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IdclelH'i;, nlIIslallfl' l'1I la (hsnpllll:l, t'xpone una visi6n aJtcrnativa
dl'l :1II:ilisis, prcstnndo atcllci(1II al descuidado momento argumen-
lal ivo postdccisionaJ, en Los US{)S del Analisis de Politicas. Majone
lIIislIIO ( 1(75) habfa ya cuestionado la visi6n convencional del ana-
lisis, oricntada a la optimizaci6n, complementandola y corrigien-
(Ie )Ia l'I)11 la exigencia de factibilidad polftica: La Factibilidad de las
"o/ilicll.\' Sociales. Arnold 1. Meltsner (1972) habia reivindicado
lalllhiCIl este enfoque en La Factibilidad Politica y El Antilisis de
"01,(ira.\'.
I ,os textos en su con junto ofrecen una imagen apropiada de las
posiciollcs originales y los desarrollos del debate sobre la manera
(k lealizar el analisis y elaborar las polfticas pliblicas.
.1. ',IIWI
1. Politicas puhlicas,
estudios de caso y teoria politica
L
os ESTUDIOS de caso sobre el proceso de elaboraci6n dc las 1)( I
lfticas son uno de los metodos mas importantes de all:lI isis
de la ciencia politica. Comenzando con Schattschneider, Itcrr!
y otros en los anos treinta, los estudios de caso han estudiado UII:I
gran variedad de decisiones. Son diversos en tema y formato. ell
la perspectiva y el rigor, sin embargo, forman un inconfulldibic
cuerpo literario que continua desarrollandose ano COil allO. I''I Ii
hro mas reciente es un estudio de Raymond A. Baucr, Ilhid
Sola Pool y Lewis A. Dexter,Amencan Business and PuMi,' I'uti,'\'
The Politics of Foreign Trade, (Nueva York, Atherton Prcss, \.
499 pp.), comparable a la obra premiada de Robert A. Dahl, Will)
Governs? (New Haven, 1961). Con su publicaci6n se ha alcanzado
un grado de sofisticaci6n mayor. Sera dificil superar en el
los niveles de investigaci6n que han establecido sus autorcs, Su
obra es un analisis de las relaciones politicas en un area de polll
bien definida, el comercio exterior, Es un analisis de las actitwks,
las estrategias y la comunicaci6n de las empresas y, a travcs de cs-
capitulo contiene una version redueida de la cuidadosa resena quc Th . .I. I OWl ,
(1964) dedieo ala obra de R. A. Bauer, I. de Sola Pool y L. A. Dexter. A partir de tina
rel1exion general sobre el alcanee teorico de los estudios de caso en cicncia polillca. {'Mil
resefla constituye, en verdad, una aguda evaluad6n de la teorCa poiflica y de los
disponibles frente a la elaboracion y los efectos de las polftieas publicas. Parlicul'lrmCnll',
se ha convertido en referenda obligada para examinar la artieulacion entre la ela!1orm'l()n
de las poiftieas y las arenas de poder donde se libran los enfrentamienlos politicos
centes. Las supresiones efeetuadas del muy largo articulo se indican con sWlplm,
sivos entre corchetes [ ... J. (N. del E.) Publicadll original mente eon eI titulo "Amcrican IIlI
sines:>, Public POlicy, Case-Studies, and Political 'Ihcllry", en World Po/ilic.I', XVI, \%-1.
pp. 677-715, Tracluccion al espanol de' Murfll tit'l (:urmen Roquenf.
I H'} I
110
TI IHUDORE J. LOWI
I;IS, de las relaciones empresariales en polftica. EI analisis hace
(ISH de las mejores tecnicas de investigaci6n conductual sin descui-
dar cl contexte mas amplio de las polfticas, las tradiciones y las
IlIsliluciones. No sacrifica el rigor por la relevancia sino que prue-
ha de manera sobresaliente que relevancia y rigor no son objetivos
Illlllllilmente excluyentes.
1
Pero, len que consiste la contribuci6n de todos estos estudios
dt' caso? Como resultado de sus materiales, l.que tanto mas se ha
,Ivallzado por el camino de la teoria politica?, l.que preguntas im-
han planteado los autores de estos estudios y que hip6-
(('sis y generalizaciones no obvias han ofrecido acerca de "quien
",ohierna y por que"? En virtud de 10 que hace, 10 que implica y
10 qlle deja de hacer, American Business and Public Policy es una
""ella ocasi6n para hacerse estas preguntas y para intentar una vez
lII:is formular teorfas que conviertan los simples hechos concretos
de los estudios de caso en elementos susceptibles de juicio, com-
Ilaraci(m y acumulaci6n. Pero, primero, preguntemonos: l.que teo-
Ii:IS tenemos actual mente y c6mo se relaciona este nuevo y
sigltificativo estudio con ellas?
L La inexistencia de una teoria del poder
en fa ciencia pofitica norteamericana
inevitable que algunas nociones generales acerca del poder y
dc las polfticas publicas se desarrollaran a partir de la literatura
ill' Ins estudios de caso. En su conjunto estas nociones integran in-
distilltamente la teorfa de grupos, Hamada tambien de los grupos
cll' Ilresi6n () el modelo pluralista del sistema politico democratico
(1111 Illodclo que recientemente se ha aplicado tambien a los sis-
Il'lIIas 110 democniticos). Ninguna teoria 0 enfoque se ha acercado
lallto a definir y unificar el campo de Ja ciencia poJftica como el
plllfalisn1o, quiza porque se ajusta mlly hit'n a III visi611 del "Fe-
I !'ara lltr:IS pregllntlls similares y unn ('frill'll, \11'11111' 111'1 h"11 Kallfman, "'Ihe
Next Sh'1l1ll ('liM' Stlldil'S", 1'lIhlil' Arimilli.I'fmfioll U"I'/"II', Will f WIIlII'I, I"'.I{), pp. ')2-'';9,
'II
POLfTICAS PUSLlCAS, ESTUDIOS Ill' ( 'A'o( )
deralist 10" y a los resultados del New Ikal. I (cOl fa de grllpos
ofrece no s610 una explicaci6n de las dchilidades de los partidos y
del proceso electora1. Permite tambien defendcr apropiadalllclltl'
los programas desarrollados por el New Deal y las admini.straciollcs
posteriores. Y, aun mas importante, proporciona una explicaci6n
inmediata, en terminos mas 0 menos generalizables, de la poiftica
dominante en cada decision. El analisis requiere simplemente lIll
inventario de los grupos participantes y de sus estrategias, gencral-
mente en forma crono16gica, ya que la politica es vista como lin pro-
ceso. Cada grupo participante es un dato, y el poder se atrihuyc
seglin las ventajas logradas en la decision final. Los extremistas hall
tratado al gobierno ("instituciones formales") como una tabula rasa
y a la politica como el residuo de un "interjuego de fuerzas", men-
surable como un "paralelogramo". En contraste, los analistas mas
finos no entienden al gobiemo como una hoja en blanco y a los go-
bemantes simplemente como otros componentes mas de la interac-
ci6n grupal, donde los congresistas y los burocratas serfan agentes
intermediarios, aunque con sus propios intereses y recursos.
En Ia teorfa de grupos, todos los recursos se manejan de ma-
nera equivalente e intercambiable. Y todas las variedades de in-
teracci6n entre los grupos y entre los grupos y las autoridades son
tambien fundamentalmente equivalentes, a tal grado que s610 se
emplea un unico termino para definir todas las formas de interac-
ci6n politica: la coaUci6n. Las coaliciones se forman alrededor de
"actitudes compartidas" y se expanden seglin la magnitud de los
intereses en juego. La dinamica del proceso abarca dos tipos de
estrategias: internas y extemas. La primera se refiere al problema
de la cohesi6n de los muchos miembros del grupo, condici6n de-
terminante para el aprovechamiento cabal de los recursos grupa-
les. La segunda se refiere a la expansi6n de la coalicion y de SlIS
estrategias. Las coaliciones mayores derrotan obviamente a las pc-
quefias. EI equilibrio del sistema, de indiscutible valor prioritario
entre los pluralistas, se mantiene gracins a las grandes coaliciones
93
., .'
THEODORE J. LOWI
(;sl:lS SOli nll(,IILld;IIIlCl1tc dificiles de crear, pero
1I111'1l'St'illtiihles l'll cada f1lt'slil"l V asunto publicos, En conclu-
d poder {'sl{i :lItalllt'lIlc d!'sc!'lIlralizado, es fluido y situacio-
lIal No hay IIl1a sola (-Ii Ie, sillo 1111 "multicentrico", en el
nlal IllS IJlllchos ccnlros vivt'll ('II constante y mutua re1acion de
nlllflictll y llegociaci6n. Es difkil illlplIgnar e1 argumento pluralis-
la de qut' cI grupo dchc scr la ullidad hasica del analisis. Pero 1a
cOlltroversia cs incvitahle todu vcz qllc el modelo implica una teo-
Iia del potier 0 de la distribucic)1l del pol/er. E1 modelo pluralista
1111 IOlllar en cuenta la estrllctura economica y politica gene-
1:11 d{'nlro de la cual el proceso intergrupal tiene lugar.2 Por con-
siglli(,llle, 1:1 critica mas recurrente al modelo pluralista se basa en
1111 coujullto de proposiciones acerca de la estructura del poder y
dl' las clites. La respuesta tipica al pluralismo proviene de un su-
pm'slu Illurxista, que conjetura que en las decisiones publicas existe
tllla relaci6n directa entre el estatus socioecon6mico y el poder.
OIl;Z:! la versi6n mas elaborada sea combinar los enfoques de
Marx y Weher, especificando las bases de los estamentos particu-
lares 1lI{IS fntimamente vinculados con el poder; por ejemplo, los
l'SI:lIllcntos superiores de la sociedad actual son el militar, el in-
dllst rial y las jerarquias politicas.
No cs aqui el lugar para desarrollar una critica elaborada de
l'slos cnfoques. Baste con decir que el modelo pluralista no ha 10-
grado otorgar suficiente importancia a los factores institucionales
y qlle las escuelas de la "estratificacion social" y de las "elites de
potier" presuponen equivocadamente una relaci6n simple entre el
l'status social y eI poder. Ambas escuelas confunden los recursos
del podcr con el poder mismo y evaden los problemas analiticos
y clllpiricos por la via de Ia definicion.
3
Es innegable empero que
2 iii concepto "grupo de intcrcs potencial" de David Truman, bastante debil y difuso,
,s Ull inlenlo en elite senlidn, pcm carece de y de pOliihilidades de observacion,
por 10 'luC ha si(jo dcscchullo por liU IIUlor.
'( JIIi mcJorclI crtl imM y HllIilisili de tas llifcrenlc..'s mrricnlcs de pcns<lmienlO lie cncucn-
lrun l'n Nelson W. I'oillhy, ('/lmmunily J'owrr lind /'olilic'(// '/111'011' (New Blivell
POLlTICAS PUSLICAS, ES11JDIOS DE CASO
los enfoques de la estratificaci6n social y de las elites de poder
pueden explicar ciertos resultados importantes de manera mas sa-
tisfactoria que el modelo pluralista, precisamente porque destacan
que la formaci6n de coaliciones puede ser universal, pero que no
todas las coaliciones son equivalentes. Para cierto tipo de asuntos
(sin aceptar el argumento de Mills de que estos sean siempre los
asuntos "clave"), parece claro que las decisiones son tomadas por
los altos "funcionarios" publicos y privados sin la participaci6n de
la opinion publica y de los grupos de inten!s. Uno no tiene porque
seguir todos los pasos de Mills e insistir que detnl.s de todo con-
flicto hay una elite cuyos miembros acuerdan sobre las metas mas
importantes de una politica y sobre sus objetivos de largo plazo.
Sin embargo, el pluralista esta igualmente equivocado al des co-
nocer que las "posiciones de mando" en todos los ordenes de la
sociedad son altamente legitimas y que el reclutamiento y apadri-
namiento de estos lfderes institucionales hace posible que dismi-
nuyan los conflict os basicos entre enos, y que tambien:
1) se produzcan acuerdos estables y duraderos sobre politicas:
2) se ajusten los conflictos por medios jerarquicos mas for-
males ("a traves de canales") y no s6lo por politica de coa-
licion:
3) se desahogue el conflicto por medios mas informales (es
decir, entre caballeros, sin debates ni votos), que preserv<tll
el mantenimiento de la legitimidad y la estabilidad de los
lideres.
Existe un tercer enfoque sobre el poder y el proceso de ela-
boraci6n de politic as tan importante como los otros, pero que no
se Ie ha empleado sistematicamente desde su aparicion en 1935,
Daniel Bell, "The Power Elite Revisited", American Journal of Sociology, LXIV (noviern-
bre, 1958),238.59; Robert A Dahl, "Critique of the Ruling Elite Model",American /'0-
lilical Science Review, UI (junia, 1955), pp. 463-69; y Raymond Woltinger, "Rcpuurllol1
lind Reality in the Study of Community Power", Sociological Review, xxv (oc-
luhrc, 19(0). pp. 636-44.
95
'''I
TI1EODOREJ.LOW!
dt'IIldo a qlll' se Ie rorrsid('1O (,Ijlllvoradamente como un caso de
pimalisilio. Me refiewalas rnlldll .... iolll'S deE.E. Schattschneider
('II I'o/ili!s. l'I'('sslI/'(' lil/d 1111' '/;11111 (Nllcva York, 1935). Schatts-
dllwidn OhSlTV6 1<1 :I('III;lclOII de V;I/ ios grllposenunaarenades-
Q'lIllalizada yde IIcgod:ICill ll, I'noadvirtio que lanaturalezade
\IIS ,'dariolll's no em plur:llisla ('II 1111 scntido estricto. Elmodelo
pillralisla tksl:IC<1 el cOllfliclo y anI/II:! (lliC su resoluci6n Ocurre a
tI de la IIcgociaciollentregrllposycoalicionesorganizadosal-
!cdeclordc interesescompartidos. I.os c1itistasdestacanquelare-
ducci,'111 dd conflicto ocurrc entre las altas autoridades formales
('II tllla arena mucho mas restringida, centralizada y estable.
Scllallschlleider ohserv6 una cornhinacion de elementos de los
dos (,lIfol/IICS. SlI investigaci6n mostraba una arena polftica des-
cClltralizada y mlliticentrada, en la que las relaciones entre los
parlicip:llltesscgufanelprincipiode"nointerferenciamutua"para
('Ic:lsodc interesesnocompartidosyasuntosnocomunes.La "es-
III11'1lira de poder"lograsuestabilizaci6nenlos"puestosdeman-
)" (ell cstc caso, el Comite de Medios y Procedimientos del
('ollgrcso), pero no porque las autoridades esten porencima de
los grllpos de presi6n, sino porqueel acceso alos cargos termina
I'm relaciones deapoyo mutuo entre los grupos de presi6n
y las :lIJtoridades. Estasituaci6n, que podrfaapareceraunobser-
vallor COIIIO evidencia de una elite de poder, serfa a los ojos de
olro 1111 pillralismodescentralizado.Noescasualquesehayacon-
a Schattschneidercomo unode los fundadores del ana-
lisis politico pluralista. EI excelente estudio de caso de
Schallschneider no ofrece evidencia enfavor de ninguno de los
dos enfoqlles. En cierto momento concluye: "Una politica, tan
/rospilalaria yuniversal como elproteccionismo, desorganiza a la
oposkilln."4 Para apoyar este tercer enfoque de una"teoria"del
yde la hechllra de las polfticas podcmos encontrar rnucha
/'o/iIiCJ, /'rI',\',l'lIres and lite Tariff, 88, Ef hCl'ho lit' qllt' Sl'llll1l",'lIlIrilll'" sllslL'nga sus
l("l1rmhzuciol1(,s s(\fo con rcspccloafa polfticlI pmlklllllrrn1'111'_1 "in111'1111111 jllIll/l) ccnlral
"11 1111 lII'I(III11('/IIadl'n posIIrior.
POLfTICAS PlJBLlCAS,ESTUDIOS DECASO
evidencia en casos de polfticas mas recientes y en politicas no
arancelarias e impositivas. De todos modos, las conclusiones de
Schattschneidercomoteorfageneralsontaninsatisfactoriascomo
las delos otros enfoques considerados.
El problemaprincipal de todos estos enfoques es.que no ge-
neranproposicionescomprobablesmedianteinvestigaci6nyexpe-
riencia. Mas min, los descubrimientos de sus estudios no logran
seracumulativos. Porultimo, dadalaausenciaderelaciones16gi-
cas entre la "teorfa"ylas proposiciones, la"teorfa"se concentra
ysefundamenta ensfmisma. Esporesoqueheempleadoel ter-
mino "teorfa"s6loconseriareservayentrecomillado.
Elenfoquepluralistahageneradounamultituddeestudiosde
caso que "demuestran"y"comprueban"el model0 condescllhri-
mientospredeterminadosporelenfoquemismo. Seescogencier-
tos asuntos de investigaci6n, porque el conflicto los ha hecho
publicos. Se descubre la influencia de los grupos porque en los
conflictospublicosparticipanlosgruposseaninfluyentes 0no.
atribuyeinfluenciaalos gruposporquelosgruposcomparten frc-
cuentemente la definici6n del asunto encuesti6nyhan asumido
posiciones congruentesenforma mas 0menosdirectaconlos re-
sultados. Se afirma que ei grupo favorecido fue el que influy()
efectivamente, mientras el desfavorecido no tuvo influencia. Es
obvio que con este procedimiento no hay forma de saber si los
gropos sonirrelevantes0no enlaelaboraci6ndelapolitica.
EI enfoque elitista es igualmente autoafirmativo.
5
Si la distri-
buci6ndelpodersedefinecomo"inherentementejerarqllica",hd
caso de una coalici6npolftica no puede ser sino sfntoma de ulla
investigaci6nno exhaustiva 0bienconcierne a asuntos no fllmla-
5Existen cuatro cnfoques dela escuela de "estratificaci6nsocial" si la manlcncllloli
separadadelaescueladela"elitedelpoder".Aunqueambascometenlosmismoserrorl'S,
cadaunaconduceadistintasclasesdepropasiciones.EnalgunoscasassoninconfumlihlclI
y, poralguna razon depeso, Poisby en Community Power and Po/itical17lcOIY las lrulll
comosi fucrun 1II1H. En virtuddeque la distincion, unavez hecha, no resultu ue impor-
lancia pam lines, me dejareguiar pm la c1l1silicacion de Polsby.
4Millon (1lInloll, dtndo en Polshy, op. cil., p. I(n.
97
'x,
lliEODORE J. LOWI
mentales que involucran solamente a los "niveles de poder me-
dio.? No es necesario bus car las debilidades teoricas del enfoque
de Schattschneider porque su interpretacion fue equivocadamente
colocada entre los pluralistas. Si se hubieran reconocido las dife-
rencias entre los descubrimientos de Schattschneider (especial-
mente sus observaciones sobre un tipo distinto de coalicion) y los
de los escritores de casos posteriores, podria haber surgido una
clase mas elaborada de pluralismo. Este es el enoque mas cerca-
no al que aqui presento.
Las controversias entre los enfoques del anaiisis de politicas,
asi como sus debilidades logicas y empiricas, han generado algu-
nos de los mejores trabajos empiricos que puedan encontrarse en
la literatura. EI de Dahl es ejemplar. Sin embargo, en virtud de
que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus descubri-
mientos solo colateralmente pueden ser utiles para evaluar los su-
puestos y las proposiciones que conciernen al pOder en el nivel
nacional. Asimismo solo estudios igualmente cuidadosos y siste-
maticos de los procesos politicos nacionales nos proporcionaran
un acercamiento equiIibrado y bien fundamentado a la teoria. Un
primer paso es, ciertamente, American Business and Public Po/icy.
Aunque los autores no nos ofrezcan una alternativa teorica ade-
cuada respecto de los enfoques establecidos, sus descubrimientos,
ya sea explfcita 0 impIicitamente, merecen ser revisados en cual-
quier esfuerzo por construir dicha teoria. [ ...]
Los elitistas podrfan coincidir con el analisis cuidadoso y los
impecables descubrimientos del libro, pero afiadiendo que todos
los asuntos de comercio del periodo de posguerra eran de "nivel
medio", Con este supuesto dejarfan de lado las preguntas intere-
santes y caerfan en varias peticiones de principio. Fueron induda-
7Cf. C. Wright Mills, The Power Elite (Nueva, York 1956), p. 245: "... el analista po_
Utico pertenece ~ I mismo a las clases medias. Sabe del tema s610 por los rumoresj en eJ
fondo, Sl acaso, s610 por la 'investigaci6n'." En consecuencia, continua Mills, el profesor
y el intelectual independiente se encuentran como "en casa con las l(deres de nivel medio
y... perciben las cosas y sus conclusiones como clasemedieras porque se encuentran mas
cerca de elias".
1'0LlTICAS PlJBLlCAS, ES11JDIOS DE CASO
hlemente los industriales y los rniembros de la direcci6n politica
quienes definieron el asunto como fundamental, particularmente
en el ultimo lapso de los afios cincuenta, despues de que el Mer-
comun era una realidad inmediata y no futura. ElIos fueron tam-
bien los que mantuvieron el tema del comercio dentro de la
agenda de gobierno por mas de diez afios. Pero no hay nada en
la poIitica comercial que apoye la nocion de que el poder sigue
directamente los mandatos de determinadas posiciones institucio-
nales de mando en la industria, la administracion militar y la ad-
ministracion publica.
Bauer, Pool y Dexter descubrieron que el modelo pluralista
era de poca utilidad en su estudio. Tambien les resultaba claro
el modelo elitista 10 era aun menos. Ninguno de los enfoques
I iene las caracteristicas de un modelo. Cad a uno es, si acaso, un
punto de partida que se valida en sf mismo: el enfoque pluralista
plantea que hay que buscar y el elitista que no hay que bus car. De-
hido a que ninguno es una teoria, tampoco ninguno es idoneo para
estudio de casos espedficos. AI final de un estudio empirico,
ningun enfoque aporta elementos suficientes para acumular datos
y descubrimientos con abstracciones coherentes y contrastables
respecto de otros descubrimientos; proporcionan solo una base
para repetir los supuestos del principio. EI siguiente ejemplo se
ha tornado de uno de los mejores estudios de caso:
EI funcionamiento de la politica nacional en los Estados Uni-
dos depende de la formaci6n y el mantenimiento de coalicio-
nes (generalmente de naturaleza temporal). Estas se sobrepo-
nen a la separacion de poderes, a la fragmentacion del poder
dentro de las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno y a su
debil cohesion, reuniendo miembros de los dog partidos poif-
ticos y de muchos grupos de interes, con cl fin de lograr un ob-
jetiv() deseado. Cualquier gru(lo pCqlll'I'tO til' homhres, si logra
acuert\os C ~ O I l otros grupos, plIedr IIsr)l,lII'aJ'se dccisioJ1cS favo-
99
WI
TIIEODOREJ.LOWI
rabIes entodas 0enlamayorfadelas polfticas nacionales im-
portantes.EIpoderenelCongresoesfragmentadoydisperso.
La influencia se encuentra repartida de manera desigual en
partesypedazosentrelosjefesdecomites, los lfderes depar-
tidoymuchos otros... Lapolfticanacionalse aprueba0se re-
chaza mediante la construcci6n de una coalici6n mayoritaria
quese armaa traves de negociacionesycon objetivos quere-
sultenatractivosa unagranvariedaddeintereses...8
Elcomentarlo:"Hastaaqufhemosllegado"serfaapropiadono
s610 paraestas afirmaciones del estudio de Wildavsky, sino tam-
bien, virtualmente, paratodos los estudios de caso ysus genera-
lizaciones desde Bentley, aunqueenestecaso tenganmucho mas
significado. Delos pluralistasydelos elitistasse puededecirco-
modeDebussy,peroconmuchomassignificado: abrieronnuevas
calles queresultaronsercallejones sin salida.
II. Arenas de poder: un esquema interpretativo
para los estudios de caso
Enmiopini6n,laraz6nporlacuallosestudiosdecasoyotros
estudiosempfricosespecfficosnoaportangeneralizacionesintere-
santes es porqueno existe vinculaci6n entrelas vagas teorfaspo-
lfticas (posiblemente no vinculables) ylos casos observables. En
general, ladenciapolfticanorteamericanapareceestarcondena-
daaunapermanenteseparaci6nentrelateorfaylainvestigaci6n.
Los empiristasnosepreocupanpor construir sistemas te6ricosy
loste6ricosnoseocupansuficientemente(siesqueacaso10 hacen)
de la fund6n de la teorfa. Se requiere una base para acumular,
comparar y contrastar los diversos descubrimientos. Este marco
dereferenciapodrfavincularlos diferentescasosydescubrimien-
tos con mayor coherenciaypodrfa sugerirgeneralizadones sufi-
8Aaron Wildavsky,Dixon Yates: A Study in Power Politics (NewHaven, 1962) p. :III.
POLfTICAS PUBLICAS, ESTIJDIOS DECASO
cientemente cercanasalos datos paraserrelevantesysuficiente-
mente abstractas para ser objeto de un tratamiento te6rieo mas
amplio. [ ...]
A continuaci6nse intentadesarrollarunmarco de referencia
de tal naturaleza. Heestado trabajandoenunesquemainterpre-
tativo general pormas de dos aftos ycon anterioridad alapubli-
caci6n del libro de Bauer y asociados.
9
Las hip6tesis que se
derivan del esquema han anticipado la mayorfa de los patrones
descrltos enlos estudios de caso ylos pocos que no han sido an-
ticipados han mostrado laextensi6n16gica del esquema.
El esquemase basaenel siguiente argumento:
1) El tipo de relaciones entre la gente esta determinadopor
sus expectativas,por10 quecadaactoresperaobtenerdela
relaci6n conlos demas;
2) en politica, (politics), las expectativas estan determinadas
por los productos gubernamentales 0 politicas (policies);
3) en consecuencia, la relaci6npoliticaesta determinadapor
el tipo de politicaenjuego,de manera que paracada tipo
de politicaes posible encontraruntipo especffico de rela-
ci6n politica. Si el poderse define como laposibilidad de
participar en la elaboraci6n de una polftica 0 asignaci6n
conautoridad, larelaci6n polfticaencuesti6nes unarela-
ci6n de poder y, con el tiempo, una estructura de poder.
ComodirfaDahl,hayquepreguntarse,"poderlparaque?"
Unodebeidentificarel ambito del podere identificarlas eli-
tes, las estructurasdepoderyrealidadessimilaresdentrode cad"
tlno de los ambitos predefinidos 0 "areas de cuestiones"
areas). 10 Mi analisisse mueveenesadirecci6n, perobuscair mas
9EI primerplanteamiento,desarrolladoparalapolftica urbana,apareceenmiestuuio
At the Pleasure o/the Mayor (NuevaYork 19(4),caps.6y 7. EI esquemaparalaspolftic!1s
Ilucionales que se presenta en este arffculo es una adaptacion de las "arenasde podcr"
nacionales, que se discutc en un libro en proccs() ue
lODahl, I,WI/o Grll't.'rns?, Po\sby, up. cit, cllp<'c!lIlmrnlr, (,IIJl. tI.
1 ".
100 '1'111 (()I )( 1It1 I I oWl
aHa. Las cuestiones 0 asuntos como tales son tan effmeros que las
expectativas establecidas y la historia de las decisiones guberna-
mentales anteriores conforman la base para enfrentar las diversas
cuestiones particulares. El estudio de estas cuestiones particulares
es una buena posibilidad para probar las bipotesis acerca de las
estructuras de poder, pero se debe llegar a las hipotesis de una
manera independiente.
Obviamente, el problema anaHtico mas importante eS identi-
ficar los tipos de productos 0 poHticas. He decidido definir las po-
lfticas en terminos de su impacto 0 de su imp acto esperado en la
sociedad. Cuando las politicas se definen de esta forma, solo bay
un lllimero reducido de tipos; una vez que todo se ha dicbo y be-
cho, se descubre que es mfnimo e] numero de funciones que el
gobierno puede llevar a cabo. Este enfoque descaHfica la clasifi-
cadon de las politicas segun el esquema de "politicas de agricul-
tura", "politicas de educacion", "politicas de salud" 0, mas
restringidamente, "la polftica de la ley ARA" 0 la "polftica de la
ley de ayuda ala educacion en 1956". En esta clasificacion tema-
tica, la composidon y las estrategias de los participantes son de
sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene
el supuesto pluralista de que existe una sola estructura de poder
en cada sistema polftico. Mi enfoque reemplaza las categorias te-
mati cas descriptivas de los pluralistas por categorfas funcionales.
No bay necesidad de demostrar que este esquema de c1asificacion
cubre todas las posibilidades de clasificacion de las politicas do-
mesticas y que es sufidente para categorizar la mayoria de las po-
lfticas y de las instandas que las llevan a cabo sin importar los
matices. Existen tres categorias fundamentales de polfticas publi-
cas en el esquema: distribuci6n, regulaci6n y redistribuci6n. Estas
c1ases son diferentes tanto bistorica como funcionalmente. La dis-
tribucion fue la categorfa casi exclusiva de politica interna desde
1789 hasta 1890. La demand a de polfticas regulativas y redistribu-
tivas surgio casi al mismo tiempo, pero la reguladon se convirtio
,'. ".' .', .,
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I'll 1111 hccho cstablecido antes de cualquicr inkllto de caractcr rc-
dlsI ri hutivo.u Estas categorias no son invencioncs. Pretenden co-
Iresponder a fenomenos reales toda vez que las hipotesis m{ls
rllIportantes del esquema se derivan directamente de categorfas y
dcfiniciones. En consecuencia, las areas de politica 0 de actividad
)',lIhcrnamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena
tlellde a desarrollar su propia estructura politica, su proceso poll-
I ico, sus elites y sus relaciones de grupo. Es necesario, entonces,
idcntificar estas arenas, formular hipotesis acerca de sus atributos
y comprobar dentro del esquema las relaciones empfricas que
pllcda anticipar y explicar.
I )EFINICION DE ARENAS DE POlJncA
1) A largo plazo, todas las politic as gubernamentales pueden
scr consideradas redistributivas, porque a 10 largo del tiempo al-
gunas personas pagan mas impuestos que 10 que redben en servi-
dos. Tambien todas pueden considerarse regulatorias porque, a
largo plazo, una decision gubernamental sobre la utilizacion de re-
cllrsos termina por sustituir 0 reducir las posibles opciones de de-
cision privada sobre los recursos. Sin embargo, las politicas operan
a corto plazo y en ese periodo se toman ciertas clases de decisio-
nes gubernamentales sin considerar la limitacion de recursos. Las
politicas de esta clase se denominan distributivas, termino acunado
por primera vez para las politicas agrarias del siglo XIX, pero que
se extendio rapidamente basta inc1uir la mayorfa de las politicas
sobre la tierra y las propiedades publicas, los programas de rios y
puertos, de defensa, de investigacion y desarrollo, los servicios en
11 La polftica exterior, que no cuadra en los tipos mencionados, es una cuarta cale-
No se incluye en nuestro cstudio por dos razones. Porgue rebasa nuestra capaciuau
dd artfculo y, de manera mas importante, porque no forma parte del mismo universo. En
efccto, Norteamecica representa wlo un subsistema en la elaboraci6n de la polftiea extc-
rior. Winston Churchill, entre ofros, ha participado constantemente en las decisioncs dc
llucstra polftica exterior. Por supuesto, los aspectos de In polftica exterior y militar !.jUc
Ilenen implicacionr.s dnmesticas direct as sf caben en mi
102
11mo()o/</. I I OWl
favor de las "c1ientelas" de trabajadores, agricultores y empresa-
rios, los impuestos y aranceles tradicionales. Las politicas distribu-
tivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse
los recursos y repartirse en pequeiias unidades independientes las
unas de las otras y libres de toda regIa general. El "patronazgo"
en su m3xima expresi6n puede ser sin6nimo de "distributivo". Las
polfticas distributivas podrian no ser politicas, pues son decisiones
altamente individualizadas y quiza s610 en su conjunto pueden dar
forma a una polftica. Son politicas en las que el favorecido y el
desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfren-
tarse directamente. De hecho, en muchos cas os de politica distri-
butiva, los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como
una c1ase, porque siempre se puede satisfacer los rec1amos de los
grupos mas activos y organizados con una mayor desagregaci6n de
los beneficios.
2) Las poIfticas regulatorias causan tambien impactos especi-
ficos e individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito
como las poIfticas distributivas. Aunque las leyes son elaboradas
en terminos generales ("Arregle el sistema de transporte estetica-
mente"; "No debe haber favoritismos en los precios"), el impacto
de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la eleva-
ci6n de los costos y/o en la reducci6n 0 aumento de las opciones
individuales ("iNo pise el cesped!"). Las politicas regulatorias se
distinguen de las distributivas porque la decisi6n regulatoria invo-
lucra una elecci6ndirecta sobre quien se vera afectado y quien be-
neficiado en el corto plazo. No es posible otorgar un canal de
televisi6n y una ruta aerea a todos los solicitantes. Obligar a una
practica laboral injusta por parte de los empresarios debilita la re-
laci6n de las autoridades con el movimiento obrero. En tal senti-
do, aunque la implementaci6n se lleve a cabo organizaci6n por
organizaci6n y casu por caso, las politicas regulatorias no pueden
desagregarse p la medida de' cada organizaci6n especifica 0 indi-
vidual (como :en el casu de las politicas distributivas), porque las
I'nl ITWAS 1'1 IIILWAS, I'.STllIlIOS III' 1 ,\ ',1 , lUI
dccisiollcs particulares dclwlI SCI IllIa "plll'anol\ d4.: la rcgla gCllc-
1;11 y, por tanto, caen dentro dc la Ilol'lnalividad universal de la Icy.
I ,as dccisiones se reparten, practicamente en la misma forma, CII-
lit' lodos los individuos sujetos a la ley. En virtud de que los il1l-
pados mas duraderos se perciben en los sectores basicos de la
C'col1omia, las decisiones regulatorias se acumulan fundamental-
Iliellte en las ramas sectoriales; por consiguiente, las poifticas rc-
!'.lIlatorias s610 pueden desagregarse por sectores.
12
3) Las politicas redistributivas son similares a las politicas rc-
!',lIlatorias, en el sentido de que inc1uyen las relaciones entre al11-
Illias categorfas sociales de individuos y, por consiguiente, las
decisiones individuales deben estar interrelacionadas. Sin embar-
go, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su im-
I ):tcto. Las categorfas afectadas por su impacto son cercanas a las
clases sociales. Son, burdarnente habIando, los propietarios y los
dcsposefdos, los que tienen y los que no tienen, la burguesla y el
I'roletariado. El objetivo que persigue la polftica redistributiva no
cs el uso de la propiedad sino la propiedad misma, no un trato
igual sino igual propiedad, no el comportamiento sino la existen-
cia misma. EI hecho de que nuestro impuesto al ingreso sea s610
lIledianamente redistributivo no altera los objetivos y los benefi-
rios que persigue la polftica fiscal. Ito mismo vale para los diver-
sos programas de bienestar social, indudablemente redistributivos
para quienes reciban la jubilaci6n 0 seguro de desempleo sin que
hayan aportado contribuci6n alguna. La naturaleza de una poHtica
rcdistributiva no se determina por el resultado de la discusi6n
acerca de si y que tanto fue redistributiva una politica. El factor
determinante son las expectativas sobre la redistribuci6n posihlc
y 10 amenazante que puede llegar a ser.
12 Un "sector" es cualquier conjunto de bienes 0 servicios comunes 0 sustituiblcs, ()
cllalquier otra forma de interaccion economica establecida. En consecuencia, los scclorcs
varran en tamafio segun las fuerzas economicas mit uralcs y los diferentes modos en que
son idcntificados por los economistas y los emprcsurios. Vnrfan, asirnismo, en tamntlo por-
que son uefinidos a priori por el observador, qUl' l'/lllIhk\'(' q t ~ (')I cornun a un producto,
lUI
TllliO/)OHI I JoWl
(NAS DI POD) W.
Unavezdescritalamaneraenqueestasareas depolitica0 de
actividad gubernamental tienden a desarrollar ciertas estructuras
polfticascaracterfsticas, es necesariopasaralaformulaciondehi-
potesis. Ahorabien, unavez que las diversas hipotesis se expon-
gany acumulen, los contornos generales decada una de las tres
arenascomenzaninaasemejarserepectivamentea las tresteorias
"generales" delprocesopolftico, anteriormenteconsideradas. La
arena que se desarrolla alrededorde las politicas distributivas se
caracteriza mejor enlos terminos de los resultados deinvestiga-
ciondeSchattschneider.Laarenaregulatoriacorrespondealaes-
cuelapluralistaysus nociones generales seencuentranlimitadas
aestasolaarena.Laarenaredistributivaesbastanteparecida,con
algunas adaptaciones,alpuntodevistaelitistadelprocesopolitico.
1) Laarenadistributivapuedeseridentificadaapartirdeles-
tudiodecaso deSchattschneider.1 ysussucesorespluralistas no
observaronque la estructura tradicional delas politicasarancela-
rias corresponde engranmedida a la estructurapolitica de todas
laspoliticasclasificadasanteriormentecomodistributivas. Laare-
naes "pluralista"solo enel sentidodeque enellaoperaungr2.n
numerodepequefiosinteresesperfectamenteorganizados.Dehe-
cho, actuaunnumerodeparticipantesmuysuperioralquepuede
explicarel modelode"gruposdepresi6n",puesesencialmentees
unapolftica en la que cada individuo cuentapor sf mismo. Las
personasy las empresas son, individualmente, los principales ac-
tivistas. Bauer, Pooly Dexter, por ejemplo, llegan a dudar seria-
mente del "modelo de grupos de presi6n" en virtud de la nula
incidencia que tuvieron enlapolftica comercial todos los grupos
quesupuestamente tendrianquehaberjugadounaparteactivay
efectiva.
y porque,enotrasocasiones, esdefinidoa posteriori porlasasociacionesmercantilesque
rcpresentanla identificaci6ndeun sector por los mismosactoresecon6micos.
"( JI ,ITWAS PI Jill,II 'AS, liSTUDIOS DECASU J()',
A pesarde haberpasado unageneracion, las conclusiones de
Schattschneider acerca de la polftica arancelaria Smoot-Hawley
pueden aplicarse a todas y cada unade las politicas sobre rfos y
I'uertos, a las politicasdedesarrollorural, alos"servicios"publi-
cos. Puestoquenoexisteunabaserealparadiscriminarentrelos
quedebenserprotegidos(favorecidos)yaquellosalosquenodebe
protegerse, afirma Schattschneider, el Congreso busca apoyarse
politicamente"otorgandoproteccion(beneficio) limitadaa todos
los interesessuficientementefuertescomoparaorganizarunare-
sistenciaconsiderable".Losdecisoresadquieren"sensibilidadcon
respectoa las cuestionesdeigualdad,congruencia,imparcialidad,
uniformidadymoderacion,independientementede10 formalein-
substancialqueestopuedaser".13 Incluso,una"politicaqueresulta
tan hospitalariayuniversaL. desorganizaa la oposici6n".14
Cuandounasuntodemilesdemillonesdedolarespuededesa-
gregarse a su vez enmillones ymillones de diez centavos y cada
asuntopuedeser tratado al margen delos otros, lamultiplicaci6n
de los interesesydelos canalesdeacceso es inevitabley, encon-
secuencia,esfacil reducirelconflicto.Todoestoesdelamayorim-
portancia para las relaciones entre los participantes y, por ende,
parala configuracionde Ia "estructuradepoder".Ciertamentese
deben formar coaliciones a fin de que se acepte cierta legislacion
yselogreunaciertadecisi6npolitica,perolcualeslanaturalezay
la base de las coaliciones? Enla arena distributiva, las relaciones
politicasseaproxiroana10 queSchattschneiderllamola"no-inter-
ferenciamutua","unarelaci6nmutuaenlacualescorrectoqueca-
dauno busquearanceles favorables [beneficios]peroesincorrecto
queseopongaaqueotrosbusquensusarancelesfavorables [bene-
ficios]".IS En el area de rios y puertos, dichas coaliciones se han
comparadoaun"barrilsinfondo"yaunintercambiodevotospara
apoyo reciproco, logrolling, aunque esta forma coloquial de deno-
Pressures, p.85.
p.88.
IS/bid., pp. 135-36.
w(,
TIIIlO()OI{I' I IOWI
minaci6n no se haya tornado suficientemente en serio. Una coa-
lici6n basada en el intercambio de votos para apoyo recfproco no
se caracteriza por el conflicto, el compromiso 0 por intereses tan-
genciales sino, al contrario, se compone por miembros que no
tienen absolutamente nada en comun; y esto es posible porque la
polftica de "barril sin fondo" es un recipiente que abarca asuntos
de muy diverso orden, misceUineo, sin vinculaci6n entre ellos. Es-
ta es la forma de relaci6n polftica tfpica de la arena distributiva.
La estructura de estas relaciones conduce general mente, aun-
que no siempre, al Congreso. Es una estructura relativamente es-
table porque, en terminos generales, todos los que tienen
capacidad de acceso apoyan a quienes quiera que sea ellfder. En
este sentido, existe una tendencia a la aparici6n de "elites" en los
comites del Congreso, cuya jurisdicci6n incluye asuntos de fndole
distributiva. Rasta epocas recientes, por ejemplo, el Comite de
Medios y Procedimientos era pnicticamente el gobierno en mate-
ria de tarifas. Lo mismo se puede decir del Comite de Obras PU-
blicas en materia de rios y puertos.16 Se trata entonces de un
liderazgo de intermediaci6n y gestorfa (a broker leadership) y la
"politica" distributiva es mejor entendida como cooptaci6n que
como conflicto 0 compromiso.
Bauer, Pool y Dexter se sorprendieron al descubrir que las
asociaciones comerciales y otros grupos carecfan de fond os y de
apoyo. Les resultaba parad6jico el hecho de que la politica de
"proteccionismo" triunfara siempre con facilidad aun cuando Ia
mayorfa de los empresarios y los congresistas parecfan estar en
principio en favor de la liberalizaci6n del mercado (existen casos
16 La forma Intima y estable de vinculaci6n entre los hombres que forman la comisi6n
del Congreso y el Cuerpo de Ingenieros se ha hecho famasa por el trabajo de Arthur
Maass; vease Muddy Waters: The Anny Engineers and the Nation's Rivers (Cambridge,
Mass., 1951), especialmente "Congress and Water Resources", American Political Science
Review, XLIV (septiembre, 1959), pp. 579-92, reimpreso en mi documento Legislative Po-
litics U.S.A (Boston, 1962). Citado continua mente como un ejemplo de la estrategia y el
acceso de los grupos de interes, solamente se Ie ha dado su correcto significado hasta aho-
ra, que yo sepa. Este significado se esclarece dentro de mi esquema. EI patr6n se acerca
al de los aranceles, pero no a las situaciones de regulaci6n.
1'1 II ITII'AS "\ Jill ,I< 'AS, I ''sTI!J 1111" I II I N;( I lUI
que sc remontan hasta al aflO de 1890). Crefan que era intencional
que cl Congreso "cediera" en la tarifa arancelaria porque la "ca-
I,acidad de repartir favores no tenia porque derrotar e inhibir las
demandas insistentes de los solicitantes" (p. 37). El asombro, cl
descubrimiento de paradojas y la "mentalidad de grupo del Con-
j',rcso" son evidencias de un enfoque que no era suficientementc
amplio. Existen razones buenas y te6ricamente interesantes pma
cada uno de estos fen6menos. Las cuestiones distributivas indivi
dualizan el conflicto y proporcionan las bases para coaliciones s ~
tables, que son irrelevantes respecto de los resultados de las
polfticas mas amplias; miles de decisiones obscuras simplementc
se acumulan en una "polftica" de protecci6n 0 desarrollo de re-
cursos naturales 0 de subcontrataci6n de actividades de defensa.
I ~ n este sentido, no es que el Congreso no haya "cedido" en el
as unto del arancel; en la medida en que el arancel se conviertc
en un asunto de regulaci6n, las elites del Comite pierden su poder
para contener a los participantes puesto que las decisiones obscu-
ras se relacionan unas con otras, por tanto, se hacen mas claras y
la controversia crece de manera inevitable.
17
2) La arena regulatoria diffcilrnente puede ser mejor identifi-
cada que en las miles de paginas escritas por los pluralistas sobre
la politica. Desafortunadamente, se necesita hacer algunas traduc-
ciones para ajustar el pluralismo a un universo mas limitado. La are-
na regulatoria aparece compuesta por una multiplicidad de grupos
organizados alrededor de relaciones tangenciales 0, en palabras dc
Truman, de "actitudes compartidas". Dentro de este contexto m[ls
reducido de decisiones regulatorias es posible llegar a aceptar cI
planteamiento pluralist a mas extremo, seglin el cualla politica tien-
de a ser el resultado de la interacci6n conflictiva entre los grupos.
En efecto, el planteamiento pluralista es vulnerable y puede ser cri-
ticado aportando ejemplos de decisiones no regulatorias.
17 Schattschneider, en su libro mas reciente The Semi Sovereign People (Nueva York,
1<J(0), ofrece una serie de propuestas fascinantes acerca del "cscenario del confliclo" quI:'
plIcclen ser facilmcnlc subsumidas dentro del esquema qUl' aquf sc ofrece.
fir!:
'!til TIlEOIJOHI' I I I'WI
COIlIO sC/lale allh."riorlllcnte, no hay forma de desagregar las
poHticas regulatorias en numerosos asuntos desvinculados. Dado
que las decisiones regulatorias individuales implican confrontacio-
nes directas entre los que saldran favorecidos y los perjudicados,
la tfpica coali cion politica nace del conflicto y del comprorniso en-
tre los intereses tangendales que generalmente involucran a todo
un sector de la economia. En consecuencia, rnientras que la base
tfpica de la coalicion en las politicas distributivas son intereses no
comunes (y, por tanto, intercambios de mutuo apoyo), en las po-
liticas regulatorias existe una base completamente diferente. EI
error de los pluralistas consiste en haber asumido que el tipo de
coali cion regulatoria es la coalidon sin mas. IS
Una de las diferencias mas significativas entre los pluralistas y
Bauer, Pool y Dexter -la forma de abordar el fenomeno y los efec-
tos de la sobreposicion de membresias- adquiere consistencia y
firmeza en este esquema. De hecho, ayuda a esclarecer las distin-
dones que trato de describir en este trabajo. Truman, por ejem-
plo, subraya que la membresfa multiple es una fuente de conflicto
y disminuye la cohesion de los grupos. Bauer, Pool y Dexter, por
el contrario, encontraron que en el casu de la politica arancelaria,
la sobreposicion de membresias fue una condicion para la cohe-
sion: ".. .la unanimidad (0 cohesion) se mantuvo debido a la utili-
zacion de una gran cantidad de membresias de grupo con
propositos que muy probablemente originaban conflictos dentro de
18 Fue para mf una'sorpresa y un gusto releer el trabajo de Truman, The Govern-
mental Process (Nueva York, 1951), despues de haber terminado el primer borrador de
eSlc artfculo y encontrar que ei identifica dos tipos de "asistencia mutua", las alianzas y
cl manejo de votos (pp. 362-68). En mi esquema, como se aclarara adelante, existen dOs
tipos de "aJianzas", las de intereses tangenciales y las ideol6gicas. Lo que resulta intere-
sanle en este caso es que Truman sostiene su distinci6n con ejemplos perfecta mente con-
gruentcs con rrii teorfa. Su caso de \a alianza es la suma de intereses respecto a\ Decreto
dc l':mpleo de 1946 (de redistribuci6n, aun cuando se trate de una "ley" peculiar). La
tfpica situaci6n de manejo de votos es para ella apropiaci6n de los rfos y los puertos (dis-
lrihucion), La diferencia entre nosotros es que mi esquema considera estos patrones de
como una revelaci6n fundamental de relaciones polfticas limitadas a cierto tipo
lie asunlos, mientras que Truman da a entender que existen dos estrategias dentro de un
IIwenlario de cstrategias mas 0 menos apropiado a todo tipo de asuntos.
W'I
,'( II.tTI<'AS 1'11111 11,\", 1'.STUIlIOS DE CAS()
t'adu uno de los grupos" (p. 332s.). Reconocieroll illteligentemen-
I e que las sobreposidones de membresias son una forma de es-
pccializacion que perrnite a las empresas individuales 0 a los
particulares integrados en asociaciones mas grandes te-
IIcr mayor libertad para perseguir fuera del grupo sus propias me-
las, que podrfan ser contrarias a los intereses de los grupos
asociados. AI mismo tiempo, la cohesion del grupo mayor se con-
scrva en razon de las metas que comparten los grupos particulares
que 10 constituyen. En realidad, ambas posiciones son correctas.
I )ebido a la desvinculacion que existe en los asuntos de politicas
distributivas, no es necesario que se enlacen las actividades de los
participantes individuales. Es mas importante que los participan-
tes, a medida que la situacion 10 requiera, sean espedficos. En
cambio, la vinculacion que caracteriza a los asuntos de las politicas
regulatorias (al menos en el sector de las asociaciones comercia-
les) obliga a contener la participacion de los miembros de la aso-
ciaci6n y, por tanto, a frenar la dinarnica que equivocadamente
Truman crey6 era caracterfstica de todas las interacciones grupa-
les en cualquier asunto de politicas. Cuando todos los intereses se
incluyen dentro de una sola asociacion, los miembros no tienen
otra alternativa que luchar entre elIos para conformar la politica
de su organizacion 0 bien abandonarla.
Esto sugiere que la estructura de poder caracterfstica de las
polfticas regulatorias es mucho menos estable que en la arena dis-
tributiva. Debido a que las coaliciones se forman alrededor de in-
tereses compartidos, las coaliciones se modifican a medida que
cambian los intereses 0 emergen los conflictos de interes. Con es-
tos patrones tan variables de conflicto grupal, inherentes a todos
los asuntos regulatorios, resulta imposible a cualquier comision
del Congreso, a una dependencia administrativa, a la mesa direc-
tiva de una asociacion 0 una elite social contener a todos los par-
ticipantes el tiempo suficiente para crear una elite de poder estable ..
Las politicas parecen ser inevitablemente un resultado
110
TJIIIOD!lHI' I I oWl
que toma forma una vez que todos los participantes han recortado
sus demand as y asi han podido conseguir el apoyo mayoritario. Sin
embargo, una coalici6n mayoritaria de intereses compartidos en
determinado as unto podria no ser enteramente adecuada para al-
gUn otro tipo de as unto. En la toma de decisiones regulatorias, las
relaciones entre los lideres de grupos en uno 0 mas de los puntos
del proceso gubernamental son demasiado inestables para formar
una sola elite que decida las politicas. Como consecuencia, la to-
rna de decisiones tiende a pasar de las dependencias administra-
tivas y de las Comisiones al pIe no del Congreso, ellugar donde la
incertidumbre del proceso politico termina siempre por resolver-
se. El Congreso es la instituci6n donde se discuten y resuelven to-
das las politicas, a la manera como sucede con las elecciones
primarias de los partidos polfticos que ponen fin a las negociacio-
nes ace rca de las nominaciones. Ningun grupo dominante puede
contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi
al infinito los intereses y beneficios en juego. En el proceso polf-
tico de caracter regulativo, el Congreso y el llamado "balance de
poder" parecen jugar el papel clasico que Ie han atribuido los plu-
ralistas, mismo que fue atacado como teoria por C. Wright Mills
y seriamente cuestionado por Bauer, Pool y Dexter. [ ... J
3) Si estos ultimos hubieran escogido una linea de casos de la
arena redistributiva para su analisis, hubieran encontrado casi se-
guramente un universo completamente diferente. Habrian hecho
entonces otras generalizaciones y expresado otra clase de dudas.
Lo mismo hubiera sucedido a Schattschneider y a los investigado-
res pluralistas, si hubieran estudiado la arena regula to ria. A dife-
rencia de la arena regulatoria, son pocas las publicaciones de
estudios de caso sobre decisiones redistributivas. Esto en si ya es
un dato revelador. SegUn Mills, se debe al caracter adocenado que
suelen tener las cuestiones que llaman la atenci6n del pUblico. Pe-
ro, cualesquiera sean las causas, la escasez de estudios de caso re-
duce las oportunidades de elaborar y probar el modelo. La
I'll' II WAS 1'11111 It\'" I '; III!>IOS III CAS!) III
111:lyorfa dc los cstudios se concentran en un solo caso, la hatalla
rIt H el "estado de bienestar" de los afios treintas. Este casu es en
11';didad un conjunto complejo de much as decisiones y constituye
IIHhldahlemente la politica mas importante de los Estados Unidos
"II l'I sigl0. Una breve revisi6n de los hechos podria resultar uti}.!')
( kasionalmente, se hara somera referencia a otros casos.
AI aproximarse las elecciones de 1934, comenzaron a crecer
1.1,<; presiones en demanda de un sistema de seguridad social fede-
I:d, El Plan Townsend y el Decreto Lundeen habian adquirido re-
kvancia nacional y contaban con amplio apoyo. Ambos proyectos
~ I an radicalmente redistributivos, ya que otorgaban como derecho
d acceso de todos los ciudadanos a un seguro social de responsa-
Ililidad gubernamental. En respuesta, el Presidente cre6 el Comi-
Ie de Seguridad Econ6mica CES en junio de 1934, compuesto por
los titulares de su gabinete bajo la direcci6n del Secretario de Tra-
11ajo, Perkins. Ellos, a su vez, instalaron un Consejo de Asesores
y L1na Comisi6n Tecnica, que despues de estudios y audiencias,
present6 una iniciativa de ley en enero 17 de 1935. El CES estaba
integrado por representantes de las grandes industrias, las orga-
lIizaciones empresariales, los sindicatos y casi toda la burocracia
gllbernamental. Las minutas legislativas revelan que se debatieron
Illuchos y muy diversos asuntos dentro del CES as! como en sus co-
mites, 10 que dio como resultado una iniciativa de ley muy acaba-
da. Aunque no hubo acuerdos en muchos asuntos importantes los
Illiembros del CES Uegaron al Congreso formando un frente co-
Illun. Sin embargo, el papel del Congreso fue inesperado. Salvo
II na pequefia discusi6n ace rca de la jurisdicci6n del comite (gana-
da por los comites mas conservadores, el de Financiamiento y el
de Medios y Procedimientos), el proceso legislativo se desarroll6
de manera extraordinariamente tranquil a, a pesar de la importan-
19 Los hechos y eventos se taman de Paul H. Douglas, Social Security in the United
Sfrlles (Nueva York 1936); Edwin F. Witte, The Development of the Social Security Act
(Madison, Wis" 1962); Committee on Economic Security, Report to the President (Was-
hington, GPO, 19:15); and Frances Perkins, The Roosevelt I Knew (Nueva York, 1(46).
113
II.'
THEODORE J. LOWl
cia de los asuntos en consideracion. Los debates en ambas cam a-
ras no atrajeron atencion y los pocos asistentes eran en su mayoria
miembros del CES que apoyaban la iniciativa y funcionarios del Te-
soro, dirigidos por Morgenthau, que se oponian a la legislacion
con "critica constructiva".
El debate en el Congreso transcurrio sin problemas porque la
verdadera batalla se libraba en otra parte, esencialmente entre la
burocracia Hopkins-Perkins y el Tesoro. Los cambios en la pro-
puesta del CES fueron aportados en su totalidad por Morgenthau
(el mas importante fue la supresion del principio de contribucion,
que eliminaba su caracter redistributivo). A la tibieza redistribu-
tiva hay que agregar la eliminacion tanto de las organizaciones la-
borales como del l<'ERA de Hopkins de toda responsabilidad
administrativa. La victoria del Departamento del Tesoro fue total.
Durante todo el proceso, se pUdieron escuchar en la opinion pu-
blica las voces de las asociaciones mas poderosas, aunque su es-
fuerzo principal se concentraba en sus calladas negociaciones con
la burocracia. El papel del Congreso se limito a ratificar los acuer-
dos logrados entre la burocracia y los representantes de las clases.
Las modificaciones de las propuestas de ley atribuidas al Congre-
so se limitaron a introducir excepciones en la cobertura del segu-
ro, un tfpico juego distributivo que el Congreso sabe jugar muy
bien en toda ocasion. Los principios de la ley fueron el resultado
de la interaccion (oculta) entre los principales directivos del poder
ejecutivo y los lideres empresariales y sindicales. Salvo algunas pe-
quefias modificaciones en las posiciones de los representantes de
la derecha y de la izquierda, se ha observado el mismo patron
de comportamiento en las decisiones de politica fisca1.
20
Los asun-
tos que implican 21 redistribucion inciden mas profundamente que
20Stanley S. Surrey, "The Congress and the Tax Lobbyist: How Special Tax Provi-
Get Enacted", Harvard Law Review, LXX (mayo, 1957), pp. 1145-82.
21 "Implican" puede parecer salo un terminG pero 10 utilizo deliberadamente. Como
anteriormente cuando definf redistribucj(in, no son los productos efectivos sino las
expcelalivas sobre 10 que se puede obtener 10 que conforman los asuntos y determinan
POLITICAS PUBLICAS, ESTUDIOS DE CASO
cualquier otro en la division de clases sociales y activan los
intereses en terminos netamente clasistas. Si en algun momento
existe cohesion dentro de las asociaciones hegemonicas, esta ocu-
rre en los asuntos redistributivos; de ahf, la retorica de las asocia-
. 22 [ ]
ClOnes. ...
Como dirian los pluralistas, existe una amplia gama de intere-
ses organizados en cualquier asunto de la agenda politica. Pero las
relaciones entre los intereses y entre los intereses y el gobierno
varia. La naturaleza y las condiciones de est as variaciones son pre-
cisamente el interes del anaIisis polftico. Digamos, a manera de
ejemplo, que ellunes por la noche las grandes asociaciones se po-
nen de acuerdo y estan firmemente unidas frente a cuestiones ta-
les como los impuestos y el estado de bienestar. EI martes, frente
a asuntos regulatorios, las grandes asociaciones se dividen entre
los comerciantes y otros grupos especializados, y cada uno se pre-
para para arreglarselas con sus problemas espedficos, general-
mente en areas y materias de su interes. El miercoles por la noche
se da otro enfrentamiento al examinar las politicas de "barril sin
fondo" y otras formas de subsidio y de financiamiento. Puede ser
que los grupos y los "grupos catalizadores" todavia existan, pero
para el miercoles en la noche ya habra muy poca identificacion en-
tre elIos. Como dirfan Bauer, Pool y Dexter, han conservado su
unanimidad mediante membresias multiples. La identidad del
grupo se mantiene en tanto se puedan definir los asuntos en ter-
minos distributivos. Pero cuando los intereses en ciertos temas lo-
man un tono sectorial 0 geogrMico 0 individual exclusivo, el factor
comun 0 general del grupo se pierde en la abstraccion 0 se dispcr-
polfticas. Una de las estralegias principales en cualquier asunto controversial es cl tn-
1['lllar definirlo en terminos redistributivos a efecto de ampliar las bases de opasici6n (I
apoyo.
22 En conversaciones personales, Andrew Biemiller de la Af'L-CIO ha aceptado
csl0 es cicrto incluso en su grupo. Estima que aproximadamente entre 80 y90 par cienlo
de SllS cxprcsiones palfticas form ales tienen que ver con el bienestar, los derechos gcnc-
1"les y la ncgociacion colectiva, y que la junta directiva solo ocasionalmentc toea puIllos
1 cspedficos.
J14
THEODOREJ. LOWI
sa, Esto sucedio con los grupos de libre comercio enlas batallas
arancelariasdelos afios cincuenta, cuando"laposicionproteccio-
lIista se encontrabafuertemente arraigada enconsideraciones de
los hombresdenegociosy... laposiciondelibrecomercioseajus-
labamejora laideologiadelos tiempos..." (p. 150).
Silas asociaciones hegemonicas, dirigidasporelementosdela
elite de poder de Mills cobran presencia, sus recursos y acceso
afectarian inevitablemente las relaciones de poder. Debido a la
estabilidad y al impasse (0 equilibrio) de las relaciones entre las
dases fundamentales de la sociedad, la estructura polftica de la
arena redistributiva parece estabilizarse, virtualmente institucio-
izarse. A diferenciadelaarenadistributiva, su estabilidad de-
riva de intereses compartidos. Pero en contraste con la arena
regulatoria, estos intereses compartidossontan estables, clarosy
cOl1sistentes, quegeneranyfundament anideologfas.Elcuadrode
la siguiente pagina resume las hipotesis sobre las diferencias en
relacionespolfticas sefialadas.
Muchas de las otras caracterfsticas distintivas de Ia arenare-
distributivase relacionan con (quizasederivan de) el papelespe-
drieo de las asociaciones hegemonicas. La cohesion de las
asociaciones hegemonicas significa quelas eventualesdiferencias
entregruposrelacionadosperocompetitivospuedenserdirimidos
antes deque las politicas lleguena la agendagubernamentaL
Enmuchos aspectos las funciones que los altos directivos lle-
van acaboenlaarenaredistributivasonfuncionesparecidasalas
quedesempefianenlaarenadistributivaloscomitesdelCongreso
y el Congresoenlaarenaregulatoria.Perolasdiferenciassoncru-
dales. En las polfticas distributivas existen tantos "lados" como
aSlintos arancelarios, puentes y presas por construir, parcel as 0
lierras porrepartir, etcetera. Yexistenprobablementetantas eli-
tes como comites del Congresoy subcomites conjurisdiccion so-
hre polfticas distributivas. En las politicas redistributivas nunca
hahni mas de dos lados y estos son claros yprecisos, estables y
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TIIEODORE J. LOWl
consistentes. La negociaci6n es posible, pero s610 para reforzar 0
suavizar el impacto de la redistribuci6n. Probablemente s610 haya
una elite por lado. Las elites no tienen una correspondencia direc-
ta con la burguesfa y el proletariado; se entienden mejor bajo la
designaci6n de Wallace Sayre de grupos "aportadores de dinero"
y "demandantes de servicios". No obstante, la base de la coalici6n
es amplia y se centra alrededor de aquellos individuos mas respe-
tad os y conocidos por su valor y su riqueza. Si los lideres no se
conocen entre sf y no desarrollan perspectivas comunes como re-
sultado de una escolaridad comun, como dirfa Mills, es muy pro-
bable que encuentren posteriormente coincidencias porque la
clase de intereses en juego en los asuntos redistributivos es siem-
pre la misma. EI conflicto se institucionaliza de tal forma que la
misma burocracia gubernamental, as! como los lfderes del partido
y las administraciones, empiezan a reflejarlos en sus actos.
Por ultimo, as! como la naturaleza de las politicas redistributi-
vas influye poHticamente en la centralizaci6n y la estabilizaci6n
del conflicto, asi tambien influye para que la toma de decisiones
se desplace fuera del Congreso. Un Congreso descentralizado y
negociador puede asignar pero no equilibrar y las politicas redis-
tributivas requieren un equilibrio complejo a gran escala. [ ...J EI
Congreso puede hacer excepciones a los principios y puede fijar
estandares especfficos de implementaci6n para condicionar las
concesiones que hagan los grupos que financien la redistribuci6n.
Pero los que elaboran los principios de la redistribuci6n sue len ser
los que sustentan las "posiciones de autoridad". Nada de 10 ante-
rior se asemeja a una elite de poder tal y como la plante6Mills,
pero sf sugiere un tipo de conflicto estable y continuo que. s610
puede ser entendido en terminos de clase. EI fundamento en el
cual descansan las teorfas de la estratificaci6n social y la elite de
poder, especialmente cuando se trata del poder nacional, es con-
ceptualmente debil y sin sosten empfrico. Fue por ello que sus crf-
ticos se orientaron equivocadamente en la direcci6n al
POLITtCAS P(JBLICAS, ESTUDIOS DE CASO
negar importancia directa a las posiciones sociales e instituciona-
les y al descalificar la probabilidad de una elite decisora estable.
Pero la relevancia de ese enfoque se fortalece a medida que se
reduce su campo de aplicaci6n y se definen con mayor claridad los
estandares para identificar dicho campo de aplicaci6n. Es tambien
el caso de la escuela pluralista y de sus enfoques basados en la
idea de la "polftica de las politicas particulares" (the politics of
this-or-that policy).
Hasta la fecha, ningun estudio sobre politicas puede igualar a
American Business and Public Policy en cuidado, rigor y exhausti-
vidad. Pero su superioridad empfrica termina por mostrar su de-
bilidad te6rica. La considerable cantidad y calidad de los datos se
enriquece al comprender mejor el contexto de los datos. Mi pro-
p6sito en este trabajo ha sido delinear dicho contexto.