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MINUTA
Sobre el informe de la Comisin Especial Investigadora encargada de estudiar a
fondo el Sistema de Educacin Superior Chileno (Lucro 2.0).

Centro de Estudios FECH
rea de Educacin
Marzo 2014

Entre el 3 de abril de 2013 y el 15 de enero de
2014 desempe sus funciones la comisin
investigadora encargada de estudiar a fondo el
sistema de educacin superior, sucesora de la
investigacin realizada el ao 2012 y cuyo
resultado (que daba cuenta del lucro en el
sistema) fue rechazado al no obtenerse la
mayora de los Diputados presentes a favor
1
.

I. TEMAS TRATADOS POR LA
COMISIN.
En primer trmino, la Comisin revis el caso
particular del cierre de la Universidad del Mar,
constituyndose - segn sus propias palabras -
en un espacio para el acercamiento entre los
estudiantes afectados y el Ministerio de
Educacin. Adems, evalu el cumplimiento de
las normas que prohben el lucro en las
universidades y los conflictos de inters que
pudieran existir en las diversas instituciones de
educacin superior. La Comisin Investigadora
evalu tambin el financiamiento de las
universidades pblicas y realiz un anlisis
respecto de los dineros aportados por el Estado
de Chile a la educacin superior; en particular,
de las asignaciones por concepto de CAE. En
relacin a la injerencia que en estos temas tiene
la Comisin Nacional de Acreditacin y

1
Por 46 votos a favor, con 45 en contra ms una
abstencin.

considerando el hecho de que hubo una
Comisin Investigadora especfica para dicho
tema, se propuso no abordarlo, aunque s
considerar su Informe Final cuando estuviera
aprobado.

II. PROBLEMAS IDENTIFICADOS
POR LA COMISIN.

La comisin identifica una serie de problemas
especficos en el sistema de educacin superior
chileno:

1. Una expansin desregulada de las
Universidades Privadas no tradicionales, es
decir, aquellas que se crearon despus de 1981,
as como tambin, de Centros de Formacin
Tcnica e Institutos Profesionales.

2. Existencia de limitaciones legales en las
universidades pblicas, que impiden una
igualdad de condiciones, tales como, la
imposibilidad de contraer crditos bancarios por
un plazo no mayor de 4 aos (lo que dura un
perodo de Gobierno), limitaciones para
expandir sus matrculas, falta de recursos
fiscales, etc.

Estos hechos han llevado a que la matrcula en el
sector privado sea considerablemente mayor a la
matrcula en el sector pblico.

3. Estancamiento en el tiempo de los Aportes


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Fiscales Directos, Indirectos y otros, desde el
Estado a las Universidades Pblicas (se
transit de un sistema gratuito de orientacin
pblica -previo a la reforma del 80-, a un
sistema financiado en ms de un 80% por las
familias de los estudiantes).

4.- Entrega de recursos del Estado a privados
y sobreendeudamiento de los estudiantes

5.- Cuestionamiento a la fe pblica del
sistema. Principalmente por las irregularidades
detectadas en instituciones privadas (12
investigaciones seguidas por Fiscala y 11
notificaciones del SII para ser investigadas).

6.- Falta de fiscalizacin. Principalmente en
relacin a cmo los controladores de la
Universidad del Mar se aprovecharon de la
desregulacin del sistema.

7. - Crisis del sistema. Se manifiesta en los
siguientes hechos:
a) Universidades en las cuales se ha formalizado
la investigacin: Universidad Internacional SEK,
Universidad Pedro de Valdivia y Universidad
del Mar.
b) Universidades que han perdido su
acreditacin: Universidad Bernardo OHiggins,
UCINF, Gabriela Mistral, Universidad
Bolivariana, UNIACC, Universidad de Las
Amricas y Universidad Pedro de Valdivia.
c) Universidades investigadas por el Ministerio
Pblico: Universidad Andrs Bello, Universidad
de Las Amrica, Universidad de Via del Mar,
Universidad Santo Toms, Universidad del
Desarrollo, Universidad San Sebastin,
Universidad Central, UNIACC y Universidad
Autnoma.





III. CONCLUSIONES GENERALES DE
LA COMISIN
2


El informe hace una diagnstico bastante
descarnado del actual modelo regulatorio de las
instituciones de educacin superior. Para la
Comisin, El Estado ha tenido y tiene una
responsabilidad ineludible en la creacin de un
mercado de la educacin superior privada sin
regulacin, y de instituciones pblicas con
regulacin insuficiente, privilegiando el derecho
a la libertad de enseanza entendiendo sta
como libertad de entrada a la oferta educativa -,
por sobre el ejercicio del derecho a la
educacin, transgrediendo los principios de
calidad, equidad, responsabilidad, integracin y
transparencia, todos ellos inspiradores del
sistema educativo chileno, segn la Ley General
de Educacin. (p.418). En el mismo sentido, la
Comisin sostiene que Este sistema
desregulado, a partir del retorno a la
Democracia, se profundiz. Los fundamentos
ideolgicos sobre los que se sustenta el modelo
de Educacin Superior en Chile, ha subsistido
en la concepcin de la educacin como un bien
de consumo y no un derecho social. (p. 415).

El informe hace evidente que la educacin se ha
convertido en un nicho de negocios,
abandonando su carcter de derecho social,
sealando explcitamente la Comisin que: "Los
fundamentos ideolgicos sobre los que se
sustenta el modelo de Educacin Superior en
Chile, ha subsistido en la concepcin de la
educacin como un bien de consumo y no un
derecho social."( p. 415.)

1. Sobre la regulacin del Sistema de
Educacin Superior.

2
Ver informe, pginas 418 - 424.


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El informe concluye al respecto que "Las
Universidades Privadas, especialmente las no
tradicionales, a diferencia de las Universidades
del Estado, no se encuentran sujetas a un
sistema de fiscalizacin suficientemente efectivo
que permita determinar si en sus actuaciones
han vulnerado su naturaleza de entidades sin
fines de lucro, toda vez que el Mineduc ha
negado sistemticamente sus facultades
fiscalizadoras sobre las IES, pese a los
pronunciamientos explcitos en contrario de la
Contralora General de la Repblica." (p. 419).

Asimismo, es claro en sostener que la regulacin
de la administracin y financiamiento de las
universidades privadas es insuficiente. Slo
existe en la Ley No 20.129 el ttulo referido al
Sistema Nacional de Informacin de la
Educacin Superior, la que realiza una remisin
a un Reglamento, al cual se delega el desarrollo
del contenido especfico que se requerir a las
instituciones.

Sin embargo, el Ministerio de Educacin es
interpelado en tanto no ha hecho efectivas sus
atribuciones de fiscalizacin, pese a que la
Contralora General de la Repblica se ha
manifestado explcitamente en la materia,
reconocindole facultades de intervencin y
fiscalizacin, que aunque deficientes, existen.

2. Sobre la Comisin Nacional de
Acreditacin.

La Comisin concluye que falta por regular los
procesos de acreditacin elevando los requisitos
y exigencias.

3. Sobre el Crdito con Aval del Estado.

El informe evidencia cmo el Estado privilegi
histricamente la cobertura por sobre la calidad
en Educacin Superior. As, concluye que La
entrega del CAE se realiza sin contemplar una
institucionalidad que fiscalice acuciosamente la
calidad de las Instituciones de Educacin
Superior (IES) ni tampoco que pueda identificar
subterfugios para el retiro de excedentes va
operaciones con empresas relacionadas,
violando as la prohibicin legal de lucrar. El
informe del Banco Mundial sobre el CAE es
concluyente: es evidente que muchas IES
apalancaron su explosivo crecimiento de la
matrcula en el CAE y, agrega que la Comisin
INGRESA debera supervisar y monitorear a las
instituciones, cuya dependencia del CAE las
pone en situacin de riesgo financiero" (p. 17),
en el mismo sentido, el informe arguye que "El
CAE es funcional al lucro, as como la
acreditacin es funcional al CAE. El incentivo
para la acreditacin est en el CAE. Las
instituciones han realizado un negocio con la
entrega del CAE, inclusive, solicitando
prstamos donde la cartera de estudiantes con
CAE, son prendas de garanta. El CAE ha
permitido, segn expres Mara Olivia
Mnckeberg, el crecimiento de las
Universidades" (p.421)

El informe reconoce claramente la relacin que
existe entre CAE / Acreditacin / Lucro. Esto
tiene consecuencias gravsimas para el sistema
educacional chileno, mercantilizando su
quehacer institucional y amenazando as el
derecho a la educacin de sus ciudadanos. En
trminos polticos, esta afirmacin de la
Comisin es de suma relevancia.

4. Cierre de la Universidad del Mar.

Para la Comisin, el caso de la Universidad del
Mar es el ejemplo ms vvido de las deficiencias
estructurales que aquejan al sistema de


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educacin superior chileno. Sostiene que la
decisin de cerrar la Universidad por parte del
MINEDUC fue precipitada y propone para el
futuro ciertos criterios que sirvan como seales
ante eventuales planteles que se encuentren con
fallas estructurales similares y as evitar
decisiones apresuradas. Estas fallas estructurales
son: el abandono del proyecto educativo; la
fragmentacin grave de sus facultades, regiones
y sedes; una alta fragmentacin de las carreras
con sus distintas combinaciones diurnas y
vespertinas; niveles complejos de insolvencia;
deficiente gestin acadmica y administrativa y
falta de condiciones necesarias para llevar los
estudios: bibliotecas, campus clnicos, etc.

El informe sostiene que segn datos del
MINEDUC la mayora de los estudiantes de la
Universidad del Mar fueron reubicados, sin
embargo, hay un buen porcentaje que an no lo
hace y la Comisin expresa su preocupacin al
respecto.

5. Utilidades y compraventa de las
Universidades.

Para la Comisin, la presencia del mercado
Educacin Superior se encuentra ms que
probada. Sostiene que En Chile se han
comprado y vendido universidades, generando
grandes utilidades para quienes participan del
negocio. Una forma a travs la cual se venden
universidades, y que fue denunciada en el seno
de esta comisin, consiste en el llamado cambio
de los sillones del consejo directivo. Ejemplos
de esta prctica los encontramos en las
transacciones celebradas, entre otras, por las
Universidades Gabriela Mistral, San Sebastin
y aquellas pertenecientes al grupo Laureate.
(p. 423) Asimismo, Se han creado sociedades
controladoras y sociedades relacionadas para
extraer utilidades al margen de la ley, contraer
crditos con los bancos y entidades financieras,
y luego sincerar su patrimonio para vender.
(p.423).

Respecto al lucro propiamente tal, "Una forma
de lucro dice relacin con el retiro de las
utilidades que se realiza, generalmente a travs
de empresas relacionadas, mediante frmulas
tales como, el pago de altos sueldos a miembros
del directorio o ejecutivos importantes, la
externalizacin de servicios relevantes a
empresas que son de propiedad o estn ligadas
a los mismos propietarios de la Universidad,
entre algunas." (p. 423)

El informe nuevamente es claro y evidencia algo
que para el Movimiento Social por la Educacin
no es sorpresa: la prohibicin legal del lucro en
Universidades se viola da a da, a travs de
distintas frmulas econmicas y jurdicas, que a
la larga han fomentado la creacin de un
mercado donde la ley precisamente lo prohbe.

6. Es urgente normar los estudios y
otorgamientos de ttulos a travs del sistema
online.

7. Se requiere de una institucionalidad que
permita recuperar la confianza en el sistema
y sus instituciones y que d respuesta a los
desafos del pas en el desarrollo productivo,
cientfico y cultural.


IV. PROPUESTAS DEL INFORME.
3


La Comisin realiza una serie de propuestas,
resumidas a continuacin:

1. Realizar una profunda rectificacin en el

3
Ver Informe pginas 424 -426


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modelo de la educacin superior chilena,
creando una nueva institucionalidad con
competencias claras, amplias facultades de
fiscalizacin y recursos disponibles para ello. Se
propone: crear la Subsecretara de Educacin
Superior; crear la Superintendencia de
Educacin Superior y una Agencia de Calidad
de la Educacin Superior.

2. Definir como como Nacin, qu se entender
por el concepto de calidad de la Educacin
Superior, que informe las condiciones que deben
tener los planteles que entreguen este bien
social.

3. Reconstruir el sistema de aseguramiento de la
calidad, estableciendo nuevos requisitos para el
licenciamiento basados en estndares mnimos
de funcionamiento acadmico estndares de
planta acadmica, infraestructura, equipamiento,
procesos de admisin informados y de
mecanismos de apoyo para evitar la desercin,
entre otros y la obligacin de relicenciamiento
para las instituciones de educacin superior.

4. Se debe elevar los estndares y exigencias en
las carreras de Pedagoga que asegure la calidad
y formacin de los profesores en nuestro pas.

5. Revisar el sistema de financiamiento de la
Educacin Superior, con una especial
preocupacin sobre la educacin pblica. Lo
anterior requiere perfeccionar y modificar el
Aporte Fiscal Indirecto (AFI). Se requiere
establecer nuevos parmetros para la asignacin
de becas y el otorgamiento del Crdito con Aval
del Estado (CAE) a estudiantes que se
matriculen en programas y carreras de
instituciones de educacin superior que
garanticen un estndar de retencin y titulacin,
as como estndares de empleabilidad y
remuneraciones. Asimismo, destinar ayudas
preferentes a estudiantes que se matriculen en
programas y carreras estratgicas para el bien
comn y el desarrollo nacional, en reas que no
son necesariamente rentables, como las artes y
las humanidades.

6. Otorgar mayores facultades a la Contralora
General de la Repblica, en su labor de
fiscalizacin de los recursos pblicos asignados
a las instituciones privadas.

7. Se requiere crear jurdicamente la figura
denominada spin off (empresas de base
tecnolgica que se generan a partir de los
resultados de las investigaciones que realizan los
acadmicos al interior de las universidades) que
permita a las universidades estatales insertarse
con mayor facilidad en el desarrollo cientfico y
tecnolgico del pas.

8. Modificar el rgimen sancionatorio para las
instituciones que no cumplan con la obligacin
de entregar la informacin financiera exigida en
la ley N 20.129, elevando el monto de las
sanciones econmicas y condicionando el
otorgamiento de la acreditacin.

9. Exigir que la Comisin Nacional de
Acreditacin entregue el resultado del proceso
de Acreditacin antes del mes de diciembre de
cada ao, para permitir que la Comisin
INGRESA pueda asignar a tiempo los recursos
del CAE.

10. Para el evento en que se decrete el cierre de
una institucin de educacin superior, la
comisin propone adoptar las siguientes
medidas:

a) Crear la figura del interventor acadmico.
b) Considerar en una Ley de cierre, el
cumplimiento gradual de las obligaciones


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laborales de la institucin con los funcionarios y
acadmicos.
c) Configurar un sistema de cierre parcializado
d) Establecer la obligacin por parte del
Mineduc de elaborar un informe consolidado
respecto al proceso de cierre que debe ser
comunicado a la Comisin de Educacin de la
Cmara Diputados

11. Definir y tipificar en el ordenamiento
jurdico chileno la figura penal y civil del lucro
en las Universidades.

12. Efectuar un llamado al Ministerio Pblico
para que acelere y profundice las investigaciones
en las instituciones de educacin superior que
han sido denunciada por particulares y el
Ministerio de Educacin.

13. Configurar el delito de Administracin
desleal, figura existente en el derecho
comparado, que se aplica cuando se utilizan las
facultades de administracin de una persona
jurdica sin fines de lucro para obtener
beneficios personales.

14. Promover la dictacin de una legislacin que
en el plano de la educacin superior universitaria
determine:

a) Prohibir la celebracin de contratos entre
sociedades relacionadas;
b) Prohibir que las sociedades comerciales sean
miembros de las mismas corporaciones
universitarias;
c) Declarar nula la cesin a cualquier ttulo del
control de la universidad y;
d) Disponer la existencia de directorios
independientes y personalmente responsables
por las decisiones que se adoptan.

V. COMENTARIOS CRTICOS EN
FUNCIN DE LAS LNEAS
DEFENDIDAS POR EL MOVIMIENTO
ESTUDIANTIL.

En consideracin a sus objetivos, la comisin
investigadora da cuenta del estado de la
Educacin Superior en Chile, siendo en tal
sentido, una contribucin en la lnea de develar
el modelo educacional centrado en el mercado y
por tanto, de un sistema opuesto al de la
educacin como derecho social, oposicin
inherente al Estado Subsidiario. Ejemplificador
es que se seale que el sistema est en crisis y
que dicha crisis es responsabilidad del
Estado, siendo su mxima expresin el cierre de
la Universidad del Mar.

Sin embargo, un nmero significativo de
medidas concretas que propone en sus
conclusiones se posicionan ms bien como
reguladoras del sistema y no transformadoras
del mismo. Esto es entendible, en la medida que
la labor de la Comisin no es la de proponer un
nuevo sistema de educacin, sin embargo, no es
coherente con el reconocimiento de las nefastas
consecuencias del sistema actual (como es el
caso de la Universidad del Mar).

Seales claras para una reforma
transformadora en educacin son aquellas
tendientes a sacar al mercado de la educacin
(desmercantilizacin) y no slo su regulacin.
Luego, toda iniciativa que potencie el control del
Estado sobre los privados es positiva, siempre y
cuando el marco de actuacin sea el de la
Educacin Pblica como pilar del sistema
entendida como derecho social universal,
teniendo que ser suprimidas todas aquellas
aristas que lo afecten, por ejemplo: las barreras
de acceso, fallas regulatorias que atenten contra
la calidad, etc.



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El informe deja en claro que existen
responsabilidades por parte del Estado (en
particular respecto del pasado gobierno) ya que
ste - a travs de su Ministerio de Educacin- s
cuenta con las facultades e informacin
suficientes para fiscalizar y sancionar a las
universidades privadas. Queda en evidencia que
el rgimen de control que la Contralora General
de la Repblica establece para las universidades
del Estado tambin debera ser aplicable -al
menos - a aquellas instituciones que reciban
recursos del Estado y que hoy se materializa a
travs de Aportes Fiscales Directos (AFD),
Aporte Fiscal Indirecto (AFI), del Crdito con
Aval del Estado (CAE), el MECESUP, entre
otros.

No deja de ser rescatable el reconocimiento que
hace (por primera vez, dada la votacin
desfavorable del primer informe) un poder
del Estado la flagrante vulneracin de la ley
que importa la existencia de lucro y la
responsabilidad que ha tenido el Estado en la
formacin del mercado en la ESUP. En se
sentido, que no se apruebe el informe en sala
sera una nueva seal de dar la espalda al
movimiento estudiantil y a la ciudadana que ha
venido denunciando dicha realidad hace varios
aos.

En cuanto al financiamiento, refiere casi
exclusivamente a su regulacin planteando,
por ejemplo, la necesidad de perfeccionar y
modificar el Aporte Fiscal Indirecto, establecer
nuevos parmetros para la asignacin de becas y
el otorgamiento del Crdito con Aval del Estado
(CAE), etc. Sin embargo, dichas observaciones
resultan muy distantes de lo planteado por el
Movimiento Estudiantil, el cual ha exigido una
eliminacin del AFI, un fortalecimiento del
financiamiento mediante Aportes Basales de
Libre Disposicin con preferencia a las
Universidades Estatales y Regionales y el fin al
financiamiento de la educacin superior
mediante el subsidio a la demanda, lo cual se
manifiesta en becas y crditos.

Sobre el cierre de la Universidad del Mar, en
las conclusiones del informe hay poca
preocupacin por referirse a la situacin de los
trabajadores de la Universidad, aun cuando - en
el desarrollo de ste - consagra las numerosas
inquietudes de ellos por su futuro laboral y el
pago de lo que se les debe. Si bien hay
propuestas que aseguren que estas fallas
estructurales en planteles de ESUP no vuelvan a
ocurrir, se deja de lado una propuesta de
regulacin profunda sobre qu hacer con
estudiantes y trabajadores.

En efecto, gracias al informe de la Comisin,
queda de manifiesto que no existen
procedimientos estatales para hacerse cargo
de las Universidades que son cerradas. La
existencia de este procedimiento especial o la
creacin de una institucionalidad que se haga
cargo de las Universidades cerradas, es
importante en tanto ayude a revertir los efectos
de la mercantilizacin del sistema que se ha
plasmado con mayor profundidad en
instituciones privadas.

Sobre la democratizacin de las Instituciones
de Educacin Superior, el Informe
simplemente no se pronuncia. Hubiese sido
relevante considerar el anlisis de la
democratizacin en las IES, pues en la mayora
de las instituciones donde se lucra vemos dbiles
organizaciones estudiantiles y de funcionarios y
existencia de muchas trabas para garantizar su
derecho a la asociacin.

La aprobacin del informe resultara positiva en
cuanto ratifica el incumplimiento de la ley que


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realizan algunas Universidades Privadas
lucrando con la educacin. Sin embargo, su
concepcin de derecho social de la educacin
resulta insuficiente, pues la crtica que realizan a
las Universidades que lucran, no la hacen
extensiva a los Centros de Formacin Tcnica ni
a los Institutos Profesionales. Si bien en dichas
instituciones est permitido el lucro, la Comisin
se debiese haber pronunciado a favor de la
prohibicin de ste, pues all tambin se
mercantiliza la educacin, afectando su calidad.

En cuanto a las propuestas realizadas por la
Comisin, resultan insuficientes para
garantizar el derecho a la educacin, pues
aquellas relacionadas con el financiamiento
siguen pensadas bajo un subsidio a la
demanda mediante becas y crditos y no
mediante un financiamiento directo a las
Universidades Pblicas. En cuanto a aquellas
relacionadas al sistema nacional de acreditacin,
el informe nada seala sobre cmo establecer
criterios de calidad (y cules) por fuera de un
sistema que ha mostrado ser sumamente ineficaz
quedando pendiente adems, dar una mirada
sobre posibles mecanismos de control ex ante de
las instituciones.

Finalmente, cabe sealar que la tcnica no
debe ser obstculo, sino que facilitador de la
expresin y concrecin de los principios que
la sociedad defina, de ah que el saber experto
(como es acogido durante el proceso de
investigacin de la comisin) tiene que estar al
servicio de los consensos polticos de la
sociedad y no al revs.