;;icaciones y retos-

'idad, la democra-
humanos", CO-
'n Internacional
forzado-
_ jurisprudencia
_..,:teional", A CNUR,
o de las Naciones
e huye: Despla-
ia en una Nacin
=ot, 1999.
L<1S nuevas guerras.
zada en la era glo-
:l. Kriterios Tus

TERNACIONAL
CIONES-OIM,
re la poblacin
s Departamentos
- " '. Bogot, 2002.
"Revista crimi-
-Sistemas de guerra.
ica del conflicto
Introduccin para el anlisis
de las Polticas Pblicas
Andr-Noel Roth DeubeFI
71 Dr. en Cicncias Polticas, Profesor Titu-
lar del Departamento de Ciencia Poltica,
Universidad del Cauca, Popayn. E-mail:
roth@unicauca.edu.co
10 ....
INTRODUCCI
La actividad
distribuir los valor
les y econmicos ':-
grupos e individuo
Las intervenci ones
polticas tienden a m
ficar esta dist ribu
razn en socieda es
neas y desiguales. :: - _
sos, las tensiones e
las autoridades para .__
rezcan, a travs de -. - :
cas, a uno u otro _-
es imposible que 3 ,.....,......
namental se haga er _
controvers ias ni _.
de las polticas p' __
tonces abordar la L.':-
desde la perspecti\ 2 __
concreta.
LA POLTICA P
UNA DEFINICiN
La aparicin de ur _
co y el inters para a."
"polticas pblicas" se .-
miento del interven i -
do en muchos aspe : - __
nuestras sociedades. - __
mente de sus ni veles __
Hoy en da, en la cas; ............4
aspectos de la vida h ...
miento hasta el entie'T
INTRODUCCiN
La actividad poltica consiste en
distribuir los valores y recursos socia-
les y econmicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad.
Las intervenciones de las autoridades
polticas tienden a mantener o a modi-
ficar esta distribucin. Las polticas
pblicas son la concrecin de estas
intervenciones. Por lo tanto, y con ms
razn en sociedades muy heterog-
neas y desiguales, con escasos recur-
sos, las tensiones se concentran en
las autoridades para que stas favo-
rezcan, a travs de sus polticas pbli-
cas, a uno u otro grupo social. Por eso,
es imposible que la actividad guber-
namental se haga en el consenso, sin
controversias ni conflictos. El anlisis
de las polticas pblicas permite en-
tonces abordar la cuestin del Estado
desde la perspectiva de su actividad
concreta.
LA POLTICA PBLICA:
UNA DEFINICiN
La aparicin de un campo especfi-
co y el inters para analizar el objeto
"polticas pblicas" se debe al creci-
miento del intervencionismo del Esta-
do en muchos aspectos de la vida en
nuestras sociedades, independiente-
mente de sus niveles de desarrollo.
Hoy en da, en la casi totalidad de los
aspectos de la vida humana, del naci-
miento hasta el entierro, el Estado jue-
ga un papel mediante una u otra de
sus mltiples actividades . El Estado y
sus instituciones son organizaciones
a travs de las cuales los agentes p-
blicos (electos o administrat ivos) per-
siguen metas que estructuran, mode-
lan e influyen tanto en los procesos
econmicos como sociales y polticos.
Lo hace por medio de la promulgacin
de textos jurdicos y administrativos,
de la creacin de organizaciones y de
redes de interaccin que sirven de
puente entre el Estado y la sociedad,
entre la organizacin estatal y el en-
torno pertinente. Las polticas pbl i-
cas, entendidas como programas de
acciones, representan la realizacin
concreta de una serie de decisiones
legitimadas por el Estado en su volun-
tad de modificar o mantener la
(re)distribucin de valores y recursos
disponibles mediante la accin sobre
el comportamiento de actores socia-
les. Las polticas pblicas son el lazo
entre el Estado y la sociedad, el instru-
mento de concretizacin de sus obje-
tivos, ya que la sociedad no se cambia
por decreto! Es necesario recordar que
las polticas pblicas como tal , tampo-
co cambian la sociedad: son los acto-
res de estas quienes, por sus activida-
des, hacen uso de recursos que facili -
tan las polticas pblicas. Las polti-
cas pblicas ofrecen un marco de ac-
cin y eventualmente recursos para la
transformacin social.
Segn algunos autores las polti-
cas pblicas serian la simple resultan-
te del momento histrico vivido y del
entorno cultural , sociopoltico y/o eco-
nmico. Sin embargo, es necesario se-
al ar que las polticas pblicas tien-
den tambin a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroaccin
(Parsons, 1995). Es decir que las pol- pennanente y a todo nivel. Las flechas
ticas pblicas, al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las de-
estn inscritas en un contexto del cual terminaciones del contexto sobre las
es imposible hacer caso omiso, stas polticas pblicas y las flechas dobles
inciden sobre ese mismo contexto en sealan el impacto de las polticas so-
una relacin permanente de interac- bre el entorno.
cin e intercambio. El siguiente esque-
El contexto de las polticas pblicas
Condiciones histricas, culturales y geogrficas
, Condiciones socioeconmicas
!\t
I \ poltico general
gubernamentales
\comportamiento de las elites polticas
I Polticas
I
Entre tantas definiciones existen- un conjunto de decisiones de dife-
tes del concepto de poltica pblica, rentes niveles jurdicos y de accio-
se puede sealar estas: nes, coherentes y enfocadas hacia
un proceso por el cual se elaboran objetivos, que actores competen-
y se implementan programas de ac- tes - pr ivados, asociativos o esta-
cin pblica, es decir dispositivos tales- toman o aplican con la finali-
poltico-administrativos coordina- dad de resolver un problema so-
dos, en principio, alrededor de ob- cial (Bussmann y al , 1998).
jetivos explcitos (Muller y Surel , el conjunto de sucesivas iniciati-
1998) vas, decisiones y acciones del r-
116 hTRODUCCI:-; PARA EL A''' ..\.1,ISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

......._.._.._--
un conjunto confor= :.
o varios objetivos
siderados necesario: _
de medios y acciones __ _
tados, por lo menos:: _
por una institucin _ - _
gubernamental con " -:
orientar el _
tores individuales
para modificar una s' ,
bid a como insati sfac:
mtica (Roth, 2002).
El ciclo de pollllca: ad'M--....I
FASEI
FASE11
Identificacinde
un problema .' soluclone3e
acclof14S
Actividades:

Acontecimientos
Elaboraa:
intereses, .
valoraci6r. ::e
demandas
respuestas
selecci6-
criterios
Actores:
Actores:
Partidos, movi
Panamer:;:-
mientos sociales,
gremios,
gremios, medios,
adminislld
polticos, etc.
pblica.
organizacO.-
polticas y
sociales, e'
CUADERNOS DE
:ea de una retroaccin
o nivel. Las flechas
el sentido de las de-
::-s i el contexto sobre las
y las flechas dobles
de las polticas so-
as
.--


l.
l '
eS
--'
_-':0 de decisiones de dife-
-' - j urdicos y de accio-
y enfocadas hacia
. .:ue actores competen-
:i':os. asociativos o esta-
::-:::;; o aplican con la finali-
A i'=-so! ver un problema so-
..:mn y al , 1998).
.. de sucesivas iniciati-
_ s,ones y acciones del r-
gimen poltico frente a situaciones
socialmente problemticas y que
buscan la resolucin de las mismas
o llevarlas a niveles manejables
(Alejo Vargas Velsquez, 1999)
un conjunto conformado por uno
o varios objetivos colectivos con-
siderados necesarios o deseables,
de medios y acciones que son tra-
tados, por lo menos parcialmente,
por una institucin u organizacin
gubernamental con la finalidad de
orientar el comportan1iento de ac-
tores individuales o colectivos
para modificar una situacin perci-
bida como insatisfactoria o proble-
mtica (Roth, 2002).
Es de anotar que en muchas oca-
siones, la respuesta a un problema por
parte del sistema poltico es conse-
cuencia de otra poltica y/o de una
poltica anterior. Es decir que la accin
pblica es, adems, causa de nuevos
problemas. Lo que lleva a considerar
la poltica pblica como un proceso que
se desarrolla en forma cclica y reitera-
tiva: es el ciclo de poltica. El ciclo de
poltica propone una descomposicin
de la poltica pblica en una serie de
etapas o de secuencias lgicas que
distingue cinco fases en la vida o el
desarrollo de una poltica pblica: iden-
tificacin de una problema, formulacin
de soluciones, toma de decisin, im-
plementacin y evaluacin.
El ciclo de poltica: actividades y actores principales
FASE V FASE/I FASE 111 IFASE IV FASE I
Evaluacin .
.,
Toma de<leclsJpn Implementacin Formulacin de Idimtificacn de
" -'7'<:':. "
solclones o unprobleme
I '/
r!
l ' ' .. ', .-,;.. acciones '
Actividades: Actividades: Actividades: Actividades: Actividades:
Reacciones, juicio Ejecucin, Elaboracin y Encontrar una Acontecimientos,
sobre los efectos. Gestin, Efectos valoracin de coalicin mayori intereses,
medicin, valoracin, respuestas, taria, legitimacin concretos demandas
propuestas de seleccin de
reajuste criterios
Actores: Actores: Actores: Actores:
IActores:
Administracin Medios, expertos,
mientas sociales,
Parlamentos, Parlamentos, Partidos, movi
administracin
gremios, medios,
presidente, pblica, Ong's, gremios,
pblica, responsables
polticos, etc.
administracin ministro, empresa privada,
polticos,
organizaciones
gobernador, etc. pblica,
organizaciones
polticas y
alcalde, etc.
polticas y sociales,
sociales, etc. gremios, afectados,
etc. '
Tiempo
CUADERNOS DE AD'IlNISTRACI';/ U \IVERSIDAD DEL V ALLE/ N 30/ D ICIDIBRE DE 2003 117
Estaclavede lecturatiene la ven-
taja de presentar la poltica pblica
comounasucesindesecuenciasque
correspondena la representacincl-
sica, ideal y racional de la actividad
poltica con sus distintos escenarios
yactoresypermiteunautilizacinpara
cualquierpolticapblica.Tambinfa-
cilitaladelimitacindelobjeto(dean-
lisis) parasuexplicacin.Porsus ca-
ractersticas,esfrecuentequelosmis-
mos actores de las polticas pblicas,
elEstado,loutilicencomounmodelo
normativoparalaaccin:esdecirque
planeanunapolticapblicaenbasea
estas mismas fases.Aunquees nece-
sario precisarque este proceso es un
ideal,yqueporlotanto,noocurrede
maneratanordenadaenlarealidad.
LOS INSTRUMENTOS DE
INTERVENCiN DEL ESTA-
DO
Para intervenir en la sociedad en
vistademodificarloscomportamien-
tos de los actores sociales- razn de
seryobjetivofundamentaldelaspol-
ticas pblicas- , el Estado tiene a su
disposicinuncatlogodeinstrumen-
tos de intervencin muy diversifica-
do.Aldisearunapolticapblica,el
Estado debe decidir sobre el uso de
uno u otro, o de varios de estos ins-
trumentosparasuimplementacin.El
estudiodeunapolticapblicaenfun-
cinde losinstrumentosjurdicosque
se han previsto e implementado per-
mite dar indicaciones sobre cmo el
Estado y las instituciones han enten-
118 Il'iTROD\jCClN PAR<\. ELANi,L1SIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
didoelproblemaquebuscanresolver.
Elanlisiscomparativodelosmritos
respectivosydelaeficaciade losins-
trumentosutili zados, expresadoscasi
siemprebajounaformajurdica,y de
las instituciones construidasparaen-
frentarproblemassimilaresen lugares
o tiempos diferentes puede ser una
ayudaimportanteparaeldiseodelas
polticas pblicas.En el momento de
formularunapolticapblica,losdise-
adores deben entonces proceder a
una seleccin de instrumentos que
permitirquelapolticapblicatenga
los efectos deseados.
SinrealizarmayoresdesaITollosen
estetextosepuedesealarlossiguien-
tesinstrumentosdeaccin: los instru-
mentos prescriptivos, los inst rumen-
tos incentivos, los instrumentos de
informacin,educativos,reglamenta-
rios,losinstrumentosdecoordinacin,
losinstrumentosdeorganizacinyde
procedimiento, los instrumentos ma-
terialesy los instrumentosdedelega-
cinasocios(verRoth,2002:44ss).
DEFINICiN DE PROBLE-
MAYAGENDA
El trminoAgendaseutilizaen el
sentidodeindicar"elconjuntodepro-
blemas percibidos que necesitan un
debate pblico, o incluso la interven-
cin(activa)de las autoridadespbli-
cas legtimas" (Padioleau, 1982). No
todos los problemas terminan en la
agenda o figuran en el " men" del
Estado. Temas entran y salen de la
agenda.
El reconocimien" "
como unarealidad p"
traduccin discursiva :_
demltiplesinterpreta . -
sentacin de un prob.e-_
datoobjetivo.Esunae ,.. -_o
resultadel conjuntode
los actores socialesy.
para imponer una lec
blemaque sea la ms
ble para sus intereses
unsentidoamplio).La
quesepuedeproblema.iza: _
zacinono,suinscripci'- _
da del gobierno estn -
nera ntimaa estarepr _
este procesode definid ,.. __
ma,esprecisoresal tar 1::
tante que puedenjugar .
comunicacin,loscircu :
ycientficos,losactore- ::
primerlugarelEstado- .:,,- _
Una vez reconocido,: -:--
comoun problemasocia"" -
comotal,se buscasuins .-
cin.Esdecirsuinscripc _
da.Elreconocimiento f! .: - _
o
de una intervencinpb , _
ca)hacedelasuntoun _
tico. Generalmente. se . - _._
en leyes y reglamento___':
vecesprefiguranunapo -'
Esta institucionali zaci-; :':-_
travs de un proceso qU' ': __
gitimartantoladefini ci
blema como a sus por.a L:::-S
motores. Elcarctersoci - _ _
truido de losproblemas: _ - _
la definicindadaal proi:-
presentacin y int erpr L2."
CUADEH:'\OS DE
que buscan resolver.
.. de los mritos
:3 eficacia de los ins-
.,......;:os. expresados casi
- iorma jurdica, y de
onstruidas para en-
s sim ilares en lugares
-:::-er.tes puede ser una
- --.:.:e para el diseo de las
:35. En el momento de
pblica, los di se-
. entonces proceder a
inst rumentos que
Iitica pblica tenga
=_=.:!e sealar los siguien-
_::.les de accin: los instru-
__-=c;::i\' os, los instrumen-
:os instrumentos de
'(...:cativos, reglamenta-
-eritos de coordinacin,
de organizacin y de
. instrumentos ma-
- ' -s:rumentos de delega-
=r Roth, 2002:44ss).
'- Agenda se utili za en el
_.=.::::-ar "el conjunto de pro-
e:-tib:dos que necesitan un
o incluso la interven-
:!'' :as autoridades pbli-
" Padioleau, 1982). No
:emas terminan en la
-,;_!':m en el " men" del
- ent ran y salen de la
El reconocimiento de un asunto
como una realidad problemtica y su
traduccin discursiva es susceptible
de mltiples interpretaciones. La repre-
sentacin de un problema no es un
dato objetivo. Es una construccin que
resulta del conjunto de las luchas que
los actores sociales y polticos libran
para imponer una lectura de un pro-
blema que sea la ms ventajosa posi-
ble para sus intereses (entendidos en
un sentido amplio). La defmicin de lo
que se puede problematizar, su priori-
zacin o no, su inscripcin en la agen-
da del gobierno estn ligados de ma-
nera ntima a esta representacin. En
este proceso de definicin de proble-
ma, es preciso resaltar el papel impor-
tante que pueden jugar los medios de
comunicacin, los crculos acadmicos
y cientficos, los actores polticos - en
primer lugar el Estado-, las ong's, etc.
Una vez reconocido el problema
como un problema social y formulado
como tal, se busca su institucionaliza-
cin. Es decir su inscripcin en la agen-
da. El reconocimiento de la necesidad
de una intervencin pblica (o polti-
ca) hace del asunto un problema pol-
tico. Generalmente, se traduce luego
en leyes y reglamentos que muchas
veces prefiguran una poltica pbl ica.
Esta institucionalizacin se realiza a
travs de un proceso que tiende a le-
gitimar tanto la definicin dada al pro-
blema como a sus portavoces o pro-
motores. El carcter socialmente cons-
truido de los probl emas significa que
la definicin dada al problema, su re-
presentacin y interpretacin, es una
entre otras posibilidades potenciales.
De una cierta forma, los problemas (y
las soluciones) compiten entre ellos
para figurar en la agenda: un problema
que aparece importante en un momen-
to dado puede dejar de interesar en
otro momento, sin que se le haya re-
suelto.
EL PROCESO DE FORMU-
LACiN Y DE DECISiN
En la medida en que siempre existe
una pluralidad de soluciones posibles
para resolver o tratar un problema, tan-
to en trminos de finalidades, de me-
dios como de contenidos, el proceso
que conlleva a tomar decisiones es
fundamental para entender las solucio-
nes adoptadas por las autoridades
gubernamentales. El gobierno fija prio-
ridades, metas, objetivos a alcanzar as
como estructuras y procesos de im-
plementacin mediante la expedicin
de planes, leyes, decretos, etc. En la
realidad interviene en este proceso una
pluralidad de actores. Estos actores
(polticos, administrativos, sociales,
econmicos, cientficos, morales, etc.)
van a influir sobre el proceso de deci-
sin a partir de sus intereses y recur-
sos tanto materiales como ideolgicos.
La presencia de esa multitud de acto-
res explica por qu las deci siones no
son siempre las ms "racionales" o las
ms coherentes; son el resu ltado de la
confrontacin y negociacin entre ac-
tores. La decisin es el fruto de un lar-
go y complejo proceso que poco tiene
que ver con el esquema clsico de la
CUADlH\OS DE U\'lVERSlDAD DEL VALLE/ N 30/ DE 2003 119
decisin concebida como un acto li- de decisionesparaayudaren la toma
neal basadoen la libertadyracionali- dedecisin.Esteesfuerzoderaciona-
dad del de decisin.Analti- lizacinserealizaatravsdelaplanifi-
camente se puede separarel proceso cacin. MedianteelPlansebuscaal-
de decisin en dos secuenciasprinci- canzarlosobj etivosde maneracohe-
pales: laformulacin de solucionesy rentedefiniendoprioridades,jerarqua
la legitimacin de una solucin. deobj etivos,acortoymedianoplazo,
. Apartirdel momentoenelcualse mediosyrecursosnecesarios.ElPlan
reconocelaexistenciadeunproblema seconstituyeen el instrumentoracio-
aresolverpolticamente,las propues- nal de integracin y de coordinacin
tas y alternativas de soluciones, in- de las diferentes polticas sectoriales
cluidalasolucindelstatu quo, vana poruntiempodetem1inado.Hoyenda,
entrar a" cQmpetir" entre ellas. Por lasactividadesdeplanificacindeben
intermediode las luchasentreactores transformarseenun lugarprivilegiado
polticos en defensa de sus intereses para la concertacin y la evaluacin
materiaJes y/o ideolgicos, una res- - de las escogencias y prioridades p-
puesta al problemaP9cO apoco va a blicas.Debeconcebirsecomounahe-
predominarsobr.eotras.Luego,unacto rramienta prospectiva para anticipar
formal(voto,firma)seconstituyeenel las evoluciones y tambin como un
actode legitimacin queatribuyeala lugar de intercambio y dilogo entre
nueva decisin unafuerza particular. autoridadesysociedadcivil.
Desdeestemomento,loquenoerams Las condiciones y limitaciones
queunaopcinposible,setransforma (tiempo, dinero, capacidad, informa-
enunanormaoficialrevestidadetoda cin, etc.) impuestas por la realidad
laautoridadylafuerzarealesysimb- humanaysocial,enlacualestinmer-
licas del Estado.Administraciones y sotodo de proceso de decisin, hace
autoridades legtimas, y tambin los que el decisor nunca toma una deci-
ciudadanos, podrn valerse de esta sin siguiendo una lgica totalmente
para exigir uno uotro com- racional.Eldecisortiendeacontentar-
portamiento. seconlaprimerasolucinque lepare-
Parahacerfrente alaspresionesy cesatisfactoria. Se tratade buscarun
exigenciasde los actoresylimitaras tlminomedioentreelanlisisdelpro-
el riesgo de que las deCisiones y las blemaylaurgenciadeofrecerunaso-
polticas caigan en el empirismo, el lucinaceptable.Deantemano,el de-
subjetivismoyla incoherencia,el Es- cisor privilegia a una solucin sobre
tado se esfuerza-porlo general- por otra,minin1izaelexamendeotrassolu-
racionalizarsusmecanismosyproce- ciones. Por lo general, no busca la
sos de eleccinyde decisin. Se bus- mejorsolucinsinoquetratadeevitar
ca el perfeccionamientode lasherra- lapeor(Simon,1983).Finalmente,los
mientas de anlisis y de elaboracin criteri os aplicados a la deci sin son
120 INTRODUCCIN PAR\ ELAN..\USlSDE LASPOLTICASrBUc.-\s
msbienel frutodeUI'2
-
:
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tuicin y de razn(es
razonable)quede
Unamaneramuydif.
cebir el proceso de d
da consi ste en el m
Choice ode eleccin
llamente, con estemod",
explicarlas decisione-
cando los mtodos y
economa.Segn esteI"L
viduo tiene un compon
camenteegosta,raciona
dor de sus intereses. C
tos intereses? Segn 2..1."
Downs(1957) la actua
tores polticosdependece
lidad de conseguir su re::
obtenerms recursos(I"L_
de poder,de
mgresos.
Enfin,El anlisisde
detomadedecisin re
tades tericasy
una decisin racional
Pero,adems,surgetarL
guntacentral:cmoco
dedecisinconladem
cesidad de buscar pr
oc
t'SL'5
sin y decisiones basa
petoalosvaloresdemocr:;
asu vez, se fundan sobre
tipocientfico-larazn-
desafoparalas instituci'
.Cmoconciliarci encia\
cienciaypoltica? En
dentalexisteunatensin
senteentrela legitimidad
democracia(esdecirla \
mayora:tienesiempreb
CUADER:\"OS DEAD.\IJ:\" ISTR\
_O" .. -'"3 ayudar en la toma
Es"c de raciona-
a travs de la planjfi-
:e el Plan se busca al-
. os de manera cohe-
'-=-"'--"-':!'L' ::rioridades, jerarqua
_ !:'O!10 y mediano plazo,
s necesarios. El Plan
,=" '::-;:' e: instrumento racio-
: de coordinacin
_...:es x>lticas sectoriales
Hoy en da,
planificacin deben
lugar privilegiado
__ ..."!cin y la evaluacin
y prioridades p-
-ebirse como una he-
para anticipar
tambin como un
_:!.'11bio y dilogo entre
_. __ ciedad civil.
es y limitaciones
__.v_ . apacidad, informa-
- .:.t'SffiS por la realidad
_.. en la cual est mmer-
--::'-c::50 de decisin, hace
- toma una deci-
.!Da lgica totalmente
__ :sor tiende a contentar-
---er:l solucin que le pare-
e trata de buscar un
el anlisis del pro-
-;e:!cia de ofrecer una so-
.2.:- e. De antemano, el de-
:1 una solucin sobre
e: examen de otras solu-
(' gene ral , no busca la
sino que trata de evitar
-. 1983). Finalmente, los
. 1dos a la decisin son
ms bien el fruto de una mezcla de in-
tuicin y de razn (es decir un juicio
razonable) que de razn pura.
Una manera muy difundida de con-
cebir el proceso de decisin hoy en
da consiste en el modelo Public
Choice o de eleccin pblica. Senci-
llamente, con este modelo se trata de
explicar las decisiones polticas apli-
cando los mtodos y criterios de la
economa. Segn este modelo el indi-
viduo tiene un comportamiento bsi-
camente egosta, racional y maximiza-
dor de sus intereses. Cules son es-
tos intereses? Segn autores como
Downs (1957) la actuacin de los ac-
tores polticos depende de la probabi-
lidad de conseguir su reeleccin y/o
obtener ms recursos (maximizar) en
trminos de poder, de prestigio y de
ingresos.
En fin, El anlisis de los procesos
de toma de decisin refleja las dificul-
tades tericas y prcticas para tomar
una deci sin racional o razonable.
Pero, adems, surge tambin otra pre-
gunta central: cmo conciliar la toma
de decisin con la democracia? La ne-
cesidad de buscar procesos de deci-
sin y decisiones basados en el res-
peto a los valores democrticos y que,
a su vez, se fundan sobre un saber de
tipo cientfico -la razn-, representa un
desafo para las instituciones polticas.
. Cmo conciliar ciencia y democracia,
ciencia y poltica? En la cultura occi-
dental existe una tensin siempre pre-
sente entre la legitimidad poltica de la
democracia (es decir la voluntad de la
mayora: tiene siemp re la razn la ma-
yora?) y la legitimidad que ofrece la
ciencia, el discurso cientfico (que sue-
le equivocarse).
PROCESOS Y ENFOQUES
DE IMPLEMENTACiN DE
LAS POLTICAS PBLICAS
Es comn percibir la implementa-
cin de las decisiones pblicas como
un problema meramente administrati-
vo, es decir tcnico, de "simple" eje-
cucin. Desde la perspectiva del an-
lisis de polticas pblicas, al contrario,
esta etapa es fundamental porque es
ah que la poltica se transforma en
hechos concretos, en realidad "toca-
ble". De hecho, el problema cambia de
naturaleza, se desplaza a otro espacio.
Considerar que la implementacin es
principalmente un problema "tcnico"
es demasiado simplificador. De mane-
ra que la pretendida o anhelada neu-
tralidad de una administracin pblica
que acta segn "criterios tcnicos,
impersonales, de competencia y de le-
galidad" (Mny, Thoenig, 1992) es una
utopa. Por esto, la implementacin
perfecta es perfectamente inalcanzable.
Se puede definir el concepto de
implementacin como " la fase de una
poltica pblica durante la cual se ge-
neran actos y efectos a partir de un
marco normativo de intenciones, de
textos o de discursos" (Mny,
Thoenig, 1992). Los estudiosos de la
implementacin de polticas pblicas
han observado y propuesto varios
enfoques que tienden a desan'ollarse
como modelos de implementacin. Es-
CUADER:\OS DE U:\IVERS IDAD DEL VALLE/ N30/ DlCIEMBRE DE 2003 121
tos modelos constituyen el puente
entre el proceso de decisin de una
polticaysu procesode ejecucin.
Unaprimeradiferenciacinyacl-
sica de los modelos los organiza en
dos categoras en funcin de la con-
cepcingeneralutilizadaparasureali-
zacin prctica. La primera concep-
cin, llamadatop-down, corresponde
ala ideatradicional deltrabajoadmi-
nistrativoquesedesarrolladesdearri-
ba(top) haciaabajo(down) odesdeel
centro hacia la periferia. Tiene como
postuladosprincipales laprimacaje-
rrquicade laautoridad, la distincin
entreel universo polticoy el mundo
administrativoyfmalmentelabsque-
dadel principiodeeficiencia,esdecir
la optimizacin de los recursos y los
resultados(Meny,Thoenig, 1992).En
otras palabras,esteenfoquepresupo-
nequeexisteunaclaraseparacin,tan-
toconceptualcomotemporal ,entrela
formulacin y decisin de la poltica
deun ladoy laimplementacinde las
decisionesdelotro.Yseconsiderapor
logeneral quelosproblemasquesur-
gen en la fase de ejecucin se deben
esencialmenteaproblemasdecoordi-
nacin y de control (Thoenig, 1985).
Estaconcepcintop down es privile-
giadaporlas personas que creen ms
en el control , la planeacin, lajerar-
qua, laresponsabilidadyel miedoala
sancincomoestrategiaparalograrlos
objetivosde unapoltica.
La segunda concepcin toma la
direccin opuestay se llama bottom-
up, esdecirdeabajohaciaarriba. His-
122 INTRODUCCINPARA EL A'I'AUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUC\S
tricamentelosmodelosqueseinspi-
ren de esta segunda categora se de-
sarrollaron como enfoques crticos o
alternativosfrentea lasdeficienciasy
alaineficienciaquepresentanlospro-
cesosde implementacintradiciona-
les top-down. Segn esta segunda
concepcin, se trata de partir de los
comportamientos concretos en el ni-
vel donde existe el problema para
construir la poltica pblica poco a
poco, con reglas, procedimientos y
estructurasorganizativaspormediode
unprocesoascendente,oporretroce-
so, en vezde descendente,de laperi-
feriahaciaelcentro.Estaconcepcin
espreferidaporlaspersonasquecreen
ms bien en la espontaneidad, en la
capacidaddeaprendizaje,en laadap-
taciny en laconcertacin.
Ms que oponerestas concepcio-
nesdeconcebirlaimplementacin,por
lopronto,seri aprecisodefinirenqu
medidalaimplementacindeunapol-
ticaenparticularganaal quedarfirme
antelaoposicinquesuscita,yenqu
medidaganaal negociarsuimplemen-
tacin con los destinatarios y/o con
los responsables de la implementa-
cin.Apesardequenoexistarespues-
taclaraen queesmejor,resultaacon-
sejable detenerse lo suficiente, en el
momentodelaformulacinde lapol-
tica, sobreel esquemaoel programa
administrativomsadecuadoalapol-
ticaprevista,esdecira lamanerams
seguradeobtenerloscambiosdecom-
portamientos deseados.
EL MODELO
:
- =_.
En c_
.
c-
_
__
_-
:-
_
AC
IMPLEMENTACI
VA GESTiN PBL C
La obtencin de
satisfaccin de los ci
aser,hoyenda, una _
pensable para la legi .
autoridad pblica.-
importantescorrientes. .
te de origen angloestad
hanenfocadahaciauna
la concepcinadminisn-
delodeimplementacin-
sector pblico que se p
bajoelnombrede 'ue\:!
blica-NGP-. Sieldesarr
naldelEstadoydelaspo
casdesdelosaos 1950r
te ideolgicaen la SOCi2 .:,
los principioseconmi
ylaadministracinpbli.: _
larenovacinadministra: '
taseinspiradirectamemc..:::'
laneoliberalyde la ges;j
rialprivada.EldiscursoG.C
introduccin de la 'GP=c- _-
lossiguientesargumento:
cionesinternodel Estado. _-
tizacin excesiva, la inc;- .: ,
in'acionalidaddel - -.
1-' -
noal desarrollo que cons' __
tervencin estatal en los _ -
los efectos de la globaliza::
1998).EnAmricalat ina -.
se viene aplicando en t
" CLAD: www.clad.or!!.\ e
Amrica lalina. -
CUADER;\OS DE

72 CLAD: w\\'w.clad. org.ve Ver en particular el documento: Una l1ueva geslin pblica para
Alll ri ca falina .
CUADERIiOS DE UNIVERSIDAD DELVALLE/N30/DICIDIBREDE 2003 123
- modelosquese inspi-
", anda categora se de-
enfoques crticos o
-"-:.-[tea lasdeficienciasy
quepresentanlospro-
- :.-oentacintradiciona-
egn esta segunda
:> nata de pal1ir de los
concretos enel ni-
_C" s,e el problema para
-ica pblica poco a
-:;_:!5. procedimi entos y
-;::::.izativaspormediode
oporretroce-
.__ de la peri-
el :"';;.tro.Estaconcepcin
personasquecreen
_ espontaneidad, en la
en laadap-
estas concepcio-
- '2implementacin,por
_j}recisodefinirenqu
- 'e:nentacin deunapol-
:!; ganaalquedarfmne
_ quesuscita,yenqu
:.egociarsuimplemen-
s dest inatarios y/o con
de la impl ementa-
- .1:'- Quenoexistarespues-
mejor,resultaacon-
:.-rse lo suficiente, en el
..'! ;ormulacindelapol-
elesquemaoel programa
:o.as adecuadoalapol-
es decira lamanerams
loscambiosdecom-
EL MODELO ACTUAL DE
IMPLEMENTACiN: LA NUE-
VA GESTiN PBLICA
La obtencin de resultados y la
satisfaccin de los ciudadanostiende
aser,hoyenda, unacondicin indis-
pensable para la legitimidad de una
autoridad pblica. En este sentido,
importantescorrientes,principalmen-
te de origen angloestadounidense, se
hanenfocadahaciaunarenovacinde
laconcepcinadministrativa mo-
delodeimplementacin-vigenteenel
sector pblico que se puede agrupar
bajoel nombredeNuevaGestinP-
blica-NGP-.Sieldesarrollotradicio-
naldelEstadoydelas polticaspbli-
casdesdelosaos 1950tienesufuen-
te ideolgicaen la socialdemocracia,
losprincipioseconmicosdeKeynes
ylaadministracinpblicaweberiana,
larenovacinadministrativapropues-
taseinspiradirectamentedelaescue-
laneoliberalydelagestinempresa-
rialprivada.Eldiscursoquejustificala
introduccin de la NGP se apoya en
lossiguientesargumentos:lasdisfun-
cionesinternodel Estado, la burocra-
tizacin excesiva, la ineficienciay la
irracionalidaddelsectorpblico,elfre-
no al desarrollo que constituye la in-
tervencin estatal en los mercados y
los efectos de la globalizacin (Urio,
1998).EnAmricalatina,esteenfoque
se viene aplicando en todos los pa-
sesbajolaimpulsindelCentroLati-
noamericana para la Administracin
del Desarrollo-CLAD-
72
y los orga-
nismos internacionales como el Fon-
do MonetarioInternacionaly el Ban-
coMundial,con el fin de impulsarla
reforma del Estado. En Colombia, la
implementacindeestemodeloseini-
ci a partir del gobierno Pastrana
(1998-2002).Actualmente,elgobierno
de lvaro Uribe tiende a aplicar de
manera decidida este esquema gene-
ral a todas las reas de intervencin
del Estado. Existeun grannmerode
variacionesenfuncindelasexperien-
cias nacionales. En reglageneral, se-
gnlasntesisdeMonks(1998),laNGP
pretende renovar la gestin pblica
tradicionalmediantelaintroduccinde
una mayorflexibilidad organizacio-
na/, deunamayoreficiencia eneluso
de los recursos (ms resultados con
menosrecursos)y permitirunamayor
participacin de los ciudadanos en
losprocesosdedeci sin yunamayor
satisfaccin porlosproductos(bienes
yservicios)paralapoblacin.(verlas
BasesdelplanNacionaldeDesarrollo
" HaciaunEstadocomunitario"2002-
2006,captuloIV).
Laintroduccindeunamayorfle-
xibilidad en la organizacinadminis-
trativa se basa en tres principios: la
separacinentrelopolticoylaadmi-
nistracin,ladescentralizacindelsis-
temaadministrativoy, tercerprincipio,
eladelgazamientodelasadministracio-
nes y la reduccin de las jerarquas.
Losobjetivosoperacionalesconsisten
ensepararlatomadedecisinestrat-
gica, que correspondealnivel polti-
co, de la gestiny de laresponsabili-
dadoperativa,queincumbaalaadmi-
nistracin. Este primer elemento se
complementa con una delegacin de
lagestinoperativaal nivelmsbajo
posible y una administracin reduci-
da, flexible, competente ymotivada.
Lasherramientasdegestinprivilegia-
dasen estenuevomodeloorganizati-
voes elcontratodeprestacin deser-
vicios, la divisin de las tareas entre
fmancistas,contratistaycompradoro
usuariodelservicio,ladelegacinme-
dianteagenciasdeejecucinylacrea-
cin de agencias de control, tipo su-
perintendencias.Entrminogeneralse
tratade sustituirunagestinburocr-
ticaporunagestinporcontrato.
La NGP consideraque se puede
obtenerunamayoreficienciaeneluso
de los recursosmedianteunaorienta-
cindelagestinhaciaelmercado,la
transparencia en los procedimientos
administ rativosy unadisposicinha-
ciaelproducto. Bsicamente,setrata
de introducir mecanismos competiti-
vos, de mercado, en la prestacin de
los servicios pbli cos (ej. privatiza-
cin,contrato de prestacin) y de te-
ner a disposicin una informacin la
mscompletaposiblesobreelproduc-
to ofrecido, los costos y los clientes
de las unidades administrativas . Se
enfatiza sobre un uso eficientede los
limitados recursos considerando ms
lacalidadde los resultadosodel pro-
ductoquelasreglas.Lasherrami entas
desarrolladas para lograr mayor efi-
ciencia son las licitaciones pblicas,
el benchmarking, la fact uracin del
costo real al usuario, la construccin
de indicadoresymedicinde resulta-
dos,lacontabi lidadanaltica,lasprc-
ticas de auditoray el uso de los pre-
supuestos globales .
Finalmente,laNGPproponeel for-
talecimientodelaparticipacindelos
ciudadanos medianteel desarrollo de
formade participacinalosprocesos
dedecisin,deseguimiento (monito-
reo)ydeapropiacindela implemen-
tacin mediante formas asociativas
(ONG's)(verRestrepo,2003).Setrata
tambin de conocer las opiniones de
losclientesmediantelasencuestasde
satisfacciny la bsquedade certifi-
cacindecalidadtipoISO.
El objetivo general declarado de
estastransformacionesen el modode
gestin de los asuntos pbli cos con-
sisteen reducirlasintervencioneses-
tatales paradevolverms iniciativay
responsabilidadalasociedadcivilyal
individuo para tener un Estado ms
eficienteyevitarlaburocratizacin
73
.
A pesar de que este modelo parece
seductoryencuentranumerososadep-
7.' Se puede definir un sistema burocrtico como un sistema de organizaci n incapaz de
corregirse en funcin de sus errores, y cuyas disfunciones se han convertido en elemento
esencial de su equil ibrio (Crozicr, 1964).
124 hTRODUCCINPARA ELANLISISDE L.AS pOLTICAS PBLICAS
tos que muestran un : -
giosoenladifusine' -
deestos .<"5;.:e
las primerasevaluacic-,-
secuencias desp us ..
aplicacin de este ffi oGe
mentacindelaspolri ::.:::: -
sonpcuticularmentepo .
to al impacto social :-
Urio(1998)muestraq_=
del modelopareceha - =
en los pases industria '
bajageneraldelni velce_ :
degradacin de las co
rales,al crecimientode
alaumento de la brecha
pobn.:s(medidoporel '_':' ,::
causante de una ele\'(! .
de criminalidad. Losu..
parecenobservarse en.
yenparticularen laArge--
berg,2003),aunquere _;.:
sideral'estosimpactosc
te de una solacausa.
LA EVALUACIN f
POLTICAS PBLIC
Laeval uacin,ente -
prcticaseriadearguffi -
daenunainformacin =
mite opinar acerca de os ___
las acc iones pbli cas. ...a ,
tiende aconstitui rse c
disciplinaen el mbito
polticas pblicas "que :,= _
" El nuevo modelo de ge-s
(1994)
s costos y los clientes
administrativas. Se
--= .z' uso eficientede los
___-sos considerando ms
;; resultadosodel pro-
-;;;as.Lasherramientas
::'.'4 lograr mayor efi-
. itaciones pblicas,
;:. la facturacin del
la construccin
'TIedicinderesulta-
.3danaltica,lasprc-
_ y el uso de lospre-
_.... proponeelfor-
. J participacindelos
,..::.:anteel desarrollode
alosprocesos
_, ceguimiento (monito-
delaimplemen-
:;; formas asociativas
ncrepo,2003).Setrata
erlas opiniones de
las encuestasde
::: bsquedade cert ifi-
....d i poISO.
general declarado de
enelmodode
:!Suntos pblicos con-
.asintervencioneses-
, olverms iniciativay
alasociedadci vi lyal
un Estado ms
:-laburocrati zac in
73

este modelo parece

numerososadep-
'- .rgan izacin incapaz de
n convertido en elemento
tos que muestran un fervor casi reli-
giosoenladifusineimplementacin
deestosprincipios
74
, esdeanotarque
las primerasevaluacionesde las con-
secuencias despus varios aos de
aplicacin de este modelo de imple-
mentacindelaspolticaspblicas,no
sonparticularmentepositivasencuan-
to al impacto socialglobal generado.
Urio(1998)muestraquelaaplicacin
del modeloparecehabercontribuido,
en los pases industrializados, a una
bajageneraldelniveldesueldos,auna
degradacin de las condiciones labo-
rales, al crecimientodel subempleoy
al aumento de la brechaentrericos y
pobn;s(medidoporel ndicedeGini)
causante de una elevacin de la tasa
de criminalidad. Los mismos efectos
parecenobservarseenAmricalatina
yenparticularenlaArgentina(Kliks-
berg,2003),aunqueresultadifcilcon-
siderarestosimpactoscomoresultan-
te de unasolacausa.
LA EVALUACiN DE LAS
POLTICAS PBLICAS
Laevaluacin,entendidacomouna
prcticaseriadeargumentacinbasa-
daenunainformacinpertinente,per-
mite opinar acerca de los efectos de
las acciones pblicas . La evaluacin
tiende aconstituirse como una nueva
disciplinaen el mbitodel anlisisde
polticas pblicas "que se ocupa de
recolectar,verificareinterpretarlain-
formacin sobrelaejecuciny efica-
ciadelaspolticasyprogramaspbli-
cos"(Majone,1997).Lavariedadexis-
tente de concepciones,y por lo tanto
de defmiciones de la evaluacin, es
muyamplia.Entrelaevaluacindetipo
gerencial utilizadacomoinstrumento
degestin(o mejordecontroldeges-
tin)ylaevaluacininteractiva,parti-
cipativa, pluralista, concebida como
unaherramientaparalaprofundizacin
del idealdemocrtico,existealgoms
quematices.
SuimpOltanciaesanmayorcuan-
do las instituciones y los gobiernos
contemporneastiendenafundamen-
tarsu legitimidadnosloen lalegali-
dad de sus decisiones, sinoen lo que
hacen,en resultados. Esentoncesim-
portante que los gobiernos y los ciu-
dadanos sepan lo que se ha logrado
pormedio de las acciones emprendi-
das. La prctica de la evaluacin de-
beraserconsideradaporel poderpo-
lticocomounaporteen elprocesode
decisin y no como un contrapoder
que busca entorpecer su accin. Por
esolaevaluacindebepermitiralimen-
tarel debatedemocrticofavorecien-
doaslasprcticaspluralistasy lade-
liberacinpoltica.
El desarrollo de las prcticas de
evaluacin en el sectorpblico coin-
cidicon laperdidaprogresivade le-
gitimidaddel Estado,inclusiveen los
" El nuevo model o de gesti n se divulg principalmente con el libro de Osbornc y Gaebler
(1994).
CUADERi\OS DE AD'IINISTRACINIU:\IVERSIDADDELVALLEIN301 DICIEMBRE DE 2003 125
126
pasesindustrializadosavanzados(ver
Habermas, 1978).Demanerageneral,
laambicindelEstadointervencionis-
taodebienestardel sigloXX,sefrus-
trparcialmenteporel difcilcumpli-
miento de sus objetivos, a pesar de
los esfuerzos importantes realizados;
situacinqueseevidencienparticu-
lar en sus polticas sociales. Las du-
das y las crticas que surgieron sobre
laactuacindelEstadoysucostocre-
ciente,setradujeronenunaexigencia
de una mayoreficaciayeficienciade
lasautoridadespblicas.Esunodelos
objetivosquejustificalaintroduccin
delaNuevaGestinPblica.Estenue-
vo enfoque vaaabrir un campo am-
plio al concepto y a las prcticas de
evaluacin.Peronoes el nicomoti-
vo. El desarrollo de la evaluacin de
polticaspblicasencuentrasu legiti-
macintambinenelhechodequelos
problemasqueel Estadobuscaresol-
ver,controlaromitigarpormedio de
sus acciones pblicas, son siempre
mscomplejoseinciertosen cuantoa
medios, resultados y efectos. Basta
pensar en la complejidad de los pro-
blemasambientalesodelasmanipula-
cionesgenticas.Confrecuencia,aun-
quenoseadmitafcilmente,elEstado
tiene que andarcasi queatientas. La
actividadevaluadorapermiteentonces
al Estado ya losgobemantes, ytam-
binalosciudadanos,disponerdeuna
mayorinformacin-conlaexigencia
detransparencia- acercade lasconse-
cuencias de sus decisiones y accio-
nes. Un Estado responsable y demo-
crticonopuedetomardec isionessin
I"TRODUCCl:-O PARA ELA:\LISIS DE LAS pOLnc.\SPBLICAS
tenerun mnimode intersporlascon-
secuencias que stas conllevan ms
all del corto plazo. El propsito del
evaluadornoesteneliminartodojui-
ciode valor,sinoen elevarel nivelde
ladiscusin entre interesescontradic-
torios, con la finalidad de que, en lo
ideal,eldebateseademayorcalidady
permitaelegirentrevariasalternativas
deaccinmejorconocidas.
Estaambicindeconjugarelrigor
analtico y la accin poltica lleva a
definir la evaluacin de polticas p-
blicas como una actividad de investi-
gacinaplicada,de produccinde un
conocimiento comprometido con las
realidades sociales. Para Monnier
(1992),essolamenteconestecompro-
misode laevaluacinconlarealidady
con los actores, que sta tendr una
utilidadsocial.
CONCLUSiN
Fundamentalmente, el anlisis de
las polticas pblicas, y en particular
laactividadde evaluacin,constituye
una herramientaparaencararlos tres
principalesretosde los gobiernos de-
mocrticoscontemporneos:compren-
der,comunicarycontrolar.Losgobier-
nosdebentratardecomprenderloque
pasa con los procesos sociales indu-
cidos por la accin pblica para fun-
damentar de manera la ms acertada
posible las acciones futuras; los reg-
menes polticos democrticos tienen
tambin la obligacin de comunicar
para explicar, conbase en una infor-
macin argumentada, y dialogar con
KliksbergBernardo.'::_ -
ble construiruna econ r.: _
humano?"enRevistad C_
maydemocracia,.'0._6.
Majone0. ,1997. E
menfaciny persuasi _
/acin de laspolticasp"-
suspblicosparaca
do a sus acciones' \' --
gobiemos no !:'
responsabilidad de
sobrelasactividades
-
_
,....-"-"""",
.

ran, 1999).En fin,el....
lticaspblicascontn
raesencialal fortalecir.:'f:""'"
tura poltica responsal:
mocracia.Enestesen '... -
".. tieneunpapelsociopo
teajugarmedianteelCe
tividades de
cin yde divul gacin'"
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dans fe capitalisme
Pars
Mxico
CUADER:\OS DE.\D.\
de inters por las con-
o stas conllevan ms
;;lazo. El propsito del
_'5!3 en eliminar todo jui-
en elevar el nivel de
. :re intereses contradic-
":;alidad de que, en lo
-e sea de mayor calidad y
_=:: varias alternativas

de conjugar el rigor
poltica lleva a
de polticas p-
-:! actividad de investi-
::. de produccin de un
;.;:.....=....;u -:::Jmprometido con las
jal es. Para Monnier
me con este compro-
...acin con la realidad y
que sta tendr una
el anlisis de
y en particular
':e evaluacin, constituye
para encarar los tres
de los gobiernos de-
emporneos: compren-
controlar. Los gobier-
-- - de comprender lo que
- :rocesos soc iales indu-
pblica para fun-
anera la ms aceI1ada
futuras; los reg-
-::05 democrticos tienen
ligacin de comunicar
con base en una infor-
=.:.1entada, y dialogar con
sus pblicos para conseguir el respal -
do a sus acciones; y, por ltimo, los
gobiernos no pueden dejar de lado la
responsabilidad de ejercer un control
sobre las actividades que realizan (Du-
ran, 1999). En fin, el anlisis de las po-
lticas pblicas contribuyen de mane-
ra esencial al fortalecimiento de un cul-
tura poltica responsable y de la de-
mocracia. En este sentido, la academia
tiene un papel sociopoltico importan-
te ajugar mediante el desarrollo de ac-
tividades de invest igaci n, de forma-
cin y de divulgacin en este campo.
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APORTES DE
RESUMEN
Se ha planteado
la buena gobernan:::{]'
para erradicar la pobreZ2 -
finalmente, el desarrollo. - -_
no est del todo cl aro a
mos con el termino bue
r
., _
za, o gobernanza dero -
flexionar sobre los vaco: -.
concepto, as como sus .
posibilidades de aplica::" - -,
ta una oportunidad para -_
nuestras propias realida t'S
der de las formas emerge-- .
bernanza que le son par.--
profundos procesos de
conflictos de Amrica La:" -
ha sido y es insuficiente __ _
complejidad de la praxis_5 - _
es extremadamente ti l :: _
analtico para abordar di .,
dad. Por su parte, el ejerc: _" :-
es la materia prima de la "_ -
campo de validacin.
El carcter normat i\ o _
ca poltica, ya sea en la
de teora o en el ejercicio: _"
indiscutible, con esto .:._
si bien en otros campos
debate sobre la supUe-t2 ':_
del conocimiento puede :ly- -
bida en el terreno particll-2; __
tica pblica no lo ti ene. _ - __
C UADERNOS DE AD.\II'irSTIt\c