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Sonia Fleury: Do Estado do bem-estar social ao da gesto empresarial e militarizada

Do welfare ao warfare State
por Sonia Fleury, no Le onde Diplomati!ue "rasil, #ia "log do $ebes
% sociedade brasileira #i#e nas &ltimas tr's d(cadas o desafio de construir um pa)s
democr*tico, a depender da retomada do desen#ol#imento econ+mico compatibilizada
com a efeti#a redistribui,o social, dentro de um !uadro de estabilidade institucional-
.ecentemente, o debate democr*tico tem se concentrado no pilar institucional,
enfatizando a transpar'ncia e o arran/o entre os poderes da .ep&blica, como se as
!uest0es culturais e redistributi#as /* esti#essem e!uacionadas-
%o contr*rio, constata-se !ue est* 1a#endo uma transmuta,o regressi#a do social,
com a presen,a de #alores conser#adores, uma articula,o nefasta entre pol)tica e
moralismo religioso, al(m do incenti#o ao empreendedorismo indi#idual e ao
consumismo, em detrimento de formas solid*rias de sociabilidade e da e2ist'ncia de
mecanismos institucionais de prote,o social p&blica-
Esse mo#imento tem nos afastado cada dia mais dos ideais de democracia social !ue
foram corporificados no te2to constitucional- Essa transforma,o #em sendo feita sem
alarde, mas com grande impacto, pois tem sido capaz de transformar o pro/eto original
do Estado de bem-estar social 3welfare state4 em um Estado de gesto empresarial e
militarizada 3warfare state4, cu/as conse!u'ncias pol)ticas e sociais esto por ser
a#aliadas-
% constru,o da democracia brasileira tem como marco a $onstitui,o Federal de
1566, em !ue se corporificou um pro/eto de democracia social !ue respondia aos
anseios societ*rios de constru,o de uma no#a institucionalidade sob o primado da
/usti,a social-
7 desafio de promo#er a incluso social e a redistribui,o de renda em uma das
sociedades com maior n)#el mundial de desigualdade te#e de enfrentar #*rios
entra#es, mas contou com a organiza,o da sociedade ci#il em torno da rei#indica,o
de direitos sociais e da constru,o de sistemas uni#ersais de prote,o social,
estruturados de forma descentralizada e participati#a como re!uisitos fundamentais
para a uni#ersaliza,o da cidadania-
$om a cria,o da 7rdem Social, pela primeira #ez os direitos sociais dei2a#am de ser
subsumidos no cap)tulo da 7rdem Econ+mica, onde e2istiam e2clusi#amente como
direitos do trabal1ador, passando 8 condi,o de direitos uni#ersais da cidadania-
9o entanto, a institucionaliza,o desse ordenamento constitucional se deu em um
no#o conte2to pol)tico e econ+mico, com o predom)nio dos ditames neoliberais de
supremacia do mercado e das pol)ticas de a/uste fiscal- :ais medidas implicaram a
sub#erso das condi,0es necess*rias ao desen#ol#imento de pol)ticas p&blicas !ue
assegurassem a transforma,o dos direitos na lei em direitos em e2erc)cio-
%l(m das condi,0es estruturais !ue sempre reproduziram desigualdade e e2cluso
social de forma persistente, concorreram para contaminar o modelo de Estado de
bem-estar social desen1ado para a democracia brasileira diferentes ordens de
limitantes-
Entre eles destacamos fatores culturais, com o predom)nio dos #alores indi#idualistas
e de consumo; ideol<gicos, com a #aloriza,o da l<gica do mercado como mel1or
pro#edor de bens coleti#os; pol)ticos, fruto de um sistema organizado como
presidencialismo de coalizo, o !ue terminou por aprisionar os partidos mais
modernos na #el1a din=mica de bargan1a de prebendas em troca de lealdade dos
setores conser#adores e religiosos, ma/orit*rios no $ongresso; administrati#os, em
fun,o da deteriora,o dos sal*rios do funcionalismo p&blico, perda de !uadros
!ualificados e op,o pela substitui,o de prestadores p&blicos por pro#edores
pri#ados; e econ+micos, com a subordina,o da pol)tica con+mica 8 din=mica
especulati#a financeira e 8s necessidades de controle inflacion*rio, o !ue se traduziu
na ado,o de ele#adas metas do super*#it fiscal ao lado da manuten,o de alt)ssimas
ta2as de /uros-
%mbas as medidas foram respons*#eis por aumento do d(ficit p&blico e redu,o do
in#estimento, impacto negati#o na ati#idade industrial, aumento da ta2a de
desemprego, al(m da incapacidade estatal de financiamento das pol)ticas sociais-
% resultante da busca de constru,o de uma democracia social em condi,0es to
ad#ersas ( 1o/e no apenas uma !uesto te<rica em aberto, mas inspira tamb(m, no
"rasil, as lutas pol)ticas de resist'ncia ao desmantelamento da proposta constitucional
e a busca de no#as estrat(gias de institucionaliza,o das pol)ticas sociais em
situa,0es desfa#or*#eis- %inda assim, muitos preceitos /* foram
desconstitucionalizados, em especial na *rea dos direitos pre#idenci*rios, !ue imp0e
custos mais ele#ados ao go#erno e aos empres*rios-
7 financiamento da seguridade sempre foi al#o de disputas e tenso, /* !ue a
destina,o de fontes espec)ficas para a forma,o de um or,amento completamente
separado do or,amento fiscal e integrado apenas pelos gastos com pre#id'ncia,
sa&de e assist'ncia nunca foi efeti#amente cumprida-
>ou#e tamb(m uma re#erso das prioridades desde as pol)ticas uni#ersais em prol de
no#as pol)ticas do tipo focalizadas, gerando um 1)brido institucional nesse campo-
En!uanto isso, outras diretrizes constitucionais, apesar de mantidas, no foram
regulamentadas ou suficientemente respeitadas, dando espa,o a no#as articula,0es
entre Estado e mercado, em especial no caso da sa&de-
Ficou assim caracterizada a e2ist'ncia de uma esp(cie de institucionalidade oculta, /*
!ue interesses mercantis passaram a circular no interior dos sistemas p&blicos
uni#ersais, cu/o desen1o original foi orientado pelo princ)pio da desmercantiliza,o da
prote,o social-
Essa condi,o de ocultamento da circula,o de mercadorias, subs)dios, l<gica de
gesto, compras de ser#i,os e insumos, promiscuidade de inser,0es profissionais e
dupla porta de entrada para usu*rios permite !ue, mesmo estando 8 margem da lei ou
operando em suas brec1as, essa institucionalidade fa#ore,a interesses particulares
em detrimento da dimenso p&blica das pol)ticas sociais-
7 pior efeito do ocultamento ( !ue ele no c1ega a ser tematizado na agenda
go#ernamental- Essa pre#al'ncia do mercado se mant(m e se amplia, mesmo diante
da crise do neoliberalismo- % rea,o dos go#ernos progressistas se fez sentir na
busca da retomada do desen#ol#imento econ+mico nacional, desta #ez com 'nfase no
combate 8 pobreza, ainda !ue limitada pelo constante temor do retorno do
dese!uil)brio inflacion*rio-
.ecentemente, foram tomadas medidas de pol)ticas p&blicas #oltadas para
impulsionar o desen#ol#imento, tais como: transfer'ncias de renda, distribui,o de
subs)dios a setores industriais, aumento sustentado do sal*rio m)nimo e do cr(dito
popular e amplia,o do in#estimento p&blico- Essas medidas e2pandiram tanto o
consumo popular como a capacidade competiti#a de alguns grandes grupos nacionais,
fortemente apoiados por in#estimento p&blico, al(m de seu poder de defini,o da
agenda p&blica-
% redu,o da pobreza, fruto tanto do crescimento econ+mico !uanto das pol)ticas
salariais e de assist'ncia social, contribuiu para o clima de otimismo e de consolida,o
da institucionalidade democr*tica no "rasil-
?* o impacto na diminui,o da desigualdade foi enfra!uecido pela constante nega,o
do acesso da popula,o mais pobre aos ser#i,os p&blicos de !ualidade em *reas
como educa,o, sa&de, transporte, saneamento e moradia-
Essa mudan,a de rumo no conte2to p<s-neoliberal no se caracterizou por sua
supera,o ou pela retomada do pro/eto social-democrata- 7 social foi traduzido
constitucionalmente na d(cada de 156@ em termos de direitos uni#ersais de cidadania
a serem assegurados por um Estado democr*tico, descentralizado, laico, participati#o
e com mecanismos solid*rios !ue de#eriam se traduzir em um sistema tribut*rio
progressi#o e em contribui,0es sociais e2clusi#as-
?* a ressignifica,o do social a partir dos anos 155@ afastou-se dos sistemas
uni#ersais dos direitos sociais, onerosos para um Estado endi#idado, e se transmutou
em pol)ticas e programas focalizados de combate 8 pobreza- Aol)ticas sociais no
falam mais de direitos coleti#os, mas de necessidades e riscos familiares !ue de#em
ser enfrentados por meio de transfer'ncias condicionadas de rendas m)nimas-
Essa disputa de significados sobre a !ualifica,o do social ( ideol<gica, mas tamb(m
pol)tico-institucional- Em torno desses dois modelos se articularam duas coaliz0es com
pro/etos distintos de sociedade- 9o entanto, essa disputa no ( um /ogo de soma zero,
en#ol#endo perdedores e gan1adores dos dois lados- Bnstitucionalmente, o modelo da
seguridade social da $onstitui,o de 1566 terminou por se impor, e as pol)ticas
focalizadas dei2aram de ser uma alternati#a 8s pol)ticas uni#ersais, encontrando sua
inser,o institucional no interior de sistemas de pol)ticas sociais !ue t'm como
referente a cidadania-
?* do ponto de #ista pol)tico-ideol<gico, a disputa foi claramente fa#or*#el 8s pol)ticas
focalizadas, !ue gan1am espa,o na m)dia como as principais respons*#eis pela atual
reestratifica,o social !ue culminou com amplia,o da classe m(dia- Em #ez da no,o
de direitos como articuladora das rela,0es e das normas !ue orientam as pol)ticas, o
!ue !ualifica o social, nesse caso, ( a capacidade de consumo dessa no#a classe
emergente-
$ompat)#el com uma representa,o de sociedade !ue cada #ez mais #aloriza o
consumo e a ascenso #ista da perspecti#a do empreendedorismo, a agenda p&blica
passa a ser constru)da predominantemente por atores poderosos, como a
empreendedorismo, a agenda p&blica passa a ser constru)da predominantemente por
atores poderosos, como a m)dia e o mercado-
% pol)tica social ade!uada ( #ista como a!uela !ue retira o pobre da situa,o-limite
por meio de transfer'ncias p&blicas m)nimas, de forma a aumentar seu poder de
consumo sem desestimul*-lo ao trabal1o- Sem representar tamb(m um custo
demasiadamente alto para os empregadores ou comprometer o d(ficit p&blico-
%o contr*rio, o combate 8 e2cluso por meio de instrumentos de cr(dito e
transfer'ncias ( associado 8 capacidade de amplia,o do mercado nacional e 8
redu,o da #ulnerabilidade da economia 8s crises internacionais- Aor(m, um no#o
mo#imento de redefini,o do social come,a a se configurar a partir da necessidade de
enfrentamento da #iol'ncia urbana e do !ue se con#encionou c1amar cidade partida,
para designar a fratura social e /ur)dica entre as popula,0es residentes em diferentes
zonas urbanas-
edidas pontuais, como programas de urbaniza,o, no conseguiram modificar essa
situa,o de aparta,o, e o crescimento do dom)nio de narcotraficantes sobre os
territ<rios das fa#elas terminou por gerar um medo generalizado, aumentado pela
sensa,o de perda de controle estatal sobre a cidade, barbarizada pelas guerras entre
fac,0es de traficantes ri#ais-
7 in#estimento da cidade do .io de ?aneiro em uma no#a inser,o internacional,
disputando e #encendo a postula,o para sede dos megae#entos, terminou por
comprometer os tr's n)#eis go#ernamentais com a urg'ncia de e!uacionamento do
problema da #iol'ncia urbana, pelo menos na *rea mais rica e tur)stica- % ocupa,o
militar permanente de algumas fa#elas em posi,0es estrat(gicas passou a ser adotada
nos &ltimos anos, sob o nome de Cnidade de Aol)cia Aacificadora 3CAA4-
Essa pol)tica de ocupa,o das fa#elas foi fortemente ancorada no apoio de grupos
empresariais, na sua formula,o, financiamento e e2ecu,o- Ela tem prioritariamente
um componente repressi#o, militar e policial, !ue busca garantir a ocupa,o e o
dom)nio estatal desses territ<rios e o controle sobre suas popula,0es- 9o entanto, seu
direcionamento ( para a reforma urbana !ue se est* processando rapidamente, com
maci,os in#estimentos p&blicos e pri#ados, e grandes especula,0es na *rea de
constru,o ci#il e imobili*ria-
?* o componente social ( representado por uma mir)ade de a,0es de <rgos,
go#ernamentais e no go#ernamentais, !ue buscam capacitar a popula,o da fa#ela
para uma mel1or integra,o 8 cidade- 7 foco dei2a de ser o pobre e suas
necessidades b*sicas para se deslocar para o territ<rio com sua aglomera,o
1abitacional subnormal e para a popula,o fa#elada, cu/a sociabilidade ( tida como
incompat)#el com a ordem e a formaliza,o essenciais 8 #ida na cidade-
7 social ( concebido como processo de a!uisi,o de 1abilidades necess*rias ao
ordenamento dos comportamentos, das moradias, da se2ualidade, dos la,os
familiares e comunit*rios, das e2press0es culturais- 7s programas e ati#idades sociais
#isam ocupar os /o#ens e adolescentes para e#itar !ue caiam na criminalidade, #ista
como fruto do <cio, e educar os demais no papel de consumidores e cidados !ue
cumprem seus de#eres de formaliza,o e pagamento de impostos e ser#i,os, al(m de
capacit*-los para !ue possam desen#ol#er 1abilidades empresariais e, no caso de
alguns, inserir-se de forma #anta/osa no mercado-
% integra,o urbana toma a forma de inser,o no mercado, na medida em !ue a
pr<pria cidade passa a ser concebida como mercadoria- 7 ide*rio de uma cidade
participati#a, !ue era parte do pro/eto de democracia social, cede lugar a um
imagin*rio de cidade !ue se pro/eta no cen*rio internacional, como uma mercadoria
!ue poder* ser #endida em pro#eito de todos os seus 1abitantes- Aara isso, ( preciso
!ue as pol)ticas p&blicas este/am estreitamente #inculadas aos interesses dos grupos
empresariais !ue passaram 8 condi,o de s<cios pri#ilegiados do go#erno-
7s benef)cios atribu)dos 8 pacifica,o das fa#elas, em rela,o 8 presen,a armada do
tr*fico, so sentidos pela popula,o da cidade e tamb(m pelos moradores das fa#elas-
9o entanto, a opinio p&blica descon1ece os conflitos !ue se apresentam no cotidiano
das fa#elas, onde a ordem repressi#a passa a predominar sobre !ual!uer
ordenamento /ur)dico e2istente, transformando essa con!uista em um tipo de Estado
de e2ce,o, cidade de e2ce,o, cidadania de e2ce,o-
as ( preciso recon1ecer !ue esse modelo decis<rio sem transpar'ncia, participa,o
ou controle social ( um modelo de gesto autorit*ria, !ue mina as bases da recente
constru,o democr*tica brasileira, onde regime de e2ce,o #ira regra-
Sonia Fleury ( doutora em $i'ncia Aol)tica, professora titular da Escola "rasileira de
%dministra,o A&blica e de Empresas 3EbapeDFEF4, onde coordena o Arograma de
Estudos da Esfera A&blica 3Aeep4, e2-presidente do $entro "rasileiro de Estudos de
Sa&de 3$ebes4 e membro da Alataforma Aol)tica Social G %genda para o "rasil do
S(culo HHB-