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N
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v
o
Partido Accin Nacional
JVM - Seguridad youtu.be/JXHH0N8UVKM
x x
Seguridad
pblica
Polica
Mejorar el cuerpo
policiaco
JVM - Biogrco youtu.be/7J34WDK52M4
x x
JVM - Educacin youtu.be/9sAMmfH-5mM
x x x
Educacin
Calidad
educativa
Evaluacin docente
JVM - Piso rme youtu.be/4-OQyl00qpU
x x x
Salud Higiene Piso rme
JVM - Becas youtu.be/28HnE7Kmlmk
x x x
Educacin
Desercin
escolar
Becas
JVM - Diferente youtu.be/6VZHuFgKARE
x x
Gobierno Honestidad Cadena perpetua
JVM - Oportunidades youtu.be/RFc5-3P0Vkk
x x x
Desarrollo
social
Programas
sociales
Programa Oportu
nidades
JVM - Yo voto diferente youtu.be/j3unLEagKds
x x
PAN - Pea es un
mentiroso
youtu.be/x6ejzbdxFh0
x
JVM - Afuera el fuero youtu.be/3DNnjK7YBfg
x x
Gobierno Honestidad
Eliminar fuero poltico
Cadena perpetua
JVM - Narcotrco youtu.be/NH9rG4KJS7w
x x
Seguridad
pblica
Prevencin Cuenta bancaria escolar
JVM - Economa youtu.be/lRAbBtsUids
x x
Economa
Micro
empresas
Capacitacin y crditos
PAN - Compromisos 73
y 269 de Pea Nieto
youtu.be/wyDPI6qZrQE x x x
PAN - Compromisos
386 y 512 de Pea
Nieto
youtu.be/xXYWZArPEQ4 x x x
PAN - Compromisos 67
y 57 de Pea Nieto
youtu.be/RjfBUE4Uj3s x x x
PAN - Pea divide youtu.be/0MVGEtNC758 x x x
PAN - Violencia
EdoMex
youtu.be/bX10bxBt1jo x x x
PAN - Violencia en
el pas
youtu.be/xI7GJuXK_RI x x x
JVM - Da de las Madres youtu.be/AogkuhOweME x x
PAN - Pea no cumple youtu.be/jnAnAnB8SS0 x x x
FEPADE Difunde 82
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
PAN - Pea no
cumple. Versin 2
youtu.be/34nsZEOw6J0 x x x
Partido Revolucionario Institucional
EPN -
Lanzamiento
youtu.be/XwhOdcQ4-BI x x
EPN -
Quintana Roo
youtu.be/2KQYSCvn18A x x Economa Turismo Impulsar el turismo
EPN - Veracruz youtu.be/P4bjInTT2v4 x x
Seguri dad
pblica
Violencia
Ajustar y corregir la
estrategia nacional contra
el crimen
EPN -
Guanajuato
youtu.be/cskzOB7w85I x x
Que el presente sea ms
alentador y el futuro
tenga un rumbo claro: el
del progreso
EPN -
Nuevo Len
youtu.be/dqdO3gXw_h8 x x
Seguri dad
pblica
Violencia
Recuperar la posibilidad
de hacer la vida ciudadana
libremente
EPN - Jalisco youtu.be/6XnhV7FMHxo x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Combatir pobreza y
desigualdad
EPN -Yucatn youtu.be/jQKNGJVHzWs x x
Comprometerme y
cumplir
EPN - Morelos youtu.be/U35gLCfzvbo x x
Seguridad
pblica
Violencia
Combatir la violencia y
devolver el derecho a vivir
tranquilos
EPN - Coahuila youtu.be/xeu0O71j90s x x
Seguridad
pblica
Violencia Regresar la tranquilidad
EPN -
Aguascalientes
youtu.be/rvModML4TIA x x Economa Turismo
Generacin de empleos
y derrama econmica a
travs del turismo
EPN - DF youtu.be/q4WPjp6WXzE x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Que nadie se quede sin
oportunidad de tener un
buen presente y un futuro
prometedor
EPN - Oaxaca youtu.be/-dKZOIcU3nc x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Respetar derechos de
comunidades indgenas
y que se benecien del
proyecto de desarrollo
econmico del pas
EPN -
Compromisos
cumplidos
youtu.be/mUo0zM0aesU x x
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Mtro. Israel Aguilar Mrquez
FEPADE Difunde 83
EPN - Biografa.
Primera Parte
youtu.be/0DOWcuiywtQ x x
EPN - Biografa.
Segunda Parte
youtu.be/DJGrW6Ljrng x x
EPN - Biografa.
Tercera Parte
youtu.be/_e3FJavcIe4 x x x
EPN - Biografa.
Cuarta Parte
youtu.be/f5fZxh_JH9o x x
EPN - Baja California youtu.be/OCPXmBfzuhM x x
Desar rol l o
social
Migracin
Oportunidades de
empleo, calidad
de vida y respeto
de derechos de los
mexicanos dentro y
fuera del pas
EPN - Compromisos
en educacin
youtu.be/LS8jMFDJjo8 x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Combatir pobreza y
desigualdad
EPN - Compromisos
en Comunicaciones
youtu.be/GwensAxUnXA x x
EPN - Compromisos
Salud
youtu.be/_pAm7N1TK6Y x x
EPN - Pea S
Cumple
youtu.be/wUrV4IwFRxs x x
EPN - Eliminacin
100 Diputados
youtu.be/_QFLTgmQNfE x x Gobierno
Calidad
democrtica
Promover
eliminacin de 100
diputados
EPN - Vales de
medicina
youtu.be/Y-NLMlZ1MWI x x Salud
Suministro de
medicamentos
Vales de medicinas
EPN - Compromiso
verde
youtu.be/fKTw04XvI1I x x
Desarrollo
sustentable
Contaminacin
Empresas que
contaminen paguen
y reparen el dao
EPN - Oportunidades youtu.be/-aiiVM7S6tQ x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Mantener y ampliar
el programa
Oportunidades
EPN - Reducir
violencia
youtu.be/yCEPVkORUMY x x
Seguridad
pblica
Violencia
Corregir estrategia
de seguridad,
destinar recursos
necesarios
EPN - Tanta gente
no puede estar
equivocada
youtu.be/W0lBnduzyeQ x x
EPN - Da de las
Madres
youtu.be/mDKdfjISyts x x
EPN - Guerrero youtu.be/3UKRqceVZR8 x x
Seguridad
pblica
Violencia
Que Mxico
recupere la imagen
de un pas seguro
EPN - Chiapas youtu.be/oTvFa0KTT9w x x Economa
Crecimiento
econmico
Empleos
Que ms
generaciones
disfruten de la
riqueza natural
FEPADE Difunde 84
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
EPN - Sinaloa youtu.be/KAE0Oga7yVM x x
Seguridad
pblica
Violencia
Combatir violencia para
incrementar potencial en
agricultura, pesca y turismo
EPN - Zacatecas youtu.be/WoZ59pYDiXA x x
Desarrollo
social
Migracin Modernizacin del campo
EPN - No voy a
dividir a Mxico
youtu.be/TSvRBrgEcLA x x
EPN - Tanta
gente no puede
estar equivocada.
Versin 2
youtu.be/gi4eoCxgsJ0 x x
Partido de la Revolucin Democrtica
AMLO - Reconci-
liacin
yout u. be/mM6coSO-
FWNk
x x
AMLO - Historia youtu.be/4swmr-6y9eU x x
AMLO -
Seguridad
youtu.be/wBczBmi6tvk x x x
Seguri dad
pblica
Delito
Otorgar seguridad,
atender causas del delito
(reactivar economa,
empleo, reduccin de la
pobreza)
AMLO - Hijo youtu.be/tLg-TyiO-9E x x Gobierno Honestidad
Terminar con injusticia,
corrupcin y violencia,
gobierno honesto que
procure la justicia y
bienestar
AMLO - Empleo youtu.be/QKsmqlIsgBw x x x Economa Empleos
Crear 7 millones de
nuevos empleos
AMLO - Apoyos
de papel
youtu.be/Nof-iosxD5E x x
AMLO - Cambio
Verdadero
youtu.be/Qb_94KI0rfY x x
Partido Nueva Alianza
GQT -
Presentacin
youtu.be/vajgEd8HMjE x x
GQT -
Presentacin.
Versin 2
youtu.be/89hDShlu660 x x x
GQT - Educacin youtu.be/nIg_ZJiX_WI x x x Educacin
Calidad
educativa
Maestros y escuelas de
excelencia
GQT - Violencia
contra la mujer
youtu.be/00v98dd2G4w x x x
Desarrollo
social
Violencia
contra las
mujeres
Educar para dignicar el
rol de las mujeres
GQT - Salud youtu.be/2KO13UK_iAg x x x Salud Drogadiccin
Sistema de prevencin de
adicciones
GQT - 6,000
pesos
youtu.be/m6hXNh-8bio x x x
Desarrollo
sustentable
Desarrollo
agropecuario
Campo productivo
y conservacin de la
biodiversidad
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
Mtro. Israel Aguilar Mrquez
FEPADE Difunde 85
GQT - Incluyente youtu.be/2RYn8_mjqQw x x x
Desarrollo
social
Inclusin Inclusin de minoras
GQT - Voto de
los valientes
youtu.be/pefFoXqvIkQ x x
FEPADE Difunde 87
EL PROCESO HISTRICO DE LAS ELECCIONES
Y LA DEFENSA EN LA LIBERTAD DEL SUFRAGIO EN MXICO.
UNA REFLEXIN INSTITUCIONAL: EL CASO DE LA FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
1
Sinopsis
Da a conocer desde una perspectiva histrica la transicin a la democracia en Mxico y el conjunto de reformas elec-
torales y polticas que se han manifestado para este fin. Cmo desde la creacin de la Fiscala hace casi 18 aos, se ha
trabajado para prevenir, investigar y castigar las conductas delictivas en materia penal electoral, para que la ciudadana
ejerza libremente su derecho al voto. Hacer hincapi de que en cada proceso electoral se han configurado espacios, en
los que tanto las instituciones pblicas como los actores polticos y los ciudadanos actan para tener procesos electorales
libres, equitativos y plurales en Mxico.
BREVE PANORAMA DEL SISTEMA ELECTORAL EN LA NUEVA ESPAA
Para hacer un ensayo inicial de estructuracin de la entidad llamada Nueva Espaa, es necesario
conocer el significado sobre el colonialismo. Este fenmeno consiste en que un grupo humano, por
medio de la fuerza militar, econmica o de cualquier otra ndole, sojuzga a un segundo (que por
lo regular pertenece a una civilizacin distinta, que se supone inferior) con el propsito de lograr a
sus expensas una serie indefinida de ganancias. Este sojuzgamiento no puede ser ni instantneo ni
fugaz, sino de larga duracin, porque proviene de una confrontacin de fuerzas, de cualquier ndole
que sean, tras de la cual una de ellas se impone a la otra. Tal imposicin es ineludible.
2
Siendo as, la historia gestada en el proceso de construccin de la llamada Nueva Espaa
comienza con los viajes trasatlnticos hacia el nuevo continente, sede de uno de los asentamientos
colonizadores ms importantes que se han dado en la historia de la humanidad, no slo por los
recursos econmicos que de l se obtuvieron, sino tambin por la extensin geogrfica que se
adicion a la corona espaola.
1
Historiadora por la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Actualmente es Profesional Ejecutivo de Servicios
Especializados en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales de la PGR. Este trabajo fue presentado en el Congreso Internacional XIV
Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica, organizado por el Consejo Espaol de Estudios Iberoamericanos,
el Centro Interdisciplinario de Estudios Americanistas Gumersindo Bustos y la Universidad de Santiago de Compostela, Espaa, septiembre de 2010.
Agradecimiento especial a Gilda Alicia Flores Monsreal, Gilda Solchaga y Gilda Tejada. Dedicado a Ivn Fernndez Guerrero.
2
Reyes Nevares, Salvador, Historia de las ideas colonialistas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 14 (Archivo del Fondo, 39).
FEPADE Difunde 88
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Los ncleos de expansin primero, y los procesos de conquista u ocupacin territorial forzada
despus, dieron como resultado la creacin y consolidacin de los asentamientos hispanos y
la participacin de stos en la iniciativa privada y en la planificacin para la estructura social,
econmica y jurdica de la Nueva Espaa, ofrecindoseles as un estatuto jurdico beneficioso y
estable a los conquistadores, pobladores de arraigo y a la Iglesia.
A diferencia de los ciudadanos de un Estado moderno, la administracin novohispana se
concibi como un organismo rgidamente jerarquizado, aunque el cuerpo social se encontraba
fragmentado en tantas partes o miembros como condiciones de personas existan, porque el
estado de un individuo se defina por medio de diferentes criterios: por nacimiento y linaje;
por la profesin religiosa; por los mritos en el servicio al rey y a la patria; la devocin a una
imagen o advocacin; o por la pertenencia a una etnia indgena, que as como poda conferirle
privilegios especiales, tambin poda privarle de ellos, o como ocurra con los esclavos negros y
sus descendientes. Slo a travs de esta perspectiva se puede comprender mejor cmo evoluciona
la identidad de un grupo social.
La base de la administracin colonial se consolid con lo que haba sido habitual para los
espaoles y con la experiencia que impusieron las soluciones, como una adaptacin generalizada
de todos los hechos en un mundo propio con problemas que son propios, y en una comunin
espiritual abrazada por la ideologa y la cultura que se fragu en la existencia comn.
La articulacin vital de la administracin radicaba en la Iglesia jerrquica y la regular,
3
en los
distintos mandatarios de la justicia o de la administracin y los instrumentos de la defensa y del
comercio que fueron los que persistieron ms en la movilidad.
A lo largo de tres siglos las instituciones del virreinato como los ayuntamientos, universidad,
gremios, cofradas, rdenes religiosas, llevaron a cabo procesos electorales para la designacin
de sus respectivas autoridades. Lo anterior no signific, por supuesto, que estas corporaciones
4
o el propio rgimen poltico novohispano fuesen democrticos. Para empezar, conceptos que
en la actualidad se encuentran slidamente asentados en los sistemas poltico-electorales como
ciudadana, igualdad ante la ley o sufragio universal, eran desconocidos.
En una primera etapa la integracin de grupos humanos de lenguas e idiosincrasias diversas
5
para la monarqua espaola se bas en la divisin del cuerpo poltico en dos repblicas: de indios
y espaoles. En una siguiente etapa se tuvo que redefinir la demografa del virreinato por medio
del mestizaje, los burcratas, mercaderes y el gradual crecimiento del elemento criollo y su
protagonismo poltico y social.
Al mismo tiempo, y sin importar si se era aristcrata o esclavo, el reconocimiento legal de
la persona y el ejercicio de sus derechos no se llevaban usualmente a cabo en un plan individual,
sino colectivo, de forma tal que a travs de una corporacin, los individuos podan gozar de una
interlocucin legal vlida con los dems miembros de la sociedad.
3
Clero regular: los religiosos que vivan en comunidades conventuales, vistiendo un hbito y siguiendo la regla de su santo fundador.
Clero secular: el clero (prrocos, capellanes) que obedecan directamente al obispo o arzobispo.
4
Respecto al papel del corporativismo en la conformacin de la sociedad colonial mexicana, se puede consultar Pastor, Mara Alba,
La organizacin corporativa de la sociedad novohispana, en Mara Alba Pastor y Alicia Mayer (coords.) Formaciones religiosas en la
Amrica colonial, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Filosofa y Letras, 2000, p. 81-140.
5
Decenas de etnias indgenas, contingentes regionales de la inmigracin peninsular y masiva importacin de mano de obra esclava
africana.
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del
sufragio en Mxico. una reexin institucional: el caso de la FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
FEPADE Difunde 89
En opinin de Ivn Escamilla, el corporativismo fue uno de los pilares del sistema poltico
colonial, ya que ayud a la estabilizacin general del virreinato al adaptar los valores tradicionales
a la realidad de los nuevos tiempos. Esta forma de representacin de la sociedad a travs de
una multitud de instancias independientes tuvo un carcter urbano. Es decir, as como desde
la conquista se emplearon a las grandes ciudades como base de partida y aprovisionamiento
expedicionario, as tambin en el desarrollo colonial estas ciudades se convirtieron en las sedes
de la administracin civil y eclesistica. La centralidad de la capital incidi de manera importante
en la vida de las corporaciones, las cuales utilizaron instrumentos polticos, como las elecciones y
normas electorales para la participacin poltica de los propios integrantes de cada corporacin.
Por todo lo anterior, se deduce que la relevancia de la actividad comicial en la Nueva Espaa,
en el mbito de la Ciudad de Mxico, tena diversas facetas, acerca de las cuales este trabajo no
puede ser sino apenas un ensayo somero.
La forma de expresin de los deseos y opinin del comn de los habitantes de la ciudad,
obviamente al margen de los cauces institucionales o electorales, fueron los tumultos y
disturbios populares.
Los cargos de alcaldes ordinarios, regidores y corregidores no eran de eleccin popular
en el gobierno municipal de Mxico.
6
La historia poltico-electoral de la Ciudad de Mxico no
es continua: sus procesos electorales han sido variables en cuanto a modalidades, formas de
participacin, consecuencias polticas, tipo, cantidad y poder poltico efectivo de los cargos a elegir.
DE LA CORONA DE LOS HABSBURGO A LAS REFORMAS POLTICAS
Y ADMINISTRATIVAS DE LOS BORBONES
En opinin de Miguel ngel Rodrguez, las reformas borbnicas (segunda mitad del siglo XVIII)
introdujeron en la Nueva Espaa polticas administrativas y econmicas que, si bien estaban sujetas
al poder patrimonial de la Corona, racionalizaron en buena medida la administracin pblica y
la actividad econmica de su colonia ms importante. Los servidores del monarca adquirieron
caractersticas de especializacin que revelan la presencia de rasgos burocrticos modernos.
7
Para el caso de las corporaciones, que tratamos lneas arriba, haban perdido ya para esta
poca el sentido original del corporativismo, porque los procesos electorales se haban vuelto un
mero formulismo, una forma de legitimacin a la que se acuda ocasionalmente.
En este sentido, las medidas reformistas emprendidas por la Corona a finales del siglo XVIII
no propusieron una alternativa real alguna a la poltica tradicional. Con frecuencia un sector
de la poblacin ms ilustrada del reino y de la Ciudad de Mxico comenzara a plantearse la
posibilidad de otra cultura poltica que propusiera una idea distinta en las relaciones entre el
individuo y la sociedad, incluyendo su derecho a influir en la toma de decisiones fundamentales
para la colectividad. Lograrlo slo sera posible mediante el establecimiento de nuevas formas
de participacin poltico-electoral, pero la tarea de proyectarlas y ponerlas en prctica se dara
a partir de 1808.
6
Los alcaldes ordinarios se elegan anualmente mediante una lista que se presentaba al virrey en la cual se contenan los nombres de ve-
cinos honorables de la ciudad, donde se elegiran slo dos. Los regidores eran nombrados directamente y a perpetuidad por el rey, quie-
nes tenan el derecho de transmitir a sus herederos directos o indirectos el cargo. Los corregidores eran nombrados por el rey o el virrey.
7
Rodrguez, Miguel ngel, Gnesis del patrimonialismo en Mxico: dominacin poltica y legitimidad, Mxico, Universidad Autnoma
de Ciudad Jurez, 1997, p. 139.
FEPADE Difunde 90
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
De cualquier forma, si bien es cierto que la construccin de normas jurdicas que regulan
una determinada forma de gobierno implica mantener una lgica interna, un orden necesario
inherente a las normas propuestas, entonces esto nos conduce al Derecho Constitucional, al
conjunto de disposiciones que otorgan y regulan los derechos fundamentales del gobernado
frente a sus gobernantes. Unos y otros, aunque unos ms que otros, son consecuencia de la
interrelacin de fuerzas polticas que intervienen con mayor o menor xito en la formulacin
de sus propuestas de gobierno.
LA REGULACIN DE LOS DELITOS ELECTORALES EN EL SIGLO XIX
Existen diversas formas de abordar los antecedentes en cuanto al uso y proteccin del sufragio
en Mxico. El tema que nos compete debe partir del principio bsico de que la eleccin y la
representacin popular en un sistema de gobierno democrtico son el equipo instrumental sin
el cual la democracia no se realiza. As tambin, en sentido estricto, el sistema electoral es la
frmula para convertir votos en cargos pblicos.
Esta aseveracin la hago con base en la idea de que el origen, el medio y el fin en esta forma
de organizacin poltica es la sociedad mexicana constitucionalmente establecida, en la cual
el elector vigilar cual tesoro su voto y los valores democrticos, apoyado y protegido con los
fundamentos de legitimidad del poder dentro de los perodos electorales, los cuales inician con
sugestiones de toma de conciencia para despertar o renovar la motivacin de los votantes con
estrategia de dinmica de grupo (manejo de masas que entran en la poltica), reconquistar a
los ms dbiles y alejar a los inconformes, ya que el buen o mal modo de ser de la sociedad se
refleja en la manera poltica de actuar y en la forma de expresin del discurso poltico.
Siguiendo esta lnea, la legislacin e instituciones electorales se han expresado como el
medio a travs del cual se constituye un gobierno y se expresa la voluntad ciudadana. As, un
gobierno de carcter democrtico, en opinin de Javier Hurtado,
8
ser aquel que sea capaz de
satisfacer las demandas de sus ciudadanos y favorecer la mayor participacin posible de los
representantes electos en las decisiones de las autoridades.
En este orden de ideas, la democracia es considerada como el poder del pueblo sobre el pueblo,
porque el poder es legtimo slo cuando su investidura viene desde abajo, cuando toda aquella
persona que conforma al pueblo ejerza su derecho de votar en las elecciones,
9
para que este
ejercicio sea libre y transparente. Sin embargo, Alain Touraine
10
menciona que la democracia no
significa el poder del pueblo, pero s sobre el pueblo, es decir, que desciende del Estado hacia el
sistema poltico y luego a la sociedad civil. Por lo tanto, la democracia aparece como un sistema
de mediaciones polticas entre el Estado y los actores sociales, como un programa normativo,
porque se lleva a cabo un proceso de control sobre la actividad de la cultura democrtica que
preserva las condiciones institucionales de la libertad personal, de acuerdo con el supuesto de que
las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, y que el propsito de esa regulacin,
en el caso que nos concierne, es vigilar los procesos electorales y castigar los delitos que se
8
Hurtado, Javier, Gobiernos y Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2007, p. 50 (Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica, 19).
9
Sartori, Giovanni, Qu es la Democracia, Mxico, Tribunal Federal Electoral, Instituto Federal Electoral, 1993, p. 23.
10
Touraine, Alain, Qu es la Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995, p. 65.
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del
sufragio en Mxico. una reexin institucional: el caso de la FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
FEPADE Difunde 91
cometan durante ste, que son tan diversos como la regin del pas donde se llevan a cabo.
11
Los delitos electorales han existido y han sido penalizados a lo largo de nuestra historia
constitucional. Una reflexin panormica en torno a la regulacin de estos delitos se la propone
Javier Patio Camarena
12
al sealar en cinco perodos:
1. Desde la promulgacin de la Constitucin de Apatzingn
13
de 1814 hasta 1871 con
la promulgacin del Cdigo Penal de Martnez de Castro,
14
donde las disposiciones en
materia electoral regularon tanto faltas administrativas como los delitos electorales.
2. De 1871 a 1917
15
con la promulgacin de la Constitucin de ese ao, donde en las
leyes electorales se mantuvieron las faltas administrativas, mientras que en el Cdigo
Penal se contena un captulo especial para los delitos electorales.
3. De 1917
16
hasta 1929 con la entrada del Cdigo de Almaraz,
17
perodo durante
el cual coexistieron y tuvieron plena vigencia el captulo de delitos electorales del
Cdigo Penal de 1871 y el catlogo de delitos electorales contenidos en el captulo
XI del Cdigo de Almaraz.
4. De 1929
hasta 1989. Durante este perodo se resolvi que las leyes electorales
regularan tanto las faltas administrativas como los delitos electorales.
5. El quinto perodo se inaugur con la publicacin del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (COFIPE), y la reforma al Cdigo Penal Federal de
1990 con la adicin al Ttulo Vigsimo Cuarto del Libro Segundo,
18
con el objeto
de reglamentar la forma y trminos en que se deba proceder en relacin a las
elecciones federales de 1991.
Respecto a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico de las
ltimas dcadas, la transicin a la democracia y el conjunto de reformas electorales y polticas
se han manifestado de la siguiente forma:
11
Aziz Nassif, Alberto, Los ciclos de la democracia. Gobierno y elecciones en Chihuahua, Mxico, Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social, Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 2000, p. 9.
12
Patio Camarena, Javier, Nuevo Derecho Electoral Mexicano 2006, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 806-807.
13
A principios del siglo XIX se comienzan a dar los movimientos independentistas en la Nueva Espaa. En esos momentos Jos Mara
Morelos y Pavn convoc a un nuevo Congreso, el cual qued instaurado en la ciudad de Chilpancingo, en el actual estado de Guerrero,
el 14 de septiembre de 1813, donde busc actualizar su ideal de consolidar una plenitud soberana para la Nacin Mexicana. En ese
marco expidi los Sentimientos de la Nacin, los cuales sirvieron de antecedente a la Constitucin de Apatzingn. En ellos, Morelos se
desprendi de la idea de invocar a Fernando VII como titular de la soberana, considerando en su artculo 5: Que la soberana dimana
inmediatamente del pueblo el que slo quiere depositarla en el Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las
provincias en igualdad de nmero. La Constitucin de Apatzingn se compuso de 242 artculos, que se encontraban a su vez divididos
en dos apartados: Principios o elementos constitucionales y Forma de gobierno.
14
Es el ms renombrado penalista clsico de Mxico. En 1861, Benito Jurez encomend a una Comisin, en la que guraba Martnez
de Castro, un proyecto de Cdigo Penal destinado a poner orden y actualidad en la regulacin de la materia. Presidi esta Comisin en
la etapa que culmin con el Cdigo. Al ordenamiento resultante se conoce con el nombre de Cdigo Martnez de Castro.
15
La cual reforma la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1857 y a la que se le incorpor el nuevo ideario que result de la Revo-
lucin Mexicana, cuyas preocupaciones principales giraron alrededor de los ideales de la democracia, el nacionalismo y la justicia social.
16
Desde la promulgacin de la Constitucin de ese ao y de la Ley para la Eleccin de Poderes Federales de 1918, donde el proceso
electoral se depur; abri la posibilidad de candidaturas independientes, se garantiz el secreto del sufragio y se elev a la categora
de derecho para casi todos los ciudadanos (excepto la mujer que lo obtuvo hasta 1953), se otorg al padrn electoral el carcter
de permanente y se perlaron modelos para la credencial de elector. Boletn del Senado de la Repblica, Mxico, Direccin General de
Archivo Histrico y Memoria Legislativa, ao VII, nm. 43, mayo-agosto, 1997.
17
El Cdigo Penal de 1929, conocido como Cdigo Almaraz, sera el primer Cdigo Penal posterior a la promulgacin de la Constitucin
de 1917. Const de 1228 artculos y transitorios, ordenados en 3 libros.
18
En relacin con la estructura y contenido del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal Federal, relativo a los delitos electorales, fue
adicionado a travs de decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) el 15 de agosto de 1990; posteriormente se
reform el 25 de marzo de 1994 y el 22 de noviembre de 1996.
FEPADE Difunde 92
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
a) 1977: con la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales.
b) 1986: Las formaciones institucionales comenzaban a ser propuestas en la reforma
constitucional de ese ao, cuando se propuso instituir un rgano jurisdiccional para
resolver los conflictos de intereses jurdicos emergentes de los procedimientos electorales,
instituyndose as en 1987 el Tribunal de lo Contencioso Electoral, con la pretensin
de que la soberana nacional fuera la que calificara en ltima instancia la eleccin de
diputados y de senadores, y evidentemente, tambin la eleccin presidencial.
c) La reforma constitucional de 1989-1990 legitim en su conjunto al sistema
electoral, ante la crisis representada por las elecciones presidenciales de 1988 (donde
independientemente de los actores polticos de ese momento, aconteci el indito
suceso durante el perodo de transicin presidencial, en el cual la cada del sistema
de cmputo el da de las votaciones fue determinante en los resultados. Se produce de
esta manera un quebrantamiento en el sistema electoral mexicano, donde el principio
bsico de la democracia y el respeto a los derechos de participacin poltica del ciudadano
perdieron validez).
19
Esta reforma tendra una organizacin judicial encargada de la
administracin electoral y de la calificacin de las elecciones de manera imparcial, si
es que el sistema poltico iba a tener algn futuro electoral. Es decir, si la disputa por
el poder en Mxico andara por vas pacficas, legales y civilizadas. La respuesta fue
el Instituto Federal Electoral (IFE), el cual trabajara en un clima pblico desconfiado,
exasperado y repleto de contradicciones. Esta institucin enfrent el problema electoral
de 1994, el de 2000 y tambin el de seis aos despus.
d) En 1993 las reformas constitucionales fueron muy importantes en materia de
democratizacin del Distrito Federal, adems de que tendieron a la conformacin del
padrn electoral y a la creacin del ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin (TEPJF).
e) Otra reforma a la Constitucin fue la del 19 de abril de 1994, la cual preserv la
estructura organizacional electoral ideada en 1990, cuyo propsito consisti en reforzar
la autonoma de los rganos de direccin del Instituto Federal Electoral.
f) La del 2005 tuvo que ver con el voto de los mexicanos en el extranjero.
g) Y por ltimo, la reforma electoral de 2007 consolida la transicin a la democracia
mediante el fortalecimiento de aspectos jurdico-electorales como son el financiamiento
y la transparencia; en segundo lugar, fortalece un marco ms estricto respecto al acceso
de partidos polticos a la radio y televisin; tercero, consolida la fiscalizacin tanto de los
partidos polticos como al interior del IFE, y establece la regulacin de las precampaas.
Consecuentemente, durante el proceso electoral federal, el Ministerio Pblico Federal,
funcionario encargado de promover justicia y de perseguir a los delincuentes,
20
deba procurar
19
Los candidatos contendientes a la presidencia de la Repblica en 1988 fueron Manuel J. Clouthier, representante del Partido Accin
Nacional; Cuauhtmoc Crdenas del Frente Democrtico Nacional, constituido por el PARM, PFCRN, PPS y PMS (ste ltimo su
candidato Heberto Castillo declina en favor de Crdenas); y Carlos Salinas de Gortari, del Partido Revolucionario Institucional, quien
ocup el cargo presidencial de 1988 a 1994.
20
El Ministerio Pblico tiene su origen en el derecho espaol, que prevea la existencia de funcionarios denominados scales, encar-
gados de promover justicia y perseguir a los delincuentes. En su evolucin el MPF se ha regido por diversos ordenamientos, siendo
los principales la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y su Reglamento, los cuales se han modicado en distintas
ocasiones, la ltima el 1 de noviembre de 2001.
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del
sufragio en Mxico. una reexin institucional: el caso de la FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
FEPADE Difunde 93
una observancia escrupulosa de las disposiciones del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal
Federal. Sin embargo, a las denuncias que se presentaron con motivo de la comisin de delitos
electorales no se les confiri tratamiento especial alguno. Esta situacin, aunada a otros factores,
dio como resultado que se planteara la necesidad de formar una fiscala especializada para
perseguir delitos electorales.
En respuesta a este planteamiento se promovi la creacin de una fiscala especial. Como
resultado de ello, el 19 de julio de 1994 se public un Decreto presidencial que indica la existencia
de la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Electorales, a la que posteriormente, con las
reformas de 1996, se le da el grado de Especializada.
Hemos referido hasta este punto los antecedentes de las reformas electorales y polticas
que han llevado a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico como
parte de la solucin integral para la imparticin de justicia electoral.
Ahora bien, la FEPADE es un rgano de procuracin de justicia que cuenta con autonoma
tcnica
21
respecto de la PGR y se responsabilizar de forma especializada en conocer, prevenir
y perseguir los delitos electorales previstos en el Cdigo Penal Federal, Libro Segundo,
Ttulo Vigsimo Cuarto: Delitos electorales y en materia de registro nacional de ciudadanos,
artculos 403 al 412.
Para el desempeo de sus funciones la FEPADE cuenta con un Fiscal,
22
tres Direcciones
Generales
23
y personal sustantivo y administrativo necesario para llevar a cabo sus funciones.
La creacin de instituciones especializadas en las ltimas dcadas para la observacin de
los procesos electorales, tuvo como objetivo mediar la competencia entre los partidos polticos
en el mercado electoral y garantizar la libertad del ciudadano elector.
La actualizacin, especializacin y autonoma de estas instituciones pblicas, es una accin
administrativa que se va actualizando dentro de las estructuras de los rganos de gobierno, ya
que tienen como tendencia el desarrollo pleno de la funcin pblica para mejorar el desempeo
del servidor pblico dentro de sus funciones.
En esa medida, la procuracin de justicia que se ejecuta por los cuerpos ministeriales no es
ajena a esta modernidad, ya que se concibe como una parte integrante del proceso de desarrollo
del pas y que debe administrarse en el marco general de justicia social para todos los ciudadanos,
de manera tal que contribuya a su proteccin y al sostenimiento del orden pacfico de la sociedad.
As, los servicios de procuracin de justicia especializados deben perfeccionarse administrativa
y jurisdiccionalmente con miras a elevar el servicio y mantener la competencia de sus funcionarios,
incluyendo los mtodos, tcnicas de investigacin, enfoques y aptitudes adoptados.
21
Signica que la Fiscala est facultada para actuar, integrar y resolver las averiguaciones previas que se requieren en materia penal
electoral federal, as como intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia, procediendo con entera indepen-
dencia de las unidades centrales de la Procuradura General de la Repblica, lo cual quiere decir que las actuaciones de la Fiscala no
se encuentran sujetas a aprobacin, revisin o correccin, con lo cual se garantiza la actuacin independiente de la Fiscala y se evita
interferencias, presiones e inuencias que puedan entorpecer sus funciones.
22
Las personas que han ocupado el cargo desde la creacin de la Fiscala son: Ricardo Franco Guzmn (julio de 1994 a enero de 1995);
Estuardo Mario Bermdez Molina (febrero de 1995 a octubre de 1996); Javier Patio Camarena (diciembre de 1996 a diciembre de
2000); Mara de los ngeles Fromow Rangel (enero de 2001 a diciembre de 2006); Arely Gmez Gonzlez (enero de 2007 a junio
de 2010); Jos Luis Vargas Valdez (agosto de 2010 a febrero de 2012) y actualmente Imelda Calvillo Tello.
23
Jurdica en Materia de Delitos Electorales; de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales; y de
Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos Electorales.
FEPADE Difunde 94
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Dentro de estas lneas se ha creado la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales como resultado del impulso democrtico generado en el pas. Tiene la encomienda
de investigar y perseguir los delitos electorales federales en su calidad de rgano especializado
en la materia. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin adscritos a la FEPADE deben
integrar las averiguaciones previas por este tipo de delitos.
La prevencin de cualquier delito implica conocer de antemano las causas de la delincuencia
para adelantarse a ella y disponer de los medios necesarios para evitarla. Por lo tanto, la prevencin
del delito electoral implica posibilitar polticas que orienten a acciones y estrategias en la prevencin,
y, en su caso, investigacin y persecucin del delito electoral federal.
ESTRATEGIAS DE PREVENCIN
La FEPADE cuenta con diferentes recursos mediante los cuales contempla una serie de acciones
permanentes orientadas directamente a la ciudadana y a los servidores pblicos, con la finalidad
de fortalecer la cultura de la legalidad y la denuncia, como elementos que faciliten el ejercicio
de los derechos polticos y su exigibilidad ante las autoridades competentes.
Tambin cuenta con acciones para la oportuna atencin ciudadana: 1) FEPADETEL: Servicio
telefnico gratuito para solicitar orientacin e informacin electoral, consultas jurdicas en materia
de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias en materia electoral federal. El servicio
es atendido por personal especializado las 24 horas de los 365 das del ao; 2) FEPADENET:
Servicio de correo electrnico a travs del cual se puede solicitar orientacin e informacin
electoral, consultas jurdicas en materia de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias
en materia electoral federal. El servicio es atendido por personal especializado en la materia;
3) FISCAL EN LNEA: Es un mecanismo de acercamiento de la sociedad a travs del correo
electrnico en el portal institucional. Mediante este sistema, es posible que los ciudadanos
hagan consultas y comentarios al Titular de esta Fiscala; 4) CHAT ELECTORAL: Es un servicio
para atender dudas, brindar orientacin y asesora a los ciudadanos, as como canalizar posibles
denuncias en materia de delitos electorales. Esta actividad se realiza a travs de una pantalla
de chat en la cual un servidor pblico atiende al ciudadano que ingresa al sistema; 5) PREDEF:
El sistema de predenuncia de delitos electorales federales tiene como objetivo principal iniciar
denuncias por la probable comisin de un delito electoral federal. Las denuncias ah realizadas
pueden ser annimas o con datos del denunciante. Este mecanismo es de gran apoyo, pues
fomenta la denuncia ciudadana de manera gil y sencilla.
La distribucin de materiales impresos es un canal complementario de difusin de la
informacin sobre delitos electorales, ya que orienta cmo prevenirlos y contribuyen a fortalecer
la cultura de la denuncia. De esta forma, con objetivos alineados a los del rubro de capacitacin,
la FEPADE ha diseado materiales grficos y planes para su distribucin, a partir de contenidos
desarrollados en lenguaje directo y sencillo.
Esto no excluye la participacin de los ciudadanos hacia las instituciones especializadas.
Es prioritario que cada individuo conozca en general cules son sus derechos y obligaciones,
porque a travs de ellos fomentar la democracia. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta
que Mxico es una nacin multilingstica, debe destacarse la labor realizada por la FEPADE en
comunidades indgenas, en las cuales se distribuyen materiales informativos.
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del
sufragio en Mxico. una reexin institucional: el caso de la FEPADE
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
FEPADE Difunde 95
Respecto a la proteccin de programas sociales en contextos electorales, debe tenerse en
cuenta que se tiene que proteger la dignidad de los destinatarios, pues quienes se encuentran
en estado de necesidad econmica no deben ser colocados en una situacin en la que tengan
que sacrificar sus propias convicciones polticas o de cualquier naturaleza, con tal de acceder a
beneficios que contribuyan a paliar su situacin.
FEPADE Y TRANSPARENCIA
La Fiscala constituye el vnculo directo con el que cuenta la ciudadana para colaborar con el gobierno
en el combate y prevencin de los delitos en materia electoral. Es por esto que resulta importante
evaluar el nivel de transparencia en el que opera, sobre todo desde una perspectiva ciudadana.
En un artculo publicado por Ana Surez Zamudio y Libby Haigth,
24
se menciona que quiz
el elemento ms importante con el que cuenta actualmente la pgina web de la FEPADE es la
descripcin clara y detallada de cules son las conductas que constituyen delitos electorales.
La informacin sobre los delitos electorales se ofrece en un lenguaje muy accesible, informa e
instruye acerca de estas conductas, al tiempo que ofrece estas herramientas para la deteccin
y denuncia de delitos en distintos mbitos de la vida cotidiana.
Ahora bien, respecto al tema de la transparencia, hay que destacar que sta se limita por
la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFAIPG), el Reglamento
de esta ley, y los Lineamientos de Proteccin de Datos Personales, adems de que el Cdigo
Federal de Procedimientos Penales, en su artculo 16, establece que solamente tienen acceso a
las averiguaciones previas las partes involucradas, ya que estas averiguaciones tienen el carcter
de reservadas, segn el artculo 14, fraccin III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, porque, segn la fraccin V, y se puede causar un serio perjuicio a las
actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin y persecucin de los delitos
y la imparticin de justicia.
Es por ello que la FEPADE se ha avocado a dar a conocer, a travs del portal de internet,
los delitos electorales detalladamente, para que el usuario/ciudadano pueda conocer de manera
general la definicin de un delito electoral y as denunciarlos por medio de los recursos disponibles.
REFLEXIONES
Sin organismos formalmente consolidados con fundamento en normas precisas, certeras y
objetivas, no existe la democracia, y menos existir si la ciudadana no se encuentra debidamente
capacitada para su plena comprensin, intervencin, acceso y participacin en todos los niveles
de la funcin electoral.
Todo lo anterior ser vlido si se considera contar con un sistema democrtico en nuestro pas,
representativo y de pluralidad de partidos, debidamente soportado en un sistema electoral de amplia
participacin ciudadana, que sea acorde con las necesidades presentes y futuras de la Nacin.
La ciudadana es la que emitir su preferencia a travs de la transparencia en el ambiente
electoral, sus organizaciones y su cultura poltica; las leyes y normas electorales estn conformadas
como instrumentos necesarios para la constitucin del gobierno e indispensables para la expresin
de la voluntad popular.
24
Transparencia en la FEPADE: un anlisis ciudadano de la informacin disponible en su portal de internet, en Derecho a Saber.
Balance y Perspectivas cvicas, Mxico, Fundar: Centro de Anlisis e Investigacin, p. 95-100.
FEPADE Difunde 96
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Lo cual nos lleva a otro punto, que es la formacin de la voluntad poltica del pueblo
representada en los llamados partidos polticos, los cuales deben responder a los principios
democrticos del pas, ya que la actividad partidaria est regulada constitucionalmente, y no
deben, por la conducta de sus miembros, perturbar el orden constitucional liberal y democrtico,
ya que son los articuladores de la relacin entre la sociedad civil y el Estado.
Es frecuente encontrar un abstencionismo elevado durante los perodos electorales, lo cual
conduce a pensar que ese sector de la poblacin no se considera representado por los partidos
polticos. Si esto es as, entonces el proceso electoral se convierte en un escenario donde las
propuestas partidistas se disputan slo el voto del ciudadano, punto culminante en el resultado
de las elecciones.
En concreto, las instituciones electorales son cruciales para la apertura poltica, ya que suelen
ser el nico campo en el que los partidos de oposicin pueden impugnar los resultados. Claro
est que hay que sealar, que a mayor grado de participacin electoral es mayor la probabilidad
de que los partidos perdedores acepten las plataformas de los ganadores. Sin embargo, esto no
significa que no haya conflictos poselectorales ni que se deje de plantear la legitimidad del rgimen.
Todo lo hasta aqu mencionado conlleva un desarrollo conforme al conjunto de las necesidades
y exigencias de la poblacin civil, actores polticos y organismos nacionales encargados de realizar
las elecciones para garantizar la confianza, legalidad, equidad y transparencia de los procesos
electorales. Aunado a esto, se necesita garantizar las condiciones de equidad con el control y
la fiscalizacin del financiamiento de los partidos polticos y sus campaas; la regulacin de la
publicidad poltica y electoral en perodos electivos, as como la emisin y reconocimiento de votos.
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Perspectivas cvicas, Mxico, Fundar: Centro de Anlisis e Investigacin, p. 95-100.
FEPADE Difunde 99
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
EN PERSPECTIVA COMPARADA
Dr. Fernando Barrientos del Monte
1
Sinopsis
A travs de un mtodo comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestin electoral desarrollados a partir de
los procesos de democratizacin de las dos ltimas dcadas del siglo XX en Amrica Latina. Los criterios ms relevantes
para realizar el estudio son el grado de independencia y la composicin de los organismos encargados de la gestin
electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin
adoptado por un pas dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administracin y justicia
electoral, y adems con una cobertura amplia. Hace hincapi en que el trmino gestin electoral es un concepto que
abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de
procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.
INTRODUCCIN
La gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas,
sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al
conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos
pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las
libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos,
fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992);
as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales
como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza
equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente
a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir
si un rgimen es democrtico o no lo es.
No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia.
Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad
1
Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del
Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: f.barrientos@ugto.mx.
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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no
democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder
(Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera
peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.
En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas
dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo
necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral
propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin
que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En
algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar
la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue
menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.
Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado
regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones,
obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como
los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos
institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos
electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.
2
Se compone
de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos
en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia
electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo
de gestin electoral.
POR QU SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES?
Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestin electoral, los cuales
pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede
en Mxico (IFE y TRIFE), Per (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias
de gobierno o del Poder Judicial y que slo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar
a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Direccin Federal Electoral) e Inglaterra
(Comisiones Electorales Locales). En las ltimas dcadas la gestin electoral encomendada a
organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en
ascenso, sobre todo en pases de reciente transicin democrtica. Como sabemos, en la literatura
sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral,
pero han existido muy pocas o nulas referencias explcitas sobre la gestin de tales procesos.
Por ello, la atencin acadmica sobre la gestin electoral no puede ser separada del contexto
de las democratizaciones de las ltimas tres dcadas en el mundo. Ha sido en las democracias
emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir
condicionantes institucionales para incorporar por la va electoral los principios democrticos. El
modelo democrtico tiene sus referentes empricos con una historia slida, tales como Estados
Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestin electoral est en manos de la administracin
2
Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados gene-
ralmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 101
pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza
del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas
y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).
El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno
de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia
de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el
contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la
gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones
en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si
lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad
para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).
Ms recientemente, Keith Klein
3
seala que los organismos electorales se han creado en ciertos
pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de
los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial;
y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin
de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe
responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria
que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos,
con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van
a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica
del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de
su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad,
suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?;
iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la
administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder
judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios
para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?
Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad
democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la
neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de
medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder
y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales
permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta
situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por
ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son
permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34).
Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin
de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta
el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los
mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.
3
Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).
FEPADE Difunde 102
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL:
CLASIFICACIONES Y CRITERIOS DE ANLISIS
Se puede decir que existen tantos modelos de gestin electoral como democracias en el mundo.
La diversidad se observa en los todava pocos pero slidos estudios que existen para tratar de
condensar la complejidad que implica la gestin de las elecciones, desde su preparacin y desarrollo
hasta el contencioso electoral. El criterio central parte de la pregunta en manos de quin o
quines queda la gestin electoral? W.J.M. Mackenzie (1958) sealaba la existencia de cuatro
modelos: a) El parlamentario, cuando los mismos parlamentarios calificaban las elecciones por
las que fueron elegidos; b) La administracin ordinaria, cuando el gobierno en turno designa
comisiones especiales para organizar las elecciones, generalmente buscando funcionarios
apolticos o creando oficinas especializadas en gestionar elecciones; c) El poder judicial, cuando
existen personas competentes y defensoras del imperio de la ley; entonces se puede presentar
una administracin judicializada de las elecciones o, incluso, slo el contencioso electoral se
resuelve en tribunales ordinarios; y d) Las comisiones electorales, caracterizadas por su grado
de independencia y grado de responsabilidad que sobre los procesos electores la ley les otorgue.
La atencin sobre la gestin electoral cobr relevancia a partir de los procesos de
democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX en diversas regiones del mundo, sobre todo en
Amrica Latina, Europa del Este y en varios pases del norte de frica. Los procesos electorales en
las democracias consolidadas como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia por
mencionar, algunos no presentaban grandes sobresaltos en cuanto a su organizacin y desarrollo.
Los problemas de las elecciones se centraban, por lo general, en cuestiones de coordinacin,
errores en el conteo, y los problemas existentes nunca pusieron en entredicho salvo en las
elecciones de EUA en el ao 2000- el resultado electoral. Pero en las nuevas democracias la
gestin electoral se convirti en un elemento central dada la necesidad de legitimar las autoridades
por vas limpias, claras e imparciales sin la intervencin de poderes fcticos, los cuales durante
varias dcadas dominaron las arenas de poder poltico (Pastor, 1999).
De los aos noventa del siglo XX en adelante, fueron sobre todo organizaciones internacionales
como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), la International
Foundation for Electoral Systems (IFES) y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL)
que publican una serie de amplios documentos analticos respecto a cdigos de conducta en la
administracin electoral, la observacin electoral internacional, reportes globales sobre participacin
electoral, y dems textos producto de misiones de apoyo en contextos de elecciones posconflicto
en frica, Asia y Amrica Latina.
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 103
Cuadro 1. Modelos de clasificacin de los organismos electorales
Grado de Independencia
W.J.M. Mackenzie
(1958)
UNDP (Lpez Pintor)
(2000)
IDEA
(2006)
Alto
Bajo
Comisiones Electorales
Dos o ms Organismos Independientes
Independiente
Comisin Independiente
Mixto
Poder Judicial
Organismos Gubernamentales supervisados por
una autoridad colegiada (Poder Judicial)
Administracin Ordinaria
Organismos gubernamentales dentro de un
amplio sistema descentralizado
Gubernamental
Parlamento El Gobierno gestiona los procesos electorales
Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.
Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual
se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar
en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos
electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos
de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:
i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder
Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las
nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba
(en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.
ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad
colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est
regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos
polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un
rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra
en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica,
y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala
que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.
iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de
Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe,
entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del
Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez
Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y
es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las
tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente
en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca,
Finlandia y Luxemburgo.
FEPADE Difunde 104
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo
anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas,
tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;
v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una
variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un
organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin
(Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).
Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral
en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al.,
2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo
de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:
a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;
b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;
c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;
d) Gestionar el escrutinio, y
e) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.
Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo
de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones
secundarias, tales como:
f) Registro de electores;
g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas
las tareas que ello conlleva);
h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;
i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de
formacin cvica a los electores;
j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;
k) Monitoreo de los medios de comunicacin, y
l) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral.
De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales
(Cuadro 1):
i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son
organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente
y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
4
y tiene un cuerpo de
funcionarios especializados para tal fin;
ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas
y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo
5
a travs de una oficina
dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de
autoridades locales; y
4
La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera
autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.
5
Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales
dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 105
iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual
formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y
vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.
No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que
van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro
2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes
sealados.
6
El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos
electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As,
los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos
en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos
criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.
Cuadro 2. Criterios de clasificacin de los organismos electorales
Criterio Clasicacin Caractersticas Ejemplo
Grado de independencia
(Tipo)
Gubernamentales - La Administracin Pblica Ordinaria gestiona las elecciones Italia, Alemania
Independientes - rganos especializados e independientes del gobierno Mxico, Per
Mixtos - Una combinacin de instituciones gubernamentales e independientes
gestionan las elecciones
Argentina, Chile
Composicin
Partidista - Los partidos controlan el OE a travs de representantes Venezuela 1993
Expertos/Judicial - Abogados, jueces, expertos y/o ciudadanos controlan el OE Brasil
Mixta - El OE es controlado por un consejo o junta de composicin mixta de los dos
anteriores
Repblica Dominicana
Nmero de instituciones
Unicada - Un solo OE gestiona todo el proceso electoral Brasil
Compartida - Dos o ms OE gestionan los procesos electorales Mxico
Temporalidad de funciones
Temporales - Sus funciones slo se activan durante las elecciones Alemania
Permanentes - Funcionan de manera permanente aunque no haya elecciones Mxico, Brasil
Funciones
Administracin Electoral - Se centra slo en la administracin de los procesos electorales ONPE-Per
IFE-Mxico
Justicia Electoral - Se encargan del contencioso electoral JNE-Per
TRIFE-Mxico
Cobertura de sus funciones
Restringida - Gestiona slo elecciones nacionales o slo elecciones locales IFE-Mxico
(slo nacional)
Amplia - Gestiona todos los procesos electorales, tanto nacionales como locales TSE-Brasil
Fuente: Elaboracin del autor.
Otro criterio que muestra la preocupacin en un pas respecto a la gestin electoral es si
sta queda en manos de un solo organismo (unificada), como sucede en Brasil o Repblica
Dominicana, o se divide en dos o ms (compartida), como sucede en Per, Mxico y Colombia.
Otros elementos que se combinan dando mayor o menor poder a los organismos electorales
son las funciones que legalmente se les asignan: administrar los procesos electorales dejando en
manos de la justicia ordinaria el contencioso electoral, o creando tribunales ad hoc. En algunos
casos estas tareas se condensan en un solo organismo, encargndose de toda la gestin electoral.
6
Otro anlisis clasicatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006).
Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.
FEPADE Difunde 106
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Finalmente, debe observarse tambin si los organismos electorales funcionan de manera
permanente, llevando a cabo otras funciones como el anlisis de la geografa electoral y tareas
de educacin cvica y democrtica; o slo durante el tiempo que duran los procesos electorales
(temporales), y si se encargan de todos estos, incluyendo los locales, o se dividen las tareas de
la gestin electoral con organismos similares precisamente de nivel local.
Cules criterios son los ms relevantes? Sin duda el grado de independencia y la composicin
resaltan porque son los que inicialmente ayudan a clasificar los organismos encargados de la
gestin electoral. Pero los otros criterios sealan diferencias centrales respecto al modelo de
gestin adoptado en un pas dado. En este sentido, mucho nos dice de un pas si se selecciona un
modelo de gestin unificada, permanente, con funciones de administracin y justicia electoral, y
adems con una cobertura amplia. Tal es el caso del Tribunal Superior Electoral de Brasil, donde la
gestin electoral ha sufrido pocos cambios, y ms bien se ha profesionalizado la gestin electoral
en manos de un solo rgano. Caso contrario en Mxico, con el Instituto Federal Electoral, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales y los 32 organismos electorales locales y los respectivos tribunales. En
este pas la gestin electoral s es independiente y en manos de expertos como en Brasil, pero
es una gestin compartida con diversos organismos permanentes, cada uno con funciones
delimitadas y de alcance restringido.
Entonces, aunque en trminos globales Mxico y Brasil se encuentren clasificados en
otros estudios dentro de los modelos de gestin independiente y permanente, sus diferencias
internas son tan grandes que necesariamente deben compararse partiendo de otros criterios
como los mencionados.
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
Con los criterios sealados es posible entonces acercarse comparativamente y con mayor detalle
a los modelos de gestin electoral en Amrica Latina. Como se puede observar (Cuadro 3), no
existe un rgano Electoral Supremo como en alguna literatura acadmica a veces se seala,
7
o un solo tipo en cada pas; existen ms bien dos modelos de gestin electoral: unificado o
compartido. El modelo unificado es aquel donde la gestin electoral, tanto la administracin
como la justicia electoral, estn confiados a una sola institucin, generalmente el modelo de
Tribunal Electoral, como sucede en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana y
Uruguay, donde el tribunal es independiente; en Venezuela entre 1958 y 1993 era una comisin;
y en Paraguay, donde el tribunal es parte del Poder Judicial.
En el modelo compartido, donde las funciones de la gestin electoral estn divididas en
dos o incluso tres organismos, s se incluyen aquellas instancias que, aunque dependen de un
organismo electoral, se encargan exclusivamente del registro electoral. Este modelo se basa
precisamente en las funciones electorales: a una instancia puede confirsele las funciones de
administracin y control, mientras que a otra las funciones de justicia electoral. Este modelo de
gestin electoral se presenta en Argentina, Chile, Colombia, Per y Mxico (con las caractersticas
7
Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo
de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se
encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 107
ya sealadas). Ecuador transit a este modelo a partir de su ltima reforma, y en Venezuela, si
bien la Constitucin de 1999 crea el Poder Electoral, las funciones se dividen en tres instancias
encargadas de la gestin electoral.
La ubicacin de los organismos electorales dentro del Estado vara, pero en la mayora
de los casos son rganos autnomos, pocos son parte del Poder Judicial o del Ejecutivo a
travs del Ministerio del Interior. Estos ltimos, como en los casos de Argentina y Chile, son
de administracin electoral, pero la instancia que define es de carcter judicial. As tambin,
prcticamente todos los rganos electorales son independientes. En algunos casos se seala
que son semi-independientes para referirnos a que pertenecen (o pertenecan, segn el caso) a
la estructura del Poder Judicial, y por tanto no son totalmente independientes.
Respecto a la composicin, es decir, el origen y la calidad de los miembros que integran
los organismos, existe una tendencia a que stos queden en manos de expertos en la materia
electoral, siendo por lo regular ciudadanos con cierta experiencia, y/o en personas con carreras
dentro de los circuitos judiciales, sobre todo en aquellos organismos que imparten justicia electoral.
Los organismos integrados por miembros de los partidos polticos o miembros que representen
la correlacin de fuerzas en el Parlamento han desaparecido. No obstante, en casi todos los
casos el Poder Legislativo influye en la designacin de los miembros y de las negociaciones
que a su interior surgen; evidentemente pueden sesgar inicialmente la independencia de los
organismos, pero precisamente queda en otros mecanismos legales asegurar que la imparcialidad
se mantenga en las decisiones.
Ahora bien, respecto al nmero de integrantes se encuentran algunas singularidades. En
aquellos organismos estrictamente de administracin electoral sin injerencia en la definicin o
calificacin de las elecciones, slo existe un director que lo encabeza y es responsable ante el
Poder Ejecutivo, como en Argentina (DNE) y Chile (SE), o responsable ante los miembros de
una comisin electoral como en Per (ONPE) y Colombia (RNEC). De los casos analizados,
el nmero de integrantes promedio est entre cinco (en siete organismos) y siete (en cuatro)
integrantes. Los casos con un alto nmero de integrantes van desde nueve hasta 11 miembros.
Los trece casos aqu mencionados muestran que la clasificacin parsimoniosa, si bien nos ayuda
a abarcar universos ms amplios en el estudio de la gestin electoral, deja fuera todava muchos
aspectos detrs de los modelos adoptados en cada pas.
Cuadro 3. Organismos electorales en trece pases de Amrica Latina.
Pas OE Ubicacin dentro del Estado Composicin Tipo
Nm.
miembros
Argentina
CNE Poder Judicial Magistrados Independiente 3
DNE Ministerio del Interior Experto Gubernamental 1
Bolivia I CNE rgano Autnomo Expertos Independiente 5
Bolivia II TSE (2009) rgano Autnomo Mixto Mixto 7
Brasil TSE rgano Autnomo Magistrados
Independiente
7
Chile
TCE rgano Autnomo Magistrados 5
SE Ministerio del Interior Expertos Gubernamental 1
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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Colombia I
CNE (1985) rgano Autnomo Mixto
Independiente
Variable (a)
RNEC rgano Autnomo (b) Experto 1
Colombia II CNE (1991,2003) rgano Autnomo Expertos 1
Costa Rica TSE Poder Judicial (f) Magistrados 3-5 (g)
Ecuador I TSE (c) rgano Autnomo Magistrados 7
Ecuador II
CNE rgano Autnomo Expertos 5
TCE rgano Autnomo Magistrados 5
Mxico I
IFE (1990-1996) Ministerio del Interior (e) Mixto 11
TCE (1986-1994) Poder Judicial Magistrados Semindependiente 5
Mxico II
IFE (1996) rgano Autnomo Expertos
Independiente
9
TRIFE Poder Judicial (f) Magistrados 7
Paraguay TSJE Poder Judicial Magistrados 3
Per
ONPE rgano Autnomo Expertos 1
JNE rgano Autnomo Magistrados 5
Rep. Dominicana JCE rgano Autnomo Expertos 5
Uruguay CE rgano Autnomo Magistrados
Semindependiente
9
Venezuela I CSE (1958-1993) rgano Autnomo Partidista 9
Venezuela II CNE (1993-1998) rgano Autnomo Mixta 11
Venezuela III CNE (1999) Poder Electoral (d) Expertos Independiente 5
a) En funcin del nmero de partidos en el Parlamento.
b) Nominado por el CNE, y en cierta forma dependiente de ste.
c) Hasta 2008 el mximo OE era el Tribunal Supremo Electoral en Ecuador, con la nueva Constitucin vigente desde 2008 se crea el
Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral que conforman el nuevo Poder Electoral. Estos dos ltimos no son materia
de anlisis en este trabajo.
d) Con la nueva Constitucin de 1999, el OE en Venezuela no pertenece a ninguna de las ramas de la tradicional divisin de poderes, ya que
se crean dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral, representado precisamente por el Consejo Nacional Electoral.
e) Aunque el IFE se consideraba en la Ley como un rgano autnomo, entre 1990 y 1996 estuvo bajo la direccin del Ministerio del Interior
(Secretara de Gobernacin), lo que lo converta en los hechos en parte del gobierno, pues no tena independencia, pero tampoco era
necesariamente un Modelo Gubernamental. Estaba integrado por seis miembros del Poder Judicial, presidido por el Ministro del Interior,
adems de representantes del Parlamento.
f) Si bien la legislacin lo seala como parte del Poder Judicial, en realidad debe considerarse autnomo en tanto que es ltima instancia en
cuestiones electorales.
g) La Constitucin seala que son tres magistrados, y en un ao antes y hasta seis meses despus de la eleccin aumenta a cinco.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.
Como se seal anteriormente, la administracin y la justicia electoral adquirieron una
importancia sin precedentes en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas del siglo XX, y en
especfico en aquellos pases donde se transit desde un sistema autoritario. En aquellos casos
donde la transicin fue por colapso de la coalicin gobernante, como Argentina, Bolivia, Paraguay
y Per, no se presentaron cambios importantes en la gestin electoral sino hasta ya avanzado
el proceso de consolidacin, y sobre todo cuando se presentaron signos de retroceso como en
Bolivia, Paraguay y Per. Pero no en todos los casos la gestin electoral ha sido el centro de
atencin. Mientras que en Brasil y Ecuador la gestin electoral desempe desde el inicio un rol
central, en Uruguay y Chile fue un elemento poco relevante en el contexto de la democratizacin.
Es de resaltar que all donde las dictaduras militares de la dcada de 1970 del siglo XX
fueron ms severas, como en Argentina, Chile y Uruguay, las reformas a la gestin electoral
fueron mnimas en relacin a otros casos. No slo porque exista una sustanciosa experiencia
democrtica previa, tambin el inters central estaba en alejar a los militares del poder ms
que en reformar un sistema que ya funcionaba desde antes de su llegada. Paradjicamente, all
donde se ha presentado mayor inters en la gestin electoral como en Bolivia, Ecuador, Per y
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 109
Colombia, e incluso Mxico,
8
son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y
crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin
y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a
la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas
naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).
Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con
mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario
al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el
impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una
estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado,
sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo
en las ltimas tres dcadas.
A MANERA DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEA
La bsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto ms recurrente
en todas las reformas electorales en la regin latinoamericana. Empero, es necesario sealar
que esa condicin no asegura necesariamente que estos organismos acten con imparcialidad,
aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr.
Rosas, 2010:78). Esta lgica no se aplica con los modelos de gestin electoral existentes.
De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestin ms comn es aquel menos
independiente. Entonces, en dnde radica la clave de la buena gestin electoral? La respuesta
sera: en una buena combinacin entre independencia y eficientes e imparciales criterios de
decisin de los organismos involucrados en la gestin electoral. Los criterios de imparcialidad
mnimos a considerar son tres:
a) La frmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera
que sea colegiada all donde las decisiones son trascendentes, y en qu medida, si son
por mayora simple o calificada, o incluso por unanimidad;
b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si
las decisiones del organismo electoral ms importantes pueden ser revisadas por el
parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su
desempeo. Si la ltima palabra de las decisiones queda en manos del organismo en
cuestin, entonces se esperara mayor grado de imparcialidad; y finalmente,
c) La calificacin de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar
certeza en la gestin electoral. Con excepcin de dos casos, Argentina y Venezuela,
donde todava existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada
autocalificacin de las elecciones o Contencioso Poltico, donde los parlamentarios
electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por
lo tanto, si su propia eleccin es legal y legtima. Esta ha sido sustituida por el denominado
contencioso jurisdiccional en manos de organismos y/o tribunales electorales.
8
En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre nales del siglo XX y principios del
XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms
all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los
casos, dependiendo las grandes reformas electorales.
FEPADE Difunde 110
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
Amrica Latina ha sido un excelente laboratorio en el diseo de modelos de gestin electoral
que aseguren la libertad y la limpieza en las elecciones, permitiendo que las autoridades electas
asuman el poder poltico con una suficiente legitimidad de origen, y por lo tanto, manteniendo
la gobernabilidad. No obstante, los procesos involutivos de la democracia ya no estn en la
manipulacin de las reglas electorales, o al menos hasta ahora eso se vislumbra. Las democracias
en la regin se ponen en riesgo con la perpetuacin de figuras en el poder (como en Venezuela
bajo Hugo Chvez e incluso en Argentina bajo los Kirchner), con las tentaciones de golpes de
Estado, como sucedi en Venezuela en 2002, en Per y en Ecuador en 2005, en Honduras en
2009, y en Ecuador nuevamente en 2010, pero tambin con la baja confianza en los valores
de la democracia, como muestran los datos del Latinobarmetro de la primera dcada del siglo
XXI. Por ello, los organismos encargados de la gestin electoral en la regin deben, adems de
fortalecerse internamente, procurar la difusin de los valores democrticos entre los ciudadanos.
Pues cabe decirlo, no slo de elecciones viven las democracias.
Anexo: Los organismos electorales en trece pases de Amrica Latina
Pas Siglas Nombre Constitucin
Argentina
CNE Cmara Nacional Electoral 1994
DNE Direccin Nacional de Elecciones 1994
Bolivia I CNE Corte Nacional Electoral 1967, reformas 2002
Bolivia II TSE Tribunal Supremo Electoral 2009
Brasil TSE Tribunal Supremo Electoral 1988
Chile TCE Tribunal Calicador de Elecciones 1980, con reformas
SE Servicio Electoral 1980, con reformas
Colombia I CNE Consejo Nacional Electoral 1886, reforma 1985
RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1886, reforma 1985
Colombia II CNE Consejo Nacional Electoral 1991, reforma 2003
RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1991, reforma 2003
Costa Rica TSE Tribunal Supremo de Elecciones 1949, reformas
Ecuador I TSE
c
Tribunal Supremo Electoral 1998
Ecuador II CNE Consejo Nacional Electoral 2008
TCE Tribunal de lo Contencioso Electoral 2008
Mxico I IFE (1990-1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas
TCE (1986-1994) Tribunal de lo Contencioso Electoral 1917, reformas
Mxico II IFE (1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas
TRIFE Tribunal Electoral del Poder Judicial 1917, reformas
Paraguay TSJE Tribunal Superior de Justicia Electoral 1992
Per ONPE Ocina Nacional de Procesos Electorales 1993, reformas
JNE Jurado Nacional de Elecciones 1993, reformas
Rep. Dominicana JCE Junta Central Electoral 1994, 2002, 2010
Uruguay CE Corte Electoral 1985
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
Dr. Fernando Barrientos del Monte
FEPADE Difunde 111
Venezuela I CSE (1958-1993) Consejo Supremo Electoral 1936, reforma 1958
Venezuela II CNE (1993-1998) Consejo Supremo Electoral 1961, reforma 1993
Venezuela III CNE Consejo Supremo Electoral 1999
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and Electoral Assistance.
Participacin activa de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en la construccin de la democracia
FEPADE Difunde 115
SOCIEDAD CIVIL E INSTITUCIONES ELECTORALES.
RAZONES PARA FORTALECER LA JUSTICIA PENAL ELECTORAL
Mtro. Alejandro Carlos Espinosa
1
Sinopsis
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, en tanto que el funcionamiento de toda
sociedad se debe al reconocimiento de un rgano regulador: el Estado. Entre estas dos partes se encuentra el sistema
electoral, el cual, sin la sociedad civil no funcionara. En Mxico son tres las instituciones encargadas de fortalecer la
democracia: el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Electorales. La Fiscala tiene como objetivo la procuracin de justicia penal electoral, por lo
que es necesario que sea fortalecida, fundamentalmente en cuestin de las acciones tipificadas como delito electoral.
I. INTRODUCCIN
Me permito compartir con ustedes el presente documento reflexivo y quiz un tanto endurecido.
Lo exige el crecimiento institucional; en ese sentido, sabedor de que la revista FEPADE Difunde,
que tuve el honor de ver surgir a la luz pblica, es una publicacin de altas miras que sin perder su
visin naturalmente institucional, logra fundir la crtica y la propuesta para alcanzar la objetividad
y dar paso a la revisin de temas de actualidad, como lo es el reto de las instituciones garantes
de la democracia en Mxico.
Grave sera que una institucin de altos valores democrticos como lo es la Fiscala Especia-
lizada para la Atencin de los Delitos Electorales escatimara pluralidad y apertura crtica. Por ello,
agradezco a la Maestra Imelda Calvillo Tello y a la licenciada Mara Elena Pacheco Velio Meja
la distincin de colaborar en esta publicacin ininterrumpida, que da cuenta de la consolidacin
de la revista en los tpicos de delitos electorales y justicia penal electoral.
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, cada vez ms
escuchado y respetado, aunque no siempre bien visto por la cpula que mira disminuida su fuerza
controladora. Como es sabido, el funcionamiento de toda sociedad se debe al reconocimiento
1
Profesor por oposicin de Derecho Militar y Criminologa en la Facultad de Derecho de la UNAM. Exdirector General de Poltica Cri-
minal en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales por acuerdo del Procurador General de la Repblica. Exjuez Ad
Hoc de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Fundador y Director General de la Revista Criminognesis.
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de un rgano regulador, que ejerce su poder
2
a travs de la norma que avala sus acciones,
siempre con la justificacin de la justicia en beneficio de la sociedad. Es tiempo de mudanzas
al progreso, para lo cual requerimos congruencia institucional; el gobierno est encargado de
organizar y administrar a la poblacin para mantener un control social, que cada vez requiere
ms la aprobacin de la sociedad organizada para legitimar sus tareas y mantener su gestin.
El ejercicio electoral es el medio por el cual se regula la participacin de las personas aspiran-
tes a ocupar un cargo de eleccin popular, por lo que para garantizar un Estado democrtico se
tiene que limitar y, en su caso, sancionar
3
la intervencin gubernamental en el proceso electoral,
para dar paso a que hable el sufragio libre, directo, secreto, personal y apartado de sesgos cor-
porativistas y clientelares o de cualquier tipo, y dar pauta al voto reflexivo y a la concientizacin
ciudadana que, para creer en sus instituciones, debe encontrar cerrado el paso a la impunidad y
corrupcin.
4
En este contexto, la Procuradura General de la Repblica tiene a cuestas la enorme
responsabilidad de investigar y perseguir a los probables vulneradores del proceso electoral federal.
Las funciones que principalmente deben fortalecer su autonoma son las propias del sistema
electoral, los nombramientos de funcionarios especializados, el proceso administrativo y aun el
jurdico penal. La participacin del gobierno para preservar el poder como rgano regulador, ser
el reto institucional ms importante en el campo de la investigacin y procuracin de justicia.
5
Es claro el hecho de que desde las instituciones se intenta garantizar la transparencia y la efec-
tividad de los procesos electorales; sin embargo, no es un tema de simple voluntad expresada
en las leyes,
6
es ms bien prctica de gran raigambre que se encuentra inmersa en sus opera-
dores. Considero que la correcta aplicacin de la ley y la adecuada sancin de las personas que
infringen las normas del sistema electoral, son el camino correcto; en este contexto, el derecho
penal electoral cierra el tringulo de las instituciones involucradas con los procesos electorales.
7
En cuanto al sistema electoral federal y en lo referente a las funciones polticas, es impor-
tante no dejar pasar transgresiones a la norma, infundiendo la cultura ciudadana de que este
tipo de delitos, muchas veces minimizados bajo el terrible aforismo Poltica mata a Derecho
Penal, tienen un impacto negativo para la poblacin electora, ya que su tolerancia propaga la
2
De acuerdo con Mario Stoppino, la palabra Poder entendido en sentido especcamente social, esto es, en relacin con la vida del
hombre en sociedad, se precisa y se convierte de genrica capacidad de obrar en capacidad del hombre para determinar la conducta de
l. Confrntese Bobbio, Norberto, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 2007, p. 1190.
3
De acuerdo con nuestra normatividad penal vigente en congruencia con el texto Constitucional, la persecucin y sancin de los delitos
corresponde a la institucin del Ministerio Pblico y a las policas, en este caso, especializados en delitos electorales federales.
4
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, la voz corrupcin, hoy aplicada en el contexto de las instituciones del
Estado, es un fenmeno que se presenta en las organizaciones especialmente pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las
funciones y medios de aquellas en provecho econmico o de otra ndole de sus gestores.
5
Si bien es cierto que en conformidad con la normatividad orgnica institucional, la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos
Electorales cuenta con autonoma tcnica de gestin, tambin lo es que se trata de un ente como todo el Ministerio Pblico Federal,
dependiente del Poder Ejecutivo, que salvo una lectura inocente, es claro que deviene de un partido poltico con el que existe anidad
ideolgica. Por lo que corre el riesgo de que el legtimo derecho que tiene todo ciudadano de ejercer el poder pblico, va el sufragio,
se ve empaado con intromisiones sutiles o bien evidentes. Por ello cabe felicitar a la Fiscala por ese tipo de ejercicios editoriales que
aperturan el debate y fortalecen a las instituciones.
6
Sin pretender hacer un estudio evolutivo de los tipos penales electorales en el Derecho Positivo Mexicano, baste decir que stos han
mutado de ser delitos especiales a integrar todo un ttulo en el Cdigo Penal Federal, de modo que tanto las redacciones conductuales
como las amenazas punitivas han sufrido importantes mutaciones, que dicho sea de paso, no acaban de desarrollar en tcnica y
contenido legislativo la eciencia y ecacia esperadas por los actores del sistema de justicia penal.
7
Es claro que la responsabilidad de organizar las elecciones es del Instituto Federal Electoral (autoridad administrativa electoral); la de
dirimir las controversias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (autoridad judicial federal electoral); y la de investigar
y perseguir los delitos electorales lo es del Ministerio Pblico Federal Electoral (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales en el mbito federal).
Sociedad civil e instituciones electorales.
Razones para fortalecer la justicia penal electoral
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corrupcin, afectando el progreso del pas y a la consolidacin de las aspiraciones democrticas
que deben impulsar la participacin ciudadana en la toma de las decisiones pblicas.
Es importante optimizar la justicia penal electoral de nuestro pas para garantizar legtima
gobernabilidad, la transparencia en los procesos electorales, la disminucin de los ndices de co-
rrupcin, y por ltimo, garantizar un pas democrtico, libre y soberano como lo estipula nuestra
Constitucin Poltica. La conviccin de que el derecho penal no es un resolutor social, rige las
presentes lneas que ahora comparto a los distinguidos lectores, por lo que frente al fracaso que
suele presentarse ante la falta de cultura de legalidad electoral, los actos u omisiones tipificados
como delitos deben alcanzar el inicio de las averiguaciones previas y, en su caso, siempre que
se acredite con absoluta objetividad el cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal,
los ministerios pblicos especializados debern consignar los asuntos a los jueces de Distrito.
Conocedor de que existe distancia entre lo establecido en la ley y lo que ocurre en la prctica,
es preciso darles un voto de confianza a las instituciones del Estado, tanto administrativas como
judiciales, en materia electoral y penales electorales propiamente dichas. nicamente frente a
la consolidacin de las instituciones y el fortalecimiento de la participacin ciudadana, ambas
enmarcadas en la legitimidad de la legalidad, es como lograremos avances graduales y sistemticos
que observaremos en los prximos aos. No existen soluciones mgicas que permitan cambiar
lgicas de cultura de la ilegalidad y del beneficio personal por criterios de cultura de la legalidad
y beneficio colectivo, se trata pues de una conviccin y no de una imposicin.
II. SOCIEDAD CIVIL Y DEMOCRACIA
El rol que tiene la sociedad civil en la democracia es trascendental, sin su participacin el sistema
electoral no funcionara. En la posmodernidad las voces de los ciudadanos son sumamente
importantes y debemos atenderlas; casi siempre existen dos posturas o dos lecturas sobre un
mismo hecho, ambas resultan ser ciertas en el marco de lo posmoderno.
8
Es alarmante saber
que la sociedad civil no valora el poder que tiene y que puede expresarlo con el simple hecho de
manifestar su voluntad en el momento del sufragio. Sin embargo, la apata y el clientelismo han
hecho triunfar al abstencionismo, el proceso electoral es muy importante, la solucin judicial de
los conflictos de igual manera y, por supuesto, la sancin a la violacin del bien jurdico tutelado
de la democracia en sentido amplio, pues tales funciones del Estado son presupuestos para
garantizar la eleccin democrtica de los gobernantes. En otras palabras, el poder ciudadano
es determinante, por ello la cultura poltica en la ciudadana debe dejar de ser despreciada si
pretendemos seriamente avanzar en la democratizacin del pas. Segn estudios hechos por
el Instituto Federal Electoral (IFE), en relacin con la participacin ciudadana en el proceso
electoral, se advierte que el inters en la participacin electoral ha disminuido notoriamente
desde 1991 con la participacin de un 65.97%, en comparacin a 2009 con un 44.80%.
9
La democracia
10
presupone la participacin ciudadana. El tema del proceso electoral y la accin
poltica cobra importancia cuando no se ven satisfechas las necesidades de un pas en progreso.
8
Por ejemplo, lo ocurrido el viernes 11 de mayo de 2012 en la Universidad Iberoamericana en la Ciudad de Mxico con el candidato
Enrique Pea Nieto, un sector de los informantes matizan los desagrados y abucheos expresados por los estudiantes de esa Universidad
y otro sector estima o destaca la recepcin y los aplausos. Ambas realidades son ciertas, esa es la participacin ciudadana en la
posmodernidad democrtica.
9
Comparativo de la participacin ciudadana a nivel nacional del Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo del 2012, 11:30 hrs.
Vase http://www.ife.org.mx/documentos/RESELEC/SICEEF/principal.html
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En las elecciones de julio de 2012 se podr medir qu tanta importancia le da el ciudadano al
voto y la medicin de preferencias electorales, su movilidad o maleabilidad en el marco de la
participacin ciudadana. Una de las razones que en concepto del suscrito delinea un declive en
la participacin poltica de los ciudadanos, no slo en temas de eleccin popular, sino tambin
de polticas pblicas, es el grado o nivel de confianza que en el imaginario colectivo se tiene
respecto de las instituciones vinculadas con la justicia electoral, as como con el cumplimiento
de promesas y compromisos, objeto de la oferta poltica.
11
Es necesario crear instrumentos de medicin sobre el desempeo de nuestros polticos en be-
neficio de la sociedad, as como fortalecer verdaderas polticas pblicas orientadas a la participacin
ciudadana; es tiempo de sacudirnos del prejuicio de que la inactividad ciudadana facilita las gestiones
de gobierno. Por el contrario, debe permear la idea de que sumar en forma ordenada y reglada la
participacin ciudadana a la toma de decisiones pblicas, no slo significa pluralidad e inclusin, sino
tambin la oportunidad de legitimar a los gobiernos.
En la actualidad Mxico presenta grandes problemas de seguridad y violencia, no slo
referente a los temas de delincuencia organizada que han tocado directa e indirectamente el
sistema de justicia electoral mexicano y a los partidos polticos, sino que en general, el gobierno
no cumple con los estndares deseables propios de un Estado benefactor y, por ende, no puede
garantizar nuestros derechos como se demanda en la Constitucin, donde garantiza la seguridad
del ciudadano en referencia a la educacin, a la libertad de expresin, al trabajo, entre otras no
menos importantes lneas de respeto a los derechos fundamentales del hombre. En fin, estamos
ante una situacin de compleja resolucin. Como ciudadanos observamos un aparente control
y la debilidad de las instituciones gubernamentales por la intervencin de grupos que fomentan
la corrupcin; se requiere de polticos comprometidos a la altura de los problemas dados, lo cual
no podr lograrse frente a la indiferencia, an muy considerable de segmentos de la sociedad
que no participan en la cosa pblica.
Como sabemos, la forma en la que se intenta persuadir a un grupo de personas en el voto a
favor de cierto partido poltico o candidato a veces no es de manera lcita o tica. Se conoce que
en la prctica el voto no siempre es libre y secreto, como lo mandata la Constitucin. Existen
medios coercitivos por los cuales se obliga a los ciudadanos a votar en forma sistmica por un
partido poltico, y no necesariamente tiene que ser de forma directa.
Por ejemplo, la amenaza de la prdida de trabajo, el retiro del apoyo financiero de algn
programa social, y ante la marcada desigualdad social que se observa en nuestro pas, no es
secreto que a travs del regalo de una despensa o cualquier otro insumo e incluso dinero en
efectivo, se persuade a las personas que viven en las zonas ms marginadas, aprovechando su
estado de necesidad e ignorancia, aunado a las euforias colectivas que han sido muy estudiadas
por los socilogos en la lgica del contagio. Es en este segmento donde el derecho penal elec-
toral debe hacer presencia, precisamente porque esas conductas son transgresoras del orden
10
Democracia: Doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo en el gobierno o el predominio del pueblo en el gobierno poltico
de un Estado. Consulta: 4 de mayo de 2012, 11:33 hrs. Vase http://www.rae.es
11
Si por oferta poltica entendemos todo lo que los aspirantes a puestos de eleccin popular ofrecen cumplir a los gobernados, es claro
que el seguimiento, supervisin y vigilancia que los ciudadanos hagan de dicha oferta en las gestiones de los gobernantes ser una
herramienta indiscutible para orientar las preferencias electorales; lo anterior no podr lograrse si la acendrada apata sigue inmersa en
el colectivo.
Sociedad civil e instituciones electorales.
Razones para fortalecer la justicia penal electoral
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normativo avalado en el bien jurdico tutelado y vigencia de la norma, de suerte tal, que como
tuve oportunidad de expresarlo:
El derecho penal electoral es un subsistema del sistema electoral mexicano, que se ins-
taura en ste como demanda de los actores polticos para legitimar la transparencia de los
procesos electorales, y en respuesta a una coyuntura poltica nacional, cuyo fin declarado es
el garantizar una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a la ley y de respeto pleno
a los derechos humanos. Con la finalidad de contribuir al desarrollo de la vida democrtica del
pas, al garantizar el ejercicio ciudadano de sus derechos poltico-electorales, es que se justifica
plenamente su existencia.
12
Es de advertirse que el derecho penal electoral encuentra plena legitimacin en su funcin
y objeto de carcter especializado, orientado a garantizar la observancia de la legalidad en los
procesos electorales y la manera de emitir el sufragio. Quiz, contrariamente a lo que ahora
seala la ley, deba repensarse sobre la gravedad de los delitos electorales, asignatura pendiente
atribuida a los legisladores que en ciertos casos debern considerar incluir dentro de los delitos
graves algunas conductas tipificadas como delitos electorales, ejercicio que supera el propsito
del presente anlisis.
Por estas razones, es importante fortalecer y estructurar a las instituciones gubernamentales,
para fomentar confianza en la poblacin, mediante la transparencia de su trabajo, la rendicin
de cuentas y los medios adecuados para reforzar la seguridad de las instituciones ante las
personas que intentan corromper el sistema. Fomentar la democracia no slo debe ser trabajo
del gobierno sino tambin del ciudadano, es un binomio inseparable para el funcionamiento y
progreso de la sociedad.
Por un lado, se debe reconocer que el gobierno no ha permanecido pasivo ante el proceso
electoral. El Estado ha creado instituciones que funcionan como herramientas para controlar y
sancionar a los partidos polticos y a las personas que no constrien su conducta a la norma, ade-
ms de ser las responsables de la vigilancia del justo proceso electoral. Por otra parte, existe una
instancia de investigacin en la persecucin de actos ilcitos dedicada a delitos electorales en la
procuracin de justicia, en este caso la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales.
El gobierno ha querido establecer la transparencia en los procesos de eleccin por medio
de organismos internacionales ajenos a cualquier beneficio poltico y econmico. Esto con el
fin de crear un sistema electoral creble y sustentable para mantener la estabilidad de la nacin.
Por eso en cada proceso electoral se cuenta con la participacin de observadores extranjeros
por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas.
13
12
Carlos Espinosa, Alejandro y scar Garca Daz, El dolo directo y su aplicacin en los delitos electorales, en Revista Mexicana de
Justicia. Los Nuevos Desafos de la PGR, 6 poca, Mxico, Procuradura General de la Repblica, nm. 5, 2003, p. 196.
13
Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas en la Divisin de Asistencia Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012,
11: 44 hrs. Vase http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections
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III. LA ORGANIZACIN ELECTORAL INSTITUIDA
En Mxico se reconocen tres organismos federales que procuran, administran y sancionan las
acciones del sistema electoral.
El Instituto Federal Electoral, organismo pblico autnomo responsable de cumplir con la
funcin del Estado de organizar las elecciones federales. Tiene como fin contribuir al desarrollo
de la vida democrtica, preservar el fortalecimiento del rgimen de partidos polticos,
14
asegurar
a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de
sus obligaciones, garantizar la renovacin de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecu-
tivo, velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, llevar a cabo la promocin del voto y
coadyuvar a la difusin de la cultura democrtica, entre otros.
15
A pesar de la estructura del IFE, aunque se vea perfecta de manera terica, en la realidad no
fomenta, como es deseable, la confianza y la certeza del ciudadano de que su voto sea respetado.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin es un rgano encargado de resolver
controversias en materia electoral, referentes a impugnaciones electorales del IFE, sobre actos y
resoluciones, la proteccin a los derechos polticos, as como garantizar los principios y derechos
y obligaciones que establece la Constitucin referente a la materia electoral a nivel federal y
local. A pesar de que los funcionarios judiciales de ese importante Tribunal aseguran que las
elecciones no se ganan en el Tribunal y s en las urnas, es clara la importancia de sus resoluciones
en casos de conflictos de ilegalidad, pues pueden llevar el caso a la anulacin de la eleccin y
generar nuevas condiciones para la votacin.
La justicia penal electoral se ve garantizada por la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales, que es el organismo especializado de la Procuradura General de la Rep-
blica responsable de atender en forma institucional, especializada y profesional, lo relativo a los
delitos electorales federales, contenidos en el Ttulo Vigesimocuarto del Cdigo Penal Federal.
16
Tenemos tres organismos bien estructurados que de manera ideolgica se rigen bajo los
principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad, entre otros, no obstante la
sociedad civil no responde de manera positiva hacia el sistema electoral. Se demuestra un marco
de legalidad en las acciones polticas y electorales, pero ante la crisis de inseguridad no se cree
en la democracia. A falta de los elementos que dan estabilidad y seguridad al pas, se genera en
la sociedad civil poco inters poltico, desconfianza, intolerancia a las decisiones oficiales, y una
debilidad en la cultura de legalidad y, como consecuencia, una relativizada participacin ciuda-
dana, que si bien es cierto, como se ha afirmado, viene creciendo, an es precaria dado el nivel
de desinformacin y la falta de instrumentos institucionales que permitan en forma accesible a
los ciudadanos, no slo agruparse, sino tambin en forma individual presentar sus propuestas.
14
De acuerdo con Weber, el partido poltico es una asociacin dirigida a un n deliberado, ya sea este objetivo como la realizacin
de un programa que tiene nalidades e ideales materiales sea personal, es decir tendiente a obtener benecios, poder u honor para
los jefes y seguidores, o si no tendiente a todos estos nes al mismo tiempo. Cfr. Bobbio, Norberto, Diccionario..., Op. Cit, p. 1153.
15
Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012, 12:40 hrs. http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/
16
Est integrada por: la Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales, Direccin General de Averiguaciones Previas y
Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales y la Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia
de Delitos Electorales.
Sociedad civil e instituciones electorales.
Razones para fortalecer la justicia penal electoral
Mtro. Alejandro Carlos Espinosa
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IV. JUDICIALIZACIN DEL DERECHO ELECTORAL:
CONTROL Y GARANTISMO DEMOCRTICO
En este subtema de la Judicializacin del Derecho Electoral es adecuado recordar un antecedente
histrico: en la sociedad romana se sancionaba la deshonestidad en la obtencin del voto. Este
contexto del derecho y la poltica reconoce la corrupcin electoral.
17
En el transcurso de la historia se reconocen tres formas especficas para suplantar la volun-
tad popular: por medio de la violencia, corrupcin y fraude electoral, que lesionan la libertad,
honestidad y sinceridad. Este tipo de actos considerados como transgresiones a la norma se han
catalogado de distintas formas en los cdigos penales en el transcurso de la historia. Por ejemplo,
la libertad, los derechos polticos de las personas, el derecho a la organizacin del Estado, slo
para mencionar algunos. La esencia de la clasificacin del tipo penal electoral es vital porque
transgrede la democracia, y es necesaria para el funcionamiento y organizacin del Estado y el
fomento a la realidad poltica e ideolgica.
El Derecho Electoral es una rama del Derecho Constitucional y Pblico en el que se intenta
suministrar las garantas que marca nuestra Constitucin a los ciudadanos en relacin con la
libertad poltica y uso de sus garantas individuales, hoy derechos humanos. Por lo tanto, debemos
ser cautos y no entender al Derecho Penal Electoral como la aplicacin de las normas jurdicas
en los rganos garantes de la justicia electoral y de los ciudadanos para limitar derechos y debe-
res.
18
De acuerdo con la definicin referida, es necesario precisar, por ser una obligacin de alta
responsabilidad, que si bien el Derecho Penal Electoral se toca con las instituciones electorales
propiamente dichas, este Derecho tiene autonoma e independencia, no slo estructural y or-
gnica, sino material y de contenido, al ejercerse por una institucin de procuracin de justicia
especializada en delitos electorales.
Anteriormente publiqu que: en materia penal electoral, la poltica criminal en todas sus
vertientes se constituye en la teora de las estrategias para prevenir la criminalidad...
19
De suerte que las polticas pblicas en materia de criminalidad electoral necesariamente van
ms all del reproche punitivo a las conductas, de modo que es necesario mirar con un nuevo
enfoque el estudio de las estrategias para la prevencin de los delitos electorales, sin apartarse
de las lgicas punitivas, pero s ponderando la mudanza a una poltica criminolgica de Estado
en materia de delitos electorales.
Cuando se establecen por medio de la norma los derechos y obligaciones, no slo son para
algn funcionario que pretenda ocupar un puesto gubernamental, sino tambin del ciudadano.
Nos da a conocer que la separacin del binomio gobierno-ciudadano es imposible, porque la
presencia y las acciones de los dos implica hacer funcionar un sistema democrtico.
Por lo tanto, se reconoce que hay control democrtico cuando existe la violacin a la norma
y como efecto se aplica la sancin. Es en ese momento cuando los organismos electorales se
someten a Derecho y el ciudadano reconoce sus deberes. Por ende, se da la retribucin y se
genera garantismo al momento que se hacen valer sus derechos y existe una libertad democr-
17
Corrupcin: los romanos slo consideraban ese delito para cargos gubernativos... Garduo Gonzlez, ngel, Ilicitud Electoral y Penal
Electoral, en FEPADE Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 8, 2005, p. 48.
18
dem, p. 51
19
Carlos Espinosa, Alejandro, De la evolucin del fenmeno criminal electoral al diseo y estrategias para prevenirlo, en FEPADE
Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003, p. 30.
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tica. Las sanciones, como sabemos, en la materia electoral pueden ser administrativas o penales,
quedando estas ltimas para las conductas ms graves que se apartan de la legalidad y que no
pudo o no supo contener el diseo del modelo, que por lgicas razones propias del dinamismo
del Derecho y de la sociedad permanece en continua evolucin.
V. NATURALEZA E IMPORTANCIA DE LA JUSTICIA PENAL ELECTORAL
El Derecho Penal Electoral naci para garantizar la democracia. Es vital que se mantenga un
orden y un control sobre los manejos de nuestro gobierno. La penalizacin de tipo electoral
presenta contenidos bastante justificados en torno a la democracia y el sufragio, la vulneracin
de un orden normativo de inspiracin democrtica coloca en grave riesgo a los destinatarios de
la norma, esto es a todo el pueblo de Mxico. Por ello, el fortalecimiento de las instituciones
es uno de los muchos elementos que deben atenderse para garantizar lgicas de participacin
ciudadana e igualdad de oportunidades, no basta que la norma diga que todos somos iguales
frente a la ley y reconozca los derechos humanos, es necesario que ese postulado garantice, al
menos en lo fundamental, los derechos de todos, y en este sentido los de contenido democrtico
constituyen la base del desarrollo del Estado.
David Cienfuegos Salgado, en la recensin que sobre la obra de Manuel Gonzlez Oropeza
hace en la Revista Lex, refiere citando al propio Gonzlez Oropeza:
En 1963 fue Antonio Carrillo Flores quien sugiri la creacin de Comisiones de Derechos en
Mxico. De las consideraciones que le merece el tema, Gonzlez Oropeza seala que la consa-
gracin y proteccin de los Derechos Humanos no corresponde en exclusividad a ningn mbito
de gobierno sino que es una responsabilidad que la Constitucin Federal y las dems normas
de sistema jurdico imponen a todas las autoridades, sean federales, locales o municipales, as
como ejecutivas, legislativas y judiciales u organismos autnomos.
20
Aunque con estas medidas no se llegase a la prevencin de los delitos electorales, estimo
que es adecuado sancionar a los responsables, no por dar a conocer un buen ejemplo del sistema
inquisitivo, sino porque es preciso que se sancione adecuadamente para la reparacin del dao, o
en el caso, lograr de la autoridad competente la nulidad. Los actos cometidos por todo aspirante
poltico, servidor pblico o ciudadano, vulneran la democracia en el pas y, a consecuencia de
ello, la estabilidad social. A la sazn, es importante revisar los tipos penales electorales tanto en
su redaccin como en su punibilidad, porque si bien es necesario sancionar penalmente, debe
orientarse la poltica criminal a quienes en verdad vulneran la democracia.
Cuando partimos de la idea de hacer las acciones gubernamentales transparentes es iluso
pensar que esto se pueda dar al cien por ciento. Por esta razn, creo que es adecuado tener a
ms de un organismo que procure el proceso y la administracin electoral, dotados de autono-
ma ms all de la tcnica. Es una buena alternativa trabajar con la sociedad civil para realizar el
sano ejercicio del control y la supervisin de los procesos electorales y de procuracin de justicia,
porque si bien el Ministerio Pblico es un rgano altamente tcnico, puede auxiliarse y permitir
la colaboracin de la sociedad civil en la realizacin de sus tareas constitucionales.
20
Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel, Constitucin y Derechos Humanos. Orgenes del control jurisdiccional, 2 ed., Mxico, Porra,
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2009. Recensin por Cienfuegos Salgado, David, en Revista Lex, Difusin y Anlisis,
Mxico, Editorial Laguna, 4 poca, nm. 176, 2010, p. 32.
Sociedad civil e instituciones electorales.
Razones para fortalecer la justicia penal electoral
Mtro. Alejandro Carlos Espinosa
FEPADE Difunde 123
BIBLIOGRAFA
Bobbio, Norberto, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 2007.
Carlos Espinosa, Alejandro, De la evolucin del fenmeno criminal electoral al diseo y
estrategias para prevenirlo, en FEPADE Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003.
Carlos Espinosa, Alejandro y scar Garca Daz, El dolo directo y su aplicacin en los
delitos electorales, en Revista Mexicana de Justicia. Los Nuevos Desafos de la PGR, 6
poca, Mxico, Procuradura General de la Repblica, nm. 5, 2003.
Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas en la Divisin de Asistencia
Electoral, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections.
Garduo Gonzlez, ngel, Ilicitud Electoral y Penal Electoral, en FEPADE Difunde,
Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 8, 2005.
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risdiccional, 2 ed., Mxico, Porra, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2009.
Recensin por Cienfuegos Salgado, David, en Revista Lex, Difusin y Anlisis, Mxico,
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Real Academia Espaola, http://www.rae.es.
Instituto Federal Electoral, http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/.
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LAS NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN MXICO
Dr. Max Arturo Lpez Hernndez
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Sinopsis
Expone la importancia de los movimientos ciudadanos en los procesos electorales, especficamente en el estado de
Guerrero, donde el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, tuvo una caracterstica fundamental en este tipo de
movimientos, ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos, referentes a la amistad, la
solidaridad y la lealtad alrededor de un lder. Asimismo, logr la participacin ciudadana organizada desde las secciones,
distritos, municipios y regiones, con quienes mantuvo el contacto en todo el proceso electoral y cuyos efectos, sin duda,
influyeron en los resultados de la eleccin. Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo
de participacin ciudadana, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral que, sin embargo, trascienden
las convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus manos acciones que
antes eran de competencia partidaria.
Las reformas de Estado en Mxico favorecieron la liberacin del mercado poltico al crear
instituciones autnomas como el IFE, el TEPJF (antes TRIFE) y la FEPADE, las cuales tienen
facultades para garantizar e impulsar la competencia electoral en un ambiente de certeza y
garanta de respeto al voto, condiciones esenciales para un buen sistema electoral y una slida
construccin cultural del ciudadano.
En este contexto, se ha impulsado la participacin ciudadana con diferencias claras con
respecto a los movimientos sociales contestatarios del siglo XX. As es como la intencin de
consolidar la transicin democrtica estableca como premisa la importancia de los movimien-
tos ciudadanos
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y fue el exconsejero electoral Mauricio Merino quien la defini como la accin
de tomar partido compartir, coadyuvar, comulgar (Merino, 1995, p. 9) en el proceso
electoral, donde consolidar la democracia a partir de la confianza en las urnas se converta en el
primer punto a tratar: Para saber que un rgimen es democrtico, pues, hace falta encontrar
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Maestro en Poltica Pblica Comparada por FLACSO. Doctor en Ciencias Polticas y Humanidades por el Centro de Investigacin, Docencia y Humanidades
del Estado de Morelos (CIDHEM). Docenteinvestigador en la Unidad Acadmica Centro de Investigacin y Posgrado en Estudios Socioterritoriales (CIPES)
de la Universidad Autnoma de Guerrero.
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Los esfuerzos ciudadanos para rescatar la conduccin de la poltica del desarrollo de los vaivenes provocados por los cambios del gobierno tiene una
historia de una o dos dcadas. En algunas regiones o estados del pas se han constituido consejos de desarrollo con la participacin de empresarios, gobierno,
acadmicos y trabajadores (Foro, 2008 p. 23).
Participacin activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la
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en l algo ms que elecciones libres y partidos polticos. Por supuesto, es indispensable la ms
ntida representacin poltica de la voluntad popular y para obtenerla, hasta ahora, no hay ms
camino que el de los votos y el de los partidos organizados- (Merino, p. 26).
De esos momentos de integracin plena del sistema electoral, el pas en la actualidad ha
ido acumulando experiencias de participacin. En un primer momento, el papel que tuvieron
los consejeros del IFE fue la de consolidar la autonoma de este organismo, realizar la ingeniera
electoral y construir la cultura ciudadana: ser ciudadano en una sociedad democrtica significa,
adems, haber ganado la prerrogativa de participar en la seleccin de los gobernantes y de influir
en sus decisiones (Merino, p. 30).
Para el momento actual, ubicado en la segunda dcada del siglo XXI, la reflexin se ha
modificado, pues se asume que con la alternancia del ao 2000 el proceso de la democracia
en Mxico es un hecho, y ahora se exponen argumentos sobre el dficit de la democracia, el
posicionamiento crtico de los ciudadanos donde en un contexto poltico, de mayor pluralidad,
mayor tolerancia y mayor libertad, el ejercicio del sufragio puede significar una oportunidad
para cuestionar el poder de las lites y para cambiar el rumbo del pas (Gmez, 2009, p.
35). Y tambin debe integrarse a la reflexin la aparicin de nuevas formas de participacin
organizada de los ciudadanos.
Sin embargo, estas posturas se relacionan con la participacin ciudadana en el momento
de las urnas, y tambin deben analizarse las ltimas participaciones ciudadanas que estn in-
terviniendo en la organizacin y promocin activa de las preferencias para el voto. Y en este
ltimo sentido, en Guerrero la participacin electoral, en enero de 2011, se extendi ms all
de la decisin personal de votar, para convertirse en un movimiento organizado paralelo a la vida
partidaria, que influy en el triunfo del actual ejecutivo y evidenci las limitaciones de los partidos
polticos, al considerar que a ellos les compete exclusivamente la representacin civil electoral.
Esta situacin acredit un asunto que cada vez es ms pblico: la evidente cada de confianza
en los partidos polticos entre los ciudadanos, por el tipo de actitudes asumidas en la representa-
cin parlamentaria y en sus actitudes frente a la ciudadana, debido a que en el poco tiempo del
sistema competitivo de partidos en Mxico, han exhibido inmadurez frente al proceso novedoso
de competencia, prevaleciendo prcticas de pocas autoritarias y que se est expresando en el
alejamiento de los ciudadanos, como sucedi en el estado de Guerrero, donde es evidente que
la democracia avanza, y se nota en la participacin cada vez ms organizada de los ciudadanos,
frente a estructuras cada vez ms obsoletas y limitadas de los partidos para integrar las nuevas
exigencias expresadas por las organizaciones civiles.
En estas experiencias, incluso inditas de participacin organizada, los antecedentes de
participacin social no pueden estar ajenas y el contexto histrico del estado de Guerrero es
singular, pues su trayectoria de gobernabilidad fue incierta durante un proceso histrico largo,
con inestabilidad de los gobernadores y limitada institucionalidad, lo que favoreci la existencia
de multitud de movimientos sociales, los cuales se caracterizaron desde movimientos guerrilleros,
dinmicos, movimientos sociales y universitarios y tambin las continuas confrontaciones entre
grupos de poder por el control poltico.
Este distanciamiento entre movimientos sociales y poder poltico gener desconfianza en
los procesos electorales, y tambin se combinaba con las reducidas condiciones de crecimiento
econmico y bienestar social: En las elecciones de octubre de 1996 en el estado de Guerrero,
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particip el 40% de los guerrerenses (de un padrn de un milln 319 mil 435 ciudadanos,
slo 536 mil electores), nos permiten inferir que en un estado convulsionado por la pobreza y
la violencia, la va electoral no fue del todo convincente (Rendn 1998, p. 53).
En este contexto de desinters electoral y en una de las entidades ms pobres del pas, el
debate sobre la democracia en Guerrero se inici siendo gobernador Jos Francisco Ruiz Massieu
(1987-1993) -quien form parte de los tericos de la reforma de Estado en Mxico-, con la
propuesta de la nueva poltica (Massieu, 1986), donde estableci las nuevas reglas del cambio
estructural en la entidad especificando el impulso a la democracia y al desarrollo de nuevos
agentes econmicos y sociales. La creacin de instituciones compatibles con la nueva propuesta
se reflej en la reforma de 1992, cuando deleg el control de las elecciones al Consejo Estatal
Electoral dependiente del Poder Legislativo, y aunque an no se lograba la autonoma (1996),
ya era el primer indicador del impulso estatal hacia el sistema competitivo de partidos (Calvo,
2007, pp. 19-38).
Y bajo esta influencia renovadora del pas y Guerrero, comenzaron a transformarse los movi-
mientos ciudadanos y algunos de ellos son significativos, especialmente en las zonas indgenas,
como la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias de la Montaa y Costa Chica de
Guerrero (CRAC), en la cual estn integrados agrupamientos como la Polica Comunitaria, la
Universidad Intercultural y la Radio omndaa, todas ellas sin legalidad, pero legitimadas por
la presencia de las comunidades indgenas y mestizas de ese territorio; la Coordinadora de los
Pueblos Indgenas de Guerrero (CPIG) nahua; la Agrupacin Altepec Nahuas de la Montaa;
el Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas; el Grupo Calpulli Tecuanichan, que representa a
comerciantes de artesanas en la capital del estado, y el Comit Regional de Gestora y Defensa
Social (CRGDS), las cuales representan las nuevas maneras de participacin, donde el esquema
de ciudadana tambin se est flexibilizando para integrar formas originales de intervencin.
Tambin se desarrollan multitud de agrupamientos que desde la perspectiva ciudadana
asumen la defensa de los derechos humanos, como el Centro de Derechos Humanos de la
Montaa Tlachinollan, el Colectivo Contra la Tortura y la Impunidad (CCTI), el Taller de De-
sarrollo Comunitario (TADECO) y la Red Guerrerense de Organismos Civiles de los Derechos
Humanos de Guerrero, entre otros. Asimismo, se han constituido organismos sectoriales in-
volucrados en la defensa de los derechos ciudadanos como los profesores de la Coordinadora
Estatal de Trabajadores de la Educacin en Guerrero (CETEG); el Consejo de Ejidos Opositores
a la Presa La Parota (CECOP); la Unin de Transportistas Democrticos; el Frente Ciudadano
de Zihuatanejo y Petatln Contra la Privatizacin de los Puertos; el Consejo Democrtico y
Plural; la Organizacin de Campesinos Marginados y Comisionados de El Barzn; la Asamblea
Popular de los Pueblos de Guerrero (APPG); el Frente de Defensa Popular (FDP) y diversas
organizaciones por la equidad de gnero.
Un caso especial en Guerrero fue la participacin ciudadana en la Consulta Energtica, propuesta
a nivel nacional por una fraccin del PRD representada por Lpez Obrador, que se impuls por el
Congreso local en julio de 2008, interviniendo 114 mil 71 ciudadanos y con ello se inaugur la Ley
de Participacin Ciudadana, ampliando formalmente el esquema de participacin.
Y motivo especial del artculo presente es la destacada experiencia de participacin ciudadana que
influy en la campaa electoral de 2011 con la presencia de varias organizaciones como: Todos por
Guerrero, Mujeres apoyando a Guerrero con ngel y Amigos de ngel, entre las ms significativas.
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En lo general, estas maneras de intervenir representan un nuevo tipo de expresiones polticas
no partidistas, empoderadas como sujetos definidos, constructores de un nuevo tipo de ciuda-
danos, que adems de defender sus derechos electorales, tambin intervienen para ampliarlos,
ya sea desde la perspectiva de gnero, como culturas tnicas, derechos estudiantiles, impulsar
polticas pblicas o incluso reivindicar el derecho a opinar y decidir sobre las propuestas de poltica
econmica que pueden tener afectacin social.
Y con base en la experiencia, es posible sostener que los actuales movimientos ciudadanos
estn avanzando rpidamente hacia la sencilla participacin electoral, para comenzar a ser
actores directos en la construccin de una democracia participativa que amenaza con rebasar
a los partidos polticos en la exclusividad de la representacin poltica social. A diferencia de
los momentos de confrontacin con el poder poltico, ahora el ciudadano busca empoderar y
conquistar nuevos derechos que tienen como base el respeto, la tolerancia y el reconocimiento
a la diferencia, ya sea desde la perspectiva de gnero, culturas tnicas, derechos estudiantiles,
derecho a opinar y decidir sobre acciones gubernamentales, o incluso participar en polticas
pblicas y en contraloras sociales.
Se observa que cumplen con varias caractersticas que podemos considerar bsicas para
identificar el movimiento ciudadano actual: a) no son contestarios y publicitan la necesidad
de la legalidad; b) no estn por el cambio armado de sistema; c) se basan en la defensa de los
derechos ciudadanos; d) pueden ser o no legales, pero estn legitimados ante la sociedad; e)
son mediticos e intervienen en la opinin pblica; f) estn en constante dilogo con los poderes
pblicos; g) tienen opiniones sobre los partidos polticos e influyen en las votaciones, incluso
pueden promover la abstencin; h) tienen demandas concretas que van desde la exigencia de
atencin a necesidades bsicas, la orientacin sobre decisiones gubernamentales unilaterales que
incidan en propuestas de polos de desarrollo, el reconocimiento cultural de las etnias e incluso
la demanda de equidad de gnero; i) estn adquiriendo capacidad de agrupacin; y finalmente,
j) los partidos polticos no estn influyendo en su comportamiento.
En Guerrero, la tradicin de lucha de los movimientos sociales y la creciente participacin
ciudadana favoreci la aportacin en la coyuntura electoral de 2011, con la formacin y con-
solidacin de un importante movimiento ciudadano que patentiz las fallas de los partidos y su
alejamiento de los ciudadanos, logrando inclinar la balanza para el triunfo del actual gobernador.
Sin embargo, el hecho de que Guerrero sea una entidad estructuralmente atrasada y con muchos
rezagos, hace pensar que an existe un largo camino para consolidar una slida cultura ciudadana.
En estas condiciones surgi el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, cuyo origen se
present por las diferencias al interior del Partido Revolucionario Institucional (PRI), a partir del
registro de dos precandidatos a la gubernatura: ngel Aguirre Rivero y Manuel Aorve Baos. El
primero, segn las encuestas, se encontraba por arriba de todos los precandidatos, incluyendo los
del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD, Ros Piter, Jimnez Rumbo y Lzaro Mazn).
La dinmica de las contradicciones fue muy veloz y la ruptura se present en el momento
en que el PRI decide por el candidato menos posicionado en las encuestas (Manuel Aorve), las
cuales tampoco favorecan al PRD.
3
En consecuencia, ngel Aguirre renunci al PRI (condicin
3
Debido al derrumbe y al fracaso estrepitoso del PRD como presunto partido gobernante, la eleccin, de hecho, es un duelo de PRI
contra PRI (Ortiz, 2011, p. 45).
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para ser candidato por el PRD) y el 29 de agosto se present como el candidato a gobernador del
estado de Guerrero, a propuesta del DIA (Dilogo por la Reconstruccin de Mxico, compuesto
por PRD, Convergencia y PT) y se registrara en la coalicin denominada Guerrero nos Une.
En septiembre el grupo Mil por Guerrero (compuesto por militantes pristas), se transform
en el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, adoptando el compromiso de obtener ya
para este momento la cantidad de 200 mil votos (Salgado, p. 18).
Esta circunstancia atpica de candidaturas tiene caractersticas peculiares debido a que fue
parte de una doble imposicin que alter las perspectivas de precandidaturas a la gubernatura en
los dos partidos ms importantes: PRI y PRD. Para el primer caso, la narrativa anterior explica lo
sucedido y las consecuencias de la ruptura de miles de pristas que se realinearon electoralmente
4
y propici la construccin de una poderosa organizacin ciudadana,
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que surge precisamente de
las limitaciones del PRI para asumir las preferencias evidentes de la poblacin.
Con relacin al PRD, si bien ngel Aguirre era el candidato mejor posicionado, la propuesta
de la candidatura no surge de un acuerdo entre los precandidatos locales del PRD, sino que es una
imposicin de los Comits Ejecutivos Nacionales, quienes son los que lo destapan en la Asamblea
del 27 de agosto del 2010, en Acapulco. Y esto se debi fundamentalmente a una falta de
madurez partidaria, que se reflej en la debilidad de las diversas corrientes que conforman el PRD
para lograr consensos con una candidatura nica. Se hizo evidente la inexistencia de liderazgo,
incapacidad para impulsar debates internos y a las actitudes prepotentes de los precandidatos,
lo que en su conjunto se reflej en las descalificaciones personales y ataques mediticos en los
que particip personalmente el gobernador Torreblanca, disminuyendo con ello la capacidad de
los cuadros de direccin local. Esta situacin expres una crisis de representacin y direccin
que sera asumida posteriormente por la participacin organizada del movimiento ciudadano.
Lo importante de esta experiencia es que el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero
-independientemente de su migracin de un partido a otro-, logr organizacin electoral y gener
estructuras, contando incluso con un grupo de apoyo legal con abogados voluntarios, y constituy
un padrn electoral organizado desde las secciones, distritos, municipios y regiones de 218 mil
902 ciudadanos, con quienes mantuvo el contacto, la informacin, la publicidad, la vigilancia a las
urnas y el festejo del triunfo. La base de la movilizacin fueron los promotores que identificaron
a los ciudadanos simpatizantes, consolidaron y organizaron las redes sociales, orientaron sobre
el comportamiento y la vigilancia del voto y estuvieron atentos a los resultados en las casillas.
La cohesin inicial tuvo una caracterstica fundamental en los movimientos ciudadanos,
ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos -los cuales han
estado alejados de los partidos polticos-, referentes a la AMISTAD, la SOLIDARIDAD y la LEAL-
TAD alrededor de un lder, favoreciendo la consistencia orgnica al suplir el papel de la ideologa.
En las diferentes alocuciones de esta agrupacin, esos valores fueron los criterios de afinidad
entre las diferentes redes sociales, porque su presencia no se dio en los medios de comunicacin,
ya que se publicit el logotipo de la coalicin, y por tanto las formas de interaccin se dieron
directamente. En el primer nivel se busc influir en la familia (primer nivel de promovidos), para
4
El realineamiento electoral se reere originalmente a un cambio radical de las preferencias del electorado (Sirvent, 2001, p. 15).
5
La transferencia de cuadros priistas al PRD revela, sobretodo, la accin de estrategias e intervenciones de grupos dirigentes centrales que
tienen experiencia en poltica y evitan la confrontacin, lo que resulta ms favorable a sus propsitos de avance (Fernndez, 2004, p. 90).
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pasar a los vecinos (pues la red debera coincidir con la seccin electoral), los compadres, los
compaeros de trabajo, de escuela, de deporte, etc. No fueron declaraciones prometedoras, ni
consignas militantes, tampoco compromisos polticos (incluso era ms factible la ruptura parti-
daria), solamente eran valores ciudadanos los que influyeron en la construccin del movimiento.
Los resultados fueron significativos, como se observa en la siguiente tabla:
Tabla. La votacin general. Se muestran dos fuentes
PAN
Tiempos
Mejores
para
Guerrero
(PRI, PV,
Panal)
Guerrero nos
Une (PRD, PC,
PT) y MC (no
considerado en
las boletas)
Total Nulos
Datos
IEEG
16,019 512,468 670,911 1199,398 24,715 1224,113
Datos
del MC
16,066 514,448 673,799 1204,313
Movimiento Ciudadano (mc)=218,902
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32.5 %
Sin MC=454,897
La informacin combina dos fuentes: la primera se refiere a los datos oficiales del Instituto
Electoral del Estado de Guerrero (IEEG) solamente referenciales para los fines de este ensayo,
porque no identifican la influencia del Movimiento Ciudadano. Y la segunda, se toma de los
documentos publicados por este Movimiento Ciudadano, y cuya limitacin es que se ade-
lantaron al reporte final. Sin embargo, la diferencia no afecta la proporcionalidad y s permite
agregar nueva informacin, y lo ms trascendental, facilita la construccin de un mapa electoral
municipal atpico, al ubicar la participacin ciudadana organizada, hecho indito en los diversos
procesos electorales del pas.
De esta manera es posible detectar el grado de influencia electoral de un movimiento
ciudadano que fue estructurado para intervenir, pero sin la condicin de ser un partido poltico,
y de un total de 81 municipios, el nuevo componente de la participacin organizada de la ciu-
dadana fue equivalente al 18% de los votantes y al 32.5% de la coalicin Guerrero nos Une,
permitiendo con ello el triunfo electoral del candidato del PRD.
Y si bien la coalicin Tiempos Mejores para Guerrero (PRI, PVEM, Panal) gan en 24
municipios de los 81 que tiene la entidad, segn los registros, el Movimiento Ciudadano de-
termin el triunfo en 31, dejando solamente 26 para la combinacin PRD, PT y Convergencia.
Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo con incidencia
electoral, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral, pero que trascienden las
convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus
manos acciones que antes eran de competencia partidaria.
Es posible concluir que en Mxico las movilizaciones ciudadanas cada vez son ms im-
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Incorporar la informacin del Movimiento Ciudadano, se debe fundamentalmente a que contiene los datos municipales del padrn
electoral de esta organizacin y que no estn registrados por el organismo electoral.
Las nuevas formas de participacin ciudadana en Mxico Dr. Max Arturo Lpez Hernndez
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portantes y esto tiene sus efectos en las propuestas para la reforma electoral y la participacin
ciudadana, no solamente en lo que se refiere al Plebiscito, el Referndum o la Revocacin de
Mandato, sino tambin frente a la posibilidad de proponer candidatos independientes, lo que
significa una transformacin del sistema de partidos polticos, los cuales hacen evidente su des-
gaste en la percepcin de los ciudadanos y tambin se alteran las reglas de participacin poltica
electoral, lo cual obligar, en un futuro inmediato, al diseo y construccin de la democracia a
la mexicana (y en la entidad, a la guerrerense), que incluya las singulares expresiones que ya
estn apareciendo en la vida electoral.
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El proceso de institucionalizacin electoral
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El reto de las instituciones como garantes de la
democracia en Mxico. La aportacin del Registro
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El reto de las instituciones como garantes
de la democracia en Mxico
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Primera Edicin 2012
Nmero
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Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales
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