Democratizando a Integrao? Democracia e Representao Poltica no MERCOSUL (1985 2013).
Rafael Cesar Ilha Pinto
Pelotas, 2014.
Rafael Cesar Ilha Pinto
Democratizando a Integrao? A democracia e a representao poltica no MERCOSUL.
Dissertao apresentada ao Programa de Ps- Graduao em Cincia Poltica do Instituto de Filosofia, Sociologia e Poltica da Universidade Federal de Pelotas, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.
Orientadora: Profa. Dra. Luciana Maria de Arago Ballestrin
Pelotas, 2014
Rafael Cesar Ilha Pinto
Democratizando a Integrao? A democracia e a representao poltica no MERCOSUL.
Dissertao aprovada, como requisito parcial, para obteno do grau de mestre em Cincia Poltica, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas.
Data da defesa:
Banca examinadora: ........................................................................................................................................ ... Prof. Dr. .......................................................................................................... (Orientador) Doutor em ..................................... pela Universidade ...................................................... ........................................................................................................................................ ... Prof. Dr. ............................................................................................................................. Doutor em ..................................... pela Universidade ...................................................... ........................................................................................................................................ . Prof. Dr. ............................................................................................................................ Doutor em ..................................... pela Universidade .....................................................
Agradecimentos
Esta pesquisa no poderia ter se concretizado sem o apoio e a confiana depositada em seu projeto pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Pelotas. Agradeo aqui a instituio e, em especial ao corpo docente do programa, atravs de seus coordenadores Prof. Dr. Daniel de Mendona e Profa. Dra. Rosngela Schulz. Meu agradecimento especial aos colegas de mestrado pela amizade, companheirismo e simpatia que sempre marcaram a relao para comigo. Os momentos que vivemos juntos, tanto no ambiente de sala de aula, quanto em eventos e encontros informais, foram fundamentais para o meu processo pessoal de desenvolvimento acadmico, assim como, para o meu bem estar emocional e intelectual. Minha homenagem a minha jovem e admirvel orientadora Profa. Dra. Luciana Maria de Arago Ballestrin pela sua perspiccia intelectual, sua permanente e incansvel disponibilidade para com a orientao desta pesquisa e, mais do que isso, pela confiana que sempre manteve no sucesso deste empreendimento. Meu agradecimento carinhoso aos meus pais Juvenal Tadeu Del Valle Pinto e Tnia Regina dos Anjos Ilha, pessoas mais do que especiais, com quem sempre pude contar e que estiveram ao meu lado garantindo e dando o suporte de todas as formas que precisei. Alm de meus pais, so a minha mais constante inspirao, referncia e incentivo que sempre me motivou a ir mais longe, mesmo nas mais difceis adversidades. Meu amor e agradecimento Martha Zancan Godoy, minha amiga e companheira, pessoa com a qual compartilho no s momentos da vida, mas objetivos, sonhos e projetos para a vida. Sou, com certeza, um homem melhor ao teu lado e assim serei sempre quando contigo.
Resumo
PINTO, Rafael C. I. Democratizando a Integrao? A democracia e a representao poltica no MERCOSUL. 2014. 174f. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas, Pelotas, 2014.
O trabalho aqui apresentado e desenvolvido consequncia de uma pesquisa em nvel de mestrado acadmico na rea de Cincia Poltica, concentrada no estudo dos processos democrticos e, especificamente, na democratizao da integrao do Mercado Comum do Sul. Nesse sentido buscou-se identificar, atravs do mtodo histrico-descritivo, o processo de integrao regional entre os pases do Conesul contextualizando-o no Sistema Internacional mediante as transformaes e contradies produzidas pela Globalizao. Objetivamente, buscou-se encontrar e caracterizar a elevao da democracia e da representao poltica como valor e prtica relevante para a conduo e desenvolvimento do processo de regionalizao econmica. Aferiu-se assim que, o MERCOSUL se constituiu absorvendo e adaptando diversas experincias e modelos j estabelecidos que, embora tradicionalmente tenham na centralidade poltica dos executivos nacionais a sua primeira via de aproximao e coordenao admitem, com o decorrer do desenvolvimento dos processos, a assuno de elementos representativos e democratizantes como mecanismos de legitimidade poltica e social. Contudo, para haver esse incremento democrtico, necessria uma consonncia nos termos, funcionalidade e finalidade da democracia entre a sociedade poltica e a sociedade civil nos mbitos nacionais e transnacionais. O desenvolvimento democrtico especfico do MERCOSUL foi ao longo dos anos marcado por avanos e retrocessos condicionados pelas circunstncias geopolticas inerentes perspectiva dos atores envolvidos quanto ao projeto em si, assim como, pelas circunstancias histricas mais gerais das relaes e projetos hegemnicos internacionais e intra-bloco. Desta forma, foi na segunda dcada de existncia que o MERCOSUL projetou o processo de democratizao ao projeto de integrao, tanto atravs de normas e protocolos que estabeleceram maior autonomia e potencial poltico ao Bloco, como pelo reforo instrumentalizao do processo atravs dos organismos representativos constitudos em sua estrutura institucional. Assim, embora o MERCOSUL seja um processo de regionalizao ainda fortemente centralizado nas decises dos executivos nacionais, o incremento democrtico e as mudanas institudas na ltima dcada tm conseguido - atravs de perspectivas de ao diferentes elevar ao debate interno, destacar e originar pautas e questes polticas e sociais mais amplas e plurais.
PINTO, Rafael C. I. Democratizing Integration? Democracy and political representation within MERCOSUR 2014. 174f. Dissertation (Master Degree em Cincia Poltica) Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia, Sociologia e Poltica, Universidade Federal de Pelotas, Pelotas, 2014.
The work presented here and developed is the result of a research -level academic master's degree in Political Science, concentrating on the study of democracy and, specifically, in the democratization of integration of the Common Market of the South Accordingly we sought to identify, through the historical - dialectical method, the process of emergence of the integration project of the Southern Cone in the more general context of relations in the international system of states and transformations and contradictions produced by ascending recent Globalization. Objectively, find and characterize the rise of democracy and political representation as value and relevant to the conduct and development of the regionalization process practice, using for this purpose, indirect documentary analysis of the content of the standards and guidelines issued by the body along these sense. He measured up so that MERCOSUR was formed absorbing and adapting diverse experiences and existing models that although traditionally have the political centrality of national his first avenue of approach and coordination executives admit, over the development of the processes, the assumption representative and democratizing elements as mechanisms of social and political legitimacy. But a line under, functionality and purpose of democracy between political society and social organizations and representatives to have this democratic increment is required. The specific democratic development of MERCOSUR over the years was marked by advances and setbacks conditioned by geopolitical circumstances inherent to the perspective of the actors involved as the project itself, as well as the wider historical circumstances of international relations and hegemonic projects and sub-regional. Thus, it was only in its second decade of existence that MERCOSUR has significantly expanded the democratization process of the integration project, both through established standards and protocols that greater autonomy and political potential to block, to reinforce the exploitation of the process through representative organizations set up in its institutional structure. Thus, although MERCOSUR is a process of regionalization still heavily centralized decisions of the national executive, democratic development and the changes instituted in the last decade has achieved - through different perspectives of action - raising the internal debate, highlight and give guidelines and issues broader and more pluralistic political and social.
Keywords: MERCOSUR, regionalism, integration, democracy, political representation
Lista de Figuras
Figura 1 Grfico Recomendaes do FCES.....................................................120 Figura 2 Grfico Atos aprovados pelo PARLASUL entre 2007 e 2013.............148
Lista de Tabelas
Tabela 1 Decises fundamentais do MERCOSUL at 1995...............................79 Tabela 2 Principais rgos da estrutura organizativa do MERCOSUL................82 Tabela 3 Encontros que fortaleceram a coordenao poltica do MERCOSUL...............................................................................................................93 Tabela 4 Representao Setor/Pas..................................................................116 Tabela 5 Recomendaes aprovadas pelo Plenrio do Foro Consultivo Econmico e Social..................................................................................................119 Tabela 6 Projetos de Norma..............................................................................149
Lista de Abreviaturas e Siglas
ABACC Associao Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ALADI Associao Latino Americana de Integrao ALALC Associao Latino Americana de Livre Comrcio ALBA Aliana Bolivariana para as Amricas ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas ASEAN Association of Southeast Asian Nations BRICS Brasil-Rssia-ndia-China-frica do Sul CAN Comunidade Andina de Naes CCM Comisso de Comrcio do MERCOSUL CECA Comunidade Econmica do Carvo e do Ao CEE Comunidade Econmica Europeia CELAC Comunidade de Estados Latino Americanos e Caribenhos CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CMC Conselho do Mercado Comum CPC Comisso Parlamentar Conjunta EAEC Comunidade Econmica Euroasitica EU Unio Europeia FCES Foro Consultivo Econmico e Social FMI Fundo Monetrio Internacional FOCEM Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL GATT General Agreement on Tariffs and Trade - Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
GMC Grupo do Mercado Comum MERCOSUL Mercado Comum do Sul NAFTA North American Free Trade Agreement OEA Organizao dos Estados Americanos OMC Organizao Mundial do Comrcio ONU Organizao das Naes Unidas OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo PARLASUL Parlamento do MERCOSUL PIB Produto Interno Bruto PICE Programa de Integrao e Cooperao Econmica Argentina- Brasil SAM Secretaria Administrativa do MERCOSUL TEC Tarifa Externa Comum TLC Tratado de Livre Comrcio UNASUL Unio das Naes Latino Americanas
Sumrio
1. Introduo......................................................................................................12 2. Globalizao e Regionalizao: os incentivos Integrao.................................................................................................................21 2.1 A Integrao no contexto histrico da Globalizao: Multilateralismo e Regionalismo............................................................................................................21 2.2 As Etapas e Teorias da Integrao..............................................................33 2.3 A Democracia para alm do Estado e o exerccio da representao poltica transnacional...............................................................................................44 3. Mercado Comum do Sul: gnese, ciclos geopolticos, a institucionalizao da representao poltica e a Clusula Democrtica..............................................................................................................60 3.1 O legado por unidade poltica e o desenvolvimento do moderno projeto regionalista mercosulino.........................................................................................66 3.2 A institucionalizao organizativa dos fruns decisrios do MERCOSUL e a criao dos espaos de representao poltica.......................................................................................................................81 3.3 Os Reflexos do ciclo comercialista neoliberal, o estremecimento da ordem econmico-social e a democracia como segurana recproca...................................................................................................................89 4. O processo em desenvolvimento de democratizao, representao e ampliao do MERCOSUL no sculo XXI..............................................................................................................................98 4.1 Principais Protocolos ratificados e em trmite nos anos 2000..........................................................................................................................105 4.2 O Foro Consultivo Econmico e Social.....................................................113 4.3 O Parlamento do MERCOSUL.....................................................................125
4.4 O PARLASUL do Tratado de Assuno ao Protocolo Constitutivo: o desenvolvimento e uma mudana de paradigma...............................................................................................................127 4.5 O processo de instalao do PARLASUL: representantes parlamentares, funcionrios envolvidos e um processo etapista de instituir a proporcionalidade..................................................................................................132 4.6 O Parlamento do MERCOSUL em atividade: constituio, estrutura interna e tipos de pronunciamento.......................................................................138 4.7 PARLASUL: incentivo governamental, representao proporcional, produo de Atos e conquista de espao...........................................................143 5. Consideraes Finais..................................................................................154 6. Referncias...................................................................................................162 7. Anexos..........................................................................................................174
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1. Introduo
O trabalho aqui desenvolvido e apresentado resultado de um questionamento terico mais geral sobre a permeabilidade da democracia e da representao poltica nos processos de regionalizao entre Estados Nacionais. Concretamente, tem-se como objeto de pesquisa o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e indaga-se sobre o mesmo: os elementos de representao poltica existentes no projeto podem funcionar como foras democratizantes? Mais do que isso, a democracia um valor e uma prtica poltica relevante para este processo? Como objetivo deste trabalho, pretende-se analisar diacrnica e criticamente o processo de constituio do MERCOSUL, desde sua idealizao e elaborao a partir do fim das ditaduras e reaproximao entre Brasil e Argentina em 1985 e, posteriormente, seu processo interno de democratizao, passando por suas transformaes e reconfiguraes at o presente desenvolvimento. Para tanto, considerou-se o papel e a influncia da representao poltica exercida pelos principais organismos representativos e a normatividade presente em seus principais protocolos - com deferncia fundamental s Clusulas Democrticas - avaliando assim: suas circunstncias, caractersticas e algumas de suas consequncias para o projeto de regionalizao. Especificamente, objetivou-se, identificar no plano das ideias e das teorias do campo das Cincias Sociais e Humanas e, principalmente, na rea de Cincia Poltica os termos e conceitos mais apropriados para tratar cientificamente da proposta de anlise emprica. Procurou-se, ento, identificar no tempo e espao delimitado os objetos especficos de investigao, posteriormente 13
recolhendo e analisando os dados apreendidos na pesquisa, procurando no processo a convergncia e a relao adequada, possvel e necessria entre o marco terico conceitual e a realidade factual plasmada no contedo documental analisado. Acreditava-se, como hiptese precedente de pesquisa, que o processo crescente de inter-relaes entre sociedades e mercados, ao ultrapassar as fronteiras nacionais, colocava em xeque a capacidade territorialmente circunscrita do Estado-Nao Moderno de regular e normatizar os fluxos de capital produtivo, financeiro e as migraes populacionais. Nesse sentido, os processos de integrao pareceriam ser uma resposta estatal conjuntura. Contudo, quando se trata de integrao e poltica internacional de Estados, o debate e a controvrsia com relao soberania autnoma dos pases, em contraponto aos pleitos por respostas que demandam aes supranacionais, apresentam-se de maneira mais objetiva e polmica. Isto fato porque em grande medida todo processo de coordenao poltica para tratar de temas abrangentes e globalmente impactantes exige alguma flexibilidade quanto autonomia poltica e a soberania dos pases 1 . Os projetos de Integrao regional so conduzidos ao logo do tempo de diversas formas e com diversos formatos, mas surgem fundamentalmente para serem um espao de fortalecimento das economias nacionais frente s relaes mais gerais do multilateralismo e, mais recentemente, Globalizao Hegemnica com perfil econmico neoliberal. Nesse contexto, os processos de integrao regional so geralmente - ou pelo menos em princpio - espaos eminentemente conformados e centralizados por atores e decises estatais que se coadunam em fruns de chefes de Estado e respectivas chancelarias. A regionalizao do MERCOSUL no se difere na sua conduo, contudo, cr-se como hiptese central desta pesquisa que a criao de fruns de representao poltica na estrutura do MERCOSUL e a deferncia normativa protocolar democracia, mais do que meramente figurativos ou acessrios, podem ter o potencial de induzir a ascenso de questes sociais e polticas dentro do Bloco, produzindo pautas e demandas com forte contedo democratizante. Nesse sentido, entendendo por um lado, a intencionalidade circunstancial, mas tambm teleolgica, das principais normas subscritas e, por
1 Entendida nos termos clssicos de Bodin e Hobbes. Autores contratualistas que definiram a soberania em termos precedentes ao advento do Estado-Nao Moderno. 14
outro, a importncia do processo de institucionalizao de mecanismos representativos, possvel asseverar que a democracia pode ser um valor e uma prtica poltica realmente relevante e de legitimidade para o processo de integrao. Prope-se neste trabalho uma anlise do objeto de estudo a partir de uma abordagem metodolgica que leve em considerao as contradies internas institucionais do projeto de integrao regional e destas para com as perspectivas em conjunto comparadas de cada um dos Estados-Parte. Aplicou-se procedimentalmente uma anlise tendo em vista o processo histrico e institucional, com acento preponderante nas contribuies conceituais e autores signatrios das teorias da regionalizao, globalizao, sistema internacional, representao poltica, sociedade civil e sistema-mundo moderno colonial. As tcnicas de pesquisa empregadas foram: a investigao documental indireta de informaes pblicas, presentes fundamentalmente nos stios eletrnicos do MERCOSUL, Parlamento do MERCOSUL, (PARLASUL) e Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) 2 e a anlise do contedo que emana das mesmas; a observao direta dos ambientes dos fruns representativos, efetuada em duas oportunidades, nos dias 15 e 16 de novembro de 2012 e nos dias 02 e 03 de outubro de 2013 na sede do MERCOSUL em Montevidu; e entrevistas com assessores de comunicao e funcionrios profissionalizados e de carreira dos organismos 3 . O MERCOSUL representa no mundo um bloco econmico e poltico fundamental para as relaes internacionais da Amrica do Sul. Compreende os seguintes pases: Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela, abrangem, portanto, uma extenso territorial com 17.320.270 Km, uma populao com cerca de 365.555.352 milhes de habitantes e um Produto Interno Bruto (PIB) de 3.994.104 trilhes de dlares, o quarto maior do mundo (FMI - 2010). Situa-se em uma regio de paz, no envolvida em conflitos militares e blicos realmente expressivos h algumas dcadas. Conquistou nos ltimos anos razovel
2 Embora, secundariamente, tenha se feito pesquisas tambm em documentos pblicos nos stios eletrnicos do parlamento argentino, brasileiro, paraguaio e uruguaio. Em organismos dos executivos nacionais, como ministrios da fazenda, comrcio exterior, desenvolvimento, relaes exteriores e bancos centrais (ver referncias). Assim como, das informaes, pronunciamentos e documentos elaborados pelas organizaes sociais identificadas na Tabela 4. 3 Entrevista aberta realizada com o Secretrio de Comunicao e Relaes Institucionais do PARLASUL Rafael Reis. Buscou-se tambm um contato com a assessoria do FCES, contudo, uma sede e secretaria permanente para o organismo ainda em fins de 2013 esto em processo de instalao em Montevidu. 15
estabilidade democrtica interna nos pases membros, conta com organismos representativos de suas sociedades e tem entre as suas diretrizes as Clusulas de respeito e preservao da democracia. Socialmente a pesquisa interessante pela necessidade de se analisar criticamente o dficit democrtico do processo de regionalizao via MERCOSUL e a relevncia real dos mecanismos e organismos criados para este fim dentro da estrutura institucional do Bloco. A pesquisa academicamente interessante no domnio da Cincia Poltica por tratar da representao poltica em uma esfera que extrapola o Estado Nacional e o poder estatal per se, procurando mensurar o poder teoricamente em outras nuances, cada vez mais presente em um mundo crescentemente revolucionado pela globalizao contempornea. A estrutura da dissertao est dividida em trs captulos. No primeiro captulo foi realizada uma reviso das principais contribuies terico-conceituais sobre os processos de regionalizao e multilateralismo no contexto da globalizao. Nesse sentido, a pesquisa se vale dos estudos que avaliam o processo de globalizao como um projeto de desenvolvimento histrico de longa durao encadeado por um tipo de constituio civilizacional imanente a este: o projeto Moderno capitalista constitudo sobre a poltica de Estados Nacionais, bem como, a globalizao como um fenmeno que na contemporaneidade e, mais especificamente a partir dos anos 1970-1980, assume traos renovados que reestruturam econmica, social e culturalmente as sociedades nacionais e, por fim a prpria poltica de Estados na qual at ento est assentado o projeto Moderno (WALLERSTEIN, 2002). O comrcio internacional e as relaes internacionais de maneira geral, longe de serem um trao exclusivo da globalizao, ou mesmo da Modernidade, encontram nesse perodo as condies mais apropriadas para se desenvolverem de maneira mais efetiva e se estenderem a todas as partes do mundo. Em grande medida a poltica de Estados fomentou tanto crises internacionais e inter-imperiais, quanto a posterior juridicizao necessria do sistema internacional, dando ao comrcio as condies propcias para o seu desenvolvimento de maneira mais acelerada. nesse sentido que a partir do ps II Guerra, no esteio e dentro das 16
premissas estabelecidas pelo Sistema de Breton Woods 4 , procurou-se regular o comrcio internacional atravs do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio GATT na sigla em ingls. O acordo que buscava ser uma ferramenta de desenvolvimento a partir do livre comrcio estabelece por sua vez tanto as premissas que deram origem ao multilateralismo universalizante, quanto ao regionalismo limitado a apenas um grupo de Estados engajados em um projeto de integrao restrito (BHAGWATI, 1992; 1993). O multilateralismo e em especial o regionalismo, passaram ao longo dos anos por grandes transformaes e reconfiguraes. Muito embora haja diferentes verses e mecanismos de constituir estes processos, majoritariamente eles tm no elemento comercial a sua via de aproximao primeira. O regionalismo em especial conta com um modelo historicamente constitudo, que se sucedeu por etapas e tornou-se um padro aplicado as mais diferentes regies e pases do mundo, de maneira s vezes automtica, s vezes mediada pela realidade local, s vezes inviabilizado circunstancialmente pelo prprio mimetismo arbitrrio. Contudo, os processos prticos e reais de integrao regional, levados a cabo em diferentes regies do planeta, ensejaram um conjunto de teorias explicativas e, muitas vezes, prescritivas de como melhor compreender os projetos em seus diferentes momentos, assim como as mais apropriadas vias de desenvolvimento. So as mais relevantes dentre estas propostas tericas aquelas advindas do campo de anlise das Cincias Sociais e Humanas, e dentre estas, fundamentalmente aquelas provenientes das Relaes Internacionais, da Economia e da Cincia Poltica. Todavia, mesmo essas diferentes abordagens, mais bem situadas no debate a respeito dos processos de integrao regional, tm suas contingncias, limites e deficincias prprias para definir de maneira completa a complexidade que envolve a relao interestatal e transnacional referente democratizao do sistema internacional e o exerccio da representao poltica nesta esfera. No que concerne ao objeto especfico desta pesquisa, ou seja, a democratizao do MERCOSUL, necessrio fazer uma reflexo mais profunda sobre a prpria constituio atual do sistema internacional e da poltica de Estados. Procura-se, portanto, destacar as avaliaes, crticas e julgamentos que so feitos
4 Acordo ocorrido em 1944 que normatizou as regras para as relaes comerciais e financeiras entre os pases mais industrializados do mundo. 17
sobre a atual conjuntura de possvel crise do Estado-Nao Moderno, assim como as prescries sobre as possibilidades de institucionalizao do espao transnacional a partir de diferentes perspectivas e atores polticos. Neste sentido, se faz tambm necessrio um questionamento quanto s caractersticas da ao poltica e de seus atores neste novo contexto de atuao, a maneira como constituda a legitimidade da representao poltica exercida no ambiente transnacional e s convergncias e contradies entre diferentes tipos de representao. No segundo captulo procurou-se fazer uma reconstituio histrica da gnese do projeto mercosulino, as transformaes pelas quais passou desde sua idealizao nos anos 1980 at a firma do Tratado de Assuno. Posteriormente foi analisada a institucionalizao organizativa e jurdica do Bloco e, por consequncia, suas instncias decisrias e representativas instaladas nos anos 1990. Por conseguinte, buscou-se descrever e analisar a crise e refluxo do projeto integracionista no limiar do novo milnio. Com relao ao processo histrico de constituio da integrao na Amrica do Sul e/ou Amrica Latina, em primeiro lugar se faz uma diferenciao categrica entre dois conceitos/fases aqui defendidas pelo autor: o integracionismo histrico, perodo de forte apelo poltico e anticolonial, desenvolvido particularmente na Amrica hispnica e que ainda mantm reminiscncias nos dias atuais e; o moderno regionalismo, que se processou a partir de 1950, como reflexo dos acordos de regulao comercial de Breton Woods, da constituio da Organizao das Naes Unidas (ONU), da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e, consequentemente, das prescries desta ltima para o desenvolvimento na Amrica Latina. H tambm no moderno regionalismo diferenas substanciais quanto sua configurao e reconfigurao com o passar dos anos e das diversas experincias implementadas. Contudo, acredita-se aqui tambm, que decorrncia dos efeitos mais gerais da economia poltica internacional. A mudana qualitativa que se observa nos processos de integrao regional que so gestados a partir dos anos 1950 para o incio dos anos 1980, efeito de uma mudana mais ampla no sistema 18
internacional: a derrocada do Estado keynesiano e a ascenso do neoliberalismo 5 , tendo por consequncia um tipo de globalizao que assume tais feies contemporneas. Nesse contexto o MERCOSUL fundado oficialmente, assumindo caractersticas contraditrias que guardam relao exatamente com o perodo transicional do sistema internacional em que se encontra a sua contratualizao. Constitui-se com elementos fundacionais que se originam tanto no histrico latino- americano regionalista e europeu, quanto tambm a partir do iderio neoliberal ento em ascenso. Seu posterior desenvolvimento e institucionalizao na dcada de 1990 demonstram a transio e consolidao da perspectiva neoliberal de coordenao econmica e poltica do Bloco. A institucionalizao dos rgos decisrios e representativos corresponde a um perfil de gesto do processo de regionalizao marcado exatamente pelas caractersticas geopolticas daquela circunstncia histrica. Nesse sentido, defende-se aqui uma anlise categorizada por ciclos de desenvolvimento geopoltico do projeto regionalista mercosulino, que correspondem em certa medida ao histrico de projetos polticos em disputa nas democracias pluralistas latino-americanas (DAGNINO, et al, 2006). Com o esgotamento do ciclo neoliberal no final da dcada 1990, muitos problemas sociais advieram das opes macroeconmicas feitas at ali pelos Estados nacionais. Nesse perodo o MERCOSUL tomou um conjunto de medidas de maneira a reforar politicamente o Bloco em fruns internacionais, alm de, atravs da solidariedade e identidade recproca, procurar garantir aos pases da regio a estabilidade das instituies e da democracia atravs da subscrio da Clusula Democrtica. Entretanto, a sada para os problemas econmicos e sociais que estavam sendo sentidos pelas populaes, acabou por encontrar atravs das instituies democrticas e no contra elas a maneira pela qual superar as deficincias internas aos pases, o que acabou por se refletir no prprio MERCOSUL em um novo entendimento sobre o seu papel e suas possibilidades.
5 Gestado principalmente pela Gr-Bretanha e EUA nas administraes de Thatcher e Reagan que procuram aplicar para o contexto nacional, mas tambm para as relaes internacionais, as doutrinas emanadas da escola austraca de economia . Prescries que fomentam uma menor presena do Estado na regulao da economia e uma maior autonomia aos agentes do mercado e iniciativa privada. 19
Por fim, o terceiro captulo procurou identificar essa mudana de paradigma para um terceiro ciclo de desenvolvimento que se amplia gradualmente nos pases e que repercute na direo e funcionamento do Bloco. Essa mudana ocorre sucessivamente atravs dos mecanismos eleitorais e das instituies democrticas nacionais, o que, contudo, no representa uma uniformidade, mas sim uma correlao de foras polticas que partilham de uma perspectiva geopoltica comum aproximada. Essa perspectiva pode ser mais bem definida por uma conduo com maior acento na coordenao poltica estatal e na opo pelo sul e, em especial pelo MERCOSUL, imprimidas na agenda da poltica externa dos pases do Bloco. Nesse sentido, os chefes de Estado do Bloco recm eleitos no incio e meados dos anos 2000, renovam a agenda comercial com interesse recproco e buscando certa complementariedade, alm de estimular uma reviso do papel da poltica estatal e da representao poltica e social para conduo do processo de integrao. Assim, neste perodo assinado um conjunto de Protocolos que visava: dar maior autonomia arbitral ao Bloco; constituir uma ferramenta com capacidade soberana de investimento em infraestrutura para o MERCOSUL - com principal ateno para com os pases de menor economia; ampliar sua potencialidade geoestratgica com a adeso pela primeira vez na histria do MERCOSUL de novos membros efetivos; instrumentalizar o resguardo democracia com novos dispositivos punitivos inseridos Clusula Democrtica. Contudo, tambm nos anos 2000 e, principalmente com o incentivo dos executivos nacionais de Brasil e Argentina, que se estabeleceu a criao do Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL) e a reformulao do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES). A representao poltica das sociedades nacionais, embora j previstas no Tratado de Assuno e institucionalizadas pelo Protocolo de Ouro Preto e tendo j desenvolvido alguma relevncia para o projeto de integrao, somente na segunda dcada do projeto que h uma convalidao destas por parte dos rgos superiores e decisrios do Bloco. Os dois organismos, embora caream de poder vinculativo s decises referentes conduo do Bloco, tem o potencial de representar segmentos relevantes das sociedades nacionais, assim como, o de instituir a presena plural do poder parlamentar. Essas capacidades tm uma forte predisposio de trazer ao 20
processo de integrao elementos que possam mitigar o reconhecido dficit democrtico do MERCOSUL (DRUMOND, 2005; DRI, 2012; CAETANO, 2007; MEDEIROS, 2012). Contudo, preciso analisar quais suas caractersticas e sua legitimidade representativa? Em que sentido esses organismos tem se pronunciado? Quais as suas principais pautas e debates mais recorrentes? De que maneira buscam angariar reconhecimento e relevncia para as suas atividades? E, de uma forma geral, qual a sua relevncia para a real descentralizao e democratizao poltica do Bloco?
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2. Globalizao e Regionalizao: os incentivos Integrao
2.1. A Integrao no contexto histrico da Globalizao: Multilateralismo e Regionalismo.
H uma crescente constatao por parte da literatura recente especializada de que os princpios de autonomia e soberania que resguardavam a Paz de Westflia 6 vm ruindo. O Moderno Estado autnomo e independente, com ordem constitucional e legislao prpria, circunscrita a um territrio delimitado e com o direito legtimo do uso da coero e da fora em sua jurisdio, vem mostrando seus limites e sinais de desgaste. Essa poltica de Estados que, como decorrer dos sculos, estipulou para o plano das relaes internacionais a mesma lgica relacional do liberalismo poltico entre indivduos concidados de um mesmo Estado, tem demonstrado dificuldades de se adaptar aos novos fenmenos cosmopolitas da globalizao contempornea. Estes fenmenos tm sido analisados a partir do potencial dinamizador da chamada sociedade em rede (CASTELLS, 2007) ou sociedade da Informao (BELL, 1977), que interconectam sociedades inteiras atravs de tecnologias informacionais inovadoras e aparatos de trfego e transporte cada vez mais geis.
6 Aqui se faz aluso aos Tratados assinados em 24 de outubro de 1648 que selaram a Paz de Westflia e que deram origem ao moderno sistema de Estados Nacionais. 22
Mecanismos transformadores, que socializam de maneira cada vez mais instantnea relaes, acontecimentos e eventos mundiais. possvel constatar os crescentes intercmbios comerciais e financeiros e suas consequentes externalidades ambientais, sociais e econmicas, que ultrapassam as fronteiras territoriais e legais do Estado-Nao e que so sentidas de maneira menos, ou tanto mais em todo o globo. Diversas organizaes da sociedade civil ao redor do mundo vm fazendo reivindicaes e assumindo pautas relacionadas ao meio ambiente, direitos humanos, economia sustentvel, etc. Demandas que acrescentam a necessidade de uma reviso ainda mais especfica do papel do Estado, e mesmo, um entendimento e conceituao mais acurada do papel e desempenho destas organizaes sociais. Assim como, das prprias sociedades nacionais nas suas relaes com regimes internacionais, intergovernamentais e organismos supranacionais. Estes desafios postos ao consolidado Estado Moderno e tradicional conformao estatal internacional, em grande medida tm ganhado h algum tempo a ateno dos executivos nacionais e de suas respectivas chancelarias. Neste sentido, muitos Estados tm encontrado atravs das iniciativas de integrao econmica e poltica - dentre outras iniciativas de governana global - por vias de aproximao regional e/ou multilateral, meios pelos quais reforar suas capacidades de superar problemas e limitaes que, de maneira individual, seriam muito mais complexos, custosos e difceis de resolver (SADER; SANTOS, 2009). Os fenmenos mais recentes da globalizao no podem nos fazer crer que a cooperao, as relaes internacionais e a prpria globalizao devem ser entendidos como algo absolutamente original. O fenmeno analisado e conhecido como Globalizao - na sua denominao saxnica - ou Mundializao - em sua verso francfona - no exatamente uma novidade do final do sculo XX e do incio do novo milnio (SANTOS, 2003). Immanuel Wallesrtein (2002) 7 , estabelece originariamente o fenmeno com o advento do colonialismo e, por conseguinte, com o projeto civilizatrio da Modernidade. Segundo o autor, com as grandes navegaes que tiveram incio no sculo XV e com a acumulao de riquezas na Europa provenientes das colnias, o
7 Subsidiado pelo mtodo historiogrfico de Fernand Braudel. 23
velho continente construiu as condies objetivas, materiais e produtivas necessrias para a unificao mundial atravs do comrcio e do exerccio da sua liderana. Esse processo uno e inovador constitudo, claro, sobre o holocausto das populaes nativas - foi a raiz da acumulao primitiva que deu origem ao sistema capitalista e ao que ele chama de Sistema Mundo. Esse sistema foi ao longo dos anos hegemonizado por diversas naes, segundo o autor, cronologicamente: pases ibricos, Pases Baixos, Reino Unido e por fim at os dias atuais pelos Estados Unidos da Amrica (Ibid.) Embora tenha havido ao longo dos sculos uma sucesso no controle hegemnico econmico- poltico-militar das relaes internacionais, as potncias ocidentais que o mantinham contrabalanavam e coadunavam os seus interesses em comum. Entretanto, isso em detrimento e s expensas dos pases perifricos que, em geral, atravs de suas elites polticas locais, optavam por manter uma relao prioritria com as potncias hegemnicas do que entre si. O processo de Globalizao carrega consigo um forte componente de constituio das civilizaes ao redor do mundo, das aproximaes de interesses, afastamentos conflitivos, domnios forados e subalternidades ora consentidas, ora rechaadas. Nesse sentido, importante salientar, que h no advento de descoberta, colonizao e constituio das Amricas - exercida por diferentes atores - uma relao histrica de diferenciao e complementariedade que fazem dela um elemento fundante do moderno sistema mundial. Segundo Immanuel Wallerstein e Anbal Quijano (1992), a americanidade trouxe ao plano das relaes internacionais globais novidades e caractersticas que marcaram de maneira indelvel a histria da humanidade. Elementos como a colonialidade, a etnicidade, o racismo e a Amrica como promotora de novidades por si s ((Ibid., pag. 46), consolidaram um modelo civilizacional que serviu de parmetro. Primeiro aplicado pelas potncias europeias coloniais ao redor do globo, e posteriormente, pelos Estados Unidos da Amrica como potncia hegemnica mundial do sculo XX. Entretanto, para os autores, o projeto inspirado na americanidade tem perdido o apelo de outrora e necessita de um amadurecimento e/ou reoriginalizao. No caso especfico do continente e unidade americana, eles apontam a necessidade de 24
uma americanizao das Amricas como projeto civilizacional que, para os autores, significa unir a utopia estadunidense de igualdade social e liberdade individual, de uma sociedade que controla e regula o Estado, com a utopia latino- americana e indgena de reciprocidade, solidariedade social e democracia direta. Assim como a especfica utopia que se constituiu como signo fundante do continente americano: a imigrao de povos e culturas s Amricas e sua gradual integrao em nico marco de poder. Refletindo e problematizando sobre a questo civilizatria, Robert Cox (2000) acredita que uma civilizao no faz parte do perfil identitrio imediato dos indivduos. Para ele a manifestao cotidiana da civilizao no um sentimento de pertena, sim, no senso comum, uma ideia compartilhada da realidade. Aquilo que adequado, um guia normativo para a ao, um senso diferente em tempo e espao e moldado por coletivos de um povo como respostas prticas para suas condies materiais de existncia. Para Cox, o desenvolvimento e mudana nas civilizaes hoje em dia tm de ser abordados atravs de dois aspectos: primeiro, as contradies dentro de civilizaes que representam escolhas entre vises do futuro e, segundo, as influncias externas que tm um impacto sobre essas escolhas. Assim:
Taking as a guideline the definition of a civilization as a fit between material conditions of existence and intersubjective meanings, political economy or social economy is, I suggest, the most promising field in which to seek the potential for change and development. Social economy is precisely the area in which different forms of human organization, including the language and the concepts that make human organization intelligible, mesh with technologies and material resources to create viable human communities. (p. 224)
O autor faz uma defesa consistente de uma ordem mundial multicivilizacional baseada nas intersubjetividades componentes das diferentes civilizaes, uma espcie de suprassubjetividade que, no entanto se descole de suas partes componentes. Para tanto ele entende serem necessrias duas condies: em primeiro lugar, o surgimento de um corpo central de pessoas que iriam cultivar uma empatia compreenso das formas de senso comum que no os seus, que seriam como uma ponte de intersubjetividades; e em segundo lugar, o desenvolvimento de organizaes civis capazes de articular na base das sociedades, sentimentos e 25
objetivos entre as pessoas que as compem, assimilando e produzindo uma dinmica de luta entre as foras sociais vivas, que , segundo o autor, a principal fora dinmica de mudana e reconstituio social. Assim, para Cox, a arena de luta social reside na sociedade civil e entre segmentos organizados que partilham e produzem interesses comuns e , portanto, o desenvolvimento desta sociedade civil e a convergncia de intersubjetividades a chave para entender e produzir mudanas civilizacionais. Nesse sentido, para o autor, o desafio para uma ordem multicivilizacional defender direitos sem imp-los, pois uma ordem imposta permanecer extremamente frgil e vulnervel acusao de imperialismo. O instrumento mobilizador e integrador das sociedades pode ser exatamente a luta contra o pensamento nico, que permita a expresso da diversidade e da explorao de possibilidades alternativas para o desenvolvimento social e econmico. Contudo, no sculo XX, sob o perodo de hegemonia norte-americana, o sistema internacional se interconectou ainda mais dinamicamente, passou por diversos momentos de expanso e retrao das relaes internacionais, promovido tanto pelas guerras quanto pelas crises financeiras sistmicas. Assim, em um momento de descenso da economia capitalista 8 e de forte questionamento ao modelo civilizacional Moderno - durante o final dos anos 60 e incio dos 70 9 - o processo produtivo foi reestruturado a partir de novas tecnologias informacionais e comunicativas. Essa reestruturao, alm de produzir efeitos na economia - Fase especulativa e financeira do Capital - fez surgir tambm correntes culturais e sociais que transformaram ideologias e perspectivas identitrias em grandes partes do mundo (CASTELS, 2007), colocando em questo inclusive o prprio projeto civilizacional da Modernidade (WALLERSTEIN, 2002). neste perodo que a Globalizao comea a assumir de maneira latente os contornos e amplitude que se verificam hoje de forma mais objetiva e paradigmtica. Neste sentido, analisando as premissas da Globalizao presente, Anthony Giddens (2000) destaca que ela assume na contemporaneidade um papel extremamente importante e revolucionrio: poltico - no pode ser dissociada da democracia com
8 Como tambm do comunismo da velha Unio Sovitica. 9 Crise do Petrleo, luta pelos Direitos Civis nos EUA, contestao contra o totalitarismo no leste europeu, lutas anticoloniais na frica e sia, lutas estudantis em maio de 1968 - renascimento do conceito de sociedade civil nos anos 70. 26
verdadeiro endosso social; tecnolgico - dinamiza os processos produtivos em uma escala nunca antes experimentada; e cultural - coloca em questo valores e crenas tradicionais, conhecidas e reconhecidas anteriormente como naturais. Para o autor (Ibid), embora a Globalizao produza alguns efeitos perversos, uniformizadores e possa aumentar desigualdades de toda ordem, o fenmeno tem um valor por si s. Opor-se a este processo , segundo ele, uma estratgia desajustada, excntrica e excepcional. Fazer parte da sociedade global, compartilhar responsabilidades, conhecer as diferentes realidades do mundo contemporneo e constituir vnculos e unidades polticas, acaba por se tornar uma imposio da realidade s pessoas individualmente, s empresas que almejam maximizar suas pretenses lucrativas mundiais e aos Estados Nacionais em geral que necessitam garantir sua presena geopoltica. Tratando do fenmeno da Globalizao, entretanto por um prisma diferente e mais crtico, Sousa Santos (2010) questiona e interpela a Globalizao e a economia moderna capitalista associada a ela como projeto cultural de sociedade. O autor demonstra em suas reflexes, certa perplexidade por j identificar algum nvel de definhamento e crise do qual o modelo demonstra sinais. Para o autor o processo de Globalizao acelerou o contraste existente entre a transnacionalizao de pessoas, comrcio, informaes e costumes, com a ainda centralizao normativa estadocntrica, e pergunta:
Ser ento o Estado Nacional uma unidade de anlise em vias de extino ou vivemos, pelo contrrio, um processo mais central do que nunca, ainda que sob a forma ardilosa da descentralizao do Estado Nacional? (Ibid., p. 283).
Desta forma, Sousa Santos d indcios subliminarmente e coloca em questo, no s o papel e funo poltico-normativo do Estado Moderno atual na economia capitalista, como tambm, a prpria constituio de entidades internacionais econmicas e polticas como uma nova forma de centralizao, ainda que sob o aspecto aparente de descentralizao do Estado Nacional. Em outro trabalho (2002), Sousa Santos apresenta um conjunto de estudos de caso onde as sociedades nacionais se organizam internamente e transnacionalmente para construir e compartilhar experincias e vivncias - naquilo 27
que posteriormente ele chamou de tradues necessrias para os localismos globalizados e globalismos localizados (SANTOS, 2008). No texto, o autor defende que h uma etapa nova da Globalizao de carter hegemnico, a qual situa e identifica no incio dos anos 1980 e a associa com uma renovao das premissas globalistas. Premissas que, para ele, sofrem uma reformulao a partir da presso ideolgica poderosa exercida pelo neoliberalismo econmico e pelo neoconservadorismo cultural em plena ascenso naquele momento histrico que, por sua vez, reconfiguram o prprio projeto civilizacional da Modernidade. Nesta conjuntura, a Globalizao de vis econmico e comercial adquire maior fora e potencial atrativo, conduzindo governos nacionais e empresas a se projetarem no cenrio internacional com ainda maior mpeto competitivo. Entretanto, segundo o autor, h ainda um tipo de Globalizao contra-hegemnica produzida em contraposio desde baixo pelas sociedades nacionais, transnacionais e pelos movimentos sociais. Organizaes que formam redes sociais de interconexo mundial, que so representativas e atuantes, que apresentam reivindicaes e resistncias scio-culturais e um perfil avesso Globalizao financeiro- especulativa. Constituem vnculos nacionais e transnacionais, conquistando espaos institucionais que podem ocorrer tanto dentro e atravs das instncias do Estado- Nao, quanto pautando e influenciando com uma agenda prpria organizaes internacionais e grupos de Estados. Contudo, a Globalizao Hegemnica, comercial e financeira, pautada pelo laissez faire concebido e praticado a partir da dcada 1980, que orientou o desenvolvimento recente das relaes internacionais. nesse contexto que surgem ou so reconstitudas - novas propostas de negociao multilateralistas e regionalistas, expressas na criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) 1996 10 , e no crescente nmero de projetos de integrao regional entre pases. Multilateralismo e Regionalismo, assim como Globalizao, so conceitos extremamente controversos, polissmicos e que podem assumir um grande nmero de significados. Prestam-se a uma infinidade de tipificaes mais ou menos adequadas aos contextos a que fazem referncia e aos quais so aplicados.
10 A OMC surge como uma ampliao do GATT, com o intuito de se adequar ao crescente nmero de Estados que passam a partilhar do comrcio internacional. 28
Contudo, de maneira geral, tanto o Multilateralismo quanto o Regionalismo esto associados s trocas e negociaes comerciais, mudando de escala e amplitude. Por um lado, o Multilateralismo pode ser definido como sendo a diminuio indistinta de barreiras ao comrcio, entendendo-se como uma reduo de barreiras que se estende a todos os pases inseridos no sistema mundial de comrcio (BHAGWATI, 1992; 1993). Tal conceito se originou fundamentalmente com o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) em 1947 11 . Este acordo propunha regular o comrcio internacional e promover o desenvolvimento com base na liberalizao crescente da economia e que estabeleceu a Clusula de Nao Mais Favorecida, origem conceitual fundante do multilateralismo:
ARTIGO I TRATAMENTO GERAL DE NAO MAIS FAVORECIDA 1. Qualquer vantagem, favor, imunidade ou privilgio concedido por uma Parte Contratante em relao a um produto originrio de ou destinado a qualquer outro pas, ser imediata e incondicionalmente estendido ao produtor similar, originrio do territrio de cada uma das outras Partes Contratantes ou ao mesmo destinado. Este dispositivo se refere aos direitos aduaneiros e encargos de toda a natureza que gravem a importao ou a exportao, ou a elas se relacionem, aos que recaiam sobre as transferncias internacionais de fundos para pagamento de importaes e exportaes, digam respeito ao mtodo de arrecadao desses direitos e encargos ou ao conjunto de regulamentos ou formalidades estabelecidos em conexo com a importao e exportao bem como aos assuntos includos nos 2 e 4 do art. III. (GATT, 1947. Fonte: Ministrio da Fazenda, Brasil)
O referido artigo tinha a finalidade de fazer desaparecer as restries ao livre comrcio, diminuindo tarifas alfandegrias e mecanismos de proteo ao mercado domstico. O estabelecimento desta clusula estipulava ainda a necessidade de se eliminar as diferenciaes ocasionadas pela concesso de preferncias comerciais. De acordo com a premissa de Nao Mais Favorecida, as partes em uma negociao so obrigadas a conceder o mesmo tratamento tarifrio a todas as demais partes que negociam uma mesma pauta comercial. No obstante, toda vantagem ou privilgio concedido por uma parte outra, relacionado a importaes e exportaes, dever ser imediata e incondicionalmente estendida a todas as demais partes interessadas na negociao. Em sntese, um princpio de no
11 Acordo estabelecido em 1947, em Genebra, no mbito da reunio das Naes Unidas por um total de 23 pases, entre eles o Brasil, que foi tambm um dos membros fundadores do acordo. 29
discriminao entre naes, com vistas a promover a equalizao do comrcio internacional com base em uma abertura indiscriminada, geral e irrestrita. Em contrapartida, o GATT em seu artigo XXIV, tambm estabelece e abre precedente para a coordenao de polticas econmicas regionais e indica inclusive que a criao de unies aduaneiras e zonas de livre comrcio podem ser um complemento para a liberalizao do comrcio mundial. Desta forma o artigo infere em suas sees 1 e 2:
ARTIGO XXIV APLICAO TERRITORIAL -TRFICO FRONTEIRIO - UNIES ADUANEIRAS E ZONAS DE LIVRE TROCA 1. As disposies do presente Acordo aplicar-se-o ao territrio aduaneiro metropolitano das Partes Contratantes, assim como a qualquer outro territrio aduaneiro, a respeito do qual o presente Acordo tenha sido aceito nos termos do art. XXVI ou seja aplicado em virtude do art, XXXIII ou de Acordo com o Protocolo de Aplicao Provisria. Cada um desses territrios aduaneiros ser considerado como se fosse uma parte no Acordo, exclusivamente para fins de aplicao territorial desse Acordo, com a condio de que as estipulaes do presente pargrafo no sero interpretadas como estabelecendo os direitos e obrigaes entre dois ou vrios territrios aduaneiros, a respeito dos quais o presente Acordo tenha sido aceito nos termos do art. XXVI ou seja aplicado em virtude do artigo XXXIII ou na conformidade do Protocolo de Aplicao Provisria, por uma s Parte Contratante. 2. Para os fins de aplicao do presente Acordo, entende-se por territrio aduaneiro todo o territrio para o qual tarifas aduaneiras distintas ou outras regulamentaes aplicveis s trocas comerciais sejam mantidas a respeito de outros territrios para uma parte substancial do comrcio do territrio em questo. (GATT, 1947. Fonte: Ministrio da Fazenda, Brasil)
Este artigo do GATT abriu o precedente para a criao de zonas de preferncia comercial, o que por sua vez deu origem as experincias regionalistas. O regionalismo pode ser entendido, portanto, como uma reduo preferencial de barreiras ao comrcio entre um subconjunto de naes, podendo ser em uma regio fronteiria contgua ou no. fundamental salientar o fator de preferncias distintivas como caracterstica constante na definio de regionalismo, visto que, para que se constate a existncia de uma iniciativa regional, necessrio que sejam concedidas prioridades a alguns pases (BHAGWATI, 1993). 30
preciso, entretanto, diferenciar e relativizar os tipos de regionalismos praticados. Nesse sentido, o regionalismo pode ser esttico, onde grupos de pases mantm uma relao prioritria entre si com vistas complementariedade circunstancial das suas necessidades especficas e imediatas. Como tambm, pode ser entendido como um processo que visa estabelecer um conjunto de medidas, cujo objetivo abolir de maneira progressiva as restries ao comrcio entre um conjunto de naes, fortalecendo-se gradativamente e, aos poucos, ampliar negociaes, em grupo ou individualmente, com outros pases ou grupo de pases. Nesse ltimo caso, a definio mais adequada e correntemente utilizada a de regionalismo aberto, formato que mantm vnculos regionais, mas que abre a possibilidade de negociaes em fruns multilaterais (Ibid). Para alm da relao comercial ou talvez em consequncia dela os termos Multilateralismo e Regionalismo, se tornaram um sistema de coordenao de relaes entre vrios estados para realizar objetivos determinados de interesse comum. Assim, para fins de simplificao conceitual possvel entender o contraste entre Multilateralismo e Regionalismo pela sua finalidade. Desta forma, o Multilateralismo o equivalente s estruturas que so universais ou tendem universalidade, por outro lado, o regionalismo ser sempre constitudo por processos parciais de integrao entre Estados (BHAGWATI, 1992). O Regionalismo a ideia que fundamenta os diferentes projetos de integrao a partir dos anos 1950 em todo o globo, desde zonas de livre comrcio at unies comerciais e polticas. o mecanismo pelo qual diferentes pases buscam o fortalecimento de suas economias no nvel da competitividade pelos mercados mundiais. no Regionalismo que se encontra a principal via pela qual os pases buscam se projetar na nova realidade de um mundo multipolar, com crescentes mudanas na configurao territorial, tecnolgica e poltica das foras produtivas (Ibid). Todavia, o Regionalismo ao longo dos anos e dcadas passou por vrias reconfiguraes, mudanas de perfil e finalidades. O Regionalismo das dcadas de 1950 at meados da dcada de 1980 carrega consigo um forte componente de unidade no s comercial como tambm poltica. Exemplo disso a reaproximao europeia do ps II Guerra, que buscava mecanismos comuns de desenvolvimento 31
econmico e gesto dos recursos do Plano Marshall, como tambm, meios de coordenao poltica e democrtica regional na perspectiva de apaziguar as relaes historicamente conflituosas. possvel citar como exemplo de regionalismo desse perodo tambm as prescries da CEPAL para o desenvolvimento econmico e coordenao poltica na Amrica Latina, que estabeleciam mecanismos de desenvolvimento econmico consignados pela constituio de instrumentos institucionais de coordenao poltica. Na dcada de 1980 o Regionalismo passou por um conjunto de mudanas quanto ao papel que deveria desempenhar para o desenvolvimento dos pases envolvidos neste processo. Os projetos de regionalizao passaram a ser vistos como um mecanismo estritamente de abertura dos mercados e eliminao das restries livre circulao de mercadorias e capitais entre os pases que compunham um projeto. A princpio eliminando, ou pelo menos adiando, qualquer avano do ponto de vista da coordenao poltica com perspectivas supranacionais. So significativos deste perodo projetos como o North American Free Trade Agreement (NAFTA), a reformulao do processo andino e, em certa medida, do processo que vinha se desenvolvendo para o que depois veio a ser o MERCOSUL. Mas a proposta que melhor representa esse Regionalismo comercialista foi a rea de Livre Comrcio das Amricas, iniciativa norte-americana que pretendia criar uma zona de livre comercio de mercadorias do Alasca Terra do Fogo 12 (U.S. Department State, Texts & Transcripts). possvel diferenciar, portanto, um tipo de regionalismo com maior preponderncia comercial 13 , de um regionalismo com perspectivas de unidade tambm poltica. Essa diferenciao no se d s pelo tempo, mas tambm por de onde partem as principais propostas regionalistas: por um lado o processo histrico de regionalizao europeu que aposta na coordenao poltica e econmica em fruns supranacionais, por outro, a proposta comercialista norte-americana 14 , que aposta na competitividade, na abertura linear e na autorregulao dos mercados como meio de desenvolvimento e equilbrio entre os pases.
12 Discurso proferido pelo presidente Bill Clinton na Cpula das Amricas em Miami em 09 de dezembro de 1994 quando apresentou a proposta 13 Se no declarado, pelo menos de fato 14 Proposta que tambm a Gr-Bretanha defende para o regionalismo europeu. 32
No perodo posterior aos anos 2000, essas diferentes propostas de regionalizao coexistem e mantm uma relao dinmica, s vezes sinrgica, s vezes antagnica entre si. possvel ver, por exemplo, a criao de um bloco de pases com finalidade e objetivos claramente comercialistas, como a Aliana do Pacfico, como tambm, a integrao de pases com caracterstica fortemente marcada pela unio poltica como a Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA), e mesmo a atual Unio Europeia (UE) com fruns supranacionais e democrtico- representativos. H nesse interregno, contudo, projetos de integrao regional que se movimentam pendularmente, ou mesmo, se reconfiguram conjunturalmente geopoltica de poder hegemnica condicionada pela correlao de foras entre e nos Estados-Parte. O Mercado Comum do Sul parece se encontrar dentre estes processos de integrao que oscilam entre um modelo comercialista e um modelo econmico- poltico. possvel identific-lo como um projeto de Regionalismo Aberto, que procura fortalecer a posio dos pases membros em fruns como a ONU, Organizao Mundial do comrcio (OMC), Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial, mas que no os impede de agir politicamente e negociar comercialmente de maneira multilateral. possvel identificar tambm que o MERCOSUL passou por diversas fases quanto compreenso de qual a sua funo e forma de atuao. Consequncia, acredita-se aqui, da alternncia de perspectiva que partia dos executivos nacionais e respectivas chancelarias responsveis pelo desenvolvimento do projeto, constituindo assim, ciclos geopolticos regionais que se sucederam na liderana e conduo do processo. Contudo, mais do que localizar os processos de Multilateralismo e Regionalizao no contexto mais geral e histrico de desenvolvimento da Globalizao, necessrio conhecer os diferentes modelos tericos e explicativos que buscam analisar os projetos de integrao regional e coloc-los em perspectiva comparada. Faz-se isso com o intuito de melhor entender o processo particular em qual se encontra o MERCOSUL, os limites do seu atual estgio e as possibilidades de desenvolvimento democrtico e representativo do projeto.
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2.2. As Etapas e Teorias da Integrao.
Os processos de convergncia, econmica e poltica, levados a cabo ao redor do globo e conhecidos como projetos de integrao, tais como o MERCOSUL, so um fato estudado h muitas dcadas. Um fenmeno internacional examinado por diferentes reas do conhecimento, por diversos intelectuais, analistas, idelogos e pesquisadores no mbito da academia e agncias privadas, assim como, por tcnicos e funcionrios de Estado ligados e/ou interessados por temas que extrapolam a esfera nacional, e mesmo, por membros das prprias organizaes internacionais, que exercem suas funes tcnicas e profissionais e que, no entanto, elaboram e auxiliam na compreenso em termos cientficos destes processos 15 . Os meios e caminhos da integrao podem ocorrer de vrias formas: em diferentes escalas de adeso, amplitude temtica e abrangncia territorial. Contudo. possvel assinalar que a caracterstica principal dos projetos atualmente existentes ter a via comercial e econmica como instrumento de aproximao entre os envolvidos. Contudo, tem a caracterstica de requerer e necessitar de pelo menos mais dois componentes adicionais fundamentais para que os processos tenham mais chances de angariar apoio, avanar em suas metas e serem reconhecidos socialmente: a negociao poltica e uma determinada deferncia democracia, como se ver mais adiante. A opo de desenvolvimento pela via da economia fechada e isolacionista no parece mais estar adequada ao mundo contemporneo. Existe no mundo atual um complexo industrial-comercial-financeiro crescentemente interconectado e que produz efeitos no mbito social, poltico e ambiental, sentidos em todo o planeta (GIDDENS, 2000). Essa interconexo econmica conduz as naes para um tambm necessrio e crescente mutualismo, em razo dos conflitos sociais, crises econmicas e desastres ambientais que ocorrem em qualquer parte do mundo, afetam e fazem sentir seus efeitos nos pases individualmente e em particular (HELD, 2004).
15 O prprio MERCOSUL conta com um conjunto de pesquisas produzidas por estudiosos tais como Gerardo Caetano, Deyse Ventura, Maria Drumond, entre outros que trabalharam pelo projeto e que posteriormente produziram excelentes anlises do processo. 34
A integrao, longe de ser uma iniciativa estritamente econmica, um processo carregado de significados polticos compartilhados e consequncias sociais prticas (HABBERMAS 2003). Constitui-se como um espao que propicia a aproximao de pases por afinidades e interesses comuns (DAHL, 2005). Com a evoluo do processo integrativo possvel ascender a uma condio de inter- relao que pode transcender das tratativas meramente econmicas, buscando mais do que isso, o desenvolvimento e a harmonizao de questes culturais, polticas e sociais dos pases envolvidos (HABERMAS, 2001). A integrao, por ter uma perspectiva ampla de aplicao e efeitos, pode ter origem em diversas formas e empregos. Pode surgir a partir de uma convergncia econmica, como no caso da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), e no setor petrolfero, como na relao bilateral entre os pases rabes e na prpria Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). A Integrao pode ser subnacional: quando se refere ao entendimento econmico e poltico entre diferentes regies de um pas que buscam um desenvolvimento conjunto. O processo pode ocorrer entre pases de uma determinada regio do planeta, que decidem por formarem um nico bloco: como nos casos, por exemplo, da Unio Europeia (EU), NAFTA, Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), Comunidade Andina de naes (CAN), MERCOSUL, entre outros. Como tambm, o processo de negociao poltica e convergncia econmica sob um nico marco normativo pode suceder com maior amplitude e escopo em fruns multilaterais universalizantes: como nos casos da OMC, FMI e Banco Mundial (LUQUINI; SANTOS, 2009). Contudo, no que concerne aos processos concretos de integrao e convergncia entre Estados Nacionais, a realidade histrica, a conduo dirigente e o exerccio prtico de desenvolvimento dos projetos, evidenciam uma norma modelar de evoluo e progresso por etapas j consolidado. Este padro referenciado, fundamentalmente, na experincia histrica de reconciliao europeia da ltima metade do sculo XX at os dias atuais (CAETANO, 2011). Que tem sido utilizado como, por um lado, alm de um modelo tipolgico ideal, aplicvel de maneira mimtica aos demais projetos de integrao ao redor do globo - nisto incluso o MERCOSUL- por outro, apresentando-se tambm como um parmetro, 35
uma rgua que afere em uma escala evolutiva unilinear o nvel de integrao que est se construindo. No se pretende discutir aqui o quo liminar, problemtico, discricionrio e desajustado alm de ocidentalista, eurocntrico e pretensioso este paradigma compreendido como um meio exclusivo de conduzir os mltiplos processos de integrao, compostos por pases com as mais diferentes origens culturais, econmicas e polticas e implementados em diversas partes do planeta. Entretanto, necessrio identificar as diferentes etapas deste modelo hegemnico j constitudo e que serve de parmetro para os demais processos de integrao, com o intuito de: identificar os limites, virtudes e defeitos de cada etapa, assim como, para entender o prprio andamento das tratativas do MERCOSUL e onde o mesmo se encontra. Este modelo de integrao (MERCOSUL, site oficial, Quem somos?; Unio Europeia, site oficial, Como funciona a UE) 16 , portanto, se compe por fases que evoluem de acordo com o nvel de cooperao que se pretende alcanar em relao plena satisfao dos interesses econmicos, sociais e polticos dos pases. Cada etapa alcanada adquire novas capacidades e atribuies, alm das j conquistadas na etapa anterior, e que correspondem, em medida das pretenses e expectativas conjunturais dos Estados-Parte envolvidos quanto ao projeto. Podendo ser descritas progressivamente conforme o apresentado abaixo:
x Zona de Livre Comrcio um primeiro movimento em direo integrao. Consiste em uma rea de livre comrcio de mercadorias entre os pases que compe a zona sem a incidncia de tarifas de importao e exportao. Contudo, nessa fase, os pases mantm a sua autonomia em relao ao seu comrcio com pases terceiros. A proposta da zona de livre comrcio a reduo progressiva das tarifas alfandegrias entre os scios, de modo a equaliz-las e, de preferncia, no longo prazo elimin-las por completo. Procura-se assim com que artigos e mercadorias, produzidos em qualquer dos pases scios, sejam comercializados nos demais como se em territrio nacional tivessem sido feitos. Nesta etapa da integrao, h uma
16 Resumo das etapas feito pelo autor a partir das informaes e anlises histricas contidas e extradas dos documentos pblicos do Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil e da Unio Europeia. Presentes em seus respectivos stios na web e citados nas referncias finais. 36
pequena perda de soberania, dado que, o Estado abre mo de parte de sua poltica tarifria alfandegria. Como exemplos pode-se citar o NAFTA e a proposta que estava se desenhando no incio dos anos 2000 para a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
x Unio Aduaneira em uma Unio Aduaneira, alm do livre comrcio de mercadorias, h tambm uma poltica comercial comum em relao a pases terceiros, representada principalmente pela adoo de uma Tarifa Externa Comum (TEC). O que por sua vez motivo de grande negociao e disputa entre os pases membros, dado que, muitas vezes, motivo de divergncia entre os negociadores do Bloco sobre as tarifas mais adequadas. Por consequncia, a formao de uma unio aduaneira deriva uma perda maior de soberania dos pases membros do que a zona de livre comrcio, visto que a adoo da TEC compele os pases a uma poltica comercial comum e intensas negociaes polticas para tanto. Como exemplo possvel citar a Comunidade Andina de Naes (CAN) e a Comunidade Econmica Euroasitica (EAEC).
x Mercado Comum - O Mercado Comum alm de carregar consigo todas as caractersticas da zona de livre comrcio e de uma unio aduaneira, identificado tambm pela livre circulao de capitais, servios, bens e pessoas. Foi o caso da Comunidade Econmica Europeia (CEE) e o que o MERCOSUL ainda busca alcanar, visto que ainda persiste um grande nmero de excees tarifrias e barreiras no tarifrias, alm de certos impedimentos na prtica para a livre circulao de bens e pessoas atravs das fronteiras. O Mercado Comum se constitui em uma condio intermediria no que concerne transferncia de soberania dos Estados para constituio do espao integrativo, entretanto j possvel constatar elementos polticos que demandam a instituio de medidas e mecanismos supranacionais. Pois, o pleno desenvolvimento da livre circulao acaba tendo por consequncia a exigncia de mecanismos polticos mais sofisticados de negociao e participao das sociedades dos Estados-Parte. 37
x Unio Econmica e Monetria - A Unio Econmica e Monetria caracteriza-se pela harmonia das legislaes econmicas nacionais, pela coordenao em conjunto das polticas econmicas, por uma moeda nica e por um banco central comum que possui o poder de emitir moeda. Esta etapa na qual se encontra hoje a Unio Europeia (UE), contudo, esse avano que se deu na Europa tem sido fortemente questionado nos ltimos anos, visto os graves problemas financeiros que a regio enfrenta com a entrada de novos scios e os graves conflitos sociais que advieram das migraes intra-zona. Nesta etapa da integrao, a transferncia das soberanias individuais dos Estados-Parte muito alta e a negociao poltica ocupa um papel decisivo na conduo do projeto. Contando, para tanto, com a instalao de mecanismos de representao social, como por exemplo, um parlamento supranacional 17 com poder legislativo e algum foro de representao de segmentos das sociedades dos Estados-Parte 18 .
x Unio Poltica - Existem ainda aqueles que aventam a possibilidade de mais uma etapa integracionista. Uma Unio Poltica, constituda com a formao de uma federao ou uma confederao de Estados. Nessa perspectiva, a soberania j no seria mais apenas partilhada por Estados-Parte em uma instituio supranacional, mas compartida na criao de uma entidade nova. Constituda poltica e democraticamente em conjunto por todos seus membros e respectivos cidados, que assumiriam unicamente uma mesma soberania, de maneira a no mais existirem Estados soberanos totalmente independentes entre seus membros. Criar-se-ia uma nova entidade poltica: com uma Constituio, territrio, governo e instituies democrticas prprias. No obstante j haver iniciativas nesse sentido, como por exemplo, na
17 A Europa possui um parlamento comum desde o final da dcada de 1970, passou por diversas reformulaes, conta hoje com a escolha de representantes por sufrgio direto universal, possui poder legislativo e uma srie de atribuies supranacionais http://www.europarl.europa.eu/news/pt/ 18 A Europa conta tambm com um Comit Econmico e Social muito eficiente e proativo que produz cerca de 170 pareceres anualmente sobre questes relacionadas integrao http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/ecosoc/index_pt.htm 38
elaborao de uma Carta Magna 19 europeia, que se aproxima bastante do descrito acima, ainda no possvel encontrar este nvel de integrao em qualquer parte do planeta.
Com o decorrer do tempo e com o crescente nmero de experincias de integrao ao redor do mundo, variadas reas do conhecimento e intelectuais de diferentes correntes de pensamento, construram diversos modelos tericos de anlise e conceitos explicativos sobre o assunto. Por se tratar de um tema eminentemente ligado s relaes humanas, exatamente no mbito das Cincias Sociais e Humanas que se encontram as principais contribuies e propostas de interpretao para o fenmeno. Dentre estas, possvel destacar fundamentalmente aquelas mais proeminentes e que foram produzidas pelos internacionalistas, economistas e cientistas polticos. Dentre as reas do conhecimento ativas nas anlises dos processos de integrao, destaca-se o mbito de estudo das Relaes Internacionais. Em razo de ser esta a disciplina mais diretamente relacionada ao tema e por serem os pesquisadores egressos dela, aqueles que se ocupam de maneira mais direta em formular modelos interpretativos sobre os fenmenos internacionais em geral. Contudo, preciso apontar e diferenciar as abordagens analtico/normativas mais recorrentes e hegemnicas sobre o tema: a perspectiva Neorealista e a perspectiva Liberal-Idealista. Nesse sentido, as teorias Neorealistas das Relaes Internacionais (WALTZ, 1979; DOUGHERTY, PFALTZGRAFF, 2003; FENG, RUIZHUANG, 2006; JERVIS, 2006; MEARSHEIMER, 2002; 2006) so um aporte importante na definio e conceituao dos processos de integrao. Embora tenham perdido grande parte da relevncia que tiveram nos tempos de Guerra Fria, visto que: a maior parte dos tericos e estudos desta corrente centram suas anlises no Estado soberano clssico que demonstra sinais de esgotamento; percebem as relaes internacionais como um ambiente anrquico, um total Estado de Natureza onde no aplicvel o Contrato Social estadocntrico contradito pela crescente juridicizao
19 Constituio que embora j exista, mas que, no entanto, ainda no foi plenamente ratificada por todos os Estados-Parte http://ec.europa.eu/archives/lisbon_treaty/full_text/index_pt.htm. 39
das relaes internacionais 20 ; no partilham da f na colaborao internacional espontnea, na reciprocidade e na paz subsidiada pelas relaes comerciais refutado pelo ascendente nmero de projetos de regionalizao. Estas anlises demonstram ter ainda um grande valor para compreender os processos de disputa comercial e controvrsias econmicas em fruns como a OMC e em Regimes Internacionais de maneira geral (GILPIN, 1995). Por terem seu foco voltado para a atuao do Estado, indicam que, para um bem sucedido processo de integrao, extremamente necessria a liderana de pases dispostos a arcar com os custos e obrigaes de promover o processo. Os casos, por exemplo, da Alemanha na Europa, dos EUA no NAFTA e do Brasil no MERCOSUL, que sem dvida tem negociadores do processo que refletem a todo o momento sobre os nus e bnus de arcarem com os custos da integrao (HURREL, 1995). Por outro lado, do ponto de vista das teorias liberais, idealistas e/ou interdependentistas complexas (KEOHANE, 1989; KEOHANE, NYE, 1997), a cooperao e a colaborao entre Estados tem um carter eminentemente ontolgico e doutrinrio. Pode ser entendida pelo pressuposto de que o prprio compartilhamento consentido de direitos e deveres comuns tem a virtude de estabelecer pontes de dilogo e entendimento. Para os Idealistas esta uma via que minimizaria os riscos de contendas imediatistas, conflitos desagregadores e guerras totais, tendo, portanto, o potencial de evitar retrocessos no desenvolvimento social dos pases e promover uma paz duradoura e estvel (KEOHANE; NYE, 2001). 21
Para os idealistas as trocas comerciais livres e voluntrias entre as naes so uma das principais vias pela quais a paz e a cooperao internacional podem ser mais facilmente alcanadas. Contudo, as teorias idealistas no conseguem ser uma fora analtica e explicativa capaz de tratar, de maneira inteiramente adequada, de temas como: a extenso das soberanias estatais para alm das fronteiras territoriais, dos conflitos e tenses polticas que podem advir do total livre comrcio e, mesmo dos limites ao prprio comrcio que as unies de Estados podem provocar (HURREL, 1995).
20 Expresso principalmente pelos tribunais internacionais, OMC e regimes internacionais especficos. 21 Em grande medida o Idealismo tem sua origem, remonta e desenvolve as premissas j assentadas no sculo XVIII pela Paz Perptua cosmopolita kantiana 40
Pode-se salientar aqui tambm, a contribuio analtica proveniente do campo da economia para a compreenso dos processos de integrao. Essas contribuies tm origem no final da Segunda Guerra Mundial e procuravam superar a teoria ricardiana 22 das vantagens comparativas e do isolacionismo que em certa medida precipitou as Guerras. Nesse sentido fundamental o estudo seminal de Jacob Viner (1950) sobre unies aduaneiras e posteriormente de Lipsey (1957; 1970) sobre as vantagens e custos das unies comerciais. Os projetos de integrao, como j apontado anteriormente, tm como caracterstica se valer da via comercial e econmica como uma de suas principais formas de aproximar os Estados e governos. Assim, as propostas de anlise a partir do campo da economia tm um grande valor elucidativo e potencial de aplicao terica. A viso econmica contempornea sobre os processos de integrao pode ser identificada em sentido mais amplo dentro de duas principais correntes analticas normativas: as perspectivas estticas e dinmicas das relaes comerciais internacionais. Estas, por sua vez, se alternam sistematicamente no auxilio, iluminam e subsidiam outras trs abordagens metodolgicas diferentes de apreender e explicar o processo integrativo, sendo elas: o novo institucionalismo, a economia poltica reconstruda e a perspectiva marxista de anlise. Nesse sentido, para Gilpin (2001), possvel identificar e caracterizar estas trs abordagens contemporneas, proeminentes no campo da economia no que concerne aos processos de integrao, da seguinte forma: uma abordagem proveniente de um novo tipo de institucionalismo - do qual o prprio Gilpin um expoente - que entende a criao de instituies internacionais como uma forma dos Estados vencerem falhas no mercado, estabelecer a coordenao e cooperao econmica e produzir uma tendncia ao equilbrio financeiro e comercial. Uma outra perspectiva advinda de uma releitura da economia poltica clssica (HAAS, 1958; 1961), que enfatiza os interesses de grupos polticos e econmicos, e que acredita que os agrupamentos regionais tendem, em longo prazo, a serem prejudiciais para o comrcio e o desenvolvimento das foras produtivas em escala no s regional como planetria. E uma terceira vertente de anlise econmica, que poderia ser identificada no espectro marxista (MANDEL, 1967), segundo essa perspectiva, os processos de integrao econmica em geral, nada mais so do que os esforos
22 Aqui se faz aluso a teoria econmica clssica do ingls David Ricardo. 41
das elites polticas e econmicas transnacionais de ultrapassar as barreiras estatais e as exigncias fiscais e tributrias, aumentando assim a escala de acumulao e concentrao do Capital em seu prprio benefcio. Segundo Gilpin (Iibid), o campo das anlises econmicas sobre os processos de integrao tem alguns limites explicativos. Primeiro porque toma o processo de deciso poltica de criao de unies regionais como um fato dado e segundo porque se tem dirigido apenas para os resultados e consequncias em termos de bem-estar que derivam das unies regionais, no os relacionando com outros fatores e implicaes do processo. Contudo, possvel apontar ainda as abordagens provenientes do campo da Cincia Poltica. Estas abordagens tm estado relacionadas com as causas da integrao por seu vis econmico, mas tambm pelas caractersticas polticas da integrao e pela opo voluntria dos Estados em abrir mo de parte de sua soberania em favor de unies regionais. Os projetos de integrao, ou seja, o processo pelo qual os Estados decidem abrir mo de parcela de sua soberania para a constituio de outra entidade poltica - que exige em alguma medida concesses supranacionais - um movimento que determina, para alm da adequada e voluntria manifestao de vontade, atitudes polticas domsticas e externas relativamente proporcionais a essa inteno e conducentes a esse constructo (HURREL, 1995). Nesse sentido, ainda segundo Gilpin (2001), com o claro enfoque de esclarecer as causas e o desenvolvimento destes processos, as teorias provenientes da Cincia Poltica procuram ser um elemento adicional de reflexo, anlise e exame atravs de outras proposies arquetpicas e preocupaes ontolgicas. Alm de, muitas vezes, ser tambm um programa de ao poltico-normativo que, a partir de diferentes premissas e aproximaes interpretativas, procura fornecer ferramentas no s cientficas como tambm instrumentais prticas. Todavia, com o intuito de explicitar de maneira mais objetiva e esquemtica estas abordagens, o autor faz um inventrio das principais contribuies conceituais, tendncias hegemnicas de anlise e correntes mais bem estruturadas de teoria explicativa da integrao regional provenientes do campo da poltica, sendo elas: 42
o Federalismo, a Teoria Funcionalista, Neofuncionalismo, Neoinstitucionalismo e o Intergovernamentalismo O Federalismo entendido como uma corrente terica que compreende a integrao regional pela criao de instituies internacionais para as quais alocada, de maneira livre e espontnea, parte da soberania individual dos Estados envolvidos no processo. Esta teoria tem origem no incio do sculo XX, na elaborao intelectual e constituio da Liga das Naes - inspirada no federalismo norte-americano e por Woodrow Wilson 23 . Posteriormente se encontra tambm, em certa medida, na Carta das Naes Unidas e na constituio de suas agncias temticas. Logrou ainda uma renovao de sua perspectiva analtico-normativa e como teoria poltica com o sucesso preliminar da experincia de integrao da Unio Europeia. A Teoria funcionalista, advoga a opinio de que a forma mais segura de alcanar a integrao e a paz a cooperao ao nvel de tarefas funcionais de natureza tcnica, administrativa ou econmica. O conceito mais proeminente dentro desta linha terica o da Doutrina da Ramificao de David Mitrany (1990), que significa uma colaborao funcional em um setor, resultante da necessidade e que pode gerar a colaborao funcional para outros setores. Ou seja, uma cooperao em uma rea tcnica pode acarretar um avano na colaborao, que por sua vez pode estimular uma aliana econmica, e assim por decorrncia a uma unificao poltica entre os Estados nacionais, promovendo estabilidade e paz ao sistema internacional. A teoria funcionalista entende que essa aproximao se d por lideranas nacionais, que assumiriam um papel de contato e ligao entre os pases. Nesse sentido, as organizaes internacionais com atributos funcionais especficos estariam mais habilitadas do que os Estados para realizar certos tipos de tarefas, promovendo assim, a cooperao e diminuindo as suspeitas sobre o controle em nvel supranacional por parte deste ou daquele Estado envolvido. O Neofuncionalismo (HAAS, 1958; 1961; 2001) destaca o papel preponderante dos grupos nacionais que partilham interesses comuns e dos partidos polticos que, com o intuito de promoverem os seus prprios interesses particulares, induzem integrao como consequncia contgua. Assim, enquanto os
23 Vigsimo oitavo presidente dos EUA e um dos mentores da Liga das Naes. 43
funcionalistas realavam a importncia das aes e atividades dos lderes nacionais na conduo das instituies internacionais para o relacionamento entre os pases, a teoria neofuncionalista fixou-se nos grupos de interesses domsticos locais e partidos polticos para explicar o desenvolvimento das vias de integrao. Ainda, segundo o Neofuncionalismo, o incremento da interdependncia econmica dos Estados envolvidos em um processo de integrao geraria vantagens competitivas e o aumento da interdependncia econmica levaria a um processo mais profundo de integrao poltica. O Neoinstitucionalismo (IMMERGUT, 1988; HALL; TAYLOR, 2003; MARTIN, 2003) por sua vez, reala a indispensabilidade de instituies internacionais com boa reputao para solucionar as falhas do mercado, os problemas econmicos e financeiros, como tambm, as dificuldades polticas que derivam da integrao econmica. Para os neoinstitucionalistas, as instituies internacionais so extremamente relevantes para o bom entendimento poltico do sistema internacional, para a progressiva negociao que resolva problemas advindos de um mundo crescentemente inter-relacionado, que incentivam a cooperao multilateral e criam os estmulos para que os Estados resolvam as suas disputas de maneira pacfica. O Intergovernamentalismo, segundo Gilpin, a corrente mais expressiva das abordagens tericas da Cincia Poltica relativas aos processos de integrao poltica e econmica. O Intergovernamentalismo enfatiza que os interesses econmicos e comerciais a principal fora motriz da integrao regional. Esses interesses, segundo a teoria, estabelecem e dedicam uma grande importncia s instituies regionais, que no entanto, confere aos governos nacionais um papel central no processo. Essa corrente terica foca suas anlises na ascendente interdependncia econmica, comercial e financeira dos respectivos setores produtivos nacionais, na importncia das instituies internacionais para a resoluo dos problemas advindos da prpria interdependncia e no comportamento poltico dos governos nacionais no transcurso integrativo (MORAVCSIK, 1997). Contudo, no se acredita aqui, que se possam encerrar as possibilidades de abordagem quanto aos processos de integrao em modelos tericos fechados, arqutipos interpretativos nicos e definitivos, tanto internacionalistas, econmicos, quanto polticos. Acredita-se, isto sim, que as capacidades explicativas das 44
abordagens elencadas so restritas e apenas parcialmente satisfatrias. Exatamente pela prpria insuficincia de tentarem responder em termos generalistas e totalizantes toda a magnitude e complexidade poltica e econmica dos processos de integrao. Entende-se, portanto, e toma-se como premissa de anlise neste trabalho, que uma abordagem terica hbrida, adaptvel aos contextos histricos de longo prazo, s etapas de desenvolvimento e s conjunturas circunstanciais geopolticas, tende a ter maior capacidade de elucidar e compreender de forma mais profcua, objetiva e cientfica os fatos e dados da realidade e o contedo poltico-democrtico que se busca encontrar no processo de integrao do MERCOSUL.
2.3. A Democracia para alm do Estado e o exerccio da representao poltica transnacional.
Como se viu at aqui, as relaes internacionais foram marcadas ao longo das dcadas e sculos por um projeto civilizatrio - ou promessa civilizatria (WALLERSTEIN, 2002) - que na verdade subjazia sob uma lgica de subalternidade e hegemonia: a Modernidade. A Globalizao e suas manifestaes mais recentes, entendida como um fenmeno novo e hegemnico nas relaes internacionais, que busca transcender a Modernidade estadocntrica, se constituiu de maneira ainda manter e integrar todo o mundo sob um nico marco de poder transnacional: o capitalismo liberal ocidental, agora estendido a todo o globo. Os processos de regionalizao, atravs de projetos de integrao, seguem a princpio a lgica da globalizao hegemnica e tm a caracterstica preliminar de unir pases em torno da aproximao por interesses competitivos comerciais. Contudo, o processo de integrao comercial entre diferentes pases, como se viu anteriormente, demanda aos Estados a necessidade de certa coordenao poltica, flexibilidade negociativa e alguma concesso em sua soberania. Seja pela simples constituio de uma rea de livre comrcio, seja pela instituio conjunta de organismos com certo poder supranacional, os processos de integrao necessitam algum grau de compromisso poltico compartilhado. Entretanto, de maneira geral, o 45
exerccio da poltica e o posterior advento da democracia em si, desde o estabelecimento da poltica de Estados westfaliana, sempre se fixaram sob a soberania estadocntrica e a consequente representao de uma nao/um povo, a que ela faz referncia. A soberania de um Estado, portanto, reflexo da representao poltica que a instituiu dentro das suas fronteiras jurisdicionais, territoriais e culturais. Ainda assim, o nmero crescente de empresas com atuao transnacional, o cada vez maior nmero de organizaes e movimentos sociais com perfil e atuao cosmopolita e a extenso estatal de soberanias alm fronteiras, tem exigido um aumento considervel de juridicizao nas relaes internacionais, de fruns internacionais de dilogo e cooperao 24 , bem como, iniciativas de constituio de espaos de representao poltica transnacional como se ver a seguir. Na perspectiva de analisar como tem se constitudo esses espaos de discusso e elaborao de regras de aplicao transnacional, diversas pesquisas tm abordado o tema. Como consequncia destas, renomados intelectuais tem construdo modelos tericos e explicativos destes fenmenos, como tambm, propostas de aplicao prtica com a finalidade de serem projetos normativos para o desenvolvimento de uma democracia cosmopolita, exercida atravs de uma representao poltica transnacional. Como j mencionado, o projeto de integrao regional desenvolvido na Europa aquele que, de maneira modelar, se constituiu historicamente como parmetro para as demais experincias regionalistas ao redor do mundo. Refletindo, acerca do processo europeu, entretanto, sobretudo sob a influncia dos novos fenmenos da Globalizao, Habermas (2001) nos traz importantes elementos de anlise. Seu argumento embasado pela constituio histrica revolucionria estatal europeia, a necessidade de uma lei per se circunscrita a um territrio e que conforma e unifica culturalmente uma nao, ou seja, a lei como um substrato cultural que enseja uma solidariedade cvica. A essa conformao estatal - denominada anteriormente de poltica de Estados - Habermas chama de Constelao Nacional, elemento que, segundo ele, propiciou o surgimento da democracia poltica sob um nico marco de poder central: o Estado soberano.
24 Conferncias de Paz, Conferncia sobre o Clima, Frum Econmico Mundial, Frum Social Mundial, entre outros. 46
Contudo com a reestruturao produtiva dos anos 1980, a crescente interconexo comercial com preponderncia financeira que o autor associa como uma caracterstica idiossincrtica da Globalizao recente e o fim do keynesianismo, Habermas acredita que esta conformao estatal obrigatoriamente ter que passar por uma reformulao. Com a vitria do capitalismo, os Estados necessitam de uma 'concorrncia por posies', ou seja, adaptar as condies nacionais concorrncia global. Alm disso, Habermas assevera que com a reestruturao do processo produtivo e de demanda, o mercado global, a cultura massificada e o turismo de massa, fizeram surgir contrastes entre as identidades nacionais e as diversas formas de vida cultural. Contudo, para ele essas diferenas embora muitas vezes se choquem e se repilam, h ainda uma relao dinmica e dialtica entre o local, o regional e o universal. Todavia, a questo da legitimidade democrtica, com o desmonte do Estado social keynesiano, exige uma reconfigurao do processo democrtico e a emergncia de novas formas de regulao poltica. O autor prope considerar a passagem de um Estado de direito, cuja unio se fundamentava na ideia de nao, para uma democracia constitucional cosmopolita. Segundo a posio do autor, isso aparece quando enfatiza a necessidade de um novo enquadramento poltico da sociedade global que no propriamente um Estado universal, mas uma poltica interna mundial calcada em uma moral e no universalismo compartido. Entretanto, segundo Habermas, ainda no h uma conscincia de solidariedade cvica cosmopolita e muito provavelmente no haver. Pelo menos no como uma nova identidade supranacional tico-poltica, visto que, seria uma contradio em termos. Pois enquanto a solidariedade civil advm do sentimento de pertena para com uma identidade coletiva nacional, a solidariedade cosmopolita deve apoiar-se em um sistema moral e de direitos humanos universalizantes. Para o autor, contudo, somente os movimentos sociais e as organizaes no governamentais so os verdadeiros membros ativos da sociedade civil transnacional 25 . Conformaes estatais apenas reproduzem em maior escala e s perpetuam um modelo de relao entre poltica e economia que j vinha sendo
25 O conceito de Sociedade Civil Transnacional ou Global extremamente controverso e ambguo. De maneira geral seus defensores a identificam a partir do Departamento de Informao Pblica (DPI) e Conselho Econmico e Social (ECOSOC) da ONU ver referncias. 47
adotado no Estado-Nao. Essas contradies da Globalizao, os movimentos de abertura e fechamento 26 , a concorrncia por posies entre Estados, a ascenso de instituies supranacionais e a emergncia de uma sociedade civil global cosmopolita, Habermas denomina de Constelao Ps-Nacional'. Fica clara assim, sua preocupao com a conduo democrtica do que chama de Governana Global, contudo, a proposio habermasiana tem sofrido duras e diversas crticas. Por um lado, pelo claro contorno europeu de suas preocupaes, que transparecem sua inquietao com a diminuio do poder econmico e geopoltico relativo da Europa no novo contexto da globalizao. Alm, claro, da sua rejeio a organismos de conjuno poltica de institucionalizao universal, procurando de forma alternativa e tangencial, alicerar sua proposta cosmopolita sob o manto de uma moral e universalismo compartido por uma sociedade civil global. Desta forma Habermas parece tentar criar, ao mesmo tempo, um vnculo e uma diferenciao entre cosmopolitismo e regionalismo, ou seja, a sociedade civil pode ser cosmopolita, mas os Estados parecem precisar do regionalismo para uma melhor concorrncia por posies. 27 Ademais, refletir sobre a inadequao de seu modelo de solidariedade cosmopolita em pases fortemente desiguais socialmente e de tradio democrtica instvel, como os da Amrica Latina onde a solidariedade cvica duramente conquistada e mantida, fundamental para que este debate e prescries sejam contrapostos nossa realidade para que no fiquemos, novamente, na esteira de projetos surgidos e desencadeados nos pases desenvolvidos. David Held (1995; 2004) por sua vez, refletindo sobre a inadequao e a incongruncia entre quem faz a poltica e para quem feita, procura mostrar de maneira mais esquemtica e normativa, no plano da poltica internacional, as debilidades e limites das teorias democrticas convencionais. Anlises, segundo ele, adaptadas ao estudo circunscrito ao Estado-Nao, onde maiorias constituem e do autoridade a um governo estabelecido atravs do sufrgio em um determinado territrio autnomo. Entretanto, no mundo atual, com cada vez maior interconectividade global e regional, muitas aes governamentais implicam uma expanso de soberanias alm-fronteiras, e em contrapartida tambm, uma reduo
26 Conceito habermasiano ligado a ideia de assimilao e repulso. 27 Aqui claramente um constructo terico de defesa da UE e de valores eurocentrados. 48
da autonomia poltica dos Estados, o que segundo a viso do autor, implica uma alterao da extenso e do escopo da autoridade para lidar com demandas transnacionais. Para Held, os Estados tem tido de aumentar o nvel de integrao poltica entre si para as negociaes multilaterais, conformao de arranjos geopolticos e instituies temticas para acompanhar os efeitos desestabilizantes que acompanham a interconectividade crescente da economia mundial e do capitalismo liberal. A essa resposta estatal, expressa pelo crescimento de instituies, organizaes e regimes, o autor chama de Governana Global 28 . Para tanto, Held acredita que seja necessrio um incremento normativo por etapas na institucionalizao desta governana, em uma perspectiva democrtica e inclusiva sociedade civil. Nesse sentido, defende um Modelo de Democracia Cosmopolita para uma nova ordem internacional, sustentada pela segurana da responsabilidade compartilhada por todos os sistemas de poder, relacionados e interconectados da economia a poltica. Sistemas que envolveriam agncias e organizaes que atravessariam as fronteiras territoriais dos Estados-Nao em um quadro progressivo de expanso de instituies e procedimentos democrticos. Entretanto, o projeto de uma Democracia Cosmopolita sofreu vrias crticas a partir de diversos pontos de vista, de diferentes autores que estudam o sistema internacional e por inmeras organizaes internacionais: pelo excesso etapista da verso institucionalista, pela normatividade arbitrria, juridicizao e constitucionalizao das relaes internacionais - como quem quer domesticar a sociedade civil atravs da institucionalizao - e pela caracterstica marcadamente eurocntrica 29 do tipo modelar de democratizao que se pretende. Nesse sentido, avaliando estritamente o desenvolvimento da ordem internacional, Hauke Brunkhorst (2011) desenvolve uma proposta de anlise atribuindo ao Estado-Nao Moderno um caso liminar de estatalidade. Uma espcie de etapa em um processo mais amplo e extenso de evoluo estatal, um fenmeno histrico especfico e que no representa de forma perfeita o Estado. Segundo o autor no foi o advento dos Estados Modernos que deu origem ao direito internacional. Na sua perspectiva, existe sim, uma cooriginalidade fundacional entre
28 Como Habermas, entretanto com maior entonao institucionalista. 29 Presente principalmente em Habermas. 49
uma ordem jurdica internacional e cosmopolita e a ordem jurdica interna de Estados em particular. Para Brunkhorst existe uma conjunta coevoluo de uma estatalidade cosmopolita e nacional, conjugada tambm a um processo histrico de celebrao de constituies, acordos e tratados, que remontam Revoluo Papal do sculo XII, passando pela Reforma Protestante e pelas Revolues Liberais do sculo XVIII. Este processo como um todo deu origem a uma juridicizao ascendente das relaes internacionais, foram elas as condies circunstanciais necessrias para articular o desenvolvimento de novas liberdades e de direitos concebidos como universais, que se cristalizaram na iniciativa de criao da Liga das Naes e posteriormente da Organizao das Naes Unidas. Contudo, para o autor, a atual ordem internacional cosmopolita j uma ordem constitucional pelo fato de j existirem fruns de Governo internacional e regional e no apenas de Governana. Entretanto, esta ordem est muito longe de ser democrtica, dado que, embora haja uma crescente juridicizao e constitucionalizao das relaes internacionais (expressa em blocos, regimes, fruns) elas no parecem ser a resposta para o problema da democratizao do sistema internacional. Dado que, o capitalismo da globalizao recente e hegemnica, parece ter criado na verdade um cosmopolitismo de poucos e que tem demonstrado ser um problema quase insolvel. Em sentido semelhante, Dahl parece no acreditar na democratizao das organizaes internacionais. Em seu artigo: Can International organizations be democratic? A skeptic view (1999), o autor, seguindo a tradio de suas analises voltadas para a compreenso e crtica das democracias contemporneas, problematiza de maneira ainda mais profunda a questo no contexto do sistema internacional. Ao final de seu texto sugere seis problematizaes parciais: muitos regimes no democrticos foram encobertos pelo manto da democracia, se deve ter o cuidado de no fazer o mesmo quanto ao sistema internacional; ele acredita que o que exista no sistema internacional de Estados um Bureaucratic Bargaining Systems - Sistemas de Negociao Burocrtica - de certa maneira responsivo s suas populaes e, portanto, conferindo legitimidade ao sistema; os Sistemas de Negociao Burocrtica sempre levam em considerao os custos da democracia, em contrapartida tambm, o dficit democrtico das partes e do todo, e isso pode 50
gerar um estmulo democratizao; em vez de avaliaes triunfalistas, homogeneizadoras e da inevitabilidade quanto a Globalizao, necessrio um melhor esforo analtico sobre cada situao especfica; se as necessidades humanas exigirem uma organizao internacional, esta deve no s estar sujeita crtica quanto aos seus aspectos no democrticos, como tambm, permevel a propostas de democratizao; finalmente o autor conclui asseverando que, as organizaes internacionais, embora possam continuar indefinidamente como um sistema burocrtico de negociao no democrtico, isso no impede o seu julgamento e classificao democrtica, dado que j existem critrios para tanto em nvel nacional e, segundo seu ponto de vista, nada impede que sejam aplicados ao contexto de democratizao das organizaes internacionais. Quando assevera sobre critrios que j se existem para mensurar a democracia no plano nacional, Dahl sem dvida faz aluso a sua obra fundamental, Polyarchy: Participation and Opposition (1971) e aos oito critrios de constituio de uma poliarquia 30 . Nesse sentido, transpassado seu modelo para o contexto transnacional, o autor (DAHL, 2005) prope critrios semelhantes para a avaliao de organizaes internacionais: a formao de instituies que admitam a participao dos cidados; influncia e controle poltico mais ou menos equivalente s democracias nacionais; disponibilidade de informaes sobre o processo poltico para a populao; ocorrncia de debate pblico; partidos polticos que mobilizem este debate; e o controle da burocracia internacional por representantes, eleitos ou no. Discutindo sobre a democracia cosmopolita e sobre a poltica internacional de Estados, Rafael Duarte Villa e Ana Paula Baltasar Tostes (2006) fazem uma crtica relevante s propostas que prescrevem mecanismos crescentes de institucionalizao de um sistema democrtico global de governana, assim como, questionam a legitimidade poltica da representao de uma aclamada - mas de difcil identificao - sociedade civil global.
30 Liberdade para aderir ou formar organizaes; Liberdade de expresso; Liberdade de votar; Direito dos lderes polticos de competirem por apoio e votos; Fontes alternativas de informao; Elegibilidade para cargos pblicos; Eleies livres e justas; Instituies que ligam polticas governamentais ao voto ou outras expresses de preferncia.
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Villa e Tostes procuram tratar da questo do alargamento das fronteiras polticas fsicas para fronteiras funcionais e a implicao problemtica disto em mudanas substantivas para a realizao da democracia contempornea em medida da mudana de escala da democracia liberal compreendida nos marcos do Estado- Nao. Segundo os autores, a institucionalizao e a presena da sociedade civil global, ainda carece de certos questionamentos, tais como: quem so os constituintes desta sociedade civil? Como sua atuao pode ser considerada legtima? A quem remete sua representao? Como pode ser feita sua accountability? Assim, para os autores, o debate precisa ser pautado pela necessidade do questionamento tanto do papel do Estado, quanto da atuao dos atores transnacionais, ou seja, preciso questionar a legitimidade do sistema estatal, como tambm a legitimidade de quem o questiona. Ballestrin (2010) apresenta outro aspecto e ressalva relevante quanto s concepes de sociedade civil e de sociedade civil global em particular. Em seu texto, discutindo sobre o controle de armas de fogo, alerta para os aspectos civis, no-civis e, mesmo, anti-civis que podem acompanhar a atuao das associaes que agem no interior e atravs das sociedades e fronteiras nacionais. A autora partilha tambm do entendimento de que a constituio da sociedade civil global no pode ser encarada como mera transposio das sociedades civis nacionais para o contexto internacional. Enquadr-la antinomicamente ao Estado e ao mercado, de maneira automtica, e com vistas a forar um paralelo com o processo histrico de ascenso das sociedades civis nacionais seria um equvoco, necessitando uma reflexo mais profunda dos diferentes atores e relaes que se estabelecem no novo contexto transnacional. Para a autora:
A fragilidade do conceito de SCG, portanto, d-se por diversas razes: a oscilao e a flexibilidade dos atores que dela fazem parte (ainda que isso seja verdadeiro tambm para a sociedade civil nacional, como j visto); a ausncia de um consenso minimamente compartilhado; a polaridade normativa que suscita e a incipincia de pesquisas empricas com amostras continentais. Essas dificuldades tornam o conceito de difcil operacionalizao. Mas tambm, muitos destes obstculos poderiam ser remediados se houvesse a percepo de que a reproduo dos vcios e virtudes tericos da sociedade civil nacional no necessariamente deve acompanhar a teorizao sobre SCG ou desautorizar seu debate. Em sendo uma realidade nova, a SCG deve ser tratada com novos parmetros que no devem ser deslegitimados pelas amarras ao conceito de sociedade civil. (Ibid. pg. 103) 52
Srgio Costa (2003) faz tambm severas crticas aos projetos de democracia cosmopolita desenvolvidos nos pases ocidentais centrais e ao conceito de sociedade civil global:
O conceito de sociedade civil global equvoco porque sugere que est se formando uma agenda social a partir das experincias acumuladas nas diferentes regies do mundo e, mais, que tal agenda permanece submetida ao crivo de uma esfera pblica mundial porosa e democrtica. Na verdade, a retrica da democracia cosmopolita acaba ocultando a distribuio desigual de chances e de poder que reina na Realpolitik mundial. (2003, p. 24)
Assim, Costa acredita que mais do que estabelecer uma agenda social global corre-se o risco de difundir valores, experincias e formas de percepo arraigadas em um conjunto especfico de sociedades civis. O que segundo ele pode ser visto na poltica de direitos humanos estipulada por determinados tericos/idelogos da sociedade global. Autores que identificam nas sociedades ocidentais do norte pontos de chegada para as demais sociedades do mundo, como um modelo avanado e superior a ser alcanado, relegando s demais sociedades um lugar anterior em uma determinada escala evolutiva. Com acento tambm no forte eurocentrismo da conceituao da sociedade civil global, Neera Chandhoke (2002) escreve solicitando cautela nas avaliaes apologticas quanto a esta. Para a autora, h que se levar em considerao, nas anlises sobre o papel da sociedade civil global, as circunstncias histricas e conjunturais de sua ascenso, assim como, um resgate conceitual sobre o que significa e o que este fenmeno. Em sua perspectiva existe uma falsa separao entre os trs setores: mercado, Estado e sociedade civil. Para ela estes setores mantm e sempre mantiveram uma estreita e complementar relao. A sociedade civil se constituiu em conjunto por Estado e mercado e permeada pela mesma lgica que sustenta estas esferas. Surge no mesmo processo histrico de separao da economia da poltica, da apropriao privada, da autonomia individual e do individualismo autodirigido. No sentido, portanto, de caracterizar a peculiaridade e a excepcionalidade do papel que cumpre - ou que so chamados a cumprir os atores com atuao transnacional nos processos mais gerais da globalizao e na democratizao do 53
sistema internacional, se faz necessrio analisar e conceituar onde reside essa sua excepcionalidade e a legitimidade do seu exerccio de representao poltica. Nadia Urbinati (2006) refletindo teoricamente sobre as condies que tornam a representao democrtica, argumenta que a democracia representativa uma forma original de governo, no podendo ser reduzida a democracia eleitoral e muito menos considerada uma second best em relao democracia direta. Recuperando as contribuies j clssicas de Manin e Pitkin, a autora apresenta a democracia representativa como um processo contnuo, cclico e constitudo pela frico entre instituies estatais e prticas sociais que potencializam a democratizao da representao a partir da soberania popular. Para Urbinati, a representao pertence histria do processo mais geral de democratizao das sociedades, ela deve ser compreendida e teorizada a partir das diferentes formas de relao entre sociedade civil e Estado - alm da relevncia do partidarismo e da ideologia nesta relao. A autora identifica pelo menos trs teorias da representao ao longo da histria: jurdica, institucional e poltica. As duas primeiras identificadas pela relao voluntarista entre Estado e pessoa, um modelo que no de representao do povo e da vontade da nao, e sim um sistema de organizao do povo e da vontade da nao. Ela acredita que a representao s democrtica quando poltica, entendida como dinamismo e circularidade contnua entre instituies e sociedade que se criam e recriam mutuamente e constantemente, sujeitas ao debate, produo, reproduo e reviso de ideias, projetos e modelos de sociedade. Luis Felipe Miguel (2003), procurando tambm ampliar a reflexo acerca da representao poltica, apresenta e problematiza dados estatsticos e comparativos sobre a chamada crise de representao pela qual passam diversos pases e democracias do mundo. O autor prope - assim como Urbinati - pensar a ontologia e o sentido prprio da representao para alm de princpios consagrados pelo elitismo e pelo pluralismo. Defende um modelo representativo inclusivo que considere atentamente como se d a construo das pautas polticas, o acesso aos meios de comunicao de massa e s esferas de produo de interesses coletivos. Para tanto, acredita ser necessrio aprofundar um pluralismo poltico no como a busca de um consenso entre grupos de interesse constitudos, mas sim, que 54
contemple a expresso e a representao da diversidade em sentido amplo. Acredita tambm na relevncia do valor da autonomia no estabelecimento de paradigmas normativos assumidos por determinado grupo, como tambm, da necessidade - ou pr-condio - para o bom funcionamento do regime democrtico, de que sejam difundidas condies materiais mnimas que propiciem queles que o desejem, a possibilidade de participao na poltica, pois sem um mnimo de igualdade material e garantia das condies bsicas de existncia, o funcionamento da democracia est gravemente comprometido (Ibid, pg. 136). Nancy Fraser (2009), resgatando sua reflexo acerca da redistribuio e do reconhecimento (2008) para uma teoria da justia social, assevera uma transformao qualitativa dessas demandas para o mundo globalizado, ou como segundo ela descreve, para um mundo que aos poucos supera o enquadramento Keynesiano-Westfaliano. Para a autora, com o advento da globalizao no s as questes substantivas da justia: reconhecimento e redistribuio, como tambm agora, o enquadramento poltico para o exerccio da justia se coloca em disputa. Neste contexto ela prope incorporar teoria da justia uma perspectiva tridimensional, compatibilizando a dimenso poltica da representao dimenso econmica da distribuio e dimenso cultural do reconhecimento. A autora estabelece que em um mundo altamente interconectado, a dimenso poltica da representao deve englobar as questes de primeira ordem de redistribuio e reconhecimento. Funcionando a representao como um meta nvel de segunda ordem, onde se define quem so os sujeitos relevantes para uma justa poltica de enquadramento na construo de uma justia democrtica ps-Westfaliana. Para tanto, ela acredita que o pressuposto mais promissor e adequado o principio de todos os afetados, exercido atravs da norma da paridade participativa que coloca em questo o prprio enquadramento como elemento central da justia em um mundo globalizado. Leonardo Avritzer (2007) discutindo teoricamente sobre o papel da representao na perspectiva da democratizao, nos d alguns elementos substantivos para diferenciar as formas de atuao das associaes, organizaes no governamentais, sociedade civil e a representao eleitoral convencional. Para o autor, para se pensar mecanismos de democratizao necessria a construo 55
de um modelo terico que envolva tanto a dimenso eleitoral como a no eleitoral. Que leve em conta a relao entre a soberania estatal e a representao poltica, assim como a crise pelas quais passam. Por um lado o enfraquecimento da soberania estatal, segundo o autor, se mostra inexorvel com a crise do Estado-Nao, por outro, a representao deve ser reconstruda levando em considerao elementos extra eleitorais. O autor prope combinar as contribuies da representao por expanso temporal de Ndia Urbinati 31 e da representao discursiva de John Dryzek (2000, 2006) 32 . Considerando o papel da autorizao na criao da legitimidade, que diverso do compreendido convencionalmente e relacionada a trs papis distintos da representao: o de agente, advogado e partcipe. O primeiro o tipo clssico eleitoral convencional, o segundo se estabelece por identificao na advocacia de causas pblicas e no por autorizao (sindicatos, associaes de classe, etc.), a terceira a tpica da sociedade civil e se legitima em uma identidade ou solidariedade parcial exercida anteriormente e no por mandato. Evelina Dagnino (2004) acredita que, no que concerne a Amrica Latina, e em especial ao Brasil, os termos do debate sobre sociedade civil e democratizao assumiram com o advento da Globalizao neoliberal uma ressemantizao conceitual, em especial no que concerne as noes de Representao e Cidadania. Para ela h uma espcie de confluncia perversa entre o projeto democrtico- participativo e o projeto neoliberal, pois ambos os projetos parecem demandar e requerer uma sociedade civil ativa e propositiva. Para a autora a ressemantizao dos termos parece ter a pretenso de despolitizar o debate e esvaziar de contedo substantivo a representao poltica das sociedades em geral e das organizaes civis em particular. Em texto posterior e no sentido de analisar a construo democrtica na Amrica Latina, Dagnino, Olver e Panfichi (2006) fazem alguns estudos de caso e propem um modelo de anlise, que difere das anlises da transio democrtica que tiveram grande relevncia no incio dos anos 1990, como tambm difere de algumas leituras que separam Estados e sociedade. Suas grandes insatisfaes
31 Avaliao e reviso sistmica dos procedimentos, valores e prticas democrtica ao longo de perodos freqentes de tempo. 32 Criao de Cmaras Discursivas onde a pluralidade possa se fazer representar. 56
com o debate at ento eram quanto insistncia em tratar a sociedade civil como um ator unificado, a separao entre sociedade civil e sociedade poltica - ignorando as relaes entre elas - e a viso apologtica da sociedade civil como detentora de um poder democrtico demirgico. Para os autores o debate acerca da democracia esteve por muito tempo circunscrito s teorias da transio, que se limitou a analisar a luta pela democracia representativa contra o autoritarismo, e perdeu a noo de democracia como um processo contnuo e interminvel. Os autores apresentam como alternativas analticas uma viso diferenciada do Estado, da sociedade civil e de como possvel entender a disputas por projetos polticos e as relaes entre Estado e sociedade civil. Neste sentido, a heterogeneidade da sociedade civil uma expresso da pluralidade poltica, social e cultural que acompanha o desenvolvimento histrico da Amrica Latina. Expressa na constituio de projetos polticos em disputa e na diversidade desses projetos que constituem uma dimenso importante da heterogeneidade presente nesses espaos. Pois projetos polticos so construes simblicas, que mantm relaes cruciais com o campo da cultura e com culturas polticas especificas. Sendo essa coexistncia tensa e contraditria o que constitui o cenrio do processo de construo democrtica na Amrica Latina e, em alguma medida, se reproduz no interior das organizaes da sociedade civil. A sociedade civil e o Estado se constroem historicamente de maneira simultnea, em um jogo de inter-relaes complexas, difusas, complementares, e mesmo, em contradio, que preciso serem analisados para melhor entender a natureza do processo de democratizao. O Estado para os autores deve ser compreendido tambm como um ambiente heterogneo. Eles criticam a viso dominante do Estado como um ente administrativo homogneo e indiferenciado. Propem uma anlise calcada em uma arqueologia do Estado, a anlise em um plano vertical - entes federados - e em um plano horizontal - poderes de Estado. A necessidade de se formar governos de coalizo e a anlise da sociedade poltica - includa no s a estrutura de governo, como tambm os partidos - que segundo os autores faz parte da prpria lgica da sociedade civil, pois numa perspectiva gramsciniana a sociedade civil terreno do poder e, portanto, campo da ao poltica. Os partidos polticos so mediaes necessria entre organizaes e sociedade civil e o Estado, embora a anunciada crise de representao dos mesmos e a crescente informalizao da poltica. Ainda 57
segundo eles, para que a democracia tenha maiores possibilidade de se consolidar, parece ser necessria a existncia de uma forte correspondncia entre um projeto democrtico na esfera da sociedade civil e projetos polticos afins na esfera da sociedade poltica. Para os autores por detrs destas transformaes h uma complexa disputa de projetos que buscam conquistar a hegemonia poltica na regio. Assim preciso identificar os projetos polticos que segundo eles podem ser entendidos como:
A noo de projetos polticos est sendo utilizada aqui para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos. (pag. 38)
Contudo, os autores Identificam trs grandes projetos polticos ancorados em sujeitos concretos e nas praticas discursivas que produzem e vinculam: o autoritrio - formalmente em estado de latncia, o neoliberal e o democrtico-participativo - estes ltimos os que realmente disputam espao. Todos aderem a um patamar mnimo: a democracia representativa. Mas para os autores h ainda um patamar mximo, que seria a radicalizao, ampliao e aprofundamento da democracia apoiada na ideia da participao. Estgio que no se apresenta de forma acabada em nenhum pas, mas que, no entanto, tem orientado a prtica poltica de um nmero significativo de atores representantes e defensores do projeto democrtico- participativo. Por fim, os autores acreditam que para uma anlise mais coerente com o processo de democratizao na Amrica Latina preciso pensar as relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil. Negando vises dicotmicas e apresentado como hiptese que a democracia tem maiores possibilidades de se consolidar ou se aprofundar quando existe uma forte correspondncia entre os contedos democrticos dos projetos polticos dominantes em ambas as esferas de atividade, apostando metodologicamente no estudo das trajetrias individuais ou os trnsitos de dirigentes e ativistas entre ambas as esferas de atividade. Neste segmento de captulo, teve-se como inteno apresentar alguns modelos tericos analticos que buscam captar os fenmenos recentes da Globalizao e da Regionalizao, indicando tambm, alternativas para o exerccio e 58
manuteno da democracia e da representao poltica em uma nova realidade de porosidade e potencial crise do Estado-Nao Moderno. Viu-se, contudo, que as propostas normativistas de universalizao moral de uma Democracia Constitucional Cosmopolita e formao de uma Solidariedade Cosmopolita, assim como, os projetos institucionalistas de traduzir para o contexto transnacional os critrios poliquicos e o Modelo de Democracia Cosmopolita por etapas - subsidiada por uma controversa Sociedade Civil Global - sofreram diversas e contundentes crticas. As crticas tm como fundamento o local de onde partem as proposies, quem prope os modelos, a intencionalidade que subjaz a um projeto democrtico transnacional, o questionamento de quem a Sociedade Civil Global, quem a elege como representante, onde reside a sua legitimidade poltica e quem fiscaliza e avalia suas aes. No sentido exatamente de refletir sobre o exerccio da representao poltica, e mais adequadamente, sobre a representao poltica elevada ao contexto transnacional, buscou-se ento elementos contemporneos de reflexo sobre a mesma. Assim, definiu-se que a representao s democrtica quando poltica, entendida de maneira dinmica em um processo de circularidade contnua entre instituies e sociedades, que se criam e recriam mutuamente. Que s pode ser entendida em um sentido inclusivo, representando a diversidade social em sentido amplo e onde existam as condies materiais mnimas necessrias para aqueles que desejem tenham a possibilidade de participao poltica. Alm disso, destacou-se como o exerccio da representao, com o advento da Globalizao, ensejou uma reflexo sobre a necessidade de um novo enquadramento para o exerccio da justia. De como a dimenso poltica da representao, tendo como princpio todos os afetados e uma determinada paridade participativa, devem estar associados dimenso econmica da distribuio e dimenso cultural do reconhecimento para a constituio de uma justa ordem democrtica ps-westfaliana. Nesse sentido, preciso reconstruir a representao e por consequncia o conceito que se tem da mesma - levando em considerao elementos extra-eleitorais, discursivos e sujeitos reviso sistmica, alm de diferenciar os diferentes papis que a representao pode exercer. 59
Contudo, no que concerne democratizao e representao poltica na Amrica Latina, o processo de Globalizao constitudo no esteio do neoliberalismo, parece ter procurado despolitizar e esvaziar de contedo substantivo o conceito, o desenvolvimento e o exerccio da democracia e da representao poltica das sociedades. O projeto neoliberal parece ter tentado separar a sociedade civil da sociedade poltica. Por um lado, atribuindo a primeira um potencial democratizante e a segunda um papel meramente tecnocrtico. As organizaes sociais no possuem um potencial democratizante por si s, preciso haver uma forte correspondncia entre um projeto democrtico na esfera da sociedade civil e projetos polticos afins na esfera da sociedade poltica. At aqui, estabeleceu-se algumas diretrizes tericas para o exame dos fenmenos mais gerais da Globalizao, do regionalismo e das possibilidades de exerccio da democracia neste novo contexto. Contudo, o presente trabalho precisa ainda, identificar no tempo e no espao o objeto motivador da anlise desta pesquisa: o Mercado Comum do Sul e especificamente o seu processo interno de democratizao atravs de seus principais fruns representativos e normativas democratizantes.
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3. Mercado Comum do Sul: gnese, ciclos geopolticos, a institucionalizao da representao poltica e a Clusula Democrtica.
A trajetria histrica de constituio de um espao comum, geogrfico e poltico latino-americano um processo - ou uma expectativa de ser - marcado ao longo dos anos por diversos avanos e reveses, convergncias e conflitos. Defendido por aqueles que aspiram e acreditam em uma identidade comum, idiossincrasias prprias e necessidade de um projeto latino-americanista com caractersticas fundadas nas realidades objetivas dos povos e culturas locais. Por outro lado, tem sido combatido, desde a sua ocupao territorial colonial, por diversos interesses de potncias internacionais que mantm vnculos e relaes de interdependncia com segmentos relevantes das sociedades locais. A Amrica Latina, desde o perodo colonial, ocupou uma posio perifrica e subalterna dentro do Sistema Mundo Moderno (WALLERSTEIN, 2002), ora sob controle espanhol e portugus, ora sob influncia holandesa, inglesa e posteriormente estadunidense. Essas potncias encontraram nas sociedades latino- americanas setores dirigentes dispostos a manter uma relao prxima, que em certa medida, lhes proporcionava certos privilgios e benefcios lucrativos particulares importantes, o que, contudo, no representava um benefcio para o conjunto das sociedades nacionais. Estes setores, em diversos perodos histricos alimentaram um discurso aparentemente nacionalista e de valorizao da cultura local, que no entanto, mantinham expectativas e projetos que no seu mago no refletiam o estrito senso nacional estatal e/ou integracionista. 61
Entretanto, mesmo sob presso externa e interna, a Amrica Latina conheceu ao longo dos anos diversas experincias e tentativas de aproximao e coordenao poltica e econmica. Diversos movimentos de cariz integracionista e diversas lideranas polticas que propugnavam e almejavam a construo de um espao de convergncia regional. Esses perodos histricos podem ser entendidos e divididos no que se denomina aqui pelo autor de fase integracionista histrica e regionalismo moderno. Entende-se por fase integracionista histrica o processo independentista que marcou de forma importante as aproximaes e os afastamentos entre as naes latino-americanas, sentida tanto na Amrica hispnica - em sua unidade e conflitos - quanto na Amrica lusa - principalmente em seu afastamento para com o resto. Entretanto, para fins explicativos do objeto deste trabalho, so as propostas do regionalismo moderno, em suas diferentes etapas, que realmente condicionam muitos dos fatores que fomentaram a constituio do MERCOSUL em sua idealizao inicial e posterior institucionalizao. Propostas com forte inspirao emanada do projeto histrico europeu de convergncia econmica e aproximao ps-guerra entre Alemanha e Frana. Tambm, na tradio recente de integrao latino-americana, advinda das prescries desenvolvimentistas da CEPAL, na constituio das experincias da Associao Latino Americana de livre comrcio (ALALC), Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), seus sucessos paradigmticos e limites polticos contingenciais. O projeto idealizado nos idos dos anos 1980 pela Repblica Federativa do Brasil e pela Repblica Argentina, passou por diferentes momentos e ciclos polticos, transies circunstanciais pragmticas, conflitos comerciais e polticos, e mesmo questionamentos e alteraes fundamentais quanto ao entendimento dos rumos do projeto em si. Mudanas substanciais tanto em sua elaborao e constituio, como propriamente j em sua instalao efetiva, no processo de reconhecimento institucional pelos pares e internacionalmente por outros blocos e naes, como tambm, no desenvolvimento prtico do exerccio de suas funes, atribuies e responsabilidades no cumprimento de sua agenda de atividades. Essas diferentes fases e ciclos do projeto de regionalizao do Conesul tm relao direta tanto no que concerne a termos de retrao e expanso nas negociaes econmicas e polticas do processo, como tambm, em relao 62
prpria concepo e entendimento do papel que o MERCOSUL deveria desempenhar em suas atividades como bloco regional e o papel que caberia aos Estados-Parte. Ou seja, um questionamento principista de sua razo de ser e existir. Em grande medida, essas diferenas podem ser mais bem descritas como uma disputa entre os distintos setores dirigentes do processo quanto aos tipos de regionalismo pretendido: aberto, esttico, parcial, contnuo. Como tambm, pela conformao do seu sentido teleolgico de desenvolvimento: com acento maior como bloco econmico-poltico ou, em outra direo, com maior preponderncia econmico-comercial. Essas diferentes perspectivas e percepes quanto ao processo de regionalizao foram em alguma medida identificadas, a partir de distintos pontos de vista, por diferentes autores que analisaram o desenvolvimento mercosulino (MEDEIROS, 2008, 2010, 2012; BARBOSA, 2010; GUIMARES, 1999, 2006; DRUMOND, 2005; CAETANO, 1999, 2006, 2011), e podem ser definidas, de maneira genrica pelo que Caetano (2006) denominou de um projeto de integrao social e econmica com forte presena da conduo poltica por um lado, e por outro, de integrao comercialista com maior tendncia na auto-regulao e autonomia dos mercados. O presente trabalho aqui apresentado, admite e acolhe essa conceituao terica e diferenciao tipolgica quanto s diferentes perspectivas em disputa na conduo e planejamento do projeto. Contudo, com o intuito de auxiliar essa conceituao e para fins de melhor compreenso da pesquisa aqui exposta, o autor prope uma perspectiva analtica que admita tambm uma leitura geopoltica dos ciclos e transies pelos quais passou o projeto mercosulino. Originada nas polticas autnomas dos Estados-Parte, em consonncia com seus projetos individuais e soberanos eleitos democraticamente, calcados no mbito mais geral de alinhamento geopoltica hegemnica no Bloco em cada momento histrico e que, em certa medida, se refletiram e fundamentaram projetos majoritrios que se revezaram programaticamente na conduo poltica da regionalizao. Nesse sentido, defende-se aqui que o processo de regionalizao do MERCOSUL - entendido cronologicamente desde um pouco antes de sua fundao at os dias atuais - passou por pelo menos trs ciclos geopolticos regionais, representados por trs ciclos de chefes de Estado eleitos nos pases do Bloco: um 63
primeiro ciclo de oportunidade, que traz reminiscncias do tradicional integracionismo latino, do regionalismo europeu e na aposta de aproximao a partir de funcionrios Ad hoc. Perodo de forte realismo nas relaes internacionais e onde chefes de Estado, eleitos em pases recentemente democratizados, procuravam no apoio poltico mtuo e na complementaridade econmica, um mecanismo alternativo para enfrentar as fortes tenses polticas: apaziguar desconfianas recprocas, instabilidades ps-ditaduras e alternativas aos alinhamentos automticos leste- oeste; e econmico-financeiras: combater e equilibrar as crises da dvida pblica herdadas do perodo ditatorial e em franca expanso, o que gerou no seu esteio grandes crises inflacionrias que restringiam as capacidades monetrias estatais para debelar as insuficincias produtivas nacionais. Posteriormente um ciclo comercialista, iniciado nos anos 1990 na fundao formal do MERCOSUL, em meio ao ascenso de polticas renovadas de laissez faire: liberais na economia e conservadoras e restritivas para a poltica; instituio e avano das zonas de livre comrcio e aberturas voluntrias e unilaterais dos mercados nacionais ao multilateralismo: conjuntura e circunstncia esta que marcou nos anos seguintes fortemente a constituio fundacional e institucional do que veio a se tornar o MERCOSUL. Perodo que pode ser visto como de presso por parte de grupos de interesse nacionais pelos mercados vizinhos, da busca do desenvolvimento atravs da autonomia dos mercados e da f estatal na competitividade comercial como via de avano tecnolgico e produtivo. Por fim um terceiro que poderia ser denominado de ciclo poltico-social. Esse perodo se inicia no comeo dos anos 2000 e marcado: por um lado, pela constatao do fracasso das polticas estritamente liberalizantes e na rejeio da f na racionalidade progressista e auto-regulatria dos mercados da dcada anterior; por outro, pela promoo de um redesenho poltico e institucional do Bloco. Tendo os Estados como fomentadores e sujeitos ativos da integrao: conscientes de uma ateno financeira para com os Estados menores - FOCEM 33 , a preocupao com o dficit democrtico do Bloco, privilegiando a negociao poltica e incentivando as instituies representativas como mecanismo de convergncia. Um perodo de aposta na importncia das instituies e, ao mesmo tempo, onde os interesses
33 Fundo soberano que tem como funo financiar e desenvolver os pases de menor economia do Bloco. 64
econmicos foram a integrao numa perspectiva intergovernamentalista para acumular foras frente aos fruns multilaterais. Em grande medida esses diferentes ciclos correspondem e refletem os efeitos e fenmenos mais gerais da Globalizao dos ltimos trinta anos, sentidos nos pases e refletidos tambm no desenvolvimento do MERCOSUL. Portanto, a partir desta reflexo, possvel ter como conjectura que os diferentes momentos e etapas que o MERCOSUL vivenciou e se confrontou desde a assinatura do Tratado de Assuno - e mesmo antes - at os dias atuais, so consequncia de uma permanente disputa poltica e ideolgica intra e extra Bloco. Disputa essa que passa em certa medida pelos debates endgenos das instituies democrticas e eletivas internas aos Estados Nacionais, mas que, no entanto, convergem tambm em um resultado expresso e includo nas aes, na configurao e reconfigurao do modelo de regionalizao que se revezaram na conduo do processo, que se pretendeu ao longo dos anos, e que se pretende para o Bloco no seu desenvolvimento futuro. No transcurso desde sua fundao at o final dos anos 2000, o MERCOSUL conquistou alguns avanos econmicos e polticos, mas tambm passou por grandes dificuldades em suas negociaes como se ver posteriormente. As polticas nacionais de desestatizaes e abertura econmica voluntria 34 e voltada para a competio no mercado externo colocaram no s os Estados Nacionais em situao financeira precria, como tambm, o regionalismo aberto estimulou uma srie de contendas polticas e econmicas entre os parceiros. Essas contendas esbarravam em certa paralisia decisria dos organismos superiores do Bloco, dado que, o regulamento do Conselho do Mercado Comum estabelecia - e ainda estabelece - o mtodo da regra do consenso 35 para tomada de posio. Em grande medida o prprio prosseguimento do projeto em fins dos anos 1990 era questionado, o descrdito do seu papel na regio, ou mesmo, qual sua verdadeira utilidade e funo estava colocada em cheque. Cogitou-se inclusive o recuo do processo mais amplo e progressivo de um Mercado Comum para a
34 Aspas porque em grande parte seguiam as prescries dos organismos financiadores internacionais da dvida pblica. 35 Os Estados-Parte devem votar todos de acordo com determinada proposta. Se mesmo apenas um Estado no estiver de acordo com a proposta em exame, esta no ser aprovada. 65
manuteno de uma Unio Aduaneira incompleta 36 , ou mesmo, a simples instituio de uma Zona de Livre Comrcio. Mais do que isso, o seu distanciamento do contato com a realidade objetiva e prtica dos cidados nacionais, a pouca relevncia dada sociedade civil organizada e as muitas restries livre circulao de pessoas e fatores produtivos, tornava ainda mais dramtica a pretenso de continuidade das tratativas integracionistas que contassem com algum apelo social. Embora desde a assinatura do Protocolo de Ouro Preto em 1994 o MERCOSUL contasse com a instituio de uma representao parlamentar atravs da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) e da representao de setores sociais ligados a produo atravs Foro Consultivo Econmico e Social (FCES), estes dois organismos no tinham grande relevncia no processo negociativo, ou pelo menos, no contavam com o apoio e respaldo adequado por parte dos executivos nacionais que compunham os organismos superiores e decisrios do Bloco. A pouca atuao, ou mesmo irrelevncia, da representao parlamentar e social tem sido tema de aprofundamento terico e investigao de diversos pesquisadores (DRI, 2012; DRUMOND, 2005; MEDEIROS, 2008). O chamado dficit democrtico do projeto mercosulino foi - e ainda tem sido - apontado por alguns autores como um srio entrave para o desenvolvimento e aprofundamento com lastro social para o projeto. Como identificado anteriormente, esse perodo de crise poltica e institucional do MERCOSUL pode ser mais bem situada no fim do segundo ciclo geopoltico do Bloco. Com o esgotamento das polticas econmicas liberalizantes, do MERCOSUL comercialista e predisposto a um regionalismo aberto e competitivo, inserindo os pases de maneira autnoma nas relaes mais gerais do multilateralismo. Contudo, tambm o perodo de avano da iniciativa da rea de Livre Comrcio das Amricas, proposta norte-americana que, ao contrrio de uma renovao da americanidade pela convergncia scio-poltico-cultural das civilizaes americanas como sugerido por Wallerstein e Quijano (1992), significava simplesmente a tentativa de estender para o conjunto das Amricas o que vinha sendo desenvolvido pelos pases do NAFTA. Especificamente sob o domnio comercial dos EUA onde, na conjuntura da poca - e mesmo hoje o projeto americano de igualdade social, liberdade individual e de uma sociedade que controla e regula o Estado, foi capturado e corrompido por uma oligarquizao da poltica e
36 Manter a Tarifa Externa Comum, entretanto, abrindo espao para um grande nmero de excees a esta. 66
da vida pblica pelo poder econmico das corporaes econmico-financeiras (LUCKACS, 2006) Todos estes fatores concorreram para um processo de forte contestao poltica interna nos pases do Bloco e num refluxo do prprio processo integrativo regionalista mercosulino. Por um lado, pela falta de capacidade dos governos nacionais em repactuar as relaes polticas com as sociedades nacionais e as organizaes sociais, por outro, pela pouca importncia dada ao Bloco pelos governos, como tambm, a falta de expressividade dos organismos representativos que poderiam dar maior legitimidade poltica e social ao processo. Com as crises financeiras e econmicas instaladas nos pases do Bloco com o declnio do projeto neoliberal e, com a consequente repercusso poltica, foram deflagrados conflitos sociais de toda ordem. Esses conflitos por sua vez abalaram no s a popularidade dos governos de ento, como tambm, colocaram sob questo a ordem poltica vigente e um questionamento s instituies estatais. Nesse contexto, os executivos e governos do Bloco, procuraram no apoio mtuo e na sua identidade poltico-programtica conjuntural compartilhada, um mecanismo normativo de salvaguarda da democracia e do status quo que naquele momento histrico era hegemnico.
3.1 O legado por unidade poltica e o desenvolvimento do moderno projeto regionalista mercosulino.
A concepo e desenvolvimento de um projeto de integrao e regionalizao no Conesul correspondem e, em grande parte fruto, de um processo histrico contnuo, em sua maior parte profcuo e cumulativo de experincias, sucessos e fracassos que marcaram de maneira definitiva as aproximaes e os afastamentos nas relaes internacionais da Amrica Latina (CERVO, 2007). Revisitando o passado, ainda nos sculos dezoito e dezenove, possvel identificar nas lutas por autonomia e independncia nas colnias americanas um forte componente integracionista e de irmandade indentitria (CARVALHO, 2005). Importantes lderes militares, polticos e intelectuais da Amrica espanhola como 67
Mart, Artigas, Maritegui e Bolvar acreditavam e lutavam por uma Amrica Latina unida, emancipada e independente da metrpole europeia. Contudo, esse sentimento indentitrio, ou necessidade de unidade nacional, cristalizado principalmente na formao da Gr Colmbia, nas Provncias Unidas da Amrica Central e nas Provncias Unidas do Rio da Prata foram, em grande medida, uma tentativa de manter a conquista da independncia em relao metrpole. Como tambm, a projeo de uma segurana relativa territorial em repulso a qualquer tentativa imperialista futura, partindo dos Estados Unidos da Amrica para o sul e em relao ao Imprio do Brasil em suas cercanias. O que veio a se confirmar posteriormente com o esfacelamento das unidades polticas hispnicas, e com o expansionismo estadunidense em direo ao Mxico e ao Caribe (SCHILLING, 1984), e do imprio brasileiro em direo ao Prata e aos Andes na conquista do Acre. Contudo, houve sem dvida, um legado da fase integracionista histrica dos processos de emancipao e independncia poltica das colnias latino-americanas com seus respectivos projetos de unidade poltica - mais sentida na Amrica hispnica do que lusa. Uma importncia e relevncia significativa para a percepo poltica da necessidade de uma coeso regional e do apoio mtuo como garantia de manuteno da independncia e autonomia poltica frente a colonialismos e imperialismos de toda ordem. Essa herana reapareceu de forma mais entusiasmada e tem sido sentida principalmente em iniciativas como a Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica na regio andina e Caribe. A Aliana uma ao conjunta encabeada principalmente pelos governos de Venezuela, Nicargua, Cuba, Bolvia e Equador que pretendem a conformao de um espao comum econmico, mas mais do que isso, uma aliana poltica de apoio e segurana mtua compartilhada. Em alguma medida tambm possvel identificar um respeito para com a tradio histrica integracionista latino-americana e a percepo da necessidade de segurana pelo apoio recproco na criao da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), salientado na redao do prembulo de seu protocolo constitutivo (UNASUL - Protocolo Constitutivo) e na instituio de seu Conselho de Defesa. Expressa tambm no estabelecimento da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), organizao composta somente por Estados latino- 68
americanos e caribenhos 37 e instituda com a pretenso de ser um espao de intermediao e fortalecimento dos pases abaixo do Rio Grande frente aos Estados Unidos da Amrica e Canad nas negociaes internas Organizao dos Estados Americanos (OEA). O interessante de se analisar nas organizaes supracitadas a formao de um processo de regionalizao e a formao de instituies com um forte componente poltico, que sem dvida traz consigo reminiscncias da tradio histrica integracionista latino-americana. Processo diverso do modelo hegemnico de regionalizao europeu, visto que, no cumpriu todas as etapas do referido modelo e, portanto tambm, no podendo ser classificado como uma Unio Poltica. Entretanto parece haver uma aposta considervel por parte dos governos nacionais no poder de uma melhor coordenao poltica a partir da criao de instituies e fruns intergovernamentais. Procurando assim, produzir uma composio poltica que coadune as diferentes sociedades e civilizaes latinas (ALBA 2 Declarao) contra a presso exercida pelo poder e pensamento nico nortecentrado. Entretanto, a moderna percepo da necessidade de uma integrao regional latino-americana mais bem definida pelas relaes comerciais que dela decorrem. Com o advento da crise mundial da dcada de 1930, com as grandes guerras mundiais e as consequncias econmicas e polticas para a regio advindas desta conjuntura. Nesse contexto, em meados da dcada de 1940 a Organizao das Naes Unidas cria a Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe, entidade que conta em sua fundao com uma reformulao importante sobre como deveria se dar o desenvolvimento para a Amrica Latina. A organizao prope a substituio da ortodoxia clssica liberal de mercado pelas teorias desenvolvimentistas de industrializao com substituio de importaes e a complementariedade econmica dos pases da regio como mecanismo de proteo, desenvolvimento estvel e segurana econmica (HALPERIN, 2010). Em grande medida estes preceitos se coadunaram em iniciativas de integrao regional como as da ALALC e, posteriormente, da ALADI do incio da dcada de 1960 at os dias atuais. Organizaes que se sucederam na coordenao econmica e, em certa medida poltica, das negociaes e acordos multilaterais entre os pases da regio (MALAMUD, 2004). Embora tenham logrado
37 Excetuando-se Porto Rico por fazer parte dos EUA como Estado associado. 69
muitos avanos significativos do ponto de vista econmico na liberalizao comercial, as deficincias na negociao poltica sentidas nos anos de vigncia da ALALC, posteriormente procurando se superar atravs do Tratado de Montevidu em 1980 que fundou a ALADI, esgotaram as capacidades dos acordos regionalistas mais amplos e com mais pases envolvidos. Ainda que a ALADI ainda esteja em pleno funcionamento e tenha corrigido diversas debilidades negociativas da ALALC, foram as deficincias no campo poltico - fruto da conjuntura dos anos 1960 a 1980 - que deram origem a pactuao de acordos sub-regionais como o Pacto Andino que facilitava de maneira intermediria a integrao dos pases (PINTO, 2011; GOLDBAUM, 2012), e posteriormente, com o mesmo intuito a constituio do MERCOSUL (DATHEIN, 2004). O processo de idealizao e concepo do MERCOSUL ainda no final dos anos 1980 remonta, ou pelo menos traz consigo, reminiscncias das discusses e prescries cepalinas inscritas nas organizaes mencionadas anteriormente. Preceitos que visavam, a partir da perspectiva integracionista, constituir iniciativas conjuntas de superao das carncias e do subdesenvolvimento endmico regional com vistas a dinamizar o mercado. Constituindo modelos de convergncia e complementaridade econmica com o intuito de promover a prosperidade e para o desenvolvimento scio-econmico das naes. Todavia, fruto tambm dos limites e circunstncias histricas que compeliram um fraco desenvolvimento em termos polticos dos organismos mais amplos supracitados, que o MERCOSUL acaba se constituindo. Surge como um pacto sub-regional que busca em um primeiro plano apaziguar e restabelecer as relaes polticas entre as duas maiores naes do conesul: Brasil e Argentina, reforando os laos de confiana e reciprocidade em certa medida rompidos pelo perodo ditatorial. Contudo, importante salientar que o MERCOSUL inicialmente inspirado tambm no modelo de reconciliao do ps-guerra desenvolvido pelo projeto histrico europeu. Com a Comunidade do Carvo e do Ao (CECA) e pelo Tratado de Roma, que fundou as bases institucionais para a criao da Comunidade Econmica Europeia (CEE), ambas no final da dcada de 50. Posteriormente pelo Ato nico Europeu em 1986 que gerou as condies para a assinatura do Tratado de Maastricht que criou a Unio Europeia. H, entretanto na iniciativa levada a cabo na Europa, uma caracterstica fortemente ligada premissa idealista liberal de que 70
relaes comerciais profundas e complementares estimulam a colaborao e o reconhecimento da diferena. Segundo o iderio de que em sociedades marcadamente multiculturais, historicamente conflituosas, com carncias e fragilidades que s poderiam ser superadas pela convergncia econmica e, por conseguinte, pela negociao poltica pactuada por etapas. Assim, fortalecendo a estabilidade democrtica e a paz a partir do mutualismo consentido e das responsabilidades e obrigaes compartilhadas, a princpio no mbito comercial e posteriormente poltica e supranacionalmente. Entretanto, a importao automtica mimtica do projeto europeu no corresponde realidade objetiva, s caractersticas prprias, trajetria histrica e herana cultural dos povos e instituies dos pases do conesul. Embora o projeto europeu por suas qualidades tenha servido de modelo ao longo dos anos em diversas partes do mundo, logrado diversos sucessos para o contexto conflituoso europeu e sido aplicado por diferentes atores polticos em diversas partes do globo, sua incongruncia ao ser aplicado de maneira automtica e etapista, necessita de reflexo e mais debate para uma melhor interpretao e aplicao de um modelo regionalista moderno mais bem adaptado as diferentes realidades sociais, polticas e civilizacionais sul-americanas. Em mesma medida, a presso exercida pela Globalizao hegemnica, a partir de meados dos anos 1980 at o incio do novo milnio, pouco contribuiu para um melhor desenvolvimento do processo de regionalizao mercosulino. A f exacerbada na racionalidade dos mercados, a competitividade entre os scios pelos mercados internacionais e a pouca coordenao poltica ns fruns multilaterais, enfraqueceram a capacidade do Bloco frente geopoltica mundial de poder. Isto posto, importante compreender que embora a idealizao e concepo do MERCOSUL tenha contado com a herana experienciada e com o aprendizado tanto dos projetos latinoamericanistas quanto do projeto europeu, seu desenvolvimento histrico passou por diferentes mudanas de paradigma e viragens no seu rumo e conduo poltica (CAETANO, 2011). Por consequncia acabou por no constituir um desenvolvimento uniforme de polticas dos Estados para com o Bloco. Isto como decorrncia principalmente, das mudanas de ciclo geopoltico nos executivos nacionais da regio que compe os conselhos superiores e decisrios do Bloco, como tambm, pela constante disputa das diferentes 71
clivagens ideolgicas e projetos em disputa que acompanham as democracias pluralistas nacionais (DAGNINO, et al, 2006) que se fazem sentir e permeiam sistematicamente as negociaes quanto aos rumos do projeto ora direta, ora indiretamente. A integrao do conesul foi desde o princpio um projeto elaborado e percebido como uma reaproximao e compromisso poltico entre os dois maiores pases da regio. O primeiro passo no sentido da abertura das negociaes polticas entre os pases partiu do governo civil argentino do presidente Raul Alfosin, eleito em 1983 aps o fim do regime militar daquele pas. Entretanto, no Brasil, ainda vigorava o regime ditatorial militar, ento presidido pelo general Joo Batista Figueiredo, este por sua vez, repeliu a proposta feita ainda de maneira consultiva por funcionrios da embaixada argentina no Brasil. Foi somente com o fim do regime militar e a abertura poltico-democrtica no Brasil que a proposta de um acordo teve prosseguimento entre as duas partes. Neste sentido, Brasil e Argentina assinam a Declarao de Foz do Iguau (Ministrio de Relaes Exteriores A Brasil) em novembro de 1985, por meio dos presidentes Ral Alfosn e Jos Sarney, eleito no mesmo ano por um colgio eleitoral civil. Os dois pases firmaram uma parceria na perspectiva da colaborao funcional em temas de interesse conjunto, com vistas ao fortalecimento das democracias renascidas e, tendo como base a complementaridade econmica, almejavam: o crescimento do consumo interno, as exportaes bilaterais e os mercados mundiais. Todavia tambm, expressavam as suas preocupaes quanto coordenao poltica e autonomia latino-americana frente s circunstncias da poca, citado nos itens 6, 7 e 8 da referida Declarao e assinalada abaixo:
6. Os Chefes de Estado coincidiram em salientar o elevado grau de diversificao, aprofundamento e fluidez alcanados nas relaes brasileiro- argentinas, que fortalece a permanente disposio dos dois povos de estreitarem de forma crescente seus laos de amizade e solidariedade;
7. Os Presidentes coincidiram na anlise das dificuldades por que atravessa a economia da regio, em funo dos complexos problemas derivados da dvida externa, do incremento das polticas protecionistas no comrcio internacional, da permanente deteriorao dos termos de intercmbio e da drenagem de divisas que sofrem as economias dos pases em desenvolvimento;
8. Concordaram, igualmente, quanto urgente necessidade de que a Amrica Latina reforce seu poder de negociao com o resto do mundo, ampliando sua autonomia de deciso e evitando que os pases da regio 72
continuem vulnerveis aos efeitos de polticas adotadas sem a sua participao. Portanto, resolveram conjugar e coordenar os esforos dos respectivos Governos para a revitalizao das polticas de cooperao e integrao entre as Naes latino-americanas. (Declarao de Foz do Iguau)
Essa parceria, resultado de um processo intenso de negociao entre as chancelarias dos dois pases, busca estabelecer um novo momento das relaes bilaterais, marcadas nos anos anteriores pelas desconfianas entre os regimes militares (OLIVEIRA, 1998). Nessa perspectiva, foi consagrado um grande avano, presente no item 31 da declarao, no qual so afirmados os propsitos pacficos dos seus respectivos programas nucleares e assinada a Declarao de Poltica Nuclear Comum Foz do Iguau. Como consequncia, em 1991 foi criada a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC). Ciente das circunstncias das relaes internacionais e da necessidade de aprofundar os vnculos entre os dois pases, a Declarao de Iguau expressa ainda a firme vontade de acelerar o processo de integrao bilateral. Para tanto, estabelece a criao de uma Comisso Mista de Alto Nvel, tendo frente dos trabalhos os Ministros de Relaes Exteriores dos dois pases. A partir dos trabalhos e elaboraes desta comisso, em julho de 1986 assinada a Ata para a Integrao Brasil-Argentina, bem como o Programa de Integrao e Cooperao Econmica Argentina-Brasil (PICE). A virtude do PICE (Ministrio de Relaes Exteriores B Brasil) reside fundamentalmente no assentamento pactuado das bases poltico-normativas que iriam nortear as relaes bilaterais posteriores - e, em certa medida, j assimiladas por processos como a ALADI - as quais foram marcadas pelos princpios de: flexibilidade, para permitir ajustamentos no ritmo e nos objetivos; gradualismo, para avanar em etapas anuais; simetria, para harmonizar as polticas especficas que interferem na competitividade setorial; e equilbrio, para propiciar uma integrao setorial uniforme (Ministrio do Desenvolvimento A Brasil). Alm da assuno destes princpios norteadores, o Programa obteve tambm resultados extremamente satisfatrios do ponto de vista comercial, com o crescimento progressivo nos anos subsequentes, no somente no comrcio de bens primrios, como tambm de mercadorias manufaturadas e com algum valor agregado - a balana comercial nesse perodo pendeu para um supervit a favor do lado argentino (Ministrio do 73
Desenvolvimento B Brasil). O PICE uma clara iniciativa realista dos governos de ento de estabelecer negociaes setoriais temticas, exercidas por funcionrios especializados e encarregados em grupos de trabalho Ad hoc. Com a funo determinada de encontrar meios de destravamento e complementariedade do comrcio tendo em vista um ajustamento gradual das economias frente s negociaes mais gerais do multilateralismo. O relativo sucesso do Programa precipitou a assinatura, em 1988, do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (Ministrio de Relaes Exteriores C Brasil), o qual previa a conformao de um espao de coordenao poltico-econmico comum em um prazo de 10 anos - ou seja, um Mercado Comum at 1998. Para tal, haveria a gradual retirada de obstculos alfandegrios, a progressiva liberalizao do comrcio atravs da negociao de protocolos adicionais especficos, a consolidao dos princpios arraigados e j mencionados anteriormente e o estabelecimento do respeito aos tratados multilaterais e bilaterais - em especial o Tratado de Montevidu de 1980 ALADI - assinados anteriormente de forma independente com outros pases. O elemento mais relevante do primeiro ciclo geopoltico regional, que deu origem ao estabelecimento de uma reaproximao entre os pases da regio, o fator eminentemente poltico-funcional e realista desta iniciativa. Foi o entendimento da necessidade da negociao poltica setorial e temtica que gestou a aproximao dos governos civis e o elemento candente que concorreu para garantir o entendimento necessrio na conduo a bom termo de um projeto comum. Entretanto ao final dos anos 1990 se encerra o primeiro ciclo de elaborao e constituio do que viria a se tornar posteriormente o Mercado Comum do Sul. Com o fim desta etapa, se encerra tambm a abordagem com tradio desenvolvimentista, com suporte na negociao poltica setorial dos temas chave para a integrao, calcada na tradio e nas experincias latinoamericanistas anteriores e da tradio regionalista mais geral que vai dos anos 1950 at meados dos anos 1980. A negociao poltica como centro das tratativas abre espao ento para uma presena mais proeminente da liberalizao econmica linear, para a racionalidade e moderao dos mercados e para um regionalismo aberto competitivo. o incio da Globalizao hegemnica como pensamento nico, da 74
predileo pela constituio estritamente de Zonas de Livre Comrcio e pela opo prioritria do intergovernamentalismo na tomada de decises. Assim, em julho de 1990, os presidentes do Brasil, Fernando Collor de Mello, e da Argentina, Carlos Saul Menem, atravs da Ata de Buenos Aires (Ministrio das Relaes Exteriores D Brasil), decidem por mudar a frmula de liberalizao econmica, abandonando o formato de protocolos setoriais e se comprometendo com uma reduo linear, progressiva e automtica de todas as barreiras tarifrias entre os dois pases. Decidiram ainda, adiantar o processo de integrao para a conformao de uma Zona de Livre Comrcio entre os dois pases, e posteriormente at o final de 1994, uma Unio Aduaneira com vistas a constituio processual de um Mercado Comum. Essa acelerao do processo em grande medida fruto das mudanas nos matizes ideolgicos de desenvolvimento gestados nos dois pases com as eleies dos referidos presidentes. Demonstra a influncia tanto da experincia que naquele momento histrico estava sendo gestada entre os EUA e Canad - e que depois com a adeso do Mxico veio a se tornar a rea de livre comrcio conhecida como NAFTA - quanto do tradicional etapismo integracionista europeu. Com a ascenso destes mandatrios tem incio uma mudana de paradigma no modelo de desenvolvimento: foi abandonada de vez a poltica nacional- desenvolvimentista com caractersticas protecionistas e de substituio de importaes e implantada em seu lugar uma redefinio do papel do Estado, evitando intervir diretamente no regramento do mercado e diminuindo sua atuao produtiva e comercial atravs da privatizao das empresas estatais e desregulamentao do controle financeiro. Esse perodo o momento de acmulo de foras do projeto neoliberal em nvel mundial e se reflete de forma objetiva no desenvolvimento de como elaborada e quais os paradigmas que norteariam a integrao sub-regional dali por diante. A acelerao do processo de integrao entre Brasil e Argentina fez com que seus vizinhos mais prximos observassem com maior ateno o que estava se desenhando. O Uruguai em certa medida j vinha acompanhando as tratativas e os encontros presidenciais, entretanto, o impacto da acelerao no processo integracionista fez com que o pas requeresse automaticamente sua incluso ao projeto de integrao brasileiro-argentino. Por sua vez, o Paraguai, recm- 75
democratizado, tendo os seus mais importantes vnculos comerciais com os pases do seu entorno imediato e receoso de ficar em um isolamento relativo na regio, se junta tambm ao processo integrativo em desenvolvimento (VENTURA, 1999). Os quatro pases at aquele momento vivenciaram processos polticos muito semelhantes. Saam de processos ditatoriais, de excluso de vrios segmentos sociais da vida poltica nacional e de luta por redemocratizao e entravam em um novo momento do moderno sistema mundo (WALLERSTEIN, 2002), da globalizao hegemnica (BOAVENTURA, 2002) e de uma nova modernizao conservadora (SADER 2010). Esse perodo foi marcado por, alm do fim das intervenes militares e da poltica de controle estatal centralizado, por uma abertura unilateral das economias da regio ao mercado mundial. Reflexo desta nova etapa de aparente fim da diviso bipolar do mundo e de supremacia dos ditames do mercado, que relegava aos pases da regio um novo tipo de colonialismo (QUIJANO, 2005), agora de vis financeiro e que, a partir das crises da dvida de ento, colocava os Estados sob a tutela de organismos financeiros internacionais subsidiados pelo iderio do Consenso de Washington. atravs da assinatura do Tratado de Assuno (MERCOSUL Tratados), ocorrida em maro de 1991, que os quatro pases assumem e firmam o compromisso com a constituio de um projeto de regionalizao baseado na institucionalizao gradual e na progressiva reciprocidade de direitos e obrigaes tarifrias entre as partes. O Tratado de Assuno como um contrato, uma constituio que prev primeiramente a coordenao de esforos no sentido do estabelecimento de uma unio aduaneira evolucionria 38 com o intuito de criar uma zona de livre comrcio 39 , sendo a etapa inicial para a consolidao de um projeto amplo de fortalecimento econmico regional. A constituio do MERCOSUL se inseriu, portanto, no contexto de ascenso do neoliberalismo mundial e tem seus primeiros anos de funcionamento dedicados insero do Bloco no mercado mundial e abertura econmica dos pases ao comrcio internacional. Em especial Argentina e Brasil se dedicam com afinco a essa agenda, tendo seus presidentes recm eleitos Carlos Menen e Fernando Collor de Mello, como principais artfices destas iniciativas. Estes presidentes so definidos
38 Reduo progressiva das tarifas alfandegrias. 39 De maneira simplificada significa a extino de tarifas alfandegrias e a livre circulao de mercadoras. 76
aqui como fundadores do projeto mercosulino, entretanto, em um segundo ciclo de chefes de Estado, correspondente a um segundo ciclo geopoltico regional do processo de constituio do MERCOSUL. Estes mandatrios, de maneira geral, so signatrios de uma opo de desenvolvimento comercialista de matiz liberal, voltados para o livre mercado, com a retrao da capacidade normativa dos Estados e para a f na racionalidade dos mercados para se auto-regularem e promoverem o desenvolvimento de maneira auto-dirigida. Um perodo de neoidealismo das relaes internacionais, regulada por um intergovernamentalismo gerencialista nos processos de regionalismo aberto e pouco afeito deferncia representao poltica das sociedades nacionais, procurando apartar a sociedade civil e as organizaes sociais da tecnocracia governamental e da sociedade poltica. Com relao estritamente ao MERCOSUL, h uma mudana de perspectiva da insero dos pases da regio no processo mais geral de globalizao. O Bloco se prope em seus primeiros anos a estabelecer uma agenda prioritariamente concernente remoo dos obstculos livre circulao de fatores produtivos, capitais, eliminao de restries tarifrias e criao de uma Unio Aduaneira. Posteriormente, estipula a coordenao poltica com vistas assegurar condies adequadas de concorrncia e a harmonizao das legislaes nacionais, viabilizando assim, a institucionalizao de estruturas polticas em perspectiva comunitria, conforme o disposto em seu primeiro artigo:
1. A livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente;
2. O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais;
3. A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados-Parte - de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem -, a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados- Parte;
4. O compromisso dos Estados-Parte de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao. (Tratado de Assuno 1991)
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Esta abertura logrou a entrada de capitais externos nas economias locais, ampliou o crescimento do Produto Interno Bruto e criou as bases para a estabilizao econmica monetria e inflacionria dos dois pases. A Argentina atravs da indexao de sua moeda ao Dlar americano e a busca de recursos em forma de emprstimos de organismos financeiros para reestruturar a dvida e modernizar a economia segundo discurso da poca (VIANINI, 2012). O Brasil posteriormente seguiu um caminho semelhante, atravs da criao do plano real e tambm atravs de emprstimos financeiros via Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial para a reestruturao financeira e monetria do pas (PAMPLONA; FONSECA, 2009). Paraguai e Uruguai no fogem a regra no que concerne a sua insero perifrica no mercado mundial, pois passaram pela dcada de 1990 implementando polticas muito semelhantes as suas contrapartes brasileiras e argentinas. O Uruguai levou a cabo uma profunda agenda de privatizaes e restrio de gastos pblicos, alm de uma legislao favorvel instalao de organizaes e livre circulao financeira em seu territrio, o que facilitou as movimentaes de entrada e sada de capitais no necessariamente produtivos. O Paraguai, por sua vez, esteve imerso em instabilidades e conflitos polticos internos, do fim da ditadura Stroessner at a eleio de Fernando Lugo que ps fim a seis dcadas de domnio do Partido Colorado em 2008. O pas passou por dois golpes de Estado e mais duas tentativas mal logradas, at por fim a deposio deste ltimo por determinao do Congresso Nacional no dia 22 de junho de 2012, a qual foi posteriormente endossada pela Corte Suprema do pas. Contudo, esse processo de transformao, como mencionado anteriormente, seguia uma prescrio orientada a partir do dogma neoliberal da globalizao hegemnica, e expresso de maneira normativa pelos organismos financiadores, que por sua vez recomendavam a aplicao das dez diretrizes do Consenso de Washington ento dominantes: (1) disciplina fiscal; (2) reduo dos gastos pblicos; (3) reforma tributria; (4) juros de mercado; (5) cmbio de mercado; (6) abertura comercial; (7) investimento estrangeiro direto, com eliminao de restries; (8) privatizao de empresas estatais; (9) desregulamentao com afrouxamento das leis de regulao econmicas e trabalhistas; e (10) Respeito e direito reconhecido legalmente propriedade intelectual. Com base nesse iderio os 78
pases do MERCOSUL se inserem no novo mercado mundial globalizado, enfraquecem a capacidade estatal de influenciar a economia, de fomentar o desenvolvimento com recursos prprios e diminuem as garantias de proteo social para uma parcela historicamente ampla de suas sociedades que necessitavam desta cobertura e amparo estatal (GUIMARES, 2006). Em seus anos iniciais, as atividades do MERCOSUL progrediram no sentido de remover aquilo que era entendido como limitao e entrave ao comrcio livre regional. Procurou-se identificar diferenas substanciais nos setores chave da economia e nas normas que poderiam impedir o livre intercmbio comercial. As decises se detiveram tambm sobre o alinhamento e harmonizao de normas legais a serem internalizadas, assim como, na prpria facilitao do processo institucional decisrio nos Estados-Parte com vistas consecuo do estabelecimento de uma unio aduaneira estvel progressiva. H nesse perodo fundacional do projeto mercosulino uma preocupao e um esforo intergovernamental por parte dos negociadores do processo e mesmo internamente nas polticas econmicas dos pases de remover o que se denominava de entulho autoritrio e que depois foi remetido pelos idelogos neoliberais instalados nos governos remoo do entulho nacional- desenvolvimentista (BASTOS, 2012) e associado ao modelo atrasado de substituio de importaes (COUTO; ARANTES, 2002). O iderio e as lutas pela redemocratizao comeam a ser ressemantizadas como nos alerta Dagnino (2004), a sociedade civil perde sua caracterstica de promotora da democratizao como um processo contnuo e passa a ser apenas um elemento meramente acessrio e consultivo, perde seu elemento poltico entendido em sentido amplo. Acredita-se aqui, que pela distncia e grande falta de consonncia sobre os termos democrticos entre a esfera da sociedade civil organizada e os projetos polticos afins na esfera da sociedade poltica (DAGNINO et al, 2006). Assim, a princpio deu-se incio na primeira fase dos trabalhos a prescrio de critrios para a criao de uma Tarifa Externa Comum (TEC), assim como de uma poltica tarifria comum para a harmonizao tributria entre os Estados-Parte e as excees referentes a subsdios e isenes fiscais para atrao de investimentos externos. Na rea monetria, contudo, no se avanou, haja vista as disparidades macroeconmicas e as dificuldades dos pases para alcanar a estabilizao 79
financeira. Contudo, esta foi alcanada pela Argentina em 1991 por meio da Lei de Conversibilidade (BATISTA JNIOR, 2002), que estipulava a paridade entre o Peso argentino e o Dlar estadunidense, e pelo Brasil em 1994, via Plano Real (Ministrio da Fazenda Brasil), que procurava frear a inflao atravs de uma poltica monetrio-cambial por etapas. At o ano de 1995 foram tomadas uma srie de decises intergovernamentais com vistas a cumprir os objetivos e os prazos estabelecidos pelo Tratado de Assuno. Muitas destas decises colidiam e/ou no encontravam respaldo legal nas constituies nacionais dos Estados-Parte. Questes como as reas passiveis de investimento externo e a segurana jurdica dos contratos eram temas de debates nacionais entre governo, setores organizados da sociedade, trabalhadores e empresrios. Em geral, os governos acabaram por fazer alteraes legais que facilitaram o investimento externo, seja por projetos governamentais de autoria independente dos executivos, seja por alteraes nas Cartas Magnas atravs de emendas constitucionais. O que foi feito posteriormente, por exemplo, no Brasil, pelo governo Fernando Henrique Cardoso, que alterou a Constituio de 1988 que resguardava ao capital nacional e ao Estado Brasileiro alguns setores de explorao exclusiva, tais como: petrleo, energia eltrica, telecomunicaes etc. No que concerne ao MERCOSUL, os principais tratados e decises tomadas, em especial o Tratado de Colnia e o Tratado de Buenos Aires, levavam em considerao fundamentalmente a dinmica de promoo e a garantia de proteo dos investimentos privados nos pases do Bloco. Dentre os acordos e tratativas firmadas at o princpio do ano de 1994 podem-se assinalar as principais no quadro abaixo:
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Tabela 1 - Decises fundamentais do MERCOSUL at 1995
03/1991 Tratado de Assuno; Constituio do MERCOSUL com o objetivo a mdio prazo de estabelecer uma Tarifa Externa Comum; Coordenar polticas macroeconmicas; Harmonizao das legislaes nacionais.
12/1991 Protocolo de Braslia; Sistema de Soluo de Controvrsias; Termos de referncia para acordos setoriais; Sanes falsificaes de origem; Regulamento interno do GMC; Reunies em nvel ministerial; Empoderamento do GMC para apoio tcnico ao MERCOSUL.
06/1992 Cronograma de Las Leas; Consultas sobre prticas desleais de comrcio; Cooperao e assistncia judiciria cvel, comercial, administrativa e trabalhista; Plano trienal de educao; Critrios comuns para negociaes com pases da ALADI. 12/1992 Deciso de Montevidu; Criao de uma reunio de Ministros da Agricultura.
07/1993 Reunio de Assuno: Controles integrados de fronteira; Acordo Sanitrio e Fitossanitrio; Regulamento contra importaes subsidiadas ou objeto de dumping.
01/1994 Protocolo de Colnia; Garantias para investimentos na regio de investidores do Bloco; Regramento para operaes internacionais no mercado de capitais dentro do Bloco.
08/1994 Protocolo de Buenos Aires; Sobre jurisdio internacional em contratos internacionais; Adequao final unio aduaneira; Projeto de TEC; Promoo recproca de investimentos de Estados no membros. Fonte: MERCOSUL 2013 www.mercosur.int
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3.2 A institucionalizao organizativa dos fruns decisrios do MERCOSUL e a criao dos espaos de representao poltica.
Cabe assinalar aqui de maneira mais enftica o encontro ocorrido nos dias 16 e 17 de dezembro de 1994 entre os chefes de Estado dos quatro pases signatrios do Tratado de Assuno. Reunidos em Ouro Preto no Brasil, os Estados- Parte decidem por instrumentalizar o processo de integrao atravs da constituio de uma estrutura institucional para o Bloco. Por meio do Protocolo de Ouro Preto (MERCOSUL Protocolos), os presidentes de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai lanam as bases para a consolidao do MERCOSUL como uma entidade de personalidade jurdica de direito internacional. Estipulam uma estrutura decisria de tipo intergovernamental, excluindo a possibilidade de instalao de organismos com maior poder supranacional, e assim, por conseqncia, qualquer perspectiva de vis federalista e de unidade poltica de curto ou mdio prazo para o processo, sedimentando assim, definitivamente, a tomada de deciso no Bloco pela regra do consenso progressivo 40 entre os executivos nacionais (DANGELIS, 2000). Este perodo marcado por certa estabilidade poltica nos pases que compe o MERCOSUL, em especial nas duas maiores economias e principais fomentadores at ento do projeto. No Brasil Fernando Henrique Cardoso, ministro da fazenda do ento presidente Itamar Franco eleito presidente com uma ampla margem de votos. A estabilidade econmica e o controle da inflao alcanada com o plano Real alam o governista Cardoso a condio de representante de uma modernizao necessria a um Brasil que pretendia deixar relegado ao passado suas tentativas e fracassos sucessivos de planos de estabilidade monetria mal logrados. Por sua vez na Argentina, o Justicialista Carlos Menen gozava de ampla aprovao eleitoral e popular graas ao controle da inflao produzida pela indexao do Peso argentino ao Dlar americano no incio de seu primeiro mandato. O que posteriormente, com a estabilidade econmica conquistada, logrou a entrada de capitais externos via privatizaes, o que gerou um crescimento que chegou a casa dos 35% em 1994 (Ministrio da Economia A Argentina) e que possibilitou a
40 A tomada de posio deve evoluir progressivamente atravs das negociaes feitas pelas representaes funcionais de cada Estado at contar com o assentimento de todas as partes. 82
aprovao de uma emenda constituio nacional que lhe concedeu um segundo mandato em 1995. neste contexto econmico-poltico que o Protocolo de Ouro Preto assinado. Este documento extremamente relevante para a anlise do conjunto histrico de anlise do processo de integrao e democratizao mercosulino. Tanto porque materializa os fundamentos que iro reger institucionalmente dali por diante o processo de negociaes e os caminhos que devero seguir, assim como, o meio pelo qual se dar a assuno de temas relevantes para o Bloco, e o mais importante, o mecanismo de tomada de deciso para o conjunto do Bloco regional. Alm disso, o protocolo cumpre o papel e o desgnio de contratualizar formalmente o envolvimento das partes de maneira mais efetiva para com o projeto, compartilhando as obrigaes financeiras, os deveres da criao de atividades profissionalizadas para a integrao - funcionrios e tcnicos especializados - e claro, os nus polticos que acarretam internamente com novas despesas retiradas dos cofres pblicos nacionais. Contudo, h tambm o bnus e os benefcios do documento em si e do exerccio das funes prticas do cotidiano administrativo: uma maior presena de empresas nacionais nos mercados regionais, maior controle e melhor acompanhamento dos pares, possibilidade de financiamento atravs de organismos internacionais e o prprio incremento de segurana quanto ao futuro do projeto baseado na subscrio do referido documento. Contudo, o Protocolo de Ouro Preto estabelece legalmente, portanto, o tipo de integrao que se pretendia naquele perodo histrico e com qual vis se desenvolveria a institucionalidade do Bloco (Organograma ver anexos). Suas respectivas atribuies polticas e administrativas, a responsabilidade direta de cada rgo e alguns dos objetivos particulares com qual cada um deveria se dedicar e que deveriam ser alcanados em um determinado espao de tempo. Embora j estivesse endossado e previsto no Tratado de Assuno a elaborao de um desenho institucional para o Bloco, o Protocolo de Ouro Preto, mais do que isso, revigora profundamente o processo de integrao e d maior amplitude e magnitude ao projeto. Assentando em bases contratuais firmadas no s o estabelecimento e institucionalizao dos rgos superiores, decisrios e de tomada de deciso, mas tambm, estabelecendo preliminarmente a possibilidade das sociedades nacionais 83
se fazerem representar em sua estrutura organizativa atravs de organismos especficos para este fim. Procura-se instrumentalizar a representao das sociedades, por um lado, por meio de associaes, sindicatos e entidades representativas dos setores produtivos nacionais e federaes que mantm relao e agregam os segmentos regionalmente. Como tambm, por outro lado, atravs da representao parlamentar indireta, desempenhada por parlamentares nacionais que exercem funo legislativa em seus pases de origem, e que na estrutura institucional do MERCOSUL cumprem um papel representativo e da pluralidade de seus congressos ptrios. Criando com isto, assim, alternativas para a apreciao da conduo do processo de integrao para alm dos executivos nacionais, cumprindo com o papel de emitirem opinies que informam ao pblico em geral e ao conjunto da estrutura mercosulina, ainda que de maneira consultiva e mediadora, contudo, sem dvida alguma, constituindo-se como um acrscimo qualitativo democratizao do projeto e conexo deste para com as sociedades nacionais. Sem dvida, a criao destes organismos corresponde a uma presso e demanda que parte das sociedades e parlamentos nacionais (DRUMOND, 2005). Assim como, na perspectiva ideolgica de poder hegemnico deste perodo, a incluso de setores da sociedade tem um valor interessante por dar um carter aparentemente democrtico e inclusivo ao projeto, visto que, estes segmentos podem cumprir um papel acessrio e consultivo relevante. Como tambm, a instituio da representao poltica parlamentar, a partir dos legislativos nacionais, tem o potencial de facilitar a almejada harmonizao legal que estruture mais clere e definitivamente a Unio Aduaneira. Como s no quadro a seguir:
Tabela 2 - Principais rgos da estrutura organizativa do MERCOSUL
rgo Definio Conselho do Mercado Comum (CMC) Colegiado mximo formado por Ministros da Economia e Relaes Exteriores dos pases, que adota as decises referentes ao processo de integrao com a firma dos chefes de Estado
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Grupo do Mercado Comum (GMC) rgo executivo de assistncia ao CMC nas decises e que se pronuncia a este atravs de resolues Comisso de Comrcio do MERCOSUL (CCM) Assiste ao GMC em relao a instrumentos de natureza relativa a poltica comercial
Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM) Registra as atividades dos rgo permanentes e colabora na soluo de controvrsias Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) Organismo de representao dos parlamentos dos pases
Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) Mecanismo que permite aos diferentes segmentos da sociedade ser consultado e encaminhar proposies ao Bloco.
Contudo, h tambm um forte componente de influncia internacional para que se institua organismos de representao poltica em projetos regionalistas e multilateralistas. Tanto em projetos como UE (HABERMAS, 2003, 2011), quanto na ONU (FALK 2005; DINGWERTH, PATTBERG, 2006), so discutidos mecanismos de governana e representao poltica que possam ser empoderados atravs das sociedades nacionais e de organizaes sociais cosmopolitas. Viu-se j, que muitas propostas democratizantes para lidar com os fenmenos da Globalizao foram elaboradas, tanto em marcos normativistas-morais (HABERMAS, 2001), quanto em um processo neoinstitucional processual e avaliativo (HELD, 1995, 2004; DAHL, 1999, 2005). Essas propostas, como se viu tambm, foram intensamente refutadas e criticadas, tanto pelo excesso etapista e homogeneizante aos diversos processos que ocorrem ao redor do mundo, como tambm, pelas fortes caractersticas ocidentalistas nortecntricas, que apresentam estas sociedades e projetos como pontos de chegada para os demais em uma arbitrria escala evolutiva. Contudo, so propostas com forte apelo acadmico e de aceitao e implementao por parte dos 85
governos nacionais, instituies multilateralistas como a ONU e regionalistas como o MERCOSUL. exatamente no que concerne a democratizao do MERCOSUL e sua conexo com as demandas da sociedade que o trabalho aqui desenvolvido se prope a debruar-se. Contudo, como se tem verificado at aqui, o processo de constituio e desenvolvimento do MERCOSUL passou por diferentes momentos e perspectivas polticas quanto a sua funo de ser e existir. No perodo de firma do Protocolo de Ouro Preto h uma grande expectativa quanto ao lugar dos pases da regio e do prprio MERCOSUL em um mundo crescentemente revolucionado pela globalizao na percepo de Guidens (2000) - e cada vez mais interconectado: transportes, comrcio, finanas, informaes (CASTELLS, 2007). Sua elaborao e posterior subscrio, portanto, mantm relao imediata com o perodo histrico e com a conjuntura poltica em que se encontrava. Todavia, este tambm o perodo de supremacia neoliberal (SADER, 2010), perodo intermedirio do segundo ciclo geopoltico do MERCOSUL. De iniciativas crescentes de restrio de controle do Estado e da democracia poltica sobre o mundo da produo e do trabalho, mas tambm, na prpria vida pblica e das negociaes polticas no seio da sociedade como um todo. Reafirmando o projeto poltico e ideolgico de sociedade calcado na racionalidade dos mercados para a coordenao e equilbrio econmico o que, no entanto, acaba por repercutir tambm na vida social e poltica dos pases da regio. Reflete-se por consequncia tambm no prprio MERCOSUL, na firma do documento, no desenvolvimento posterior a assinatura do Protocolo e na atuao de seus rgos institudos: suas atribuies, responsabilidades, relevncia poltica, conquistas e diminuio dos espaos de atuao e, por consequncia, no desempenho efetivo na conduo como sujeitos do projeto Nesse sentido, no que se refere estrutura organizativa e institucional do MERCOSUL apresentada acima e estabelecida pelo Protocolo de Ouro Preto, merece especial destaque, portanto, no que concerne ao objeto desta pesquisa, a incluso j neste protocolo basilar da preocupao em instituir mecanismos de representao poltica das sociedades dos Estados-Parte. Constitui-se assim, a representao de segmentos organizados e relevantes da vida econmica dos pases no Foro Consultivo Econmico e Social: organismo que rene tanto 86
associaes industriais, comerciais e agroexportadoras, como tambm, sindicatos de trabalhadores e centrais sindicais, alm de organizaes ligadas ao terceiro setor - cooperativas, ONGs ligadas a produo, etc. - nacionais e em confederaes regionais setorizadas. Inclui-se tambm na estrutura institucional do Bloco a representao parlamentar atravs da Comisso Parlamentar Conjunta, um mecanismo intermedirio e indireto de representao das sociedades nacionais e da pluralidade dos parlamentos dos Estado-Parte, visto que, elege a partir da proporcionalidade dos congressos ptrios a representao equivalente que far parte da delegao nacional junto a Comisso. Constituem-se estes espaos, segundo o Protocolo, de maneira a trazer conformao do processo de integrao outras vozes, opinies e expresses de como deve se dar a conduo do projeto 41 . Assim entende-se e pode-se concluir, para alm das opinies oficiais dos executivos nacionais e seus representantes ministeriais e chancelarias presentes no Conselho do Mercado Comum e no Grupo do Mercado Comum 42 . A Comisso Parlamentar Conjunta, se estabelece a princpio com uma representao comum a todos os membros de dezoito parlamentares eleitos por seus respectivos Congressos nacionais. O Foro Consultivo Econmico e Social institudo com uma representao de sete membros plenos - mais trs suplentes por Estado-Parte. Sendo trs membros representantes do setor patronal, trs membros representantes do Trabalho e mais um membro representante do terceiro setor. Os diferentes segmentos compem o chamado plenrio do Foro, rgo mximo do organismo, que emite os pronunciamentos e elege a mesa diretora para a conduo dos trabalhos. A Comisso Parlamentar Conjunta e o Foro Consultivo Econmico e Social representam um passo mais firme na direo de tornar o MERCOSUL mais prximo de um projeto de integrao das sociedades nacionais, de seus cidados e de suas instituies representativas. So consequncias diretas de um processo mais amplo e globalizado de tornar os processos multilaterais e de regionalizao mais democrticos e prximos da vida cotidiana do cidado nacional comum. Podem ser rastreados ao longo da histria atravs dos paralelismos e dos modelos e exemplos de seus congneres sejam do projeto europeu: Parlamento Europeu e Comit
41 Sees IV e V do Protocolo de Ouro Preto. 42 Sees I e II do Protocolo de Ouro Preto. 87
Econmico e Social Europeu; seja na experincia andina: Parlamento Andino e Conselhos Consultivos laboral, empresarial e de povos indgenas; ou mesmo da Associao Latino Americana de Integrao: Conselhos Setoriais e Grupos de Trabalho. Na criao destes espaos se procura criar elos de ligao e pontos de contato entre instituies nacionais e instituies da integrao. Por um lado entre os parlamentos nacionais e a Comisso, fazendo isso com a inteno determinada de intermediao dos parlamentares dos respectivos pases como representantes da Comisso, facilitando a internalizao normativa das demandas e agenda mercosulina nos parlamentos nacionais. Por outro lado, busca-se atravs da representao dos setores produtivos: Capital, Trabalho e Terceiro Setor organizado das sociedades nacionais, uma forma de estabelecer vnculos mais profundos e complementares de negociao no mbito comercial. Contudo, a Comisso Parlamentar Conjunta acaba por no se ater somente a internalizao e harmonizao das normas e diretrizes mercosulinas nos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais (VAZQUEZ, 2001). Com o tempo os parlamentares buscam uma maior participao na conduo e desenvolvimento dos planos e aes do MERCOSUL, buscando mesmo uma real atividade legislativa supranacional e de controle dos organismos superiores do Bloco, procurando funcionar como um organismo com poder realmente decisrio e no apenas consultivo e mediador 43 . Por sua vez o Foro Consultivo no apenas se atm as negociaes e disputas comerciais stricto sensu, que seriam a priori seu principal elemento de controvrsia, debate e negociao, como tambm, com o passar dos anos, se posiciona politicamente nos temas mais diversos e que extrapolam o domnio formal das negociaes do campo das foras produtivas. Imbudos de um conjunto de perspectivas e expectativas quanto as suas potencialidades e possibilidade por parte de seus membros, artfices e defensores 44
a Comisso Parlamentar Conjunta e o Foro Consultivo Econmico e Social carregavam consigo a pretenso de democratizar o projeto mercosulino, de mitigar o
43 Caderno de formao Parlamento do MERCOSUL: cidadania e identidade, distribuda pelo Dep. Prof. Rosinha onde o mesmo relata a disputa junto aos executivos nacionais e rgos superiores do Bloco para ampliar os poderes da CPC - http://drrosinha.com.br/wp- content/uploads/separata_drrosinha_mercosul.pdf 44 Idem. 88
reconhecido dficit democrtico do projeto (DRUMOND, 2005), de ser melhor e mais reconhecidos pelos seus cidados e de serem mecanismos que angariariam legitimidade poltica para o Bloco e com isso um ganho de status para o MERCOSUL no cenrio internacional. Expectativa, contudo, que esbarrava na real atribuio e poder estabelecido a estes rgos pelo Protocolo que os criou, assim como, nas predisposies e receptividade por parte dos organismos superiores, conformados pelos executivos nacionais e suas respectivas chancelarias. Assim, pelo menos nos oito anos subsequente a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, tanto a Comisso quanto o Foro tiveram grandes dificuldades de ocupar um papel com maior relevncia nas decises do Bloco. Os parlamentares exerciam a sua funo de intermediao na internalizao e harmonizao de normas, contudo no possuam capacidade decisria para alm desta funo. Mantinham, entretanto, o firme propsito de constituir um parlamento regional formal e efetivo, com espao e elevao das atribuies na estrutura institucional. O Foro por sua vez leva pelo menos dois anos para seu primeiro pronunciamento remetido ao Grupo do Mercado Comum, at 2002 se pronuncia apenas quinze vezes, funciona de maneira intermitente em seus primeiros anos de atividade e carece de representatividade, visto que, a escolha de seus representantes era (e ainda ) muito controversa 45 . Desta forma, verifica-se que, embora os organismos supracitados tenham sido oficialmente institudos atravs do Protocolo de Ouro Preto, os mesmos no funcionavam na prtica da melhor maneira possvel, no constituam uma fonte determinante para o sucesso do processo de integrao e no possuam a representatividade adequada, ou pelo menos, desejada por seus membros. Isto como consequncia em grande parte da caracterstica tradicional de centralizao dos projetos de regionalizao fortemente arraigada no poder executivo e na caracterstica intergovernamental regida pela regra do consenso. Assumido em parte e preparado pelo Tratado de Assuno, e posteriormente, reendossado pelo Protocolo de Ouro Preto. Contudo, tambm fruto da conjuntura histrica pela qual passavam os pases da regio e o processo de constituio mercosulino. Uma circunstncia histrica, como pontuado anteriormente, dirigida pela subsuno e esvaziamento da negociao poltica e representativa da vida pblica. Calcada em
45 Os membros do Foro pertencem as principais associaes, sindicatos e entidades dos pases, se revezam no pleno do Foro e a substituio dos membros se d por indicao daqueles que ocupavam anteriormente um lugar neste mesmo pleno. 89
uma projeo ideolgica e efetivo-prtica, de uma perspectiva competitiva e de alinhamento ao iderio neoliberal de constrio do espao pblico em favor do comercialismo regido autonomamente pelas leis de mercado e seus operadores. nesta seara que os organismos representativos se desenvolvem em seus primeiros anos, contudo, mais do que os limites encontrados por eles, o prprio MERCOSUL entra em um processo lento de declnio. Fruto das opes econmicas e polticas feitas pelo prprio Bloco, mas tambm individualmente por cada Estado- Parte. Assim, com o passar dos anos, problemas de negociao poltica se acumulam, colocam em xeque o prosseguimento do MERCOSUL e os governos nacionais, e a velha sombra do autoritarismo, do rompimento do Estado de Direito e da sublevao popular voltam a assombrar as mentes dos chefes de Estado de ento, que recorrem garantia da proteo recproca como forma de manuteno da ordem e do status quo, como segue na contextualizao abaixo.
3.3 Os Reflexos do ciclo comercialista neoliberal, o estremecimento da ordem econmico-social e a democracia como segurana recproca.
A partir do ano de 1995 h um recrudescimento das polticas liberalizantes com o corte progressivo do investimento pblico, a crescente desregulamentao econmica e trabalhista - aumento do desemprego, precarizao do trabalho e informalidade- e o processo de desestatizao da economia dos Estados atravs dos programas de privatizao de empresas e servios sob controle governamental. Esse processo buscava, segundo o raciocnio da poca, diminuir a presena do Estado, sanar as contas pblicas, dar maior espao para o investimento privado e a competio inovadora que modernizasse o parque produtivo nacional dando maior dinamismo ao crescimento econmico. Esse perodo se estendeu at meados dos anos 2000, quando balanada pelas crises asitica de 1997 e russa de 1998, as economias da regio sofrem um grande revs em termos de investimento privado e de divisas. Como resultado das dvidas contradas e da estagnao comercial, os pases da regio veem-se convulsionados agora no mais somente por uma crise econmica, como tambm por situaes de conflagrao social aberta, geradas pelo desemprego e pela perda 90
de poder aquisitivo. H, contudo tambm, uma deficincia por parte dos governos de ento de negociar politicamente com os setores contrrios aos seus projetos de desenvolvimento. A conquista e manuteno de maiorias parlamentares em seus respectivos congressos nacionais deixam os governos confortveis e permitem a aprovao e implementao de reformas estruturais que, todavia, enfrentam forte oposio de movimentos sociais e partidos contrrios em todos os pases que compem o Bloco. Existiu nesse perodo intermedirio cclico geopoltico de estruturao do MERCOSUL, um elemento pesadamente ideolgico de sugesto constrio s polticas sociais e econmicas levadas a cabo nos pases do Bloco. Esse iderio, como visto anteriormente, de supremacia neoliberal, com ao e efeito efetivo nas sociedades dos pases da regio transformou-se em um programa poltico- econmico hegemnico, tanto em relao s polticas circunscritas s fronteiras dos Estados nao regionais em sua totalidade, como tambm ao prprio MERCOSUL e constituio de sua unio aduaneira imperfeita. Aqui, possvel verificar o enfretamento na esfera da sociedade poltica entre o projeto neoliberal e o projeto democrtico-participativo a que Dagnino, Olver e Panifichi (2006) chamam ateno no desenvolvimento recente das democracias latino-americanas de maneira geral. Associado a estes projetos, segundo eles, est tambm um conjunto de organizaes sociais e um meio de relacionamento entre sociedade civil e sociedade poltica. Desta forma, a coexistncia tensa e contraditria destes projetos em disputa e da relao com a sociedade civil o que constitui o cenrio do processo de disputa democrtica na Amrica Latina deste perodo. Na segunda metade da dcada fizeram-se esforos considerveis para aprovao de tratados e decises tcnicas e polticas que convergissem para a consolidao de uma unio aduaneira perfeita e estvel. Nesse sentido, em grande medida o Protocolo de Ouro Preto j havia alicerado as condies necessrias para tanto em seus artigos 19 e 44, nos quais estabeleceu responsabilidades e atribuies Comisso de Comrcio (CCM) e criou critrios e alquotas para a Tarifa Externa Comum 46 . Contudo, at o ano de 1997, houve uma srie de encontros e
46 Entretanto, com excees e prazos definidos para a normatizao, em especial para Paraguai e Uruguai. 91
reunies ministeriais e presidenciais que procuravam incentivar e adiantar o processo de passagem de uma zona de livre comrcio para uma unio aduaneira perfeita com uma poltica tarifria comum. A tentativa de acelerar o processo de integrao pela via comercial e pela coordenao econmica, com vistas a passar de uma unio aduaneira imperfeita para uma unio aduaneira perfeita, em grande parte corresponde s expectativas dos dirigentes polticos e idealizadores do processo naquele momento especfico, os quais pretendiam criar um paralelo entre a experincia europeia e a iniciativa mercosulina (BARBOSA, 2010). Em suma, um processo etapista que corresponderia ao Tratado de Roma e posteriormente se almejaria a um tipo de Tratado de Maastricht, que instituiria uma comunidade regional semelhante ao seu congnere do norte 47 . O que acabou por acontecer na verdade foi que com o voluntarismo da abertura unilateral das economias nacionais, assim como, com a acelerao da instituio de mecanismos aduaneiros comuns a todos os pases, os governos da regio, suas economias e suas capacidades produtivas, se viram em grandes dificuldades para a competio no mercado mundial. Os pases do MERCOSUL de maneira geral no estavam preparados para o processo de abertura, tanto em termos infra-estruturais, quanto em capacidade de inovao tecnolgica produtivo- industrial. Alm de sofrer no mercado internacional com os subsdios, incentivos e renncias fiscais dados por pases desenvolvidos s suas prprias produes de commodities agropecurias nacionais que competiam, portanto, com as principais pautas de exportaes dos pases do Bloco. O projeto neoliberal de estimular a inovao e a produo a partir da competio no mercado aberto e sem restries protecionistas e com o suporte dos investimentos externos na economia acabou no se concretizando da maneira como planejado por seus idealizadores. Com a estabilizao monetria, calcada em uma ncora cambial sustentada por uma poltica de juros altos, em economias com dvidas pblicas - em moeda local e em dlar - extremamente expressivas, a maioria dos investimentos externos, aportados nos pases, acabou por no cumprir a expectativa de aplicao nas cadeias produtivas locais, acabando por se destinar
47 Em 2000, quando o presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso sugere o relanamento do MERCOSUL se fala inclusive de um Pequeno Maastrich. 92
em sua maior parte para ao mercado financeiro rentista e para a especulao econmica em nvel cada vez maior e preocupante 48 . Associado a isto, contriburam tambm para o desgaste econmico, e por consequncia, do processo negociador do MERCOSUL, as crises do Mxico em 1994, a crise asitica de 1997 e a crise russa de 1998. Todo esse processo fez com que o ano de 1999 fosse o pior da histria para o MERCOSUL at aquele momento, e tambm posteriormente, levando em conta dados absolutos. Intensos conflitos comerciais entre os pases membros, necessidade de alteraes percentuais na Tarifa Externa Comum e por fim uma queda substancial nas trocas comerciais efetuadas no mbito do Bloco (Ministrio do Desenvolvimento C- Brasil), alm da impossibilidade de se fazer cumprir o Programa de Ao do MERCOSUL, que estipulava a progressividade da internalizao das decises e normas, com vistas a consolidar uma unio aduaneira perfeita at o ano 2000. Como consequncia do aprofundamento da crise econmica e da debilidade de negociao poltica para alm da relao executivo-legislativo, os governos do MERCOSUL se vem em meio a protestos sociais violentos, greves generalizadas em setores importantes de suas economias e o mais importante, questionados quanto aos rumos macroeconmicos tomados at ali (GUIMARES, 2006; SADER, 2010). Todo esse cenrio refletiu sobremaneira nas transformaes polticas e sociais que se desenvolveriam a partir daquele momento nos Estados Nacionais, a princpio de maneira indireta e posteriormente de maneira definitiva no processo de negociao mercosulina. nesse contexto, por exemplo, que na Argentina Carlos Menen entrega o poder a Fernando de la Ra, que recebe a responsabilidade de governar um pas com uma economia atrelada ao dlar, com grandes dificuldades para as suas exportaes (Comisin Nacional de Comercio Exterior Argentina), com uma dvida externa em expanso e com uma capacidade de investimento estatal reduzida, visto que, dos quatro pases do Bloco, a Argentina foi a que aplicou mais a fundo a agenda de privatizaes. Fernando de la Ra, na tentativa de controlar a crise, ordena o bloqueio das contas bancrias, atitude que levou a um recrudescimento da oposio ao governo e aos protestos de rua, conhecidos como cacerolaos, em frente Casa Rosada.
48 Brasil e Argentina tiveram que recorrer a ajuda financeira externa para equilibrar as dvidas indexadas pelos juros altos. 93
Em fins de 2001 a crise se acirra e a presso popular culmina com a renncia de De la Ra que, em meio a um processo de decurso conturbado onde trs mandatrios so empossados e destitudos, sucedido por nomeao do legislativo por Eduardo Duhalde, um peronista de centro-esquerda, que desindexa o peso argentino do dlar, institui uma moratria dvida externa e libera parte dos saques bancrios. A partir dessa interferncia direta do executivo nas polticas macroeconmicas, a Argentina reaquece sua economia, conquista saldos crescentes em sua balana comercial, recupera o parque produtivo nacional e procura desenvolver seu mercado interno. No Brasil, Fernando Henrique Cardoso antes e aps ser reeleito em 1998, enfrenta tambm as adversidades das crises financeiras internacionais, o pas at ento tinha cumprido a risca as determinaes de modernizao da economia e privatizou grande parte do patrimnio pblico: telefonia, CVRD, Embraer, parte da Petrobrs, etc. Aprovou uma lei de responsabilidade fiscal estendida no s ao governo central como tambm a todos os estados da federao e adotou uma poltica de juros de mercado e supervit primrio, que chegou a comprometer cerca de 58% (Ministrio da Fazenda B Brasil) do total do oramento governamental. Com a sucesso de crises como a russa e a asitica, anteriormente mencionadas, e acrescidas da convulso social e econmica na Argentina, o governo brasileiro se v compelido a buscar recursos financeiros junto ao Fundo Monetrio Internacional e junto com estes uma maior interveno na poltica econmica nacional, com as chamadas Cartas de Intenes do FMI (Ministrio da Fazenda C Brasil). Esse processo teve como consequncia tambm para o Brasil um perodo prolongado de estagnao econmica, desemprego estrutural e protestos sociais. Tendo no final o governo FHC um fim melanclico, com um ndice de aprovao oscilando entre 18% e 26% (DataFolha). Todo este perodo teve como consequncia um esfriamento das relaes comerciais entre os principais scios do MERCOSUL: Brasil e Argentina (CAMPOS, 2008), a integrao concebida estritamente como uma ferramenta de comrcio perdeu legitimidade e por diversas vezes cogitou-se a extino do projeto como um todo. Entretanto, enquanto as relaes comerciais enfrentavam srios problemas e uma forte retrao, a coordenao poltica entre os pases do MERCOSUL ganhava novo nimo nos fruns multilaterais, em especial na Organizao Mundial do 94
Comrcio, na Organizao das Naes Unidas, com outros projetos de regionalizao como a Unio Europeia e com a Comunidade Andina de Naes, como tambm, em fruns setoriais e Regimes Internacionais especficos e nas relaes com outros Estados. Podem-se destacar nesse sentido trs reunies fundamentais que acabaram por dar um carter mais poltico organizativo e de coordenao internacional nas aes do MERCOSUL. Fundamentalmente afirmando a necessidade da negociao poltica para a coordenao de esforos no mbito internacional, a coordenao macroeconmica dos Estados e a democracia como mecanismo fundamental da integrao. Contudo, j se verifica tambm a preocupao com os distrbios e conflitos sociais advindos das agendas econmicas levadas a cabo at ento, a preocupao com a ordem democrtica e com a manuteno das instituies, contando para isso com o apoio recproco.
Tabela 3 - Encontros que fortaleceram a coordenao poltica do MERCOSUL 49
12/1998 Reunio do Rio de Janeiro: Reafirmao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; Reafirmao da prioridade do MERCOSUL como processo de integrao; Amplia a relao com a CAN. 06/1999 Reunio de Assuno: Ratifica e incentiva as instituies democrticas do MERCOSUL; Manifesta-se a vontade por uma associao inter-regional econmica e poltica entre EU e o MERCOSUL; Destaca-se a importncia da ao conjunta do Bloco nas reunies da OMC.
12/1999 Reunio de Montevidu: Decises concernentes a relao MERCOSUL-EU; Coordenao no campo macroeconmico; Coordenao e cooperao recproca para a segurana regional.
Fonte: MERCOSUL 2013<www.mercosur.int>
Neste sentido, alm das reunies listadas acima, preciso destacar a importncia fundamental da reunio que teve vez em 24 de julho de 1998 na cidade Ushuaia, na Argentina. Nesta ocasio foi assinado pelos quatro presidentes dos pases membros pleno do MERCOSUL, alm de Bolvia e Chile como Estados
49 Segundo critrios do autor com relao a pesquisa tema desta pesquisa. 95
associados, o Protocolo Sobre o Compromisso Democrtico do MERCOSUL, Chile e Bolvia (MERCOSUL Protocolos 2). O documento, conhecido como Protocolo de Ushuaia, uma normativa fundamental para a compreenso do processo de democratizao do Mercado Comum do Sul. O texto um conjunto normativo que, em dez artigos, declara a regio como uma zona de paz, que a manuteno das instituies democrticas condio fundamental para a integrao regional, prev o apoio mtuo contra qualquer ruptura democrtica nos pases do Bloco, implicando inclusive sanes como a suspenso do direito de participar nos diferentes rgos dos respectivos processos de integrao, at a suspenso dos direitos e obrigaes resultantes destes processos(art. 5). Em grande parte acredita-se que a assinatura do Protocolo de Ushuaia uma precauo dos governos que o endossaram consistente conscincia do histrico de intervenes militares, ditaduras curtas e prolongadas, rupturas de toda espcie na ordem democrtica e no Estado de Direito dos pases da regio (CAETANO, 2006) Uma normativa que serve como segurana e garantia compartilhada pela reciprocidade e apoio mtuo, para a manuteno das instituies do Estado de direito e a ordem estvel democrtica. Entretanto, possvel inferir tambm, que a assinatura do protocolo naquele momento histrico pode ter relao com a semelhana, identidade ideolgica e afinidade no contexto geopoltico de que partilhavam os governos dos pases. possvel pressupor tambm que a subscrio deste documento pode ter relao com o momento conturbado pelo qual passavam os pases do MERCOSUL. Reflexo das opes macroeconmicas feitas at ali e que, de maneira muito contundente, repercutiriam em crises poltico-sociais que poderiam desembocar em crises poltico- institucionais. O Protocolo de Ushuaia, portanto, pode ser compreendido como uma ferramenta que procura proteger as democracias representativas dos Estados signatrios do Bloco e membros associados, tendo como premissa fundamental que as convenes, os acordos firmados, os procedimentos e as instituies importam para o bom desenvolvimento e manuteno da democracia. Contudo, sua aplicao no uma garantia automtica per se de sano pelas demais partes ao Estado que foi violado em seu rito democrtico. Isto posto, preciso considerar o que diz respeito ao enquadramento dentro das transgresses 96
passiveis de pena e estipuladas no texto do documento - que necessitam de verificao e posterior anuncia consensual dos demais membros- como, com muito maior relevncia, pela dependncia de uma correlao geopoltica que favorea a construo do consenso entre os demais membros para com a parte que foi golpeada e removida de seu espao de poder. No comeo dos anos 2000, contudo, tem incio um novo ciclo geopoltico para o Bloco, uma nova etapa de desenvolvimento poltico e econmico e a retomada institucional do projeto mercosulino com a opo fundamental de Brasil e Argentina de ter o MERCOSUL como centro de convergncia, estabilidade e projeo para a regio no mundo. Entretanto, o projeto integracionista mercosulino para ocupar um espao relevante nas relaes internacionais - no contexto das etapas histricas de constituio de Blocos regionais - ainda carecia de reconhecimento e representatividade efetiva por parte dos seus cidados, que atravs da sua representao e endosso eletivo livre legitimariam o instituto integracionista como ferramenta relevante da vida nacional. Nesse sentido, em meados dos anos 2000 e nos anos subsequentes, h um incentivo renovado partindo dos executivos nacionais de fomentar a representao poltica das sociedades dos pases membros do Bloco atravs das instituies j existentes. Entre essas iniciativas possvel citar a presso dos parlamentos nacionais e o incentivo dos governos substituio da Comisso Parlamentar Conjunta pelo Parlamento do MERCOSUL, seu posterior acrscimo no nmero de representantes e eleies diretas; e o aumento dos pronunciamentos do Foro Consultivo Econmico e Social, ampliao dos membros, em especial os do terceiro setor neste organismo. Todavia, h tambm uma renovao, incremento e novas disposies da Clusula Democrtica, que revista e reapresentada para apreciao dos parlamentos nacionais, o que por sua vez, gerou mais controvrsias e at mesmo como uma das justificativas e pretexto para um golpe de Estado. Todas essas iniciativas de tornar o MERCOSUL mais presente na vida cotidiana de seus cidados e entre setores organizados da sociedade acredita-se, tem como finalidade e objetivo, ser um aporte de legitimidade ao projeto mercosulino. Atravs de um processo de democratizao que represente suas sociedades em sentido mais amplo, garantindo ao Bloco regional uma relao mais 97
dinmica com a sociedade. Uma melhor paridade na participao e o reconhecimento no s de seus nacionais, como tambm, o suporte e prestgio internacional necessrio que pode lhe proporcionar maior capacidade de influncia nas negociaes polticas e comerciais no mbito mais geral das relaes internacionais e multilaterais. Nesse sentido, importante identificar politicamente, analisar programaticamente e situar no tempo o processo de mudana do segundo para o terceiro ciclo geopoltico do MERCOSUL. Sua reconfigurao, os primeiros anos de desenvolvimento e a opo pelo sul e pelo Conesul feita pelos novos chefes de Estado ento eleitos. As transformaes na representao parlamentar e social, a produo de pronunciamentos dos referidos organismos, assim como, uma anlise do contedo normativo destes atos. Desta forma, pretende-se verificar quais as perspectivas dos atores envolvidos quanto ao desenvolvimento do MERCOSUL em termos gerais, como propriamente, quanto ao que concerne democracia entendida em sentido amplo, alm da democratizao do prprio projeto atravs da representao poltica.
98
4. O processo em desenvolvimento de democratizao, representao e ampliao do MERCOSUL no sculo XXI.
Os anos 2000 em geral foram favorveis para as economias do MERCOSUL. A entrada com fora de ndia e, principalmente China - membro pleno da OMC somente em 2001(OMC Members) - nos mercados mundiais como importadores de commodities, reforou por sua vez a tradicional exportao deste tipo de bens pelos pases do Bloco. Os pases da regio em contrapartida procuraram diversificar o nmero de pases para os quais exportavam sua produo, como tambm, a prpria pauta de exportaes (FARIA, COUTINHO, 2010) deixando de depender apenas dos mercados europeu e norte-americano 50 . Essa conjuno de fatores concorreu para um incremento nas balanas comerciais, supervits e aumentos crescentes do PIB (Ministrio do Desenvolvimento D Brasil) e o aumento das reservas internacionais e divisas do tesouro dos Estados. Esses elementos por sua vez garantiram determinada estabilidade econmica, queda no ndice de desemprego, aumento real dos salrios, crescimento do consumo interno e polticas sociais inclusivas de combate a pobreza e a misria extrema, diminuindo assim, parcialmente, a histrica desigualdade social e econmica nos pases da regio (PRADO, 2011). Para que essa mudana ocorresse, alm do bom cenrio no
50 O que posteriormente se mostrou uma opo acertada com a crise de 2008 nos EUA que acabou por afetar tambm as compras europeias. 99
comrcio internacional, foi necessria uma mudana substancial nas polticas domsticas e na coordenao poltica e econmica entre os pases do Bloco Conforme descrito no captulo anterior, em meio convulso econmica e social vivenciada nos pases membros do MERCOSUL, os chefes de Estado assinaram em 24 de julho de 1998 o Protocolo de Ushuaia. Documento que afirma o compromisso com a democracia entre esses pases, rejeitando mutuamente qualquer rompimento com a ordem institucional democrtica que viesse a ocorrer em qualquer dos pases do Bloco e propondo mecanismos mais eficientes de manuteno da democracia no processo de integrao. Entretanto, as mudanas e transformaes polticas refletiram-se no por uma sublevao ou subverso da ordem democrtica, e sim, de sobremaneira, nas posies poltico-institucionais tomadas eleitoralmente nos pleitos subsequentes entrada no novo milnio. No Brasil, Lus Incio Lula da Silva eleito presidente da Repblica e inicia o terceiro ciclo de presidentes do MERCOSUL. Com orientaes polticas de esquerda e interessado com, alm de uma integrao econmica, tambm uma melhor coordenao e integrao poltica para o Bloco. Depois de trs tentativas frustradas, Lula e seu partido, juntamente com um arco de alianas amplo, so bem sucedidos na eleio de 2002. Assumindo a presidncia, Lula assume tambm compromissos estabelecidos por seu predecessor junto aos credores internacionais, notadamente o FMI e suas cartas de intenes. Ele mesmo, quando candidato a poucos meses da eleio j havia lanado um manifesto intitulado Carta ao Povo Brasileiro (Fundao Perseu Abramo, 2002) - na verdade endereada ao mercado financeiro - em que se compromete em reconhecer todos os acordos e contratos firmados anteriormente. Muito embora esse compromisso tenha representado uma mudana de posicionamento em relao trajetria poltica e s posies do candidato e do seu partido, o advento da ascenso de Lula presidncia do Brasil foi um marco paradigmtico para o Brasil e das relaes no MERCOSUL na primeira dcada do novo milnio. Lula, como presidente eleito, diversificou o nmero de pases compradores de produtos e de mercadorias brasileiros, assim como, intensificou o comrcio regional com seus parceiros no Bloco, passando o MERCOSUL - em especial a Argentina - a figurar progressivamente entre os principais parceiros comerciais do pas (Ministrio do Desenvolvimento Brasil). Alm de estabelecer 100
uma relao poltica prioritria nos organismos internacionais multilaterais - notadamente OMC e ONU - com os scios, alm de outros pases em desenvolvimento naquilo que ficou conhecido como marca de sua poltica externa como a opo pelo sul. Embora seu governo tenha sido marcado por diversos avanos na rea econmica e social, ficou tambm estigmatizado pelo escndalo do chamado Mensalo no ano de 2005. Lula foi duramente criticado por setores da mdia e pela oposio pelo ocorrido, e por sua lenincia em afastar do governo pessoas com os nomes envolvidos em corrupo. Embora os escndalos tenham comprometido sua popularidade Lula se reelege em 2006, no segundo turno, com uma ampla margem eleitoral. Consequncia da estabilidade econmica, ampliao da poltica de crdito estendida a uma parcela da populao que nunca havia tido acesso ao mesmo, o aumento do consumo das famlias, a valorizao real 51 do salrio mnimo nacional proporcional ao PIB do pas e a programas sociais como o Bolsa Famlia e o Fome Zero. Em 2010 com a maior popularidade alcanada por um presidente eleito democraticamente, Lula faz sua sucessora: Dilma Vana Roussef sua ministra chefe da casa civil, economista e ex-integrante de grupos de resistncia a ditadura. Primeira mulher eleita presidenta da repblica brasileira, faz um governo de continuidade na poltica domstica e mantm a opo pelo sul nas relaes internacionais e em especial pelo MERCOSUL. Na Argentina, Nstor Kirchner eleito presidente da repblica, depois de um perodo conflituoso no pas e aps um processo duro de disputa interna no Partido Justicialista. Assim como Lula, ele mantm uma postura austera em relao aos contratos firmados por seus predecessores com organismos financeiros e com o FMI - embora na retrica tenha feito crticas duras ao Fundo. Igualmente, mantm tambm o ministro da economia do ex-presidente Eduardo Duhalde, Roberto Lavagna, a poltica de desvalorizao do peso argentino e, por conseguinte, o aumento das exportaes e do saldo positivo na balana comercial do pas. Isso fez com que a Argentina crescesse a taxas em mdia entre 7,5% e 8,5% ao ano a partir de 2003 (Ministrio da Economia C Argentina). Kirchner tambm priorizou uma aproximao poltica com o presidente do Brasil, Lus Incio Lula da Silva, com um
51 Acima da inflao no perodo. 101
maior intercmbio poltico e comercial com o pas vizinho e com o MERCOSUL, assim como a abertura do pas para investimentos de capital produtivo brasileiro. Em 2007 substitudo na presidncia por sua esposa Cristina Kirchner, primeira mulher eleita pelo voto direto no pas. Cristina mantm a poltica econmica do marido, aumenta os gastos com poltica sociais o que produz uma diminuio considervel da pobreza e da indigncia no pas (CEPAL, 2012). Contudo, a Argentina sofre duramente com a crise econmica mundial de 2008, reduzindo sua tradicional exportao de bens primrios e comprometendo a importao de bens de consumo. Ainda assim, em 2011 Cristina reeleita com 54% (CNE, Argentina, Publicaciones: 2011) dos votos vlidos, o que corresponde maior porcentagem eleitoral dos ltimos 30 anos e que lhe garantiu tambm uma boa representatividade no Congresso Nacional. Sofrendo ainda com os reflexos da crise de 2008 os preos na Argentina sofrem uma elevao considervel, a inflao aumenta consideravelmente e Cristina e sua equipe econmica so acusados de manipular os dados oficiais. O governo opta ento por aumentar ainda mais a presena do Estado na economia re- estatizando empresas e aumentando investimentos em transporte, sade e habitao (Ministrio da Economia D Argentina), por outro lado seu governo tambm incentiva polticas de direitos humanos e reconhecimento como o fim da lei do Punto Final 52 que impedia o julgamento dos crimes da ditadura e a lei do casamento igualitrio 53 . No que concerne a poltica internacional o governo de Cristina Kirchner ainda mais ousado que o de seu antecessor, sendo uma das principais articuladoras da criao da UNASUL e CELAC, alm de, aumentar bastante os vnculos comerciais e polticos com demais parceiros de MERCOSUL, aumentando tambm com o suporte deste, a presena argentina em fruns e organismos multilaterais como presidindo o Grupo dos 77 54 e tendo atuao poltica relevante no Grupo dos 24 55 . Em 2004, o Uruguai tambm passa por mudanas em seu governo. eleito presidente da repblica Tabar Vzquez, poltico de esquerda e de orientao socialista, mdico oncologista e ex-prefeito de Montevidu. Encerrando assim uma
52 Lei que estabelecia paralisao dos processos judicirios contra os autores das detenes ilegais, torturas e assassinatos que ocorreram na etapa de ditadura militar. 53 Lei que permite o casamento de pessoas do mesmo sexo. 54 http://www.g77.org/doc/presiding.html 55 http://www.g24.org/member.html 102
sucesso de governos do Partido Colorado uruguaio e um revezamento de dcadas entre este e o Partido Nacional - Blanco. Com a eleio de Tabar, ascende ao poder um conjunto de foras polticas de esquerda denominada Frente Amplio. Uma frente que rene diversas organizaes que combateram o regime militar e que, com a abertura democrtica, conquistaram um influente poder no pas. Tabar eleito no primeiro turno e faz um governo de resgate do Estado, procura se aproximar dos governos de Brasil e Argentina - embora com esta ltima tenha tido conflitos com relao instalao de indstrias de celulose em seu territrio - amplia as exportaes para os vizinhos e consegue imprimir uma agenda de crescimento econmico para o pas (Ministrio da Economia Uruguai). Em 2010, com ampla aprovao de seu governo, logra fazer a sucesso presidencial a um companheiro de coalizo: Jos Pepe Mujica, deputado, ex- ministro da pecuria e agricultura, ex-preso poltico do perodo militar e militante do Movimento de Libertao Nacional Tupamaros eleito presidente da repblica. Mujica faz um governo extremamente bem reconhecido nacional e internacionalmente 56 , mantm um poltica econmica voltada para a diminuio das tradicionais desigualdades regionais do Uruguai de Montevidu para com o resto do pas investe em infraestrutura rodoviria, porturia e na indstria de celulose motivo de uma contnua contenda com a Argentina. O Uruguai tem uma forte presena poltica no MERCOSUL, tanto por parte de seu executivo, quanto pela sua delegao nos fruns representativos da estrutura institucional. Isso pelo fato da sede do MERCOSUL e dos organismos representativos serem em solo uruguaio, como pela relevncia comercial que o Bloco tem para a economia uruguaia (Ministrio da Economia B Uruguai). O Paraguai, pas de menor economia do Bloco e com maior dependncia dos mercados vizinhos, viveu na dcada de 1990 um processo poltico institucional conturbado e marcado por golpes, tentativas de golpe, assassinatos, exlio e impeachment. Em 2001, Luis Gonzles Macchi, presidente do congresso, assume a presidncia aps o afastamento de Ral Cubas, eleito em 1999 e acusado de, juntamente com o General Lino Oviedo, planejar o assassinato do vice-presidente Luis Maria Argaa 57 . Luis Gonzles Macchi, implicado em casos de corrupo e de
56 Sendo inclusive indicado ao Nobel da Paz e indicado presidente do ano pela influente revista The Economist. 57 O general Oviedo se exila no Brasil e posteriormente Raul Cubas tambm. 103
desvios de recursos pblicos, sofre um processo de inqurito legislativo, absolvido e nas eleies de 2003 substitudo por Nicanor Duarte Frutos, seu ministro da educao. Frutos, que membro do Partido Colorado, goza de maioria no congresso paraguaio e. a partir desta maioria, em 2005 anuncia sua pretenso de fazer uma mudana constitucional para concorrer a um novo mandato. Essa atitude mobilizou setores da sociedade paraguaia descontentes com os rumos da economia a se posicionar contrariamente. A atitude repercutiu em protestos de rua que culminaram na ascenso de Fernando Lugo como uma liderana do movimento. Em 2008, Fernando Lugo, lder do movimento e bispo catlico ligado Teologia da Libertao, eleito presidente da repblica com o apoio de movimentos sociais e com um programa poltico voltado reforma agrria, renegociao da energia da usina de Itaipu e por um sistema de seguridade social mais abrangente. Lugo faz um governo de restaurao institucional, impede a instalao de uma base militar norte-americana em territrio paraguaio, conquista junto ao governo brasileiro a renegociao do preo da energia de Itaipu binacional e atravs do Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) implementa uma agenda de obras de infraestrutura para o pas. Embora durante a campanha a coalizo dirigida por Lugo tenha agregado segmentos importantes de movimentos sociais, militares, juventude e camponeses, no congresso o presidente conta com o apoio institucional de uma base parlamentar frgil e muito pouco fiel. Assim, em 22 de junho de 2012, acusado pelo Congresso - a partir de um conflito agrrio no norte do pas - de no desempenhar bem a funo e, num prazo inferior a 36 horas, sofre impeachment, afastado da presidncia e substitudo pelo vice-presidente Frederico Franco. O fato foi rechaado pelos demais pases do Bloco com base no Protocolo de Ushuaia, assinado pelo Estado Paraguaio em 1998 (PINTO, 2012). Os demais presidentes, em reunio da Cpula de Chefes de Estado do MERCOSUL, realizada em Mendoza na Argentina entre os dias 28 e 29 de junho de 2012, decidem por suspender o Estado paraguaio da participao nos fruns decisrios do Bloco e por admitir, com base nessa suspenso, a entrada da Repblica Bolivariana da Venezuela. O Paraguai reingressa no MERCOSUL e em seus fruns decisrios e representativos 104
novamente em 2013 com a eleio do empresrio e membro do Partido Colorado Horcio Cartes. Na crise paraguaia, foi parte da pea acusatria da oposio, a denncia tambm referente atitude do presidente Fernando Lugo de assinar o Protocolo de Montevidu ou Ushuaia II. Documento adicional que instrumentaliza o Protocolo de Ushuaia com a indicao de medidas a serem tomadas pelos Estados membros em caso de rompimento democrtico em qualquer uma das partes. A acusao consistia na insinuao de que o Protocolo feriria a soberania paraguaia e poderia ser usado como forma de bloqueio ao pas - seo b, artigo 6 do Protocolo - por um MERCOSUL que tendia cada vez menos para uma integrao econmica e cada vez mais para um instrumento poltico (Congresso Paraguaio). Nesse sentido, por exemplo, a oposio paraguaia a Fernando Lugo, majoritria no senado, no ratificava a adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL como membro pleno (Congresso Paraguaio, 2006), j admitida pelo seu executivo, entretanto sem efeito enquanto no tivesse o endosso da casa legislativa. interessante analisar essa denncia de politizao do MERCOSUL e nesse sentido avaliar as principais decises do Bloco no milnio que se inicia e o possvel sentido poltico destas na conduo do processo de integrao e possvel democratizao do Bloco. Para tanto, apresenta-se a seguir, os principais Protocolos e uma breve avaliao dos seus significados para o MERCOSUL. Posteriormente, apresenta-se o desenvolvimento dos principais organismos representativos da estrutura institucional do Bloco. Em primeiro lugar, faz-se uma anlise descritiva do Foro Consultivo Econmico e Social: atribuies e prerrogativas protocolares, competncias regimentais, entidades nacionais e confederaes regionais representadas e a quantidade e contedo da produo de pronunciamentos desde sua instalao. Por fim, passa-se a uma anlise mais detida sobre o processo de instalao do Parlamento do MERCOSUL: a constituio deste organismo representativo, seu desenvolvimento e relevncia institucional e a produo de atos parlamentares at o presente. Procurando-se analisar quais so e a quantidade de atos e, de maneira geral, o contedo dos mesmos. Verificando-se assim, no s a produtividade do parlamento, como tambm, em que sentido este organismo mais se pronuncia, qual 105
o tipo de ato mais acionado e qual sua perspectiva em relao aos desenvolvimentos mais gerais do projeto mercosulino.
4.1 Principais Protocolos ratificados e em trmite nos anos 2000
A primeira deciso relevante do MERCOSUL acontece em 2002. Neste ano assinado o Protocolo de Olivos (MERCOSUL E, Protocolos), referente Soluo de Controvrsias no MERCOSUL. O protocolo estabelece mecanismos arbitrais para resolver conflitos entre as partes em contendas comerciais, polticas e jurdicas. O documento assinala a prioridade de em primeiro lugar toda e qualquer discordncia ser diretamente tratada entre as partes interessadas antes de qualquer recurso arbitral. No sendo possvel, o protocolo estabelece competncias e um papel arbitral de mediao atribudo ao Grupo do Mercado Comum. Na impossibilidade do Grupo de dirimir o problema, o protocolo define a instaurao de um tribunal Ad hoc de especialistas funcionais, formado por um rbitro de cada Estado-Parte, que tero a incumbncia de resolver a questo. Contudo, ao final do processo, possvel apelar ainda para o Tribunal Permanente de Reviso, institudo tambm pelo mesmo Protocolo como rgo constante e permanente da estrutura institucional. O Protocolo de Olivos, busca reforar as capacidades autnomas do Bloco de dirimir as possveis controvrsias e conflitos que possam vir a ocorrer entre os Estados-Parte. uma iniciativa, sem dvida, voltada a estabelecer entre os membros a possibilidade de negociao das diferenas com base em premissas de um regionalismo que procura dirimir as diferenas polticas de maneira endgena. Atravs de uma cooperao funcional temtica exercida por profissionais e especialistas e por grupos com interesse em determinadas pautas especficas em disputa. Desta forma, embora o MERCOSUL se mantenha nas negociaes mundiais atravs de um regionalismo aberto comercialmente, o Bloco procura se resguardar antes que qualquer contenda seja remetida a outros fruns de negociao multilateral exgenos como a OMC, Tribunal de Haia, etc 58 . Criando assim, um mecanismo arbitral que antecede e resguarda os assuntos e diferenas entre pares aos trmites internos do Bloco, procurando desta forma, gerar unidade
58 Embora no caso da disputa sobre a produo de celulose o Protocolo de Olivos no resolveu a contenda entre Argentina e Uruguai que acabou sendo remetida ao Tribunal de Haia. 106
prtica e simblica a partir das divergncias recorrentes. Pactuado, contudo, a partir de um mecanismo protocolar que estipula a participao paritria e democrtica de profissionais funcionrios dos diferentes Estados-Parte, tanto em grupos Ad Hoc como nos fruns permanentes do sistema mercosulino, constituindo-se como uma representao jurdica e institucional, entretanto, no necessariamente poltica, entendida como dinamismo entre sociedade e instituies. Outra significativa deciso dos anos 2000 a instituio de um mecanismo soberano de financiamento do projeto de integrao, com vistas a qualificar a infraestrutura regional e a convergncia das economias. Essa medida consistiu na criao, por parte do Conselho do Mercado Comum, em Puerto Iguaz em julho de 2004, do Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL - FOCEM. Trata-se de um fundo soberano, que capta recursos dos Estados-Parte conforme a dimenso relativa do Produto Interno Bruto de cada pas do Bloco e aloca os recursos somados - mais uma contrapartida local - em ordem inversamente proporcional magnitude relativa das economias dos pases. Tal mecanismo procura corrigir as assimetrias regionais ao alocar recursos em obras e em inovao tecnolgica que proporcionem um desenvolvimento mais equilibrado ao projeto (PINTO, 2011). O Fundo consiste em um mecanismo de financiamento soberano para os pases do Bloco, que buscam, atravs de um esforo conjunto de capitalizao autnoma, promover o desenvolvimento das economias sem a necessidade de ter de recorrer unicamente aos tradicionais organismos financeiros internacionais como o FMI e Banco Mundial e, com isso, ter de admitir possveis ingerncias por parte destes organismos nas polticas domsticas como o ocorrido na dcada de 1990. O Fundo (FOCEM A) tem a virtude de aplicar os recursos fundamentalmente em obras estruturantes nos pases do Bloco e que busquem a convergncia das economias atravs destas obras. dividido em quatro programas de ao: Convergncia Estrutural; Desenvolvimento da Competitividade; Coeso Social; e o prprio Desenvolvimento Institucional e do Processo de Integrao. Conta com um mecanismo de aprovao de recursos instituda atravs de representantes de cada pas que formam as Unidades Tcnicas Nacionais, que so uma primeira equipe de elaborao de projetos, somados posteriormente a uma Unidade Tcnica do FOCEM, formada por um corpo tcnico permanente de profissionais do 107
MERCOSUL. Os projetos passados por essas duas unidades so remetidos e revisados pelo Grupo do Mercado Comum (GMC) e ratificados posteriormente pelo Conselho do Mercado Comum (CMC). A princpio prev somar recursos num total de U$ 100 milhes, podendo o valor ser ainda incrementado com aporte de recursos externos. Os recursos disponibilizados tm sido responsveis por obras fundamentais: no Uruguai principalmente na construo e reforma de novas rodovias, portos martimos e fluviais (FOCEM B); e no Paraguai, entre outros, na construo de redes de energia de Itaipu Assuno (FOCEM C). O FOCEM tem sua origem em grande medida por uma demanda histrica das economias menores: Uruguai e Paraguai. Pases que ao longo dos anos, muitas vezes, apontaram o MERCOSUL como um empecilho para um melhor desenvolvimento de suas economias. Pois se mantinham atreladas a este por acordos tarifrios e alfandegrios que, segundo seus detratores, inviabilizavam o crescimento pela maior capacidade de atrao de investimento das economias maiores. Nesse sentido, reivindicavam uma contrapartida expressiva da boa vontade de seus parceiros para com uma integrao que fosse compartilhada de maneira mais equnime e que realmente mitigasse a estrutural desigualdade entre as partes. O Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL uma aposta dos pases do Bloco em criar instituies independentes de financiamento do projeto de integrao. Procura de maneira muito original criar uma interdependncia conectada aos anseios de desenvolvimento infraestrutural dos grupos de interesse locais e, com a criao de grupos de profissionais encarregados nacionalmente e transnacionalmente, constitui sujeitos-ponte de conexo regionalista que no s elaboram projetos e obras, como tambm, formam um corpus funcional regionalista. Contudo, o Fundo tambm um mecanismo de cooperao e controle intergovernamental onde os executivos nacionais disponibilizam recursos seus em nome do aprofundamento das relaes regionais. Produzem assim, um rompimento com o estrito iderio comercialista competitivista e constituem um mecanismo conjunto de governana de recursos regionais que se aproxima bastante de um processo intencional de alcanar uma supranacionalidade institucional voluntria. Nos anos de 2006 e 2012 o MERCOSUL admitiu, atravs da assinatura de mais dois Protocolos, a incluso de dois novos scios na entidade, so eles respectivamente a Repblica Bolivariana da Venezuela (MERCOSUL, G) e a 108
Repblica Plurinacional da Bolvia. Entretanto, como mencionado anteriormente, a adeso s pode ter efeito aps ser ratificada pelos legislativos dos demais Estados- Parte, de maneira somente se tornarem plenos de direito nas instncias decisrias e representativas com esta condio. O movimento de entrada de Venezuela e de Bolvia no MERCOSUL e, o consequente afastamento destes do projeto de integrao andino - CAN - expressa, em grande medida, um critrio de tomada de posio geopoltico e geoeconmico dos dois Estados. A aproximao de Chile, Colmbia e Peru para com os Estados Unidos da Amrica atravs de tratados bilaterais de livre comrcio TLCs - e a criao da Aliana do Pacfico como uma antagonista regional Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica, fizeram com que Bolvia e Venezuela procurassem uma aproximao comercial e poltica com o MERCOSUL. Os motivos para tal atitude podem ser considerados por diversos prismas, entretanto, essencialmente podem se apontar dois elementos fundamentais, um econmico e outro poltico: por um lado o interesse recproco pelas trocas comerciais de hidrocarbonetos, alimentos e bens de consumo industrializados; por outro, a estabilidade institucional e proteo jurdica de no interveno externa por apoio mtuo previsto pelo Protocolo de Ushuaia aos membros signatrios do Tratado de Assuno 59 . O MERCOSUL desde o princpio se constituiu como um processo aberto adeso de novos membros, est presente j no documento de Assuno a perspectiva de ampliar o projeto como um processo contnuo, se constituindo, portanto, como um regionalismo em processo contnuo e no esttico circunscrito a um nmero determinado de pares. Contudo, a conjuno de interesses mtuos e afinidades polticas nunca foi to presente como no perodo que se inicia na segunda metade da dcada de 2000 entre os governos dos referidos pases e os governos do MERCOSUL. Ademais, as contnuas cises e diferenas entre os governos andinos acabaram por provocar uma incapacidade de coordenao poltica entre os pases da regio. Exemplos disso a profunda rejeio do governo venezuelano sobre a presena militar norte-americana na regio atravs do chamado Plano Colmbia, a acusao do governo colombiano ao governo venezuelano - e tambm equatoriano - de no combater, ou mesmo, ser leniente
59 Em recente reunio em janeiro de 2014 a CELAC assume em seu documento final o mesmo contedo democrtico inspirado e presente no Protocolo de Ushuaia. 109
para com as guerrilhas 60 , o retorno de contendas territoriais entre Bolvia e Chile, a criao da Aliana do Pacfico, pacto de pases andinos e centro-americanos com apoio dos EUA que poltica e comercialmente antagnico ALBA, entre outras. Os benefcios para o MERCOSUL da entrada de Bolvia e, principalmente, de Venezuela j foram extensamente debatidos (LIMA, 2009), tambm reconhecida a postura ideolgica e a rejeio dos governos de Venezuela e Bolvia quanto a Globalizao hegemnica, o imperialismo econmico e poltico e o intervencionismo estrangeiro em assuntos e polticas internas de seus Estados (BRICEO-RUIZ, 2010). Essa rejeio em grande parte fruto da composio ideolgica majoritria dos governos destes pases, que por sua vez foram eleitos e reeleitos com ampla maioria de votos, em diversas eleies subsequentes e que remetem a uma igual e proporcional rejeio social e popular das polticas neoliberais levadas a cabo na dcada de 1990 nas economias destes pases. Contudo, ademais essa rejeio pregressa, tanto Venezuela quanto Bolvia sofreram, respectivamente, em 2002 e 2008 tentativas de golpes de Estado civil- militar contra suas democracias eleitoral e constitucionalmente constitudas, tendo o MERCOSUL se posicionado desde o princpio ao lado dos governos constitucionais 61 . Essas tentativas mal logradas contaram com o apoio de setores dirigentes empresariais, militares e mdia nacional 62 , o que por sua vez, precipitaram um maior realismo nas relaes internacionais destes governos para com o seu entorno geopoltico imediato. Procuraram assim, um afastamento relativo e uma nova perspectiva nas relaes multilaterais e regionalistas, procurando no MERCOSUL um espao de negociao comercial, ou seja, uma opo pelo regionalismo intergovernamentalista subsidiado pela interdependncia econmica. Mas mais do que isso, salvaguardar suas democracias atravs do suporte da Clusula Democrtica e no apoio poltico sustentado pela supramencionada interdependncia da relao de necessidades hidrocarbonetos/alimentos e bens industrializados e no apoio poltico dos governos brasileiro e argentino que gozam de certo prestgio internacional.
60 Tanto lvaro Uribe quanto Juan Manuel Santos, mandatrios colombianos, em diversas declaraes fizeram aluso ao trnsito das guerrilhas em territrios vizinhos. 61 Com o bloqueio econmico de Estados opositores a Morales o MERCOSUL aporta U$ 30 milhes em importaes do governo nacional boliviano. 62 Alm da acusao dos governos Morales e Chvez de que a CIA e o Departamento de Estado dos EUA estariam por trs das articulaes polticas e financeiras para o golpe. 110
No sentido de incrementar a proteo mtua, importante salientar de maneira mais expressiva, a assinatura do mencionado anteriormente Protocolo de Montevidu - ou Ushuaia II - (MERCOSUL D Protocolos). Documento que prev as aes, sanes e atitudes cabveis aos pases membros do MERCOSUL, no mbito do prprio frum, como tambm, internacionalmente em caso de ruptura democrtica na ordem institucional de qualquer um dos pases signatrios. O referido protocolo instrumentaliza seu predecessor (Ushuaia) e, em seu artigo seis, d destaque s possveis medidas a serem aplicadas pelos chefes de Estado ou seus respectivos Ministros de Relaes Exteriores em reunio do Conselho do Mercado Comum em caso de ruptura ou ameaa de ruptura na ordem democrtica nos pases do Bloco:
a) Suspender o direito de participar dos diferentes rgos da estrutura institucional do MERCOSUL. b) Fechar de forma total ou parcial as fronteiras terrestres. Suspender ou limitar o comrcio, o trfego areo e martimo, as comunicaes e o fornecimento de energia, servios e abastecimento. c) Suspender a parte afetada do gozo dos direitos e benefcios emergentes do Tratado de Assuno e seus Protocolos e dos Acordos de Integrao celebrados entre as partes, conforme couber. d) Promover a suspenso da Parte afetada no mbito de outras organizaes regionais e internacionais. Promover junto a terceiros pases ou grupo de pases a suspenso da parte afetada de direitos e/ou benefcios derivados dos acordos de cooperao dos quais seja parte. e) Respaldar os esforos regionais e internacionais, em particular no mbito das Naes Unidas, encaminhados a resolver e a encontrar uma soluo pacfica e democrtica para a situao ocorrida na Parte afetada. f) Adotar sanes polticas e diplomticas adicionais. (Protocolo de Montevidu)
O Protocolo prev esse conjunto de medidas a serem tomadas na perspectiva de inibir toda e qualquer aventura antidemocrtica e autoritria que possa tomar vez nos pases do Bloco. Tendo em vista, claro, o histrico de regimes de exceo que afrontaram e violentaram as instituies e populaes locais, estipulando um conjunto de medidas tomadas em comum para forar uma sada negociada, procurando inclusive atravs da denncia do rompimento democrtico, o boicote no s regional como tambm com apoio internacional atravs dos fruns multilaterais. Embora estipule medidas duras de preveno e de combate ruptura democrtica na regio, o Protocolo, ainda em seu artigo seis, toma o cuidado de estabelecer a observncia proporcionalidade das sanes, o respeito e cuidado populao civil e a integridade territorial da parte afetada repelindo qualquer tipo de ocupao externa. 111
O Protocolo um importante aditivo instrumental primeira Clusula Democrtica, estipulando os meios cabveis e sanes mais duras de dissuaso a qualquer tentativa de subverso antidemocrtica da ordem constitucional. Contudo, sua assinatura s foi possvel graas tambm a uma correlao de foras e entendimento comum entre os pases do Bloco quanto ao momento pelo qual passa a regio. Um momento de diminuio das desigualdades e, por conseguinte, contrariando determinados privilgios e patrimonialismos tradicionalmente arraigados nas sociedades locais dos pases. A sucesso de tentativas e os golpes consumados em Honduras e no Paraguai tendo este ltimo inclusive na prpria assinatura do Protocolo pelo presidente Lugo um dos argumentos para o golpe - s fizeram reforar a necessidade de se instituir um mecanismo mais severo de repulso ao golpismo. relevante aqui fazer uma diferenciao entre a primeira e a segunda Clusula Democrtica do MERCOSUL pelo que carrega consigo de normatividade, institucionalizao e contexto e que foram subscritas. Em primeiro lugar estes protocolos no so exatamente uma norma moral apoiada em uma solidariedade cosmopolita das sociedades civis transnacionais como preconizada por Habermas. Tanto por no se pretenderem universais e sim para com o resguardo da integridade regional, como tambm, por ter um carter eminentemente fomentado por Estados e governos em proteo recproca, procurando assim, restabelecer a solidariedade cvica nacional na parte afetada. Nesse sentido tambm, por um vis institucional, parece haver um incremento na perspectiva de uma governana compartilhada e com deferncia democracia como prescrito por Held (1995; 2004) e Dahl (1999; 2005). H uma diferenciao ainda entre a primeira e a segunda Clusula Democrtica, enquanto a primeira ainda um mecanismo estritamente intergovernamental de tomada de posio, a segunda em seu artigo 5 seo b estabelece: Comisses abertas para acompanhar os trabalhos de mesas de dilogo entre os atores polticos, sociais e econmicos da Parte afetada. Dando abertura, portanto, no s aos segmentos polticos em conflito, como tambm, incluindo consulta a setores econmicos e organizaes sociais ptrias mantendo, portanto, a inteno de restaurar a solidariedade cvica nacional - interessadas na estabilizao mais clere da crise conflagrada. 112
Todavia, as caractersticas e diferenas entre as duas verses da Clusula guardam grande consonncia com o contexto histrico em qual foram assinadas. Tem relao com as diferenas de perspectiva quanto ao projeto de regionalizao mercosulino a qual Caetano (2011) faz to perspicaz referncia, e que aqui diferenciamos, mais especificamente, entre um projeto mais tendente ao comercialismo e outro de cariz mais inclinado a um MERCOSUL com desempenho ativo mais poltico e social. Uma diferenciao que guarda relao tambm com a pluralidade poltica do desenvolvimento histrico da Amrica Latina e os projetos neoliberal e democrtico-participativo em disputa no continente a qual Dagnino; et al. (2006) fazem referncia. Nesse sentido, importante assinalar o assertivo incentivo de contedo democrtico, partindo da sociedade poltica do terceiro ciclo geopoltico regional, em direo a busca de uma correspondncia em medida semelhante nas sociedades civis. Com o intuito de resguardar as democracias tendo como suporte no s a contratualizao entre as burocracias estatais estabelecidas, como tambm, contando com a apreciao, o julgamento e o suporte das sociedades. Princpio este, que poder ser verificado no s no incremento da Clusula Democrtica, como tambm, na reformulao dos organismos representativos da estrutura institucional do Bloco. Nesse sentido, importante antecipar ainda, neste segmento de captulo, a assinatura do Protocolo de Constituio do Parlamento do MERCOSUL na primeira metade dos anos 2000. Instituio criada com o intuito de superar as deficincias e os limites da Comisso Parlamentar Conjunta e que prope o estabelecimento de uma representao parlamentar das populaes dos Estados-Parte. O Protocolo define um processo de instaurao do PARLASUL por etapas, sendo em um primeiro momento mantido os mesmos moldes da Comisso Parlamentar Conjunta, ou seja, uma representao constituda a partir dos parlamentos nacionais. Entretanto prev, posteriormente, eleies gerais, diretas e respeitando uma determinada proporcionalidade demogrfica dos Estados-Parte para a composio representativa do PARLASUL. Contudo, antes de passar instalao do Parlamento do MERCOSUL e de suas atividades recentes, far-se- uma anlise detida sobre outro organismo de representao: o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL, suas caractersticas constitutivas, seu regulamento interno, identificao dos atores 113
envolvidos, a produo de pronunciamentos, o contedo dos mesmos e uma reflexo sobre o tipo de exerccio da representao ali instalado.
4.2 O Foro Consultivo Econmico e Social
O Foro Consultivo Econmico e Social foi institudo assim como o Parlamento do MERCOSUL pelo Protocolo de Ouro Preto, segundo sua definio normativa, o organismo de representao dos setores econmicos e sociais dos Estados-Parte do MERCOSUL. O rgo composto pelo setor empresarial, por organizaes de trabalhadores e trabalhadoras e, de maneira geral, por outros segmentos da sociedade de alguma forma ligados produo. Tem por finalidade tratar de questes referentes integrao em mbito regional e questes mais amplas atinentes ao multilateralismo em escala global. Tem a atribuio de se pronunciar voluntariamente mediante Recomendaes remetidas ao Grupo do Mercado Comum, podendo tambm ser chamado a se pronunciar por parte deste quando o mesmo entender se tratar de tema conducente s caractersticas do Foro. Entrou de fato em funcionamento em 1997, atuou at 2012, todavia com o golpe de Estado no Paraguai e a adeso da Venezuela no mesmo ano, no consta ter se reunido posteriormente de maneira oficial e emitido qualquer Recomendao 63 . Os artigos do Protocolo de Ouro Preto de 1994 referentes a este organismo estipularam a responsabilidade ao prprio de estabelecer o seu Regimento Interno (Regulamento do FCES- 1996) de funcionamento e suas atribuies. Assim, o Foro Consultivo j em 1996 aprova o seu primeiro Regimento Interno, assim disposto em seu segundo artigo como atribuies:
I - pronunciar-se, no mbito de sua competncia, emitindo Recomendaes, seja por iniciativa prpria ou sobre consultas que, acompanhando informao suficiente, realizem o GMC e demais rgos do MERCOSUL. Estas Recomendaes podem referir-se tanto s questes internas do MERCOSUL quanto relao deste com outros pases, organismos internacionais e outros processos de integrao; II - cooperar ativamente para promover o progresso econmico e social do MERCOSUL, tendente a criao de um mercado comum e sua coeso econmica e social;
63 Tendo por base os documentos disponibilizados online. 114
III - acompanhar, analisar e avaliar o impacto social e econmico derivado das polticas destinadas ao processo de integrao e as diversas fases de sua implementao, seja a nvel setorial, nacional, regional ou internacional; IV - propor normas e polticas econmicas e sociais em matria de integrao; V - realizar investigaes, estudos, seminrios ou eventos de natureza similar sobre questes econmicas e sociais de relevncia para o MERCOSUL; VI - estabelecer relaes e realizar consultas com instituies nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas, quando for conveniente ou necessrio para o cumprimento de seus objetivos; VII - contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de integrao regional, promovendo a real integrao no MERCOSUL e difundindo sua dimenso econmico e social; VIII - Tratar qualquer outra questo que tenha relao com o processo de integrao. (Regulamento do Foro Consultivo Econmico e Social 1996).
O regulamento estabelece tambm a forma de organizao e as composies nacionais e setoriais da sua estrutura institucional. Firma uma representao de nove organizaes por Estado-Parte, sendo quatro do setor empresarial, quatro do setor sindical e trabalhista e um membro vinculado a um terceiro setor - consumidores, cooperativas, educacional, etc. - compondo o assim chamado Plenrio do Foro. Cria tambm rgos de Assessoramento Tcnico, estabelece uma Coordenao para os trabalhos e uma Mesa Diretiva a ser exercida de maneira rotativa por uma Presidncia Pro Tempore a cada seis meses, coincidindo e guardando correspondncia com o perodo do Estado-Parte que esteja exercendo a Presidncia Pro Tempore do Conselho do Mercado Comum. O Foro encontra em seus primeiros anos de funcionamento uma grande dificuldade de realmente atuar e ocupar um espao verdadeiramente efetivo na conduo do projeto de regionalizao (DRUMOND, 2005). Acredita-se aqui que tanto pela questo logstica do rgo no ter um espao fsico prprio - fazendo com que as reunies ocorressem de maneira a acompanharem a rotatividade do pas que preside o plenrio - tendo por consequncia pouca produtividade. Quanto tambm pela pouca clareza com que ocorre o mecanismo de incluso dos membros em seu plenrio, ficado resguardado pelo regimento de 1996 que as sees nacionais escolheriam a maneira pela qual indicariam sua representao, o que por sua vez, fez com que as sees nacionais fizessem suas indicaes de maneira a manter um 115
esquema de alternncia entre os mesmos membros para compor o plenrio da organizao. Em 2012 o plenrio do Foro aprova um novo Regimento Interno (Regulamento do FCES - 2012), buscando segundo o texto atualizar o funcionamento interno do FCES e sua articulao com outros rgos do MERCOSUL (Regulamento FCES 2, Prembulo). O novo regulamento conserva as suas Atribuies, os rgos de Assessoramento, a Coordenao ampliada, a Mesa Diretiva e institui a criao de uma Secretaria Permanente com Sede na Repblica Oriental do Uruguai, conforme acordo de 24/07/2009 (Ministrio de Relaes Exteriores E - Brasil), com a funo de apoiar administrativamente, manter os registros documentais do Foro e dar suporte Seo Nacional em exerccio da Presidncia Pro Tempore do Foro 64 . Contudo, amplia o total da representao setorial do Plenrio do Foro para doze membros, mantendo o respeito pela representatividade de cada Estado-Parte, entretanto, alterando a paridade proporcional para quatro membros por segmento da sociedade, aumentando assim o espao destinado ao terceiro setor, conforme seu artigo 4:
Cada Seo Nacional ter direito, no Plenrio do Foro, a doze (12) delegados titulares e seus respectivos alternos, no sendo obrigatrio design-los em sua totalidade: I. As Sees Nacionais designaro, segundo seus Regimentos ou composies internas, as organizaes representativas dos setores econmicos e sociais que participaro no Plenrio do Foro; II. Cada Seo Nacional ter autonomia para a composio de sua estrutura no Plenrio do Foro, devendo observar a paridade na designao dos delegados das organizaes dos trabalhadores e dos empresrios, e, quando as condies assim o permitirem, de setores diversos. III. As organizaes designadas para o Plenrio do Foro indicaro seu delegado titular e respectivo alterno, os quais perdero sua representao por deciso das organizaes das quais provm. O delegado alterno s atuar na ausncia do respectivo titular; IV. As organizaes podero credenciar assessores nas reunies do Plenrio do Foro; V. As Sees Nacionais podero indicar observadores para as reunies, que, salvo expressa autorizao do Plenrio do Foro, no tero direito a voz. O Plenrio do Foro poder fixar o nmero de observadores. Regulamento do Foro Consultivo Econmico e Social - 2012
64 Nas duas visitas de campo feitas sede do MERCOSUL no foram encontrados os funcionrios responsveis pela secretaria do Foro para se realizar entrevistas. Desta forma os dados coletados foram capturados atravs do site da seo argentina que os disponibiliza online. 116
Entretanto, como se observa, o novo regulamento do Foro continua por no estabelecer um regramento uniforme para todos os Estados-Parte, deixando ento a critrio dos prprios, a forma pela qual compor suas indicaes ao Plenrio. Esta autonomia por sua vez mantm a pouca clareza na maneira pela qual as sees nacionais escolhem e alternam os seus representantes. Neste sentido, a princpio, a representao estabelecida pelo regulamento e constituda posteriormente parece no estar afeita a um controle claro dos seus mecanismos de escolha e controle sobre o processo. Assim, por exemplo, seguindo os critrios polirquicos de Dahl (2005) para avaliar a democratizao do sistema internacional, embora o organismo tenha sido criado: ele pouco favorece a participao dos cidados; existe pouco controle poltico sobre suas atividades; com a reforma do regulamento e a criao de uma Secretaria Permanente, a disponibilidade das informaes parece ter a pretenso de ser qualificada; o debate e a produo de pronunciamentos eram e continuam sendo pblicos, muito embora com diversos impedimentos no formais para o acesso; foi possvel constatar, nos diversos partidos que compe o PARLASUL, um incentivo por parte de seus membros de incentivar o debate da integrao por parte da sociedade organizada atravs do Foro; o organismo se pronuncia e faz observaes sobre as atividades dos rgos superiores, entretanto, as suas prprias atividades e mecanismos de escolha interna so muito pouco claros. A partir das condies e critrios avaliativos, estendidos ao contexto internacional, - como condicionado por Dahl - possvel perceber que o Foro Consultivo institudo na estrutura organizativa do MERCOSUL como um instrumento que procura trazer outras vozes ao processo de regionalizao. Busca tambm ser um mecanismo de fiscalizao dos impactos econmicos e sociais mais gerais do processo de integrao (Regulamento do FCES 2, art. 2 seo 3), realizado pelos rgos intergovernamentais executivos superiores do processo. Contudo, parece ter no controle da sua prpria constituio uma contradio em termos representativos e democrticos. Neste sentido o questionamento quanto legitimidade dos sujeitos que atuam transnacionalmente (VILLA; TOSTES, 2006) parece se aplicar de maneira sensata e necessria para um ajuste correto quanto sua representatividade. O novo regulamento avana no sentido de aumentar o 117
espao destinado ao terceiro setor, contudo, ainda muito pouco claro quem o terceiro setor, e o que de fato representa. A composio proporcional do Plenrio do Foro pelos membros das sees nacionais atendeu ao disposto pelo seu Regulamento Interno aprovado em 1996, sendo conformado por diversas organizaes dos setores empresarial, dos trabalhadores e organizaes outras. Com o decorrer destes dezessete anos de trabalhos do Foro, e mesmo com a renovao de seu regulamento, possvel identificar qual foi o conjunto de entidades, federaes e confederaes que ao longo deste perodo se revezaram no Plenrio do Foro.
Tabela 4: Representao Setor/Pas
Brasil Argentina Paraguai Uruguai
Organizaes Patronais Confederao Nacional dos Transportes (CNT) Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo (CNC) Confederao Nacional da Indstria (CNI) Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalizao (Fenaseg) Unio Industrial Argentina (UIA) Cmara Argentina de Comrcio (CAC) Cmara Argentina da Construo (CAC) Sociedade Rural Argentina (SRA) Federao da Indstria, Produo e Comrcio (FEPRINCO) Associao Rural do Paraguai (ARP) Unio Industrial Paraguaia (UIP) Cmara Nacional de Comrcio e Servios (CNCS) do Centro de Importadores Paraguai (CIP) Cmara de Comrcio de Produtos Nacionais (CMPP) COSUPEM Conselho Superior de Cmaras de Indstria Cmara Nacional de Comrcio e Servios do Uruguai
Organizaes De Trabalhadores Fora Sindical (FS) Central nica dos Trabalhadores (CUT) Unio Geral dos Trabalhadores (UGT) Confederao Geral do Trabalho (CGT) Central dos Trabalhadores Unidos (CUT) Confederao dos Trabalhadores Paraguaios (CPT) Central Nacional dos Trabalhadores (CNT) Inter-Plenria dos Trabalhadores - Central Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) 118
Terceiro Setor e Organizaes Outras Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) Instituto EQUIT - Gnero, Economia e Cidadania Global Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB) Associao Defesa do Consumidor (ADELCO) Confederao das Cooperativas Paraguaias (CONPACOOP) Confederao Uruguaia de Cooperativas (CUDECOOP) Fonte: site seo argentina do Foro A criao do Foro parece representar desde o princpio - no esteio da democratizao com f no potencial imanente da sociedade civil dos anos 1990 uma perspectiva de institucionalizao de espaos de representao da sociedade civil por etapas, assim como defendido por Held (1995; 2004). Contudo, o que se observa de fato a instituio de um espao constitudo com o intuito de conformar um conselho de entidades, de maneira geral ligadas produo e ao mercado, que traz consigo reminiscncias da perspectiva regionalista comercialista do segundo ciclo do MERCOSUL. Traz um avano significativo destinando um espao equnime para o terceiro setor, representao destinada, de maneira geral, a organizaes ligadas produo e ao consumo nos demais Estados-Parte, sem, contudo, fazer parte diretamente do campo patronal nem do trabalho. Contudo, seguindo uma perspectiva gramsciniana clssica de compreenso da composio social, possvel descrever o Foro Consultivo no como um espao de representao das sociedades, e sim, mais bem descrito como um espao de representao dos mercados dos Estados-Parte. Em uma relao representativa institucional de consonncia entre Estado(s) e mercado(s), atravs da intermediao de organizaes sociais mais, ou menos, ligadas ao comrcio e produo em cada pas e regionalmente. Todavia, em uma perspectiva social mais dinmica das relaes, a constituio e as atividades do Foro endossam aquilo que Neera Chandhoke (2002) alerta sobre as interpretaes que fazem uma falsa separao entre os trs setores: mercado, Estado e sociedade civil. Pois segundo ela, estes segmentos surgiram em um mesmo nexo temporal de desenvolvimento social sistmico da humanidade, sempre mantiveram uma estreita e complementar relao entre si, e portanto, acredita-se aqui que intermediadas por representantes que se reconhecem como tal e conferem legitimidade relao. 119
Portanto, a representao tpica exercida neste espao no aquela a que Avritizer (2007) identifica como a do partcipe pertencente a sociedade civil e que desempenha sua funo por uma legitimidade adquirida e reconhecida anteriormente ao processo em si. Mas sim, melhor definida como a do representante que detm a autorizao poltica por desempenhar a defesa de uma causa pblica identificada com um segmento social do qual faz parte e porta voz de suas demandas e pautas coletivas especficas, ou seja, ao conceito de advogado de um pleito relativo a uma posio corporativa. Assim, conforme o exposto acima, o Foro Consultivo avanou nos ltimos anos em relao a composio representativa dos setores organizados das sociedades, contudo est longe de representar o pluralismo e amplitude poltica das sociedades nacionais em sentido amplo como assevera Miguel (2003). Visto que, a produo das Recomendaes fica restrita a grupos que se revezam alternadamente no referido espao, assim como, as condies materiais de participao ficam limitadas aos advogados destes grupos de interesse especfico em sua maior parte econmico-comercial - que compem o Plenrio do Foro. Todavia, nos dezessete anos de funcionamento do Foro Consultivo Econmico e Social o organismo produziu ao todo quarenta e duas Recomendaes que foram remetidas para apreciao do Grupo do Mercado Comum e um pedido de apreciao de tema enviado em direo contrria (FCES - Recomendaes). Embora a representatividade limitada deste colegiado, seus representantes dedicaram-se aos mais variados temas tratados, contemplando assuntos referentes a comrcio, economia, cooperativismo; questes trabalhistas e sociais; conjuntura regional e internacional; acordos internacionais e relacionamentos bilaterais; abertura, participao e transparncia; fundos soberanos; defesa do consumidor, questes educacionais e migrao. A partir da anlise do contedo poltico e normativo dos referidos documentos apresentados acima, possvel fazer uma classificao simplificada da produo e das principais Recomendaes encaminhadas pelo Foro ao Grupo do Mercado Comum resumidas aqui nas seguintes categorias: Mercado e Comrcio; Relaes Internacionais e Multilaterais; Questes Sociais e Ambientais; e Poltica Interna e Fronteiria. Assim dispostos e relacionados na tabela de Recomendaes abaixo e ilustrados no grfico a seguir: 120
Tabela 5: Recomendaes aprovadas pelo Plenrio do Foro Consultivo Econmico e Social.
Recomendao N 01/97 ALCA RI & M Recomendao N 02/97 Barreiras no tarifrias e travas burocrticas no comrcio intra- mercosul M & C Recomendao N 03/97 Negociaes do MERCOSUL com o resto dos pases da ALADI RI & M Recomendao N 04/97 Medidas unilaterais dos governos que possam afetar o comrcio intra-zona M & C Recomendao N 05/97 Polticas de promoo do emprego QS & A Recomendao N 01/98 Defesa do consumidor QS & A Recomendao N 01/99 Relaes Unio Europeia - MERCOSUL RI & M Recomendao N 02/99 Abertura, participao e transparncia PI & F Recomendao N 03/99 Situao atual e futura do MERCOSUL PI & F Recomendao N 04/99 Ratificao dos convnios 138 e 182 da OIT sobre trabalho infantil QS & A Recomendao N 05/99 Criao da reunio especializada em matria de cooperativas M & C Recomendao N 01/00 Acesso aos mercados M & C Recomendao N 02/00 Relacionamento MERCOSUL - Chile RI & M Recomendao N 03/00 Integrao de fronteiras PI & F Recomendao N 04/00 ALCA (II) RI & M Recomendao N 01/01 Situao atual e futura do MERCOSUL (II) PI & F Recomendao N 01/02 Integrao de fronteiras (II) PI & F Recomendao N 02/02 Negociaes MERCOSUL - Unio Europeia (II) RI & M Recomendao N 03/02 Criao grupo ad - hoc sobre integrao de fronteiras PI & F Recomendao N 01/03 Programa para a consolidao da unio aduaneira e para o lanamento do mercado comum "objetivo 2006" PI & F Recomendao N 01/04 Negociaes MERCOSUL - Unio Europeia (III) RI & M Recomendao N 01/05 A rodada de Doha da OMC M & C Recomendao N 02/05 Fundos de Convergncia Estrutural - FOCEM PI & F Recomendao N 03/05 Adeso da Venezuela ao MERCOSUL PI & F Recomendao N 04/05 A rodada de Doha da OMC (II) M & C Recomendao N 01/06 A rodada de Doha da OMC (III) M & C Recomendao N 02/06 No foi possvel encontrar o arquivo - Recomendao N 03/06 Consulta preceptiva - Recomendao N 04/06 A iniciativa ni@sur QS & A 121
Recomendao N 01/07 Superao das assimetrias no MERCOSUL PI & F Recomendao N 02/07 A rodada de Doha da OMC (IV) M & C Recomendao N 01/08 Recomendao sobre reconhecimento de estudos, ttulos e certificados de ensino mdio/secundrio tcnico PI & F Recomendao N 02/08 Relaes Unio Europeia - MERCOSUL (IV) RI & M Recomendao N 03/08 Recomendao sobre meio ambiente e mudana climtica QS & A Recomendao N 04/08 Instituto do trabalho do MERCOSUL QS & A Recomendao N 05/08 Fortalecimento do dilogo social no MERCOSUL QS & A Recomendao N 01/09 Aprofundamento do processo de integrao regional PI & F Recomendao N 02/09 Impacto da crise global no processo de integrao regional PI & F Recomendao N 03/09 Sobre a Dimenso Regional do Comrcio no MERCOSUL M & C Recomendao N 01/10 Migraes e livre circulao de pessoas no MERCOSUL PI & F Recomendao N 02/10 Relanamento das negociaes MERCOSUL - Unio Europeia (V) RI & M Recomendao N 04/12 Participao da sociedade civil do Paraguai no plenrio do FCES PI & F Recomendao N 05/12 Adeso da Venezuela ao MERCOSUL PI & F Fonte: site seo argentina do FCES
Grfico 1: Recomendaes do FCES.
Fonte: site seo argentina do FCES 122
Conforme o quadro de Recomendaes anteriormente exposto e como j foi mencionado, o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL nos quase dezessete anos de atividade produziu ao todo quarenta e duas Recomendaes enviadas ao Grupo do Mercado Comum 65 e um pedido de apreciao de tema emitido em direo contrria. A criao e institucionalizao do Foro pelo Protocolo de Ouro Preto, como j mencionado no segundo captulo, guarda certa correspondncia com outras experincias e organismos que buscam trazer segmentos da sociedade a se fazerem representar nos processos de integrao regional. O Modelo mimtico que se procurou adotar, como tambm mencionado anteriormente a Unio Europeia e, com relao a est, guarda correspondncia com o seu congnere: o Comit Econmico e Social. Contudo. Na comparao com este organismo o FCES do MERCOSUL fica bem atrs quanto produtividade e proatividade. Produzindo o organismo europeu, em mdia, cerca de cento e setenta pareceres por ano, alm de outros documentos de carter consultivo (Comit Economico e Social Europeu - Recomendaes). O FCES do MERCOSUL produziu numericamente uma mdia de pouco mais de duas e meia Recomendaes por ano, de maneira intermitente, tendo anos como os de 1998, 2001, 2003 e 2004 produzido apenas uma Recomendao, como tambm, anos com at cinco Recomendaes emitidas como os de 1997, 1999 e 2008. possvel verificar, portanto, que embora tenha se institudo este espao na dcada de 1990 com claro paralelismo e em tese os dois organismos tenham a mesma finalidade, o espao constitudo no MERCOSUL tem encontrado dificuldades e entraves para o seu desenvolvimento e maior proatividade. Com relao s Recomendaes emitidas pelo Foro, enunciadas e categorizadas anteriormente, possvel verificar que embora a composio dos membros do Plenrio mantenha uma relao mais prxima com questes relacionadas economia de maneira geral, a produo de Recomendaes no que concerne estritamente a Mercado e Comrcio correspondem a apenas cerca de 21% do total produzido at o presente. Nmero igual correspondente aos documentos que tratam das Relaes Internacionais e Multilaterais e apenas um pouco inferior as
65 Excetuando-se uma Recomendao que consta enumerada no inventrio online, mas que, contudo, no est acessvel para leitura. 123
Questes Sociais e Ambientais. Entretanto, uma leitura em profundidade das diretrizes expressas no contedo textual de todos os documentos aponte para uma tendncia majoritria de anlise conjuntural, mesmo que indiretamente, do mercado e do comrcio regional e multilateral, includo em grande parte dos casos entre as diretrizes das Recomendaes indicaes referentes economia. Isto posto, possvel fazer a princpio duas consideraes relevantes: por um lado, mesmo o Plenrio do Foro tendo em sua composio membros em sua maior parte ligados a segmentos representativos da economia, os ttulos de debates propostos e efetuados tem abrangido assuntos que no diretamente esto relacionados estritamente ao mercado e ao comrcio stricto sensu. Contudo, por outro lado, uma leitura mais atenta e em profundidade do contedo das Recomendaes demonstra que o elemento de reflexo, deferncia e sugesto a normativas relacionadas s relaes de mercado est fortemente presente na grande maioria dos documentos. Outro elemento importante que se apresenta no levantamento das Recomendaes emitidas, a forte tendncia dos Representantes do Foro em debater e se posicionar quanto a questes relacionadas Poltica Interna e Fronteiria. No total foram dezesseis Recomendaes neste sentido, perfazendo mais de 37% do total e tratando neste mbito dos mais diversos problemas relacionados a esta categorizao. Desde questes avaliativas da conjuntura do processo de integrao quanto, problemas de relacionamento e controle fronteirio, maior transparncia, participao e abertura do Bloco, avaliao e proposies para mitigar assimetrias entre os pares, migraes e cidadania mercosulina e as adeses de novos membros. Por fim, a partir dos dados documentais que foram possveis levantar 66 , plausvel inferir algumas reflexes quanto ao funcionamento at o presente do Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL. Uma primeira questo o quo problemtica tem sido a forma de compor o organismo e instituir a representao poltica dos membros de seu Plenrio: a falta de normatividade regimental quanto a isto e, por conseguinte, a alternncia e revezamento entre as mesmas entidades, alm do inexistente controle externo do funcionamento deste organismo, colocam em cheque a prpria credibilidade e legitimidade da representao ali exercida, se
66 Dada a dificuldade em fazer contato e entrevista com os membros do Foro e funcionrios da recm criada Secretaria Permanente. 124
parecendo muito com o que Brunkhorst (2011) chama de um cosmopolitismo de poucos produzido pela Globalizao recente. Outro apontamento pertinente quanto similitude, correspondncia e certo mimetismo paralelo com o qual o Foro parece ter sido instalado e a conjuntura histrica na qual ele foi constitudo no MERCOSUL. O organismo foi criado pelo Protocolo de Ouro Preto na dcada de 1990, referenciando-se claramente na experincia europeia de instituio da representao das sociedades na estrutura organizacional dos projetos de regionalizao. Contudo, tambm o perodo de hegemonia e naturalizao da aplicao do iderio neoliberal, vem no esteio de um processo constitudo globalmente de contar com o aporte de legitimidade da sociedade e, especificamente de atores do mercado, para facilitar a liberalizao comercial das economias dos pases. Assim, embora referenciado na experincia europeia, o Foro Econmico e Social herda de sua constituio um acento muito mais carregado no econmico do que no social, tem contornos muito mais predispostos negociao comercial, do que aberto a outras nuances e segmentos diversos e representativos da sociedade contempornea. O nmero diminuto da produo de Recomendaes do Foro fruto, acredita- se aqui, desta restrio a uma representatividade mais expressiva da diversidade das sociedades contemporneas dos Estados-Parte 67 . A comparao com o seu congnere europeu tm que ser relativizada claro, pelo tempo de existncia das duas organizaes, pelas trajetrias histricas e culturais de cada um dos processos de regionalizao e principalmente pela diferena do projeto europeu ter caractersticas marcadamente tendentes supranacionalidade e o projeto mercosulino manuteno da Intergovernabilidade, centralizada nos executivos nacionais e pouco permevel a representao das sociedades. Assim, pelo sentido das Recomendaes do Foro serem apenas consultivas, no terem poder vinculante e pela particularidade do MERCOSUL como um Bloco regional intergovernamental, a atuao dos membros do organismo uma permanente busca por conquistar mais espao e relevncia junto aos rgos superiores e decisrios do processo. Deste modo, o maior nmero de
67 A ampliao da representao do terceiro setor no conta para fins analticos. Primeiro porque esta alterao posterior a emisso das recomendaes analisadas e, segundo, porque de maneira geral a representao deste segmento at o presente tem em sua maioria identidade tambm com o mercado. 125
Recomendaes referentes Poltica Interna e Fronteiria parece representar uma tentativa do Foro de procurar alar maior relevncia dentro do Bloco, a partir de um posicionamento direto de como este deve se desenvolver e progredir, apontando para os organismos decisrios com a legitimidade protocolar de ser um organismo de representao do conjunto das sociedades qual no seu entendimento o melhor caminho para se alcanar uma integrao socialmente endossada, mesmo que isso no guarde correlao mais efetiva com a diversidade das sociedades nacionais em sentido amplo e que poderiam ter maior capacidade democratizante para o processo. Por fim, o Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL pode ser entendido sim como um organismo que colabora para a democratizao do Bloco. Mesmo que sua composio interna seja extremamente controversa e que, de maneira geral, suas Recomendaes tenham um contedo com maior acento sobre relaes comerciais e econmicas, sua incluso na estrutura institucional do processo de integrao um importante elemento de expresso. Se no de toda diversidade das sociedades dos pases do Bloco, pelo menos de organizaes patronais, sindicais e associaes que representam uma boa parcela de seus cidados.
4.3 O Parlamento do MERCOSUL
Desde seu princpio, j na assinatura do Tratado de Assuno, o projeto de regionalizao do conesul previa espaos de representao poltica das sociedades dos pases signatrios como mecanismo de democratizao do processo de integrao. Esse compromisso foi posteriormente reendossado em 17 de dezembro de 1994 pelo Protocolo de Ouro Preto, que dispe sobre a constituio, atribuies e funcionamento da Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL. Entretanto, a Comisso, alm de ter sido constituda como um espao de representao de fato, apenas dos parlamentos nacionais, durante os anos de sua vigncia pouco influiu nas decises mais gerais, resumindo-se a facilitar a harmonizao e a internalizao de normas nos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais. 126
Foi somente com o incio dos anos 2000 que o processo de democratizao do projeto mercosulino via parlamento recebe um novo incentivo, partindo dos executivos recm eleitos nos pases do Bloco, em especial Brasil e Argentina, e posteriormente por Uruguai e Paraguai. Esse incentivo corresponde, em grande medida, s mudanas nas perspectivas de poltica internacional gestadas no interior dos pases com as eleies de Lus Incio Lula da Silva no Brasil e de Nstor Carlos Kirchner na Argentina, a convergncia entre ambos sobre os rumos que dali para diante o MERCOSUL deveria trilhar, no bojo de uma poltica externa comum e contrria ao adesismo integral ao iderio neoliberalismo e na perspectiva de democratizar as sociedades do Conesul em aspectos mais amplos (GUIMARES, 2006). A instalao do PARLASUL na estrutura organizativa do Bloco no significa a priori o seu empoderamento nas decises relativas ao desenvolvimento do Bloco. Visto que, no possui capacidade de poder vinculante s decises do CMC, ou mesmo de poder legislativo autnomo e soberano. Possuindo apenas o poder de livre reunio, pronunciamento ativo, deliberaes majoritrias subsidiadas pela proporcionalidade e, assim, remeter indicaes de pauta para o Conselho do Mercado Comum. Todavia, estipula ao final de um conjunto de etapas: a formao de bancadas de partidos supranacionais, uma determinada proporcionalidade demogrfica da representao sem, no entanto, produzir maiorias e, por consequncia, controles automticos, a representao cidad por sufrgio direto e universal, o que possibilitaria uma maior participao das sociedades no processo de desenvolvimento do projeto de integrao, alm de um mecanismo que pode dar maiores condies de controle e accountability ao processo (MEDEIROS, 2008). O PARLASUL, assim como o Foro Consultivo, uma instncia que guarda relao e similaridade com diversos outros organismos parlamentares representativos existentes em vrios outros projetos de regionalizao ao redor do mundo. Dentro do modelo mais geral das etapas da integrao, encontrado principalmente a partir do processo de pretenso constituio de um Mercado Comum. Todavia, tem poderes e atribuies que, de maneira geral, devem estar de acordo com o nvel de integrao e disposio dos Estados-Parte em derivar parte de sua soberania aos processos de regionalizao. Nesse sentido, o PARLASUL como parte da estrutura de um projeto intergovernamental, possui restries, 127
responsabilidades e representatividade limitadas pelas prprias caractersticas que at o presente marcaram a constituio e conduo mais geral do MERCOSUL. Contudo, sua anlise se faz necessria pela prpria realidade de sua existncia, para uma melhor compreenso da representao ali exercida e pelas possibilidades que podem advir para a democratizao do Bloco regional. Neste sentido, neste segmento de captulo, far-se- uma descrio do seu processo evolutivo de elaborao, as negociaes e os principais atores que o constituram, a produo de atos e pronunciamentos proferidos at o presente e uma avaliao crtica da sua atuao e possveis desdobramentos democratizantes futuros.
4.4 O PARLASUL do Tratado de Assuno ao Protocolo Constitutivo: o desenvolvimento e uma mudana de paradigma
Com a assinatura do Tratado de Assuno, em 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai do incio ao processo de integrao do Conesul. No Tratado j figurava, em seu artigo 24, a criao da Comisso Parlamentar Conjunta, cujo objetivo genrico era facilitar e adiantar a regionalizao. Com vistas constituio do Mercado Comum e de trazer ao processo de regionalizao a representao parlamentar dos Congressos nacionais como um canal de dilogo entre os poderes executivos e legislativos dos Estados-Parte (VAZQUEZ, 2001). O artigo, no entanto, no especificava as funes, as competncias e a composio da Comisso Parlamentar Conjunta, a qual foi criada, ento, com o objetivo de intermediar o processo de internalizao de normas a partir da ao parlamentar com vistas a agilizar a conformao de um Mercado Comum (DRUMOND, 2005). Como o tratado assinado se mantinha omisso sobre a regulamentao e atribuies da Comisso, os parlamentares dos respectivos congressos nacionais assumiram a direo do processo e comearam, ainda em 1991, as tratativas de negociao da participao parlamentar no processo. Estabeleceram um conjunto de intenes, elaboraram um Regimento Interno para a Comisso com competncias e organicidade. Tendo como funo, alm da intermediao de normativas, o envio de recomendaes aos rgos do MERCOSUL que dispusessem sobre a conduo do processo de integrao, bem como solicitando 128
informaes das autoridades competentes a respeito da evoluo do Bloco regional 68 . Estipula estas atribuies sem, no entanto, reforar, incentivar e pressionar por um espao legislativo stricto sensu, de apresentar para o conjunto do processo, normativas legais vinculantes de desenvolvimento e de controle dos rgos superiores. Segundo o que estipulava o Tratado de Assuno, at o final de 1994 deveria haver uma reunio com o objetivo de estabelecer uma estrutura dos rgos de administrao do MERCOSUL. Assim os presidentes de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai assinam neste perodo o Protocolo de Ouro Preto que cumpre esta diretiva e d uma personalidade jurdica internacional ao Bloco. O Protocolo designa as atribuies de cada um dos rgos do Bloco, como tambm, o sistema de tomada de decises intergovernamental. neste documento que a Comisso Parlamentar Conjunta passa a fazer parte de forma regimental da estrutura orgnica do Bloco e tem definidas suas competncias. Assim, na seo IV, o Protocolo trata exclusivamente da regulamentao da Comisso, e em especial nos artigos 25 e 26 do Protocolo so tratadas as quatro funes que a Comisso Parlamentar Conjunta desempenharia no mbito regional:
Seo IV Da Comisso Parlamentar Conjunta Artigo 22 - A Comisso Parlamentar Conjunta o rgo representativo dos Parlamentos dos Estados-Parte no mbito do MERCOSUL. Artigo 23 - A Comisso Parlamentar Conjunta ser integrada por igual nmero de parlamentares representantes dos Estados-Parte. Artigo 24 - Os integrantes da Comisso Parlamentar Conjunta sero designados pelos respectivos Parlamentos nacionais, de acordo com seus procedimentos internos. Artigo 25 - A Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados-Parte para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do MERCOSUL previstos no Artigo 2 deste Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como requerido pelo avano do processo de integrao. Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritrios. Artigo 26 - A Comisso Parlamentar Conjunta encaminhar, por intermdio do Grupo Mercado Comum, Recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. Artigo 27 - A Comisso Parlamentar Conjunta adotar o seu Regimento Interno. Protocolo de Ouro Preto - 1994
Conforme expresso no tratado, a Comisso Parlamentar Conjunta constituda como uma representao dos parlamentos nacionais dos Estados
membros sem levar em considerao dados demogrficos gerais. Estabelece ento, um nmero igual na proporcionalidade da representao parlamentar e deixa a critrio dos parlamentos nacionais a escolha de seus representantes junto ao rgo. Essa representao compreendia representantes das duas casas legislativas e em geral de parlamentares que acompanhavam atividades de poltica externa e/ou faziam parte de comisses especficas sobre o tema nos parlamentos nacionais (DRUMOND, 2005). A Comisso Parlamentar Conjunta teria como atribuio colaborar com o processo integrativo atravs da harmonizao jurdica com vistas a uma normatizao crescentemente com maior propenso a complementariedade econmica e representativa das demandas das partes. Poderia tambm influenciar o processo de integrao atravs de recomendaes e de pronunciamentos ao Grupo do Mercado Comum, que as remeteria ao Conselho do Mercado Comum, rgo superior e decisrio do Bloco. Desta feita, pode-se constatar tambm que o interesse fundamental em trazer o poder legislativo para o processo decisrio mercosulino reside na capacidade e na competncia dos legislativos nacionais em apreciar e aprovar tratados internacionais, e no em sua funo propriamente parlamentar, ou seja, de produzir ordenamento jurdico, representar diretamente as populaes e fiscalizar a atuao dos rgos superiores executivos (CAETANO; PERINA, 1999). Assim, ao logo de seus primeiros anos, na segunda metade da dcada de 1990, a Comisso esteve em sua maior parte envolvida no processo de discusso da internalizao de normas nos Estados-Parte e a constituio de um corpus jurdico transnacional seguro para os investimentos externos na regio. Embora a Comisso Parlamentar Conjunta tenha obtido diversos avanos no que concerne negociao institucional, ela ainda carecia de poder decisrio capaz de intervir diretamente no processo de integrao com possibilidade de estabelecer normas vinculantes e representatividade cidad. Todavia, desde sua incluso definitiva na estrutura institucional do Bloco (e mesmo antes, no processo de presso parlamentar para a incluso da dimenso legislativa no projeto), os parlamentares dos Estados membros j tratavam de um Parlamento para o MERCOSUL, levando em considerao a dimenso da representao cidad. Contudo, somente a partir de 1999 que se constitui um 130
grupo de trabalho Ad hoc com vistas a fazer estudos no sentido de consolidar uma agenda para a institucionalizao da representao poltica parlamentar e legislativa para o Bloco. O grupo formado com o intuito de reformar o Protocolo de Ouro Preto e de criar seminrios temticos para debater o funcionamento e conformao de um parlamento para o Bloco regional. Segundo as indicaes deste grupo de alto nvel composto para elaborar alternativas para um melhor desempenho da dimenso parlamentar, o processo de integrao necessitava de uma reforma institucional que corrigisse determinadas insuficincia, tais como: o insuficiente comprometimento dos partidos polticos para com o MERCOSUL, a carncia de instrumentos de transparncia e de controle das informaes referentes ao Bloco regional, o pouco interesse na participao e representatividade cidad (dficit democrtico), sistema de incorporao de normas que no colaborava de maneira plena para o fortalecimento da segurana jurdica e a baixa qualidade tcnica das normas (DRUMOND, 2005). Embora tenha sido criado no esprito da convergncia, o grupo acabou por apresentar duas propostas de trabalho, uma proveniente da seo argentina e outra da seo brasileira, embora tenha tido as duas algum aproveitamento posterior, com alguma preponderncia maior da proposta brasileira. A proposta argentina previa uma reforma do Protocolo de Ouro Preto, alm de sesses de discusso entre os poderes de Estado Nacionais com vistas a estabelecer um Parlamento regional at 2009. Por sua vez, a sesso brasileira propunha debates internos de cada segmento nacional da Comisso Parlamentar Conjunta com vistas a: promover estudos e investigaes acerca dos mecanismos de internalizao de normas mercosulinas nos direitos internos; harmonizao das normas; mecanismos de relacionamentos existentes entre a Comisso Parlamentar Conjunta e os demais organismos do MERCOSUL; reforma do Regimento Interno da Comisso com o intuito de incorporar a diversidade de opinies existentes nos Congressos Nacionais e rever o processo decisrio baseado no consenso, mudando-o por outro no qual para cada parlamentar um voto, e ainda elaborar uma proposta de reforma do Protocolo de Ouro Preto, visando criao do Parlamento do MERCOSUL. Assim, em 2003, com o Acordo Interinstitucional firmado entre a Comisso Parlamentar Conjunta e o Conselho do Mercado Comum, a Comisso recebe finalmente um papel de maior relevncia no processo decisrio. O acordo previa a 131
consulta a Comisso em matrias que requeriam a aprovao legislativa para incorporao nos ordenamentos jurdicos dos pases, em contrapartida, a Comisso se comprometia em agilizar o processo de harmonizao de normas. Entretanto, dificuldades regimentais e polticas nos parlamentos nacionais impediram que o acordo surtisse o efeito esperado, tornado-se incuo sem a possibilidade de articulao necessria dos mercoparlamentares em seus congressos de origem. Isto posto, apenas a partir da iniciativa do presidente Lus Incio Lula da Silva, em acordo com seu congnere argentino Nstor Kirchner (LIMA, 2005), que em 2003 com a deciso 26/03 (OEA Sistema de Informao de Comrcio Exterior) se estabelece uma prerrogativa aos parlamentares de elaborar uma proposta de protocolo de constituio e negociar a instalao de um parlamento para o Bloco (NOGUEIRA, 2007). Esta iniciativa coloca pela primeira vez na histria do MERCOSUL a responsabilidade de constituio de uma estrutura interna sob a direo dos atores do poder legislativo. Por um lado, isso se deveu falta de iniciativa ou, pelo menos, de uma atitude mais assertiva da Comisso que pressionasse de maneira mais efetiva os executivos nacionais neste sentido. Por outro, a deciso final de se estabelecer uma representao parlamentar para o Bloco precisaria de alguma forma ter algum apelo entre os chefes de Estado, visto que, os principais organismos decisrios do processo de integrao so formados por estes e por seus gabinetes ministeriais. Com a abertura concedida pelos executivos e com algum nvel de presso partido dos legislativos nacionais, a criao do parlamento teve a janela de oportunidade que necessitava para ser instalado. Em alguma medida, esta iniciativa dos chefes de Estado de Brasil e de Argentina representa uma mudana de perspectiva de carter mais profundo em relao poltica externa nos dois pases. Na Argentina, o anterior forte atrelamento de sua poltica ao dlar e o desfecho das crises de 2001 fizeram com que o pas procurasse mudar a sua relao de comrcio prioritrio. Na procura de diversificar os pases com quem mantinha relaes comerciais e, por consequncia, em certa medida poltica o que encontrou ressonncia nas propostas e posturas peronistas nacionalistas e de centro-esquerda de Nstor Kirchner. No Brasil, o governo Lula, embora tenha mantido a promessa de manter os contratos e acordos firmados por seus antecessores, fez no incio, e principalmente ao longo de seu governo, uma 132
mudana substantiva nas suas relaes externas de comrcio e polticas: mudou o perfil do Ministrio de Relaes exteriores e dos seus principais diplomatas, trocou o principal pas comprador de seus produtos (de Estados Unidos para China), procurando uma relao mais prxima com pases em desenvolvimento - em especial os chamados Brasil-Rssia-ndia-China-frica do Sul (BRICS) e os pases do G-20- como tambm estimulando e reforando as relaes e vnculos na Amrica do Sul, notadamente o MERCOSUL, naquilo que ficou conhecido como uma poltica externa com opo pelo sul. Essas transformaes polticas no interior dos dois principais scios do MERCOSUL representaram tambm uma mudana de perspectiva com relao ao tipo de integrao regional que vinha se estabelecendo at aquele momento. A partir de ento, ela passou a ser pensada para alm do aspecto estritamente econmico e procurou levar em conta tambm elementos polticos, culturais e sociais para a integrao - o que se pde verificar posteriormente em iniciativas de outros espaos de integrao como a CELAC, a UNASUL e seu Conselho de Defesa e Banco do Sul. Na perspectiva, portanto, de assim mitigar o reconhecido dficit democrtico e representativo do Bloco (DRUMOND, 2005), contrapondo de maneira discursiva dois modelos de desenvolvimento para o MERCOSUL e relegando o comercialismo Fencio nas palavras de CAETANO (2006) em favor de um MERCOSUL com maior propenso a se posicionar poltica e socialmente e, mais do isso, ser permevel contribuio e representao das sociedades nacionais.
4.5 O processo de instalao do PARLASUL: representantes parlamentares, funcionrios envolvidos e um processo etapista de instituir a proporcionalidade.
A negociao para a instalao do PARLASUL se deu no mbito de um Grupo Tcnico de Alto Nvel Ad hoc formado por integrantes escolhidos por parlamentares da Comisso, pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL, pela Comisso de Representantes Permanentes do Bloco e pela Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente. Entretanto, embora a redao do protocolo tenha sido efetuada por um corpo tcnico, estes mantinham constante dilogo com 133
os parlamentares e incluam nos dispositivos normativos, definies que levavam em conta as opinies e indicaes destes, como, por exemplo: a indicao de que o parlamento contaria com uma representao cidad (DRUMOND, 2005). Entre os especialistas do Grupo Tcnico escolhidos para a negociao do protocolo, em geral sua composio majoritria foi escolhida por critrios polticos, por indicao dos partidos polticos nacionais dos Estados membros. Por parte da Argentina foram selecionados trs assessores parlamentares: Silvia Lospenatto, Luiz Maurizio e Enrique Kaufman e um embaixador, especialista em direito e comrcio internacional: Felix Pea. A representao paraguaia da Comisso Parlamentar Conjunta escolheu como especialistas um senador: Eusbio Ramn Ayala, do Partido Liberal Radical Autntico; um ex-senador: Mario Paz Castaing, do Partido Encontro Nacional; e um secretrio paraguaio da Comisso: Edgar Lugo Garay. A delegao uruguaia foi formada por um ex-vice-presidente do Partido Nacional: Gonzalo Aguirre; um senador da coligao Frente Ampla: Jos Korzeniak; e dois professores especialistas em poltica internacional da Universidade da Repblica: Gerardo Caetano e Lincoln Bizzozero. Entre os tcnicos brasileiros, foram selecionados quatro funcionrios efetivos de carreira do Congresso Nacional brasileiro: Maria Cludia Drummond, consultora do Senado Federal; Elir Cananea e Vicente Marcos Fontanive, ambos consultores da Cmara dos Deputado; e Antnio Ferreira Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta(Cmara dos deputados do Brasil). Alm dos representantes dos pases indicarem seus especialistas que fariam parte do Grupo Tcnico de Alto Nvel, a Comisso de Representantes Permanentes MERCOSUL, a Secretaria de Administrativa Parlamentar Permanente e a Secretaria Administrativa do MERCOSUL disponibilizaram para fazer parte das negociaes do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, respectivamente, seus seguintes funcionrios: Maria Cristina Boldorini, da Presidncia da Comisso de Representantes Permanentes do MERCOSUL; Oscar Casal, Secretrio-Executivo da Comisso Parlamentar Conjunta; Deisy Ventura, Consultora Jurdica; e Alejandro Daniel Perotti, tambm Consultor Jurdico. Em relao aos parlamentares que na poca da elaborao do documento faziam parte da Comisso Parlamentar Conjunta, cabe diferenci-los quanto s suas posies no pelo espectro ideolgico tradicional entre direita e esquerda, visto que, 134
essa caracterizao no daria conta desta tarefa. Igualmente, deve-se considerar o fato de os partidos terem dado liberdade para seus parlamentares negociarem de acordo com suas impresses particulares de como deveria se dar a materializao das diretrizes do documento (DRUMOND, 2005). mais profcua uma anlise que coloque sob o foco a maneira como seus partidos se posicionavam quanto criao do PARLASUL, dado que a principal ciso entre os representantes do poder legislativo se dava em torno da necessidade ou no de passar de uma representao dos parlamentos - Comisso Parlamentar Conjunta - para uma representao direta das populaes dos pases do Bloco. Neste sentido, analisando os partidos com representatividade na Comisso Parlamentar Conjunta e a sua postura em relao criao do PARLASUL, podem- se verificar posicionamentos favorveis e contrrios, e como se refletiram na elaborao e posterior aprovao do Protocolo. Entre os representantes brasileiros no houve nenhum partido que se posicionasse contrrio criao do parlamento regional: tanto os partidos de oposio quanto os de situao participaram das tratativas de formulao e de composio do documento, sugerindo formatos e desenhos institucionais que entendiam mais adequados. Informa-se que os dois maiores partidos da oposio - PSDB e PFL - tinham juntos, cinco parlamentares na Comisso, sendo trs senadores e dois deputados. J entre os partidos da situao, os dois maiores - PMDB e PT - tinham unidos, sete parlamentares, sendo quatro e trs respectivamente, a base aliada de coalizo do governo contava, ainda, com cinco representantes pertencentes a partidos menores. Na Argentina, assim como no Brasil, no houve entre os seus partidos e representantes legislativos aqueles contrrios criao do Parlamento do MERCOSUL. Tanto os partidos de situao quanto os de oposio ao governo de Nstor Kirchner presentes na Comisso Parlamentar Conjunta endossaram a iniciativa e engrossaram, junto aos brasileiros, o conjunto de representantes parlamentares favorveis a instalao do parlamento. O agrupamento poltico que deu a vitria a Kirchner em 2003, a Frente para a Vitria possua trs representantes, o Partido Justicialista tambm de situao possua cinco deputados e trs senadores, sendo o de maior representao, a oposio representada pela Unio Cvica Radical possua quatro cadeiras na Comisso. Embora atuando de maneira independente, todos os representantes contaram com o respaldo e a 135
posio afirmativa de seus respectivos partidos de apoio criao de um parlamento cidado para o Mercado Comum do Sul. O posicionamento favorvel criao do parlamento por parte das delegaes brasileiras e argentina pode ser atribuda tanto, numa perspectiva idealista: em um melhor relacionamento poltico e as facilidades negociativas advindas da criao de um organismo com perspectiva supranacional; como tambm em uma perspectiva realista: a densidade demogrfica colocariam os dois pases em uma condio privilegiada na constituio proporcional do plenrio da organizao e suas comisses temticas. Dentre a representao uruguaia e os partidos que hegemonizaram a poltica nacional nas ltimas dcadas: Partido Nacional Blanco - e o Partido Colorado, foram aqueles que mais se opuseram criao de um Parlamento do MERCOSUL. Os dois partidos inclusive acionaram a suprema corte do pas com uma ao de inconstitucionalidade, procurando impedir a internalizao de qualquer lei que abrisse precedente criao de um parlamento regional para o Bloco. Todavia, com a vitria eleitoral de Tabar Vasquez em 2004 e a ascenso ao poder de uma maioria parlamentar do grupo poltico ao qual ele pertencia, a Frente Ampla, o processo de elaborao e internalizao do Protocolo constitutivo do PARLASUL recebeu enfim o apoio do pas platino. Isso em razo de uma opinio favorvel majoritria e j consolidada entre a coligao vencedora para com a criao do parlamento regional. A delegao uruguaia na Comisso Parlamentar Conjunta ps- eleio incluiu uma diviso que compreendia, pelo lado situacionista, um total de dez parlamentares da coligao Frente Ampla; e, pelo lado oposicionista, sete representantes do Partido Nacional e um do Partido Colorado. Esta reconfigurao interna e na Comisso possibilitou a adeso do pas iniciativa regional de constituir um parlamento para o Mercado Comum do Sul. Pelo lado paraguaio, os dois principais partidos do pas se posicionaram frontalmente contrrios proposta. Embora o Partido Colorado fosse de situao e o Partido Liberal Radical Autntico fizesse oposio ao governo do presidente Nicanor Duarte Frutos, ambos partilhavam da rejeio a criao de um parlamento regional. A principal alegao dos representantes seria a de que a criao de um parlamento para o MERCOSUL baseado na representao proporcional do nmero de habitantes ou ao Produto Interno Bruto de cada pas colocaria os pases de menor 136
demografia e economia em desvantagem e em uma condio pouco confortvel. Ou seja, os prejudicaria no sentido da correlao de foras interna s polticas levadas a cabo para o desenvolvimento futuro do MERCOSUL e poderia, em longo prazo, ferir sua soberania e autonomia poltica. As negativas, restries e mesmo oposio por parte de alguns partidos e representantes uruguaios e paraguaios quanto criao de um parlamento regional, como se viu, podem ser compreendidos e justificados teoricamente pela perspectiva realista das relaes internacionais. Contudo, tanto Uruguai quanto Paraguai tm forte necessidade de contar com os mercados internos de seus scios regionais para reforar sua pauta de exportaes e equilibrar sua balana de comrcio. Assim, a partir, de um ponto de vista poltico e uma leitura intergovernamentabilista do processo, a criao do PARLASUL corresponde a uma presso exercida pelos interesses econmicos prementes que acabam por forar a interdependncia com o apoio dos governos nacionais. Todavia, pela anlise do desenvolvimento histrico de constituio do parlamento, possvel inferir tambm que necessria certa correspondncia e identidade ideolgica comum geopoltica entre as lideranas majoritrias que conduzem o processo e sua perspectiva quanto ao tipo de regionalismo que se pretende. Contudo, para facilitar o dilogo comunitrio, a convergncia de interesses comuns e com a inteno de dar prosseguimento s tratativas protocolares e legais naquilo que houvesse de consenso, a seo brasileira props, ento, que a representao proporcional dos Estados-Parte no mbito do parlamento a ser criado seria deixado para um momento posterior. Estipulava de maneira preliminar que todos os pases nos primeiros anos de existncia do parlamento tivessem o mesmo nmero de representantes, com a contrapartida de que o oramento de manuteno da Casa fosse dividido igual e paritariamente por cada seo. Desta forma Argentina, Uruguai e Paraguai acabaram por aceitar os termos da proposta brasileira e assim foi possvel dar prosseguimento s tratativas e se dedicar a outros mecanismos do desenho institucional do organismo que estava para ser criado. importante apontar um conjunto de representantes nacionais, deputados e senadores que tiveram grande relevncia no processo de negociao para que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL tivesse respaldo poltico. Podendo seguir assim adiante, internalizando normativamente nas casas legislativas 137
de seus respectivos pases e entrando nos ordenamentos jurdicos com maior celeridade. Dentre estes possvel citar: pela seo uruguaia, os deputados Roberto Conde, Juan Dominguez e Enrique Pintado - todos da Frente Ampla; pela Argentina, os deputados Alfredo Antanasof - Partido Justicialista - e Alicia Castro - Partido Frente para a Mudana; por parte do Brasil, o deputado Dr. Rosinha - PT/PR - e o senador Sergio Zambiasi - PTB/RS; pela representao paraguaia, os senadores Alfonso Gonales Nues - Partido Colorado - e Roberto Luis Guggiari PLRA 69 . No que concerne relevncia deste conjunto de representantes dos parlamentos nacionais presentes na Comisso Parlamentar Conjunta, possvel apontar pelo menos trs contribuies para a facilitao do processo de negociao. Em primeiro lugar, no que se refere s tratativas em cada Estado membro com parlamentares que eram ou no da Comisso Parlamentar Conjunta sobre os temas mais polmicos - como proporcionalidade; em segundo, por proporcionar amparo poltico nas negociaes que deram continuidade elaborao do Protocolo Constitutivo, emprestando seus prestgios pessoais e impondo aos seus gabinetes a tarefa de traduzir a inteno em ao; em terceiro, oferecendo aos especialistas do Grupo Tcnico de Alto Nvel as diretivas polticas que tratariam do ordenamento institucional do parlamento e as atribuies que este necessitaria conter 70 . Neste sentido, portanto, com a Deciso do Conselho do Mercado Comum nmero 49/04 (OEA, Decises MERCOSUL), a Comisso Parlamentar Conjunta substituda pelo Parlamento do MERCOSUL. E assim at o final do ano de 2005, o Grupo Tcnico de Alto Nvel conclui a elaborao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, remete a proposta preliminar aos representantes da Comisso Parlamentar Conjunta fazerem consideraes ao texto. Os parlamentares avalizaram o projeto de protocolo em apenas um dia e esta celeridade no exame em grande parte deveu-se as observaes j feitas anteriormente por deputados e por senadores nos trabalhos tcnicos empreendidos pelo Grupo Tcnico de Alto Nvel. Confirmado no domnio da Comisso Parlamentar Conjunta, o projeto prosseguiu para a XXIX Reunio do Conselho do Mercado Comum para que os chefes de Estado sancionassem o Protocolo. Assim, no dia 8 de dezembro de 2005, o Conselho subscreveu a deciso 23/05, que confirmava o Protocolo Constitutivo do
69 Informaes fornecidas em entrevista pelo assessor de comunicao do Parlamento do Mercosul em 15 de novembro de 2012. 70 Idem. 138
Parlamento do MERCOSUL. Os Estados-Parte passaram um ano internalizando o protocolo nos seus ordenamentos jurdicos nacionais. Assim, no dia 14 de dezembro de 2006, em uma cerimnia oficial no plenrio do Senado Federal do Brasil, o Parlamento do MERCOSUL teve por fim sua sesso inaugural, com o presidente brasileiro Luiz Incio Lula da Silva fazendo o discurso de abertura e dando incio aos trabalhos do Parlamento do MERCOSUL. O Parlamento do MERCOSUL prev um conjunto de etapas a serem levadas a cabo para a sua construo, estabelecendo inclusive eleies livres e diretas ao fim do processo para a composio do parlamento. O organismo comea suas atividades efetivas no ano de 2006 e tem por objetivo superar as carncias e deficincias decisrias da comisso anterior, propiciar de maneira gradativa um espao mais equnime e paritrio de representao das sociedades nacionais. Respeitando as diferenas territoriais, demogrficas e culturais dos pases membros, a pluralidade poltica dos mesmos e servir como mecanismo de acompanhamento e fiscalizao das atividades e do desenvolvimento do projeto. Contudo, embora este relevante avano institucional para estrutura organizativa do Bloco, as decises tomadas pelo parlamento parecem ainda no conseguir estabelecer um poder efetivo direto na conduo do projeto de integrao. Ainda assim, interessante analisar como at aqui o PARLASUL tem atuado, quais e que tipo de Atos dispe para se pronunciar, quais so mais acionados, quais temas e pautas tem maior destaque e em que sentido o rgo tem contribudo para a democratizao do processo de integrao.
4.6 O Parlamento do MERCOSUL em atividade: constituio, estrutura interna e tipos de pronunciamento.
O Parlamento do MERCOSUL, como se viu, no se encontrava presente originariamente na estrutura institucional do MERCOSUL conforme estabelecido no Protocolo de Ouro Preto, documento que fundou as funes, atribuies e o organograma institucional do Bloco. O PARLASUL, conforme o exposto e apresentado, sucede qualitativamente a Comisso Parlamentar Conjunta, cujo papel constitucional era o de representar os Parlamentos dos Estados-Parte no mbito do 139
MERCOSUL (Protocolo de Ouro Preto, art. 22). Na realidade a Comisso Parlamentar Conjunta essencialmente procurava abreviar os trmites internos em cada Estado-Parte para a entrada em vigor das normas derivadas do Conselho Mercado Comum, alm de incentivar uma cultura poltica integracionista entre as sociedades polticas nacionais. Conforme o discorrido mais acima, em dezembro de 2006 o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL entra em vigor, institudo como um rgo unicameral e de representao das populaes do Mercado Comum do Sul. Assim, conforme seu artigo primeiro:
ARTIGO 1 Constituio Constituir o Parlamento do MERCOSUL, doravante o Parlamento, como rgo de representao de seus povos, independente e autnomo, que integrar a estrutura institucional do MERCOSUL. O Parlamento substituir Comisso Parlamentar Conjunta. O Parlamento estar integrado por representantes eleitos por sufrgio universal, direto e secreto, conforme a legislao interna de cada Estado- Parte e as disposies do presente Protocolo. O Parlamento ser um rgo unicameral e seus princpios, competncias e integrao se regem de acordo com o disposto neste Protocolo.
Protocolo Constitutivo
O protocolo fundacional assevera ainda que o Parlamento do MERCOSUL tem entre suas atribuies: zelar pela observncia s normas do Bloco; velar pela manuteno da democracia em especial pela clusula democrtica expressa pelo Protocolo de Ushuaia; elaborar um relatrio anual sobre a situao dos direitos humanos nos pases signatrios do Tratado de Assuno; efetuar pedidos de informaes e requerer a visita ao seu plenrio de representantes dos rgos dos MERCOSUL para acompanhar o processo; organizar audincias pblicas e encaminhar peties populares ao CMC; emitir declaraes, recomendaes e relatrios sobre questes vinculadas ao desenvolvimento do processo de integrao; acelerar o trmite para a internalizao de normas; propor projetos de norma para o MERCOSUL para serem apreciados pelo CMC; elaborar estudos e anteprojetos de normas nacionais, orientados harmonizao das legislaes nacionais; fomentar o desenvolvimento de instrumentos de democratizao representativa e participativa no MERCOSUL. Alm de outros dispositivos que o integram de maneira mais orgnica estrutura institucional do Bloco e o caracterizam como parte consultiva relevante da tomada de posio com relao ao processo de integrao. 140
Nos artigos cinco e seis, o Protocolo estabelece a maneira pela qual se dar a forma de integrao e de eleio do PARLASUL. Sendo que no artigo cinco fica clara a iniciativa de superar o dficit democrtico do Bloco a partir da composio do parlamento respeitando um formato de representao cidad (CAVALCANTI et al., 2010). Enquanto no artigo seis faz referncia ao meio para se alcanar esta representao: a representatividade dos diferentes segmentos da sociedade e a criao de uma data eleitoral comum em todos os Estados para o endosso do sufrgio, nas palavras deste artigo no documento:
Eleio 1. Os Parlamentares sero eleitos pelos cidados dos respectivos Estados- Parte, por meio de sufrgio direto, universal e secreto. 2. O mecanismo de eleio dos Parlamentares e seus suplentes reger-se- pelo previsto na legislao de cada Estado-Parte, e que procurar assegurar uma adequada representao por gnero, etnias e regies conforme as realidades de cada Estado. 3. Os Parlamentares sero eleitos conjuntamente com seus suplentes, que os substituiro, de acordo com a legislao eleitoral do Estado-Parte respectivo, nos casos de ausncia definitiva ou transitria. Os suplentes sero eleitos na mesma data e forma que os Parlamentares titulares, para idnticos perodos. 4. Por proposta do Parlamento, o Conselho do Mercado Comum estabelecer o "Dia do MERCOSUL Cidado", para a eleio dos parlamentares, de forma simultnea em todos os Estados-Parte, por meio de sufrgio direto, universal e secreto dos cidados.
Ainda segundo o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL em seu artigo 19, a instituio conta com a possibilidade de se pronunciar por Atos do Parlamento e estes compreendem um conjunto de disposies que podem ser: Projetos de Normas; Anteprojetos de Normas; Declaraes; Recomendaes; Disposies; Pareceres; Informes; Pedidos de Informe (PARLASUL A, Pronunciamentos). Nenhum dos Atos acima listados tem poder vinculante automtico e capaz de determinar desdobramentos diretos no andamento do processo de integrao. Contudo, Projetos de Norma, Anteprojetos de Norma e Pedidos de Informe carecem de uma resposta por parte, no primeiro caso, dos rgos superiores do Bloco, no segundo, dos Congressos Nacionais dos pases e, no terceiro, dos governos nacionais e rgos superiores do MERCOSUL. Com a instalao do PARLASUL em definitivo na estrutura institucional do Bloco e com o poder investido a ele de votar e aprovar o seu Regulamento Interno (Parlamento do MERCOSUL, Regulamento Interno), este por sua vez trouxe 141
possibilidades adicionais de atuao na dinmica interna do processo, alm de criar algumas comisses temticas permanentes de atuao especfica, tais como:
Assuntos Jurdicos e Institucionais; Assuntos Econmicos, Negcios, Finanas, Fiscais e Monetrios; Assuntos Internacionais, Interegionais e Planejamento Estratgico; Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Esportes; Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social. Desenvolvimento Regional Sustentvel, Uso da Terra, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo; Cidadania e Direitos Humanos; Assuntos Internos, Segurana e Defesa; Infra-estrutura, Transportes, Energia, Agricultura, Pecuria e Pesca; Oramento e Assuntos Internos. (PARLASUL B, Comisses Temticas)
O emprego, a organizao, os princpios e as atividades do PARLASUL so, normativamente, mais complexos que os estabelecidos para a Comisso Parlamentar Conjunta. De maneira geral, possvel descrever esta mudana, no apenas como uma modificao de nomenclatura do rgo, mas sim a prpria substituio de um rgo por outro diferenciado, cujas atribuies so mais prximas do que se entende convencionalmente como um parlamento. Contudo, esse ganho qualitativo pode se tornar sem efeito se, no desenvolvimento de suas atividades, o Parlamento do MERCOSUL se restringir a manter a mesma lgica de desempenho da Comisso Parlamentar Conjunta. Como j apontado, o processo de integrao europeu sempre serviu como um modelo e uma orientao das etapas que deveriam ser cumpridas para a conformao dos demais projetos de integrao ao redor do globo e, portanto, como consequncia, o tipo de parlamento que deveria se constituir quando a etapa correspondesse ao modelo. Contudo, como j foi mencionado, extremamente arbitrrio estabelecer um modelo padro adaptvel as mais diferentes sociedades, instituies e culturas polticas como uma frmula nica. A Unio Europeia se desenvolveu ao longo dos anos por caractersticas e segundo necessidades prprias daquele continente, passou - e passa - por diversos momentos de aproximaes, conflitos e reaproximaes. O Parlamento Europeu se constituiu como uma demanda aos executivos dos Estados-Parte de setores organizados daquelas sociedades, de forma a garantir a representao cidad do conjunto e amplitude das diferenas presentes no processo. Foi, em grande medida, resultado da 142
reivindicao histrica das populaes por maior controle, accountability e respostas institucionais mais claras a demandas comunitrias 71 . Em relao ao processo de integrao regional que se desenvolve no MERCOSUL, embora houvesse desde sempre a inteno de se traar paralelos, simetrias, e mesmo mimetismos com a experincia europeia, o projeto levado a cabo no sul tem suas caractersticas e idiossincrasias que no podem simplesmente ser modeladas maneira europeia. Isto posto, seu parlamento tambm no pode ser simplesmente um mecanismo que reproduza no sul a experincia do norte, como se aqui a representao, a relao entre poderes e a afinidade da sociedade com o parlamento de mesmo tipo fosse. O MERCOSUL, ao contrrio da Unio Europeia, ainda como pessoa jurdica de direito internacional um organismo intergovernamental. Como a sua Constituio define e seu nome nos lembra: um Mercado Comum e no uma Unio Econmica e Monetria que instiga a integrao supranacionalidade. As decises tomadas pelo Bloco dependem da anuncia por consenso de todos os Estados-Parte, assim, a prpria delegao de poder a um rgo interno estrutura institucional guarda correspondncia tanto, com as particularidades histricas do desenvolvimento democrtico regional, quanto em relao etapa relativa ao modelo hegemnico que contingencia o desenvolvimento limiar do processo. Tendo isto em vista, estas premissas e percepes, cabe perguntar: de onde parte a necessidade de criao de parlamento para o MERCOSUL? Qual a funo de um parlamento para a regionalizao mercosulina? No que contribui especificamente para o projeto? Como atravs de sua ao pode se legitimar, assim como dar legitimidade para o prprio processo de integrao? Que tipo de representao neste espao exercida? Quais as suas capacidades e limites? Neste sentido, passa-se na seo seguinte a uma anlise descritiva e terica dos fundamentos e incentivos que levaram a criao do PARLASUL, qual a sua funcionalidade institucional e qual sua capacidade de democratizao do Bloco. Refletindo com base e partir dos Atos e pronunciamentos aprovados e mais acionados at o presente, da interpretao do seu contedo normativo e as possibilidades que deles derivam.
71 recorrente, nas pesquisas europeias, a desconfiana dos cidados nacionais para com a burocracia do sistema de integrao europeu. 143
4.7 PARLASUL: incentivo governamental, representao proporcional, produo de Atos e conquista de espao
A partir de 1999 com os reflexos das crises internacionais e as consequncias das polticas liberalizantes levadas a cabo nos pases do Conesul, o MERCOSUL passa a enfrentar uma srie de dificuldades no setor aquele que foi, desde sua criao, a principal razo de ser do projeto: o comercialismo. Houve diversos casos de restries aduaneiras ilegtimas, imposio de salvaguardas e sustentao de um conjunto de excees TEC de produtos com prazo indeterminado de serem extintos. A partir de 2002, o conflito se amainou com a entrada de capitais brasileiros 72 na Argentina - que passava por uma crise econmica, poltica e social sem precedentes. Entretanto, o MERCOSUL como um projeto de integrao de vis estritamente comercial perdeu o encanto que to fortemente foi propagandeado durante os anos de ascenso do neoliberalismo (LIMA, 2009) e o perodo do segundo ciclo de chefes de Estado do Bloco. Com o incio de 2003 e o ingresso no Brasil de um presidente do Partido dos Trabalhadores, o aprofundamento da integrao regional e a reconstituio do Mercado Comum do Sul no cenrio internacional voltaram a ser prioridade da poltica de Estado, conforme apontava j a plataforma de campanha do candidato Lus Incio Lula da Silva em 2002 (Partido dos Trabalhadores Documentos e Downloads), ou pelo menos na retrica da poltica externa de sua chancelaria (AMORIN, S/D). A perspectiva de um parlamento regional, importante salientar, aparece desde a elaborao do Regimento Interno de 1997 da Comisso Parlamentar Conjunta. Em 1999, se foi um pouco mais alm e elaborou-se uma agenda, formalizou-se um grupo de trabalho para a incluso de tal parlamento na estrutura organizativa do Bloco e se estipulou prazos que no foram cumpridos. Embora todas as discusses temticas e toda tentativa de trabalho em equipe, somente no primeiro ano do governo Lula e Kirchner que as sees argentina e brasileira apresentam suas sugestes para a criao de um rgo representativo das
72 A Argentina contou tambm com o apoio financeiro da Venezuela. 144
populaes da regio com efeito e desenvolvimento prtico. Assim, em 2004 a Comisso Parlamentar Conjunta, juntamente com tcnicos especialistas indicados pelos Estados-Parte e funcionrios do Bloco, elaboraram uma proposta de estrutura para o parlamento, sendo previsto para ser executado no Programa de Trabalho 20042006. Tal cronologia temporal de desenvolvimento sugere que as medidas polticas efetivas para a criao do parlamento nascem na conjuntura em que os governos brasileiro e argentino esto dispostos a garantir a manuteno e mesmo a sobrevivncia do MERCOSUL. Buscando esse horizonte atravs de uma maior democratizao do projeto e constituindo instncias representativas que produzam a legitimidade necessria para tanto. Essa suposio parece ser confirmada pelo fato de existir at ento certa presso de determinadas organizaes sociais, de setores empresariais ou mesmo polticos de ampliar sua influncia no desenvolvimento do projeto de regionalizao, mas que, contudo, no encontrava correspondncia nos executivos nacionais e rgos superiores decisrios do Bloco. Teoricamente possvel inferir que somente com a perspectiva correlao entre projetos democrticos afins no mbito da sociedade poltica e nas sociedades nacionais (DAGNINO; et al. 2006) que as possibilidades de democratizar o Mercado Comum do Sul por fim tiveram uma janela de oportunidade. Assim, como a criao do PARLASUL se d muito mais por uma correlao de foras geopolticas favorveis, possvel inferir tambm certa busca por dar novo nimo ao processo a partir da legitimidade poltica que a representao social pode ter o condo de fornecer. Contudo a sua atuao no necessariamente corresponde real tarefa estabelecida pelo documento constitutivo, tendo prazos e alcances das medidas permissivas de serem descumpridas, como por exemplo, as prprias eleies diretas e a proporcionalidade da representao dos Estados-Parte. Todavia, embora o Parlamento do MERCOSUL tenha sido criado na perspectiva de ser um rgo apenas de legitimao do processo de integrao, isso no quer dizer que ele no possa se constituir em elemento realmente decisrio e assuma feies mais prximas do que convencionalmente se entende como poder parlamentar. possvel j identificar nas suas atividades alguns avanos no que concerne a termos representativos para a composio de uma pluralidade poltica mais ampla e condizente com a realidade regional. A princpio, como j mencionado, o protocolo 145
constitutivo do parlamento previa eleies diretas e uma proporcionalidade ponderada na representao parlamentar. Por sua vez o Regulamento Interno normatizava a composio proporcional preliminar do plenrio, a Mesa Diretora dos Trabalhos, a possibilidade de bancadas e Grupos Polticos nacionais e supranacionais, Comisses Temticas, ordenamento das Sesses Plenrias e Quruns para a tomada de posies (PARLASUL, Organograma Anexos). Neste sentido principalmente interessante analisar o processo de eleies diretas, a proporcionalidade da composio do plenrio e a possibilidade de criao de grupos polticos. No que concerne s eleies diretas para o PARLASUL, estas por sua vez at o presente s ocorreram na Repblica do Paraguai, nos demais Estados-Parte se mantm em tramitao e internalizao jurdica nacional. A proposta majoritria entre os membros do parlamento a de que a eleio direta para o PARLASUL ocorra atravs do voto nas siglas, coligaes e/ou frentes nacionais, ou seja, um sistema de voto em listas fechadas e pr-ordenadas, o que colide com alguns ordenamentos jurdicos nacionais. Pelas dificuldades de colocar em pauta nos congressos nacionais o tema e pela impossibilidade do PARLASUL de estabelecer essa demanda como uma normativa vinculante, a Sesso Plenria Especial de dezembro de 2013 recomendou ao CMC por prorrogar o processo de eleies diretas ao parlamento para at 31 de dezembro de 2020. Na mesma Sesso Especial discutiu-se uma nova reformulao do Regulamento Interno com vistas a reformar a proporcionalidade da composio do plenrio. Como j foi mencionado, a princpio o PARLASUL manteve a mesma proporcionalidade da Comisso Parlamentar Conjunta, ou seja, uma representao linear de dezoito parlamentares por Estado-Parte. Posteriormente, um acordo adicional foi convencionado onde procurou-se qualificar a proporcionalidade de acordo com a densidade demogrfica de cada pas sem, contudo, instalar maiorias automticas. Assim convencionou-se manter a representao de dezoito parlamentares para Uruguai e Paraguai, e ampliou-se a representao de Argentina e Brasil, sendo que a primeira conta a partir de ento com vinte e quatro e o segundo com trinta e sete parlamentares. Contudo, a discusso quanto proporcionalidade ainda no foi encerrada como resta demonstrado no debates da ltima Sesso Especial. Tanto pela grande 146
controvrsia que ainda gera entre os atuais membros, pois Brasil e Argentina pleiteiam aumentar respectivamente sua representao para setenta e quatro e quarenta e trs membros, como tambm, pelo ingresso da Repblica da Venezuela no MERCOSUL e, por consequncia, no PARLASUL, que com a sua entrada passa automaticamente a contar pela atual regra da proporcionalidade ponderada com vinte parlamentares (Parlamentares atuais, anexos). O problema da proporcionalidade est sendo resolvida por etapas e com uma maior responsabilidade financeira para com as necessidades e obrigaes de sustento do parlamento e do prprio projeto de integrao pelas economias maiores. Condio expressa tanto no primeiro acordo de reformulao da proporcionalidade do plenrio do parlamento, quanto no que est em debate para ser implementado at 2020. Outro elemento relevante a possibilidade que o Regulamento do PARLASUL oferece de formalizao de Grupos Polticos dentre seus membros. A regra institui que os Grupos sejam formados por no mnimo 10% quando forem representantes de um s Estado e de cinco parlamentares se for de mais de um Estado-Parte, um parlamentar no pode fazer parte de mais de um grupo e os Grupos tero a disposio funcionrios e oramento prprio fornecido pelo parlamento. Pelo que se constatou at aqui, somente o Uruguai constituiu um Grupo Poltico entre seus representantes, e embora o Regulamento permita, ainda no h nenhum Grupo Poltico que conte com parlamentares de mais de um Estado. Refletindo sobre o acima exposto possvel identificar: em primeiro lugar a dificuldade de se realizar o processo de eleies diretas pelas caractersticas legais internas aos Estados-Parte, como tambm, pelas dificuldades de se estabelecer uma frmula supranacional para o pleito em uma instituio to recente, como alerta o parlamentar argentino Salvador Cabral na ltima Sesso Especial (PARLASUL, Sesses, Especial, Notas Taquigrficas, 2013); em segundo, a questo da proporcionalidade ponderada uma constante disputa entre os pases demograficamente menores e maiores, contudo, numa perspectiva realista do relacionamento internacional, a mediao possvel foi - e tem sido o maior comprometimento com as obrigaes financeiras da integrao por parte dos scios de maior economia; terceiro, a constituio de grupos polticos supranacionais no ainda uma realidade, o que em certa medida poder ser entendido pela caracterstica ontologicamente intergovernamental do projeto mercosulino. 147
A representao exercida neste espao aquela autorizada mesmo que indiretamente pelo voto, a legitimidade se encontra ai (AVRITZER,2007), contudo, h no processo de estabelecimento do organismo e em suas atividades uma clara inteno de abrir o espao parlamentar para uma relao mais dinmica com as sociedades nacionais em geral, e com segmentos da sociedade civil organizada em particular (URBINATI, 2006). Presente normativamente em seu regulamento, na constituio de comisses temticas e na perspectiva de ampliar o pluralismo poltico da instituio (MIGUEL, 2003), com vistas a um novo enquadramento para o exerccio da dimenso poltica da justia democrtica (FRASER, 2009) para um processo mais equnime de integrao. Neste sentido, no pode ser descartada a possibilidade de que o PARLASUL ao longo dos anos ganhe atribuies, autoridade e jurisdio prpria, conquistando um espao que se traduza em maior poder vinculante e decisrio. Para tanto, a anlise abaixo se dedica a perceber como o parlamento vem se comportando em relao produo de Atos parlamentares. Analisa-se a produo de Atos e o poder de pronunciamento deliberativo concedido ao rgo, com o intuito de apreender se estes contribuem para afirmao da instituio na estrutura do MERCOSUL, se vo ao encontro da conquista de vantagens adicionais ou se, ao contrrio, no h a inteno por parte dos mercoparlamentares de ir alm da prerrogativa de apenas se pronunciarem sobre o desenvolvimento do projeto. Analisar o conjunto da produo de Atos do Parlamento do MERCOSUL exige levar em considerao tanto o seu Protocolo Constitutivo quanto o seu Regulamento Interno. As competncias e atribuies estabelecidas pelo primeiro e o mecanismo e a dinmica da atuao concebida pelo segundo, podem dar a dimenso necessria para compreender como a instituio se posiciona. importante, portanto, fazer a relao entre os mesmos, com a maneira pela qual a instituio utiliza-os e como, a partir deles, se projeta dentro da estrutura organizativa do Bloco. Embora, como j assinalado, o organismo no possua poder legislativo vinculante direto nas decises do MERCOSUL, sendo necessria, portanto, a apreciao e aprovao por parte do Conselho do Mercado Comum de todas as normas emanadas do parlamento, este possui um conjunto de Atos, dentre todos os demais listados mais acima, que carecem de algum tipo de resposta por parte do 148
Conselho do Mercado Comum. Esses Atos mais especficos podem ser resumidos a trs: Projetos de Norma, que so apresentadas ao Conselho do Mercado Comum e obrigam este a se pronunciar semestralmente sobre o andamento da mesma; Anteprojetos de Norma enviados para apreciao dos congressos nacionais; e Pedidos de Informe do parlamento ao Conselho do Mercado Comum. Portanto, conforme o exposto pode-se inferir que do conjunto de Atos dos quais dispe o PARLASUL e que estabelecem relaes e respostas, somente os Projetos de Norma e os Pedidos de Informe so capazes de estabelecer certo embarao ao Conselho do Mercado Comum, assim como, os Anteprojetos de Norma estipulam prazos e certa preferncia para apreciao nos parlamentos nacionais. Desta forma estes Atos, portanto, exigem uma resposta por parte dos rgos e instituies acionados e tm o poder de influenciar de alguma forma a agenda de trabalhos dos mesmos. O que no se pode estabelecer para os demais Atos, visto que, podem ser desconsiderados sem maiores constrangimentos pela parte citada, servindo apenas como um pronunciamento oficial sobre a posio dos membros do parlamento sobre determinados temas abordados. Embora os demais Atos no tenham a capacidade de relacionar o Conselho do Mercado Comum s deliberaes do PARLASUL, elas cumprem tambm um papel que de forma alguma deve ser desconsiderado ou relegado a uma condio de subestima. As declaraes: manifestaes de carter e interesse pblico; e as disposies: medidas administrativas sobre o funcionamento, organizao e dinmica interna do parlamento, cumprem um papel extremamente relevante do ponto de vista da militncia dos parlamentares por determinados temas que podem colocar em pauta e na ordem do dia determinados assuntos que podem acabar recebendo maior ateno e repercutirem nos demais organismos do Bloco e/ou nas instituies nacionais e internacionais. No caso da primeira, possvel a partir dela conquistar a aproximao de segmentos organizados da sociedade civil, alm de poder assumir uma postura pblica de defesa de determinados princpios ticos. Em Com relao segunda, possvel atravs dela aumentar a eficincia endgena do parlamento, criar vnculos entre parlamentares e a constituio de bancadas supranacionais de assuntos, temas e posturas ideolgicas em comum. Apresentadas ento as possibilidades de Atos por parte do Parlamento do MERCOSUL, conferidos pelo Protocolo Constitutivo e pelo Regulamento Interno da 149
instituio, passa-se agora para uma anlise mais detalhada da produo dos parlamentares com as sucessivas sesses a partir de 2007 at o ano de 2013 73 . Dentre os anos analisados foram no total 237 os Atos produzidos pelo PARLASUL, a quantidade e a qualidade so totalmente intermitentes e sem nenhuma regularidade em relao a temas e tipos de Atos. Perfazendo ento no total, oitenta e nove Disposies, setenta e quatro Declaraes, sessenta e uma Recomendaes, sete Projetos de Norma, dois Anteprojetos de Norma, dois Pedidos de Informe, um Informes, no constando nenhum Parecer. Observa-se, ento, uma predominncia de Disposies, Declaraes e Recomendaes. Conforme apresentado no quadro abaixo:
Grfico 2 - Atos aprovados pelo PARLASUL entre 2007 e 2013
Fonte: Parlamento do MERCOSUL
73 O Parlamento do MERCOSUL no se reuniu formalmente e registrou atividades nos anos de 2011 e 2012. 150
Ao fazer a anlise dos dados, a pergunta que fica evidente e que cabe fazer : por que ao longo destes anos de atuao o Parlamento do MERCOSUL se fez valer em sua maioria de Atos referentes s Disposies, Recomendaes e Declaraes, e no a aqueles que implicam uma contrapartida dos rgos decisrios do MERCOSUL e parlamentos nacionais? Na tabela abaixo verificam-se os Atos que demandam respostas do Grupo do Mercado Comum e dos Congressos Nacionais dos Estados-Parte:
Tabela 6: Projetos de Norma Projetos de Norma: 01/2007 - Proposio Do Parlamento do MERCOSUL Sobre Representao Cidad (Prorrogao De Prazo). 01/2009 - Criao do Grupo de Trabalho interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum e o PARLASUL para implementar o aprofundamento das dimenses judicial e parlamentar do MERCOSUL. 02/2009 - Publicao do Estado de incorporao das normas do MERCOSUL e do comeo de vigncia. 03/2009 - Estruturas Curriculares dos sistemas de ensino dos pases Membros do MERCOSUL. 04/2009 Regime de trabalho do pessoal de servio domstico. 01/2010 Uso da Bandeira do MERCOSUL. 02/2010 - Corte de Justia Do MERCOSUL. Anteprojetos de Norma: 01/2009 Estatuto das Cooperativas do MERCOSUL. 02/2009 - Pontos de Cultura do MERCOSUL. Pedidos de Informe: 01/2008 - Sobre a Comisso de Negociao integrada por representantes da Repblica Federativa do Brasil e a Repblica do Paraguai sobre o Complexo Binacional Itaipu. 01/2009 - Acordo de Associao MERCOSUL-Unio Europeia. Fonte: PARLASUL, Atos 151
Uma primeira resposta possvel a de que emitindo um Ato que carece da resposta de um organismo decisor, o parlamento estabelece a necessidade de sua ao ser considerada pelo seu interlocutor, em caso contrrio isso exporia sua fragilidade e falta de fora poltica para impor sua vontade. O que parece ser de fato uma das causas do escasso nmero de Atos vinculativos, pois pelo que foi passvel apurar, at o presente momento nenhum dos Atos vinculativos emanados do PARLASUL teve apreciao integral de suas contrapartes 74 . Uma segunda resposta possvel a de que os Atos que estabelecem relao com outras instituies necessitam de aprovao por maioria absoluta dos membros, enquanto informes, declaraes e recomendaes necessitam apenas de uma maioria simples, seja em plenrio, seja nas comisses temticas (Regulamento do PARLASUL, cap 9, seo6). Cabe ento analisar quanto aos demais Atos quais os temas que recebem maior ateno e so mais recorrentes, a partir de quais Atos especificamente so mais acionados. Assim, possvel compreender como o Parlamento do MERCOSUL vem se utilizando do seu poder de deliberao e pronunciamento e em que sentido este poder utilizado. Verifica-se pela produo de Atos at 2013 (Parlamento do MERCOSUL Atos) que algumas comisses tiveram assuntos referentes s suas atividades com maior preponderncia nos debate e deliberaes: 1 - Oramento e Assuntos Internos; 2 - Cidadania e Direitos Humanos; 3 - Assuntos Internacionais, Inter- Regionais e de Planejamento Estratgico; 4 - Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo. As decises e temas referentes Comisso 1 foram tratados e aprovados quarenta e trs como Disposio, uma vez como Recomendao e outra vez como Declarao. Referente ao tema da Comisso 2, foram aprovadas quarenta e um Atos como Declaraes, um como Disposio e quinze como Recomendao. Com relao aos temas da Comisso 3, foram decididas dezoito vezes como Declarao, uma como Disposio e outra vez como Informe. Por fim, nos temas da Comisso 4, as decises foram aprovadas dezenove vezes como Recomendao, seis como Disposio e quatro como declarao. Um total de cento e cinquenta e um Atos
74 Excetua-se contudo os Anteprojetos de Norma pois, o Estatuto das Cooperativas do MERCOSUL em parte foi apreciado pelos Congressos de Argentina e Uruguai. Por sua vez, os Pontos de Cultura do MERCOSUL tiveram algum avano nos Congressos Nacionais brasileiro e uruguaio. 152
relevantes para o processo de integrao e afirmao da instituio, perfazendo mais de 66% do total de Atos do organismo, votados pelos mercoparlamentares utilizando-se do seu poder de deliberao autnomo e no vinculante. Nota-se com o exposto que, de maneira geral, os parlamentares optam por se utilizar repetidas vezes de um tipo especfico de ato para um determinado tipo de assunto, relacionando ento este assunto com um tipo de Ato mais adequado. possvel concluir tambm que, o parlamento tem optado por no acionar diretamente o Grupo do Mercado Comum, o Conselho do Mercado Comum e os parlamentos nacionais. Evitando aprovar decises referentes a Projetos de Norma, Anteprojetos de Norma e Pedidos de Informe, elegendo como deliberaes e pronunciamentos preferenciais aos quais se dedicarem queles relacionados ao ordenamento interno, direitos humanos, relaes e assuntos Internacionais, desenvolvimento regional e meio ambiente atravs das Comisses especficas para esses fins. Depreende-se, portanto que, embora o Parlamento do MERCOSUL conte com a possibilidade de se pronunciar a partir de Atos tipificados e especficos que estabelecem certa presso sobre outras instituies e organismos obrigando-os a se pronunciar, esta no tem sido a via pela qual o parlamento tem se dedicado para angariar legitimidade poltica. Isto ocorre tanto pelo pouco efeito que os Atos vinculativos pelo que se apurou tiveram, mas mais do que isso, pelas prprias caractersticas do PARLASUL: por ser um organismo institudo dentro da estrutura de uma organizao intergovernamental e, portanto, com a limitao de poderes legislativos com perspectiva supranacional; pelo controverso e ainda em aberto mecanismo de paridade proporcional na composio de seu plenrio; assim como, por ser uma representao constituda ainda indiretamente, sem o endosso do sufrgio direto e, consequentemente, questionvel quanto a sua legitimidade para o fim especifico de legislar e conduzir o processo integrativo. Contudo os parlamentares do PARLASUL parecem ter optado por ganhar projeo e angariar legitimidade a partir de temas e assuntos, tais como as relaes internacionais do Bloco, direitos humanos e sociais, desenvolvimento sustentvel e meio ambiente. Temas que, contam com ampla simpatia e legitimidade entre a sociedade civil organizada, que no so temas aos quais os rgos superiores do Bloco possam querer exclusividade e que prestigiam e podem chamar a ateno de 153
maneira positiva para o organismo. Assim, embora a representao parlamentar tenha surgido, ainda nos anos 1990, como um mero mecanismo de intermediao e internalizao de normas na perspectiva da facilitao das tratativas econmicas e comerciais, a criao do Parlamento do MERCOSUL e a atuao de seus parlamentares at o presente tem se mostrado querer ir alm da estrita negociao comercialista. Isto pode ser creditado, sem dvida, pela contingncia de suas prprias caractersticas, o que, entretanto, no impede de asseverar que o PARLASUL se pronunciando de maneira profcua sobre os temas supracitados acaba por se tornar um colegiado que colabora de maneira relevante para a democratizao do processo de integrao regional do MERCOSUL.
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5. Consideraes Finais
A proposta de trabalho aqui desenvolvida partiu, a princpio, de um questionamento terico extremamente amplo, complexo e de difcil concluso a princpio ou apta a generalismos: seriam os processos de integrao regional entre Estados Nacionais realmente permeveis democratizao e representao poltica? Esse questionamento decorre da tradicional caracterstica altamente concentradora de poder nas mos dos executivos nacionais, que sucede nos processos de integrao e coordenao regional entre Estados Nacionais. Como objeto de pesquisa, optou-se por analisar o desenvolvimento do Mercado Comum do Sul, especificamente procurando fazer as seguintes e preliminares reflexes: a democracia um valor e uma prtica poltica relevante para o processo? E, ainda de maneira mais particular: os organismos de representao poltica existentes podem oferecer ao projeto a capacidade de funcionarem como foras democratizantes para o processo de integrao regional mercosulino? Com o intuito de melhor identificar as particularidades prprias do processo desenvolvido no conesul, utilizou-se de uma perspectiva analtica crtica e cadenciada pela constituio histrica que subjaz concepo e posterior desenvolvimento do projeto em si. A partir desta perspectiva, procurou-se uma mediao possvel com uma abordagem metodolgica que admitisse e considerasse as contradies internas do projeto, assim como, do prprio projeto para com o conjunto de seus Estados-Parte. Desta forma, procurou-se nestas contradies 155
alguma alterao qualitativa substancial em termos de compreenso do papel da democracia e da representao poltica das sociedades nacionais para o desenvolvimento do processo de integrao regional. Estabeleceu-se ento, como orientao hipottica preliminar de pesquisa, que a criao de organismos de representao poltica na estrutura institucional do MERCOSUL e a deferncia normativa protocolar democracia seriam mais do que elementos meramente figurativos ou acessrios. Que estes, por sua vez, poderiam ter o potencial de trazer ao processo questes sociais e polticas mais profundas e plurais, alando ao debate interno do Bloco pautas e demandas com forte contedo democratizante, constituindo assim a democracia como um valor e uma prtica poltica relevante para o processo de integrao com o decorrer de suas atividades. Tendo em vista, portanto, as necessidades impostas pelos questionamentos orientadores da pesquisa, a progresso dos objetivos preliminares e a conduo metodolgica estipulada, buscou-se as contribuies tericas apropriadas e mais recorrentes nas anlises sobre os processos de integrao regional e a possibilidade de democratizao dos mesmos. A ontologia de sua formulao e aplicabilidade, as diferentes origens e perspectivas, em especial, no que concerne s experincias latino-americanas, as etapas de desenvolvimento do moderno regionalismo e o lugar da democracia e da representao poltica no novo contexto da globalizao contempornea. Nesse sentido, analisando a partir destas contribuies o processo institucional do Mercado Comum do Sul, foi possvel fazer algumas consideraes relevantes sobre as condies que criaram a sua possibilidade, o seu posterior desenvolvimento, as transformaes pelas quais passou e o papel da democracia em suas diferentes etapas. Assim, possvel encontrar na idealizao e posterior constituio da integrao regional via MERCOSUL, um legado histrico que traz em sua gnese elementos que so fundados fundamentalmente nas prescries de desenvolvimento a partir da convergncia econmica elaborados no esteio das tratativas dos acordos de Breton Woods. Estes acordos, que assentaram as bases para a coordenao econmica e financeira no ps-guerra, estipularam tambm as vias de desenvolvimento do comrcio mundial, estas vias por sua vez estavam plasmadas na conveno do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio de 1947. A redao do acordo previa a liberalizao linear do comrcio mundial como 156
mecanismo de superao das deficincias de desenvolvimento, contudo, previa tambm a possibilidade de um conjunto restrito de pases buscarem, atravs de uma relao de preferncias comerciais, um mecanismo para se fortalecerem frente aos demais pases nas negociaes multilaterais. Com origem nesta premissa que a integrao entre Estados Nacionais estabelecida a partir dos anos 1950. O moderno regionalismo a inspirao fundamental para a aproximao e constituio do projeto integracionista europeu, como tambm, o mecanismo prescritivo da CEPAL para o desenvolvimento integracionista latino-americano. O desenvolvimento do integracionismo que se experimentou na Amrica Latina nos ltimos cinqenta anos precisa, portanto, ser diferenciado do integracionismo histrico anti-colonial embora guarde reminiscncias como experincias de coordenao poltica para proteo mtua e contextualizado dentro de um quadro mais amplo da economia poltica internacional. A Amrica Latina, neste quadro amplo, sempre ocupou uma posio perifrica no projeto civilizacional do sistema mundo Moderno, tanto com relao a sua capacidade de influncia na poltica internacional, como mesmo em sua prpria autonomia poltica e econmica. O projeto cepalino de desenvolvimento prescrevia um processo de integrao regional que contasse com a substituio de importaes e que buscasse a complementariedade econmica entre os pases da regio. Contudo, o regionalismo latino-americano esbarrava na fraca capacidade de coordenao poltica entre os pases da regio, consequncia: da sua condio perifrica, da centralidade das decises entre os executivos nacionais, de sociedades profundamente desiguais e das prprias circunstncias histricas que marcaram de maneira profunda as relaes entre os Estados Nacionais e entre os Estados e seus cidados no decorrer das dcadas de 1950 at meados de 1980. O tratado de constituio do MERCOSUL em grande parte fruto deste impasse poltico do perodo em consolidar pactos regionais mais amplos como a ALADI - e que originaram a possibilidade de pactos sub-regionais. fruto tambm da experincia exitosa de reaproximao e integrao europeia que, transladada para o contexto do conesul, buscava ser um mecanismo de reaproximao e fortalecimento compartilhado entre Brasil e Argentina. Nesse sentido, a iniciativa integracionista levada a cabo no primeiro ciclo geopoltico do MERCOSUL tem uma 157
forte inspirao europeia 75 , um carter eminentemente realista e centralizador por parte dos chefes de Estado de ento e uma tentativa de, atravs de uma cooperao funcional em temas e pautas comerciais especficas, conectar as economias atravs de uma interdependncia progressiva e economicamente dinmica. Contudo, a firma do Tratado de Assuno no incio dos anos 1990, guarda relao tambm com um novo momento das relaes internacionais, do sistema internacional e com um novo enquadramento da poltica de Estados. Consequncia da crise econmica dos anos 1970, de um renovado modelo de laissez faire para a economia e conservador na poltica sintetizado como neoliberalismo - e das profundas transformaes sociais e culturais que se processaram como consequncia. Esse processo, definido posteriormente como globalizao, revolucionou as relaes mundiais produtivas, tecnolgicas, informacionais e polticas de maneira progressiva em todo o mundo. O MERCOSUL de fato constitudo oficialmente sob este signo, os chefes de Estado, que ratificaram o compromisso de construir o projeto de regionalizao, tinham neste iderio o paradigma pelo qual almejar a integrao entre os pases que o compunham. com este sentido que se muda a frmula do processo de integrao e tem incio um segundo ciclo geopoltico para a institucionalizao do projeto: com acento preponderante na abertura comercial linear das economias dos pases, como uma verso liberal-idealista das relaes internacionais e contando com a mediao poltica centralizadora dos governos nacionais entre os grupos de interesse ptrios e, desta forma, consolidando a Intergovernabilidade como instrumento de convergncia. tambm com a assinatura do Tratado de Assuno que se adota definitivamente o modelo de integrao europeu como via de construo do projeto mercosulino, um processo institudo por etapas, no entanto, tendo na instalao de uma zona de livre comrcio e uma unio aduaneira evolucionria como preocupao preponderante para as tratativas governamentais. Com o decorrer dos anos 1990, a globalizao de vis neoliberal se torna um projeto hegemnico para os pases e economias do mundo inteiro, isso se reflete nos pases da regio e, por consequncia, no prprio MERCOSUL, que se consolida
75 Embora no prevendo ainda exatamente o processo etapista de desenvolvimento da integrao como no modelo europeu. 158
como um projeto de integrao comercialista e concorrencial de insero no mercado mundial. Ainda com decises polticas fortemente centralizadas nos executivos nacionais sobre o desenvolvimento do projeto de integrao, em meados dos anos 1990, seguindo em parte o modelo etapista europeu, em parte por presso dos parlamentos e sociedades nacionais e em parte por carecer de legitimidade poltica, os chefes de Estado, atravs do Protocolo de Ouro Preto institucionalizam o MERCOSUL juridicamente e, nessa construo institucional, estabelecem a possibilidade de representao das sociedades nacionais em espaos de representao poltica. A instituio da Comisso Parlamentar Conjunta e do Foro Consultivo Econmico e Social na estrutura organizativa do MERCOSUL corresponde, sem dvida, a uma tentativa dos executivos nacionais de dar maior legitimidade poltica ao projeto de integrao. Os dois so parte de um processo amplo em decorrncia das prescries de governana compartilhada com a sociedade civil e democratizao do sistema internacional sentido em alguma medida nos diversos projetos multilateralistas e regionalistas ao redor do mundo. Contudo, suas capacidades e atribuies so extremamente limitadas e pouco expressivas para o conjunto do constructo integrativo. A Comisso Parlamentar exerce uma representao jurdica e institucional, mas no poltica, representa o pluralismo dos congressos nacionais, mas no a pluralidade poltica dos pases entendida em sentido amplo, no possui uma paridade representativa adequada em relao densidade demogrfica dos pases e, o mais importante: no legitimada pelo sufrgio direto, no possui capacidade legislativa e de fiscalizao das aes dos rgos decisrios. instituda meramente como um mecanismo de intermediao entre as diretivas emanadas do Bloco e a necessidade de internalizao das mesmas nos respectivos ordenamentos jurdicos ptrios. O Foro Consultivo, por sua vez, institudo como um organismo de intermediao e representao dos segmentos ligados produo dos Estados- Parte. Sua criao est diretamente ligada iniciativa dos executivos nacionais de contar com atores organizados em entidades de classe para incentivar a liberalizao comercial e antecipar a negociao de entraves livre circulao de 159
mercadorias. A legitimidade da representao exercida neste espao no exatamente identificada no mbito da sociedade civil, mas sim, com a defesa de interesses corporativos empresariais, sindicais e, em alguma medida, de organizaes produtivas de menor porte ou que no se encaixam precisamente na relao Capital/Trabalho. Os dois organismos tem a princpio em sua idealizao e posterior composio e atividades efetivas, diversos problemas quanto a uma verdadeira relevncia para o processo integrativo. Isto, tanto pelas suas prprias caractersticas e limites particulares, quanto pelas circunstncias de sua criao e apelo junto aos rgos superiores e executivos do MERCOSUL. Contudo, cumprem um papel, no momento histrico de sua criao, fundamental para a abertura sociedade do processo de integrao, exercendo dentro de seus limites a funo para a qual estavam designados e procurando internamente serem mais do que meros coadjuvantes do projeto. Todavia, o prprio MERCOSUL como projeto sofre um grande revs em seu desenvolvimento no final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Consequncia das opes macroeconmicas levadas a cabo pelos pases scios at ali, como tambm fruto da dificuldade de articulao poltica entre governos e entre governos e sociedade. Nesse sentido, ainda durante o segundo ciclo geopoltico do Bloco, h uma tentativa renovada, partido dos executivos nacionais, de incrementar normativamente o desenvolvimento do projeto. Contando, para tanto, com uma maior deferncia coordenao poltica e democracia, com vistas ao fortalecimento do Bloco junto aos organismos multilaterais, como tambm para uma segurana de estabilidade institucional compartilhada atravs do apoio mtuo. Contudo, os reflexos das crises econmicas e polticas sentidas nos pases e, em grande medida no Bloco, no repercutem como crises institucionais de questionamento do Estado de Direito e da prpria democracia, mas sim, encontrando atravs das prprias instituies democrticas as vias alternativas de conduo e mudana. Assim, nos anos 2000 h uma recomposio e reorientao paradigmtica no processo de desenvolvimento do MERCOSUL atravs dos chefes de Estado eleitos no decorrer da dcada. Essa reconfigurao se d em termos de acrescer 160
ainda mais o regionalismo endgeno, como uma opo preferencial de relao poltica e comercial entre os scios e com vistas a um fortalecimento ainda maior do Bloco frente aos organismos multilaterais do sistema internacional. Nessa reorientao, h tambm uma expectativa renovada quanto ao papel da democracia e da representao poltica das sociedades na conduo do projeto de integrao: para uma maior atrao, relevncia e autonomia geopoltica do Bloco, quanto funo que podem desempenhar para angariar maior legitimidade ao processo, assim como, para mitigar definitivamente o crnico dficit democrtico que o acompanha, procurando assim avanar na consolidao do Mercado Comum. Com este sentido e perspectiva de orientao so subscritos os principais protocolos produzidos na dcada. Encontra-se na autonomia arbitral buscada atravs do Protocolo de Olivos, na convergncia econmica e fortalecimento em conjunto do Bloco por meio do FOCEM, no resguardo das instituies e da democracia com os aditivos normativos da Clusula Democrtica, a ampliao da relevncia geopoltica do projeto com os Protocolos de adeso de Venezuela e Bolvia e com a refundao e reviso da funo representativa dos organismos j institudos. A refundao da representao parlamentar atravs da criao do Parlamento do MERCOSUL, assim como, a reviso do espao concedido representao social exercida atravs Foro Consultivo, embora possam ser questionados em sua legtima representatividade e a efetividade de suas Recomendaes e Atos nos rumos mais decisivos do processo, no podem ser descartados em sua capacidade de produzir e trazer ao projeto pautas polticas e sociais significativas. O Foro Consultivo tem a caracterstica de sua composio estar pautada pelas relaes de mercado e, em grande medida as Recomendaes textuais proferidas por seu plenrio ter as relaes comerciais como contedo direto ou indireto de apreciao. Contudo: os debates e diretrizes apontadas por seus membros vo muito alm da estrita caracterstica de sua formao; o organismo tem procurado, atravs de Recomendaes diretamente referentes conduo da poltica interna do Bloco, expressar a posio do colegiado e, desta forma, alar maior relevncia para o processo. 161
A representao parlamentar por sua vez tem aos poucos e, por etapas, conquistado maior relevncia para o processo de integrao. A constituio do Parlamento do MERCOSUL foi sem dvida um marco importante para a democratizao do projeto mercosulino: propiciou a possibilidade de uma maior pluralidade atravs da expresso de outros atores polticos, vem paulatinamente construindo a proporcionalidade mais adequada de sua composio e condicionando sua constituio, em mdio prazo, pela legitimidade oferecida atravs do sufrgio direto. Recebeu a atribuio de se pronunciar por diversos tipos de Atos, tipificados e com alcance varivel, entretanto, tem optado por deliberar de maneira a no vincular seu desgnio aquiescncia dos outros organismos do MERCOSUL e congressos ptrios. Em contrapartida tem buscado, atravs destes Atos, alar maior relevncia para si e influncia no processo de integrao, elevando ao debate interno do projeto temas polticos, sociais e ambientais que gozam de grande apelo pblico. A democratizao do MERCOSUL tem sido, ao longo dos anos, um processo marcado tanto pelas caractersticas etapistas do modelo hegemnico de integrao regional, como pelas circunstancias geopolticas de conduo do processo pelos Estados-Parte. Contudo, ganhou na ltima dcada novas possibilidades de desenvolvimento e a incluso de novos atores ao processo, estes por sua vez tm procurado ampliar seu espao de atuao, atribuies e relevncia poltica. Todavia, para mitigar o tradicional dficit democrtico do projeto de integrao, ainda necessrio um longo trajeto a ser percorrido pelos organismos representativos, assim como, uma correlao de foras favorvel entre a sociedade poltica e a sociedade civil conducente a este fim.
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Anexos PROTOCOLO DE OURO PRETO PROTOCOLO ADICIONAL AO TRATADO DE ASSUNO SOBRE A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO MERCOSUL (Ouro Preto, 17/12/1994) A Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, doravante denominadas "Estados Partes", Em cumprimento ao disposto no artigo 18 do Tratado de Assuno, de 26 de maro de 1991; Conscientes da importncia dos avanos alcanados e da implementao da unio aduaneira como etapa para a construo do mercado comum; Reafirmando os princpios e objetivos do Tratado de Assuno e atentos para a necessidade de uma considerao especial para pases e regies menos desenvolvidos do Mercosul; Atentos para a dinmica implcita em todo processo de integrao e para a conseqente necessidade de adaptar a estrutura institucional do Mercosul s mudanas ocorridas; Reconhecendo o destacado trabalho desenvolvido pelos rgos existentes durante o perodo de transio, Acordam: Captulo I Estrutura do Mercosul Artigo 1 A estrutura institucional do Mercosul contar com os seguintes rgos: I. O Conselho do Mercado Comum (CMC); II. O Grupo Mercado Comum (GMC); III. A Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM); IV. A Comisso Parlamentar Conjunta (CPC); V. O Foro Consultivo Econmico-Social (FCES); VI. A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM). Pargrafo nico - Podero ser criados, nos termos do presente Protocolo, os rgos auxiliares que se fizerem necessrios consecuo dos objetivos do processo de integrao. Artigo 2 So rgos com capacidade decisria, de natureza intergovernamental, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de Comrcio do Mercosul. Seo I Do Conselho do Mercado Comum Artigo 3 O Conselho do Mercado Comum o rgo superior do Mercosul ao qual incumbe a conduo poltica do processo de integrao e a tomada de decises para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assuno e para lograr a constituio final do mercado comum. Artigo 4 O Conselho do Mercado Comum ser integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores; e pelos Ministros da Economia, ou seus equivalentes, dos Estados Partes. Artigo 5 A Presidncia do Conselho do Mercado Comum ser exercida por rotao dos Estados Partes, em ordem alfabtica, pelo perodo de seis meses. Artigo 6 O Conselho do Mercado Comum reunir-se- quantas vezes estime oportuno, devendo faz-lo pelo menos uma vez por semestre com a participao dos Presidentes dos Estados Partes. Artigo 7 As reunies do Conselho do Mercado Comum sero coordenadas pelos Ministrios das Relaes Exteriores e podero ser convidados a delas participar outros Ministros ou autoridades de nvel ministerial. Artigo 8 So funes e atribuies do Conselho do Mercado Comum: I. Velar pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Formular polticas e promover as aes necessrias conformao do mercado comum; III. Exercer a titularidade da personalidade jurdica do Mercosul. IV. Negociar e assinar acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organizaes internacionais. Estas funes podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condies estipuladas no inciso VII do artigo 14; V. Manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam elevadas pelo Grupo Mercado Comum; VI. Criar reunies de ministros e pronunciar-se sobre os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas; VII. Criar os rgos que estime pertinentes, assim como modific-los ou extingui-los; VIII. Esclarecer, quando estime necessrio, o contedo e o alcance de suas Decises; IX. Designar o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul. X. Adotar Decises em matria financeira e oramentria; XI. Homologar o Regimento Interno do Grupo Mercado Comum; Artigo 9 O Conselho do Mercado Comum manifestar-se- mediante Decises, as quais sero obrigatrias para os Estados Partes. Seo II Do Grupo Mercado Comum Artigo 10 O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul. Artigo 11 O Grupo Mercado Comum ser integrado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por pas, designados pelos respectivos Governos, dentre os quais devem constar necessariamente representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, dos Ministrios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado Comum ser coordenado pelos Ministrios das Relaes Exteriores. Artigo 12 Ao elaborar e propor medidas concretas no desenvolvimento de seus trabalhos, o Grupo Mercado Comum poder convocar, quando julgar conveniente, representantes de outros rgos da Administrao Pblica ou da estrutura institucional do Mercosul. Artigo 13 O Grupo Mercado Comum reunir-se- de forma ordinria ou extraordinria, quantas vezes se fizerem necessrias, nas condies estipuladas por seu Regimento Interno. Artigo 14 So funes e atribuies do Grupo Mercado Comum: I. Velar, nos limites de suas competncias, pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Propor projetos de Deciso ao Conselho do Mercado Comum; III. Tomar as medidas necessrias ao cumprimento das Decises adotadas pelo Conselho do Mercado Comum; IV. Fixar programas de trabalho que assegurem avanos para o estabelecimento do mercado comum; V. Criar, modificar ou extinguir rgos tais como subgrupos de trabalho e reunies especializadas, para o cumprimento de seus objetivos; VI. Manifestar-se sobre as propostas ou recomendaes que lhe forem submetidas pelos demais rgos do Mercosul no mbito de suas competncias; VII. Negociar, com a participao de representantes de todos os Estados Partes, por delegao expressa do Conselho do Mercado Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos especficos concedidos para esse fim, acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, proceder assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado pelo Conselho do Mercado Comum, poder delegar os referidos poderes Comisso de Comrcio do Mercosul; VIII. Aprovar o oramento e a prestao de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul; IX. Adotar Resolues em matria financeira e oramentria, com base nas orientaes emanadas do Conselho do Mercado Comum; X. Submeter ao Conselho do Mercado Comum seu Regimento Interno; XI. Organizar as reunies do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatrios e estudos que este lhe solicitar. XII. Eleger o Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul; XIII. Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul; XIV. Homologar os Regimentos Internos da Comisso de Comrcio e do Foro Consultivo Econmico- Social; Artigo 15 O Grupo Mercado Comum manifestar-se- mediante Resolues, as quais sero obrigatrias para os Estados Partes. Seo III Da Comisso de Comrcio do Mercosul Artigo 16 Comisso de Comrcio do Mercosul, rgo encarregado de assistir o Grupo Mercado Comum, compete velar pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da unio aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, com o comrcio intra-Mercosul e com terceiros pases. Artigo 17 A Comisso de Comrcio do Mercosul ser integrada por quatro membros titulares e quatro membros alternos por Estado Parte e ser coordenada pelos Ministrios das Relaes Exteriores. Artigo 18 A Comisso de Comrcio do Mercosul reunir-se- pelo menos uma vez por ms ou sempre que solicitado pelo Grupo Mercado Comum ou por qualquer dos Estados Partes. Artigo 19 So funes e atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul: I. Velar pela aplicao dos instrumentos comuns de poltica comercial intra-Mercosul e com terceiros pases, organismos internacionais e acordos de comrcio; II. Considerar e pronunciar-se sobre as solicitaes apresentadas pelos Estados Partes com respeito aplicao e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de poltica comercial comum; III. Acompanhar a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum nos Estados Partes; IV. Analisar a evoluo dos instrumentos de poltica comercial comum para o funcionamento da unio aduaneira e formular Propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum; V. Tomar as decises vinculadas administrao e aplicao da tarifa externa comum e dos instrumentos de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes; VI. Informar ao Grupo Mercado Comum sobre a evoluo e a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum, sobre o trmite das solicitaes recebidas e sobre as decises adotadas a respeito delas; VII. Propor ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificaes s normas existentes referentes matria comercial e aduaneira do Mercosul; VIII. Propor a reviso das alquotas tarifrias de itens especficos da tarifa externa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas atividades produtivas no mbito do Mercosul; IX. Estabelecer os comits tcnicos necessrios ao adequado cumprimento de suas funes, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos mesmos; X. Desempenhar as tarefas vinculadas poltica comercial comum que lhe solicite o Grupo Mercado Comum; XI. Adotar o Regimento Interno, que submeter ao Grupo Mercado Comum para sua homologao. Artigo 20 A Comisso de Comrcio do Mercosul manifestar-se- mediante Diretrizes ou Propostas. As Diretrizes sero obrigatrias para os Estados Partes. Artigo 21 Alm das funes e atribuies estabelecidas nos artigos 16 e 19 do presente Protocolo, caber Comisso de Comrcio do Mercosul considerar reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul, originadas pelos Estados Partes ou em demandas de particulares - pessoas fsicas ou jurdicas -, relacionadas com as situaes previstas nos artigos 1 ou 25 do Protocolo de Braslia, quando estiverem em sua rea de competncia. Pargrafo primeiro - O exame das referidas reclamaes no mbito da Comisso de Comrcio do Mercosul no obstar a ao do Estado Parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia para Soluo de Controvrsias. Pargrafo segundo - As reclamaes originadas nos casos estabelecidos no presente artigo obedecero o procedimento previsto no Anexo deste Protocolo. Seo IV Da Comisso Parlamentar Conjunta Artigo 22 A Comisso Parlamentar Conjunta o rgo representativo dos Parlamentos dos Estados Partes no mbito do Mercosul. Artigo 23 A Comisso Parlamentar Conjunta ser integrada por igual nmero de parlamentares representantes dos Estados Partes. Artigo 24 Os integrantes da Comisso Parlamentar Conjunta sero designados pelos respectivos Parlamentos nacionais, de acordo com seus procedimentos internos. Artigo 25 A Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo. Da mesma forma, coadjuvar na harmonizao de legislaes, tal como requerido pelo avano do processo de integrao. Quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritrios. Artigo 26 A Comisso Parlamentar Conjunta encaminhar, por intermdio do Grupo Mercado Comum, Recomendaes ao Conselho do Mercado Comum. Artigo 27 A Comisso Parlamentar Conjunta adotar o seu Regimento Interno. Seo V Do Foro Consultivo Econmico-Social Artigo 28 O Foro Consultivo Econmico-Social o rgo de representao dos setores econmicos e sociais e ser integrado por igual nmero de representantes de cada Estado Parte. Artigo 29 O Foro Consultivo Econmico-Social ter funo consultiva e manifestar-se- mediante Recomendaes ao Grupo Mercado Comum. Artigo 30 O Foro Consultivo Econmico-Social submeter seu Regimento Interno ao Grupo Mercado Comum, para homologao. Seo VI Da Secretaria Administrativa do Mercosul Artigo 31 O Mercosul contar com uma Secretaria Administrativa como rgo de apoio operacional. A Secretaria Administrativa do Mercosul ser responsvel pela prestao de servios aos demais rgos do Mercosul e ter sede permanente na cidade de Montevidu. Artigo 32 A Secretaria Administrativa do Mercosul desempenhar as seguintes atividades: I. Servir como arquivo oficial da documentao do Mercosul; II. Realizar a publicao e a difuso das decises adotadas no mbito do Mercosul. Nesse contexto, lhe corresponder: i) Realizar, em coordenao com os Estados Partes, as tradues autnticas para os idiomas espanhol e portugus de todas as decises adotadas pelos rgos da estrutura institucional do Mercosul, conforme previsto no artigo 39. ii) Editar o Boletim Oficial do Mercosul. III. Organizar os aspectos logsticos das reunies do Conselho do Mercado Comum, do Grupo Mercado Comum e da Comisso de Comrcio do Mercosul e, dentro de suas possibilidades, dos demais rgos do Mercosul, quando as mesmas forem realizadas em sua sede permanente. No que se refere s reunies realizadas fora de sua sede permanente, a Secretaria Administrativa do Mercosul fornecer apoio ao Estado que sediar o evento. IV. Informar regularmente os Estados Partes sobre as medidas implementadas por cada pas para incorporar em seu ordenamento jurdico as normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo. V. Registrar as listas nacionais dos rbitros e especialistas, bem como desempenhar outras tarefas determinadas pelo Protocolo de Braslia, de 17 de dezembro de 1991; VI. Desempenhar as tarefas que lhe sejam solicitadas pelo Conselho do Mercado Comum, pelo Grupo Mercado Comum e pela Comisso do Comrcio do Mercosul; VII. Elaborar seu projeto de oramento e, uma vez aprovado pelo Grupo Mercado Comum, praticar todos os atos necessrios sua correta execuo; VIII. Apresentar anualmente ao Grupo Mercado Comum a sua prestao de contas, bem como relatrio sobre suas atividades; Artigo 33 A Secretaria Administrativa do Mercosul estar a cargo de um Diretor, o qual ser nacional de um dos Estados Partes. Ser eleito pelo Grupo Mercado Comum, em bases rotativas, prvia consulta aos Estados Partes, e designado pelo Conselho do Mercado Comum. Ter mandato de dois anos, vedada a reeleio. Captulo II Personalidade Jurdica Artigo 34 O Mercosul ter personalidade jurdica de Direito Internacional. Artigo 35 O Mercosul poder, no uso de suas atribuies, praticar todos os atos necessrios realizao de seus objetivos, em especial contratar, adquirir ou alienar bens mveis e imveis, comparecer em juzo, conservar fundos e fazer transferncias. Artigo 36 O Mercosul celebrar acordos de sede. Captulo III Sistema de Tomada de Decises Artigo 37 As decises dos rgos do Mercosul sero tomadas por consenso e com a presena de todos os Estados Partes. Captulo IV Aplicao Interna das Normas Emanadas dos rgos do Mercosul Artigo 38 Os Estados Partes comprometem-se a adotar todas as medidas necessrias para assegurar, em seus respectivos territrios, o cumprimento das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no artigo 2 deste Protocolo. Pargrafo nico - Os Estados Partes informaro Secretaria Administrativa do Mercosul as medidas adotadas para esse fim. Artigo 39 Sero publicados no Boletim Oficial do Mercosul, em sua ntegra, nos idiomas espanhol e portugus, o teor das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum, das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul e dos Laudos Arbitrais de soluo de controvrsias, bem como de quaisquer atos aos quais o Conselho do Mercado Comum ou o Grupo Mercado Comum entendam necessrio atribuir publicidade oficial. Artigo 40 A fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados Partes das normas emanadas dos orgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo, dever ser observado o seguinte procedimento: i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotaro as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e comunicaro as mesmas Secretaria Administrativa do Mercosul; ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua incorporao aos respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do Mercosul comunicar o fato a cada Estado Parte; iii) As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30 dias aps a data da comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do Mercosul, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados Partes, dentro do prazo acima, daro publicidade do incio da vigncia das referidas normas por intermdio de seus respectivos dirios oficiais. Captulo V Fontes Jurdicas do Mercosul Artigo 41 As fontes jurdicas do Mercosul so: I. O Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou complementares; II. Os acordos celebrados no mbito do Tratado de Assuno e seus protocolos; III. As Decises do Conselho do Mercado Comum, as Resolues do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno. Artigo 42 As normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo tero carter obrigatrio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas. Captulo VI Sistema de Soluo de Controvrsias Artigo 43 As controvrsias que surgirem entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento das disposies contidas no Tratado de Assuno, dos acordos celebrados no mbito do mesmo, bem como das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul, sero submetidas aos procedimentos de soluo estabelecidos no Protocolo de Braslia, de 17 de dezembro de 1991. Pargrafo nico - Ficam tambm incorporadas aos Artigos 19 e 25 do Protocolo de Braslia as Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul. Artigo 44 Antes de culminar o processo de convergncia da tarifa externa comum, os Estados Partes efetuaro uma reviso do atual sistema de soluo de controvrsias do Mercosul, com vistas adoo do sistema permanente a que se referem o item 3 do Anexo III do Tratado de Assuno e o artigo 34 do Protocolo de Braslia. Captulo VII Oramento Artigo 45 A Secretaria Administrativa do Mercosul contar com oramento para cobrir seus gastos de funcionamento e aqueles que determine o Grupo Mercado Comum. Tal oramento ser financiado, em partes iguais, por contribuies dos Estados Partes. Captulo VIII Idiomas Artigo 46 Os idiomas oficiais do Mercosul so o espanhol e o portugus. A verso oficial dos documentos de trabalho ser a do idioma do pas sede de cada reunio. Captulo IX Reviso Artigo 47 Os Estados Partes convocaro, quando julgarem oportuno, conferncia diplomtica com o objetivo de revisar a estrutura institucional do Mercosul estabelecida pelo presente Protocolo, assim como as atribuies especficas de cada um de seus rgos. Captulo X Vigncia Artigo 48 O presente Protocolo, parte integrante do Tratado de Assuno, ter durao indefinida e entrar em vigor 30 dias aps a data do depsito do terceiro instrumento de ratificao. O presente Protocolo e seus instrumentos de ratificao sero depositados ante o Governo da Repblica do Paraguai. Artigo 49 O Governo da Repblica do Paraguai notificar aos Governos dos demais Estados Partes a data do depsito dos instrumentos de ratificao e da entrada em vigor do presente Protocolo. Artigo 50 Em matria de adeso ou denncia, regero como um todo, para o presente Protocolo, as normas estabelecidas pelo Tratado de Assuno. A adeso ou denncia ao Tratado de Assuno ou ao presente Protocolo significam, ipso iure, a adeso ou denncia ao presente Protocolo e ao Tratado de Assuno. Captulo XI Disposio Transitria Artigo 51 A estrutura institucional prevista no Tratado de Assuno, de 26 de maro de 1991, assim como seus rgos, ser mantida at a data de entrada em vigor do presente Protocolo. Captulo XII Disposies Gerais Artigo 52 O presente Protocolo chamar-se- "Protocolo de Ouro Preto". Artigo 53 Ficam revogadas todas as disposies do Tratado de Assuno, de 26 de maro de 1991, que conflitem com os termos do presente Protocolo e com o teor das Decises aprovadas pelo Conselho do Mercado Comum durante o perodo de transio. Feito na cidade de Ouro Preto, Repblica Federativa do Brasil, aos dezessete dias do ms de dezembro de mil novecentos e noventa e quatro, em um original, nos idiomas portugus e espanhol, sendo ambos os textos igualmente autnticos. O Governo da Repblica do Paraguai enviar cpia devidamente autenticada do presente Protocolo aos Governos dos demais Estados Partes. ANEXO PROCEDIMENTO GERAL PARA RECLAMAES PERANTE A COMISSO DE COMRCIO DO MERCOSUL Artigo 1 As reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul, originadas pelos Estados Partes ou em reclamaes de particulares - pessoas fsicas ou jurdicas -, de acordo com o previsto no Artigo 21 do Protocolo de Ouro Preto, observaro o procedimento estabelecido no presente Anexo. Artigo 2 O Estado Parte reclamante apresentar sua reclamao perante a Presidncia Pro-Tempore da Comisso de Comrcio do Mercosul, a qual tomar as providncias necessrias para a incorporao do tema na agenda da primeira reunio subseqente da Comisso de Comrcio do Mercosul, respeitado o prazo mnimo de uma semana de antecedncia. Se no for adotada deciso na referida reunio, a Comisso de Comrcio do Mercosul remeter os antecedentes, sem outro procedimento, a um Comit Tcnico. Artigo 3 O Comit Tcnico preparar e encaminhar Comisso de Comrcio do Mercosul, no prazo mximo de 30 dias corridos, um parecer conjunto sobre a matria. Esse parecer, bem como as concluses dos especialistas integrantes do Comit Tcnico, quando no for adotado parecer, sero levados em considerao pela Comisso de Comrcio do Mercosul, quando esta decidir sobre a reclamao. Artigo 4 A Comisso de Comrcio do Mercosul decidir sobre a questo em sua primeira reunio ordinria posterior ao recebimento do parecer conjunto ou, na sua ausncia, as concluses dos especialistas, podendo tambm ser convocada uma reunio extraordinria com essa finalidade. Artigo 5 Se no for alcanado o consenso na primeira reunio mencionada no Artigo 4, a Comisso de Comrcio do Mercosul encaminhar ao Grupo Mercado Comum as diferentes alternativas propostas, assim como o parecer conjunto ou as concluses dos especialistas do Comit Tcnico, a fim de que seja tomada uma deciso sobre a matria. O Grupo Mercado Comum pronunciar-se- a respeito no prazo de trinta (30) dias corridos, contados do recebimento, pela Presidncia Pro-Tempore, das propostas encaminhadas pela Comisso de Comrcio do Mercosul. Artigo 6 Se houver consenso quanto procedncia da reclamao, o Estado Parte reclamado dever tomar as medidas aprovadas na Comisso de Comrcio do Mercosul ou no Grupo Mercado Comum. Em cada caso, a Comisso de Comrcio do Mercosul ou, posteriormente, o Grupo Mercado Comum determinaro prazo razovel para a implementao dessas medidas. Decorrido tal prazo sem que o Estado reclamado tenha observado o disposto na deciso alcanada, seja na Comisso de Comrcio do Mercosul ou no Grupo Mercado Comum, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no Captulo IV do Protocolo de Braslia. Artigo 7 Se no for alcanado consenso na Comisso de Comrcio do Mercosul e, posteriormente, no Grupo Mercado Comum, ou se o Estado reclamado no observar, no prazo previsto no Artigo 6, o disposto na deciso alcanada, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no Captulo IV do Protocolo de Braslia, fato que ser comunicado Secretaria Administrativa do Mercosul. O Tribunal Arbitral, antes da emisso de seu Laudo, dever, se assim solicitar o Estado reclamante, manifestar-se, no prazo de at quinze (15) dias aps sua constituio, sobre as medidas provisrias que considere apropriadas, nas condies estipuladas pelo Artigo 18 do Protocolo de Braslia. ORGANOGRAMA: Parlamento do MERCOSUL