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N.fham.

327(81) 048p
Autor: Oliveira, llenrique Alternani de,
Ttulo: A poltica externa brasileira
11111111111111111111111111111111111111111111111111 I
I 0210639 A c. 980497
Ex 7 BCE
Henrique Altemani de Oliveira
Professor do Curso de Relaes Internacionais e Coordenador
do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da PUC/SP.
Contato com o autor: altemani@editorasaraiva.com.br
POLTICA I I
(\111 Editor<'!.
Sara1va
Apresentao
inda que o curso de Relaes Internacionais da
Universidade de Braslia (UnB) tenha tido seu
incio em 1974, ser somente depois de 1995, quando a Ponti-
fcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) comeou a
oferec-lo, que se observar um elevado crescimento dos cursos
voltados a transmitir aos alunos os instrumentos bsicos para
se analisar o modus operandi do meio internacional. Assim, no
perodo de praticamente uma dcada, foram criados, aproxima-
damente, 60 cursos de relaes internacionais no Pas.
O crescimento dos cursos de graduao foi igualmente
acompanhado pelo surgimento de uma nova e maior oferta
de programas de ps-graduao. Dessa forma, instituciona-
lizaram-se, com o apoio das agncias financiadoras (CNPq
e Capes), os programas de doutorado da UnB e da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI-PUC/RJ), man-
tendo-se, ainda, os programas de mestrado nessas duas ins-
tituies, sendo oferecidos trs novos programas de relaes
internacionais e um de integrao.'
O rpido desenvolvimento da rea de relaes internacio-
nais caracterizou-se tambm, o que no deixa de ser normal,
pelo surgimento de alguns problemas. De um lado, o no en-
1
Com o apoio direto da Capes, por meio do Programa Especial San Tiago Dantas, passaram a
ser oferecidos os mestrados em relaes internacionais da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul e da Universidade Federal Fluminense, e o mestrado interinstitucio-
nal da Unesp, Unicamp e PUC/SP. Na Universidade Federal de Santa Maria desenvol- ~ ': ,';V ..... ,.__'- .. 1., .. 1.,>
veu-se o mestrado em integrao latino-americana. ~ . _.
Poltica Externa Brasileira
tendimento do que a rea gerou inicialmente uma diversidade de
projetos, disciplinas, ementas e programas de ensino, o que passou a
ser saneado, em primeiro lugar, pela ao da Secretaria de Ensino Su-
perior do Ministlio da Educao (Sesu/MEC) e, em seguida, pelas
polticas de avaliao do Inep.
De outro lado, o problema que se somou foi a carncia de
profissionais de relaes internacionais que pudessem assumir as
disciplinas especficas dos diversos cursos e a quase inexistncia de
disponibilidade de bibliografia no Pas.
No caso especfico de avaliao da insero internacional do
Brasil, os diferentes cursos, quase em sua maioria, oferecem as
disciplinas Poltca Externa Brasileira e de Histria da Poltica
Exterior do Brasil (em alguns, denominada Histria Diplomtica
do Brasil), complementadas em um nmero limitado de cursos pela
disciplina Anlise da Poltica Externa Brasileira.
Dessa forma, em primeiro lugar, o objetivo deste livro dispo-
nibilizar aos alunos dos cursos de Relaes Internacionais (gradua-
o e ps-graduao), bem como aos de cursos afins, que tambm
apresentam essas disciplinas em seu projeto (em especial Direito,
Cincias Sociais, Economia e Thrismo), uma viso seqencial e
analtica dos pressupostos polticos que fornecem a base do proces-
so de insero internacional brasileira.
O que se pretende no realizar um levantamento completo dos
acordos e vnculos que o Brasil foi estabelecendo no decorrer de sua
histria, mas "tentar identificar inflexes ou mudanas significati-
vas ocorridas nos padres de relacionamento externo do Pas"?
Por exemplo, a implementao dos governos militares implicou
mudanas nas diretrizes bsicas da poltica externa? E, da mesma
forma, a redemocratizao correspondeu a alteraes na definio
da poltica externa? Por outro lado, quais as relaes entre redefini-
es do sistema internacional, seus aspectos estruturais e conjuntu-
rais e a definio e implementao da poltica externa brasileira?
anos de poltica externa brasileira, 1958-1998: trs inflexes. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, n. 41, p. 8, 1998. (Nmero Especial "40 Anos").
Apresentao
Sendo assim, para um plano de ensino da disciplina, tem-se a
seguinte definio:
O objetivo do presente curso realizar um estudo da
evoluo da poltica externa brasileira em suas vrias
faces e fases, ressaltando-se os aspectos polticos mais
que histricos - de sua formulao nas ltimas dcadas,
a partir de um prisma tcnico de relaes internacionais.
Realizar-se- uma reflexo crtica sobre a ao diplo-
mtica brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens
desenvolvidas para a compreenso da insero interna-
cional do Brasil.
Da mesma forma que no sero enfatizados os aspectos mais re-
levantes da Histria Diplomtica do Brasil, tambm no sero ana-
lisados, e muito menos aprofundados, os mecanismos que levaram
definio da poltica externa. Isto , o objetivo dessa disciplina
raciocinar sobre a ao diplomtica e no sobre o processo que
conduz sua definio.
Rosenau, ao trabalhar teoricamente com poltica externa, con-
sidera que, tanto os analistas que trabalham diretamente com o
processo decisrio quanto os que se envolvem com a ao acabam
desenvolvendo conceitos especficos, facilitando a identificao e
organizao de diferentes dimenses. Mas, igualmente, dificultam o
estabelecimento de interao entre esses diferentes nveis de anlise.
Mais precisamente, a penalidade pela concentrao no
processo decisrio a incapacidade para explicar os
resultados: isto , o que acontece depois que as decises
foram definidas e a ao tomada. O conhecimento das
percepes e motivaes dos policy-makers dificilmen-
te pode servir como uma previso dos resultados se
estiverem operando com estimativas erradas sobre suas
prprias capacidades ou sobre a natureza do meio inter-
nacional. De outro lado, o custo de se concentrar nos
resultados e tratando-os como decorrentes de diferentes
naes construindo diferentes equilbrios entre seus in-
teresses e suas capacidades a incapacidade de identifi-
X
Poltica Externa Brasileira
car as fontes do experimento decisrio. A compreenso
do que acontece quando naes fracas atacam fortes
de pequeno valor na explicao das razes porque as
primeiras, s vezes, desafiam as outras.
3
O que se pretende deixar claro que, a forma como o curso
foi estruturado e a prpria limitao de tempo de cada disciplina
inviabilizam a imerso na anlise do processo decisrio brasileiro.
Esse contedo deveria estar inserido na disciplina Anlise de Pol- .
fica Externa.
De qualquer modo, a nfase ser, portanto, sobre as inflexes,
mudanas e continuidades nas diretrizes da poltica externa brasi-
leira, no havendo, igualmente, a busca de definio mais satisfat-
ria do que se entende por interesse nacional ou quais segmentos da
sociedade brasileira so mais beneficiados.
O conceito de interesse nacional usado tanto na anlise
poltica quanto na ao poltica. Como um instrumental
analtico, empregado para descrever, explicar ou ava-
liar as fontes ou a adequao da poltica exterior de uma
nao. Como um instrumento de ao poltica, serve
como um meio de justificar ou propor polticas. Em
ambos .os usos, em outras palavras, refere-se ao que
melhor para a sociedade nacional.
4
Historicamente, aparece muito mais como instrumento de ao
poltica e correspondendo ao que se chamava "vontade do prncipe",
"interesses dinsticos" ou "razo de Estado". A terminologia atual
no deixa de refletir, igualmente, as novas lealdades em decorrncia
da moderna formatao dos Estados: "honra nacional", "interesse
pblico" e "bem-estar geral".
Para Morgenthau,
o conceito de interesse definido como poder impe ao
observador uma disciplina intelectual e introduz uma
3
ROSENAU, J. N. The scienfific study of foreign policy. New York: Nichols Publishing Company .. 1980,
p. 243.
4
lbid., p. 283.
Apresentao
ordem racional no campo da poltica, tornando possvel,
desse modo, o entendimento terico da poltica. No que
diz respeito ao ator, contribui com a disciplina racional
em ao e cria essa assombrosa continuidade em matria
de poltica externa, que faz com que a poltica exterior
americana, britnica ou russa se nos apresente como algo
sujeito a uma evoluo contnua, inteligvel e racional,
em geral coerente consigo prpria, a despeito das distin-
tas motivaes e preferncias e das qualidades morais
dos polticos que se sucederam. Uma teoria realista da
poltica internacional evitar, portanto, duas falcias
populares: a preocupao com motivos e a preocupao
com preferncias ideolgicas.
5
XI
No que no seja importante, mas, como seria outro trabalho
e outra disciplina, a avaliao da poltica externa brasileira aqui
apresentada no se envolve precisamente com as questes diretas
do processo decisrio e, muito menos, com a definio de qual o
interesse nacional que se est buscando com os diferentes momen-
tos da poltica externa.
5
MORGENTHAU, H. J. A poltica entre as naes: a luta pelo poder e pela paz. Braslia: EDUnB/Impren
sa Oficial do Estado de So Paulo/lpri, 2003, p. 7.
Sumrio
Captulo 1
O Conceito de Poltica Externa ..................................... 1
1.1 Poltica Externa e Estado ......................................... 1
1.2 O Conceito de Poltica Externa ................................ 5
1.3 Algumas Questes na Definio
do Conceito de Poltica Externa .............................. 11
1.4 O Processo Decisrio em Poltica Externa ............. 15
1.5 O Ministrio das Relaes
Exteriores (Itamaraty) ............................................ 23
Leituras Complementares .............................................. 27
Captulo 2
De Rio Branco Segunda Guerra Mundial ................ 29
2.1 A Poltica Externa no Imprio ............................... 29
2.2 A Americanizao da Poltica Externa
com o Baro do Rio Branco .................................... 32
2.3 A Barganha Poltica entre as Perspectivas
de Alinhamento com a Alemanha ou
com os Estados Unidos .......................................... .42
Resumo ........................................................................... 51
Leituras Complementares ............................................... 52
XIV
Poltica Externa Brasileira
Captulo 3
Do Contexto Sub-regional Constituio
do Sistema lnteramericano ................................................... 55
3.1 O Contexto Internacional.. .............................................. 55
3.2 O Sistema Interamericano ............................................... 60
3.3 A Poltica Externa dos Governos Dutra e Vargas ........... 63
Captulo 4
A Operao Panamericana e a Poltica
Externa Independente ........................................................... 73
4.1 O Contexto Internacional.. .............................................. 75
4.2 A Poltica Externa de JK ................................................ 76
4.3 A Operao Panamericana (OPA) .................................. 81
4.4 A Poltica Externa Independente .................................... 87
Captulo 5
A Poltica Externa nos Governos Militares ....................... 107
5.1 Castelo Branco e a Poltica da Interdependncia .......... 108
5.2 A Diplomacia da Prosperidade ..................................... 118
5.3 O Contexto Internacional no Incio
dos Anos 1970 ............................................................... 131
5.4 Do Projeto de Brasil Potncia ao
Pragmatismo Responsvel ............................................ 136
Captulo 6
A Universalizao da Poltica Externa Brasileira ............. 169
6.1 O Contexto Internacional.. ............................................ 170
6.2 A Universalizao da Poltica Externa
Brasileira e a Diversificao das Dependncias ........... 176
6.3 A Retomada do Relacionamento com
a Amrica Latina .......................................................... 194
Sumrio
XV
Captulo 7
A Poltica Externa na Nova Repblica ............................... 201
7.1 A Redemocratizao: Mudana ou
Continuidade na Politica Externa? ................................ 202
7.2 O Plano de Integrao Brasil-Argentina ....................... 213
7.3 As Negociaes com os Estados Unidos ...................... 220
Captulo 8
A Poltica Externa no Ps-guerra Fria ............................... 229
8.1 Continuidade e Mudana na
Poltica Externa Brasileira ............................................ 231
8.2 De Fernando Collor a Itamar Franco ............................ 240
8.3 De Fernando Henrique a Lula ....................................... 250
Bibliografia .......................................................................................... 265
Anexo
Relao de Ministros das Relaes Exteriores
por Mandato Presidencial ............................................. 289
O Conceito de
Poltica Externa
,A .. abordagem da avaliao da poltica externa bra-
~ \ ; c i ; sileira, na perspectiva desse compndio, parte
do pressuposto de que, principalmente a partir dos anos 1960,
constituiu-se em um instrumento atrelado poltica nacional
de desenvolvimento.
Para podermos entender mais facilmente qual a relao que
esse projeto brasileiro de desenvolvimento nacional tem a ver
com o sistema internacional, o presente captulo tem como ob-
jetivo bsico avaliar o conceito de poltica externa:
o que ;
quais os elementos internos e externos fundamentais para
sua definio e implementao; e
quais os atores que participam desse processo.
Poltica Externa e Estado
Em primeiro lugar, devemos ressalvar que, na literatura sobre
relaes internacionais, encontra-se, s vezes, alguma confuso
ao se apontar a poltica externa como correspondente ou como
sinnimo de relaes internacionais. As relaes internacionais
a rea, por excelncia, que representa os interesses do Estado
no plano internacional e que tem, como objetivo ltimo, buscar
as satisfaes do Estado, seja para a sua sobrevivncia,
seja para a satisfao dos interesses de seus membros.
2
Poltica Externa Brasileira
Arena!, por exemplo, revela que
maiores dificuldades oferecem as denominaes poltica
exterior e poltica internacional, utilizadas com frequn-
cia, sobretudo nos Estados Unidos, como sinnimos de
relaes internacionais. Por poltica exterior deve-se en-
tender o estudo da forma como um Estado conduz suas
relaes com outros Estados, se projeta para o exterior,
isto , refere-se formulao, implementao e avalia-
o das opes externas, desde o interior de um Estado,
vistas desde a perspectiva do Estado, sem atender so-
ciedade internacional como tal. Em nenhum caso cabe,
pois, utilizar esta denominao como sinnimo de rela-
es internacionais, pois estas referem-se a um objeto
muito mais amplo.
1
No entanto, partindo da considerao de que o objeto de rela-
es internacionais o meio internacional, compreendido como o
conjunto das relaes interestatais somadas s relaes transnacio-
nais, estaremos trabalhando com a premissa de que poltica externa
representa uma das reas de relaes internacionais, porm com
nfase maior no papel do Estado.
O elemento central da anlise ser, conseqentemente, o da
ao estatal e dos elementos de conflito e interesse condicionantes
a essa ao.
A maior parte dos pesquisadores brasileiros aponta, quase com
unanimidade, para o papel preponderante do Estado na definio e
implementao da poltica externa brasileira, estando a sociedade
civil, com pequenas excees ,fora desse processo.
evidente que a anlise da poltica externa brasileira, com
nfase no papel do Estado como ator preponderante na integrao ao
sistema internacional, no deixa, por um lado, de considerar a atual
internacionalizao das diferentes variveis e, por outro, o papel da
sociedade civil representada por empresas, associaes, classes,
agregando uma dimenso transnacional s relaes interestatais.
1
ARENAL, C. del.lntroducin a las relaciones internationales. Madrid: Tecnos, 1990, p. 21.
Captulo 1 -O Conceito de Politica Externa
3
Entretanto, queremos deixar bem claro que poltica externa a
rea que representa os interesses e objetivos do Estado no plano in-
ternacional e que, por conseguinte, sua definio e implementao
prerrogativa do Estado.
Para melhor compreenso desse carter estatal da poltica exter-
na, precisamos retomar o conceito de anarquia, pelo fato de o sis-
tema internacional ser composto por unidades soberanas (Estados),
com, de um lado, legitimidade para ordenar suas relaes internas
e, de outro, com capacidade e legitimidade para a promoo de seus
interesses no plano externo.
2
De forma objetiva e clara, Brown
3
pondera que o Estado legalmente soberano, no reconhecendo
nenhum ente exterior como superior nem um igual internamente.
E o Estado existe em um mundo composto de outros estados, com
caractersticas similares, com territrios definidos e constituindo
unidades polticas soberanas.
4
Assim, no plano das relaes internacionais, h a aceitao
consensual de que os Estados so os atores legtimos na promoo
dos interesses dos cidados, das empresas e dos conglomerados que
esto dentro de seu territrio. Essa idia de legitimidade retratada,
por exemplo, no contencioso entre as empresas Embraer e Bom-
bardier. Quando as acusaes mtuas so levadas Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), as partes envolvidas nas negociaes
so o Canad e o Brasil e no as empresas. Quando h o primeiro
Como as abordagens sobre meio internacional, anarquia, sistema internacional e ordem internacional
apresentam-se de forma vaga e superficial, para melhor entendimento consulte HOFFMANN, S. Jano
y Minerva: ensayos sobre la guerra y la paz. Buenos Aires: GEL, 1991 e NYE, J. S. Understanding
intemational conflicts: an introduction to theory and history. New York: Longman, 1997.
BROWN, C. Understanding intemational relations. New York: Palgrave, 2001.
Maria Regina Soares de Lima aponta, com muita propriedade, para uma confuso constantemente
observada no entendimento de Estado e Governo. "A meu ver, um dos fatores que dificultaram um
maior dilogo entre a rea de relaes internacionais e a de cincia poltica foi tratar Estado e governo
como sinnimos. Realistas clssicos, em vista de sua filiao terica razo de Estado, e realistas
analticos, em funo da premissa terica de atores unitrios autnomos, tomam o Estado como o
ator cujo dilema de segurana unicamente externo. Ao explicitar a premissa da natureza autnoma
do Estado, por exemplo Grieco observa que ela crucial para aquela perspectiva terica, pois,
ela que permite postular que os 'decisores respondem, em nome do Estado-nao como um todo,
s oportunidades e ameaas presentes no sistema internacional' ( ... ) O suposto neste caso que,
independentemente da natureza do governo que esteja no poder, ele ser sempre o mais fiel intrprete
dos interesses nacionais - de onde o Estado e governo so sinnimos." LIMA, M. R. S. Instituies
democrticas e poltica exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 285, jul./dez. 2000.
4
Poltica Externa Brasileira
resultado e uma das partes condenada, a retaliao final para o
Brasil e no para a Embraer.
Para completar esse raciocnio, retomamos a idia de que o
mundo, visualizado na perspectiva das relaes entre os Estados,
apresenta normalmente um padro de relacionamento decorrente
do sistema internacional vigente. Desse modo, o sistema interna-
cional pode ser interpretado como o padro de relacionamento entre
os Estados em um determinado momento, padro este, derivado,
estruturalmente, da definio do poder internacional dentro desse
perodo histrico. E que os Estados que detm maior poder apresen-
tam a tendncia de definio da ordem internacional em funo da
necessidade de manuteno da estabilidade mundial, mas tambm
de promoo prioritria de seus interesses.
Exatamente por essa razo que muitos analistas interpretam
a ordem internacional como o conjunto de regras e normas que
buscam regular as relaes mundiais, refletindo, entretanto, a dis-
tribuio do poder no plano mundiaP
Dessa forma, se pressupe que, alm dos interesses do Estado,
uma varivel importante seja a capacidade que cada Estado detm
de convencer os outros a aceitar as suas posies ou, em termos
mais claros, o poder que cada Estado dispe para a imposio de
seus interesses.
Para exemplificar, podemos pensar que a ordem comercial
internacional, depois da Segunda Guerra Mundial, decorre do
sistema internacional instaurado (o sistema bipolar), representando
os interesses dos Estados com maior poder (processo de correlao
de foras), com a funo de regulamentar as transaes comerciais
entre as unidades. No entanto, como das duas superpotncias que
emergiram da Segunda Guerra somente os Estados Unidos dispu-
nham de real capacidade econmica, a ordem econmica internacio-
nal representava muito mais os interesses norte-americanos que os
da antiga Unio Sovitica. Da, ento, a proposta inicial da Organi-
zao Internacional do Comrcio (que, ao no ser ratificada pelos
5
MARTINS, L. Ordem internacional, interdependncia assimtrica e recursos de poder. Poltica externa,
v. I, n. 3, p. 62-85, dez. 1992.
Captulo 1 - O Conceito de Poltica Externa
5
Estados Unidos, no entrou em funcionamento) e a sua substituio
provisria pelo Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt).
Mesmo falando em correlao de foras, no querendo afirmar
que o sistema internacional no possibilita a participao de Esta-
dos que no tenham poder, ao contrrio, estamos pensando que h
um constante processo negociador que permite a atuao dos dife-
rentes Estados, buscando promover seus interesses.
Nesse sentido, enfatiza-se a ntida e ntima correlao entre
poltica externa e Estado, deduzindo que esse , dentro do sistema
anrquico, o nico representante legtimo dos interesses de seus
membros (cidados, empresas etc.).
1.2\ O Conceito de Poltica Externa
Manfred Wilhelmy,
6
de uma forma objetiva e direta, define poltica
externa como o conjunto de atividades polticas, mediante as quais
cada Estado promove seus interesses perante os outros Estados.
E RusselF amplia esse conceito, considerando a poltica externa
como a rea particular da ao poltica dos governos, abrangendo
trs dimenses analiticamente separveis - poltico-diplomtica,
militar-estratgica e econmica - e que se projeta no mbito exter-
no ante a uma ampla gama de atores e instituies governamentais e
no-governamentais, tanto no plano bilateral como no multilateral.
Ainda que a interao entre os Estados tenha e, cada vez mais,
esteja agregando a participao de organizaes no-governamen-
tais, de empresas e/ou de grupos sociais, a poltica externa de um
pas corresponde atuao do Estado na defesa do conjunto dos
interesses dessas instituies.
Apesar da multiplicidade de novos atores na cena interna-
cional e do seu funcionamento em redes que so um dado
da governana do espao mundial, o Estado permanece
como uma indispensvel instncia pblica de intermedia-
o. Instncia interna de intermediao das instituies
6
WILHELMY, M. Politica internacional: enfoques y realidades. Buenos Aires: GEL, 1988, p. 148.
7
RUSSELL, R. Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 255.
6
Poltica Externa Brasileira
do Estado com a sociedade civil e instncia externa de
intermediao com o mundo, em funo das especifi-
cidades que caracterizam os pases e que explicam as
distintas vises sobre as modalidades de sua insero no
sistema internacional. A legitimidade do Estado como
instncia pblica de intermediao deriva do fato de
que as condies de vida das populaes dependem do
desempenho dos Estados em que vivem. Da a relevncia
e atualidade do conceito de interesse nacional, que cabe
aos Estados representar.
8
Lima raciocinando sobre a questo da definio do interesse na-
cional indica que, "na vertente realista, a resposta pergunta 'Como
aferir o interesse nacional?' imediata: garantindo a sobrevivncia
e a integridade territorial e poltica da nao". J, em outra perspec-
tiva, "o interesse nacional depende das preferncias e interesses da
coalizo poltica vencedora e no apenas pode mudar, como objeto
de conflito interno".
9
Assim, nessa equao entre interesses de diferentes Estados
(tanto no plano bilateral quanto no multilateral), h que se proceder
anlise das realidades interna e externa, de forma a se poder com-
patibilizar as necessidades internas com as possibilidades externas.
10
Isto , a poltica externa representa um esforo intelectual e prag-
mtico de determinao de interesses convergentes e/ou divergentes
entre diferentes parceiros. Parte-se do princpio de que "as relaes
entre Estados fundamentam-se naquilo que constituem os pontos
de interesse comum, naquilo que constitui um relacionamento com
vantagem mtua"."
Nos prximos captulos sobre a poltica externa brasileira, pro-
curar-se- determinar o posicionamento ocupado pelo Brasil no
sistema internacional e a estratgia de redefinio de sua insero
nesse sistema.
8
LAFER, C. A diplomacia globalizada. Valor Econmico, 11-13 set. 2000, p. 7.
9
LIMA, 2000, p. 285-287.
10
Veja: LAFER, C. Novas dimenses da poltica externa brasileira. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
ANPOCS, n. 3, p. 73, 1987.
11
Citado em LIMA, 2000. Notas sobre as relaes Brasil-frica no contexto da poltica externa brasileira
recente. Estudos Afro-Asiticos, n. 6-7, p. 242, 1980.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
7
O enfoque na estratgia de redefinio de sua insero no
sistema mundial advm de mudanas processadas no sistema inter-
nacional. Por exemplo, com o final da Segunda Guerra Mundial, a
Europa perde a liderana mundial para duas novas superpotncias
(Estados Unidos e Unio Sovitica) que centralizam todo poder e se
constituem em dois blocos ideolgicos distintos, com os diferentes
Estados enquadrando-se na rbita de suas influncias.
No entanto, com a reduo do sistema de confronto da guerra
fria, estabeleceu-se um sistema poltico mais complexo, em que as
consideraes de poder passaram a ser muito mais diversificadas,
possibilitando espaos para manobras poltico-diplomticas para
os mais variados Estados, com reflexos sobre o processo decisrio
internacional.
Dessa forma, a ruptura do sistema financeiro internacional,
estabelecido em Bretton Woods e as crises do petrleo, induziram
a uma reestruturao da economia mundial. As fissuras na hegemo-
nia econmica, detida at ento pelos Estados Unidos, em conjunto
com a recuperao econmica de alguns Estados, como a Alemanha
e o Japo, foraram a um ajuste de posies entre os pases desen-
volvidos, sem, no entanto, constiturem um processo de transforma-
o da estrutura do sistema.
Essas alteraes, aliadas a outros fatores como o processo de
descolonizao, propiciaram o surgimento de novas situaes e
atores, com possibilidades para os pases menos desenvolvidos
atuarem mais de acordo com suas prioridades e interesses do que a
anterior estrutura bipolar o permitia.
A preocupao com o grau de autonomia possvel dos
Estados e povos que no tm - mas desejam ter - uma
influncia na criao e aplicao das normas que regem
a ordem mundial, vem revelando e mostrando as brechas
por meio das quais possvel alterar-se a tradicional
relao entre o poder positivo das grandes potncias e a
configurao da ordem mundial.
12
12
LAFER, C. Paradoxos e possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 20.
8
Poltica Externa Brasileira
De outro lado, o fim da Guerra Fria, com o desaparecimento da
Unio Sovitica e a universalizao dos princpios liberais de mer-
cado, representam as tendncias que afetam o posicionamento dos
pases em desenvolvimento, em especial o do Brasil.
Com o fim da guerra fria difundiu-se a esperana de que "os va-
lores do liberalismo, entrelaando democracia e mercado, tendiam
inexorvel universalizao"Y E na Amrica Latina renovaram-se as
esperanas de que os Estados Unidos, de acordo com os princpios
liberais, modificariam sua forma de relacionamento com a regio,
apoiando os esforos para um processo de desenvolvimento econ-
mico e social.
Ainda que aparentemente contraditrio para alguns analistas,
o que se observou foi uma tentativa de reafirmao da hegemonia
dos Estados Unidos. Isto , procurou-se manter a Amrica Latina
dentro de sua rea de influncia, mesmo que isso no refletisse o
estabelecimento de um processo cooperativo mais denso e voltado
ao atendimento dos interesses regionais.
Nesse sentido, pode-se observar duas macrotendncias no
contexto latino-americano: uma de liberalizao, traduzida pelo
processo de aberturas de seus mercados e tendente a preencher um
espao na economia internacional globalizada e, outra, embutida no
projeto de renegociao do sistema interamericano.
No h, entre os diferentes analistas, discordncia da percepo
de que o sistema internacional afeta o comportamento externo dos
diferentes Estados. No caso da Amrica Latina, por exemplo, as di-
ferentes anlises vm especialmente demonstrando a sensibilidade
e a vulnerabilidade da regio s variveis externas.
14
No entanto, a
considerao da importncia do sistema internacional no quer dizer
que no se deva avaliar as funes que os pases desempenham in-
dividualmente no conjunto do sistema, como reagem aos estmulos
externos e como procuram se inserir no sistema internacional.
13
LAFER, C.; FONSECA, G. Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades
indefinidas. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de poltica externa brasileira 1/. So Paulo:
IPRI/Paz e Terra, v. I, p. 56, 1994.
14
Veja KLAVEREN, A. V. Anlise das polticas externas latino-americanas: perspectivas tericas. In:
MUNOZ, H.; TULCHIN, J. A Amrica Latina e a poltica mundial. So Paulo: Convvio, 1986, p. 1-20.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
9
exatamente em funo dessas perspectivas que Celso Lafer
enfatiza
toda poltica externa constitui um esforo, mais ou
menos bem-sucedido, de compatibilizar o quadro inter-
no de um pas com seu contexto externo. por isso que,
na anlise da poltica externa de um Estado convm,
analiticamente, levar em conta duas dimenses distin-
tas, porm complementares. A primeira diz respeito s
normas de funcionamento da ordem mundial num dado
momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades
especficas de insero de um Estado na dinmica de
funcionamento do sistema internacional.
15
Trabalha-se, ento, no pressuposto de que a poltica externa bra-
sileira foi e condicionada por uma interao entre fatores internos
e externos. No se concorda, dessa forma, com a posio adotada
de que "a premissa subjacente a todos esses trabalhos a de que a
Amrica Latina extremamente sensvel ao seu ambiente externo
e que seu comportamento, frente a outras naes, tende a ser uma
reao aos estmulos a esse nvel".
16
Desse modo, na anlise da poltica externa, podem ser destaca-
dos os aspectos derivados de uma postura unicamente reativa aos
fatores externos. Mas esse fenmeno no definidor do relaciona-
mento externo do Pas, em carter universal. O que se procurar
apontar exatamente o peso dos diferentes condicionamentos, en-
dgenos ou exgenos, na definio da poltica externa brasileira.
Este ativismo, cujas causas so tanto endgenas quanto
exgenas marcou, por assim dizer, a postura do estado
brasileiro numa etapa em que este procurou redefinir a
sua insero no sistema internacional. A poltica externa
globalizante ou de diversificao das relaes polticas,
econmicas ou militares do Brasil, posta em prtica a
15
LAFER, C. As eleies de novembro de 1982 e a poltica exterior do Brasil. In: LAFER, C. O Brasil e a
crise mundial. So Paulo: Perspecliva, 1984, p. 104.
16
KLAVEREN. In: MUNOZ; TULCHIN, 1986, p. 4.
10
Poltica Externa Brasileira
partir dos anos setenta a traduo, no plano da ao
diplomtica, da tentativa do estado brasileiro de definir
e perseguir objetivos prprios, independentemente de
injunes externas, nos mbitos regional, extra-regional
e de questes globais multilateraisP
Em outros termos, pressupe-se que a estrutura do sistema in-
ternacional, em termos da distribuio internacional do poder, bem
como as diferentes conjunturas, representam fatores de presso, ou
constrangimentos, que condicionam a definio da poltica externa
brasileira. Por conseguinte, h um processo de reao aos fatores
sistmicos. Entretanto, no se quer dizer que a poltica externa bra-
sileira seja unicamente reativa. Ao contrrio, com base na avaliao
de suas diretrizes orientadoras iremos procurar apreender quanto ela
mantm de autonomia.
Fatores internos ao Estado, bem como as foras externas, con-
seqentemente, condicionam no s as metas fixadas, mas tambm
a possibilidade de se atingir os objetivos planejados. "Nem todas as
presses exercidas sobre o elegvel ou sobre o atingvel provm do
mesmo meio internacional; algumas so inerentes ao meio poltico
ou econmico do Estado-nao.''
18
Pensar a poltica externa nessa perspectiva implica, portanto,
avaliar tanto as variveis estruturais quanto as consideraes de
ordem conjuntural.
A poltica externa de um pas dependente est condi-
cionada, simultaneamente, ao sistema de poder em que
se situa, bem como s conjunturas polticas, interna e
externa (a saber, o processo imediato de decises no
centro hegemnico, bem como nos pases dependen-
tes). Essa hiptese, por um lado, acentua a necessidade
de conjugar as determinaes estruturais, que delimi-
17
LIMA, M. R. S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado
no XI Encontro Anual da ANPOCS, guas de So Pedro, out. 1987, p. 1.
18
COLEMAN, K. Comparando polticas externas. In: MUNOZ; TULCHIN, 1986, p. 21.
Captulo 1 -O Conceito de Politica Externa
tam o campo de ao dos agentes decisores, com as
determinaes conjunturais, dadas pela deciso e ao
dos policy-makers; por outro lado, repele a noo de
que a poltica externa de um pas dependente um sim-
ples reflexo das decises do centro hegemnico e nega
tambm que se possa entend-la mediante o exame
exclusivo das decises no pas subordinado.
19
11
Em decorrncia da nfase na necessidade de compatibilizao dos
determinantes estruturais e conjunturais para o entendimento da po-
ltica externa brasileira, repudia-se a tentativa de interpretao da
poltica externa como estritamente vinculada a aspectos econmi-
cos ou mercantilistas. No que se negue o papel fundamental que o
comrcio exterior detm na definio da poltica externa brasileira,
seja na busca da reduo da vulnerabilidade do Pas em virtude da
sua integrao economia mundial, seja na poltica de diversifica-
o de parceiros comerciais, tanto fornecedores quanto consumi-
dores. Assim, pari passu, aos interesses decorrentes do modelo de
desenvolvimento econmico implantado no Pas, que podem ser
rotulados de varivel econmica, h que se ressaltar a varivel
poltica com a funo de estabelecer os mecanismos de defesa dos
interesses brasileiros.
A anlise da poltica externa brasileira ser enfocada como de-
rivada de um somatrio das variveis econmicas e polticas e no
de variveis excludentes entre si, alm da considerao das determi-
naes estruturais e conjunturais.
1.3 Algumas Questes na Definio
do Conceito de Poltica Externa
Considerando, nas interaes entre os Estados, a existncia de certos
fatores imutveis, como a localizao geogrfica de um determinado
pas e fatores externos de maior durabilidade, como a estruturao
do poder internacional, Celso Lafer deduz que a poltica externa
'' MOURA, G. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1980, p. 42-43.
12
Poltica Externa Brasileira
apresenta, normalmente, certa linha de continuidade. Por isso, a po-
ltica externa
tem, quando comparada com a poltica interna, o ritmo
mais lento de uma coerncia derivada de certos interes-
ses bsicos, condicionados pela relativa estabilidade das
modalidades possveis de insero de um pas no sistema
internacional.
20
Isso nos leva a refletir se a poltica externa constitui-se em uma
poltica de Governo ou em uma poltica de Estado. Em princpio,
considera-se que a poltica externa represente os interesses na-
cionais (ou os interesses permanentes), constituindo-se, portanto,
em uma poltica de Estado. Da, ento, apresentar-se como tendo
relativa continuidade. No que se refere aos governos, ressalva-se o
surgimento de algumas mudanas de estilo ligadas personalidade
e ao perfil individual dos atores, bem como de adequao aos cons-
trangimentos conjunturais.
H ainda que se considerar um problema de tempo, no sentido
em que a atividade diplomtica (representante da ao governamen-
tal) atua a partir de uma reflexo dirigida ao sentido real do fato,
enquanto a sociedade civil adota posies derivadas mais de idias
genricas ou da aplicao de modelos tericos a situaes particu-
lares. Assim sendo, a atuao do setor burocrtico governamental
voltado formulao e implementao de polticas externas proces-
sa-se em um tempo diferenciado do tempo da sociedade civil.
No se deve esperar que os diferentes setores da sociedade
amaduream com a mesma velocidade para as questes
externas. No Brasil, tivemos exemplos de lentido por
parte de setores da sociedade em aceitar a percepo go-
vernamental de que, por imperiosos motivos de interesse
nacional, era necessrio realizar rpidas correes de
curso nas linhas polticas at ento adotadas. Penso natu-
20
LAFER, 1987, p. 73.
Captulo 1 - O Conceito de Poltica Externa
ralmente, na oposio movida aos ajustes feitos nas polti-
cas do Brasil com relao ao Oriente Mdio e frica.
21
Ainda, de acordo com Lafer,
22
a harmonizao das necessidades internas com as pos-
sibilidades externas, ou seja, a proposta de insero de
um pas no mundo, se faz em trs significativos campos
de atuao:
a) o campo estratgico-militar, que traduz o que um
pas significa, ou pode significar, para outros como
aliado, protetor ou inimigo em termos de riscos de
guerra e desejos de paz;
b) o campo das relaes econmicas, que explicita a im-
portncia efetiva ou potencial de um pas para outros
como mercado; e
c) o campo dos valores, que revela a importncia de um
pas enquanto modelo mais ou menos a fim de vida
em sociedade.
A atuao de um pas nestes trs campos se faz, por sua
vez, em distintos contextos diplomticos, entre eles ca-
bendo destacar:
a) o das grandes potncias, ou seja, o dos pases que
pelo poder que detm buscam estabelecer os parme-
tros estruturados da ordem mundial;
b) o contexto regional, que resulta dos inter-relaciona-
mentos que ocorrem entre pases que compartilham
uma mesma rea geogrfica; e
c) o contexto contguo, que o que diz respeito inte-
rao entre pases que tm fronteiras em comum.
13
21
SARDENBERG, R. M. A evoluo da poltica externa do Brasil nas duas ltimas dcadas. In: Curso
de Introduo s Relaes Internacionais, Unidade IV- Problemas Contemporneos das Relaes
Internacionais. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1983, p. 64.
22
LAFER, 1987, p. 73-74.
14
Poltica Externa Brasileira
Conceitualmente, cabe ainda relembrar a existncia de diferena
fundamental entre a deciso e ao em poltica externa. A deciso
corresponde a um desejo, inteno e decorrente de um processo
de identificao do problema, produo de alternativas, definio e
implementao, enquanto a ao reflete o comportamento prtico,
podendo obter um resultado diferenciado do que tinha sido propos-
to. A deciso pode ser resultante, de forma isolada ou conjugada, de
estmulos provenientes da sociedade, de estmulos provenientes do
exterior, ou produto de deciso governamental.
Atualmente, a distino sobre a primazia entre as polticas in-
terna e externa unicamente de carter analtico, j que
a poltica exterior projeta para outros estados aspectos
relevantes da poltica interna de um estado. Em segun-
do lugar, a poltica exterior contm as reaes estatais
s condies (estruturas e processos) prevalecentes no
sistema internacional, transmitindo algumas delas aos
agentes polticos internos.
23
Assim sendo, a poltica externa pode ser considerada como um
processo dinmico no qual as diferentes variveis se encontram
em constante reavaliao. Esquematicamente, para fins didticos,
poderamos pressupor a seguinte composio dinmica de elemen-
tos de poltica externa, sem considerar a ordem apresentada como
indicador de prioridades:
Anlise da realidade externa.
Anlise da compatibilizao das realidades internas com as possibilidades externas.
Processo de tomada de deciso.
Implementao da deciso.
Ao.
Avaliao da poltica externa.
23
WILHELMY, 1988, p. 149.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
15
1.4 O Processo Decisrio em Poltica Externa
Para se entender a tomada de deciso em poltica externa, Russell es-
tabelece uma distino analtica entre estrutura e processo. Para ele,
a) a estrutura "est integrada por um ou vrios atores go-
vernamentais domsticos que tm a um tempo a capa-
cidade de comprometer os recursos de uma sociedade
e de evitar que a deciso adotada possa ser facilmente
revertida;
b) o processo de tomada de decises, por sua parte, vin-
cula-se com a dinmica decisria. Nele participam
atores governamentais e no governamentais, do pas
e do exterior, numa seqncia temporal que se inicia a
partir do momento em que uma conjuno de estmulos
externos e internos requer a tomada de uma deciso
determinada at que ela seja efetivamente adotada;
c) isto sempre realizado por atores governamentais
domsticos (estrutura decisria), os quais operam em
cada caso como a 'ltima unidade de deciso'.
24
Uma forma especfica de estudo de poltica externa manteve-se
constante durante dcadas, passando a ser considerada como uma
abordagem tradicional na anlise de polticas externas. O que se
conceitua como abordagem tradicional no deixa de ser um conjun-
to de crenas amplamente aceitas sobre o papel da poltica externa.
Dessa forma, genericamente assume-se que:
a) os Estados tm polticas externas coerentes, implementadas em
aes particulares;
b) os Estados tm objetivos em decorrncia dos quais suas pol-
ticas so direcionadas e que os governos calculam no s suas
aes, mas tambm as conseqncias delas;
24
RUSSELL, 1990, p. 256.
16
Poltica Externa Brasileira
c) enfim, aceita-se que poltica externa seja produto de uma expe-
rincia racional.
25
Em outros termos, dessa perspectiva, o Estado, mais que um ator
internacional, a unidade decisria da poltica externa e considerado,
para efeitos analticos, como um ator unitrio, monoltico.
Ainda que sempre tenha sido um ponto de reflexo e de preocu-
pao, a abordagem terica sobre o processo decisrio somente vai
comear a se desenvolver a partir dos anos 1950, em conjunto com
o desenvolvimento das perspectivas cientficas.
26
Na perspectiva tradicional, o Estado no s era considerado
como o principal ator das relaes internacionais, como se presu-
mia que os governos que atuassem internacionalmente em nome
do Estado poderiam ser considerados como atores monolticos,
unitrios. E, nessa linha de raciocnio, considerava-se que os gover-
nos estivessem internamente unidos perante o internacional com o
objetivo de maximizar o poder e a segurana.
Com o desenvolvimento do estudo das teorias de deciso, pro-
duziu-se uma mudana fundamental pelo fato de a ateno no se
dirigir aos Estados, enquanto abstraes, ou a governos como blocos
monolticos e unidos ante ao exterior, mas, aos atores decisores de
poltica externa, enquanto seres humanos submetidos a diferentes
presses e influncias.
Para Snyder, um dos precursores das teorias do processo de-
cisrio, a base de seu trabalho a definio do Estado pelos seus
rgos decisrios, isto , aqueles cujos atos so para todos os efeitos
do Estado. Conseqentemente, a ao do Estado a ao definida
pelos que atuam em nome do Estado.
Assim, existem diferentes enfoques a respeito do processo de-
cisrio que vo desde a considerao da tomada de decises, como
uma ao abstrata, entre as possveis alternativas, at aos enfoques
que o tm como um processo gradual com opes e compromissos
entre os grupos de interesse e presses burocrticas.
25
Veja CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign policy systems approach.
Aldershot: Edward Elgar, 1989.
26
Esta abordagem sobre o processo decisrio est fortemente baseada em ARENAL, 1990, p. 249258.
Captulo 1 -O Conceito de Politica Externa
17
Apesar dessas diferenciaes, Arenal considera que poss-
vel assinalar algumas caractersticas genricas das anlises sobre
tomada de deciso.
a) Em primeiro lugar, e em geral, pode-se dizer que trata-
se de explicar o comportamento externo do Estado
desde a perspectiva analtica do Estado, at a do siste-
ma internacional.
b) Em segundo lugar, estimam que os rgos decisrios,
ou melhor, os indivduos que tm essa responsabilida-
de, atuam no marco de um meio que inclui tanto o pr-
prio sistema poltico nacional, com todas suas foras e
fatores, como o prprio sistema internacional.
c) Em terceiro lugar, a percepo desempenha um papel
importante em uma grande parte das teorias. A deciso
no aparece somente como o resultado quase mecnico
de vrios fatores externos ao que a toma, seno tambm
como o resultado de uma percepo da realidade. a
realidade tal como percebida, e no tal como , a que
determina a deciso.
d) Em quarto lugar, em geral, tende-se a considerar o
processo de tomada de decises como um processo ra-
cional, se bem que no cabe uma generalizao estrita
deste ponto.
27
Como apontado anteriormente, o trabalho de Snyder, Bruck
e Sapin
28
vai constituir um desafio aos modelos tradicionais, da
mesma forma que a primeira tentativa de aplicar o rigor metodo-
lgico das cincias behavioristas. Para esses autores, na anlise do
processo decisrio, o objeto do estudo deixa de ser o Estado, en-
quanto entidade abstrata, passando para a avaliao dos. grupos ou
seres humnos que tomm as decises em nome do Estado.
27
ARENAL, 1990, p. 251.
28
SNYDER, R., BRUCK, H. W.; SAPIN, B. Foreign policy decision making: an approach to the study of
international politics. New York: Free Press, 1962.
18
Poltica Externa Brasileira
Dessa nova perspectiva, Tomassini explica que o Estado se
encarna nos que tomam as decises e levantando as seguintes im-
plicaes:
1) A presuno de que a poltica internacional consiste em
"decises" adotadas por grupos ou pessoas e est formada
de condutas que devem ser explicadas enquanto tais;
2) A "definio da situao" como uma funo central dos
que tomam as decises e como um conceito-chave na
anlise da poltica exterior, imprimindo-lhe um elemen-
to subjetivo muito diferente da suposta objetividade, e;
3) A descoberta de que existem "fontes internas" da po-
ltica exterior, isto , de que esta o resultado de um
jogo em que intervm diversas agncias do Estado e
numerosos grupos de interesse.
29
O modelo de Snyder definiu a tomada de deciso como um pro-
cesso que permite a escolha, entre um nmero limitado de solues
possveis, estabelecidas socialmente, de uma situao particular
que venha a produzir o resultado escolhido pelos responsveis pela
deciso.
Embora reconhea a existncia de elementos irracionais, Snyder
centra ateno nos fatores racionais, isto , a explicao para uma
deciso estatal repousa na identificao do objetivo que o Estado
estava perseguindo atravs de sua ao. E somente podem ser con-
siderados como formuladores de poltica exterior aqueles atores
oficiais de um governo, pois so os que detm o poder decisrio.
Corresponde, portanto, a um modelo racional que identifica como
fatores estratgicos o estabelecimento dos objetivos e a busca dos
meios necessrios para alcan-los
Ainda que o trabalho de Snyder tenha colocado bases para a
anlise do processo decisrio, no chegou a propor uma teoria espe-
cfica sobre tomada de decises.
29
TOMASSINI. L. Teoria y practica de la politica internacional. Santiago do Chile: Ediciones Universidad
Catlica de Chile, 1989, p. 7778.
Captulo 1 -O Conceito de Polltica Externa
19
J Allison
30
avana na discusso sobre a tomada de decises
propondo trs modelos:
1) O modelo clssico, baseado no comportamento de um ator ra-
cional unitrio, sendo as opes polticas consideradas como
decorrentes de um governo totalmente unificado e fundamenta-
das no clculo dos meios adequados para alcanar os objetivos
perfeitamente claros;
2) O modelo calcado na anlise do processo organizacional, no
definindo a poltica exterior como conseqncia de uma dada
opo adotada pelo ator unitrio, mas como o resultado da inte-
rao entre diversas organizaes governamentais coordenadas
por seus lderes.
3) O modelo de poltica burocrtica proveniente do segundo, mas,
ao contrrio da presuno de que os lderes do governo contro-
lem as decises entre as diferentes agncias governamentais,
supe que as decises de poltica sejam o resultado de uma
intensa concorrncia entre elas. Nessa perspectiva, cada ator
tem diferentes percepes e prioridades, ambiciona o poder,
promoo pessoal e/ou manuteno de seu status quo. Assim,
esses atores no tomam decises governamentais a partir de
uma escolha racional centrada nos objetivos da poltica externa,
contudo, agem coerentemente segundo seus prprios interesses
ou de suas burocracias.
Hudson assinala que
em seu agora clssico Essence of decision, Graham
Allison oferece trs formas de explicao de um epis-
dio em poltica externa - a crise cubana dos msseis em
1962. Investigando ambos os lados, americano e sovi-
tico da crise, Allison mostrou que o modelo do ator
unitrio racional no processo de tomada de deciso em
poltica externa era, ao menos, suficiente, como urna
ajuda na compreenso das curiosidades da crise. Os
dois modelos adicionais, que foram postulados como
30
ALLISON, G. Essence ofdecision: explaining the cuban missile crisis. Boston: Little Brown, 1971.
20
Poltica Externa Brasileira
sucessivos 'cortes' na explicao (o modelo do proces-
so organizacional, focado nos fatores intraorganizacio-
nais, e o modelo de poltica burocrtica, voltado para
os fatores interorganizacionais) permitiram a Allison
explicar com maior profundidade o que j tinha trans-
parecido. Seu uso dos trs modelos de anlise sugere
mais a necessidade de integrar antes do que segregar
explicaes em diferentes modelos.
31
guisa de exemplo, Arcela,
32
ao analisar o acordo nuclear as-
sinado pelo Brasil com a Alemanha, identifica diferentes interesses
entre os atores que participaram do processo decisrio.
Em seu entender, a Presidncia da Repblica visava, prioritaria-
mente, satisfazer as aspiraes militares; o Conselho de Segurana
Nacional almejava a transferncia de tecnologias sensveis; a Co-
misso Nacional de Energia Nuclear preocupava-se mais com as-
pectos tcnicos do pacote como um todo, a participao da indstria
nacional e a formao de pessoal qualificado; a Eletrobrs buscava
suprir a demanda energtica e o Ministrio das Relaes Exteriores
delineava uma perspectiva diplomtica a partir do acesso do Pas ao
seleto clube das potncias nucleares.
Para Hudson, as duas primeiras geraes de pesquisa sobre o
processo decisrio em poltica externa estavam muito mais preocu-
padas com o estabelecimento da legitimidade sobre o enfoque nas
estruturas e processos dos grupos decisrios e no desenvolvimento
de perspectivas tericas para explicar padres tpicos de compor-
tamento de pequenos ou grandes grupos. J a terceira gerao de
pesquisadores comeou a se empenhar no desvendamento das ta-
refas cognitivas que os grupos contm, levantando, entre outras, o
seguinte tipo de questes:
Como os problemas so reconhecidos pelo grupo?
Como as situaes so moldadas e 'representadas'?
31
HUDSON, V. M. Foreign policy analisys yesterday, today and tomorrow. Mershon lnternational Studies
Review, v. 39, p. 216-217, oct. 1995.
32
ARCELA, N. M. O acordo nuclearteuto-brasileiro: estudo de caso em poltica exterior sob a perspectiva
do processo decisrio. 1992. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais), UnB.
Captulo 1 - O Conceito de Poltica Externa
Como as opes so desenvolvidas?
Como o grupo muda uma interpretao estabelecida?
Como o grupo inova e aprende?
Como a memria do grupo afeta a ao do grupo?
21
Como as estruturas e os processos representam a cultura da
sociedade?
33
Deduz-se, assim, a partir dessa discusso sobre processo deci-
srio, a possibilidade de distino entre duas vertentes no estudo
da poltica externa; i) a que se atm mais diretamente no processo
de sua formulao e ii) a que est direcionada ao seu processo de
implementao.
A base dessa diferenciao decorre, de um lado, do fato de que:
a) o meio no qual a poltica externa formulada relativamente
similar quele no qual a poltica interna tambm formulada, e
b) o meio no qual a poltica externa implementada relativamen-
te diferente daquele no qual a poltica interna implementada.
Em outros termos, o Estado detm o controle dos recursos in-
ternos, assegurando a implementao de suas resolues no plano
interno, enquanto no externo a implementao est sujeita ao car-
ter anrquico do sistema internacional e ao jogo de interesses e de
poder das diferentes unidades polticas denominadas Estado.
Lima indica assim que a poltica burocrtica de Allison
ao aplicar o paradigma pluralista anlise de deci-
ses de poltica externa, questionou a artificialidade
da separao interno/externo e, conseqentemente, a
especificidade das relaes internacionais vis-a-vis
a anlise da poltica domstica. Uma das deficincias
de se aplicar a perspectiva pluralista poltica interna-
cional est relacionada s fragilidades inerentes a essa
abordagem derivadas quer da no considerao dos
33
HUDSON, 1995, p. 224-225.
22
Poltica Externa Brasileira
problemas de ao coletiva, quer do ocultamento da
dimenso do poder e do diferencial de recursos entre
diferentes atores polticos e sociais.
34
Nesse sentido, a disciplina Anlise de Poltica Externa desen-
volveu-se a partir dos anos 1960, com base na crtica a dois pontos
centrais da abordagem tradicional do estudo da poltica externa:
a) argumenta para a necessidade de uma teoria mais cientfica; e
b) questiona a prioridade analtica conferida ao plano internacio-
nal. Na realidade, os partidrios da anlise de poltica externa
criticam essencialmente a tradicional distino entre relaes
internacionais e cincia poltica e, em especial, a percepo de
que o plano internacional seja qualitativamente diferente da po-
ltica domstica.
Por isso mesmo, diversos analistas rotulam a anlise de poltica
externa no como uma subdisciplina de relaes internacionais,
mas sob o ramo da cincia poltica de polticas pblicas.
Como esse debate extremamente complexo e foge dos prop-
sitos desta obra, sua introduo neste captulo teve o propsito de
deixar bem claro que o desenvolvimento da avaliao aqui proposta
estar voltado para um estudo detido da evoluo da poltica externa
brasileira em suas vrias faces e fases, ressaltando-se os aspectos
polticos - mais que histricos - de sua formulao nas ltimas
dcadas, a partir de um prisma tcnico de relaes internacionais.
A preocupao bsica ser a de apreender as principais linhas e di-
retrizes que nortearam sua definio e implementao.
Conseqentemente, realizar-se- uma reflexo crtica sobre a
ao diplomtica brasileira, avaliando-se as diferentes abordagens de-
senvolvidas para a compreenso da insero internacional do Brasil.
De outro lado, como no se trata de uma avaliao enquadrada
no campo da anlise de poltica externa, no ser analisado o pro-
cesso decisrio da poltica externa brasileira. Entende-se e aceita-se
a pertinncia e a importncia da nfase na anlise das motivaes
34
LIMA, 2000, p. 274.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
23
internas na sua definio, mas esse esforo analtico foge do esprito
do curso proposto.
1 ~ 5 O Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty)
Constitucionalmente, a responsabilidade pela definio da poltica
externa brasileira cabe ao Poder Executivo, ao passo que o papel da
diplomacia o de implement-la.
Para compreender, ao menos parcialmente, a orientao estra-
tgica brasileira de insero internacional, interessante enfocar o
processo domstico de formulao da poltica externa, no qual se
constata um arraigado consenso de que o Ministrio das Relaes
Exteriores (ltamaraty) tem tradicionalmente desempenhado um
papel central.
O fortalecimento do Itamaraty, enquanto corpo profis-
sional, tem suas origens na prpria histria da formao
do estado Nacional, dotando-o, j nas trs primeiras
dcadas do sculo XX, de uma estrutura racional e
burocratizada, no sentido weberiano ( ... ). Com padres
regulares de carreira, controle sobre o recrutamento,
o sistema de treinamento e a avaliao profissional, o
Itamaraty viabilizou a manuteno de um alto grau de
coeso corporativa e um esprit de corps bem desenvol-
vido entre seus membros, diferenciando-se das demais
agncias do estado brasileiro - e guardando semelhan-
as, nesse sentido, apenas com os ministrios militares.
Adicionalmente, observa-se que a instituio adquiriu,
desde cedo, uma autonomia crescente em relao ao
sistema social e ao prprio aparelho estatal, conferin-
do-lhe iniciativa, tambm, crescente, na formulao e
implementao da poltica externa, e a capacidade de
assegurar uma certa continuidade desta poltica ao longo
do tempo, atravs da resistncia a mudanas bruscas e
indesejadas. Alm da sua autonomia, da sua coeso e do
seu insulamento burocrtico, tambm apontada como
caracterstica weberiana do Itamaraty a longa "coerncia
24
Poltica Externa Brasileira
corporativa'' vigente na instituio, expressa na continui-
dade e na solidez da adeso de seus membros "doutrina"
de poltica externa desenvolvida pela corporao.
35
Albuquerque,
36
da mesma forma, estabelece que
os partidos polticos esto geralmente distantes da po-
ltica externa e a agenda oficial dos principais partidos
polticos tambm ignora, ou, simplesmente, espelha os
pontos de vista do Itamaraty ( ... ). O mesmo se aplica
aos sindicatos, mdia e opinio pblica em geral. ( ... )
A pesquisa acadmica est muito incipiente e a maior
parte dos autores est limitada a comentar (favoravel-
mente) sobre a formulao e implementao da poltica
externa pelo Itamaraty. Tudo isso decorrente da extre-
ma habilidade do corpo diplomtico em obter credibilida-
de geral como o nico campeo e eficiente guardio dos
interesses vitais externos brasileiros. Esta capacidade
provavelmente decorrente do fato de que o Itamaraty
tanto uma escola de diplomacia como um sofisticado
corpo burocrtico no sentido weberiano da palavra.
Para compreender o papel do Itamaraty, primeiramente precisa-
mos admitir que h uma significativa aprovao (ou aceitao) pela
sociedade brasileira de seu papel. A aprovao histrica decorre do
fato de que o foco da agenda da poltica externa tem sido normal-
mente concentrado nas prioridades de desenvolvimento.
Desde a Poltica Externa Independente, o Minist-
rio das Relaes Exteriores do Brasil fortaleceu sua
autonomia decisria tanto na formulao como na
implementao dessa poltica. Junto ao presidente,
35
MELLO, F. C. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da politica externa
brasileira nos anos 90. 2000. p. 58. Tese (Doutorado), Universidade de So Paulo.
36
ALBUQUERQUE, J. A. G. From dependency to globalization: Brazilian foreign policy in the cold war
and post-cold war. Draft version. Chapter prepared for the forthcoming book: Latin American and
Caribbean Foreign Poticy, edited by Frank O. Mora and Jeanne A. K. Hey, Rowman and Littlefield
Publishers, 2002.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
a corporao diplomtica centralizou a adoo de
decises. Deste modo, esta conjuno de autonomia
e centralizao possibilitou que o processo decisrio
alcanasse um alto grau de unidade. O elevado consen-
so sobre a poltica exterior, a aprovao do Itamaraty
por segmentos-chaves como as Foras Armadas e os
grupos empresariais e a articulao funcional com
outras agncias federais contriburam significativa-
mente para o papel central do Itamaraty na formulao
da poltica externa brasileira.
37
25
Lima, ao apontar a nfase nas mais diferenciadas anlises sobre
a idia de continuidade da poltica externa brasileira, indica que
essa continuidade tem sido explicada
em funo do forte componente institucional na for-
mao da poltica externa e a existncia de um poder
burocrtico, relativamente autnomo, configurado na
existncia de uma agncia especializada, como o caso
do Itamaraty. Certamente que elementos desse poder
podem ser identificados no processo decisrio e uma or-
ganizao dessa natureza garante continuidade nas esco-
lhas e relativa consistncia nas orientaes de poltica.
verdade, tambm, que a institucionalizao dos ser-
vios diplomticos contribuiu para "despolitizar" a
poltica externa, com exceo de alguns momentos ( ... ).
Contudo, o fator burocrtico no suficiente, por si s,
para dar conta desse resultado. O que tambm parece ter
contribudo para uma relativa desvinculao da poltica
externa da dinmica poltica domstica, foi a natureza
das questes que, majoritariamente, compuseram a
agenda externa, conseqncia para a qual muito contri-
buram certas caractersticas institucionais do processo
de formao da poltica, assegurando ao Ministrio das
37
RUSSELL, 1990, p. 259.
26
Poltica Externa Brasileira
Relaes Exteriores (MRE) influncia decisiva na defi-
nio dessa agenda.
38
Mais recentemente, entretanto, parcelas da sociedade civil
demonstraram maior interesse em participar ativamente nas nego-
ciaes de poltica externa, especificamente no processo da rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca). Assim, por exemplo, a
Confederao Nacional das Indstrias (CNI) organizou a Coalizo
Empresarial Brasileira para atuao direta nas negociaes da
Alca, uma mudana que, no geral, aparentemente, aceita pelo mi-
nistrio, como se depreende da seguinte declarao de Celso Lafer:
devemos contar com a colaborao fundamental de um
setor empresarial mais agressivo. Que trabalhe lado a
lado com o governo, como a "Coalizo Empresarial"
vem fazendo no caso das negociaes da ALCA e da
Unio Europia-Mercosul.
A transparncia com que as negociaes esto sendo
conduzidas , no somente uma fonte de satisfao para
a sociedade civil, mas tambm o resultado de uma in-
terao com sucesso entre o governo, o setor produtivo
e as foras vivas da sociedade, uma interao que deve
tornar-se mais completa e mais profunda, reforando
muito mais a posio do Brasil.
39
Reconhecendo essa nova tendncia de uma participao mais
ativa da sociedade civil, o departamento econmico do Ministrio
das Relaes Exteriores foi recentemente reestruturado, especial-
mente tendo em vista os diferentes processos negociadores nos quais
o Brasil est envolvido. Dessa forma, no que se refere a contatos
com a sociedade civil, os seguintes rgos foram implementados: o
Grupo de Trabalho Interministerial sobre o Comrcio Internacional
de Bens e Servios (Gici) para as negociaes na OMC; a Seo Na-
38
LIMA, 2000, p. 288-289.
39
LAFER, C. Speech at the opening of the Euro/Latin American Forum- EU-Mercosur, FTAA, WTO. So
Paulo, Sep. 11. ed., 2001./n: http//www.mre.gov.br.
Captulo 1 -O Conceito de Poltica Externa
27
cional para as questes da Alca (Senalca) e a Seo Coordenadora
Nacional para as questes relacionadas Associao Inter-Regional
Mercosul-Unio Europia (Seneuropa).
Para o secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores,
estamos vivenciando um momento nico na nossa his-
tria da poltica exterior ( ... ). A agenda internacional
est incorporando elementos de crescente complexidade
tanto no plano poltico como no econmico. A sociedade
brasileira, por sua vez, est tornando-se mais dinmica e
melhor articulada e vrios de seus segmentos demonstram
um legtimo desejo de exercer uma influncia mais direta
na performance externa de seu pas. no contexto de
mltiplas mudanas, no qual eventos internos e externos
interagem de uma forma sem precedentes, que temos que
formular e implementar nossa poltica externa. ( ... ) No
teremos sucesso nessas tarefas a no ser que modernize-
mos os instrumentos de governana e criemos condies
sob as quais Governo e sociedade possam trabalhar lado a
lado. necessrio que o ltamaraty, que tem a responsabi-
lidade primria para a conduo dessas negociaes, no
somente revigore constantemente sua capacidade para
renovao institucional mas que tambm torne mais flex-
veis e compreensivos seus canais de comunicao com a
sociedade civil e com o setor privado em particular.
40
Leituras Complementares
A produo terica brasileira sobre poltica externa muito limitada,
no se tendo conhecimento de anlises sistemticas sobre o tema.
As principais reflexes encontram-se em textos empricos, mas
que introduzem discusses tericas sobre o conceito de poltica ex-
terna. Essas abordagens esto mais presentes nos textos de Celso
Lafer, Gelson Fonseca e Maria Regina Soares de Lima.
4
CHOHFI, O. V. Address a! the closing session on the seminar on Brazil and lhe /nternational Trade
Negotiations. Belo Horizonte, May 21st, 2002. In: http//www.mre.gov.br.
28
Poltica Externa Brasileira
Alm desses analistas citados e das obras indicadas no decorrer
do livro, recomenda-se, ainda, a leitura das seguintes obras:
CLARKE, M.; WHITE, B. Understanding foreign policy: the foreign
policy systems approach. Aldershot: Edward Elgar, 1989.
DANESE, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999.
HERMANN, C. F.; KEGLEY, C. W.; ROSENAU, J. N. New directions in
the study offoreign policy. London: Allen & Unwin, 1987.
HILL, C. The new politics offoreignpolicy. London, Macmillan, 2001.
RUSSELL, R. Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina.
Buenos Aires, GEL, 1990.
SARAIVA, J. F. S. (Ed.). Foreign policy and political regime. Braslia:
IBRI, 2003.
SMITH, S. Theories of foreign policy: an historical overview. Review of
International Studies, v. 12, p. 13-29, 1986.
De Rio Branco
Segunda Guerra Mundial
.. , .......................................................... .
~ N ; ; l a linha de raciocnio que est sendo desenvolvi-
" da para apreenso dos principais fundamentos e
diretrizes na definio da poltica externa brasileira, o presente
captulo tem como objetivo analisar o incio do sculo XX, pro-
cesso de americanizao da poltica externa durante a gesto
do baro do Rio Branco na chancelaria brasileira.
Entende-se por americanizao o interesse da poltica ex-
terna em romper sua perspectiva de isolacionismo, ou nfase
exclusiva nas questes regionais, para uma atuao com abran-
gncia continental.
Conseqentemente, pretende-se ressaltar que, a partir da
gesto de Rio Branco, a poltica externa brasileira teve como
caracterstica bsica a perspectiva de alargamento de sua inser-
o internacional nas Amricas, com nfase na aproximao
com os Estados Unidos.
2.1 " A Poltica Externa no Imprio
De acordo com Celso Lafer,
1
a poltica externa do Imprio pode
' ser avaliada em dois nveis: o do sistema internacional e o do
subsistema regional.
1
LAFER, C. Uma interpretao do sistema das relaes internacionais do Brasil. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, v. X, n. 39-40, p. 81-100, set. 1967.
30
Poltica Externa Brasileira
Como apontado no captulo anterior sobre o conceito terico de
poltica externa, uma das principais preocupaes avaliar o peso
dos diferentes condicionamentos, endgenos ou exgenos, na defini-
o da poltica externa brasileira. Assim sendo, est-se trabalhando
com uma viso sistmica, por meio da qual se admite que a anlise
da poltica externa de um pas dependente passa pelo exame do sis-
tema de poder no qual o Pas se insere no plano internacional.
Entende-se por sistema de poder
uma constelao de Estados, na qual um centro (a grande
potncia) tem a capacidade de atuar autonomamente
como Estado soberano e, ao mesmo tempo, exercer, em
graus variados, influncia marcante ou decisiva sobre os
outros Estados do sistema- em suma, aquilo que Gramsci
chamou de hegemonia e que, na literatura poltica, fre-
qentemente aparece sob o nome de rea de injluncia.
2
De outro lado, at o incio do sculo XX, as Amricas estavam
divididas em vrios sistemas regionais, do tipo balana de poder e
cada um com seu centro de gravidade e com pouca relao efetiva
entre si.
Dessa maneira, no que se refere ao plano do sistema interna-
cional, a prtica era de isolacionismo, como forma de minorar a
influncia europia. Como aponta Clodoaldo Bueno
os principais traos da conjuntura internacional do pero-
do eram: imperialismo econmico (em reas mais atra-
sadas do Globo, colonialismo na sua forma explcita),
disputa interimperialista por reas de influncia ou por
ampliao de fatias do mercado de pases exportadores
de matrias-primas, diviso internacional do trabalho
entre pases industrializados e agroexportadores.
3
Lafer pondera que, o Imprio tentou uma poltica independente,
jogando com as grandes potncias com o objetivo de defender a sua
2
MOURA, G. Sucessos e iluses: relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra
Mundial. Rio de Janeiro: FGV, 1991, p. 97.
3
BUENO, C. A Repblica e sua poltica exterior(1889 a 1902). So Paulo: Unesp; Braslia: Funag, 1995,
p.19.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
31
soberania. Ao nvel do subsistema regional, a principal questo era
a disputa pelo controle da bacia do Prata, traduzindo-se em uma
poltica de barganha de poder com o objetivo de evitar supremacias,
principalmente a da Argentina.
Ainda que no de forma unnime, de acordo com WernecJ.l
pode-se raciocinar com a ocorrncia de trs grandes fases da polti-
ca externa brasileira durante o Imprio:
1) A de Acomodao (1822-1844): no ps-independncia, a po-
ltica externa marcada por uma poltica de concesses que
representa a excluso de um colonialismo obsoleto e a incluso
em uma moderna dependncia. o perodo com maior nfase
no sistema internacional, com adeso ao liberalismo comercial
ingls e ao sistema internacional de tratados.
2) A de Reao (1844-1870): a autonomia alfandegria alcanada
em 1844 inaugura uma nova fase em que, embora mantendo
aspectos estruturais de dependncia, abre um espao de reao
hegemonia europia e de manobra no continente. Corresponde
ao perodo em que se entroniza a prtica de no renovar ou de
assinar tratados, tidos como limitadores da soberania nacional.
A oposio prtica de tratados internacionais decorria da
percepo brasileira de que esses tratados tendiam a ser pre-
judiciais aos interesses nacionais, principalmente a partir da
considerao de que os acordos em vigncia tinham anulado
a possibilidade de proteo da indstria nacional, ao mesmo
tempo em que abria integralmente o mercado nacional aos
manufaturados ingleses. Alm disso, o Brasil ressentia-se
igualmente do impedimento do acesso do acar e do caf ao
mercado ingls.
De outro lado, corresponde a um perodo de forte nfase no
subsistema regional, com constantes intervenes brasileiras,
com vistas a garantir a livre navegabilidade nos rios da bacia do
Prata e o mapa geopoltico. Exemplos ilustrativos desse perodo
4
SILVA, J. L. W. As duas faces da moeda: a poltica externa do Brasil monrquico. Rio de Janeiro: Uni-
verta, 1990.
32
Poltica Externa Brasileira
so as pretenses de Rosas de reconstituio do vice-reinado
do Prata, com a incluso do Uruguai, Paraguai e Alto Peru e,
posteriormente, a Guerra do Paraguai.
3) A de Consolidao (1871-1889): Com um cenrio mais calmo no
plano externo, com exceo das tenses com a Argentina, o Pas
volta-se mais para a problemtica interna.
Amado e Bueno
5
consideram que a poltica externa do Segundo
Reinado (1840-1889) pode ser caracterizada, resumidamente, por
quatro fundamentos:
a) busca de controle da poltica comercial e alfandegria;
b) estmulo imigrao;
c) consolidao das fronteiras nacionais; e
d) pretenses de hegemonia regional.
t,R;l+' A Americanizao da Poltica
..... Externa com o Baro do Rio Branco
Todos os diferentes analistas so unnimes em apontar a importn-
~ i do papel desempenhado pelo baro do Rio Branco frente do
Ministrio das Relaes Exteriores (1902-1912), no s em termos
de sua atuao na definio da poltica externa brasileira, mas
igualmente por ter consolidado
a profissionalizao e a ascendncia da chancelaria na
concepo e execuo da poltica externa brasileira. Essa
preeminncia da diplomacia profissional na diplomacia
da Repblica Velha, dando continuidade a uma prtica
enraizada no Imprio, assentou outro dos paradigmas
da diplomacia brasileira nesse sculo. O fortalecimento
indito da burocracia diplomtica com Rio Branco ser o
contraponto evoluo da diplomacia presidencial brasi-
leira, diminuindo enormemente o espao de manobra e de
atuao da Presidncia da Repblica, sobretudo quando
5
CERVO, A. L.; BUENO, C. Histria da politica exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
o temrio da poltica externa se torna mais complexo e
tcnico e menos frtil para a criatividade presidencial.
Sempre que prevalecesse essa tendncia, que dominou
quase todo o regime republicano at os dias de hoje, a di-
plomacia presidencial seria marginal, residual e acessria,
e no sistmica.
6
33
Enquanto Lafer
7
considera que a proclamao da Repblica no
tenha alterado de imediato a poltica exterior do Brasil, tendo em
vista a no mudana substancial da estrutura social e do sistema
poltico nacional, Bueno
8
argumenta que a Repblica renegou os
princpios fundamentais do Imprio, primeiro, ao assinar o Con-
vnio Aduaneiro com os Estados Unidos em 1891 e, segundo, ao
acatar a interveno norte-americana na Revolta da Armada em
1894, a favor de Floriano. J, para Rodrigues, esses movimentos
estavam criando as bases para a definio de uma diretriz de aliana
mais estreita com os Estados Unidos. "De 1889 a 1903, prepara-se a
transio para a aliana com os Estados Unidos e para a linha pau-
americana que significar a preponderncia americana".
9
Lima igualmente leva em conta que o Imprio e a Primeira
Repblica corresponde ao primeiro grande perodo da poltica
externa brasileira, podendo ser rotulado como o momento de cons-
truo do Estado.
Suas caractersticas so o processo de demarcao terri-
torial, a insero na economia mundial como pas agro-
exportador e um regime de tipo oligrquico. Uma das
principais questes da poltica externa a negociao,
a favor do Brasil, de praticamente todos os conflitos de
fronteira. A poltica econmica externa est voltada para a
soluo dos conflitos intra-oligrquicos. No se observam
grandes diferenas na poltica externa, apenas a nfase
6
DANES E, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 253-254.
7
LAFER, 1967, p. 86.
8
BUENO, 1995, p. 23.
9
RODRIGUES, J. H. Interesse nacional e poltica externa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1966,
p. 183-184.
34
Poltica Externa Brasileira
no pau-americanismo na Repblica Velha. O papel do
baro do Rio Branco emblemtico dessa continuidade
da poltica externa nesse momento, quer no que se refere
definio substantiva da agenda externa, em especial a
configurao do espao nacional com a delimitao pra-
ticamente definitiva das fronteiras geogrficas, quer por
sua contribuio para a institucionalizao posterior dos
servios diplomticos.
10
Independentemente do momento de redefinio da diretriz da
poltica externa brasileira, a partir da percepo da crescente im-
portncia dos Estados Unidos, nos planos internacional e regional,
a gesto do baro foi marcada pela aproximao com os Estados
Unidos e a tentativa de instrumentaliz-la em favor dos interesses
brasileiros.
Ele percebeu a tendncia da ltima dcada do sculo de-
zenove e acelerou-a, com a inteno de utilizar o poder
e o prestgio dos Estados Unidos, que o mundo come-
ava a respeitar, para atingir determinados objetivos no
campo da poltica externa.U
Mais do que isso, na realidade a aproximao poltica represen-
ttva uma complementao ao elevado relacionamento comercial j
mantido entre os dois pases.
Em termos econmicos, a Primeira Repblica caracteri-
za-se pela expanso da economia agroexportadora, cuja
especializao foi levada quase ao seu limite mximo.
Parte considervel das exportaes brasileiras j estava
solidamente direcionada para o mercado norte-ame-
ricano quando do advento do novo regime, em 1889.
A reorientao da poltica externa brasileira, iniciada
10
LIMA, M. R. S. Instituies democrticas e poltica exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 290,
jul./dez. 2000.
11
BURNS, E. B. A aliana no escrita: o baro do Rio Branco e as relaes Brasil-Estados Unidos. Rio
de Janeiro: EMC Edies, 2003, p. 252.
Captulo 2- Oe Rio Branco Segunda Guerra Mundial
logo aps no sentido Rio
parte foi uma adequao
ento estabelecidos.
12
Concisamente,
de Janeiro-Washington, em
aos vnculos comerciais j
a aliana Brasil - Estados Unidos, dentro de um sub-
sistema regional alargado para abranger as 3 Amricas,
serviria:
a) tanto para consolidar as fronteiras nacionais (posio
dentro do subsistema anterior);
b) quanto para diminuir a influncia europia (maior
autonomia em relao ao sistema internacional)P
35
Na percepo do baro, o Brasil necessitava do apoio ou da
benevolncia dos Estados Unidos para resolver pendncias de fron-
teira,14 dentre as quais, a mais complicada, a do Acre,
15
envolvia in-
teresses privados norte-americanos. O que, na realidade, se buscava
12
BUENO, C. Poltica externa da Primeira Repblica: os anos de apogeu- de 1902 a 1918. So Paulo:
Paz e Terra, 2003, p. 482.
13
LAFER, 1967 p. 86-87.
14
Conforme aponta Ricupero, "antes de tornar-se ministro, o Baro deu, com a vitria nas arbitragens,
contribuio decisiva para resolver as questes pendentes com a Argentina (1895) e com a Frana-
Guiana Francesa (1900). Viriam, em seguida, as solues de fronteira com a Bolvia (Tratado de
Petrpolis, de 1903), o Equador, com a ressalva dos eventuais direitos peruanos (1904), com o Peru,
de forma provisria (1904) e mais tarde definitiva (1909), com a Inglaterra-Guiana Inglesa (laudo
de 1904), com a Venezuela (1905), com a Holanda-Guiana Holandesa ou Suriname (1906), com a
Colmbia (1907) e o tratado retificatrio com o Uruguai (1909)".1n: RICUPERO, R. Rio Branco: O Brasil
no mundo. Rio de Janeiro: Contraponto: Petrobras, 2000, p. 33.
15
A atual regio do Acre, grande produtora da matria-prima para a fabricao da borracha, fora ocupada
principalmente por brasileiros que se dedicavam extrao desse produto. Com dificuldades para
impor sua autoridade sobre a regio, o governo boliviano arrendou essas terras para um consrcio
norte-americano denominado Bolivian Syndicate. Com receios das conseqncias que poderiam advir
desse precedente nas fronteiras brasileiras, em especial, pelo fato de que o acesso ao Atlntico teria
necessariamente de ser feito pela Amaznia brasileira, Rio Branco prope e efetiva uma indenizao
monetria para que o sindicato desistisse de operar na regio e posteriormente negocia com a Bolvia
uma permuta de territrios com uma indenizao monetria para que a regio do Acre passasse a ser
brasileira. No deixou de ser uma compra, com uso de uma terminologia diferenciada. (Observao:
Nota do presente autor, no do texto citado de Ricupero).
36
Poltica Externa Brasileira
com essa aliana ttica, rotulada por Bradford Burns como unwrit-
ten alliance,
16
era aumentar o poder de barganha brasileiro.
De outro lado, ao buscar o apoio dos Estados Unidos, o Brasil
legitima o interesse e a ao norte-americana em alargar o subsis-
tema norte-americano, principalmente se se considerar a aliana
especial em vigncia entre a Argentina e a Inglaterra.
Apesar dessa legitimao, ainda conforme Lafer,
o Baro tenta refrear o carter unilateral das interven-
es americanas fundamentadas na Doutrina Monroe,
ao propor a multilateralizao desta doutrina, que de-
veria ser incorporada ao Direito Internacional Pblico
americano para ser aplicada em ao conjunta das prin-
cipais repblicas do continente.
17
De qualquer forma, esse processo, interpretado como uma ame-
ricanizao da poltica externa brasileira, teve, como efeito imedia-
to, o deslocamento do eixo Londres para Washington, retraindo a
influncia inglesa e possibilitando maior autonomia ao Pas dentro
do sistema internacional.
Para Ricupero, a importncia da gesto do baro do Rio Branco
foi a de ter definido os elementos bsicos do paradigma que domi-
naria por mais de meio sculo a poltica externa brasileira. Nessa
perspectiva, Ricupero pondera que o paradigma Rio Branco com-
posto de trs eixos fundamentais:
a) primeiro, a convergncia ideolgica;
b) segundo, o aspecto pragmtico e,
c) em terceiro, o esforo constante de uma difcil harmonizao
entre os interesses dos Estados Unidos e os da Amrica Latina.
O primeiro desses elementos uma "convergncia ideo-
lgica" fundamental, isto , a convico dos dirigentes
brasileiros de que partilhavam com os norte-americanos
16
Essa expresso utilizada de forma recorrente quando se pretende apontar as relaes Brasil-Estados
Unidos, seja no perodo Rio Branco, seja posteriormente. O conceito decorre da obra de BURNS, E. B.
op. cit.
17
LAFER, 1967, p. 87.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
dos mesmos valores e aspiraes, de percepes seme-
lhantes sobre os critrios de legitimidade internacional,
como se viu nas opinies do Baro sobre o pagamento
de dvidas
18
ou o Corolrio Roosevelt. Essa convergncia
(no coincidncia total) admitia eventuais discrepncias,
como na questo da igualdade jurdica dos Estados du-
rante a Segunda Conferncia de Haia.
O segundo componente era, a partir do reconhecimento da
existncia de um diferencial de poder significativo entre os
dois parceiros, a disposio de tentar colocar o poder dos
EUA, a servio de objetivos brasileiros ou, ao menos, de
neutraliz-lo, de no t-lo contra. Para isso, aceitava-se um
vnculo pragmtico ou utilitrio entre o apoio a posies
norte-americanas no cenrio global ou hemisfrico, em
troca da ajuda ou benevolncia de Washington em relao
a objetivos brasileiros.
O terceiro trao, conseqncia dos dois outros, era a
prioridade conferida relao com os EUA e a inevit-
vel subordinao da Amrica Latina a essa preferncia.
Nesse esquema o eixo simtrico se subordinava nitida-
mente ao eixo da assimetria.
19
37
Para a implementao e continuidade desse paradigma estava
presente, sem dvidas, a predisposio brasileira de reconhecimen-
to e aceitao das perspectivas norte-americanas, correspondendo,
como aponta Ricupero, a uma convergncia ideolgica. Nesse
sentido, de um lado, o apoio ao corolrio Roosevelt expressa bem
esse posicionamento brasileiro. De acordo com Danese, o corolrio
Roosevelt atribua aos Estados Unidos o direito de interveno em
18
Em decorrncia do bloqueio naval sofrido pela Venezuela, Rio Branco recusa-se a apoiar a sugesto
do ministro argentino Drago de formao de uma liga de pases sul-americanos contra demonstraes
de fora de pases europeus. Da mesma forma, no endossa a proposta de Drago contra a cobrana
coercitiva de dvidas, por no entender que estivesse em jogo a Doutrina Monroe, j que o bloqueio no
implicava conquista territorial. (Observao: Nota do presente autor, no do texto citado de Ricupero).
19
RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular.
In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento,
modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 40-41.
38
Poltica Externa Brasileira
pases que se mostrassem em dificuldades para resolver os seus pro-
blemas e por isso se sujeitassem interveno de outras potncias.
Os Estados Unidos agiriam antes que outros o fizessem.
Erros crnicos ou impotncia que resulta no afrouxa-
mento geral dos laos da sociedade civilizada podem,
na Amrica ou em qualquer outro lugar, requerer em
ltima instncia, interveno da parte de alguma nao
civilizada e, no hemisfrio ocidental, a adeso dos Esta-
dos Unidos Doutrina de Monroe pode forar os Estados
Unidos, ainda que relutantemente, em casos flagrantes
desses erros ou impotncia, a exercer um poder de polcia
internacional.
20
De outro lado, expressa igualmente apoio ao processo de desen-
volvimento do sistema de poder norte-americano nas Amricas.
A Doutrina passou a ser invocada, tambm, para impe-
dir que governos ou corporaes estrangeiras adquiris-
sem portos ou outros lugares que pudessem ameaar as
comunicaes ou a segurana norte-americana. Ao afir-
mar o afastamento da ingerncia europia no hemisfrio
e ao invocar a Doutrina Monroe, o presidente Theodore
Roose':elt (1901-1909) considerou, unilateralmente, a
Amrica Latina como parte do sistema internacional
norte-americano.
21
Para Amado e Bueno,
22
a viso realista de Rio Branco possi-
bilitava-lhe perceber com clareza o peso dos Estados Unidos na
nova configurao do poder internacional, bem como constatar que
a Amrica Latina estava em sua rea de influncia; assim como,
tambm, a impossibilidade de qualquer bloco, no continente ame-
ricano, se opor aos Estados Unidos, em decorrncia da fragilidade
e da falta de coeso dos Estados hispnicos. Conseqentemente, a
20
DANESE, 1999, p. 145-146.
21
BUENO, 1995, p. 43.
22
CERVO; BUENO, 1992, p. 168.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
39
perspectiva de se aproveitar do peso norte-americano em favor das
pretenses brasileiras, dentro de um contexto hostil e carregado de
desconfianas em relao ao posicionamento brasileiro.
evidente que a aliana especial com os Estados Unidos e, prin-
cipalmente, a instrumentalizao do peso crescente dos Estados para
a arbitragem na soluo de controvrsias fronteirias, assim como o
reequipamento naval com ajuda norte-americana, estimulariam as
desconfianas quanto s pretenses brasileiras e, primordialmente,
sobre seu interesse em deter uma liderana regional.
Nesse sentido, "parece ter havido um acordo tcito, pelo qual o
Brasil reconhecia a hegemonia americana na Amrica do Norte e os
Estados Unidos respeitavam as pretenses brasileiras a uma posio
hegemnica na Amrica do Sul".
23
Jaguaribe2
4
pondera que a relativa supremacia que o Brasil obti-
vera aps a Guerra do Paraguai no mais se mantinha em decorrn-
cia do extraordinrio crescimento argentino a partir de 1880. E que
a posio brasileira tornara-se vulnervel diante da possibilidade de
constituio de um bloco hispano-americano hostil ao Pas, sob a
liderana da Argentina. No entanto, aproveitando-se da rivalidade
chileno-argentina, o baro do Rio Branco manteve uma ntima arti-
culao com o Chile, que teve o mrito de eliminar os riscos dessa
possvel frente antibrasileira na Amrica do Sul.
A frase "O Brasil s tem dois amigos no continente: o Chile no
sul e os Estados Unidos no norte", atribuda ao baro, retrata bem o
peso da aliana com os Estados Unidos para respaldo dos interesses
brasileiros e o papel do Chile na neutralizao de uma reao nega-
tiva por parte da Argentina.
Deve-se ressaltar que a americanizao da poltica externa pro-
posta e implementada pelo baro do Rio Branco no era o mesmo
que norte-americanizao. Na perspectiva do baro, a aproximao
com os Estados Unidos teria o papel de eliminar possibilidades de
2
3 BURNS, 2003, p. 259.
24
JAGUARIBE, H. Introduo geral. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa
brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura
Editores Associados, 1996, p. 24.
40
Poltica Externa Brasileira
interveno externa no Pas, ao mesmo tempo em que reforava a
capacidade negociadora do Brasil na soluo das questes fronteiri-
as. Serviria, dessa forma, aos interesses da nao, sem necessaria-
mente significar uma reduo de soberania.
25
Era uma aliana estratgica fundamentada nos objetivos do
momento, seja de consolidao das fronteiras nacionais, seja de
diminuio da presso hegemnica da potncia lder do sistema
internacional, a Inglaterra.
o que se convencionou chamar a "herana do Baro
do Rio Branco", preservada pelo Itamaraty, a conti-
nuidade no tempo dos mesmos princpios realistas que
informaram a poltica externa na poca de Rio Branco,
adaptados realidade internacional contempornea. O
cerne da contribuio de Rio Branco est na idia de que
as alianas so sempre instrumentos para alcanar os ob-
jetivos fixados pelo estado sendo, portanto, contingen-
tes. A decorrncia dessa premissa que as alianas no
so permanentes na medida em que mudam os objetivos
do estado e a realidade internacional.
26
Complementarmente e, ainda que de forma superficial, ne-
cessrio tecer alguns comentrios sobre o mito Rio Branco no de-
senvolvimento da diplomacia brasileira. Aps um perodo de forte
instabilidade, com 11 titulares, sem contar os interinos, na pasta das
relaes exteriores, o baro do Rio Branco vai ocup-la por quase
dez anos. Essa longa permanncia do baro retrata a consolidao
do processo de profissionalizao e de ascendncia da chancelaria
na definio e implementao da poltica externa brasileira, espe-
cialmente quando a agenda da poltica externa se apresenta mais
complexa e tcnica.
25
No se pretende transmitir a imagem de que houve unanimidade e/ou aceitao irrestrita das posies
definidas por Rio Branco. Note-se, em especial, as crticas de Oliveira Lima opo preferencial pelos
Estados Unidos, no seu entendimento, constituindo um empecilho a uma aproximao mais prxima
com a Amrica Latina. Ressalta-se, igualmente, a oposio de Rui Barbosa ao pagamento de compen-
saes financeiras no caso da incorporao do Acre ao territrio brasileiro.
26
LIMA, M. R. S.lnteresses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado
no XI Encontro Anual da ANPOCS. guas de So Pedro, 1987, p. 4
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
De outra perspectiva complementar,
Rio Branco permaneceu por tempo to dilatado na
chefia da pasta das relaes exteriores, at porque sua
poltica ia ao encontro dos interesses das elites ligadas
agroexportao. Alm disso, tentou pr em prtica uma
grande politique, que satisfazia o nacionalismo brasilei-
ro, alimentado na vastido do territrio nacional, no po-
tencial de suas riquezas, no crescimento demogrfico, na
prosperidade da lavoura comercial e na estabilidade das
instituies polticas, consolidada no quatrinio Campos
Sales (1898-1902).27
41
Alm de acelerar o processo de mudana do eixo das relaes
exteriores, de Londres para Washington, e de definio de um novo
paradigma para a poltica externa, tornou-se um axioma na historio-
grafia brasileira a perspectiva de que as polticas eram do baro e
de que constituam a diplomacia do baro.
28
Por fim, vale ainda ressaltar que todo esse processo guarda
uma relao muito ntima com as questes que estavam induzindo
a uma reviso do sistema internacional do momento. De um lado,
os Estados Unidos tinham j superado a Inglaterra como a prin-
cipal economia internacional e, de outro, o multipolarismo estava
em xeque com as pretenses alems e com o surgimento de outras
potncias, como os Estados Unidos e o Japo.
A essa iniciativa norte-americana em direo Amrica
Latina no houve reao da Gr-Bretanha como seria de
esperar. A diplomacia deste pas abandonara as tentati-
vas de impedir a expanso dos Estados Unidos rumo ao
Sul, pois alm de estar ocupada com o agravamento da
rivalidade entre as naes europias, que se traduzia na
27
BUENO, 1995, p. 127.
28
Sobre o papel do baro do Rio Branco tanto na definio da poltica externa brasileira quanto no processo
de profissionalizao e ascendncia da chancelaria na sua concepo e execuo, bem como sobre
o fortalecimento da burocracia diplomtica com Rio Branco em contraponto evoluo da diplomacia
presidencial, veja DANES E, S. Diplomacia presidencial, op. cit.
42
Poltica Externa Brasileira
paz armada, o intercmbio com os Estados Unidos ad-
quirira tal importncia que no lhe interessava alimentar
qualquer rivalidade com a potncia do Novo Mundo.
Alem disso, os norte-americanos poderiam contribuir
para a estabilizao da Amrica Latina, o que redunda-
ria em vantagem para os ingleses, que eram os principais
investidores na rea.
29
2.3 t A Barganha Poltica entre as Perspectivas
de Alinhamento com a Alemanha ou com
os Estados Unidos
O perodo ps-Rio Branco at a adeso brasileira ao esforo de
guerra pr-aliados pode ser visualizado como tendo duas fases
distintas: a primeira at 1930, caracterizando-se por uma acen-
tuao das perspectivas de americanizao para um alinhamento
automtico e, a segunda, por um processo pragmtico de barganha,
pendular, entre as perspectivas de alinhamento com a Alemanha ou
com os Estados Unidos, que Moura rotula como uma eqidistncia
pragmtica.
30
comum assinalar-se que a poltica externa implementada
aps a gesto do baro do Rio Branco at o fim da Repblica Velha
(1930) seja uma continuidade das perspectivas do chanceler.
No entanto, depois da Primeira Guerra Mundial, com as fissuras
na hegemonia econmica inglesa e com o crescimento da importn-
cia norte-americana na balana de pagamentos brasileira, a ameri-
canizao da poltica externa foi ainda mantida, transformando-se,
porm, em um processo de alinhamento automtico.
Solucionadas as questes fronteirias que demandavam maior
nfase nos planos poltico-diplomticos, o plano econmico-comer-
cial adquire maior proeminncia, constituindo-se os Estados Unidos
" BUENO, 1995, p. 54.
'' Para esse perodo de 1930 entrada do Brasil no esforo de guerra, o presente texto est baseado
principalmente nas duas obras de Gerson Moura, a seguir, citadas:
MOURA, G. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1980.
MOURA, 1991.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
43
no centro propulsor da economia agroexportadora brasileira, como
principais compradores de caf e de outros produtos agrcolas e como
fornecedores de produtos manufaturados. Alm disso, passaram a ser
o principal investidor no Brasil e deram incio cooperao militar.
Um exemplo do baixo perfil da atuao brasileira no sistema
internacional e, reforando os laos com os Estados Unidos, foi a re-
tirada brasileira da Liga das NaesY Membro do Conselho por indi-
cao de Woodrow Wilson, o idealizador da Liga, e reeleito por seis
vezes consecutivas como membro no-permanente, em vaga da Am-
rica Latina, o Brasil pleiteava uma vaga de membro permanente. Pelo
Tratado de Locamo de 1925, concedia-se Alemanha uma vaga de
membro permanente, ad referendum dos demais membros, os quais
poderiam usar o direito de veto.
Sob o pretexto de manter a vaga para os Estados Unidos (o qual
no era membro da Liga por oposio do Senado), ou de que seria
o representante natural do continente (pretenso igualmente negada
pelos demais pases latino-americanos que preferiam a prtica da
rotatividade da representao regional), o Brasil exerceu o seu direi-
to de veto, em maro de 1926, e bloqueou o acesso da Alemanha. No
entanto, quando expirou o mandato brasileiro, em setembro, o Pas
no foi reconduzido ao Conselho, perdendo o direito de exerccio do
veto. Colocado na constrangedora posio de ter dificultado a im-
plementao do Tratado de Locamo e de no ter sido reeleito para o
Conselho, o Brasil retira-se, em protesto, da Liga das Naes.
32
Apesar da acomodao brasileira em sua relao com os Esta-
dos Unidos em funo do atendimento dos interesses dos agroex-
portadores, alguns fatores exgenos, como a ocorrncia da Primeira
Guerra Mundial e, principalmente, a depresso a partir do crash da
Bolsa de Nova York vo fomentar a perspectiva da industrializao
brasileira, com a diminuio forada das importaes, sem a pres-
so da concorrncia externa.
31
Veja DANES E, 1999, p. 277-279.
32
Para melhor compreenso do papel exercido pelo Brasil na Liga das Naes, veja GARCIA, E. V.
O Brasil e a Liga das Naes (19191926). Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, Braslia:
Funag, 2000.
44
Poltica Externa Brasileira
Evidentemente que o quadro bem mais complexo do que o at
agora apresentado. De um lado, conforme mostra Gerson Moura,
o recuo ingls no entreguerras no modificou substancialmente a
dependncia econmica, apenas a transferiu para a economia norte-
americana. Mas, o fato de os Estados Unidos no ser somente um
produtor de manufaturados, mas tambm de produtos primrios,
tornava a nova dependncia mais difcil. Assim, o que comeou a
amenizar a situao foi a projeo da Alemanha na Amrica Latina,
passando a disputar os mercados consumidores e a se abastecer de
produtos bsicos.
A depresso capitalista criara obstculos externos, mas,
com o avanar da dcada, merc da habilidade poltica,
foi possvel tirar vantagens concretas das possibilidades
abertas pelo confronto entre as democracias e os fascis-
mos que definiam os blocos. Vargas passou a mover-se
com cuidado, estabelecendo conexes vigorosas com
ambos os lados e viu seu poder de barganha internacio-
nal engrandecido.
33
De outro lado, no entanto, o incipiente processo de industrializa-
o passa a gerar contradies no sistema poltico interno.
34
Por um
bom tempo, a defesa dos cafeicultores tinha sido considerada como
do interesse geral. Entretanto, a partir do crescimento da demanda
interna, os interesses do novo segmento industrial, de protecionismo
alfandegrio e de recursos para a importao de equipamentos, co-
meam a entrar em conflito com as expectativas dos exportadores.
Dessa forma, o modelo, at ento vigente, passa a ser questio-
nado, com o setor tradicional defendendo a manuteno da nao
enquanto exportador de matrias-primas e importador de manu-
faturados, ao passo que a recm-burguesia industrial visualizava
uma maior independncia econmica do Pas por meio da indus-
trializao.
33
CERVO, A. L. Relaes internacionais no Brasil. In: CERVO, A. L. (Org.). O Desafio internacional.
Brasila: Editora Universidade de Braslia, 1994, p. 31.
34
Veja LAFER, 1967, p. 92-94.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
O esquema de poltica exterior dos anos 20, voltado para
as relaes privilegiadas com os Estados Unidos e o
apoio financeiro ingls no sentido de manter os preos
do caf, no se revela adequado na dcada seguinte.
Vargas chegou ao poder com a responsabilidade de pro-
ceder a nova adequao entre as necessidades sociais e
as polticas pblicas: emprego para as massas urbanas,
indstrias para operrios e burguesia nacional, moder-
nos meios de segurana para as Foras Armadas, mer-
cados externos para produtos agrcolas, ferro e ao para
mover o sistema em seu conjunto.
35
45
No setor externo, o perodo de entreguerras pode tambm ser
caracterizado como um perodo de indefinio, com a emergncia
de disputa entre os sistemas de poder em gestao. Com a desinte-
grao do sistema de equilbrio de poder mantido pelo Concerto
Europeu, ocorre um processo de constituio de novos sistemas de
poder, procurando ampliar suas reas de influncia.
Tanto para os Estados Unidos quanto para a Alemanha, a Am-
rica Latina passou a constituir uma rea de interesse para reforo de
seus sistemas de poder.
Sob os efeitos da crise de 1929, os Estados Unidos sentem a
necessidade de, em primeiro lugar, vincular-se a outras economias
para garantir sua prpria recuperao e crescimento, e a Amrica
Latina despontava como um elemento-chave em funo de seu
papel de fornecedor de matrias-primas e de importao de manu-
faturados, alm de rea para investimentos. E, em segundo lugar, a
defesa da prtica do livre-comrcio, como forma de escoamento de
seus manufaturados e matrias-primas para o mercado mundial.
A Alemanha, da mesma forma, visava os mercados latino-ame-
ricanos enquanto fonte de fornecimento de matrias-primas e merca-
do para seus manufaturados, porm, sob uma frmula protecionista.
Assim, a definio da poltica externa brasileira, a partir de
1930, fortemente influenciada por fatores internos, como a dis-
puta entre o setor tradicional, agroexportador e defensor do livre-
35
CERVO, 1994.
46
Poltica Externa Brasileira
comrcio e a burguesia industrial favorvel proteo do mercado
nacional como forma de alavanca do desenvolvimento industrial. E,
tambm, por fatores externos, como a oposio entre os dois siste-
mas de poder em gestao e as respectivas defesas do livre mercado
ou das prticas protecionistas.
Nesse sentido, a disputa entre a Alemanha e os Estados Unidos
pelo Brasil amplia as margens de deciso e de ao da poltica ex-
terna brasileira. De outro lado, a poltica externa reflete igualmente
a indefinio interna entre os setores tradicionais e os modernos do
sistema brasileiro.
A relao que o Brasil mantinha nos anos 30 com EUA e
Alemanha era muito particular: o governo Vargas explo-
rava aS' possibilidades oferecidas por ambos os centros,
sem optar por uma aliana clara com um dos dois. Essa
indefinio no derivava apenas da ausncia de um sis-
tema de poder plenamente consolidado no plano inter-
nacional. Derivava tambm do fato de que na conjuntura
poltica brasileira ocorria uma diviso completa, tanto
nas instncias centrais quanto nas instncias inferiores
de deciso, sobre qual seria a melhor aliana para o pas.
O mesmo era verdade para os grupos de interesse orga-
nizados que conseguiam introduzir suas demandas nas
arenas de deciso do Estado.
36
Por conseguinte, essa indefinio era ainda mais realada pelo
fato de que o Governo Vargas tinha como fundamentao bsica a
proposta do desenvolvimento industrial do Pas. Portanto, a propos-
ta de insero internacional do Brasil no estava mais diretamente
correlacionada com os interesses do setor agroexportador.
Uma nova realidade brasileira e condicionantes inter-
nacionais sem precedentes favorecem o surgimento de
fato de uma peculiar diplomacia presidencial. Os anos
30 marcam uma mudana fundamental na substncia da
poltica externa brasileira, que vai ganhando o contorno
" MOURA, 1991, p. 6.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
de uma diplomacia do desenvolvimento, voltada para a
busca de melhorias nas relaes econmicas externas
do pas, a preocupao com a segurana e as alianas
polticas diante dos enfrentamentos e rivalidades que
marcam os cenrios mundial e regional e a integrao
fsica com os pases vizinhos da Bacia do Prata, atravs
da construo de estradas, ferrovias e pontes de acesso.
Esforos de promoo da paz na Amrica do Sul com-
pletaro esse novo perfil da poltica externa brasileira,
afetando a diplomacia presidencial atravs da criao de
novos paradigmas que se somam aos anteriores.
37
47
Assim, do alinhamento automtico at aos anos 1930, a pol-
tica externa brasileira, sob o Governo Vargas, se caracteriza pelo
aproveitamento das brechas geradas pela competio entre os dois
sistemas de poder e atendendo aos interesses dos diferentes setores
nacionais. Conceitualmente, corresponde a um aumento do poder
de barganha do governo brasileiro, ou, conforme a definio de
Gerson Moura, de eqidistncia pragmtica entre os centros bege-
mnicos emergentes.
A poltica comercial dos tratados liberais, baseados no
princpio universal da nao mais favorecida, foi modi-
ficada em 1935 por outra, de acordos bilaterais realis-
tas. Assim, praticava-se o liberalismo com os Estados
Unidos, de quem se exigiam crditos para financiar as
exportaes e a industrializao. Intercambiavam-se
matrias-primas por mquinas e equipamentos alemes
e italianos, pela via do comrcio compensado.
38
A partir dos anos 1934-35, a poltica comercial brasileira
deixa de lado suas aspiraes liberais e igualitrias para
se tornar pragmtica. Essa nova maneira de conceber as
relaes comerciais internacionais desempenha, a partir
desse momento, um importante papel na poltica externa
37
DANESE, 1999, p. 285286.
38
CERVO, 1994, p. 32.
48
Poltica Externa Brasileira
do pas. O Brasil desenvolve uma poltica de aproxima-
o com o Novo Mundo desde o final do sculo passado.
Detentor de uma fronteira comum com quase todos os
pases sul-americanos, o Brasil no pode ignorar os pro-
blemas de seus vizinhos. A tendncia pan-americanista
da poltica externa brasileira, durante os primeiros anos
do governo revolucionrio, reforada em razo do
fracasso de nossa primeira experincia de parlamen-
tarismo de carter universal sofrido no mbito da Liga
das Naes em 1926. O pau-americanismo brasileiro
durante os primeiros anos do governo Vargas apresen-
ta trs aspectos. De incio, a participao em todas as
conferncias pau-americanas. Em seguida, uma poltica
de mediao quando surgem conflitos na regio.
39
Final-
mente, a melhoria das relaes com a Argentina.
40
Note-se, no entanto, que essa possibilidade de barganha man-
tida enquanto os sistemas de poder em competio apresentam con-
dies similares de acesso aos espaos em disputa. Dessa maneira,
aps a ecloso da guerra, com o bloqueio imposto navegao
alem pela Marinha britnica, a Alemanha tem seu acesso e pre-
sena reduzida no Brasil, possibilitando maior margem de manobra
para os Estados Unidos.
Embora no incio da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos
tivessem declarado sua neutralidade, tinham conscincia da inevita-
bilidade de seu engajamento e viam com preocupao a situao da
Amrica Latina, em que a presena alem era significativa. De outro
lado, na perspectiva estratgica, amplia-se a viso norte-americana
de definio de seu sistema de poder a partir da Amrica Latina. Isto
, no era s a necessidade de atuao em conjunto em funo do
conflito, mas de coordenao e controle do sistema.
39
Observa-se, no perodo, o envolvimento brasileiro no processo de mediao e de soluo dos seguintes
conflitos regionais: a reconciliao do Peru e Uruguai, que tinham rompido as relaes diplomticas, o
caso Letcia entre a Colmbia e o Peru sobre a disputa de um territrio que faz fronteira com o Brasil e
a Guerra do Chaco entre o Paraguai e a Bolvia, em decorrncia da indefinio de limites precisos no
Chaco Boreal.
40
SEITENFUS, R. A. S. Quatro teses sobre a poltica externa brasileira nos anos 1930. In: ALBUQUERQUE,
J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e politica
externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 116.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
49
Nesse sentido, os principais ganhos do exerccio da eqidistn-
cia pragmtica vo ocorrer no durante sua vigncia, mas, exata-
mente, no momento de seu rompimento.
Se, por um lado, a guerra aumentou a polarizao absoluta
tornando a neutralidade difcil para os pases pequenos,
por outro lado, dava inesperada importncia a alguns
deles em virtude de sua situao poltica, econmica e es-
tratgica. Este foi exatamente o caso do Brasil na dcada
de 40. Durante o processo de abertura relativa dos anos
30, o Brasil jogou com a eqidistncia pragmtica face s
grandes potncias. A guerra ps fim a esse jogo e forou
os polticos brasileiros a definir suas posies com clare-
za. Em contrapartida, eles cedo se tornaram conscientes
da importncia do Brasil para o esforo de guerra ameri-
cano, uma circunstncia que magnificou a capacidade de
negociao do Brasil em suas relaes Internacionais.
41
Dessa forma, os Estados Unidos aprovam o fornecimento de
recursos para o desenvolvimento da siderurgia brasileira:
retomaram-se as negociaes sobre a siderurgia, agora
em termos de propriedade e controle estatal, mediante
financiamento do Eximbank e tecnologia de empresas
privadas dos EUA. Em setembro (1940) assinaram-se os
acordos de financiamento e nos dois anos seguintes o
governo de Roosevelt facilitou a produo e o transporte
do equipamento necessrio instalao da planta side-
rrgica de Volta Redonda.
42
E, no que se refere ao reequipamento militar:
Os Estados Unidos aumentaram o crdito, para aquisio
de equipamentos militares pelo Brasil, de US$ 100 para
US$ 200 milhes. O Brasil abandonara a neutralidade
e se envolvera no conflito, a partir do momento em que
41
MOURA, 1991, p. 104-105.
42
MOURA, 1980, p. 154.
50
Polltica Externa Brasileira
permitira aos Estados Unidos a utilizao de bases mili-
tares no Nordeste, para ataque aos nazistas em Dacar e
em outros pontos da frica.
43
Oliveiras Ferreira enfatiza que a questo decorrente de uma
possvel tendncia ideolgica favorvel Alemanha ou aos Estados
Unidos no pertinente na anlise da poltica externa ento em de-
senvolvimento.
Quaisquer que tenham sido as motivaes governamen-
tais, o fato que, tenha sido por causa delas ou apesar
delas, o Estado Novo realizou uma poltica em que os
objetivos nacionais permanentes estavam presentes,
inclusive no plano externo. O jogo diplomtico entre
os Estados Unidos e o III Reich - que os historiadores
apresentam como resultado de uma luta entre os "pr-
Alemanha" e os "pr-Estados Unidos" dentro do gover-
no Vargas no estado Novo - foi apenas um grande jogo
de cena. Quem se der ao trabalho de consultar o Arquivo
do Exrcito ou mesmo o Arquivo Nacional, ver ( ... )
que, antes de 1937, Ges Monteiro, tido e havido como
o porta-voz do grupo favorvel Alemanha, ponderava
ao presidente Getlio Vargas que a Geografia obrigava
o governo a tomar posio ao lado dos Estados Unidos
no caso de um conflito internacional. Alm disso, s se
compreender o Estado Novo se for possvel no esque-
cer que o grupo que cercava Vargas tinha, pari passu
idia de construir um Estado com uma burocracia civil
permanente e capaz de controlar as classes economi-
camente dirigentes e a nascente classe operria ( ... ) a
idia de uma poltica de Estado no plano externo, vale
dizer, uma poltica que, cedendo embora s imposies
da Geografia e das relaes de fora, buscasse sempre
conquistar vantagens permanentes para o pas.
44
43
BANDEIRA, M. O Brasil e o Continente. In: CERVO, A. L. (Org.). O Desafio internacional. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1994, p. 150-151.
44
FERREIRA, O. A crise na poltica externa: autonomia ou subordinao? Rio de Janeiro: Revan, 2001, p. 36
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
51
Assim sendo, de um a d o ~ alinhamento brasileiro ao esforo de
guerra dos Estados Unidos (o qual tinha entrado na guerra aps o
ataque japons em Pearl Harbour) decorre do atendimento das duas
principais reivindicaes brasileiras: o financiamento da siderurgia
e o reequipamento militar.
De outro, implica srias alteraes que, posteriormente, delimi-
taro a margem de manobra da poltica externa brasileira.
A conjuntura da guerra europia modificou a relao es-
trutural at ento mantida entre o Brasil e as duas potn-
cias rivais. O bloqueio ingls produziu o recuo comercial
imediato da Alemanha na Amrica Latina, mas a prpria
Inglaterra no tinha condies de preencher o espao eco-
nmico deixado. Uma primeira conseqncia a projeo
imediata dos Estados Unidos que vem resolvido, de um
s golpe, os problemas que enfrentaram na competio
com o comrcio compensado, e obtm assim uma primei-
ra vitria de peso na competio global pelo continente.
De outro lado, a guerra obrigou os grupos econmicos
brasileiros ligados ao comrcio exterior a se reajustarem
nova realidade, tornando vivel para um futuro prximo
um maior grau de integrao entre a economia dependen-
te e a economia central, uma vez que fatores polticos j
no produziam mais a dicotomia que at ento se verifica-
va, de uma economia dependente vinculada a duas econo-
mias centrais. Tudo isso sublinha uma transformao de
fundo na situao internacional, tendente a beneficiar o
sistema de poder norte-americano emergente.
45
Resumo
Como este captulo abrange um perodo muito extenso, ele clara-
mente apresenta uma viso genrica sobre a poltica externa desse
perodo. Seu objetivo foi inserir suas principais diretrizes, de forma
45
MOURA, 1980, p. 169.
52
Poltica Externa Brasileira
a possibilitar um melhor entendimento da poltica externa que ser
implementada a partir dos anos 1960.
Genericamente, pretendeu-se desenvolver a perspectiva de que:
a) no Imprio, a insero internacional caracterizou-se por um
relativo isolamento do sistema internacional, com um envolvi-
mento mais intenso nas questes da Bacia do Prata;
b) embora j estejam presentes perspectivas pau-americanas e o
comrcio exterior brasileiro esteja muito mais direcionado para
os Estados Unidos, a gesto Rio Branco como ministro das
relaes exteriores marca, emblematicamente, o processo de
americanizao da poltica externa brasileira. Entende-se como
americanizao a ampliao dos contatos internacionais do
Brasil, deixando sua poltica externa de estar, de forma genri-
ca, prioritariamente, alocada nas questes regionais, adquirindo
agora uma perspectiva mais continental;
c) por fim, que o perodo entreguerras, em especial a partir dos
anos 1930, caracterizou-se pela manuteno de uma america-
nizao, transformada em norte-americanizao, em conjunto
com a explorao de novas possibilidades externas que se
abriam em funo de processo internacional de disputa entre
os sistemas de poder em gestao. Processo que Gerson Moura
definiu como de eqidistncia pragmtica.
Nesse sentido, a presente sugesto de leitura complementar des-
tina-se a suprir a limitao do tratamento que aqui foi dispensado
ao tema.
Leituras Complementares
Alm das obras citadas no decorrer do captulo, sugerimos a leitura
dos seguintes livros:
BUENO, C. A Repblica e sua poltica exterior (1889 a 1902). So Paulo:
Editora da Universidade Estadual Paulista; Braslia: Fundao Alexandre
de Gusmo, 1995.
------ Poltica externa da primeira Repblica: Os anos de
apogeu- de 1902-1918. So Paulo: Paz e Terra, 2003.
Captulo 2- De Rio Branco Segunda Guerra Mundial
53
BURNS, E. B. A Aliana no escrita: o baro do Rio Branco e as relaes
Brasil-Estados Unidos. Rio de Janeiro: EMC Edies, 2003.
CARDIM, C. H.; ALMINO, J. Rio Branco a Amrica do Sul e a moderni-
zao do Brasil. Rio e Janeiro: EMC Edies, 2002.
CALGERAS, J. P. A Poltica exterior do Imprio. v. I: As origens; v. li:
O primeiro reinado; v. III: Da regncia queda de Rosas. Braslia: Funda-
o Alexandre de Gusmo, Cmara dos Deputados, Companhia Editora
Nacional, 1989.
CERVO, O. Parlamento Brasileiro e as relaes exteriores, 1826-1889.
Braslia, EDUNB, 1981.
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Do Contexto
Sub-regional Constituio
do Sistema Interamericano

o captulo anterior, trabalhamos com a tese de que
. a poltica externa brasileira, a partir do baro do
Rio Branco, abandonou sua tradicional tendncia de isolacionis-
mo, buscando uma insero maior no continente americano.
Raciocinamos tambm que, nesse perodo, a poltica exter-
na apresentou trs fases: uma de americanizao, seguida por
um processo de alinhamento automtico aos Estados Unidos
at o fim da Repblica Velha (1930) e outra de eqidistncia
pragmtica, barganhando com os interesses da Alemanha e
dos Estados Unidos, at a adeso brasileira aos esforos de
guerra norte-americanos (1942).
Neste captulo, o objetivo bsico avaliar o quadro que
emerge da Segunda Guerra Mundial, com a definio e acei-
tao internacional de reas de influncia e, principalmente,
com a institucionalizao do sistema interamericano, por meio
do Tratado lnteramericano de Assistncia Recproca (Tiar), no
plano estratgico, e da Organizao dos Estados Americanos
(OEA), no plano poltico.
A nfase na institucionalizao do sistema interamericano
decorre da percepo de que ele vai ter uma influncia decisiva
na gerao dos constrangimentos e das possibilidades de defi-
nio e implementao da poltica externa brasileira.
S,l O Contexto Internacional
Ainda que no seja objetivo direto desse compndio sobre
poltica externa brasileira, o presente momento de sua defi-
56
Poltica Externa Brasileira
nio no pode ser compreendido sem estar relacionado com seu con-
texto externo e, principalmente, com as possibilidades que esse
contexto externo abre para a promoo dos interesses brasileiros.
Nesse sentido, o fim da Segunda Grande Guerra marca o co-
lapso do antigo sistema internacional, com a comunidade poltica
passando de europia para internacional. Altera-se, igualmente, o
regime, passando de balana de poder para bipolaridade, com novas
autoridades: Estados Unidos e Unio Sovitica. E, aceita-se, con-
sensualmente, a diviso do mundo em reas de influncia.'
Para o que nos interessa, no campo ocidental, a Amrica Latina
fica alocada na rea de influncia dos Estados Unidos, enquanto
a frica permanece sob a rea de influncia da Europa. Em uma
linguagem bem popular, o conceito de rea de influncia, ainda que
no definido em tratados ou acordos internacionais, reflete o sen-
timento ou acordo tcito de "no mexa em meu quintal, que eu no
mexo no seu". Dessa forma, interessante observar que, durante
todo o perodo da guerra fria, praticamente, no h interferncia
direta dos Estados Unidos nas questes africanas, ao passo que a
Europa, ainda que seja um ator nos planos econmico e comercial
na Amrica Latina, no apresenta atuao em nvel poltico.
Embora no se tenha o objetivo de considerar a questo da rea
de influncia como determinante na definio da poltica externa
brasileira, o que se pretende realar que ela vai ter um papel
condicionante em sua construo, delimitando as possibilidades e
margens de manobra da atuao diplomtica.
Aps a Segunda Guerra Mundial, as relaes Amrica Latina/
Estados Unidos vo estar subordinadas nova projeo interna-
cional, assumida pelos Estados Unidos, na condio de potncia
hegemnica mundial. Como conseqncia, a poltica externa norte-
americana, bem como a definio de seus interesses de segurana,
passou a se orientar tendo em vista os objetivos mundiais.
2
Nas conversaes iniciais, j no incio dos anos 1940, voltadas para
a reconstruo econmica internacional, a administrao Roosevelt
LAFER, C. Uma interpretao do sistema das relaes internacionais do Brasil. Revista Brasileira de
Poltica Internacional, v. X, p. 39-40, sei. 1967.
' SILVA, A. M. Desenvolvimento e multilateralismo: um estudo sobre a operao pan-americana no
contexto da politica externa de JK. Contexto internacional, v. 14, n. 2, p. 211, jul./dez. 1992.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
57
empenhava-se em evitar o isolacionismo tradicional norte-america-
no tido como um dos responsveis pelo prolongamento dos efeitos da
crise de 1929 e pelo surgimento de nacionalismos autoritrios com
restries ao comrcio internacional e aos fluxos financeiros.
Conforme Malan,
a proposta norte-americana visava eliminar a possibilida-
de de um ressurgimento dos regimes nacional-capitalis-
tas no ps-guerra, atravs intermdio da eliminao das
barreiras ao livre fluxo de bens e servios, da multilate-
ralizao do comrcio por meio da livre convertibilidade
entre as moedas dos principais pases, e da criao de \
organismos internacionais encarregados de estabelecer
as normas, os cdigos de conduta e as sanes cabveis
sobre os pases. bvio que no se tratava apenas de uma
viso de estadistas. Na verdade, a proposta encontrava
amplo suporte entre os setores internacionalizados da
economia norte-americana que vislumbravam as vastas
possibilidades que se abririam ao comrcio e ao inves-
timento internacional num mundo organizado politica-
mente sob a hegemonia americana.
3
Assim, desde 1942, o esforo maior dos Estados Unidos estava
concentrado na criao de organismos internacionais que regulas-
sem o mundo: as Naes Unidas e os projetos de uma organizao
comercial e de uma instituio financeira internacional.
Enquanto a Inglaterra participava com os Estados Unidos desse
projeto, procurando manter seus interesses, ameaados pelo inter-
nacionalismo norte-americano, a Unio Sovitica, a despeito de sua
participao, mantinha-se relativamente parte, mais preocupada
com o redesenho geopoltico do mundo. Os acordos de !alta e Pots-
dam, em 1945, vo confirmar os interesses e a vitria da Unio So-
vitica no que era de seu interesse: as fronteiras do Leste Europeu e
a demarcao da potencial zona de influncia sovitica.
4
3
MALAN, P. S. Relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964). In: FAUSTO, B. (Org). Hist-
ria geral da civilizao brasileira. So Paulo: Ditei, 1986, p. 54.
4
lbid., p. 53-106.
58
Poltica Externa Brasileira
------------------------------------------------------
O projeto de uma economia mundial aberta, subordinada s
diretrizes norte-americanas, no entanto, sofria uma forte resistncia
interna por parte dos tradicionais setores no internacionalistas,
fortemente representados no Congresso e outra resistncia externa,
decorrente dos receios dos demais pases capitalistas em abrir suas
economias, desestruturadas no ps-guerra e com fortes problemas
sociais internos. O exemplo mais marcante dessa oposio, prin-
cipalmente a interna, vai ser a recusa do Congresso norte-ameri-
cano, ao no conseguir conciliar os interesses de importadores e
exportadores, em ratificar a criao da Organizao Internacional
do Comrcio. Dessa maneira, em seu lugar, vai ser implementada,
pensando-se que de forma provisria, o Acordo Geral sobre Tarifas
e Comrcio - General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt).
A Inglaterra, enquanto pas-chave nessa equao, tentava re-
tardar a adoo da convertibilidade de sua moeda, propondo um
perodo de transio de aproximadamente cinco anos.
No projeto da Organizao Internacional do Comrcio, os
pases capitalistas, igualmente, procuravam retardar a prtica do
livre-comrcio, visando manter protecionismos enquanto forma de
captao de recursos para a reconstruo econmica.
Nesse sentido, a implantao da guerra fria, a partir de 1947, vai
desempenhar o papel de vencer as resistncias internas ao interna-
cionalismo, enquanto o Plano Marshall levar os Estados Unidos a
assumir oficialmente a conteno do suposto expansionismo sovi-
tico e a postergar a reconstruo europia, protegida por barreiras
no-tarifrias e controles cambiais, o projeto liberal de integrao
do capitalismo em escala internacional por meio da livre convertibi-
lidade das moedas dos principais pases.
Em termos mais didticos, em funo de interesses poltico-
estratgicos, a nfase na retomada dos princpios liberais adiada.
Para realar esse adiamento e, principalmente, para ressaltar a pre-
ponderncia do estratgico sobre o econmico, a partir e durante a
vigncia da guerra fria, alguns autores trabalham com a dicotomia
entre os conceitos de mundo livre e mundo aberto.
Assim, na interpretao de Alexandra de Mello e Silva, o inte-
resse imediato dos Estados Unidos, ao final da guerra, era a instau-
rao do liberalismo econmico, considerando que
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
somente um "mundo aberto" e interligado, livre dos
nacionalismos exacerbados e dos regionalismos e "esfe-
ras de influncia" que haviam caracterizado o perodo
entreguerras, poderia garantir a paz e a estabilidade
mundiais. Em termos econmicos, esse "mundo aberto"
deveria se pautar pela eliminao de todas as barreiras
ao livre comrcio e ao livre fluxo de servios e capitais,
sobretudo aquelas derivadas de nacionalismos econ-
micos e da excessiva interveno do s t a d ~ na eco-
nomia. Como observa Malan, a posio dos EUA no
pode ser explicada exclusivamente por uma "viso de
estadistas"; tratava-se um projeto fortemente associado
ao crescimento e internacionalizao da economia
norte-americana, cuja demanda por mercados externos
era crescente, seja em termos de exportaes e investi-
mentos ou do acesso a matrias-primas.
5
59
No entanto, em decorrncia das ameaas colocadas pela possi-
bilidade de expanso do comunismo, inicialmente no espao euro-
peu e, posteriormente, no asitico, no plano econmico, o projeto
de uma economia mundial aberta e internacionalizada teve de fazer
concesses s novas prioridades estratgicas: a reconstruo euro-
pia, em um primeiro momento e, depois, a reconstruo asitica,
em especial a do Japo, aps a vitria das foras comunistas na
China e o incio da Guerra da Coria.
Desse modo, enquanto mais importante um mundo livre do
comunismo que um mundo aberto (ainda que mantendo esse objeti-
vo a longo prazo), os interesses estratgicos passam a desempenhar
um papel crucial nas decises de ordem econmica.
Em funo dessas ponderaes, uma questo que se levanta
sobre o papel que a Amrica Latina pode desempenhar dentro desse
contexto internacional marcado pela relativa preponderncia do
estratgico. Ou, em outros termos, quais os interesses estratgicos
que o Brasil ou a Amrica Latina poderiam suscitar?
5
SILVA, 1992, p. 211.
60
Poltica Externa Brasileira
,, ~ z : ; O Sistema Interamericano
O novo desenho da ordem internacional, em conjunto com a im-
plementao de reas de influncia e com o crescimento da impor-
tncia dos fatores estratgicos, iria influenciar as relaes entre a
potncia hegemnica internacional e regional, Estados Unidos, e
a Amrica Latina.
No ps-guerra, a expectativa dos pases latino-americanos era
de ampliao dos laos de solidariedade, tanto no plano poltico
quanto no econmico, em funo da aproximao crescente a partir
dos anos 1930 e, principalmente, em virtude da colaborao efetiva
ao esforo de guerra norte-americano. Note que a guerra e a exclu-
so de concorrentes no plano das relaes econmicas transformara
os Estados Unidos no mais importante mercado tanto para as expor-
taes e importaes latino-americanas.
A Amrica Latina era, assim, a regio em que mais se sentia a forte
presena dos Estados Unidos, com o quase monoplio de influncia
na regio e praticamente sua nica fonte de capitais, de assistncia
tcnica e militar e de mercado, tanto fornecedor quanto compra-
dor. A possibilidade de jogar com os interesses de outra potncia,
explorando rivalidades comerciais e ou polticas, como tinha sido
beneficamente instrumentalizada a partir dos anos 1930, no mais
era possvel. No entanto, os diferentes Estados, quase sem exceo,
julgavam-se beneficiados pela nova dimenso que os Estados Unidos
adquiriram e passaram a apoiar, ostensiva e maciamente, as posies
norte-americanas e deixando claro que a regio constitua-se em uma
incontestvel zona de influncia poltica dos Estados Unidos.
6
Assim, sob o manto das perspectivas panamericanas e da dimi-
nuio das tenses durante a Grande Depresso e em decorrncia da
colaborao durante os anos de guerra, a Amrica Latina mantinha
grandes expectativas de cooperao hemisfrica e regionalismo
econmico no imediato ps-guerra.
Dentro desse contexto, o Brasil era um dos pases da regio
que mais esperanas depositava nessa expectativa em funo de
6 MALAN, 1986, p. 58.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
61
ter sido um dos mais fiis aliados poltica norte-americana para a
regio. Assim sendo, julgava que sua "relao especial" o transfor-
maria em um parceiro privilegiado na construo da nova ordem
internacional.
No entanto, no plano estratgico, a regio, distante dos princi-
pais cenrios da guerra fria, Europa e sia, ocupava papel secund-
rio nos interesses de segurana dos Estados Unidos.
Ainda que se aponte a idia de papel secundrio da Amrica
Latina, no contexto estratgico global, regionalmente os Estados "
Unidos buscavam consolidar sua presena pelo estabelecimento e
institucionalizao de seu sistema de poder. Para Mello e Silva
tratava-se, portanto, de consolidar e aprofundar uma es-
fera de influncia poltica e militar, visando no apenas a
excluso de potncias e ideologias estrangeiras, mas so-
bretudo, a manuteno da coeso e do apoio poltico que
o bloco latino-americano emprestava poltica global dos
Estados Unidos?
Dessa forma, para Mello e Silva, esse objetivo de instituciona-
lizao do sistema de poder foi implementado em dois momentos
complementares:
1) mediante a criao de um mecanismo regional multilateral de
defesa, formalizado na assinatura, em 1947, do Tratado Intera-
mericano de Assistncia Recproca (Tiar); e
2) ampliado pelo estabelecimento de um mecanismo regional de
cooperao e formalizao das relaes jurdico-polticas entre
as Repblicas Americanas, com a criao, em 1948, da Organi-
zao dos Estados Americanos (OEA).
O Tiar ao estabelecer que "um ataque armado por qualquer
Estado contra um Estado americano ser considerado como um
ataque contra todos os Estados americanos", na realidade, estava
7
SILVA, A. M. A poltica externa de JK: operao pan-americana. Rio de Janeiro: CPDOC, 1992, p. 6.
62
Poltica Externa Brasileira
formatando de modo mais contnuo e consistente, um mecanismo de
segurana hemisfrica, j anteriormente em discusso, e correspon-
dente expanso da rea estratgica de defesa norte-americana.
8
Conforme Gerson Moura
a defesa hemisfrica seria tarefa exclusiva das foras
armadas norte-americanas, cabendo s foras armadas
latino-americanas a manuteno da ordem poltica e
social em seu territrio nacional, alm de tarefas auxi-
liares e concesses de facilidades para as foras norte-
americanas.9
Nesse sentido, o Tiar deveria ser um instrumento dos objetivos
estratgicos dos Estados Unidos para a Amrica Latina, sendo
menos um tratado de defesa hemisfrica e muito mais um canal
de articulao poltico-militar da hegemonia norte-americana no
continente.
10
Sem dvidas que, na ausncia de um possvel agressor e dentro
do espectro da guerra fria em gestao, o Tiar correspondia, por-
tanto, a um instrumento de defesa hemisfrica perante Unio
Sovitica.
Dessa forma, Tiar e OEA representam, de um lado, a adeso po-
ltica e ideolgica dos diferentes Estados latino-americanos lgica
da guerra fria e ao papel de liderana, tanto regional quanto interna-
cional, dos Estados Unidos enquanto defensor do mundo livre. Por
outro lado, representam a aceitao consensual da hegemonia norte-
americana na regio e igualmente a Amrica Latina est dentro da
Note que o Tiar contm o mesmo princpio (o ataque a um corresponde a um ataque a todos) que ser
implementado na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), indicando a inteno de desen-
volvimento de um mecanismo de segurana coletiva. J o tratado implementado no Sudeste Asitico
Organizao do Tratado do Sudeste Asitico (Seato) meramente indica que um ataque a um dos
Estados-membros representa uma ameaa paz e segurana. Veja HEMMER, C.; KATZENSTEIN,
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10
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Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1991, p. 72-76.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
63
rea de influncia dos Estados Unidos e principalmente, no s a
aceitao, mas tambm a institucionalizao do sistema de poder
interamericano, sob normas e regras estveis.U
A importncia que se confere ao sistema interamericano de-
corre, inicialmente, da constatao de que ele ter um papel fun-
damental na definio das possibilidades de insero internacional
dos diferentes pases da regio, bem como ser um fator inibidor da
atuao das outras potncias na regio. Posteriormente, sua institu-
cionalizao vai permitir aos Estados Unidos manter, de forma mais
estvel, sua hegemonia enquanto se envolve em outros cenrios em
funo de suas prioridades estratgicas.
No entanto, ainda de acordo com Mello e Silva, enquanto se
observava consenso nos aspectos polticos e estratgicos da ins-
titucionalizao do sistema interamericano, no plano econmico
eram mantidas as divergncias referentes no s s perspectivas de
desenvolvimento, com a oposio s possibilidades de ressurgimen-
to de nacionalismos e ao papel do Estado enquanto fomentador do
processo de industrializao, mas tambm ao carter complementar
das economias latino-americanas.
Interessava aos Estados Unidos que a Amrica Latina permane-
cesse como fornecedora de matrias-primas ao seu mercado interno
e s suas indstrias e consumidora de seus manufaturados.
A criao, em 1948, da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (Cepal), vinculada ONU, expressa o descontentamento re-
gional, uma vez que Estados Unidos enfatizava a instrumentalizao
do Conselho Interamericano Econmico e Social (Cies), vinculado
OEAP A Cepal, fora do controle dos Estados Unidos, ter um papel
fundamental nos processos regionais de desenvolvimento com sua
teoria de industrializao, via um processo de substituio de impor-
taes e com nfase no papel do Estado.
(9.3) A Poltica Externa dos Governos Dutra e Vargas
Em funo da aproximao entre Estados Unidos e Brasil durante
a guerra, o governo brasileiro alimentava a esperana de que o ps-
11
Veja SILVA, 1992, p. 6.
12
lbid.
64
Poltica Externa Brasileira
guerra reforaria seu relacionamento especial e, assim, a poltica ex-
terna brasileira iria se caracterizar por um alinhamento automtico.
Moura
13
mostra que, enquanto o alinhamento durante o Estado Novo
era um instrumento de poltica externa, o alinhamento durante o Go-
verno Dutra se traduziu no prprio objetivo da poltica externa.
No entanto, o Brasil no dispunha mais da importncia estra-
tgica, poltica e econmica que tivera durante a guerra. E, mais
do que isso, o Brasil, como os demais pases da Amrica Latina, j
estava inserido no sistema de poder norte-americano, agora institu-
cionalizado sob o sistema interamericano.
Os interesses estratgicos maiores dos EUA estavam na
Europa e na sia; o continente americano estava politica-
mente consolidado com o TIAR e a OEA; e no haveria
razo, portanto, para que um pas recebesse de Washington
um tratamento especial. A possibilidade de uma nova
"aliana especial" estava descartada naquele momento e
o Brasil seria atendido no mesmo plano de outros pases
latino-americanos.
14
Como aponta Bueno, "a orientao no Brasil nas conferncias de
paz e no seio da ONU era a de acompanhar de modo especial o voto
dos Estados Unidos e em geral o das demais potncias ocidentais".
15
Ainda que o delegado brasileiro na ONU, Osvaldo Aranha, tivesse
algumas divergncias com a posio de alinhamento da chancela-
ria, isso no impedia que, por exemplo, na questo do ingresso da
Repblica Popular da China na ONU, o Brasil acompanhasse o voto
negativo norte-americano.
Raul Fernandes, ministro das Relaes Exteriores, acatava a idia
da inevitabilidade de uma nova guerra e que, assim, o Pas deveria
manter um alinhamento total, com apoio irrestrito, sem qualquer
13
MOURA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 166.
14
MOURA, 1996, p. 67.
15
BUENO, C. Relaes Brasil-Estados Unidos (1945-1964). In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta
anos de poltica externe brasileira. Desafio geoesfratgico. So Paulo: Annablume/Nupri-USP, 2000,
p. 21.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
65
indeciso, aos Estados Unidos. J, Osvaldo Aranha, chefe da dele-
gao brasileira na ONU, no acreditava na possibilidade imediata
de uma nova guerra, mas que, dado o seu envolvimento internacio-
nal, os Estados Unidos tinham pouco interesse no continente e que,
conseqentemente, o Brasil deveria estar do lado norte-americano,
porm consciente da real natureza das disputas internacionais_ Deve-
ria apoiar os Estados Unidos, mas com discrio e sem servido.
16
Entretanto, a decepo quanto possibilidade de maior coope-
rao econmica j se faz sentir no incio do Governo Dutra.
Como aponta Malan, a posio oficial dos Estados Unidos vai
ficar bem clara quando Macedo Soares, ento ministro da Viao e
Obras Pblicas, em 1946, ao buscar ajuda financeira norte-america-
na, teve como resposta:
a) o Brasil deveria procurar ampliar suas fontes internas de finan-
ciamento antes de solicitar ajuda do governo norte-americano;
b) o Brasil deveria distinguir entre seus programas de reequipa-
mento e seus programas de desenvolvimento. Os gastos com
os primeiros deveriam ser considerados como importaes
deferidas e financiados com as amplas reservas internacionais
acumuladas nos anos de guerra;
c) para os programas de desenvolvimento, o interlocutor deveria
ser no o governo norte-americano, mas a instituio multilate-
ral especialmente criada para tal fim - o Banco Mundial; e
d) de qualquer forma, o Brasil deveria estar ciente de que seu
desenvolvimento, em ltima anlise, dependeria de criar um
clima favorvel ao ingresso de capitais privados. Segundo um
tpico memorando da poca: 'As divises de economia do
Departamento de Estado acham que, embora o programa de
desenvolvimento brasileiro seja desejvel e merea assistncia,
ele no tem o mesmo pedido de urgncia que tm diversos
pases europeus devastados pela guerra'.
17
16
MOURA, 1996, p. 62-63.
17
MALAN. In: FAUSTO, 1986, p. 63-64.
66
Poltica Externa Brasileira
Enquanto o Brasil continuava insistindo no carter poltico da
ajuda ao desenvolvimento, os Estados Unidos mantinham seu po-
sicionamento de que programas de desenvolvimento deveriam ser
tratados no mbito do Banco Mundial. A comisso tcnica conjunta
constituda para avaliar a situao econmica do Pas, Comisso
Tcnica Mista Brasil-Estados Unidos, em 1948, mais conhecida
como Misso Abbink, volta a recomendar a importncia de buscar
internamente os recursos e de criar clima propcio ao fluxo de ca-
pitais privados, alm da necessidade de combater a inflao e de
eliminar as restries ao comrcio internacional.'
8
O cuidado norte-americano em evitar oferecer ajuda a progra-
mas de desenvolvimento retomado no quarto ponto do discurso de
posse de Truman em 1949. Ao lado das principais ponderaes de
poltica externa, apoio ONU e recuperao da economia mundial,
o Ponto IV propunha "tornar o conhecimento tcnico norte-ameri-
cano disponvel para as regies mais pobres do mundo".
Apontando para as discusses, no plano do relacionamento
econmico, que caminharam de um posicionamento ufanista de
"relao especial" para um clima de frustrao, quase um "dilogo
de surdos", Almeida pondera que
o posicionamento brasileiro nas conferncias econmicas
multilaterais ou regionais nos d uma outra percepo
( ... ) das intenes brasileiras em termos de projetos de
desenvolvimento ou de defesa de seus interesses co-
merciais externos: desde Bretton Woods, passando pela
OIC-GATT e chegando aos encontros interamericanos,
a relao que se busca com os EUA - e com os demais
pases desenvolvidos - no era exatamente a da consoli-
dao da "dependncia" ou a aceitao da "complemen-
taridade desigual", mas a da busca legtima de fontes de
financiamento externo suscetveis de apoiar os esforos
brasileiros de industrializao.
19
18
BUENO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 24.
19
ALMEIDA, P. R. A diplomacia do liberalismo econmico. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos
de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo:
Cultura EditoresiNupri-USP, 1996, p. 200.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
67
dentro desse clima de insatisfao que Vargas reassume o
governo brasileiro com a promessa de promoo mais efetiva dos
interesses brasileiros sob a premissa de que as relaes econmicas
internacionais deveriam impulsionar o desenvolvimento econmico
e na expectativa de retomada de maior cooperao econmica com
os Estados Unidos. evidente que, nesse quadro, havia uma cons-
cincia da necessidade de manuteno de um alinhamento com os
Estados Unidos, porm sem ser uma poltica de subservincia.
Hirst defende a idia de que a poltica externa do Governo
Vargas vai se ancorar em duas perspectivas aparentemente contra-
ditrias: de um lado, a alocao do relacionamento econmico ex-
terno a servio do projeto de desenvolvimento nacional e, de outro,
a manuteno do alinhamento poltico e militar aos "princpios de
solidariedade ao mundo ocidental".
Existia um consenso, tanto em relao necessidade da
cooperao econmica internacional quanto inexorabi-
lidade do alinhamento aos Estados Unidos. As diferenas
apareciam nos debates sobre as formas desta cooperao
e a profundidade deste alinhamento. Em termos polti-
co-militares, Vargas procurou deixar explcito seu ali-
nhamento ao governo norte-americano. Seus discursos
internalizavam as noes mais elementares da guerra
fria que confundiam o inimigo interno com o inimigo
externo. Eram endossadas concepes ideolgicas que
justificavam a ao concreta de seu governo nos entendi-
mentos com os Estados Unidos.
20
Sempre que se aponta para a base da definio da poltica externa
do Governo Vargas, ainda que, se mantendo na tecla tradicional de
buscar o apoio norte-americano aos projetos nacionais de desenvolvi-
mento, esteve marcada pela tentativa de implementao da estratgia
da "barganha" que ele tinha utilizado em sua gesto anterior, levanta-
se a questo de "barganhar" com quem? No perodo entreguerras, essa
20
HIRST, M. A poltica externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos
de poltica externa brsi/eira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo:
Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 212.
68
Poltica Externa Brasileira
estratgia tinha sido viabilizada em decorrncia das disputas entre os
sistemas de poder em gestao e da disputa direta entre os Estados
Unidos e a Alemanha pelo apoio latino-americano. E agora? Barga-
nhar com a Unio Sovitica?
Entretanto, nesse segundo Governo Vargas, a questo no bar-
ganhar com quem, mas com o qu?
O final dos anos 1940, aps a instaurao do regime de guerra da
fria em 1947, tinha propiciado alguns acontecimentos que atiavam
sobremaneira as preocupaes norte-americanas, como o acesso da
Unio Sovitica tecnologia nuclear com o teste de sua bomba at-
mica em 1949, a vitria de Mao Zedong e a constituio da Repblica
Popular da China, a crise de Berlim e a formatao dos dois estados
alemes e, principalmente, a Guerra da Coria a partir de 1950.
Em decorrncia da conjuntura internacional como um todo, mas
com nfase pela ocorrncia da Guerra da Coria e, especialmente,
pela entrada da China no conflito, em apoio Coria do Norte, os
Estados Unidos promoveram a IV Reunio de Consulta dos Chan-
celeres Americanos da OEA (26/3 a 7/4/1951) preocupado com pos-
sveis reflexos sobre o hemisfrio e buscando coordenar um "plano
regional de mobilizao econmica" que pudesse garantir o apoio
latino-americano para as diretrizes de defesa, bem como o forneci-
mento de materiais estratgicos.
21
Dentro desse espectro, Vargas procura retomar a estratgia de
barganha implementada antes da entrada do Pas na guerra. Inicial-
mente, pretendia manter o apoio s posies norte-americanas em
troca do atendimento de algumas reivindicaes, como
a liberalizao de crdito pedido ao Eximbank e ao Banco
Internacional para a implantao de indstrias bsicas e
obras pblicas: um especial incentivo do governo Truman
ao investimento privado norte-americano no Brasil; e a
suspenso das restries norte-americanas ao preo do
caf. Tambm se pedia a inaugurao de uma Comisso
21
BUENO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 26-27.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
Mista Brasil-Estados Unidos, que servisse de instrumento
de apoio do governo norte-americano ao desenvolvimento
industrial brasileiro.
22
69
Aproveitando-se do interesse norte-americano pelo xito da IV
Reunio de Consulta, o Brasil apoiaria, no plano multilateral, as
perspectivas dos Estados Unidos, enquanto negociava, bilateralmen-
te, maior aproximao entre os dois Estados no plano do relaciona-
mento econmico. Assim, em junho de 1951 instalava-se no Rio de
Janeiro a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvi-
mento Econmico.
A Comisso, presidida por Horcio Lafer, fez estudos
sobre a cooperao econmica entre Brasil-Estados
Unidos e aprovou 41 projetos relativos, principalmente,
a transportes e energia, financiados na sua maior parte
pelo Eximbank e BIRD. Houve tambm participao ~
capitais europeus. O Brasil, como contrapartida da ajuda
econmica, deveria fornecer materiais estratgicos aos
Estados Unidos.
23
Como ainda aponta Bueno, desenvolveu-se uma forte crtica
interna aos emprstimos concedidos pelo fato de terem beneficia-
do sobremaneira as filiais norte-americanas instaladas no Pas e
igualmente pela necessidade, como contrapartida, de aquisio de
produtos norte-americanos. A Comisso, no entanto, foi desativada
em 1953, por deciso unilateral norte-americana, aps a posse de
Eisenhower, deixando clara a dificuldade, seno a impossibilidade,
de estabelecimento de uma relao especial.
A linha-dura de Eisenhower exigia um alinhamento
automtico de seus aliados no plano poltico-militar,
o que praticamente inviabilizava a j difcil barganha
22
HIRST. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 213.
23
BUENO, In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 30.
70
Poltica Externa Brasileira
diplomtica de Vargas. Havia, entretanto, uma questo
ainda mais grave. No plano econmico, a Administrao
republicana atribua aos grupos privados um papel deci-
sivo nas relaes econmico-financeiras internacionais,
alm de insistir na cobrana dos atrasados comerciais.
Dessa forma, a aspirao de Vargas de negociar governo
a governo esvaziava-se comprometendo seu projeto de
desenvolvimento econmico.
24
Ainda, dentro dessa perspectiva de Vargas de instrumentalizar
as possibilidades de barganha, deve-se atentar para a discusso sobre
a assinatura de um acordo militar entre os dois Estados, como, de
um lado, atendendo a esses objetivos estratgicos de Vargas, mas,
de outro, tambm como parte do processo norte-americano de tenta-
tiva de convencimento da necessidade do Brasil em participar, com o
envio de tropas, da Guerra da Coria. Para os Estados Unidos, a pre-
sena brasileira seria um forte estmulo para a cooptao dos demais
pases latino-americanos, bem como serviria para o engajamento
regional no processo de manuteno da segurana na sia.
Assim,
o acordo de assistncia militar recproca, com vistas
defesa hemisfrica, foi proposto pelos Estados Unidos e
assinado pelos dois pases em 15 de maro de 1952, no
Rio de Janeiro. Consoante seus termos, o Brasil receberia
'fornecimento e assistncia tcnica e econmica para o
desenvolvimento da capacidade defensiva nacional, para
a defesa do continente americano e, conseqentemente,
do Mundo Livre'. Em contrapartida, o Brasil, alm do
compromisso de participao em 'operaes importantes
para a defesa do continente', deveria fornecer aos Estados
Unidos, 'em bases comerciais normais, e nas condies a
serem acordadas com o governo brasileiro, em cada caso,
certas matrias-primas essenciais, dentro das exigncias
das leis brasileiras e sob controle das autoridades compe-
tentes brasileiras'.
25
24
VIZENTINI, P. G. F. Relaes internacionais e desenvolvimento: o nacionalismo e a poltica externa
independente 1951-1964. Petrpolis: Vozes, 1995, p. 92.
25
CERVO, A. L.; BUENO, C. Histria da poltica exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992, p. 252-253.
Captulo 3- Do Contexto Sub-regional Constituio do Sistema lnteramericano
71
Nesse sentido, a Guerra da Coria foi a oportunidade que se
abriu ao Brasil para tentar se aproveitar dos interesses estratgicos
dos Estados Unidos. Para ele, a possibilidade da participao do Pas
no conflito coreano seria uma forma de manter a oferta de materiais
estratgicos, alm de envolvimento de pases latino-americanos na
conteno do comunismo na sia. Vargas tentou, assim, trocar seu
apoio e mesmo a possibilidade de envolvimento efetivo na Guerra da
Coria em troca de auxlio ao desenvolvimento econmico brasileiro
e ao acordo militar em negociao.
Mais uma vez o trunfo do Brasil relacionava-se aos in-
teresses poltico-militares dos Estados Unidos. Em 1942
esses interesses definiam-se pela utilizao de bases no
Nordeste brasileiro, pelo suprimento de materiais estra-
tgicos e pelo prprio rompimento do Brasil com o Eixo.
Quase dez anos depois a barganha se dava em torno do
suprimento de materiais estratgicos, da participao de
tropas brasileiras na Coria e do alinhamento incondicio-
nal poltica de guerra fria norte-americana.
26
No entanto, os Estados Unidos conseguem isolar os entendi-
mentos militares de qualquer contrapartida econmica. Essa derrota
brasileira acaba por reacender o debate interno entre nacionalismo
e alinhamento
27
com fortes repercusses sobre o desenrolar poltico
interno e sobre a definio da poltica externa.
Assim, o tema dominante nas polticas externas de Dutra e
Vargas foi o da participao do capital norte-americano no processo
de desenvolvimento nacional. Entretanto, pelo que foi analisado,
essa expectativa foi frustada pela nova postura internacional dos
Estados Unidos, muito mais voltado para as questes estratgicas
26
HIRST, M. O pragmatismo impossvel: A poltica externa do segundo governo Vargas (1951-1954).
Cena internacional, v. 5, n. 3, p. 6, jun. 2003.
27
No se pode deixar de lembrar que esse embate entre nacionalistas e entreguistas no Governo Vargas
vai ser ainda mais acirrado em decorrncia de outras questes-chave, como a criao da Petrobras e
a possibilidade ou no de participao de capital externo em sua composio, assim como a alterao
na lei de remessa de lucros ao exterior. evidente que esses problemas, ainda que de natureza mais
domstica, tm correlao com a definio da poltica externa, porm no de forma to acentuada
quanto as analisadas e que se enquadravam na perspectiva de "negociar" o apoio norte-americano ao
projeto de desenvolvimento econmico nacional.
72
Poltica Externa Brasileira
de segurana internacional do que para as reivindicaes de apoio
aos processos de desenvolvimento dos pases latino-americanos.
Alm disso, o Sistema Interamericano tinha a capacidade de manter
a Amrica Latina sob a hegemonia norte-americana, diminuindo as
margens de manobra dos diferentes Estados.
A Operao
Panamericana e a Poltica
Externa Independente
''l''''''""""''"''''''"''''"'"''''''''''''''"''"''''''''''''''
t agora, consideramos que a poltica externa
brasileira, a partir de Rio Branco, enfatizava a
insero no continente americano, destacando a necessidade de
manuteno de urna relao especial com os Estados Unidos.
Nessa mesma linha, estaremos levando em conta a poltica ex-
terna implementada no Governo Kubitschek corno urna nova
tentativa de retornada dessas expectativas.
Assim a Operao Panarnericana (OPA), marco da poltica
externa de Juscelino Kubitschek (JK), seria visualizada corno
urna nova tentativa de vinculao mais ntima com os Estados
Unidos, em urna ttica multilateral com a incluso da Amrica
Latina no projeto. Esquemtica e sucintamente, a OPA visava
atrair os Estados Unidos a participar do processo de reverso
do quadro de subdesenvolvimento regional, enquanto fonte de
investimento, de tecnologia e igualmente de mercado.
No entanto, a OPA ter a funo de, novamente, compro-
var que:
a) os interesses da poltica externa dos Estados Unidos no
coincidiam com os interesses brasileiros e ou os latino-
americanos;
b) os Estados Unidos estavam muito mais direcionados para
as questes globais de segurana internacional, ao passo
que a Amrica Latina e o Brasil preocupavam-se com
questes econmicas, correlacionadas com a situao
de subdesenvolvimento;
74
Poltica Externa Brasileira
c) enfim, no havia convergncia entre os interesses dos dois
grupos.
Nesse sentido, a implantao da poltica externa independente
(PEI) representava urna ruptura no processo de definio da poltica
externa brasileira. A PEI teve corno objetivo redirecionar a pol-
tica externa, deslocando-a do eixo norte-americano para urna inser-
o mais internacional.
Ainda que se considerasse que o campo natural de atuao da
poltica externa seria o espao regional, passa-se a cristalizar a per-
cepo de que a presena hegernnica dos Estados Unidos impunha
constrangimentos e que, conseqentemente, a sada seria a univer-
salizao da poltica externa. Entendendo-se por universalizao a
multiplicao de contatos internacionais e a diminuio das possi-
bilidades de presso hegernnica.
Dessa forma, a PEI, ao procurar afastar-se da dependncia
norte-americana, ter corno objetivo ser um instrumento da poltica
nacional de desenvolvimento, via a ampliao de parcerias, seja
com parceiros desenvolvidos ou em desenvolvimento.
A afirmao categrica de que a PEI corresponde a urna ruptu-
ra na linha de continuidade da poltica externa brasileira no quer
dizer que, automaticamente, a partir de Jnio Quadros, j houves-
se urna redefinio das parceiras brasileiras. Era necessrio que
fossem desenvolvidas as condies, tanto no plano interno quanto
no externo, para a sua efetivao. Assim, pode-se tambm afirmar
que a PEI representava um discurso, urna inteno, enquanto sua
real implementao ocorreu posteriormente. No entanto, a PEI teve
a importncia de ter lanado os princpios e diretrizes que iriam
orientar a poltica externa brasileira a partir dos anos 1960.
Seguindo esse raciocnio, a percepo de que a ruptura estava no
Governo Jnio e no no de JK decorre que, com Jnio, houve a dis-
posio poltica para tal ao passo que a OPA procurava forar os Es-
tados Unidos a redifinir seu relacionamento com a Amrica Latina.
A PEI introduziu os dois principais ternas da poltica externa
brasileira - a universalizao e a autonomia - que persistiro corno
seus princpios orientadores at o presente momento.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
75
t4;:C O Contexto Internacional
A segunda metade da dcada de 1950 foi um perodo de rearticu-
lao de foras em nvel internacional, quando as evidncias das
limitaes da guerra fria demonstraram a seus prprios articulado-
res - Estados Unidos e Unio Sovitica- a necessidade de um novo
modelo de relacionamento.
Sem ordem de importncia e sem aprofundamento, alguns
exemplos podem ser arrolados, demonstrando movimentaes con-
junturais no sistema internacional que, ainda que no alterassem a
estruturao do sistema, indicavam a necessidade de definio de
um novo padro de relacionamento:
a nacionalizao do Canal de Suez, em julho de 1956, com os
Estados Unidos e Unio Sovitica cooperando na oposio
pretenso franco-britnica de ocupao militar da regio;
a Revolta Hngara, em novembro de 1956, com os Estados
Unidos no interferindo e, aps notas de protesto, considerando
que a questo afeta unicamente o bloco sovitico e que, conse-
qentemente, cabe Unio Sovitica a soluo;
a Conferncia de Bandung, em 1955, representando mais do
que um movimento de apoio aos processos de descolonizao
da sia e frica, o incio da aproximao e cooperao poltica
dos pases do Terceiro Mundo. O processo de descolonizao
indicava que o mundo assumia um novo desenho, para o qual
seria necessria uma nova poltica;
o reerguimento econmico da Europa e do Japo e o incio dos
problemas na balana de pagamentos norte-americana;
a constituio da Comunidade Econmica Europia, pelo Tratado
de Roma em 1957;
o processo de desestalinizao na Unio Sovitica, a partir de
1955, e a proposta de "coexistncia pacfica" e o sucesso do lan-
amento do satlite Sputnik I implicavam na ampliao da com-
petio econmica e tecnolgica com os Estados Unidos. Alm
disso, a Unio Sovitica iniciava a poltica de ajuda econmica
76
Poltica Externa Brasileira
aos pases no desenvolvidos, podendo representar uma concor-
rncia posio norte-americana.
De outro lado, enquanto a Amrica Latina passava por um novo
surto de democratizao com a queda dos regimes autoritrios na
Argentina, na Colmbia, no Peru e na Venezuela, crescia um senti-
mento de animosidade em relao aos Estados Unidos, no s pelo
apoio que tinham dado a esses governos ditatoriais, com exceo da
Argentina, como tambm pela falta de cooperao com os projetos
nacionais de desenvolvimento.
Para anuviar ainda mais o quadro, somou-se uma coruntura
econmica desfavorvel em virtude da deteriorao dos termos de
troca entre os produtos primrios e manufaturados e as recusas
norte-americanas
em participar de acordos para a estabilizao de preos
de matrias-primas, seja pelas diversas quotas e restri-
es impostas importao de uma srie de produtos
latino-americanos (petrleo, produtos agrcolas, zinco,
chumbo, cobre e outros).
1
A Poltica Externa de JK
Dentro desse contexto, JK assume o governo, com o seu Plano de
Metas defendendo a necessidade de um desenvolvimento acelerado
(50 anos em cinco anos). Para seu projeto de industrializao, a en-
trada de capitais externos era uma condio bsica, para tanto, visan-
do-se uma associao estreita com o capital estrangeiro. A nfase em
capitais externos decorria principalmente da necessidade de suprir a
diminuio de receita em funo de queda nas exportaes.
A questo da recorrncia ao capital estrangeiro para a
promoo do desenvolvimento fazia parte da estratgia
Juscelinista porque antes de tudo se apresentava como
1
SILVA, A. M. A poltica externa de JK: operao pan-americana. Rio de Janeiro: CPDOC, 1992, p. 13.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
uma necessidade de governo. Estava ligada tambm dis-
cusso da idia de que a poltica externa do pas deveria
ser empregada como notvel instrumento do governo para
promover o desenvolvimento nacional. Portanto, por meio
da ao diplomtica o governo se empenharia no exterior
para obter o suporte indispensvel industrializao.
2
Como aponta Malan,
a reeleio de Eisenhower, em novembro de 1956, sig-
nificou a continuidade da poltica norte-americana de
relativa negligncia para com a Amrica Latina. No que
no houvesse conscincia por parte dos norte-americanos
de que os problemas se avolumavam. Com efeito, ava-
liando os resultados da IV Conferncia Interamericana,
realizada em Caracas em 1954 ( ... ) assim se expressou
um alto funcionrio do Departamento de Estado: 'Nosso
principal objetivo em Caracas era obter a expresso con-
creta de solidariedade hemisfrica que foi incorporada na
resoluo anticomunista. Ficou perfeitamente claro para
ns, contudo, que a vontade de alguns dos pases latino-
americanos de seguir nossa liderana em matria poltica
dependia diretamente de evidncia concreta de preparo,
por parte dos EUA, em contribuir mais amplamente para
a soluo dos principais problemas econmicos que afli-
gem a regio'.
3
77
As possibilidades iniciais do projeto JK so beneficiadas pela
obteno de capitais, tecnologias e instalao de empresas em de-
corrncia no s das caractersticas do modelo desenvolvimentista
(voltado produo de bens de consumo para a classe mdia) ou
pelas facilidades oferecidas pela legislao brasileira, mas tambm
pela concorrncia que se iniciava entre os Estados Unidos e os
pases em processo de reconstruo econmica.
2
PENNA FILHO, P. Poltica externa e desenvolvimento- o Brasil de JK. Cena internacional, v. 4, n. 1.
p. 4, jul. 2002.
3
MALAN, P. S. Relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964) In: FAUSTO, B. (Org.)
Histria geral da civilizao brasileira. So Paulo: Difel, v. 11, 1984, p. 85-86.
78
Poltica Externa Brasileira
A recuperao econom1ca europia e japonesa vai gerar um
conflito comercial contnuo entre os Estados Unidos e a Europa,
em especial a Alemanha, e igualmente entre os Estados Unidos e o
Japo, abrindo aos poucos uma alternativa ao relacionamento que
o Pas mantinha com os Estados Unidos.
Como aponta Ricupero,
a recuperao da economia europia, completada em
1954, libera crditos de exportao que serviro para fi-
nanciar as Metas de JK no momento crtico da interrup-
o entre 1955 e 1964, em razo de restries remessa
de lucros, dos financiamentos do Banco Mundial (o
pas s recebeu, nessa fase, um emprstimo isolado em
1958). Ao mesmo tempo, o ressurgimento da competio
por mercados entre americanos e europeus, a partir de
1957, cria as condies para a atrao dos investimentos
privados necessrios implantao da indstria auto-
mobilstica, da naval e de outros projetos do Programa
de Metas. Nem mesmo o rompimento com o FMI em
1959 foi capaz de impedir que o Governo brasileiro
aproveitasse, para sua poltica desenvolvimentista, as al-
ternativas geradas pela competio no interior do espao
econmico ocidental.
4
Dessa forma, a busca de investimentos externos ser inicial-
mente suprida pelo aporte dos capitais europeus e japoneses.
Segundo Francisco de Oliveira, nesse perodo a deci-
so sobre a industrializao foi concebida internamente,
no sendo assim mero reflexo de fatores. externos. A re-
sistncia externa industrializao pode ser vista no fato
de que, na execuo do Plano de Metas, "a participao
inicial de empresas do pas hegemnico - os Estados
Unidos - era irrisria". No se verifica a participao
de grandes empresas norte-americanas na indstria de
4
RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular.
In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa bras/eira (1930-1990). Crescimento,
modernizao e poltica externa. So Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 44-45.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
construo naval, na indstria metalrgica - que se rea-
lizou com capitais japoneses, holandeses e brasileiros -,
na indstria siderrgica - fundamentalmente de capitais
nacionais estatais (BNDE, hoje BNDES) e japoneses
-, e nem significativamente na indstria automobilstica,
montada por capitais alemes (Volkswagen), franceses
(Simca) e nacionais.
5
79
O caso com o Japo bem ilustrativo do relacionamento que
estava comeando a se estruturar. Os investimentos japoneses re-
presentavam claramente um carter complementar sua estrutura
industrial. De um lado, o Brasil apresentava-se como importante
fornecedor de matrias-primas e de produtos agrcolas, enquanto
o Japo podia suprir as necessidades brasileiras de insumos indus-
triais bsicos e de bens de capital. Nesse sentido, o interesse japons
era garantir fontes seguras de fornecimento de matrias-primas,
alm de se firmar como exportador de manufaturados.
Dentro desse pressuposto de segurana em fontes de abasteci-
mento, o Japo associou-se ao projeto de construo da Usiminas.
Na realidade, a participao japonesa no projeto Usiminas indica
perspectiva mais ambiciosa do que somente assegurar fornecimen-
tos, procurando, com sua participao nesse projeto, demonstrar ao
mundo sua capacidade e competitividade.
Segundo Saavedra-Rivano,
naquele momento a indstria japonesa do ao j havia
alcanado um alto nvel de sofisticao ( ... ) e eles es-
tavam ansiosos para mostrar seu alto nvel tcnico ao
resto do mundo. Embora esta fosse uma forte motivao
participao japonesa na Usiminas, parece que a Kei-
danren tinha expectativas mais amplas. O fato de que
as 54 companhias japonesas que ingressaram no projeto
representavam cerca de um tero do PNB japons
poca, revela a expectativa de uma associao muito
mais ambiciosa, uma associao de nvel estratgico
5
FRAGOSO, J. L. R, Notas sobre a poltica externa brasileira dos anos 50-70. Estudos afro-asiticos,
v. 10, p. 15-16, jun. 1984.
80
Poltica Externa Brasileira
entre uma potncia asitica emergente e o que se perce-
bia como um gigante Latino-Americano emergente.
6
Amorim acrescenta ainda que
pode-se avaliar o porte do projeto da Usiminas pelo fato
de que consistiu, ao lado do projeto de polpa de madeira
no Alaska (1953) e o projeto petrolfero na Arbia (1958),
como o trio de empreendimentos lanados no mundo,
com forte apoio do governo japons, para reforar o
sucesso do chamado "milagre" econmico nipnico.
No por acaso, os trs lidavam com materiais dos quais
o Japo. arente?
Nessa fase, alm da transferncia de indstrias txteis, desta-
ca-se a instalao dos estaleiros da Ishibrs no Rio de Janeiro e a
fbrica da Toyota em So Paulo. Para o Brasil, os investimentos
japoneses em conjunto com os europeus foram fundamentais para a
retomada do processo de desenvolvimento em decorrncia da difi-
culdade de captao de recursos norte-americanos.
A Alemanha, da mesma forma, passou a demonstrar interesse
pelo Brasil.
A partir dos anos 1950, a Alemanha Federal inicia um
processo de expanso econmica que resulta na am-
pliao de suas relaes comerciais com todo o mundo
ocidental, dando seqncia reconstruo do pas. Ao
adquirir mais autonomia e capacidade de investir em
mercados externos, a Alemanha coloca o Brasil entre
os mercados preferenciais para o estabelecimento de
suas indstrias. A primeira grande indstria alem a
se estabelecer no Brasil seria a Companhia Siderrgica
Mannesmann, em 1954. A imagem do presidente Jus-
celino Kubitscheck na Usina Sofunge na construo
6
SAAVEDRA-RIVANO, N. Japanese direct investment in Brazil. Trabalho apresentado no Seminrio In-
ternacional sobre Investimento Japons no Mundo, So Paulo, 1990, p. 10. (Manuscrito no publicado).
7
AMORIM, W. D. (1991). Contraste e contato: aspectos do relacionamento econmico entre Brasil e
Japo. Braslia, 1991, p. 93. Dissertao (Mestrado), UnB.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
de motores de caminho a diesel em 1955 (que viria
a ser parte da Mercedes-Benz do Brasil), ou na inau-
gurao da fbrica da Volkswagen na Via Anchieta
em 1959, dirigindo um Fusca, simbolizam a presena
alem no pas.
8
81
No entanto, a partir de 1958 nota-se uma desacelerao com a
queda da taxa de crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB) e
com o surgimento de resultados negativos, como a inflao, reces-
so, aumento do custo de vida, greves e, principalmente, um acen-
tuado endividamento externo.
Com tantos problemas, o Pas recebe uma misso do Fundo Mo-
netrio Internacional (FMI), em maro de 1958, exigindo:
a) conteno dos salrios;
b) desaquecimento da economia;
c) cortes nos gastos pblicos; e
d) reduo da inflao para 6% ao ano.
A aceitao das imposies do FMI seria um suicdio poltico
para JK, pois implicaria abandonar seu projeto desenvolvimentista,
rompendo com suas bases polticas.
9
4 ~ 3 A Operao Panamericana (OPA)
A implementao da Operao Panamericana (OPA) representou
uma estratgia de sensibilizar os Estados Unidos para a problem-
tica do subdesenvolvimento brasileiro e regional, com vistas a que
houvesse um redirecionamento dos investimentos norte-americanos
para o Brasil e para a Amrica Latina.
8
LOHBAUER, C. Brasil- Alemanha: fases de uma parceira (1964 -1999). So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2000, p. 29-30.
9
VIZENTINI, P. F. A poltica externa do governo JK (1956-61). In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta
anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So
Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 235.
82
Poltica Externa Brasileira
O governo Kubitschek reviveu as demandas brasileiras
de apoio externo. J ento, no entanto, se desfizera com-
pletamente a iluso de que o esforo brasileiro de guerra
pudesse favorecer a obteno de grandes emprstimos
pblicos americanos. A poltica externa brasileira se
orientou, assim, para uma nova estratgia, consistente em
mobilizar a solidariedade latino-americana para reivindi-
car, para o continente, o equivalente ao que o plano Mar-
shall fora para a Europa. Passou-se da demanda unilateral
para a multilateral e da idia de compensao eqitativa
para uma formulao poltica, tendo como pressuposto a
necessidade de fortalecer o continente contra os riscos do
comunismo, mediante um grande programa de desenvol-
vimento. A Operao Pau-Americana (OPA), partindo
das idias formuladas por Augusto Frederico Schmidt,
amigo pessoal de Kubitschek, que reunia condio de
eminente poeta e intelectual a de influente participao
na vida empresarial e poltica do pas, deu formulao
diplomtica a tais expectativas.
10
Deduz-se, dessa forma, que a OPA apresenta uma srie de ino-
vaes em relao poltica externa at ento em implementao
e introduzindo, igualmente, um conjunto de questionamentos aos
elementos bsicos do paradigma que a definia.
Entre essas inovaes e questionamentos destacam-se:
a) o papel exercido pelos Estados Unidos nos processos de desen-
volvimento da Amrica Latina;
b) a associao entre o desenvolvimento e segurana; e
c) a perspectiva multilateral.
Assim, a proposta de criao da OPA, em junho de 1958, embora
anunciada como um plano de ao conjunta do continente latino-
americano, foi, sem dvida nenhuma, uma forma de chamar a aten-
o do governo norte-americano para os problemas econmicos da
10
JAGUARIBE. Introduo geral. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 27.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
83
Amrica Latina e simultaneamente uma estratgia de projeo do
Pas no panorama mundial.
Os enunciados da OPA, em princpio, so bem simples e basica-
mente remetem questo de pressionar os Estados Unidos a rever
sua estratgia de relacionamento com a Amrica Latina, por meio
da ameaa de ampliao de laos com outras potncias.
A OPA, conseqentemente, propunha:
a) a Amrica Latina estaria aberta ao capital estrangeiro;
b) que as entidades internacionais de crdito pblico aumentassem
o volume e facilitassem as condies de seus emprstimos;
c) uma diminuio dos termos de intercmbio entre os pases sub-
desenvolvidos e os pases industrializados (em suma, discipli-
nar eqitativamente o mercado de produtos de base)Y
JK no visualizava a superao do desenvolvimento como uma
tarefa individual de cada pas, via o subdesenvolvimento como um
estgio que atingia simultaneamente diversos pases e para super-
lo esses pases deveriam promover um esforo comum. Da o papel
reservado unio da Amrica Latina na busca de solues no s
econmicas, mas tambm polticas.
A estratgia adotada por JK foi a de procurar tornar o pana-
mericanismo, que era o mecanismo de manuteno da hegemonia
norte-americana no continente, em um instrumento auxiliar na luta
dos pases da Amrica Latina contra o subdesenvolvimento.
A ofensiva de Kubitschek em favor da Operao Pau-
Americana prossegue com a percepo do governo
brasileiro de que o momento histrico era apropriado
para capitalizar politicamente a insatisfao reinante
com a poltica norte-americana e aumentar, com uma
poltica externa voltada para a obteno de capitais
pblicos norte-americanos - projeo natural do de-
11
Essas consideraes so encontradas em CALDAS, R. W. Poltica externa brasileira no governo
Kubitschek (19561961). Braslia, 1991. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica).
de Braslia. (Posteriormente publicadas como A poltica externa do governo Kubitschek. Braslia:
Thesaurus, 1995).
84
Poltica Externa Brasileira
senvolvimentismo - as bases internas de sustentao
poltica do governo. No front interno, a "operao"
apresentada a 16 de julho a dirigentes e lderes parti-
drios; a 17 de julho a mais de 300 oficiais superiores
das foras armadas em discurso no qual especial aten-
o concedida crise internacional (com nfase no
Oriente Mdio). Entusiasmado, o governo brasileiro
envia a 23 de julho mensagem ao governo norte-ame-
ricano " ... sobre a necessidade de se fazer representar a
Amrica Latina em qualquer conferncia que se venha
a reunir para a soluo da crise internacional". No front
externo, o governo brasileiro pede aos embaixadores
das repblicas americanas que transmitam a seus go-
vernos o esprito da iniciativa tomada pelo Brasil. Em
setembro, a OEA consagra a Operao Pau-america-
na: um "Comit dos 21" (pases latino-americanos)
criado como Comisso Especial, junto ao Conselho
da OEA, e inicia seus trabalhos oficialmente em 17 de
novembro de 1958.'2
O desenvolvimento econmico passa a ser um dos componentes
para que se possa manter a segurana coletiva. Note que
o subdesenvolvimento latino-americano era visto como
uma "chaga" que tornava o continente extremamente
vulnervel penetrao do comunismo e cuja eliminao
deveria ser parte necessria da defesa coletiva ocidental.
13
Nesse sentido,l
4
Silva considera que a OPA apresenta uma di-
menso poltica, ao buscar reforar o contedo poltico da proposta
pela associao entre a segurana, a democracia e o desenvolvimen-
to econmico. E, igualmente uma dimenso tcnica e econmica,
ajustada s necessidades e aos objetivos da poltica econmica inter-
12
MALAN. In: FAUSTO, 1984, p. 88.
13
SILVA, 1992, p. 18-19.
14
lbid., p. 60.
Captulo 4-A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
85
na e externa e retratando as influncias do pensamento desenvolvi-
mentista da Cepal.
A Operao Pan-Americana (OPA) foi, talvez, um marco
no marketing de "fazer" a poltica externa, chamando a
ateno para um tema caro ao Brasil e aos demais pases
latino-americanos, qual seja: a luta pela superao do
subdesenvolvimento. De maneira inteligente, o seu go-
verno conseguiu chamar a ateno dos Estados Unidos
para uma divergncia histrica na percepo entre os
dois pases, isto , soube opor tese da segurana co-
letiva (hemisfrica) apregoada pelos norte-americanos
viso brasileira e, por que no diz-lo, latino-americana,
de desenvolvimento econmico e social.
15
Ressalte-se, ainda, que, a OPA reintroduziu o tema do multilate-
ralismo na poltica externa brasileira, em oposio ao bilateralismo
do alinhamento com os Estados Unidos, sendo essa perspectiva
multilateral representada pela criao do Comit dos 21, composto
por 21 Repblicas norte-americanas. O multilateralismo foi
um dos principais aspectos afirmados pela OPA desde
suas formulaes iniciais, e no se constitua apenas
numa figura de retrica. Muito embora o interlocutor
privilegiado do governo brasileiro fossem os EUA, houve
todo um esforo diplomtico no sentido de ampliar os
contatos e obter apoio das chancelarias latino-america-
nas. A prpria criao do Comit dos 21 uma relativa
evidncia do sucesso desse trabalho diplomtico, uma
vez que no teria sido possvel criar um organismo desse
tipo sem o apoio poltico mnimo, no s dos EUA, mas
tambm dos demais Estados americanos.
16
interessante observar que os supostos efeitos positivos de-
correntes da OPA concentram-se exatamente no plano multilateral
latino-americano. De um lado, o desenvolvimento da Associao
15
PENNA FILHO, 2002, p. 3.
ts SILVA, 1992, p. 42.
86
Poltica Externa Brasileira
Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), de outro, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e, por fim, a Aliana
para o Progresso.
Muitos analistas consideram a OPA como um marco divisrio
no processo de alterao das diretrizes da poltica externa brasilei-
ra. Nesse raciocnio, considera-se que at 1958 as relaes externas
do Pas tendiam apenas a refletir as disputas pelo poder e pela
hegemonia mundial das superpotncias. E que, a partir da OPA, a
poltica externa passa a se caracterizar por uma diversificao de
seus parceiros internacionais.
A OPA, sem dvidas, representou
um questionamento do pau-americanismo tradicional e
surgiu em decorrncia das novas necessidades da eco-
nomia brasileira. Se considerarmos que o pau-america-
nismo era basicamente um sistema ideolgico com o fim
de legitimar a hegemonia norte-americana na Amrica
Latina (Connell-Smith), a introduo de um tema como
o desenvolvimento econmico entre os seus princpios
viria descaracteriz-lo da sua caracterstica inicial. Ao
associar a segurana do continente com desenvolvimento
econmico, Kubitschek estava na realidade propondo uma
reviso da poltica pan-americanista existente, baseada
em questes ideolgicas, e sua substituio por uma nova
doutrina baseada em consideraes econmicasP
, exatamente, nesse aspecto que estamos considerando a ruptu-
ra na definio da poltica externa brasileira que ocorreu com Jnio
Quadros e a poltica externa independente e no com JK e a OPA.
Isso, primordialmente, porque a OPA manteve-se dentro
do quadro hemisfrico norte-americano, buscando uma reviso do
relacionamento tradicional com vistas a maior insero no campo
econmico e a maior participao norte-americana nos projetos de
desenvolvimento regional.
17
CALDAS, 1995, p. 197.
Captulo 4-A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
87
De qualquer forma, a OPA introduziu temas que posteriormente
sero aprofundados.
Foi justamente na capacidade de ter articulado em um
discurso coerente os temas da autonomia, do desenvol-
vimento e do multilateralismo que residiu a contribuio
inovadora da poltica exterior de JK, que teve na Opera-
o Pau-Americana seu ponto alto. Todos os trs temas
apontavam para um alargamento de horizontes que seria
retomado, posteriormente, pela diplomacia brasileira.
18
Ainda que visasse o multilateralismo, associasse o desenvolvi-
mento com a segurana e fosse um ato de afirmao internacional
do Pas, o objetivo precpuo da OPA era o de retomar as relaes com
os Estados Unidos sob o novo contexto conjuntural. No deixou de
ser uma nova forma de presso ou de ameaa para que aquele pas
assumissem a liderana no desenvolvimento econmico regional.
O principal resultado da OPA seria o de deixar ainda mais
claro que a divergncia de interesses entre os dois parceiros (Brasil
voltado para o problema do desenvolvimento e os Estados Unidos
envolvidos na manuteno da segurana internacional) inviabiliza-
va uma ao norte-americana que pudesse atender s expectativas
brasileiras.
Essa constatao gerou, ento, a base para o processo de rede-
finio da poltica externa brasileira, pela qual, de um lado, pro-
curava-se diminuir a dependncia em relao aos Estados Unidos
e, de outro, ampliar o nmero das parcerias e as possibilidades de
atuao autnoma .
.. t ~ A Poltica Externa Independente
Como a OPA no conseguiu viabilizar a participao norte-ame-
ricana no processo de desenvolvimento brasileiro cristalizou-se a
18
SILVA, 1992, p. 43.
88
Poltica Externa Brasileira
percepo de que a manuteno do iderio de uma relao especial
com os Estados Unidos era totalmente invivel.
Constatou-se a existncia de divergncias profundas entre os in-
teresses do Estado brasileiro, voltado precipuamente para a busca de
desenvolvimento econmico e os interesses dos Estados Unidos em
sua preocupao e meta de manuteno da segurana internacional.
Assim, o caminho que se delineava seria a busca de alternati-
vas ao paradigma de poltica exterior vigente desde o perodo Rio
Branco. Desenvolver os princpios bsicos que alicerariam a for-
mulao da Poltica Externa Independente (PEI): a autonomia e a
universalizao.
Para muitos observadores, a PEI, instituda no governo
Quadros, resultou da conscincia de que o Brasil j no
podia ficar confinado aos princpios do pan-americanis-
mo. Com o fracasso da Operao Pau-Americana (OPA),
ficava evidente que a relao Brasil-Estados Unidos
jamais sairia do papel.
19
J, inicialmente, de nosso interesse deixar bem claro que a PEI
apresentava-se muito mais como uma inteno, um discurso, que
atingiria sua maior capacidade de ao, e implementao, no Go-
verno general Geisel, na metade dos anos 1970.
20
Isso, no entanto,
no invalidava o fato de que essa poltica externa representar um
rompimento com o paradigma vigente at ento.
De outro lado, interessante igualmente observar que a ges-
tao da PEI foi tambm fortemente influenciada por fatores
conjunturais do sistema internacional, em especial, a movimen-
tao dos pases em desenvolvimento buscando uma ao poltica
19
AMADO, R. A poltica externa de Joo Goulart. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica
externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e politica externa. So Paulo: Cultura
Editores/Nupri-USP, 1996, p. 284.
20
Essas idias esto magistralmente desenvolvidas no texto de FONSECA JR., G. Mundos diversos,
argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo
responsvel. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 299-336.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Politica Externa Independente
89
conjunta,
21
a reconstruo europia e japonesa propiciando a possi-
bilidade de parcerias alternativas aos Estados Unidos e a dissemi-
nao dos princpios de "coexistncia pacfica".
Assim sendo,
a posio do Brasil, portanto, no incio da poltica ex-
terior independente, pode ser explicitada nos seguintes
termos: o equilbrio atmico tinha tornado a guerra em
larga escala improvvel e as categorias de persuaso
por parte dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, e
a de subverso por parte dos subdesenvolvidos, eram
categorias com as quais se podia ( ... ) organizar concei-
tualmente as relaes internacionais. Se isto assim, os
pases subdesenvolvidos deveriam unir-se para fazer do
conflito Norte-Sul - e no do conflito Leste-Oeste - o
tema bsico do sistema internacional.
22
Nessa perspectiva de mudana do eixo primordial do sistema
internacional, a PEI baseia-se em uma forte crtica bipolaridade
enquanto constrangedora das possibilidades de desenvolvimento.
Constrangedora porque implicava um desvio de recursos para a ma-
nuteno das capacidades militares e inviabilizando seu direciona-
mento para projetos de desenvolvimento. Nesse sentido, a atuao
internacional do Pas deveria estar calcada na negao de fronteiras
ideolgicas e na multiplicao das parcerias.
21
A Conferncia de Bandung, em 1955, gerou uma movimentao intensa nas Naes Unidas redundan
do na formalizao do Dilogo Norte-Sul, com a criao da Unctad (Conferncia das Naes Unidas
para Comrcio e Desenvolvimento). Bandung o inicio desse movimento, mas apresentava em si uma
forte restrio geogrfica e temtica (descolonizao). Em Belgrado (1961) estrutura-se o Movimento
dos No Alinhados, ultrapassando a limitao geogrfica e incorporando o sentido mais poltico do
conceito de uma comunho de atitudes no plano internacional. Aprofundam-se as idias de coexis
tncia pacifica, apoio aos movimentos de liberao e, sobretudo, de no alinhamento em relao aos
blocos existentes. Nada mais do que uma declarao de luta contra a concepo bipolar do mundo e
contra o colonialismo. Comea a se cristalizar a percepo de o problema do desenvolvimento um
problema internacional que tem a ver com os padres de relacionamento Norte-Sul. Surgem os temas
que posteriormente sero aprofundados: a assimetria entre pases desenvolvidos e no desenvolvidos;
a insuficincia crnica e bsica de recursos; a deteriorao dos termos de troca.
22
LAFER, C. Uma interpretao do sistema de relaes internacionais do Brasil. Revista Brasileira de
Poltica Internacional. Rio de Janeiro, v. X, n. 39-40, p. 103, set./dez. 1967.
90
Poltica Externa Brasileira
Mesmo tendo claro que "a posio ideolgica do Brasil
ocidental", pretendia-se manter uma eqidistncia
entre os "blocos ideolgicos" do Oeste e do Leste, re-
conhecendo que, alm dessa diviso, existia uma outra
que perpassava o mundo - a que divide o Norte, do Sul;
pases desenvolvidos, de subdesenvolvidos. Ao mesmo
tempo, tentando dar conta dos interesses nacionais, con-
substanciados no desenvolvimento econmico e social
implementado internamente, e das mudanas ocorridas
na conjuntura internacional, pretendia-se romper o re-
gionalismo do Brasil nas relaes internacionais - cir-
cunscrito at ento Amrica Latina e voltado quase
que exclusivamente para os Estados Unidos e Europa
Ocidental -, procurando se aproximar do Leste Europeu,
da sia e da frica.
23
Assim, natural que ( ... ) a lgica da autonomia se cons-
trua por contraste com o que preconizam os hegemni-
cos. Isso significa, basicamente, distncia em relao
disputa ideolgica ao mesmo tempo em que se adotam
propostas reformistas da ordem mundial. ( ... ) A outra di-
menso da autonomia era a universalizao de contatos
que comearia justamente pela retomada daqueles rela-
cionamentos que tinham sido bloqueados por hipotecas
ideolgicas.
24
Note que o conceito de autonomia que comea a ser enfatizado
corresponde exatamente a essa perspectiva de no enquadramento s
diretrizes ideolgicas da guerra fria.
A autonomia se identifica com o no-alinhamento com
os blocos. San Tiago Dantas, com a habitual preciso,
resume a atitude: a independncia , acima de tudo,
aquela posio que no se curva aos interesses de um
23
FRAGOSO, 1984, p. 18.
24
FONSECA JR., G. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica
externa independente e do pragmatismo responsvel. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 329.
Captulo 4- A Operao Panamercana e a Poltica Externa Independente
bloco nem do outro, que no deseja ver a sua conduta
internacional predeterminada por uma aliana ou j de-
cidida por determinadas afinidades polticas.
25
91
A noo de autonomia via universalizao melhor apreendida
na considerao de que
no sistema internacional bipolar, o Brasil vive no campo
de hegemonia de uma das superpotncias, e essa cir-
cunstncia define, estruturalmente, os limites de suas
opes diplomticas. Uma das maneiras de conceber os
caminhos para ampliar a autonomia ( ... ) seria, portanto,
afastar-se do campo hegemnico, por meio da universa-
lizao da poltica externa.
O objetivo pode ser apresentado de modo simples: a uni-
versalizao significa multiplicao de contatos interna-
cionais e, portanto, diminuio de presso hegemnica.
Trabalha-se com a hiptese de que, no esquema da guerra
fria, a fidelidade ocidental implica limitaes movimen-
tao diplomtica dos pases alinhados.
26
O curto perodo do Governo Jnio Quadros, em 1961, caracteri-
za-se pelo estabelecimento da chamada poltica externa independen-
te que se estendeu at ao fim do Governo Joo Goulart, em 1964.
Os dados mais esclarecedores dos fundamentos e expectativas
da poltica externa que se pretendia implantar encontram-se exata-
mente em um artigo escrito por Jnio Quadros e publicado poucos
dias antes de sua renncia PresidnciaY
Conforme suas declaraes, depreende-se o interesse no esta-
belecimento de uma diplomacia que passasse a refletir, primaria-
mente, o interesse nacional brasileiro em vez de uma diplomacia
alinhada a interesses alheios. Dessa forma, considerava bsico para
25
FONSECA JR., In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 320.
26
lbid., p. 302303.
27
QUADROS, J. A nova poltica externa brasileira. Relaes internacionais, v. I, n. 3, p. 73-77, set./out.
1978.
92
Poltica Externa Brasileira
a poltica externa de seu governo o reconhecimento da legitimidade
da luta pela liberdade poltica e econmica, sendo "o desenvolvi-
mento uma meta comum ao Brasil e s demais naes, com as quais
lutamos para ter relaes mais estreitas".
28
Esperava-se que a poltica externa brasileira em implementa-
o se constitusse em um instrumento de uma poltica nacional de
desenvolvimento.
Com o crescimento industrial observado no Governo Kubitschek
acreditava-se na necessidade de abertura de novos mercados que pu-
dessem consumir as produes superiores s necessidades internas.
Nesse ponto, Jnio Quadros confere um destaque especial
aos pases em desenvolvimento,
29
enfatizando a possibilidade de
instaurao de maior aproximao no s poltica, como tambm
econmica, com vistas a uma complementaridade que reforasse
os esforos conjuntos para a superao do subdesenvolvimento.
"O Brasil tem aumentado sua produo internamente em busca no
apenas do mercado domstico, mas, especificamente, na tentativa
de atrair novos mercados: o interno, os da Amrica Latina, frica,
sia e Oceania".
30
2a QUADROS, 1978, p. 75.
29
Roberto Campos faz uma cida crtica no s ao relacionamento com a frica, mas prpria poltica
externa em desenvolvimento e mesmo figura pessoal de Jnio Quadros. Sua entrevista por demais
pertinente ao deixar de forma bem clara a resistncia que a poltica externa independente, nas suas
premissas de autonomia e universalizao, recebeu de alguns setores da sociedade brasileira. O
posicionamento de Roberto Campos retrata tambm uma viso de que a aproximao com a frica
representava um forte sentimento anti-americano, bem como uma tomada de posio em relao ao
conflito ideolgico Leste-Oeste. "Esta simpatia terceiro-mundista tem um subcaptulo- o afrcansmo. O
africanismo nasceu praticamente com Jnio Quadros, que inaugurou o que eu chamava de 'poltica de
pirraa'. Era uma poltica- alis, casualmente inteligente- de pirraar os Estados Unidos, explorando
um momento de peculiar debilidade americana, aps a derrota da Bahia dos Porcos, visando a dois
objetivos:
Primeiro, obter apoio financeiro externo, que Kennedy se apressou a dar a fim de conquistar as
simpatias do Brasil, em um momento em que ele se sentia interiorizado pelo erro gravssimo da invaso
de Cuba.
Segundo, pacificar as trfegas esquerdas brasileiras, de modo a abrir margem, dando-lhe satisfao
externa, para uma poltica interna conservadora. O truque era, ento, exibir uma poltica externa
agressiva, para justificar uma poltica interna conservadora". In: Reflexes sobre a poltica externa
brasileira. Braslia: Funag/IPRI, 1993, p. 269.
30
QUADROS, 1978, p. 76.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
93
Em um de seus primeiros bilhetes, em uma de sua forma carac-
terstica e autoritria de governar, Jnio solicitava providncias ao
ltamaraty no sentido de:
a) constituir um grupo de trabalho com o objetivo de pre-
parar a representao diplomtica brasileira nos novos
Estados africanos;
b) elaborar esse Ministrio a poltica brasileira naquele
continente, que deve ser reexaminada em todos os seus
aspectos, sobretudo no poltico, no econmico e no
cultural.
31
O resultado histrico mais significativo da implantao da po-
ltica externa independente foi o fato de se ter constitudo "em um
novo 'ponto de vista' internacional para o pas".
32
Nesse contexto, passou a ser importante o princpio da auto-
determinao no sentido que seria, necessariamente, uma alavanca
do desenvolvimento ao procurar eliminar os riscos e dependncia
que caracterizavam uma antiga economia extrativa de exportao.
Assim, a resistncia encontrada, principalmente no Governo Jnio
Quadros, na intensificao das relaes com o mundo afro-asitico
seria conseqncia da necessidade da autodeterminao, no s na-
cional, como, tambm, do contexto africano com vistas superao
mtua do subdesenvolvimento.
As naes afro-asiticas e as latino-americanas se en-
contram em estgios diferentes de crescimento econ-
mico. No obstante, acham-se todas inseridas em uma
mesma reivindicao histrica, que distinta das naes
metropolitanas, situadas no centro da experincia hist-
rica capitalista.
33
Tratava-se, assim, de um processo cuja tendncia seria a afirma-
o de uma poltica externa que fosse determinada de acordo com
31
RODRIGUES, J. H. Brasil e frica: outro horizonte. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 288.
32
ALMEIDA, C. A. M. Poltica externa e nao em processo. Tempo brasileiro, v. I, n. 1, p. 42, set. 1962.
33
lbid., p. 58.
94
Poltica Externa Brasileira
os interesses nacionais, isto , formulada de dentro para fora e no
de fora para dentro.
J no Governo Joo Goulart, o chanceler Arajo Castro, em seu
discurso de posse, expunha com clareza os princpios fundamentais
desta poltica externa independente:
direito de cada povo independncia e ao desenvolvimento;
direito de cada povo manter relaes com os demais povos da
terra, sem discriminao de qualquer natureza;
autodeterminao dos Estados e no interveno;
reconhecimento das comunidades e organizaes jurdicas in-
ternacionais, como imposio da interdependncia tcnica, eco-
nmica, cultural; e
defesa intransigente da paz, desarmamento e proibies das
armas atmicas.
Correlativamente a esses princpios, considerava-se que o sub-
desenvolvimento era o principal desafio do mundo ps-guerra e que
seria vital, para o prprio interesse nacional, um esforo global com
vistas acelerao da taxa de crescimento econmicos das naes
subdesenvolvidas.
O grande problema do momento era o fato constatvel de que
"o problema de nosso tempo no estava apenas na acentuada discre-
pncia dos graus de riqueza entre os povos, mas, sobretudo, no fato
de que esta discrepncia continua a ampliar-se".
34
Durante a XVI e XVII Assemblia Geral das Naes Unidas
(1961 e 1962, respectivamente), o Brasil advogava a necessidade
de uma reviso radical da atual estrutura institucional do comrcio
internacional.
Nessa ordem de idias somos favorveis reunio to
logo quanto possvel de uma conferncia internacional
de comrcio na qual, fora das presses da guerra fria, os
problemas dos pases exportadores de produtos primrios
34
Poltica Externa Independente: Um balano. Revista Civilizao Brasileira, v. I, n. 1, p. 71, 1965.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
sejam corretamente equacionados e resolvidos em carter
definitivo.
35
95
Nos debates atinentes a essa problemtica, o Brasil enfatizava
ento os seguintes pontos:
a) existe um alto grau de correlao entre as taxas de
desenvolvimento econmicos e os nveis do comrcio
internacional;
b) o comrcio internacional constitui uma condio,
seno suficiente, ao menos necessria, de acelerao
das taxas de crescimento das economias baseadas na
chamada livre empresa;
c) dada a presente estrutura institucional, as atuais foras
e tendncias do mercado internacional esto trabalhan-
do dinamicamente contra os aumentos das exportaes
(e conseqentemente das importaes) dos pases sub-
desenvolvidos;
d) h uma inclinao, da parte dos grandes blocos de co-
mrcio (como o Mercado Comum Europeu) ou de sub-
grupos dentro deles, para tomar medidas institucionais,
economicamente desnecessrias, que operam ou tendem
a operar em detrimento do comrcio internacional dos
pases subdesenvolvidos.
36
Foi assim, dentro desse processo e como resultado da poltica
externa independente que o Brasil formulou as bases tericas e
prticas da 1 Conferncia Internacional do Comrcio e Desenvolvi-
mento (I Unctad), realizada em Genebra, em 1964.
Celso Lafer defende, ento, a tese de que
a poltica exterior independente procurou articular
no sistema internacional uma frente nica dos subde-
35
FRANCO, A. A. M. A ONU e a poltica exterior do Brasil. Digesto Econmico, v. 168, p. 135, nov./
dez. 1962.
36
Poltica externa independente: Um balano. Revista Civilizao Brasileira, p. 82.
96
Poltica Externa Brasileira
senvolvidos com o objetivo de proteger os preos das
matrias-primas e produtos agrcolas e forar o sistema
internacional a responder satisfatoriamente s demandas
de industrializao.
37
Dentro desse quadro de acelerao do processo de desenvolvi-
mento econmico brasileiro, era necessria uma reformulao da
atual estrutura institucional do comrcio internacional, bem como
da necessidade em buscar novos mercados-clientes que, principal-
mente, pudessem consumir produtos elaborados, decorrentes da.
recente industrializao do Pas, projetou-se, alm dos aspectos hu-
manitrios envolvidos, a defesa da liquidao imediata das colnias
ainda existentes.
Por exemplo, durante a vigncia da poltica externa indepen-
dente, o Brasil reconheceu a validade da "Declarao de Outorga
da Independncia aos Pases e Povos Coloniais" que fora aprovada
pela ONU, em 1960, condenando os colonialismos de qualquer tipo
e apoiando os processos de descolonizao.
Apresentava, no entanto, uma contradio muito visvel no que se
referia aos territrios no-autnomos sob administrao de Portugal.
Ante os pases do Terceiro Mundo
38
parecia quase incon-
cebvel, durante o processo de implantao e prossegui-
mento da chamada poltica externa independente, que a
posio brasileira, que estava conseguindo vencer obst-
culos incomparavelmente mais fortes - a principiar pelos
37
LAFER, 1967, p. 99.
38
No h mais dvidas de que o "termo Terceiro Mundo fora empregado pela primeira vez, em 1952, pelo
demgrafo e historiador francs Alfred Sauvy em um artigo publicado no peridico L'Observateur (14
de agosto de 1952} sob o ttulo Trois Monde, une Plante no qual 'no calor da Guerra Fria, (ele} usara
para distinguir os pases em desenvolvimento situados fora dos dois blocos de poder'. Mais tarde, os
colegas de Sauvy, que trabalhavam no Institui National des tudes Dmographques- relata Wolf-Philips
-. publicaram um trabalho intitulado Tiers Monde: Sous Developpement et Developpement referindo-se
ao termo em uma analogia ao sentido de Tiers tat retirado do discurso de Abb Sieyes, de 1789, que
perguntava: 'O que o Terceiro Estado? Tudo. O que tem sido at agora na ordem poltica? Nada. O que
deseja ser? Alguma coisa'. Esse termo, no entanto ficara praticamente sem uso at os anos 1970 e, no
incio dessa dcada, a obra The New Language of Politics adicionava ao verbete Third Force a explicao
de que ' ... deveria ser utilizado Third World seguindo a expresso francesa, mas Third Force empregado
mais freqentemente"'. (SATO, E. O papel dos pases perifricos na ordem econmica internacional:
percepes em mudana, 1991, p. 15-16. Dissertao (Mestrado}. Universidade de So Paulo.
Captulo 4-A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
condicionamentos econmicos e financeiros - se mostras-
se to contemporizadora com relao a Portugal.
39
97
Durante os debates na ONU, em 1961, sobre a situao de
Angola, a delegao brasileira justificava sua posio declarando-
se determinada por dois fatores: um, o da Histria, que reala os
seculares laos que nos unem a Portugal e, como segundo fator, o
anticolonialismo brasileiro. Assim, "o Brasil proclama sua inalter-
vel amizade a Portugal, que nos vem da Histria do passado, mas
afirmava nitidamente a sua posio anticolonialista.
40
Porm, apesar dessa posio anticolonialista, o Brasil absteve-
se de votar na ONU na proposio de reclamao de informaes
sobre Angola. Segundo Afonso Arinos de Melo Franco, essa absten-
o brasileira foi decorrente de um dramtico telegrama pessoal do
presidente Amrico Toms a Jnio Quadros. "Mais uma vez a tc-
nica do sentimentalismo, to bem usada pela diplomacia lusa, nos
levava a reboque".
41
Jos Honrio Rodrigues explica que esse fato
representou uma das maiores fraquezas e contradies da poltica
de Jnio Quadros.
Da mesma forma, na questo do apartheid sul-africano, a posi-
o brasileira foi a de no aceitao da recomendao de sanes,
provavelmente pela possibilidade de que o prximo passo seria a
extenso dessas sanes a Portugal.
Igualmente, no caso angolano, o Brasil absteve-se continua-
mente na ONU de votar favoravelmente Arglia nas resolues
condenatrias Frana. Assim, com base na "nossa amizade tra-
dicional com a Frana", o Brasil esperava que espontaneamente a
Frana concedesse a independncia poltica Arglia, em respeito
autodeterminao dos povos.
Apesar dessas contradies e incoerncias, durante as Assem-
blias Gerais da ONU de 1961 a 1962, a posio brasileira, no plano
genrico e jurdico, foi a de que:
a) a melhor forma para a soluo de qualquer questo colonial
ainda a evoluo pacfica;
39
Poltica externa independente: Um balano. Revista Civilizao Brasileira, p. 73
40
FRANCO, 1962, p. 58.
41
ld. Portugal, Brasil, frica. Jornal do Brasil. Rio de Janeiro, 28 abr. 1974.
98
Poltica Externa Brasileira
b) o Brasil no aceita a interpretao portuguesa quanto ao estatu-
to jurdico internacional das chamadas provncias portuguesas
ultramarinas;
c) em conseqncia, o Pas no adere tese segundo a qual esses
territrios esto fora da competncia da ONU;
d) o Brasil sustenta que a nica soluo para os territrios no-
autnomos sob a administrao portuguesa ser a evoluo dos
seus povos para a autodeterminao e a independncia.
Para o entendimento dessa problemtica envolvendo o rela-
cionamento Brasil-Portugal, no que se refere posio da poltica
externa independente em relao frica, interessante analisar a
viso portuguesa explicitada por Adriano Moreira, cientista poltico
e ex-ministro do Ultramar de Portugal.
Adriano Moreira considera que os responsveis pela implan-
tao da PEI acreditavam que o Brasil, de um lado, deveria de-
sempenhar um papel de intermedirio entre o Terceiro Mundo e
as democracias estabilizadas, industrializadas ou populares e, de
outro lado, a frica, dentro dessa tica, era um mercado da maior
importncia para as indstrias brasileiras e at para os seus capitais
sobrantes. Assim, o movimento para a f r ~ c implicaria, natural-
mente, o repdio da maneira portuguesa de encarar o problema afri-
cano, visto que, aceitar a posio portuguesa seria acatar tambm,
antecipadamente, o fracasso da poltica de conquista da frica.
Adriano Moreira enfatiza que o Brasil, ao romper com a linha
mestra, ainda vigente no governo de Kubitschek, da herana comum,
entendida como vocao ecumnica, esperava, ao consumir as tenta-
tivas portuguesas de unidade, aparecer como a nica sada possvel
de salvaguarda da herana portuguesa em cada um dos territrios.
Para Adriano Moreira essa seria uma atitude ingnua de Jnio
Quadros, uma vez que
as antigas metrpoles, todas correspondentes a tipos de
economia industrializada, politicamente democracias
estabilizadas, no parecem estar em condies de serem
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Polilica Externa Independente
batidas no mercado dos seus antigos territrios pela
industrializao brasileira, tributria ela prpria das
mesmas antigas metrpoles.
42
99
Escrito em perodo posterior poltica externa independente, du-
rante a primeira fase da Revoluo Brasileira, Adriano Moreira con-
clui e considerando essa concluso ainda como uma recomendao de
que "o caminho do Brasil para o mundo afro-oriental passa pela ga-
rantia que o poder poltico portugus d com a sua permanncia".
43
Dois casos so aqui utilizados para exemplificar a tentativa de
implementao da PEI nos governos Jnio Quadros e Joo Goulart.
Um exemplo de autonomia buscada pela PEI muito bem exem-
plificada pela questo de Cuba. Com base nos princpios da auto-
determinao e de no-interveno, o Brasil, na VIII Reunio de
Consulta da OBA, em janeiro de 1962, manifesta-se contrariamente
ao isolamento de Cuba, s sanes econmicas e diplomticas.
44
A confluncia dos fatores internacionais com a evoluo
interna vai se manifestar no tratamento dado revolu-
o cubana. Na Histria da poltica externa brasileira no
sculo XX, Cuba representar o piv do primeiro questio-
namento srio da convergncia ideolgica com os EUA,
j esgarada por efeito do nacionalismo e das discrepn-
cias acerca do processo de desenvolvimento econmico.
igualmente a primeira vez em que um problema latino-
americano deixa de ser subordinado no essencial priori-
dade do relacionamento com Washington.
45
42
MOREIRA, A. Aspectos negativos da imagem recproca de Portugal-Brasil. Amrica Latina. Rio de
Janeiro, v. 10, n. 1, p. 58, jan./mar. 1967.
43
lbid.
44
O Brasil, atravs do ministro SanTiago Dantas, aprovou a excluso de Cuba da Junta lnteramericana de
Defesa, organismo que tem a seu cargo a defesa coletiva do hemisfrio, e, de outro lado, posicionou-se
contrariamente suspenso de Cuba da OEA e aplicao de sanes. Para maior aprofundamento
dessa questo, genericamente rotulada como Conferncia de Punia Del Este, veja: DANTAS, S. T.
Poltica externa independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962.
45
RICUPERO, In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 46.
100
Poltica Externa Brasileira
De outro lado, no plano comercial, o Brasil procurou disciplinar
o mercado cafeeiro com a assinatura do ''Acordo Internacional do
Caf". Esse acordo, concludo em 1962 e implantado em 1963, foi,
parcialmente, conseqncia das novas orientaes da poltica ex-
terna do Brasil. Seu objetivo com o acordo era duplo; de um lado,
estabelecer uma verdadeira poltica de controle da produo e, de
outro, realizar uma exportao a preos lucrativos de acordo com
as novas esperanas nascidas das primeiras estratgias dos pases
em desenvolvimento de organismos internacionais do mercado de
matrias-primas.
No entanto, no plano interno, no havia unanimidade. A pol-
tica de controle de produo ia de encontro s prticas at ento
seguidas pelo Instituto Brasileiro de Caf (IBC) de apoiar e subven-
cionar as produes por meio de um preo de compra superior ano
a ano. Para tanto, seria necessrio racionalizar a produo interna,
utilizar melhor os estoques e incentivar o aproveitamento de parte
da colheita a fins industriais, implantando e desenvolvendo uma
indstria de caf solvel.
Mas os problemas polticos internos frearam essa proposta,
sendo os esforos ento dirigidos para a busca de novos mercados,
como os pases socialistas, em especial a Unio Sovitica, o Oriente
Mdio, sia e Oceania.
Mesmo assim, a poltica brasileira concentrou o mximo de seus
esforos para a participao das antigas colnias africanas na regu-
lamentao do mercado internacional, procurando elevar o nmero
de participantes no acordo, com o objetivo de ter maior nmero de
pases produtores-exportadores respeitando a fixao de quotas.
Embora na Amrica Latina os produtores continuassem com sua
tradicional poltica de repartio de quotas por meio do Acordo
Internacional do Caf, ressentia-se da necessidade de uma ligao
direta com os pases africanos reunidos ou na Organizao lntera-
fricana do Caf ou na Organizao Africana e Malgache do Caf.
O controle da oferta do produto foi, assim, conseguida com a
assinatura do Acordo Internacional do Caf, mantendo sob controle,
aproximadamente, 93% da produo mundial. S no assinaram o
acordo Ruanda, Burundi, Congo, Etipia e a Indonsia.
Capitulo 4- A Operao Panamericana e a Politica Externa Independente
O Acordo Internacional do Caf, negociado sob os ausp-
cios das Naes Unidas, representa o fato dominante da
poltica cafeeira mundial. A negociao reuniu 29 expor-
tadores, abrangendo 94,6% das exportaes mundiais e 20
importadores, representando 91,8% das importaes.
46
101
O Mercado Comum Europeu dificultou sobremaneira as nego-
ciaes para o Acordo Internacional do Caf, defendendo a tese da
regionalizao do comrcio dos produtos de base, com a finalidade
de resguardar as precrias condies da economia africana. Dentro
dessa perspectiva foi assinada, em julho de 1963, a Conveno de
Yaound, estabelecendo a unio entre 19 pases africanos e o Mer-
cado Comum dos Seis (CEE). No que se refere ao caf, essa Con-
veno determinava a supresso de barreiras alfandegrias entre
os pases-membros e a liberao de emprstimos especficos s
organizaes cafeicultoras com vistas a aumentar a produo ou
pesquisa de culturas substitutivas pelo Fundo Europeu de Desenvol-
vimento e pelo Banco Europeu de Investimento. Apesar dos proble-
mas com o caf, essa Conveno de Yaound deve ser visualizada
principalmente, em termos globais, no sentido que, ao estabelecer
tratamentos preferenciais e emprstimo ao desenvolvimento de
pases associados, procurava manter a frica sob domnio europeu
"em uma nova estratgia de cooperao euro-africana, substituindo
os antigos laos coloniais privilegiados".
47
De outro lado
a reao latino-americana aos privilgios do Mercado
Comum tem na prpria frica seus aliados. Como todos
os africanos, os que falam ingls ambicionam as parce-
las lquidas da ajuda e dos acordos comerciais que so
dados pela CEE aos africanos que falam francs. Mas
os africanos da Comunidade Britnica suspeitam das
belas embalagens e fitas que envolvem os presentes de
ajuda. Assinando tratados de associao com a Europa,
46
RODRIGUES, 1982, p. 295-296.
47
MARTINIERE, G. Le Brsil et I'Afrique: des nouvelles formes des relations internationales des
Amriques Latines. Grenoble, s/d, p. 253 (mimeografado).
102
Poltica Externa Brasileira
dizem eles, ns nos comprometemos com o Ocidente
-e nossa poltica ser neutros. Quando a Gr-Bretanha
pleiteou sua entrada no Mercado Comum a maioria dos
pases de lngua inglesa (exceto Serra Leoa) rejeitou a
oferta de associar-se, alegando que, em lugar disso, ten-
tariam obter da CEE acordos comerciais separados.
48
Apesar do perodo inicial de implantao da PEI ter sido afetado
pelas sucessivas crises internas, hoje, esse perodo parece muito im-
portante no sentido de ter lanado as bases de um movimento que,
posteriormente, iria se estruturar ou mesmo por ter estabelecido as
bases que possibilitaram alteraes na estrutura da poltica externa.
O enfoque no era s basicamente econmico, mas de expresso
eminentemente poltica de surgimento do Brasil no plano das rela-
es internacionais. Embora no claramente explicitado, a tentativa
de relacionamento comercial com a frica naquele momento pode
ser considerado como resultado da tomada de conscincia inicial das
desigualdades no plano internacional e da necessidade e convenin-
cia de um relacionamento entre os pases em desenvolvimento, no
intermediado pelas grandes potncias do Norte industrializado.
Seria assim o resultado de uma tomada de conscincia de que
os pases da Amrica Latina, frica e sia compartilhavam, com
certas condies bsicas, como o subdesenvolvimento, as deficin-
cias internas, os desequilbrios econmicos e sociais e condies
intrnsecas em termos de sua insero no contexto internacional,
como prejudicados e no beneficirios de um sistema internacional,
a seu ver, injusto.
Pode-se, inclusive, considerar como paliativas para as contra-
dies vistas nos perodos Jnio Quadros e Joo Goulart a situao
em que se encontrava a diplomacia brasileira no momento de im-
plantao da PEI em termos de alinhamento com os Estados Unidos
e com Portugal. Juscelino Kubitschek em visita a Portugal, em ja-
neiro de 1963, declarava que
48
RODRIGUES, 1982, p. 288.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Politica Externa Independente
tenho para comigo que a poltica externa do Brasil s
pode ser uma: aquela que melhor convier aos interes-
ses de Portugal. Mesmo quando fui presidente da Re-
pblica, nunca fiz distino entre a poltica externa do
Brasil e a poltica externa de Portugal. As fronteiras
entre Portugal e Brasil acabaro por extinguir-se.
49
103
Segundo esse ponto de vista, preciso relembrar que, de acordo
com Moacir Werneck de Castro
objetivamente, preciso reconhecer que ele demonstrou
uma coragem quase temerria ao quebrar os tabus domi-
nantes na poltica externa. Deu um passo histrico no sen-
tido de estabelecer o elo perdido entre o Brasil e a frica
e imps nossa diplomacia, at ento fundamentalmente
voltada para as metrpoles ou para a Amrica Latina
via Estados Unidos, a tarefa de tecer as relaes com o
mundo subdesenvolvido e de 'repensar a nossa poltica'
levando em considerao a importncia da frica.
50
A chamada poltica externa independente implantada no Gover-
no Jnio Quadros por seu chanceler Afonso Arinos, segundo a viso
de San Tiago Dantas, sucessor e prosseguidor dessa linha
no sofreu, ao passar a ser chamada de independente,
nenhuma soluo de continuidade, pois jamais a Chan-
celaria brasileira se inspirou em outro objetivo que no
fosse a defesa da soberania e da independncia do Brasil.
O qualificativo indica apenas o alargamento voluntrio de
uma rea de iniciativa prpria e, conseqentemente,
de responsabilidades. 5
1
A afirmativa de San Tiago leva-nos a deduzir o prembulo de
maior conscientizao do papel que o Brasil deveria assumir e exer-
49
RODRIGUES, 1982, p. 421.
50
CASTRO, M. W. Dois caminhos da revoluo africana. Rio de Janeiro: IBEAA, 1962, p. 9.
51
DANTAS, 1962, p. 14.
104
Poltica Externa Brasileira
cer no plano das relaes internacionais, visando o desempenho de
novos papis em uma perspectiva de novas opes.
Dessa forma, o qualificativo independente denota maior cons-
cincia para o desenvolvimento auto-sustentado que o Brasil estava
atingindo, evidenciando novas possibilidades de decises autno-
mas decorrentes das novas dimenses econmicas e sociopolticas
do Pas. Assim, de uma nfase quase exclusivamente jurdico-po-
ltica, no campo diplomtico, nota-se o crescimento da nfase no
econmico.
Raphael Valentino revela que
quaisquer que sejam as objees ao ecumenismo comu-
nicacional que resultou da poltica externa independente
( ... ) fora de dvida que tal abertura dilatou as dimen-
ses diplomticas do Brasil, no s em nmero de postos
e de contatos externos, mas, sobretudo, em diversifica-
o de mercados e de investimentos diretos externos,
sem falar na transferncia de tecnologia e de uma ao
que ainda est por vir e no pode depender apenas da
iniciativa diplomtica.
52
Como conseqncia da PEI, pode-se apontar, primeiro, para o
estabelecimento de um temrio com vistas ao desenvolvimento de
uma posio de autonomia do Brasil no plano das relaes inter-
nacionais e, em segundo, para a nfase na diplomacia econmica.
Com base principalmente no que Arajo Castro chamava "conge-
lamento do poder mundial"
53
que ops o Pas diviso do mundo
em zonas de influncia e, conseqentemente, a no aceitao de
um papel subordinado de potncia regional, passando a repelir ali-
nhamentos automticos.
Opondo-se ao 'diretrio mundial', numa perspectiva
global, o Brasil passou a buscar uma diversificao
mais ativa de suas relaes assimtricas, explorando
52
VALENTINO SOBRINHO, R. A poltica exterior do Brasil. Digesto Econmico, v. 310, p. 48, jan./fev. 1985.
53
CASTRO, J. A. A. O Congelamento do Poder Mundial. Revista Brasileira de Estudos Polticos, v. 33,
p. 7-30, jan. 1972.
Captulo 4- A Operao Panamericana e a Poltica Externa Independente
sobretudo novas aberturas para a Comunidade Eco-
nmica Europia e para o Japo, ao mesmo tempo
que dinamizou suas relaes, sobretudo econmico-
comerciais, com a Unio Sovitica e, mais tarde, a
China. No campo das relaes simtricas, processou-
se a "aproximao africana" e a maior aproximao
operacional com os pases vizinhos".
54
105
Esquematicamente e levando-se em conta que a PEI apresen-
tava-se muito mais como "um projeto poltico, de uma concepo
intelectual",
55
pode-se considerar os seguintes fatores como suas
principais caractersticas:
mundializao das relaes internacionais do Brasil, correspon-
dendo ao alargamento de seus horizontes;
busca de ampliao das relaes internacionais do Brasil com
objetivos comerciais;
nfase na segmentao do mundo entre Norte-Sul e no Leste-
Oeste;
atuao isenta de compromissos ideolgicos;
desejo de participao nas decises internacionais; e
adoo dos princpios de autodeterminao dos povos e da no
interveno.
54
VALENTINO SOBRINHO, 1985, p. 52.
55
FONSECA JR., In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 305.
A Poltica Externa
nos Governos Militares
~ . hiptese subjacente anlise da poltica externa
dos governos militares a de que ela nada mais
seria do que a continuidade da poltica externa independente
(PEI). Isto , ela manter as diretrizes bsicas de busca de uni-
versalizao e de autonomia da insero internacional do pas.
Evidentemente que essa afirmao apresenta-se como gra-
tuita e muito simplria. No entanto, no captulo anterior havia
sido colocado que, apesar da PEI se apresentar como um proces-
so de ruptura na linha de continuidade da poltica externa bra-
sileira, isso no queria dizer que, automaticamente, j houvesse
uma redefinio das parceiras brasileiras e de possibilidade de
uma atuao mais autnoma. E seria necessrio que essas con-
dies fossem desenvolvidas, tanto no plano interno quanto no
externo, para a sua efetivao. Assim, ponderava-se que a PEI
representava um discurso, uma inteno, enquanto sua real im-
plementao ocorreria posteriormente.
Nesse sentido, a poltica externa do primeiro governo mili-
tar, de Castelo Branco, novamente tentou instrumentalizar um
alinhamento automtico com os Estados Unidos, retomando
as questes de insero ideolgica no contexto ocidental e de
guerra fria, porm, pressupondo que a manuteno da seguran-
a deveria redundar em apoio ao processo de desenvolvimento.
evidente que a poltica de interdependncia de Castelo
Branco representa uma negao da PEI. Entretanto, o seu
abandono rpido e a retomada das perspectivas da PEI, ao
menos em suas diretrizes bsicas, leva-nos a considerar
108
Poltica Externa Brasileira
que esse perodo foi um hiato na definio da poltica externa bra-
sileira e que, conceitualmente, as polticas externas dos governos
militares mantiveram os princpios da PEI. Ainda assim, durante
os governos de Costa e Silva e de Mdici, alguns constrangimentos
internos e externos, que possibilitaram a plena aplicabilidade da PEI
no Governo Geisel, tiveram de ser superados.
i $.1; Castelo Branco e a Poltica
.. da Interdependncia
A poltica externa do Governo Castelo Branco caracteriza-se, ini-
cialmente, pela descontinuidade da poltica externa independente
desenvolvida pelos seus predecessores civis. Isso porque, como
fundamento da nova postura, estava a crena de que a guerra fria
constitua o elemento central da histria contempornea. A situa-
o mundial encontrava-se, conforme esse pensamento, dividida
em dois blocos antagnicos: o mundo democrtico, ocidental, e o
mundo comunista.
Ao mesmo tempo que o governo se preocupava em proporcionar
a segurana interna, eliminando a ao subversiva dentro do territ-
rio nacional, havia tambm a necessidade de redefinio da poltica
externa de forma a garantir a segurana externa do Pas.
A defesa externa deveria, entretanto, ser coletiva, de forma que
uma derrota local no colocasse em risco a prpria sobrevivncia
coletiva ocidental em seu conjunto, e integral, no sentido que deve-
ria se desenvolver, simultaneamente, nos mais diferentes planos: do
militar ao poltico, do econmico ao ideolgico.
De acordo com essa postura caberia aos Estados Unidos, como
lder do sistema ocidental, bem como do sistema interamericano, o
principal papel, no s no plano da segurana coletiva, mas tambm
no plano do desenvolvimento econmico.
Dessa forma, a poltica econmica externa deveria criar condi-
es para a expanso dos investimentos norte-americanos, transfe-
rindo recursos necessrios para o desenvolvimento econmico do
Pas, assim como o estabelecimento de mecanismos que, de outro
lado, pudessem absorver parcelas da produo nacional.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
109
Na realidade, podemos considerar que Castelo Branco retomou
o mesmo discurso que tinha sido desenvolvido por Kubitschek,
porm, com uma inverso na ordem dos fatores. O mais importante
a segurana regional, mas, para se manter a segurana, seria ne-
cessrio criar condies de desenvolvimento que pudessem garantir
a acomodao das populaes.
Conforme Carlos Estevam Martins, com essa poltica econmi-
ca esperava-se dos Estados Unidos as seguintes providncias:
a) alterao nos termos das relaes de intercmbio, de
modo que constitusse uma estrutura de preo mais
compensadora para o comrcio brasileiro;
b) recuo relativo das matrizes, para garantir s filiais
maiores fatias do mercado latino-americano;
c) abertura do pas central, no apenas s exportaes
tradicionais, mas, tambm, s exportaes modernas
do pas, receptor do capital estrangeiro, de tal sorte
que o mercado norte-americano assumisse o nus de
absorver uma parte significativa da prpria produo
norte-americana gerada no exterior."'
Essa busca de reciprocidade comercial por parte dos Estados
Unidos advinha da aceitao de uma diviso internacional de papis
para garantir a segurana coletiva e integral.
Ainda em desses conceitos de coletivo e integral, o
governo brasileiro, sem se colocar contrrio ao principio da autode-
terminao dos povos, acreditava que a segurana coletiva deveria
estar acima dos interesses nacionais. Isto , no se negava intei-
ramente os interesses nacionais, mas, para a prpria salvaguarda
destes, a idia da interdependncia dos povos deveria desempenhar
um papel prioritrio.
O chanceler Juracy Magalhes afirmava "avanamos para o es-
tabelecimento de uma nova ordem, em base internacional, na qual a
1
MARTINS, C. E. A evoluo da poltica externa brasileira na dcada 64/74. Estudos Cebrap, v. 12,
p. 61, abr./jun. 1975.
110
Poltica Externa Brasileira
conscincia da interdependncia dos povos substituir o conceito de
soberania nacional e na qual os interesses gerais prevalecero sobre
os especiais".
2
Percebe-se que a interdependncia proposta no Governo Castelo
Branco, era entendida sob dois aspectos: de um lado, a aceitao
de limitaes reais ao exerccio da soberania nacional e, de outro,
como condio da independncia nacional.
Para Soares de Lima,
3
dois fatores explicam o retorno ao con-
ceito de fronteiras ideolgicas e a busca de um "relacionamento
especial" com os Estados Unidos como eixo da poltica externa. Em
primeiro, a convergncia ideolgica entre o regime militar e a polti-
ca externa norte-americana, tendo como referncia comum as ques-
tes Leste-Oeste. Afinal de contas, o pretexto para o golpe tinha
sido exatamente a necessidade de afastar a "ameaa comunista" re-
presentada pelo governo civil anterior. Em segundo, a esperana de
obter dividendos econmicos pela sua contribuio manuteno
da "segurana hemisfrica".
Assim, caminhou-se para uma poltica de dependncia em rela-
o aos Estados Unidos, adotando-se a seguinte orientao propos-
ta, conforme texto do presidente Castelo Branco:
Em relao aos Estados Unidos da Amrica, a poltica
externa brasileira removeu, antes de tudo, a irreconhec-
vel doutrina de nossas posies ambguas e, ao mesmo
tempo, de postulante. Temos a convico de que o Brasil
e a grande nao norte-americana cruzam seus interes-
ses econmicos e comerciais no plano de um dogma
poltico e de uma amizade recproca. As caractersticas
da atual situao poltica do Brasil coincidiam com os
anseios de paz do Continente e, tambm, com os funda-
mentos de segurana coletiva, to de responsabilidade
dos Estados Unidos.
4
2
MAGALHES, J. I Conferncia lnteramericana dos Companheiros da Aliana, jun. 1965.
3
LIMA, M. R. S. As relaes do Brasil com os Estados Unidos: 1964-1990.1n: ALBUQUERQUE, J. A. G.
(Org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Desafio geoestratgico. So Paulo:
Annablume, 2000, p. 68-69.
4
Discurso do marechal Castelo Branco em 31 de julho de 1964. A poltica externa da revoluo
brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1966.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
De qualquer forma
o velho paradigma ganha ( ... ) uma segunda vida, na qual
os componentes ideolgico e pragmtico se reforam
mutuamente. Da decorre inelutavelmente a subordina-
o do eixo latino-americano que encontra expresso na
teoria dos "crculos concntricos" dos interesses p r o r ~
trios brasileiros no Prata, no Continente e no Ocidente.
So corolrios dessa abordagem a ruptura com Cuba,
a participao destacada na interveno na Repblica
Dominicana, as sugestes sobre a formao de uma
fora interamericana de paz para policiar um espao no
qual "as fronteiras ideolgicas" contariam mais do que o
conceito de soberania. Tal viso coincide com o engaja-
mento de Johnson no Vietn (o governo brasileiro chega
a cogitar de enviar tropas) e encontra eco nas mudanas
de cunho esquerdizante que ocorrem na poca na Arg-
lia (queda de Ben Bella), Indonsia (movimento contra
Sukarno) e na Grcia (golpe dos coronis)".
5
111
Celso Lafer acredita, no entanto, que essa postura do Governo
Castelo Branco continha uma contradio fundamental conside-
rando-se que:
o objetivo da atual poltica exterior americana a ma-
nuteno da segurana americana, ao passo que o obje-
tivo bsico do Brasil desenvolvimento. um equvoco
pensar que existe uma convergncia fundamental desses
dois objetivos, pois, o desenvolvimento traz consigo, a
curto e mdio prazo, instabilidade, instabilidade esta que
incompatvel com a maximizao da segurana militar
americana. Em vista desta incompatibilidade, o auxlio
americano h de ter, necessariamente, o objetivo ttico de
RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular.
In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento,
modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 47-48.
112
Poltica Externa Brasileira
estabilizar a situao atual, acelerando ou no o processo,
na medida direta da sua capacidade de influenci-lo.
6
Para Carlos Estevam Martins, a fragilidade da poltica externa
do Governo Castelo Branco repousava, a partir do conceito de in-
terdependncia, exatamente na crena ingnua depositada na frater-
nidade americana.
Especialmente no caso dos Estados Unidos, esperva-
mos que seu comportamento internacional fosse ditado
no pela percepo que eles tinham dos seus prprios
direitos e necessidades, mas pelos deveres e atribuies
que, arbitrariamente, lhes havamos imputado.
7
Oliveiras Ferreira parece estar tambm de acordo com essa po-
sio ao observar que
nossos interesses nacionais no so negociveis, entre
outros motivos porque os Estados Unidos defendem
basicamente os interesses das empresas multinacionais e
no os do Ocidente; ademais, no aprenderam a tratar os
aliados como tais, mas apenas como subordinados.
8
Critica igualmente o fato do conceito de interdependncia ter in-
duzido a poltica externa do perodo Castelo Branco a cercear con-
tatos comerciais com parceiros de sistemas diferentes, buscando, de
outro lado, uma complementaridade com os Estados Unidos.
Apenas levaram-se ao seu ponto extremo os enunciados de
Castello; no se deve entender a idia da interdependncia
ao ponto de cercear contatos comerciais e financeiros com
pases de diferentes sistemas polticos e econmicos ( ... )
Cada problema especifico ser estudado luz do interesse
LAFER, C. Uma interpretao do sistema de relaes internacionais do Brasil. Revista Brasileira de
Poltica Internacional. Rio de Janeiro, v. X, n. 39-40, p. 96, set./dez. 1967.
MARTINS, 1975, p. 67.
FERREIRA, O. As relaes Brasil-Estados Unidos. Digesto Econmico, v. 255, p. 83, mai./jun. 1977.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
nacional com margem de aproximao comercial, tcnica
e financeira com pases socialistas desde que estes no
procurem invalidar nossa opo bsica.
9
113
Em continuidade incumbncia transferida ao Itamaraty, em
1961, para gerir os Escritrios Comerciais do Governo no exterior,
em julho de 1966, atribuiu-se ao Itamaraty a competncia para exe-
cutar, no mbito externo, a poltica de comrcio exterior traada
pelo Conselho de Comrcio Exterior (Concex).
Da mesma forma, em novembro de 1966, o Decreto n 59.067
distingue duas reas fundamentais de competncia do Ministrio
de Relaes Exteriores:
a) participao e negociao dos atos internacionais relativos ao
comrcio exterior; e
b) organizao e implementao da promoo comercial no exte-
rior.
Raphael Valentino, ao enfatizar a distino entre diplomacia
econmica e diplomacia comercial, aponta para
a preocupao predominante da diplomacia econmica
est voltada para os aspectos macroeconmicos que
condicionam a demanda e sua tarefa est mais ligada
funo negociadora, enquanto o agente diplomtico ou
consular da promoo comercial se ocupa principalmen-
te dos aspectos microeconmicos e desempenha mais o
papel de proteo de interesses de comrcio especficos
de seu pas. Ambas as modalidades da diplomacia, entre-
tanto, no podem negligenciar as interconexes funda-
mentais entre a micro e a macroeconomia.
10
Dessa forma, ao se manter e ampliar a atuao do Ministrio
das Relaes Exteriores no campo do comrcio exterior, criam-
se condies para que o relacionamento comercial do Brasil seja
9
FERREIRA, 1977.
10
SOBRINHO, R. V. A poltica exterior do Brasil. Digesto Econmico, v. 310, p. 53, jan./fev. 1985.
114
Poltica Externa Brasileira
gerido no s em enfoque basicamente econmico ou comercial,
mas que tambm os interesses polticos e ou diplomticos estejam
presentes nas negociaes.
Ainda, no que se refere problemtica do comrcio internacio-
nal, o Brasil, ao aderir s propostas em gestao pelo conjunto dos
pases subdesenvolvidos, tinha sido, nas Naes Unidas, um dos
principais atores na defesa da institucionalizao de um frum para
discusso da correlao entre comrcio e desenvolvimento.U No
entanto, no momento da criao da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad), em 1964, o Brasil
teve uma participao simblica ou demonstrativa pelo fato de ter
se distanciado das tticas de presso do Terceiro Mundo em relao
aos Estados Unidos.
Retomando a hiptese de que a Unio Sovitica tambm no
viu com bons olhos a institucionalizao da Conferncia sobre
Comrcio e Desenvolvimento, entendida como decorrente de um
processo de contestao do sistema internacional, Lafer explica que
a mudana brasileira, em relao movimentao dos pases sub-
desenvolvidos, acarretou implicaes tanto para o sistema regional
quanto para o internacional.
As implicaes da poltica exterior do Governo Castelo
Branco para o sistema regional e internacional tambm
so importantes. O sistema regional perdeu, na poca, a
sua autonomia incipiente. Isso pode ser exemplificado se
contrastarmos o comportamento do Brasil na Conferncia
de Punta del Leste, em 1962, com as atitudes assumidas
por ocasio da interveno na Repblica Dominicana.
Esta ausncia de autonomia tornou impossvel uma frente
comum dos subdesenvolvidos em relao aos desenvolvi-
dos na rbita do sistema internacional. Isto atendeu tanto
aos interesses da Unio Sovitica, quanto aos dos Estados
Unidos, pois esta falta de unidade do terceiro mundo
11
Note que a proposta do estabelecimento de uma Organizao Internacional do Comrcio (OIC),
aprovada pela Carta de Havana em 1948, no implementada em virtude da recusa do Senado norte-
americano em ratific-la e substituida pelo Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (Gatt), tinha como
pressuposto a organizao do comrcio internacional por meio da correlao entre comrcio e desen-
volvimento.
Captulo 5 -A Poltica Externa nos Governos Militares
amorteceu esforos de reorganizao do sistema interna-
cional em termos do conflito Norte-Sul que, permanecen-
do subordinado ao conflito Leste-Oeste, permitiu aos dois
pases a conservao de suas posies hegemnicas.
12
115
Como a ideologia implantada pelo governo revolucionrio
de 1964, sob influncia da guerra fria, condenava as posturas de
neutralismo e de independncia, o relacionamento brasileiro com
a frica, enfatizado anteriormente por Jnio Quadros, passou a ser
visto muito mais como uma contribuio para deter o avano do
comunismo do que como uma poltica de solidariedade ou de con-
jugao de interesses.
Desenvolveu-se a noo de crculos concntricos de solidarie-
dade, pela qual o continente africano seria alvo de interesse, em
quarto lugar, aps a Amrica Latina, os Estados Unidos e a Comu-
nidade Ocidental.
Rejeitando as teses de necessidade de uma reestruturao in-
ternacional das relaes econmicas entre os pases desenvolvidos
e no desenvolvidos, Castelo Branco, a partir da constatao da
existncia de centros industriais no Brasil, pondera que "mais apro-
priado do que considerar o Brasil como um pas subdesenvolvido
seria consider-lo como uma nao tendo ainda bolses regionais
de subdesenvolvimento".
13
Dessa forma, Castelo Branco pretendia aparentemente suspen-
der qualquer dinamismo no relacionamento com o Terceiro Mundo.
A posio defendida na PEI de maior aproximao com as jovens
naes africanas recm-descolonizadas, tendo-se em vista o papel
que poderiam desempenhar no cenrio internacional e igualmente a
abertura que propiciava ao Brasil na pesquisa de um novo horizonte
poltico que no fosse limitado ao sistema interamericano, chocou-
se frontalmente com as diretrizes bsicas da Revoluo Brasileira.
Para os militares de 1964, a principal preocupao enquadrava-
se na problemtica de defesa do territrio por meio da defesa do
1
2 LAFER, 1967, p. 113.
13
BRASIL - Ministrio das Relaes Exteriores. Textos e declaraes sobre poltica externa, abril de
1964 a abril de 1965, p. 37.
116
Poltica Externa Brasileira
Ocidente contra o comunismo, sendo necessrio um renascimento
da doutrina do panamericanismo sob a tutela dos Estados Unidos.
Assim, o papel destinado frica no redirecionamento da
poltica externa e econmica brasileira foi paulatinamente sendo
abandonado. Entretanto, de outro lado, enquanto se suspendia o
recm-dilogo encetado com o continente africano, procurava-se
o estabelecimento de relaes especiais com o bloco ocidental da
frica Austral. Desse modo, a frica do Sul e as colnias portugue-
sas passaram a ser plos de atrao da aproximao com a frica.
Para Guy Martiniere
dando prioridade absoluta concepo de segurana,
que define uma dialtica do inimigo externo e do ini-
migo interno no quadro de uma concepo de defesa do
Ocidente, herdada da guerra fria, os militares brasileiros
reconheceram no Atlntico Sul uma de suas fronteiras
prioritrias e consideraram a formao de um tringulo
Braslia-Lisboa-Pretria, com base nas colnias africa-
nas de Portugal. Como a Repblica da frica do Sul e
a Rodsia - que acabava de romper com Londres - se
esforassem por incluir Angola e Moambique, que os
portugueses pretendiam reorganizar economicamente,
em sua rea de domnio financeiro, o Brasil poderia
esperar encontrar a seus parceiros comerciais privile-
giados do continente africano.
14
Dessa forma, pode-se aventar a hiptese de que Castelo Branco
no renunciou totalmente poltica, com vistas ao continente afri-
cano; houve, no entanto, um redirecionamento almejando-se a ins-
taurao de uma 'comunidade luso-afro-brasileira' que ao incluir o
contingente branco da frica Austral representasse uma fidelidade
ao Ocidente.
Nesse aspecto, Adriano Moreira, do lado portugus, procura
reforar o carter ideolgico do distanciamento do continente negro
14
MARTINIERE, G. O novo dilogo Amrica na Latina-frica: fundamento das relaes Sul-Sul. Estudos
Afro-Asiticos, v. 4, p. 51, 1980.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
117
e a aproximao com as colnias portuguesas afirmando que o anti-
colonialismo da PEI era decorrente de uma postura socialista.
Aqui se encontra a primeira ingenuidade da atitude nova de
Quadros ( ... ) nunca compreendeu que o anticolonialismo de nosso
tempo no branco, no burgus, no proprietrio e contri-
buinte, antes um anticolonialismo de cor, de massas, proletrio,
correspondente socializao contempornea.
15
Adriano Moreira refora seu pensamento acrescentando que o
Brasil depende inteiramente de Portugal para poder ter acesso
frica em decorrncia da garantia que o poder poltico portugus
pode-lhe dispensar por meio de sua permanncia na frica. Isto ,
o Brasil necessita apoiar a posio colonialista de Portugal, para
poder ter uma via de acesso ao continente africano. E no s isso,
sem o apoio de Portugal, no caso de independncia de suas colnias
africanas, as fronteiras brasileiras poderiam ser ameaadas seja no
prprio continente, seja via o Atlntico.
O fato contraposto, do lado portugus, finalmente com
expresso nos tratados de 1966, em execuo do Tratado
de Amizade e Consulta e depois na Revoluo Brasilei-
ra que afastou a linha africanista de Quadros e Goulart
que lhe sucedeu, parece ser: a vocao ecumnica uma
herana comum em um espao em que o poder poltico
fundamental, mas no espao lusada no h lugar para
mais do que os dois poderes polticos existentes em 1967,
Portugal e Brasil com sua definio atual. O caminho
do Brasil para o mundo afro-oriental passa pela garantia
que o poder poltico portugus d com sua permanncia.
O Brasil poder ser africano e oriental porque Portugal
multicontinental: desaparecendo esta condio ltima,
o Brasil no seria facilmente nem africano nem oriental
e veria mesmo eventualmente enfraquecida a sua defini-
o sul-americana por ameaas que podero aparecer na
terra firme fronteira e no Atlntico intermdio.
16
15
MOREIRA, A. Aspectos negativos da imagem recproca de Portugal-Brasil. Amrica Latina. Rio de
Janeiro, v. 10, n. 1, p. 58, jan./mar. 1967.
16
lbid.
118
Poltica Externa Brasileira
Wayne Selcher revela que
a revoluo de 1964 tinha sido considerada, geralmente,
pelos lusfilos como um triunfo sobre o que eles chama-
vam de grupo afro-asitico no Ministrio das Relaes
Exteriores, que antagonizava Portugal e sabotava a Co-
munidade Luso-Brasileira desde os primeiros dias da
presidncia Quadros.
17
Defendendo o estabelecimento de uma comunidade afro-lusa-
brasileira, Castelo Branco expe sua crena de que Portugal trans-
formaria suas colnias no sul da frica em um novo Brasil.
A respeito da poltica portuguesa no Ultramar, o Brasil,
ainda que confirmando sua posio de auto-determina-
o, exprime sua convico de que Portugal ser capaz
de resolver seus problemas no esprito de suas tradies
histricas, tradies que dirigiram a formao da alma
nacional brasileira e deram forma ao tipo de sociedade
multiracial dominante no Brasil. A confiana do Brasil
na misso civilizadora de Portugal deriva, no entanto, de
considerao de fatos concretos, fornecidos pela sociolo-
gia e pela histria.
18
::&12,, A Diplomacia da Prosperidade
" ~ ~ ~ :
Em um debate sobre a poltica econmica do Governo Castelo
Branco, realizado em setembro de 1967, Fausto Cupertino indicava
que "no por acaso que o Marechal Costa e Silva insinua, j, uma
reformulao da poltica, que pode ou no ocorrer, dependendo exa-
tamente das presses do sistema'' .
19
17
SELCHER, W. The Afro-Asian dimension of Brasi/ian foreign policy. Gainesville: The Universiity Press
of Florida, 1974, p. 165.
18
BRASIL- Ministrio das Relaes Exteriores, p. 35.
19
Debate sobre a poltica econmica do governo CB. Revista da Civilizao Brasileira, v. 15, p. 174,
sei. 1967.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
119
Para Fausto Cupertino, o no xito da poltica econmica que
Castelo Branco tentou implantar foi decorrente do sistema socio
econmico e poltico existente no Pas que se ops desnacionali-
zao da indstria brasileira em benefcio da norte-americana.
O prprio Marechal Castelo Branco disse em uma deter-
minada ocasio que a aplicao de um programa radical
foi tornada impossvel pela composio do movimento
que levou-os ao poder. Assim, no se pode atribuir qual-
quer mrito a um governo que tentou, no que o Pas
recuasse, mas que se subordinasse, em uma simbiose, em
uma assimilao da nossa economia norte-americana.
20
J Domar Campos diz mais diretamente que as expectativas
criadas em torno de um afluxo maior de capitais estrangeiros ( espe-
cialmente norte-americanos) e tambm a conseqente expanso das
exportaes para os pases investidores, como proposto na doutrina
de segurana coletiva e integral, no ocorreram simplesmente pelo
desinteresse do capital estrangeiro em decorrncia da falta de opor-
tunidade e da baixa rentabilidade que se obteria no Brasil:
No afluram em grande escala para projetos especfi-
cos, nem no governo Joo Goulart, nem no governo Cas-
telo Branco pelos mesmos motivos - em ambos os casos,
o ritmo de atividade econmica no era atrativa para os
investimentos estrangeiros. Poucas eram as oportunida-
des de aplicao e o rendimento real do capital cada vez
mais baixo.
21
Domar Campos considera ainda que, os saldos do comerciO
exterior e do balano de pagamentos, apontados como xitos da
poltica econmica de Castelo Branco, resultaram mais de efeitos
indiretos dessa poltica.
Na verdade, o primeiro grande motivo dos saldos foi are-
duo das importaes de mercadorias (saldo da balana
20
Revista da Civilizao Brasileira, 1967, p. 173.
21
CAMPOS, O. Resposta a uma acusao injusta. Revista da Civilizao Brasileira, v. 15, p. 199,
set. 1967.
120
Poltica Externa Brasileira
comercial) motivada, principalmente, pela queda da ati-
vidade industrial e do consumo internos. Esse fato, por
outro lado, induziu reduo significativa dos servios
de fretes (saldo da balana de pagamentos).
22
A esse propsito, nota-se que, os principais saldos positivos da
balana comercial ocorrem em 1964 e 1965, exatamente em decor-
rncia da maior reduo dos nveis de importao, retornando em
1966 e 1967 a praticamente aos nveis anteriores (Tabela 5.1).
Fonte: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.
Da mesma forma, analisando-se o relacionamento bilateral com
os Estados Unidos, constata-se, inicialmente, uma tendncia decres-
cente na importncia dos Estados Unidos no total das exportaes
brasileiras, com uma participao relativa estvel no perodo de
Castelo Branco.
J nas importaes, mesmo desconsiderando-se o ano de 1965,
caracterizado por uma queda acentuada, mas provavelmente com-
pensada pelos maiores valores de 1966 e 1967, h uma ligeira estabi-
lidade evidenciando, conseqentemente, uma tendncia declinante
nos saldos comerciais ainda positivos.
Com os nmeros da Tabela 5.2 pode-se concluir, parcialmente,
que no houve, na realidade, uma pronta resposta estratgia desen-
volvida a partir da concepo de segurana coletiva e integral.
22
Campos, 1967, p. 15.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
121
1967 547.589 33,1 -5,8 510.401
Fonte: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.
Assim, como a poltica externa interdependente no gerou os re-
sultados projetados, a poltica da interdependncia transformou-se,
na realidade, unicamente em uma poltica externa dependente.
Embora dando continuidade aos princpios de desenvolvimento
e segurana, itens bsicos para a revoluo, Costa e Silva, a partir
da constatao do insucesso da poltica de interdependncia desen-
volvida no Governo Castelo Branco, implantou, em seu governo, a
diplomacia da prosperidade, enfatizando o carter estratgico do
setor externo para a consecuo de seus objetivos:
A Diplomacia da Prosperidade baseia-se na convico de
que o desenvolvimento uma responsabilidade nacional
a ser exercida, principalmente, por meio de instrumentos
internos. O governo reconhece, contudo, o carter estra-
tgico do setor externo, tanto em termos de comrcio,
como de capitais e tcnicas.
23
Entretanto, no somente por fatores internos, de no xito da
poltica econmica, que se pode creditar o abandono da interdepen-
dncia e relativa retomada dos princpios bsicos da PEI.
" COSTA E SILVA, A. Mensagem ao Congresso Nacional. Imprensa Nacional. 1968, p. 131.
122
Poltica Externa Brasileira
Em primeiro, constata-se, mais uma vez, a no convergncia
dos interesses da poltica externa norte-americana com os interes-
ses brasileiros, em termos de o Estados Unidos estar empenhado na
manuteno da segurana internacional e o Brasil em sua proposta
de desenvolvimento.
H, igualmente, o crescimento de uma percepo de que Esta-
dos Unidos estaria em um processo de perda de liderana no campo
ocidental.
A partir do governo Costa e Silva, a "aliana especial"
com os EUA deixou de constituir o quadro de referncia
principal para a orientao da poltica externa brasileira.
Um fator inicial e importante para uma poltica externa
"mais independente" das orientaes de Washington diz
respeito mudana no interior do ncleo do poder mi-
litar. Diferentemente do grupo castelista, Costa e Silva
no tinha os mesmos vnculos histricos e profissionais
com os EUA.
Um outro fator contribuinte refere-se ao impacto da
estabilizao da dtente, das dificuldades experimen-
tadas pelos EUA para uma soluo militar a seu favor
no Vietn e da poltica latino-americana de baixo perfil
da administrao Nixon sobre a doutrina de segurana
nacional dos militares. Todos esses eventos do final dos
anos 1960, passaram a ser vistos pelos militares brasi-
leiros como indicadores da perda de liderana dos EUA
no mundo ocidental e, o conseqente abandono de seus
aliados tradicionais na Amrica Latina.
24
Com a diplomacia da prosperidade h uma mudana radical no
discurso oficial do governo brasileiro procurando-se reverter, de um
lado, o "alinhamento automtico" com os Estados Unidos e concomi-
tantemente, de outro, a busca de novas alianas polticas e comerciais
que possibilitassem ao Pas a arrancada para o desenvolvimento.
Nesse particular, o interesse brasileiro era, primordialmente,
o de desenvolvimento do comrcio entre os pases desenvolvidos
24
LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 71-72.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
123
e os pases em desenvolvimento com a criao de um sistema de
preferncias gerais,
25
no discriminatrias. Com isso, procurava o
estabelecimento do dilogo com os pases desenvolvidos com vistas
reestruturao do comrcio internacional de forma mais equnime
para os pases em desenvolvimento.
Em linhas gerais, a posio brasileira apresentada e defendida
na II Unctad (Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Co-
mrcio e Desenvolvimento) era a de que:
a) o comrcio entre pases em desenvolvimento, pelo menos no
curto prazo, no pode e nem deve ser considerado como um
substituto para o comrcio maior e mais importante com os
pases desenvolvidos;
b) nfase na integrao regional como mtodo mais eficiente de
expanso do comrcio entre os pases em desenvolvimento;
c) os pases em desenvolvimento estariam mais aptos a vencer os
obstculos expanso do comrcio entre si se, em casos espec-
ficos, pudessem contar com o apoio dos pases industrializados
e das instituies internacionais para seus esforos.
O ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Magalhes Pinto,
em discurso no plenrio da II Unctad, em fevereiro de 1968, enfa-
tiza que
O grande mrito da I Unctad foi justamente o de permitir
uma dramtica tomada de conscincia sobre a iniqida-
de existente nas relaes comerciais entre o Norte e o
Sul: o de revelar que em matria econmica unem, pela
identidade de interesses, de um lado, os industrializados
25
Como j visto, a CEE por meio do mecanismo da Conveno de Yaound (posteriormente ampliado
e transformado no Convnio de Lom) possibilitou acesso preferencial a seu mercado de produtos
oriundos dos pases associados, gerando dificuldades para os produtos da Amrica Latina ou de outras
regies que no podiam se associar. Na 11 Unctad (1968) o raciocnio era de que a prtica de acesso
preferencial a produtos oriundos de pases em desenvolvimento era boa, mas no deveria estar restrita
a um limitado nmero de pases, provocando, assim, desvio de comrcio. Essas prticas deveriam ser
generalizadas, aplicando-se a todos os pases em desenvolvimento. Dessa forma, o Sistema Geral de
Preferncias (SGP), aprovado na Unctad em 1968, comeou a ser implementado por alguns pases a
partir de 1971 e foi introduzido no Gatt durante a Rodada Tquio.
124
Poltica Externa Brasileira
e de outro os subdesenvolvidos, independentemente de
consideraes ideolgicas. Estamos conscientes de que o
comrcio apenas um dos muitos fatores que condicio-
nam o desenvolvimento.
Ao mesmo tempo reconhecemos que um elemento de
importncia estratgica que pode agravar ou ajudar a
vencer o subdesenvolvimento. Na realidade, por meio
do Comrcio Internacional as naes mais pobres vm
alimentando a acumulao de riquezas nos pases indus-
trializados. A transferncia de recursos se orienta dos
subdesenvolvidos para os desenvolvidos. Do pobre para
o rico, em uma transfuso de sangue s avessas, do mais
fraco para o mais forte.
26
Nessa mesma conferncia sobre comrcio e desenvolvimento,
o embaixador Azeredo da Silveira ao ressaltar o fracasso da Con-
ferncia, em seu entender, por falta de vontade poltica dos pases
desenvolvidos, conclui seu discurso de encerramento afirmando que
"para os pases em desenvolvimento, os acontecimentos devem ter-
nos levado concluso de que devemos confiar cada vez mais em
ns mesmos".
27
Conforme Carlos Estevam Martins, a poltica externa de Costa
e Silva combateu os privilgios decorrentes da diviso internacional
do trabalho, criticando abertamente as polticas discriminatrias dos
pases industrializados. Para ele, a poltica implantada por Costa e
Silva desconheceu o dualismo entre Ocidente e Oriente, bem como
a existncia de fronteiras ideolgicas.
Exemplificando seu posicionamento, com dados da 11 Unctad,
Azeredo da Silveira lembrava que "o ponto crucial e o denominador
que nos une so a condio mesma de subdesenvolvimento", e expli-
cava: "isso quer dizer que nossa solidariedade no parte de contin-
gncias geogrficas. Algo de mais permanente far de ns um grupo
26
MAGALHES PINTO, J. Discurso da 11 Conferncia de Comrcio e Desenvolvimento. Revista Brasileira
de Poltica Internacional, v. 43-44, p. 91, se!./ dez. 1968.
27
SILVEIRA, A. Discurso de Encerramento. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 43-44, p. 101,
set.ldez. 1968.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
125
homogneo: a identificao de estruturas sociais e econmicas ( ... )
A poltica do Terceiro Mundo deve ser projeo e reflexo de sua si-
tuao socio econmica ( ... ) uma poltica fundada nas necessidades
do Terceiro Mundo ( ... ). Essa nossa tarefa histrica: estabelecer
coletivamente a "diplomacia da prosperidade", esquecendo as diver-
gncias estranhas aos nossos objetivos".
28
Assim, embora a poltica externa implementada por Costa e
Silva apresente-se, at certo ponto, difusa e os resultados obtidos
tenham sido modestos, interessante ressaltar a importncia do
reconhecimento da falncia do atrelamento s diretrizes norte-ame-
ricanas e a abertura do Pas a novas inflexes, em particular aos
pases em desenvolvimento.
E exatamente por esse posicionamento, entre outros, que est
se trabalhando com a percepo de que, aps o hiato da poltica de
interdependncia do perodo Castelo Branco, a poltica da diploma-
cia da prosperidade retoma, nas linhas gerais, as mesmas perspecti-
vas introduzidas pela poltica externa independente.
Uma rpida anlise das posies defendidas por Arajo Castro,
quando representante nas Naes Unidas em Nova York, exempli-
fica de uma forma bem mais clara o pensamento brasileiro, no mo-
mento em gestao, mas que posteriormente iria gerar seus frutos.
Sua viso do eixo Norte-Sul, das relaes entre os pases
desenvolvidos e os em desenvolvimento, bem mais
complexa do que a convencional, que costuma reduzir
essas relaes a um 'dilogo' de natureza econmica. Na
medida em que se logravam progressos no plano das re-
laes entre os pases ocidentais e os socialistas, ou seja,
no eixo Leste-Oeste da poltica internacional, entendia
Castro que mais necessrio se tornava que os pases em
desenvolvimento identificassem claramente seus interes-
ses no apenas econmicos, mas tambm polticos.
O primeiro degrau desse processo de identificao de
uma temtica comum, de uma faixa de convergncias,
era justamente o engajamento parlamentar dos pases em
28
MARTINS, 1975, p. 74.
126
Poltica Externa Brasileira
desenvolvimento, no esforo anticolonial e anti-racista.
Essa seria a base mnima para que os pases do Tercei-
ro Mundo pudessem reforar o conhecimento mtuo e
concorrer para a superao das estruturas internacionais
que lhes so desfavorveis( ... )
Sempre considerou que, em nosso tempo, os povos tm
direito inerente independncia, direito que nada tem a
ver com seu estgio de preparao poltica, intelectual
ou econmica e pensava que a idia de que certos pases
seriam 'inviveis' era, em quase todos os casos, uma
simples racionalizao para justificar a manuteno do
sistema colonial,2
9
Em conjunto com a retomada da poltica de aproximao com os
pases no desenvolvidos, representada pela deslocamento da nfase
no Leste-Oeste para o Norte-Sul, no perodo de Costa e Silva, o
Brasil vai deparar com uma nova crise no relacionamento com os
Estados Unidos em funo das tentativas de impedir a disseminao
da tecnologia nuclear.
No discurso com que lanaria, no Palcio Itamaraty, a
"Diplomacia da Prosperidade" e a seguir em Punta dei
Este, na reunio de Chefes de Estado da Amrica, no seu
primeiro pronunciamento internacional ( ... ) o Presidente
Costa e Silva registraria o esmaecimento da controvrsia
Leste-Oeste e anunciaria claramente o propsito de colo-
car o Brasil na "era nuclear". Uma nova viso do mundo,
que, a partir dos discursos presidenciais, se converteria
em doutrina no s para o ltamaraty mas tambm para as
Foras Armadas.
30
Ainda que haja uma tendncia disseminada na literatura de
associao do tema nuclear com os governos militares, o tema
29
SARDENBERG, R. M. O Pensamento de Arajo Castro. Palestra pronunciada na Universidade de
Braslia em 24 abr. 1979, p. 7-8 (mimeografado).
30
BATISTA, P. N. O Acordo Nuclear Brasil-Repblica Federal da Alemanha. In: ALBUQUERQUE, 2000,
p. 37.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
127
j estava presente na agenda brasileira desde o final da Segunda
Guerra Mundial. Note que
geraes de brasileiros ocupados com poltica pblica,
partilharam da mesma ambio em dotar o pas de uma
infra-estrutura cientfica, tecnolgica e industrial para
dominar a tecnologia nuclear, considerada vital para a
prosperidade de uma sociedade industrial moderna. Ao
longo do tempo, polticas diversas foram desenvolvidas
para tal fim. Assim sendo, pode-se afirmar que o objetivo
principal da poltica nuclear brasileira dotar o pas da
capacidade de dominar a tecnologia nuclear, incluindo o
ciclo completo do combustvel nuclear.
31
No entanto, o Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP) de
1968, de acordo com os interesses de Estados Unidos e Unio Sovi-
tica, passou a impor a necessidade, por parte de todos os Estados,
de renncia ao desenvolvimento nuclear. Dessa forma, ainda que
representasse a retomada do conceito de autonomia na definio e
implementao de sua poltica externa, a recusa brasileira de adeso
ao Tratado iria se transformar em um ponto crtico em seu relaciona-
mento com os Estados Unidos.
Dessa forma, de acordo com Lima, os principais atritos com os
Estados Unidos passaram a ser:
/
Na rea nuclear, Brasil e ndia se constituram nos
crticos mais veementes ao regime de no prolifera-
o estabelecido pelos EUA e Unio Sovitica com a
entrada em vigor do Tratado de No-Proliferao das
Armas Nucleares (TNP) (1968). Alegando caracters-
31
Sobre o interesse brasileiro na questo nuclear, desde os seus primrdios, com a fundao do Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq), em 1951, e da Comisso Nacional de Energia Nuclear, em 1956, at
o incio da dcada de 1990, recomenda-se a leitura de: WROBEL, P. A Poltica Nuclear Brasileira. In:
ALBUQUERQUE, 2000, p. 65-86.
128
Poltica Externa Brasileira
ticas discriminatrias do TNP e visualizando-o como
um instrumento de "neocolonialismo tecnolgico", o
Brasil recusou-se a aceder ao acordo. Datam de ento
as diferenas profundas entre Brasil e EUA nessa rea
- opondo-se o Brasil s iniciativas lideradas pelos EUA
em restringir o acesso a materiais e tecnologias nuclea-
res, no mbito da poltica norte-americana de impedir a
proliferao de armas nucleares.
A partir de 1968 a poltica externa retornou ao quadro de
referncia prvia Norte-Sul. Durante a 2 Unctad o Brasil
exerceu papel protagnico e, desde ento, passou a se
alinhar com as posies terceiro-mundistas nas negocia-
es de comrcio e produtos de base.
32
Alm de alegar ser signatrio do Tratado de Tlatelolco
33
que
transformava a Amrica Latina em uma zona livre de armas nuclea-
res, outros argumentos so apresentados para a recusa brasileira.
No entanto, esses argumentos correspondiam, praticamente, aos
mesmos utilizados na divergncia econmica e correspondiam a um
questionamento do sistema bipolar.
Em primeiro, aponta-se para a contradio existente
entre a retrica das superpotncias em favor da no-
proliferao nuclear e a sua prtica de investir cada vez
mais em armamentos nucleares mais sofisticados. Em se-
gundo lugar, questiona-se a auto-atribuio das superpo-
tncias em decidirem quem, dentre os pases do mundo,
tem direito a possuir os armamentos mais poderosos de
destruio macia. Isto implicaria, segundo o argumento
em um tratado discriminatrio, uma clara demonstrao
de arrogncia dos poderosos''_3
4
32
LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 72-73.
33
O Brasil assinara o Tratado de Tlatelolco em maio de 1967, o qual possibilitava o desenvolvimento de
testes nucleares para fins pacficos.
34
WROBEL, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 81.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
.129
No Governo Costa e Si}va percebe-se um relativo ressurgimento
do interesse brasileiro na Africa,
35
seja por meio do estabelecimen-
to de novos postos diplomticos no continente africano, seja pelo
da Comisso Econmica das Naes Unidas para
a Africa, com o objetivo de detectar oportunidades de novos mer-
cados ou mesmo em estabelecer maior contato com os principais
pases exportadores de caf.
Misses comerciais de Marrocos e Arglia chegam tambm ao
Brasil com o objetivo precpuo de ampliar o relacionamento comer-
cial. No entanto, apesar do maior empenho do governo brasileiro
em expandir os contatos polticos e econmicos com as naes
africanas e, embora igualmente preocupado com sua imagem junto
s naes participantes da II Unctad, em decorrncia de sua poltica
favorvel a Portugal, o Brasil prosseguiu em sua posio contradit-
ria em relao a Portugal.
Assim, enquanto o governo brasileiro deixa bem claro ao minis-
tro portugus Franco Nogueira, em outubro de 1967, que embora no
fosse favorvel ao uso da violncia no processo de descolonizao,
considerava que a soluo ideal seria um plebiscito nas provncias
ultramarinas, que permitisse aos habitantes determinar seu futuro
status poltico. Em abril/maio de 1969, o Brasil o nico Estado a
35
Essa aproximao com o continente africano, interpretada como uma opo em relao sia e,
em especial, ao sudeste asitico que, supostamente, poderia oferecer vantajosas oportunidades
comerciais, passou a sofrer no inicio dos anos 1990 uma srie de criticas. Gibson Barbosa, ministro
de Relaes Exteriores de 1969 a 1973, pondera que "outra perigosa tentao a do anacronismo
histrico, que conduz a julgar diretivas e iniciativas do passado com as realidades do presente e, em
conseqncia, condenar, sumariamente, o que foi feito antes. Assim, por exemplo, o baro do Rio
Branco, ao proclamar a vocao americanista do Brasil, elegendo os Estados Unidos como nosso
plo natural de atrao, seria considerado pelos padres de hoje um 'entreguista', quando na poca,
obviamente, o que ele se propunha, corajosa e patrioticamente, era desvencilhar-se do imperialismo de
turno de ento, que era o britnico.
Essa reflexo, de ordem geral, me ocorreu ao ver disputada em nossa imprensa, ultimamente, a
validade da abertura que fizemos para a frica na dcada de 1970, alegadamente em detrimento de
uma opo pela sia ou, mais precisamente, pelo sudeste asitico, que nos ofereceria vantajosas
Op9ft6nidades comerciais. Teria sido uma opo errada. Ora, primeiramente, no houve opo naquela
ocasio, como tambm no deve haver hoje, pois uma coisa no exclui a outra. De qualquer modo, o
fato dominante no sudeste asitico, na primeira metade da dcada de 1970, no eram os famosos
'tigres', to louvados e invejados hoje, mas sim a guerra do Vietn, que, como se sabe, terminou
somente em 30 de abril de 1975. De tigre na regio s havia na poca os Estados Unidos da Amrica,
que, alis, os chineses chamavam de 'tigre de papel'. Os chamados tigres asiticos surgiram muito
depois". In: Reflexes sobre a poltica externa brasileira. Braslia: Funag!IPRI, 1993, p. 255.
130
Poltica Externa Brasileira
votar contra uma resoluo da Conferncia Internacional de Direi-
tos Humanos condenando Portugal por no acatar as resolues da
ONU referentes ao trmino do colonialismo.
Parece que o fundamento dessa aparente contradio, em re-
lao poltica colonial portuguesa, prende-se principalmente s
esperanas de que Portugal seria um instrumento adequado para se
atingir, de um lado, o mercado europeu e, de outro, o sul da frica.
No tocante frica, a descoberta de importantes reservas de pe-
trleo, de alta qualidade, em Angola, encoraja o prosseguimento do
apoio a Portugal, especialmente considerando-se as possibilidades
de maior intercmbio econmico.
que
Quanto integrao com Portugal, Magalhes Pinto declarava
a diplomacia da prosperidade praticada pelo Brasil exigia
que Portugal pudesse ser a porta de entrada dos produtos
de exportao brasileiros para o mercado europeu, en-
quanto que o Brasil poder desempenhar o mesmo papel
na Amrica Latina para a economia portuguesa.
36
A ttulo de exemplo do que est sendo denominado "rompimen-
to das fronteiras ideolgicas", note que, em outubro de 1968, uma
misso argelina prope a venda de petrleo em troca da compra
de navios e veculos brasileiros. A proposta argelina para o Brasil
tornava-se ainda mais interessante, pois vinha ao encontro de inte-
resses de certos setores revolucionrios no aprimoramento e desen-
volvimento do armamento naval brasileiro.
Assim, apesar das tenses polticas existentes entre Braslia e
Argel, por causa do papel desempenhado pela Arglia, em nvel in-
ternacional, de apoio aos diferentes grupos revolucionrios e mesmo
porque seria muito difcil ao Brasil estabelecer relaes comerciais
com o conjunto da frica do Norte, ignorando a Arglia e tambm
por causa do interesse da "diplomacia da prosperidade" em ampliar
o rol dos pases com que se estabelecia relaes comerciais, apesar
36
MARTINIERE, G. Le Brsil et /'Afrique: des nouvelles formes des relations internationales des Amri-
ques Latines. Grenoble, [s/d], p. 339. (mimeografado).
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
131
das diferenas ideolgicas, a misso comercial argelina apresentou
pontos de interesse mtuos que poderiam impulsionar os contatos.
Esquematicamente, no perodo Costa e Silva, o Brasil retoma
o eixo Norte-Sul da PEI, alinha-se com as posies dos pases
subdesenvolvidos e exerce um papel de liderana nas negociaes
de comrcio e produtos de base, bem como no questionamento das
estruturas econmicas internacionais.
37
5;3 O Contexto Internacional
no Incio dos Anos 1970
o esquema de confronto da guerra fria dos anos 1960 cedeu, no
incio dos 1970, lugar a um esquema poltico mais complicado, no
qual as consideraes de poder passaram a ser muito mais diversi-
ficadas, propiciando espaos para manobras poltico-diplomticas
para os mais variados Estados e com reflexos sobre o processo de-
cisrio internacional.
No plano econmico especfico, a dcada de 1970 mostrou
grandes alteraes nos quadros da economia mundial.
Percebe-se, nessa dcada, um ntido processo de multipolari-
Z\lo econmica com a emergncia competitiva tanto da Europa
rJconstruda quanto do Japo, denotando uma relativizao da hege-
monia econmica mantida at ento pelos Estados Unidos e forando
a um ajustamento de posies entre os pases industrializados.
Da mesma forma, constata-se a emergncia dos pases produ-
tores de petrleo e dos novos pases industrializados, em especial
Mxico e Brasil revigorando
a agenda Norte-Sul, ampliando-se o espao para as de-
mandas por uma "Nova Ordem Econmica Internacio-
nal" mais favorvel aos interesses do Terceiro Mundo.
O aparecimento desses novos influentes do Sul se,
porventura, refletiu a diferenciao interna e heteroge-
neidade econmica do conjunto dos pases perifricos,
simultaneamente, deu substncia poltica coalizo
37
Veja MELLO, F. C. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da poltica
externa brasileira nos anos 90. 2000, p. 38. Tese (Doutorado). Universidade de So Paulo.
132
Poltica Externa Brasileira
terceiro-mundista, contra arrestando possveis efeitos de
fragmentao oriundos da prpria diferenciao econ-
mica entre eles
38
.
Porm, alm do reforo poltico da coalizo dos subdesenvolvi-
dos, amplia-se a possibilidade de margem de manobra ao se poder
jogar com as divergncias acentuadas entre os pases desenvolvi-
dos. Nesse sentido, a maior aproximao brasileira com a Repblica
Federal da Alemanha (RFA) ou com o Japo poder, em parte, ser
creditada como decorrente desse conflito entre os desenvolvidos.
Isto , na disputa por poder econmico entre Estados Unidos e RFA,
bem como entre os Estados Unidos e Japo, o Terceiro Mundo e/ou
o Brasil podero ter suas possibilidades ampliadas.
A ruptura do sistema financeiro internacional estabelecido em
Bretton Woods e as crises do petrleo obrigaram a comunidade
internacional a parcialmente se reestruturar, sem, no entanto, cons-
tituir um processo de transformao da estrutura do sistema, de
acordo com o enfoque dos pases em desenvolvimento.
Para Celso Lafer
nos desdobramentos dessa ordem de coexistncia a se-
gurana deixou de ser qualificada pelos Estados apenas
em termos estritos de guerra e paz, e passou a englobar
outros valores, como bem-estar econmico-social, au-
tonomia poltica e prestgio. Na perspectiva dos pases
subdesenvolvidos essa nova qualificao de segurana
viu-se facilitada pelos resultados do processo de des-
colonizao que, em funo do aparecimento de novos
Estados, tornou mais complexa uma gesto oligrquica
da ordem mundial.
39
Alm desses fatores econmicos que conduziram a uma modifi-
cao na relao de foras, bem como diminuio da bipolaridade
Leste/Oeste e a uma gerao de maior interao no plano internacio-
nal, podem ser ainda apontados trs outros fatores que pressionaram
38
LIMA, In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 70.
39
LAFER, C. Paradoxos e possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 152.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Mltares
133
- e pressionam - de modo significativo a uma reestruturao da
ordem econmica internacional.
40
Primeiro, as alteraes nas velhas estruturas coloniais e a con-
seqente emergncia de novas naes no cenrio internacional. Em
um primeiro momento, esse processo foi encarado positivamente
pelos Estados Unidos, desde que visualizado como modernizador
das instituies do sistema capitalista e, por permitir a abertura de
espao para as grandes empresas. No entanto, politicamente, esses
pases pressionados pelo alto crescimento demogrfico passaram a
contestar a atual diviso internacional do trabalho que lhes reserva
o papel de fornecedores de matrias-primas e o de importadores de
capital e tecnologia.
Posteriormente, a importncia cada vez maior para o funcio-
namento e expanso das economias dos pases desenvolvidos dos
recursos no-renovveis e da mo-de-obra dos pases em desenvol-
vimento. Para a avaliao da poltica externa brasileira destaca-se,
inegavelmente, a importncia que esses fatores tinham no s para
o funcionamento da RFA e Japo, mas tambm para a continuidade
de sua expanso.
E, por fim, a evoluo poltica ocorrida nos pases em desenvol-
vimento. Na maior parte, que recentemente conquistou sua liberda-
de poltica, no existia propriamente uma burguesia nacional. Aps
a independncia, formou-se um vazio que propiciou a ascenso
imediata das burocracias civis e militares, constituindo um grupo
social com vocao a assumir o interesse nacional. Alm disso, nos
pases exportadores de recursos minerais, o Estado, via de regra,
representa a principal fonte de capitais.
Assim, pode-se admitir a ocorrncia de alteraes fundamentais
nos pases capitalistas e, mesmo nos pases em desenvolvimento,
com importantes projees para as relaes econmicas internacio-
nais. A histrica deciso da Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo (Opep), em 1973, evidenciou a existncia de uma nova
40
Os fatores apontados esto sobremaneira baseados em: FURTADO, C. Uma nova ordem mundial?,
In: FURTADO, C. Transformao e crise na economia mundial. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987,
p. 143-159.
134
Poltica Externa Brasileira
situao objetiva e contribuiu para acelerar a conscientizao dessa
nova situao.
O caso da Opep por demais ilustrativo das modificaes que
estavam se processando no cenrio internacional, bem como na cres-
cente percepo de maior interdependncia entre os Estados.
De um lado, a concentrao de recursos monetrios, em especial
nos pases rabes produtores de petrleo e, genericamente, a au-
sncia de projetos nacionais de desenvolvimento, induz a que esses
recursos sejam emprestados para os bancos privados. De outro lado,
os pases desenvolvidos procuram reduzir suas importaes em de-
corrncia da brusca elevao da conta petrleo ou compens-la pela
ampliao de suas exportaes.
41
A, ento, entram nessa equao os pases subdesenvolvidos.
Pela primeira vez tm acesso a capitais, para seus projetos de
desenvolvimento, sem ter de recorrer a instituies pblicas ou
internacionais e se sujeitar a uma srie de condicionalidades. Com
esses recursos ampliam suas importaes de bens e equipamentos.
Aparentemente, fecha-se um crculo de "felicidade mtua e co-
operativa". Os membros da Opep esto felizes pelo crescimento de
sua renda com a venda do petrleo e com as aplicaes nos bancos
privados; os bancos, por estarem com uma nova e rentvel atuao
no mercado financeiro internacional; os pases subdesenvolvidos
por terem, de um lado, uma nova, fcil e gil fonte de recursos e,
de outro, poderem, com esses recursos, acelerar seus processos de
desenvolvimento adquirindo mquinas, bens e equipamentos nos
pases desenvolvidos; e estes, por estarem com uma inesperada am-
pliao das exportaes desses produtos.
Essa "corrente de felicidade" iria chocar-se, no entanto, com
uma nova modalidade nas relaes financeiras internacionais, e que
ainda no estava surtindo seus efeitos: o rompimento da paridade
ouro-dlar, em uma deciso unilateral dos Estados Unidos em 1971,
e representando o rompimento do sistema Bretton Woods, assim
como a conseqente implementao da modalidade de taxas flutuan-
41
Algumas dessas idias esto parcialmente presentes no texto de: FURTADO, C. Crise e transformao
na economia mundial. In: FURTADO, 1987, p. 219-245.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
135
tes de juros. A quadruplicao das taxas de juros reais, no perodo
de 1979 a 1982, demonstrar uma nova realidade, transformando
diferentes pases subdesenvolvidos em exportadores de recursos
lquidos reais para os Estados Unidos.
Dessa forma
as alteraes na ordem mundial induziram a uma interna-
cionalizao e a uma interdependncia da economia mun-
dial, tanto de mercados para produtos, na medida em que
o comrcio internacional se expandiu mais rapidamente
do que as economias nacionais, quanto de mercados mo-
netrios, na medida em que as transferncias financeiras,
alm das fronteiras de um Estado, se tornaram assunto de
rotina para as instituies financeiras.
42
Em conseqncia ento da internacionalizao da economia
mundial, "o tema bsico da poltica exterior brasileira o da defini-
o da estratgia de insero do pas no sistema internacional".
43
Celso Lafer defende assim a tese de que, em decorrncia da
estratgia de insero do Pas no sistema internacional, extrema-
mente importante a anlise da diferena entre a diplomacia multi-
lateral e a bilateral. Segundo seu ponto de vista, para a diplomacia
brasileira, as relaes multilaterais so relevantes apenas para o es-
tabelecimento e promoo da presena global do Brasil no cenrio
mundial, enquanto nas relaes bilaterais que se espera obter os
melhores resultados das relaes multilaterais, consideradas, por-
tanto, como mais substantivas.
O questionamento, levantado por Celso Furtado, sobre o que
seria a economia internacional do momento, ilustra extremamente
bem o contexto internacional que se apresentava na dcada de 1970.
De um lado, uma crise entre os pases desenvolvidos em uma dis-
puta decorrente do recente processo de multipolarizao represen-
tado pelas fissuras na economia norte-americana e pela expanso
europia e japonesa. De outro, os pases subdesenvolvidos com ca-
42
LAFER, 1982, p. 154.
43
lbid., p. 159.
136
Polltica Externa Brasileira
pacidade revigorada tanto pelo aumento do poder da Opep quanto
pela emergncia dos novos pases industrializados. E, por fim, o
rompimento da ordem financeira internacional.
Pela primeira vez, estamos em face de processos cuja
compreenso requer a formulao de hipteses sobre o
comportamento da economia mundial, sem que tenha-
mos sequer definido esses conceitos. Os modelos de
que dispomos so derivados da observao de sistemas
econmicos cuja ordenao pressupe a existncia de
poderes polticos no plano nacional ou plurinacional.
E tambm dispomos de algumas idias sobre a natu-
reza das relaes comerciais e financeiras entre esses
sistemas econmicos que qualificamos de "economia
internacional". Mas a lgica do que seria um sistema
econmico mundial nos escapa.
Um sistema econmico bem mais do que uma conste-
lao de mercados; pressupe a existncia de um quadro
institucional, dentro do qual atua uma estrutura de poder
capaz de regular as atividades que qualificamos de eco-
nmicas.44
~ , ~ ~ , Do Projeto de Brasil Potncia
'r: ' ao Pragmatismo Responsvel
Retomando-se a idia de que o tema bsico da poltica externa
brasileira o da definio da estratgia de insero do Pas no sis-
tema internacional, Mrio Gibson Barbosa, ministro das Relaes
Exteriores no Governo Mdici, relembra que a poltica comercial
adotada pelo Brasil parte de um conjunto mais amplo de proble-
mas, conjunto este que constitui propriamente a poltica externa.
Dessa maneira,
a) as deliberaes em matria de poltica comercial re-
sultam do ajuste de interesses divergentes de muito
44
FURTADO, 1987, p. 220.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
pases; so fruto de negociao poltica e no de de-
duo lgica ( ... ),
b) o comrcio internacional apenas um dos vrios ins-
trumentos de ao externa para o desenvolvimento
( ... ),
c) o comrcio internacional florescer apenas em bene-
fcio dos pases capazes de produzir competitivamen-
te os bens para os quais existe procura externa.
A esse propsito, desejaria repetir um conceito que,
para mim, cada vez mais se afirma com maior clareza:
por mais importantes que sejam as contribuies que o
Brasil tenha recebido ou venha a receber, por meio de
seus contatos com os outros pases, ser o nosso esforo
interno o que determinar o sentido e a intensidade de
nosso desenvolvimento".
45
137
Depreende-se dessa declarao de Gibson Barbosa, alguns dos
principais parmetros que nortearam a poltica externa do Governo
Mdici e que adquiriram, no entanto, somente no perodo posterior
(Geisel), um contorno mais claro.
Segundo Maria Regina Soares de Lima, em paralelo s altera-
es da ordem internacional
se estabeleceu e consolidou no Brasil um modelo poltico
e econmico caracterizado pela tentativa de aprofundar
um tipo de capitalismo associado, com o respaldo de
um sistema poltico autoritrio. Esse modelo, operando
nas novas condies internacionais, gerou um projeto de
potncia emergente, que procurou obter melhores con-
dies de desenvolvimento econmico e acrscimo de
poder no plano internacional.
46
45
BARBOSA, M. G. Palestra pronunciada na VIII Conferncia Brasileira de Comrcio Internacional, em 5
de maro de 1970, Documentos de poltica externa. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, v. IV,
p. 55-56, 31 out. 1969 a 21 dez. 1970.
46
LIMA, M. R. S.; MOURA, G. A trajetria do pragmatismo- uma anlise da poltica externa brasileira.
Dados, v. 25, n. 3, p. 351, 1982.
138
Poltica Externa Brasileira
Mutatis mutandis, Carlos Estevam Martins
47
defende o mesmo
ponto de vista, realando, no entanto, o fato da burguesia estatal
ter alado ao primeiro plano no cenrio nacional, detendo as regras
norteadoras da poltica econmica, bem como das decises privadas
de produo.
48
Estevam Martins enfatiza ainda o fato do capital privado ter
continuado a desfrutar das oportunidades que anteriormente deti-
nha, com a diferena de que essas oportunidades eram, agora, defi-
nidas dentro de uma estratgia no mais elaborada a partir de seus
interesses especficos e exclusivos.
Assim, "verifica-se, por essa poca, um reordenamento das po-
sies relativas ocupadas pelos trs eixos em torno dos quais se ar-
ticula o processo produtivo: a grande empresa internacional, o setor
pblico da economia e o capital social no associado".
49
Como j apontado por Lima, Estevam Martins enfatiza igual-
mente que essa transio fundamental s pde ocorrer em virtude
das condies propcias criadas pela vigncia do regime poltico
autoritrio.
Ciente do crescimento econmico observado no Brasil e da es-
tratgia de insero do Pas no cenrio internacional, diversos ana-
listas definem a poltica externa do Brasil no perodo Mdici como
um projeto de potencializar o poder nacional, ou de transform-lo
em um Brasil Potncia.
Arajo de Castro, retomando suas posies de quando era
ministro de Joo Goulart, ao condenar o congelamento do poder
mundial, ou seja, a poltica internacional organizada em termos de
um pentagrama de poder (Estados Unidos, Unio Sovitica, China,
Europa Ocidental e Japo) constituindo um diretrio mundial orien-
47
MARTINS, 1975, p. 53-97.
48
O texto em uso de Carlos Estevam Martins, ao contrrio da perspectiva em que estamos trabalhando,
defende a tese que as polticas externas de Castelo, Costa e Silva e Mdici representaram trs
momentos diferenciados, correspondendo a trs alteraes no rumo da poltica externa. Entretanto,
deve-se ressaltar que essa percepo de Martins decorre do fato de considerar que a poltica externa
de Castelo Branco estava desenhada para beneficiar o capital internacional, a de Costa e Silva em
funo do capital nacional e a de Mdici decorrente dos interesses da tecno burocracia estatal.
49
MARTINS, 1975, p. 77.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
139
tado para a administrao do prprio pentagrama e do Terceiro
Mundo, refora a idia do Brasil Potncia:
O Brasil est condenado grandeza. A ela condenado
por vrios motivos, por sua extenso territorial, por sua
massa demogrfica, por sua composio tnica, seu
ordenamento social-econmico e, sobretudo, por sua in-
contida vontade de progresso e desenvolvimento ( ... ) Ou
aceitamos nosso destino como um pas grande, livre e ge-
neroso, sem ressentimentos e sem preconceitos, ou corre-
mos o risco de permanecer margem da Histria, como
povo e como nacionalidade ( ... ) A poltica internacional
do Brasil tem como objetivo primordial a neutralizao
de todos os fatores externos que possam contribuir para
limitar o Poder Nacional. 5
Arajo Castro sustenta ainda que
ningum pe em dvida que o mundo tender a ser cada
vez mais interdependente ( ... ) O que, entretanto, sustenta-
mos que a interdependncia pressupe a independncia,
a emancipao econmica e a igualdade soberana dos
Estados como condio prvia e indispensvel.
51
Assim,
o Brasil no s reivindica a necessidade de uma reestru-
turao do comrcio internacional com vistas a criar con-
dies para o seu desenvolvimento, mas que tambm em
conjunto com os pases em desenvolvimento tenha maior
fora relativa para poder fazer pesar seus interesses si-
milares de desenvolvimento. "Por isso, temos procurado
criar, manter e intensificar todas as formas de entendi-
mento e colaborao entre os pases em desenvolvimen-
to, para fazer valer no mbito mundial nossos interesses
essenciais, para estabelecer nveis justos para os preos
do que produzimos, para ampliar nosso conhecimento
5
CASTRO, J. A. A. O congelamento do poder mundial. Revista Brasileira de Estudos Polticos. v. 33,
p. 30, 1972.
51
lbid . p. 21.
140
Poltica Externa Brasileira
mtuo, assim como nosso intercmbio de experincias e
nosso comrcio.
52

De outro lado, acata-se tambm a posio de que Gibson Bar-
bosa, no s nesse discurso, mas em todos os seus posicionamentos,
em que adotava uma postura adequada ao momento poltico que o
Pas atravessava.
Foi Mrio Gibson Barbosa quem, efetivamente, comeou
a mudar, mesmo sob a preocupao maior de parecer que
no mudava. Jamais ousou, por exemplo, anunciar que o
Brasil fazia parte do Terceiro Mundo, mas comportou-se
como tal. Correu riscos calculados, pois aproximar-se
dos vetores que uniam a Iugoslvia, a Arglia, a ndia,
a Lbia e at Cuba parecia um sacrilgio aos grupos
castrenses que ento dominavam o Pas. Tudo cheirava a
concesso ameaa vermelha, mas, com habilidade, ele
foi suplantando a velha teoria pela nova prtica. 5
3
No entanto, quando Gibson Barbosa afirma que "ser o nosso es-
foro interno que determinar o sentido e a intensidade de nosso
desenvolvimento", depreende-se a principal alterao implantada na
poltica externa do Governo Mdici em relao diplomacia da pros-
peridade de Costa e Silva, ou seja, a sua substituio pela diplomacia
do interesse nacional, base do projeto Brasil Potncia.
Antnio Carlos Peixoto retoma esse posicionamento enfocando
o interesse nacional como tendo sido a mola propulsora de uma
estratgia com vistas a aumentar o poder nacional toda vez que
as circunstncias internas e externas o permitissem. Para ele,
no desenvolvimento econmico e social e sobretudo no processo
de industrializao que se encontram os elementos explicativos do
aumento do poder brasileiro.
52
BARBOSA, M. G. Discurso proferido em Nairobi, em fevereiro de 1973. Documentos de poltica exter-
na. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, v. VIII, p. 14, 1973.
53
CHAGAS, C. Brasil amplia a influncia diplomtica. O Estado de S. Paulo, jan. 1981.
Capitulo 5-A Politica Externa nos Governos Militares
O modelo de desenvolvimento ( ... ) na medida em que
permitiu um grau de 'abertura' mxima do pas ao es-
trangeiro (investimentos, emprstimos e financiamento,
compra de tecnologia), reforou os laos de solidariedade
do Brasil com o ncleo dos pases capitalistas desenvol-
vidos e provocou uma integrao brasileira crescente ao
mercado internacional.
54
141
Com efeito, nos anos do assim chamado milagre econmico, a
economia brasileira entrou em fase de expanso acelerada, man-
tendo-se essa tendncia de crescimento por aproximadamente sete
anos, tendo o crescimento anual real do PIB, que tinha sido de
apenas 3,7% nos anos de 1962 a 1967, passado para taxas anuais
mdias de 11,3% nos anos de 1964/1974.
Observa-se ainda, no na Tabela 5.3, que a indstria foi o setor
que mais influenciou essa elevao das taxas anuais.
Ano PIB Real Indstria Agricultura
54
PEIXOTO, A. C. La monte en puissance du Brsil. Revue Franaise de Science Polifique. Paris, v. 30,
n. 2, p. 336, abr. 1980.
55
Dados extraidos de: BAER, W. O crescimento brasileiro e a experincia do desenvolvimento: 1964
1974. In: ROETT, R. O Brasil na dcada de 70. Rio de Janeiro: Zahar, 1978, p. 73.
142
Poltica Externa Brasileira
Jacques Brasseul aponta, entre outras caractersticas, para a di-
namizao do comrcio exterior brasileiro como fundamental para
o crescimento econmico no perodo do milagre econmico, tendo a
premncia cada vez maior de obter supervits comerciais, necessitan-
do, para isso, tornar competitivos os preos dos produtos brasileiros.
O Brasil volta a um modelo de desenvolvimento extra-
vertido e retoma assim as teorias clssicas do comrcio
internacional: a utilizao das vantagens comparativas
do pas, mas esta vez sobretudo ao nvel industrial, a
saber, mo-de-obra barata, tcnicas adaptadas ao tercei-
ro mundo, recursos naturais.
56
Assim, como demonstra a Tabela 5.4, enquanto 20% do total das
exportaes brasileiras era de produtos industriais em 1968, essa re-
lao passa para 51% em 1978, sendo, na sua maior parte, produtos
manufaturados.
1979 56,0 43,6
ND = No disponvel
56
BRASSEUL, J. l.:nternalsaton de l'industrie brsilienne depuis 1964. Problemes d'Amrique Latine,
Paris, v. 4.675/4.676, p. 82, 1982.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
143
O modelo de desenvolvimento econmico aplicado pelo Brasil,
no entanto, induziu, de um lado, a um consumo cada vez maior de
petrleo e de bens de equipamento para abastecimento do mercado
interno e de produo para o setor externo e, de outro, a um cresci-
mento descontrolado da dvida externa.
Dessa forma, a dvida externa passa de aproximadamente US$ 4
bilhes em 1968, para quase US$ 13 bilhes em 1973, e, aproxima-
damente, US$ 50 bilhes em 1979 (Tabela 5.5).
' ;!:i,
Ano Dvida Total Dvida/PIB Dvida/ Servio Dvida/
Exportaes Exportaes
US$ Bilhes % % %
1968 3.861 11.4 229 51
1969 4.403 11,4 191 54
1970 5.295 11,9 193 54
1971 6.622 12,7 228 58
1972 9.521 15,7 239 58
1973 12.572 17,3 203 42
1974 17.166 17,9 216 33
1975 21.171 17,0 244 42
1976 25.985 18,2 257 48
1977 32.037 19,3 264 51
1978 43.511 22,8 344 64
1979 49.904 22,6 327 70
Pelo que vimos at agora, o objetivo do Brasil era procurar uma
reinsero dentro do sistema capitalista que lhe permitisse superar
a fase de subdesenvolvimento, transformando-se, portanto, em um
pas desenvolvido. Assim,
a poltica externa brasileira visaria a, por meio da mo-
dificao da estratgia de insero do pas nas relaes
internacionais, possibilitar o alcance desse objetivo de
projeo e independncia da economia nacional.
57
57
FRAGOSO, J. L. R. As reformulaes na poltica externa brasileira nos anos 70. Estudos afro-asiticos,
v. 5, p. 47, 1981.
144
Polltica Externa Brasileira
Ou, como salienta Celso Lafer,
em uma era assinalada pela confrontao industrial e
tecnolgica e pela internacionalizao da economia
mundial; o tema bsico da poltica exterior brasileira o
de definio da estratgia de insero do pas no sistema
internacional.
58
No entanto, em razo das dificuldades de acesso ao mercado in-
ternacional e igualmente das ampliaes das medidas protecionistas
por parte dos pases industrializados, exatamente no momento em
que o Brasil necessitava expandir suas exportaes para a obteno
de supervits comerciais, "a sada foi no apenas aumentar as ex-
portaes de artigos mais compensadores (os manufaturados), mas
tambm procurar novos compradores: os pases do Sul". 5
9
Da mesma forma, Lima e Moura indicam que
dentro desse quadro que se pode entender a prioridade
que a poltica do Itamaraty passou a conferir coo-
perao Sul-Sul e, particularmente, s relaes com a
Amrica e a frica Meridional, regies onde, por razes
histricas e geogrficas, o Brasil teria condies de ma-
ximizar suas 'vantagens comparativas'.
60
Assim, ainda que de forma incipiente, a diplomacia do interesse
nacional desenvolvida pelo Governo Mdici, procurou intensificar
as relaes no s econmicas, como tambm polticas com os mais
diferentes pases, sobrepujando o conceito de fronteiras ideolgicas.
Evidentemente que essa tentativa de aproximao com os pases
no desenvolvidos no se processou tranqilamente, sem presses
contrrias dentro do governo e/ou da sociedade civil. O exemplo mais
sistemtico dessa resistncia advinda exatamente do ministro da Fa-
zenda, Delfim Netto, para o qual, por estarmos dentro do milagre
58
LAFER, 1967, p. 158.
59
CALCAGNOTTO, G. O relacionamento econmico Brasil-frica: corda bamba entre cooperao
econmica e a nova dependncia Sul-Sul. Estudos afro-asiticos, 11:73, 1985.
60
LIMA; MOURA, 1982, p. 352.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
145
econmico e nos transformando em grande potncia, nenhum valor
teria a aproximao com naes que pouco tinham a dar em termos
imediatistas, seja no plano poltico, seja no econmico.
Desse modo, no caso especfico com a frica, a aproximao
tentada pelo ministro Gibson Barbosa, principalmente em seu pri-
plo pela frica (1972), teve uma conotao muito mais poltica que
econmica.
Como bem observa Carlos Estevam Martins,
como em todos os demais passos pela poltica externa do
perodo Mdici, o avano representado por essas medi-
das no deve ser medido tendo-se em vista a sua ordem
de grandeza mas, ao contrrio, observando-se fatos da
seguinte natureza:
a) tais iniciativas constituram novidades;
b) desenvolveram-se no mbito das relaes bilaterais;
c) no representaram compromissos exclusivos ou limi-
tantes com a Amrica Latina, pois foram e continuam
a ser generalizadas para a frica;
d) a despeito de sua pequena magnitude, foram cres-
cendo pouco, mas sistematicamente, com o passar do
tempo;
e) seu promotor foi o Estado, agindo por conta prpria e
no por presso explcita de algum setor particular da
sociedade civil.
61
Antes de quaisquer outras consideraes, defende-se a hiptese
de que o interesse bsico brasileiro no restabelecimento e estreita-
mento de relaes com os pases subdesenvolvidos no foi ditado
unicamente por razes comerciais e ou mercantilistas. E que, de
outro lado, seu interesse no foi tambm exclusivamente poltico.
Pelo contrrio, seu interesse era, concomitantemente, comercial e
61
MARTINS, 1975, p. 92.
146
Poltica Externa Brasileira
poltico, subordinado, no entanto, ao contexto da poltica exterior
brasileira, ou seja, ao contexto da estratgia de insero do Pas no
sistema internacional.
Dessa forma,
a nova dimenso conferida aos vnculos com os pases
africanos insere-se, pois, em um projeto diplomtico do
mais longo alcance. Tal projeto busca assegurar uma
presena internacional prpria, com vistas a aumentar
a capacidade de influncia do pas em questes globais
que possam afet-lo, direta ou indiretamente e, sobretu-
do, fazer face situao de vulnerabilidade gerada pela
crescente dependncia aos fatores externos.
62
O modelo de desenvolvimento econmico implantado implicava
no s a necessidade de diversificao de fornecedores de emprsti-
mos, tecnologia, meios energticos e matrias-primas, mas tambm
de mercados que pudessem consumir os excedentes. De outra pers-
pectiva, alm da internacionalizao da economia brasileira, o Pas
procurava tambm diversificar suas relaes externas de forma a
poder ampliar seu peso especfico no cenrio mundial.
Apesar dessa predisposio, mantinha-se a contradio decor-
rente do apoio ostensivo ou velado que o Brasil dava a Portugal, no
condenando a recusa portuguesa em acatar o direito independn-
cia de suas colnias.
Assim, o Brasil em 14 de novembro de 1972, vota contra a resolu-
o da 27 Assemblia Geral da ONU, que proclamou os movimentos
de Libertao de Angola, Guin-Bissau e Moambique como repre-
sentantes autnticos das populaes desses territrios e, tambm, na
28 Assemblia da ONU, em novembro de 1973, votou igualmente
contra o apoio ao acesso independncia de Guin-Bissau.
Embora, no plano genrico, o Brasil continuasse reconhecen-
do o direito autodeterminao dos povos, no caso especfico de
Portugal, o Pas, tambm se fundamentando na posio de no in-
" LIMA. M. R. S. Notas sobre as relaes Brasii-Africa no contexto da poltica externa brasileira recente.
Estudos afro-asiticos, v. 6-7, p. 240, 1982.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
147
terferncia nos negcios internos dos pases, no tomava, por con-
seguinte, posio firme na defesa do direito das colnias africanas
de Portugal independncia.
As comemoraes, em 1972, do 150 aniversrio da indepen-
dncia do Brasil reforaram os laos mantidos com Portugal, con-
solidando a vigncia da comunidade luso-brasileira. Essa aliana
privilegiada do Brasil com Portugal, no entanto, era vista como um
empecilho ao estreitamento de relaes com as naes africanas.
Porm, de outro lado, essa aliana tambm passou a ser considerada
como essencial no caso em que o Brasil, ao reconhecer a necessidade
de liquidao do imprio colonial portugus, passasse a fazer pres-
ses junto a Lisboa para mudana de seu posicionamento.
No s por causa dos embaraos polticos sofridos nos orga-
nismos internacionais e, mesmo nos contatos bilaterais, em razo
do apoio a Portugal, mas, tambm, devido ameaa de boicote por
parte dos pases rabes exportadores de petrleo contra a frica do
Sul, Portugal e aos pases que os apoiavam, o governo brasileiro
passou a pressionar Portugal a alterar sua poltica em relao aos
territrios africanos.
A presso mais clara foi a resoluo em 24 de novembro
(1973), de 17 naes da frica Central e Oriental que
incluram o Brasil numa lista de seis pases recomenda-
dos para sanes diplomticas e econmicas a menos que
ele cessasse o apoio aos governos de minoria branca da
frica Meridional. Isto imediatamente colocou o Brasil
no alvo potencial de um embargo de leo rabe, devido
vigorosa estratgia que os africanos estavam utilizando
em sua nova aliana com os rabes.
63
Em continuidade a essas presses, os pases africanos, em sua
maioria, posicionaram-se na ONU favoravelmente Argentina, em
oposio ao Brasil, na questo do aproveitamento dos recursos hi-
dreltricos na bacia do Prata.
63
SELCHER, W. Brazilian relalions wilh Porluguese Africa in lhe contexl of lhe elusive "Luso-Brazilian
Community". Journal of lnteramerican Studies and World Affairs, v. 18, n. 1, p. 37, febr. 1976.
148
Polftica Externa Brasileira
Dessa forma, a poltica externa do perodo Mdici retrata uma
certa ambigidade decorrente, de um lado, de seu processo acelerado
de desenvolvimento e, de outro, da falta de um posicionamento mais
assertivo no seu relacionamento externo.
Externamente, ao mesmo tempo em que se mantinham
as posies nacionalistas em matria nuclear (tudo o que
fosse ligado segurana nacional era objeto de tratamen-
to dogmtico), buscava-se ainda privilegiar a aliana
com os EUA. A euforia provocada pelo "milagre" e a
convico em crculos dirigentes de que o Brasil era
uma "ilha de tranqilidade e prosperidade num mundo
conturbado", para usar as expresses da poca, insensi-
bilizavam as lideranas polticas nacionais para o grande
isolamento que ento caracterizava a postura internacio-
nal do Brasil. Votando, sistematicamente, com Portugal
(contra a independncia dos pases lusfonos da frica),
com Israel e com a frica do Sul, o Brasil via seriamente
ameaado o patrimnio diplomtico que havia acumula-
do ao longo dos anos e se expunha a continuados revezes
internacionais na sua controvrsia com a Argentina a
propsito de Itaipu.
64
Com o incio do Governo Geisel e a implantao do pragmatismo,
ecumnico e responsvel, criaram-se as condies necessrias para
que o Brasil pudesse reverter o seu posicionamento. No h dvida de
que as mudanas ocorridas em Portugal, em 25 de abril de 1974, com
a Revoluo dos Cravos e as primeiras declaraes do general Spinola,
favorveis negociao do fim da guerra colonial, reforaram igual-
mente a possibilidade de o Brasil rever suas alianas com Portugal,
ficando praticamente livre para romper seu apoio contnuo.
No final do Governo Mdici e incio do Governo Geisel, a
vulnerabilidade do Pas estava ampliada, principalmente, por
causa do crescente endividamento externo, pelo alto consumo de
64
CORRA, L. F. S. A Poltica externa de Jos Sarney. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos
de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo:
Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 362.
Captulo 5- A Politica Externa nos Governos Militares
149
petrleo como matria-prima fundamental ao modelo de desenvol-
vimento econmico implantado e tambm pela demanda de bens
de equipamento, atendida quase exclusivamente por intermdio de
importaes.
Da adequao da prxis poltica interna realidade internacional
dinmica, a poltica externa desenvolvida pelo Governo Geisel passou
a ser projetada como pragmtica, ecumnica e responsvel.
No caso do Brasil, sua poltica externa baseada no que
chamamos de 'pragmatismo responsvel', no ecumenis-
mo e num princpio que consideramos essencial: o prin-
cpio de no interveno nos assuntos internos dos outros
Estados ( ... ) A poltica exterior brasileira pragmtica
porque procura considerar a realidade internacional tal
como ela se apresenta, e responsvel porque tica. Em
outras palavras, temos uma posio nacional de acordo
com nossas tradies e com a nossa maneira de viver. O
pragmatismo no nos obriga a aceitar tudo, leva-nos, isto
sim, a fazer um esforo para compreender tudo, o que
diferente. preciso entender os outros, ter com eles
laos de amizade, mas preciso, tambm, conservar a
autenticidade nacional. ( ... ) Ou, a diplomacia brasileira de
hoje considera o dinamismo da conjuntura internacional
no como fonte de perplexidades conducentes inao,
mas como um somatrio de coincidncias, convergncias
e contradies de interesses estatais que deve ser explo-
rada de maneira pragmtica e responsvel, dentro de uma
perspectiva ecumnica.
65
O pragmatismo desenvolvido pelo Governo Geisel no pode ser
considerado como unicamente derivado de interesses comerciais
nem como basicamente decorrente de inflexes polticas. A nfase
excessiva em uma s dessas dimenses pode ser interpretada como
uma simplificao do contexto mais amplo, qual seja o da estratgia
da insero do Pas no sistema mundial.
65
GEISEL, E. Mensagem presidencial na instalao da oitava legislatura, em 1 de maro de 1975. Rese-
nha de Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, v. 4, p. 7, 1975.
150
Poltica Externa Brasileira
Sobre esse aspecto, Azeredo da Silveira deixa bem claro igual-
mente que
tanto nossas responsabilidades quanto nossas necessi-
dades aumentaram. Em conseqncia, o Brasil teve que
multiplicar seus contatos com outras naes, diversificar
os mercados para seus produtos e buscar novas fontes de
financiamento e tecnologia. Essa necessidade de diversi-
ficao de contatos foi ainda mais acentuada pela crise
econmica que hoje aflige o mundo ocidental. medida
que alguns dos mercados tradicionais fecham suas portas
s importaes feitas ao Brasil, precisamos buscar outros
clientes que ainda no tenham sido afetados pelo vrus do
protecionismo.
Assim, um enfoque pragmtico e ecumnico da poltica
externa , de certa forma, o resultado direto da evolu-
o da economia, tanto dentro quanto fora de nossas
fronteiras. Seria um erro, contudo, concluir que a nova
poltica externa do Brasil, marcada por um ecumenismo
pragmtico, um simples reflexo das necessidades ele-
mentares da vida econmica. , tambm, o resultado de
uma observao atenta da recente evoluo do sistema in-
ternacional, e do papel que uma nao emergente, como a
nossa, est destinada a desempenhar neste contexto.
66
Entretanto, interessante ressaltar que a implementao do
pragmatismo vai, em parte, ser viabilizada pelo fato de em 1974 j
existir uma infra-estrutura econmica que sustentar o discurso e a
prtica diplomtica
Por isso, j no Governo Mdici, mas principalmente no Governo
Geisel, a poltica externa brasileira procurou redefinir suas relaes
com os Estados Unidos e diversificar seu envolvimento, seja com os
demais pases desenvolvidos (Europa Ocidental e Japo) ou mesmo
com o Terceiro Mundo, principalmente Amrica Latina e frica.
66
SILVEIRA, A. F. A. Discurso no Royallnstitute of lnternational Affairs (Chatham House), Londres, em
21 out. 1975. Resenha de poltica exterior do Brasil. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, v. 7,
p. 53, 1975.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
O pragmatismo responsvel ( ... ) orientou-se, basicamente,
para uma posio de ruptura da aliana especial com os
EUA, de reaproximao a antigos parceiros e de incluso
de novos. O contexto internacional desse perodo - mul-
tipolarizado e diversificado politicamente, concentrado e
integrado economicamente - permitia, em pases como
o Brasil, um tipo de soluo que implicava uma concen-
trao de funes em mos do Estado associada a uma
internacionalizao crescente do sistema produtivo.
67
151
Mesmo que de uma nova perspectiva e em uma diferente si-
tuao internacional, o pragmatismo ecumnico e responsvel do
Governo Geisel propunha, na realidade, a defender os interesses na-
cionais, no mais agora definidos em termos de potncia emergente,
mas na necessidade de manuteno do modelo de desenvolvimento
econmico implantado.
A ao diplomtica brasileira est para a projeo, no
exterior, dos interesses nacionais, hierarquizados de
acordo com as prioridades estabelecidas pelo governo e
em funo das circunstncias peculiares a cada momento
da vida do Pas. Se, no passado, os interesses prioritrios
foram os da consolidao da afirmao da soberania
poltica, do traado definitivo das fronteiras ( ... ) hoje, a
diplomacia se orienta primordialmente para a tambm
magna tarefa de apoiar o desenvolvimento econmico do
Pas. A poltica externa mantm, assim, sua tradio de
estrita coerncia com o que essencial para a projeo do
Brasil no campo externo.
68
A poltica externa brasileira ser caracterizada, ento, pelo es-
foro contnuo de implementar um projeto de insero internacional
de corte autonomista.
67
CAMARGO, S. Os novos amigos: Brasil e Argentina atravessam a ponte. Contexto intenacional, v. 2,
p. 67, 1985.
68
SILVEIRA, A. F. A. Diplomacia e comrcio: identidade de objetivos. Resenha de poltica exterior do
Brasil. Brasil ia: Ministrio das Relaes Exteriores, v. 3, p. 13, 1974.
152
Poltica Externa Brasileira
Por tratar-se de um pas situado na periferia da estrutura
mundial de poder,
0
Brasil enfrentou desde o princpio
importantes constrangimentos para cumprir esse objeti-
vo. A identificao dos interesses polticos e econmicos
nacionais, independentes de imposio externa, implicou
o desenvolvimento de uma estratgia diplomtica cuja
principal meta fosse a negociao de um espao prprio
de atuao internacional. A assimetria de poder inerente
posio relativamente marginal do pas na estrutura de
poder mundial levou a que fosse particularmente difcil,
em diversos temas, transformar sua condio de objeto a
de sujeito no curso das negociaes internacionais. Essa
dificuldade, entretanto, no impediu que se adotasse uma
hierarquia das questes presentes na agenda internacio-
nal brasileira, a qual significou a definio de alguns
interesses e objetivos no negociveis no plano externo,
ainda mesmo quando essa deciso chocasse contra os
interesses e objetivos da potncia hegemnica.
69
A poltica externa do Governo Geisel teve, como resultado bsico,
a ampliao dos contatos internacionais do Brasil, sendo exatamen-
te esse processo de ampliao de contatos/parcerias internacionais
correspondente ao processo de universalizao da poltica externa
brasileira. Assim, o princpio bsico da poltica externa independente
de universalizao, entendida como a multiplicao de parcerias, ao
mesmo tempo em que propicia a diminuio da presso hegemnica
vai se implantar em sua plenitude no incio do Governo Geisel.
Para efetivao desse objetivo, no entanto, o Pas precisou antes
resolver alguns pontos de seu relacionamento externo que dificulta-
vam sua aceitao plena e principalmente sua atuao diplomtica
em fruns multilaterais, nos quais as teses do Terceiro Mundo eram
dominantes e essenciais para obteno de ganhos polticos.7
69
HIRST, M.; LIMA, M. R. S. Crisis y toma de decisin en la poltica exterior brasileiia: el programa de
integracin Argentina-Brasil y las negociaciones sobre la informtica con Estados Unidos. In: RUSSEL,
R. Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 62-63.
7
FONSECA JR., G. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da politica
externa independente e do pragmatismo responsvel. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de
poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupn-
USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 330.
Captulo 5 -A Poltica Externa nos Governos Militares 153
~
Para ficar claro esse posicionamento, podemos retomar a ques-
to da disputa entre o Brasil e a Argentina sobre o desenvolvimento
da usina hidreltrica de ltaipu. Com o Tratado de ltaipu, assinado em
1973 com o Paraguai, a Argentina questionava a explorao desses
recursos em rios internacionais de curso sucessivo, levantando a tese
da obrigatoriedade de consultas e entendimentos com os pases que
se situam abaixo. De outro lado, o Brasil levanta a tese da possi-
bilidade de indenizar somente a posteriori caso ocorressem danos
significativos.
71
Levada a julgamento na ONU, a tese argentina obteve maioria,
vencendo a brasileira. O que nos importa que, nessa votao, o bloco
dos pases africanos votou desfavoravelmente ao Brasil em decorrn-
cia da falta de apoio explcito brasileiro independncia das colnias
portuguesas na frica. E os pases rabes tambm se posicionaram
contrariamente ao Brasil por suas posies dbias na questo palesti-
na. E mais do que isso, os rabes e os africanos estavam orquestrando
impor um embargo ao fornecimento de petrleo ao Brasil.
Assim, evidentemente que no s por isso, mas de acordo com
os objetivos brasileiros de diversificao das parcerias, o Brasil
toma algumas medidas que passam a ser emblemas de seu posicio-
namento internacional. Em especial:
a) o reconhecimento da independncia de Angola e do Movimento
Popular para a Libertao de Angola (MPLA) como o legtimo
representante do povo angolano;
b) a condenao de Israel pela ocupao de territrios rabes pelo
uso da fora e o reconhecimento da Organizao para a Liberta-
o da Palestina (OLP) como representante do povo palestino;
c) o reconhecimento diplomtico da Repblica Popular da China
e o conseqente descredenciamento de Taiwan.
Note que, com exceo do movimento em relao China, os
dois outros correspondiam a movimentos claramente em contradi-
71
Sobre essa disputa brasileiro-argentina sobre ltaipu, consulte: CAUBET, C. G. As grandes manobras de
/taipu. So Paulo: Editora Acadmica, 1991; RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde
1930:60 anos de uma relao triangular. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa
brasileira (19301990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura
Editores Associados, 1996, p. 37-60.
154
Poltica Externa Brasileira
o com as posies norte-americanas. Na realidade, no se trata de
uma atitude contra os Estados Unidos, mas de um posicionamento
de acordo com os interesses e necessidades brasileiras, demons-
trando, igualmente, que a poltica externa brasileira pode ser inter-
pretada como mantendo-se dentro dos princpios de autonomia e
buscando a multiplicao das parcerias.
Dessa forma, o Brasil reconhece a Repblica da Guin-Bissau
em 18 de julho de 1974. Embora esse reconhecimento tenha sido
tardio, como demonstrao do empenho brasileiro na soluo da
independncia da colnia portuguesa, aps 94 naes j o terem
realizado, foi um marco importante por ter sido antes de Portugal e
sem t-lo consultado a priori.
Procurando retomar o tempo perdido, o Brasil, em maio de 1975,
foi o primeiro pas a estabelecer relaes com Angola, antes mesmo
da independncia, criando uma representao a ser transformada
em embaixada quando da independncia. Da mesma forma, foi o
primeiro a reconhecer, em 11 de novembro de 1975, o Movimento
Popular para a Libertao de Angola (MPLA) como o legtimo re-
presentante dos interesses do povo angolano.
72
Evidentemente que
esse reconhecimento, em termos internos, no se processou sem
grandes reaes, principalmente devido ao projeto do MPLA de
construo de uma nao socialista. E em 15 de novembro de 1975
estabeleceu igualmente relaes diplomticas com Moambique.
Dentro dos pressupostos pragmticos de que a construo diplo-
mtica decorre de interesses concretos e em decorrncia da depen-
dncia brasileira do fornecimento de petrleo rabe estava patente a
necessidade de "corrigir a posio no Oriente Mdio (e, para isto, se
faz, ainda no dia da posse, uma circular-telegrfica, com o repdio
brasileiro ocupao de territrios rabes pelo uso da fora)".
73
Alm dessa condenao da ocupao de territrios palestinos
por Israel, o Governo Geisel ainda promoveu, em 1975, o reconhe-
72
Sobre o processo de reconhecimento do MPLA, em detrimento dos outros grupos atuantes no cenrio
angolano (FNLA e Unita), instrutiva a leitura do texto preparado pelo diplomata responsvel pelos
contatos e negociaes. MELO, O. A. O reconhecimento de Angola pelo Brasil em 1975. In: ALBU-
QUERQUE, 2000, p. 345-391.
73
FONSECA JR., In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 330.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
155
cimento da Organizao de Libertao da Palestina (OLP), como le-
gtimo representante do povo palestino e a condenao do sionismo
como uma forma de racismo.
A China foi o nico pas da sia com o qual o Brasil conseguiu
estabelecer alguns laos significativos no contexto da Cooperao
Sul-Sul. Aps o restabelecimento das relaes diplomticas em 15
de agosto de 1974, a parceria sino-brasileira objetivou uma ao
conjunta em tpicos de interesses comuns de desenvolvimento na
agenda internacional.
Apesar das diferenas em relao aos sistemas polticos, ambos,
Brasil e China, demonstraram similaridades em alguns princpios
de poltica externa, principalmente a determinao em assegurar a
autonomia internacional, sua nfase na soberania nacional e inte-
gridade territorial, opondo-se assim a qualquer tipo de interferncia
externa nos assuntos internos. China e Brasil apresentaram tambm
posicionamentos similares em relao a outras questes internacio-
nais, tais como a oposio diplomacia de direitos humanos dos
Estados Unidos e a responsabilidade comum cooperao multilate-
ral Sul-Sul, em especial a oposio ao protecionismo comercial dos
pases desenvolvidos?
4
Vale a pena retomar a idia de que no final dos anos 1960, a po-
ltica externa brasileira, aps a interrupo no primeiro governo da
revoluo, estava retomando as perspectivas da poltica externa in-
dependente. Assim, j no incio do Governo Costa e Silva, o Brasil
recusava-se a assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear, reto-
mava o hbito de privilegiar os fruns multilaterais, e, entre outras
aes, recuperava seu papel de liderana na Unctad. O Brasil, resu-
midamente, estava apostando, enfaticamente, na agenda do Terceiro
Mundo e, conseqentemente, visualizou a Repblica Popular da
China, retomando sua cadeira no Conselho de Segurana da ONU
e defendendo os mesmos ideais, como um promissor parceiro na
defesa dos interesses comuns.
A China, por sua vez, buscava igualmente por um lugar prprio
na poltica mundial. Deng Xiaoping, em 1972, anunciava o fim do
74
SHANG, D. Politica/ cooperation between China and Braz i/ vs. multi-polarization. Trabalho apresentado
no Seminrio Brasil-China, IPRI. Rio de Janeiro, nov. 1999. (Unpublished manuscript).
156
Poltica Externa Brasileira
"Campo Socialista" e identificava a China como pertencendo ao
Terceiro Mundo e Mao Zedong, em 1974 desenvolvia a "Teoria dos
Trs Mundos".
75
Com base nesse novo conceito, a partir de 1969, a
China passou a diminuir seu apoio aos movimentos revolucionrios
da Amrica Latina e buscou desenvolver uma diplomacia estratgica
de governo a governo, prometendo respeitar o princpio de no inter-
ferncia nos assuntos internos?
6
Salienta-se, de um lado, que, para a poltica externa brasileira,
com forte atuao nos fruns multilaterais e com nfase nas teses
do Terceiro Mundo, a reaproximao com a China era fundamental
para dar credibilidade e legitimidade ao brasileira. No entanto,
j se notava um relativo interesse, por parte do empresariado bra-
sileiro, pelo mercado chins. A primeira iniciativa, digna de nota,
compreende, de um lado, a misso comercial brasileira que se di-
rigiu a Pequim em 1961, sob coordenao do vice-presidente Joo
Goulart e, de outro, a misso comercial chinesa que foi interrompi-
da com o golpe de 1964 e com a priso de seus nove membros. Essa
iniciativa, no entanto, era comprovadamente precoce e de difcil
continuidade em decorrncia das baixas potencialidades de inter-
cmbio bilateral.
Posteriormente, no incio da dcada de 1970, detectam-se as pri-
meiras tentativas de aproximao comercial, correspondendo tanto
ao processo inicial de reaproximao entre Estados Unidos-China,
quanto aos interesses do Brasil que, em decorrncia de seu cresci-
mento econmico, estava buscando novas parcerias. Chen Duqing
77
relembra que a primeira venda de acar brasileiro China ocorreu
no incio de 1970, por intermdio do ministro Pratini de Morais que
75
A teoria dos trs mundos contrapunha-se ao conceito de zonas intermedirias. No conceito de zonas
intermedirias, o mundo estaria dividido em trs zonas, sendo a primeira composta pelos paises capita-
listas, a segunda pelos paises socialistas e a terceira pelos paises em desenvolvimento e pelos peque-
nos paises capitalistas. J a teoria dos trs mundos contrapunha-se diviso do mundo na perspectiva
ideolgica Leste-Oeste, considerando a diviso em termos de niveis de desenvolvimento. Assim, o
primeiro mundo seria composto pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica, o segundo pelos paises
desenvolvidos da Europa, mais o Japo, Austrlia e Canad, e o terceiro mundo seria composto pelos
paises em desenvolvimento.
76
MANN, S. Discovery of a Terra lncognita: tive decades of chinese foreign policy towards Latin America.
Mainz: Institui fr Politikwissenschaft. Dokument und Materialien nr. 31, 2002.
77
DUQING, C. Os 25 anos das relaes sino-brasileiras. Tempo brasileiro, v. 137, p. 9-29, 1999.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
157
convenceu o presidente Mdici de que a venda de acar no tinha
nada a ver com poltica. E essa venda foi logo seguida pela misso
pioneira de Horcio Coimbra, da Companhia Cacique de Caf Sol-
vel, em 1971, estando acompanhado pelo cnsul brasileiro em Hong
Kong, Geraldo de Holanda Cavalcanti.
De outro lado, o Brasil era igualmente percebido pelos inves-
tidores externos como um parceiro atraente, pois, ao contrrio dos
demais pases, passava por um processo de crescimento industrial
acelerado, complementado por projetos de infra-estrutura condu-
zidos pelas empresas estatais. Era, assim, atraente, no s pelo seu
"milagre econmico", mas, da mesma forma, pela estabilidade pol-
tica mantida pela presena forte do Estado.
Nesse sentido, o estreitamento de laos, em especial com a
Repblica Federal da Alemanha e com o Japo, vai representar
a forte aproximao brasileira com pases desenvolvidos e uma res-
posta s suas perspectivas de diversificao de parcerias.
Para Ricupero,
no modelo de poltica externa produzido ( ... ), a convergn-
cia ideolgica substituda pelo desejo de afirmao de
um ator mdio em um espao onde o interesse brasileiro
contribuir para o maior grau de multipolarizao poss-
vel. Esse desejo encontra terreno propcio em um sistema
internacional onde a derrocada americana no Vietn, os
acordos de desarmamento da dtente Nixon-Kissinger,
a reintegrao da China, a Ostpolitik de Willy Brandt e
o fortalecimento econmico da Europa (Alemanha) e do
Japo criam a oportunidade para um jogo mais aberto aos
que na poca se denominam "potncias emergentes".
significativo, nesse sentido, como o governo brasileiro
explora a opo alem, de novo disponvel aps creps-
culo de dcadas, para tentar viabilizar autonomia na rea
sensvel de tecnologia nuclear.
78
Com a Alemanha, alm dos interesses nos campos de inter-
cmbio comercial, investimentos e cooperao tecnolgica, a co-
78
RICUPERO. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 52.
158
Poltica Externa Brasileira
operao nuclear vai ser o marco simblico desse relacionamento.
O programa nuclear alemo, tendo a necessidade de negociao de
projetos no exterior para seu financiamento, vinculou-se ao brasilei-
ro, buscando romper o monoplio que as empresas norte-america-
nas mantinham no setor.
Para o Brasil, o acordo nuclear tinha um papel fundamental ao
se inscrever nas orientaes pragmticas de diversificao de par-
ceiros e ao representar um projeto nacional, com a possibilidade de
transferncia de tecnologia e a incorporao de empresas nacionais
na implementao do projeto.
Tome-se por exemplo a RFA: a dcada de 1970 vinha
sendo um perodo de afirmao da poltica exterior e
de distanciamento dos EUA que, somado ao crescente
dinamismo de sua economia, permitia-lhe uma aproxi-
mao maior com a Amrica Latina. Aos poucos, aRFA
passa a ocupar uma posio importante no conjunto de
relacionamentos bilaterais do Brasil, confirmando uma
tendncia que eocontra razes antes da Segunda Guerra
Mundial, muito como reflexo de uma postura de simpatia
recproca. Consolida-se como maior investidor e parceiro
comercial do Brasil dentre os europeus, perdendo em im-
portncia global apenas para os EUA. Ao mesmo tempo,
o Brasil fixa-se como o principal exportador do Terceiro
Mundo para aRFA (excludos os produtores de petrleo)
e o pas que recebeu maior volume de investimentos ale-
mes no exterior.7
9
No mesmo perodo constata-se uma retomada do investimento
japons no Brasil, notando-se que a maior parte desses investimen-
tos foi realizada em associao com empresas estatais, indicando,
de um lado, uma possvel convergncia de interesses entre os Esta-
dos japons e brasileiro e, de outro, a busca de maior estabilidade
poltica e econmica aos investimentos realizados.
79
LESSA, A. C. M. A estratgia de diversificao de parcerias no contexto do nacional-desenvolvimentis-
mo. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 38, n. 1, p. 32-33, 1995.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
159
Hollerman
80
considera essa aproximao entre Japo e Brasil
como uma estratgia de diminuio da dependncia nipnica em
relao aos Estados Unidos, tendo um carter conspiratrio e re-
presentando um desafio direto. Esse seu posicionamento deriva,
por exemplo, da estratgia utilizada pelo Japo de incentivo ao
desenvolvimento da produo de soja no Brasil. Quando os Estados
Unidos, em 1973, decide instrumentalizar o mercado de soja como
uma arma em relao ao Japo, cria-se a base para o investimento
nipnico no Programa de Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer),
fazendo que o Brasil, de produtor marginal, se transformasse, j no
incio dos anos 1980, no segundo maior produtor de soja, logo aps
os Estados Unidos.
Denota-se, assim, certa complementaridade entre os dois pases:
fornecimento de matrias-primas em troca de investimentos e forne-
cimento de produtos industrializados.
Da tica poltica, mantm-se da mesma forma, a visualizao da
complementaridade ou de uma estratgia conjunta visando redu-
o de dependncias em relao aos Estados Unidos, ou mesmo, de
perspectivas similares no que se refere a suas inseres no sistema
internacional. Nesse sentido, a ampliao do relacionamento com o
Japo atendia aos pressupostos bsicos da poltica externa brasileira
de redefinio de sua insero no cenrio internacional, em coern-
cia com os princpios da poltica pragmtica em vigncia.
Cumpre ainda observar a ntima correlao existente entre o
desenvolvimento da poltica direcionada aos estados no desen-
volvidos e a redefinio das relaes com os Estados Unidos. Para
que a projetada aproximao poltica tivesse xito foi fundamental
o distanciamento dos Estados Unidos, j que se o pas continuasse
a ser visto como aliado preferencial dos Estados Unidos, a sua
poltica externa seria interpretada como dependente da orientao
norte-americana.
A redefinio das relaes Brasil-Estados Unidos a partir
de 1974, com o abandono da poltica de alinhamento
80
HOLLERMAN, L. Japan's economic strategy in Brazil: Challenges for the United States. Lexington:
Lexington Books, 1988.
160
Poltica Externa Brasileira
automtico, constitui o primeiro e mais decisivo passo
da poltica externa iniciada no governo Geisel. Essa rede-
finio esteve diretamente relacionada a um novo perfil
de dependncia do Pas, caracterizado por uma tendncia
declinante da participao dos Estados nas atividades
econmicas externas brasileiras. Aps a primeira fase de
desentendimentos - durante a administrao Carter -, o
governo brasileiro conseguiu manter um distanciamento
poltico dos Estados Unidos que ampliou, automaticamen-
te, seu espao de atuao diplomtica. Foi nesse contexto
que se intensificaram e diversificaram as relaes com as
demais naes capitalistas avanadas e se aprofundaram
as bases de cooperao na regio latino-americana e no
Terceiro Mundo em geral.
81
Oliveiras Ferreira considera igualmente que a aproximao da
poltica externa brasileira com o continente africano parte de um
mesmo processo marcado pelo distanciamento dos Estados Unidos.
nesse perodo que se estabelece a 'teoria do cerco', da
mesma forma que nele que a divergncia entre Delfim
e Gibson Barbosa assinala no apenas uma diferente
apreciao da poltica africana do Brasil, mas tambm
a reafirmao, pelo Itamaraty, da condenao do 'con-
gelamento do poder mundial' consagrado pelo TNP. O
governo Geisel, com o 'pragmatismo responsvel' e a
'poltica externa ecumnica', marca nova fase de dis-
tanciamento apesar do memorando Kissinger-Silveira.
O voto anti-sionista foi passo decisivo nesse processo,
da mesma forma que o reconhecimento do MPLA como .
governo de Angola.
82
81
HIRST, M. (Org). Brasil-Estados Unidos na transio democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985,
p.15.
82
FERREIRA, 1977, p. 86.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
Nessa linha de raciocnio,
a redefinio explcita dos padres de relacionamento com
os Estados Unidos s seria formalizada no Pragmatismo
Responsvel de meados da dcada de 1970, no contexto
das mudanas do cenrio internacional e, no plano doms-
tico, do estmulo que o crescimento econmico iria confe-
rir s aspiraes brasileiras de tornar-se grande potncia
no futuro prximo. Fundamentalmente, a retomada e a
consolidao do paradigma da "autonomia pela distncia"
iriam decorrer das prprias divergncias e do afastamento
crescente no relacionamento bilateral entre o Brasil e os
Estados Unidos.
83
161 .
A defesa e promoo dos interesses brasileiros, em termos de
aprofundamento do seu processo de desenvolvimento, pressupunha,
portanto, um duplo movimento de relativizao da dependncia em
relao aos Estados Unidos, de um lado, e a diversificao ou am-
pliao de seus contatos externos, de outro. Em funo das alte-
raes conjunturais do contexto internacional, Fonseca defende a
idia de que, com a ampliao do nmero de atores no sistema inter-
nacional, o Brasil passou a contar com maior margem de manobra,
podendo jogar tanto com os interesses dos pases desenvolvidos,
em seu processo de conflito e disputa comercial com os Estados
Unidos, quanto com o conjunto dos no desenvolvidos buscando
ampliar suas possibilidades.
Da mesma forma que nos anos 1930, com a disputa in-
terimperial, a poltica externa ganha espao adicional de
manobra, uma dose de autonomia na dependncia nos
anos 1960 e 1970. A conjuntura internacional permitiu
opes diplomticas, fundadas em processo similar ao
que Gerson Moura chamou, para os anos 1930, de eqi-
distncia pragmtica.
84
I
/
83
MELLO, 2000, p. 37.
64
FONSECA JR., In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 304.
162
Poltica Externa Brasileira
Ao procurar avaliar o peso dos determinantes internos ou ex-
ternos na definio da poltica externa independente e do pragma-
tismo responsvel, Fonseca detecta diferenas considerando que a
PEI esteve mais influenciada pelos projetos polticos de Quadros e
Goulart, seja em maior identificao com as aspiraes populares,
seja em inaior sintonia com a perspectiva de reformas de base. J
para o pragmatismo, o setor externo apresenta um relativo maior
peso devido ao isolamento poltico-diplomtico do Pas nos planos
bilateral e multilateral, bem como no diagnstico de que a universa-
lizao seria a estratgia mais adequada para um pas com capaci-
dade industrial diversificada.
O caso do pragmatismo mais complexo. H algo de ines-
perado. Por que a linha autonomista de Geisel? Sem ar-
riscar qualquer interpretao mais definitiva, a inovao
estaria, basicamente, determinada pela lgica diplomti-
ca. Se a poltica externa independente nasce de um proje-
to poltico, de uma concepo intelectual, o pragmatismo
ser a tentativa de superar uma histria que comea em
64 e que resulta, de um lado, em algum isolamento diplo-
mtico (especialmente no campo multilateral) e, de outro,
em uma teia de contradies reais com a potncia hege-
mnica (em reas variadas, como direito do mar, energia
nuclear, comrcio etc.). Isso no impede que a poltica
externa venha a ter efeitos ou impulsos domsticos, (por
exemplo, a necessidade de ampliar o espao econmico
do pas, com o incremento de exportaes; afinidade com
o esquema de abertura de Geisel) mas no a dinmica
interna a base privilegiada para explic-la. Em suma, em
vista das novas circunstncias da presena internacional
do pas, mudam os prprios parmetros brasileiros de
interpretar o mundo.
85
Lima argumenta na mesma direo, apontando para a sensao
do isolamento diplomtico e a importncia da diversificao das
85
FONSECA JR. In: ALBUQUERQUE, 2000, p. 305.
Captulo 5- A Poltica Externa nos Governos Militares
163
parcerias, acrescendo o interesse econmico de concluso de uma
etapa do processo de desenvolvimento brasileiro.
No governo Geisel, a opo por alcanar o estgio final
do processo de substituio de importaes (insumo
intermedirios, principalmente nos setores qumico e
metalrgico, e bens de capital), combinada com uma
estratgia mais agressiva de promoo das exportaes
e o incio do processo de distenso poltica produziram o
contexto econmico-poltico propcio para a hegemonia
da tese de globalizao das relaes internacionais do
pas. A partir de Geisel, mais claramente, se articulam
duas vertentes do paradigma globalista: no campo das
relaes assimtricas, a negativa em aceder aos regimes
de controle de tecnologia e a busca de scios alternativos,
sobretudo na Europa e Japo, e em especial na rea tec-
nolgica; no campo do Terceiro Mundo, a aproximao
com a frica, Oriente Mdio e em particular aos vizi-
nhos do 'contexto contguo'.
86
Retomando o carter fundamental da redefinio das relaes
com os Estados Unidos como condio sine qua non para que o
Brasil pudesse de uma forma autnoma promover seus interesses,
Mello considera que:
Dessa forma, o fundamento do novo paradigma foi a
prpria negao da idia da aliana ou da relao espe-
cial com os Estados Unidos - que foi simbolicamente
encerrada, em 1977, quando o Brasil denunciou o acordo
bilateral de assistncia militar que havia sido firmado em
1952. Definido de forma inversa, o fundamento do novo
paradigma consistia em promover a "autonomia pela
distncia", conforme Fonseca, ou a ''autonomia no mui-
86
LIMA, M. R. S. Ejes analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasileiia. Amrica
Latina/Internacional, v. 1, n. 2, p. 37, 1994.
164
Poltica Externa Brasileira
tipolarismo", conforme Ricupero, por meio da ampliao
e da diversificao das relaes externas do pas, com o
Terceiro Mundo mas buscando tambm novos relaciona-
mentos com os pases desenvolvidos.
As duas premissas operacionais que informaram a atua-
o da poltica externa no governo Geisel expressaram-
se no discurso diplomtico brasileiro nas formulaes de
"no-alinhamento automtico" e de ''Brasil, pas no
satelitizvel" (Lima e Moura ( ... ). Nas palavras do chan-
celer Azeredo da Silveira, 'no pode haver alinhamentos
automticos, porque o objeto da ao diplomtica no so
pases, mas situaes'.
87
Dessa forma, de acordo com a estratgia desenvolvida durante o
perodo do milagre econmico e vigncia do pragmatismo ecumni-
co de Geisel, pela qual se procurava, dentro do processo de insero
do Pas no sistema internacional, diversificar os parceiros comer-
ciais pela abertura de novos mercados e tambm pela diversificao
de fornecedores, nota-se, em primeira instncia, que:
a) no perodo de 1969 a 1979, os pases desenvolvidos perdem, ten-
dencialmente, importncia no total das exportaes brasileiras,
sendo essa perda mais acentuada para os Estados Unidos que
para a Comunidade Econmica Europia (Tabelas 5.6 e 5.7);
b) devido vulnerabilidade do Brasil no abastecimento de hidro-
carbonetos, a perda de importncia dos pases desenvolvidos
est significativamente mais acentuada no que se refere s im-
portaes realizadas pelo Pas que nas exportaes;
c) como j anteriormente observado, o setor de atividades manu-
faturados tem sua participao sistematicamente ampliada no
total de exportaes brasileiras.
87
MELLO, 2000, p. 44.
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
165
1979 1,3
Tabela desenvolvida a partir de dados primrios de: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.
Cumpre ainda relembrar que, nesse perodo, o comrcio exterior
assume, para o Brasil, importncia crescente em virtude do modelo
de desenvolvimento econmico aplicado. Isto , em decorrncia
da extrema dependncia das importaes de petrleo e de bens de
equipamentos que pudessem manter o ritmo do crescimento indus-
trial brasileiro, bem como em conseqncia do constante endivi-
damento externo decorrente dessas importaes e, principalmente,
do recurso a emprstimos externos, a necessidade de obteno de
supervits comerciais tornava-se preponderante para a manuteno
do modelo em execuo.
Alm dessa extrema vulnerabilidade, o Pas passou a se ressentir
ainda mais, de um lado, dos aumentos do petrleo e, de outro, do
incremento das medidas protecionistas nos pases industrializados,
88
Como pases desenvolvidos foram computados os seguintes: Estados Unidos, Canad, Japo,
Comunidade Econmica Europia e Associao Europia de Livre Comrcio.
166
Poltica Externa Brasileira
48,9
Tabela desenvolvida a partir de dados primrios de: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.
justamente na situao em que a vulnerabilidade brasileira mais se
fazia sentir.
Assim, estrategicamente, tornou-se mais enftica a necessidade
de ampliao das exportaes de produtos mais rentveis, os manu-
faturados, e igualmente de diversificao de seus clientes, ou seja,
voltar-se mais para os pases do Sul.
Como aponta Selcher,
ironicamente, em parte, foram as barreiras comerc1ms
que os pases da OECD construram para proteger seus
mercados domsticos nas reas de maior competitividade
dos novos pases industrializados que foraram o Brasil
a se voltar, nos anos 1970, para os pases em desenvolvi-
mento para colocao de seus manufaturados.
89
89
SELCHER, W. Brazi/-8/ack Africa economic relations in a south-south context. 2 abr. 1983, p. 4.
(mimeografado).
Captulo 5-A Poltica Externa nos Governos Militares
167
J o embaixador Ronaldo Sardenberg mais explcito afirmando
que "o Brasil foi, poltica e conceitualmente empurrado para o Ter-
ceiro Mundo pelos pases ocidentais e desenvolvidos".
90
Por isso, no Governo Mdici, o conjunto de pases subdesenvol-
vidos foi responsvel, em mdia, por 18,9% das exportaes brasi-
leiras e atingindo a mdia de 26% no perodo Geisel.
Lima,
91
de uma forma didtica e sucinta arrola os seguintes itens
como premissas orientadoras dessa poltica externa:
a) a idia de que a modernizao capitalista no Brasil atingiu um
estgio tal que permite ao Pas definir e perseguir objetivos pr-
prios no plano internacional (na retrica diplomtica, essa idia
traduzida na expresso "o Brasil tem um peso especfico no
mundo que permite uma atuao com perfil prprio");
b) alguns desses interesses so no-negociveis, mesmo nos casos
em que isso implique conflito com a potncia hegemnica (leia-
se Estados Unidos);
c) sendo uma potncia mdia, o Brasil dispe de meios limitados
para a ao externa; a definio dos objetivos de poltica exter-
na deve, portanto, guardar uma estreita relao com os meios
disponveis; e
d) as alianas so instrumentos legtimos para aumentar o poder
de um pas, mas essas alianas so contingentes, em funo das
questes em jogo e de como estas podem afetar os interesses
brasileiros. Em outras palavras, as alianas so formadas em
funo de interesses concretos e no de princpios idealistas
abstratos, tais como a defesa dos valores do Ocidente ou a soli-
dariedade das naes do Terceiro Mundo.
90
Citado por LIMA, 2000, p. 357.
91
LIMA, M. R. S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-americana. Trabalho apresentado
no XI Encontro Anual da ANPOCS. Aguas de So Pedro, out. 1987, p. 3.
A Universalizao da
Poltica Externa Brasileira
...... ,. ......................................................... .

,q:\ presente captulo retoma o princpio de universa-
lizao da poltica externa brasileira, entendida
como fundamental para possibilitar o atendimento dos interes-
ses brasileiros no plano externo. Assim, o Pas vai se apresentar
como tendo uma dupla insero no cenrio internacional. Uma,
decorrente de seus laos histricos e tradicionais com o Oci-
dente e, a outra, representada pela vinculao a um conjunto de
pases que apresentam problemas e vulnerabilidades similares
e que se encontram em uma posio de desvantagem dentro do
sistema internacional. No entanto, essa perspectiva de dupla
insero no representa para a poltica externa brasileira a ne-
cessidade de opo entre as alternativas diversas. Ao contrrio,
so movimentos percebidos como complementares.
Mesmo assim, tanto as inseres no Primeiro Mundo
quanto no Terceiro Mundo correspondem a uma tentativa de
diminuio da dependncia em relao aos Estados Unidos.
De outro lado, h que se ressaltar que o perodo inicial de uni-
versalizao da poltica externa brasileira coincide, no plano
internacional, com um momento no qual as novas potncias
econmicas, em especial a Alemanha e o Japo, esto buscan-
do redefinir sua insero, visando igualmente menor depen-
dncia dos Estados Unidos.
Em outros termos, pode-se detectar que h um conflito
comercial e/ou econmico entre as potncias econmi-
cas, do qual o Brasil pode-se aproveitar para promover
169
seus interesses ou instrumentalizado em funo dos "- ./
170
Poltica Externa Brasileira
interesses em disputa. Nesse sentido, estamos pressupondo que o
posicionamento brasileiro no sistema internacional relativamente
favorecido pelo seu potencial em decorrncia de seu processo de
desenvolvimento econmico e, igualmente, pela ampliao das dis-
putas econmicas entre os pases desenvolvidos.
E, entre outros fatores, exatamente em funo dessas dispu-
tas entre os desenvolvidos que os no desenvolvidos de uma maior
margem de manobra na proposio de uma nova ordem econmica
internacional que possa atender melhor suas expectativas.
No que se refere ao Brasil, sua dupla insero e o movimento
de distanciamento progressivo dos Estados Unidos compreendem
igualmente menor presena no cenrio latino-americano.
No entanto, essa relativa maior margem de manobra estar com-
prometida quando os Estados Unidos, sob a administrao Reagan,
procuram retomar a supremacia norte-americana no sistema inter-
nacional, reduzindo a importncia das relaes econmicas interna-
cionais e retomando com maior nfase as diretrizes de conteno.
No caso especfico das Amricas torna-se prioritria a necessidade
de deter o avano sovitico interpretado como a base das crises na
Amrica Central e mesmo no crescimento e permanncia de proble-
mas sociais na Amrica Latina.
Assim, ainda no Governo Figueiredo, quando as possibilidades de
insero comeam a se estreitar, tanto entre os desenvolvidos quanto
entre os no desenvolvidos, podemos detectar um retorno lento, mas
contnuo, de insero brasileira no espao latino-americano.
6.1 O Contexto Internacional
A partir do incio dos anos 1960, uma srie de fatores foram gradual-
mente afetando e desestruturando a hegemonia norte-americana. A
reconstruo econmica possibilitou que a Alemanha e o Japo pas-
sassem no s a competir diretamente com os Estados Unidos, mas,
tambm, a apresentar unidades industriais mais modernas e relativa-
mente com tecnologia mais avanada. Ainda que, em escala menor,
porm com influncia residual, o crescimento industrial de alguns
pases em desenvolvimento da mesma forma ampliou as dificulda-
des para a manuteno do fluxo de exportaes norte-americanas.
Captulo 6 -A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
A poltica brasileira, por exemplo, de
represso das importaes levou nfase no waiver
gattiano do tratamento especial e diferenciado como
estratgia defensiva, enquanto a agressiva promoo das
exportaes de manufaturados conduziu preocupao
com problemas de acesso e, especialmente, ao aumento
do contencioso com os Estados Unidos. A agressividade
na promoo de exportaes gerou frices contnuas
relativas a acesso aos mercados no Atlntico Norte, espe-
cialmente nos EUA.
1
171
De outro lado, a ampliao do nmero de pases em desenvol-
vimento e o tratamento em conjunto de seus interesses gerou uma
"politizao das negociaes" econmicas e polticas nos orga-
nismos internacionais. Dessa forma, o surgimento do conceito de
Terceiro Mundo, o Movimento dos No Alinhados, o Grupo dos
77, em conjunto com as presses dos novos estados reconstrudos,
colocaram a diplomacia norte-americana na defensiva. No s por
isso, mas tambm pela perda de prestgio militar com a derrota no
Vietn e as dificuldades de manuteno da paridade ouro-dlar, as
dificuldades de manuteno da hegemonia militar e econmica dos
Estados Unidos so acentuadas.
Tudo isto refletiu-se no reordenamento que Henry Kis-
singer tentou efetuar durante a primeira administrao
Nixon passando de uma ordem mundial bipolar para
pentagonal, com a qual os Estados Unidos tentavam com-
partilhar a administrao do 'mundo livre' com o Japo e
os pases da Comunidade Econmica Europia, ao mesmo
tempo em que buscava incorporar a Repblica Popular da
China com o propsito, no oculto, de contrap-la Unio
Sovitica, acentuando assim as disparidades surgidas
entre os dois pases mais influentes do campo socialista.
2
ABREU, M. P.; FRITSCH, W. Aspectos estratgicos da poltica comercial brasileira. In: ALBUQUER
QUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Diplomacia para o desenvolvi-
mento. So Paulo: Cultura Editores/Nupri-USP, 1996, p. 48.
2
MAIRA, L. lntroduccin: una mirada histrica a los mrgenes de hegemonia internacional de Estados
Unidos.ln: MAIRA, L. Una nueva era de hegemonia norteamericana? Buenos Aires: GEL, Rial, Anurio
1985, 1986, p. 20.
172
Poltica Externa Brasileira
Esse momento conjuntural reflete muito bem a reduo da hege-
monia norte-americana, expressa pelo aprofundamento da detente
com a assinatura do Tratado sobre Msseis Anti-Balsticos (ABM),
assinado em 1972.
Ante a esses problemas de reduo da capacidade econmica e
diminuio relativa da hegemonia internacional, o governo Carter
eleito em novembro de 1976 com a proposta de retomar a legiti-
midade internacional dos Estados Unidos. No entanto, sua poltica
de direitos humanos, concebida como uma forma de retomar uma
aliana entre a composio poltica interna e a posio norte-ameri-
cana em relao s foras externas, no produziu efeitos em decor-
rncia tanto de seu carter vago quanto da falta de apoio por parte
dos grupos mais conservadores. E no s isso, pela primeira vez,
desde o final da Segunda Guerra Mundial, a coalizo favorvel
poltica externa rompida, ampliando-se a discusso sobre o que
seria o interesse nacional dos Estados Unidos no plano externo.
Um estudo da National Defense University, da metade dos anos
1980, indicava a existncia de um clima de desiluso decorrente
da perda da competitividade econmica internacional dos Estados
Unidos pelo fato de que
tinham formulado sua poltica externa com muito mais
nfase nas consideraes polticas externas e com pouca
ateno para os seus prprios interesses econmicos.
Acreditava-se que essa realidade agora exigia que, daqui
para a frente, nas suas relaes com o resto do mundo, os
Estados Unidos deveriam adotar uma verso mais asser-
tiva do novo interesse nacional. Entretanto, no incio dos
anos 80 estava ainda incerto que tipo de poltica estava
substituindo a antiga. A mudana de orientao que tinha
comeado no incio dos 70 resultara na reduo do papel
de liderana da Amrica na economia mundial e produzi-
ra um vcuo de liderana no mundo no comunista.
3
Dessa forma, a administrao Reagan, iniciada em 1981, tinha
como pressuposto a necessidade de reconstruir a hegemonia norte-
3
CLEM, H. J. The United States in the world economy. Washington, DC: National Defense University,
1984, p. 15.
Captulo 6-A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
173
americana enfraquecida pelo seu declnio no s no plano econ-
mico (concorrncia europia e japonesa, rompimento do Acordo
de Bretton Woods, consolidao da Opep) como tambm pelas
derrotas no campo estratgico-militar (aps o Vietn, a ocupao
da embaixada em Teer, o colapso de muitos governos aliados de
Washington, a militarizao da Polnia, a invaso do Afeganisto
pela URSS).
Propunha-se que a nova estratgia internacional norte-america-
na mudasse o centro de suas atenes da Europa Ocidental para o
mundo em desenvolvimento, assumindo os desafios que colocava
o agressivo expansionismo sovitico.
Isto definia novos centros chaves para o balano geo-
poltico mundial em regies como frica, Oriente
Mdio e Amrica Latina e obrigava a mudar o eixo de
preocupaes Norte-Sul predominante nos anos 70 pelo
eixo Leste-Oeste, chamado para determinar a balana do
poder global nos anos 80.
O resultado desse enfoque foi uma poltica exterior agressiva
que se edificava a partir de um sustentado esforo militar que as-
segurasse, outra vez, a supremacia estadunidense, sobre a base de
um exerccio de liderana ativa perante os demais scios do mundo
capitalista desenvolvido e que inclusse uma poltica de sinaliza-
es claras para os pases em desenvolvimento para obrig-los a
enquadrar-se dentro das diretrizes da insero internacional norte-
americana.
4
E essa sinalizao torna-se patente a partir da Reunio Interna-
cional sobre Cooperao e Desenvolvimento, conhecida por Cpula
Norte/Sul e realizada em Cancn em 22 e 23 de outubro de 1981,
quando
Reagan que assistiu a reunio de Cancn em outubro de
1981 para discutir o tema das "negociaes globais" e
da Nova Ordem Econmica Internacional no realizou
nenhuma concesso significativa e, em ltimos termos,
4
MAIRA, 1985, p. 26.
174
Poltica Externa Brasileira
a reunio fracassou. Na viso 'reaganiana' os problemas
econmicos dos pases do Terceiro Mundo sero resolvi-
dos mediante a aplicao nos ditos pases de esquemas
de livre comrcio, a magia do mercado, o aumento do
investimento externo e o aumento das exportaes. Ade-
mais, o presidente norte-americano sustenta que a chave
da melhoria da economia mundial em geral e dos pases
subdesenvolvidos em particular, est no crescimento e
bem-estar da economia estadunidense.
5
Em decorrncia dessas movimentaes no meio internacional de-
tecta-se que, enquanto nos anos 1970, o contexto internacional tinha
sido mais benevolente ou permissivo para os pases em desenvolvi-
mento, a dcada de 1980 vai encaminhar-se para uma deteriorao
dessas possibilidades em funo da crise da dvida e, em especial, da
adoo de posies mais rgidas, por parte dos Estados desenvolvidos
e a partir da Reunio de Cpula de Cancn, no processo negociador
das questes econmicas entre o Norte e o Sul.
Trabalha-se, assim, com a premissa que, independentemente
das causas econmicas e/ou comerciais, a reverso no relaciona-
mento entre Norte e Sul decorreu essencialmente de um ato poltico
dos desenvolvidos em interromper as negociaes.
O modelo de crescimento pelo endividamento mostrou-
se, porm, vulnervel crise de incios da dcada de 80,
com a queda brusca do crescimento mundial, reao neo-
protecionista por parte dos pases do Primeiro Mundo
e rompimento das regras que presidiam a relao dos
pases devedores ao sistema financeiro internacional.
( ... ) No plano poltico, os desenvolvimentos tambm
foram desfavorveis s naes perifricas: a articulao
mais cerrada dos Sete Grandes (EUA, Gr-Bretanha,
Alemanha Ocidental, Frana, Itlia, Canad e Japo)
face aos esforos de modificao da ordem econmica
internacional produziram afinal um beco-sem-sada no
5
MUNOZ, H. La administracin Reagan frente ai Tercer Mundo. In: MAIRA, L. Una nueva era de hege-
monia norteamericana? Buenos Aires: GEL, Rial, Anurio 1985, 1986, p. 343.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
Dilogo Norte-Sul: alm disso, acentuaram-se as tentati-
vas de recuperao de espaos hegemnicos e de recria-
o de "dependncias verticais" pelo governo Reagan.
6
175
Lima e HirsC ponderam que a crise da dvida demonstra com
muita clareza a fragilidade da estratgia de desenvolvimento com
endividamento de alguns pases em desenvolvimento, como o Brasil,
sua vulnerabilidade s presses e condicionalidades por parte dos
pases industrializados e dos organismos econmicos e/ou financei-
ros multilaterais. Salientam ainda, que, outro efeito negativo, para
os interesses brasileiros, foi o empobrecimento dos mercados do Sul
e a conseqente ampliao da importncia dos do Norte.
Assim,
a maior salincia do mercado norte-americano para as
exportaes brasileiras colocou o Pas em situao mais
vulnervel, em um contexto em que o governo norte-
americano passou a utilizar cada vez mais a sua poltica
comercial como o principal instrumento de ajustamento
s novas condies de competio internacional dos
anos 80. Mais claramente a partir do governo Reagan,
a tese da "reciprocidade especfica" passou a orientar os
gestores da poltica econmica externa norte-americana,
condicionando-se o acesso ao mercado norte-americano
a determinadas concesses de seus parceiros comer-
ciais: liberalizao dos mercados em geral e de setores
industriais protegidos, eliminao do "tratamento dis-
criminatrio" aos investimentos estrangeiros, proteo
adequada" aos direitos de propriedade intelectual;
respeito ao meio ambiente etc. Desde o Trade Act, de
1974 -introduzindo o conceito amplo de "unfair trading
practices" -, a tendncia da legislao comercial norte-
americana tem sido a ampliao do escopo da definio
MOURA, G. G. O Terceiro Mundo deriva: crise e conflitos. In:. VIZENTINI, P. (Org.) A grande crise: a
nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrpolis: Vozes, 1992, p. 128.
LIMA, M. R. S.; HIRST, M. O Brasil e os Estados Unidos: dilemas e desafios de uma relao complexa.
In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de poltica externa brasileira 11. So Paulo: Paz e Terra-
lpri, 1994, v. I, p. 43-64.
176
Poltica Externa Brasileira
do que se entende por "prticas desleais" de comrcio, o
que, na prtica, acaba por atingir as polticas industriais
e de cincia e tecnologia de seus parceiros comerciais.
8
:'G.'2 A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
' e a Diversificao das Dependncias
Antes de qualquer detalhamento da poltica externa sob o Gover-
no Figueiredo, preciso frisar que, desde que a situao poltica e
igualmente o modelo econmico, que a moldavam e sustentavam,
no se modificaram, seus princpios bsicos permaneceram, por
conseguinte, idnticos aos do Governo Geisel. Como observa Lima,
"mudaram porm a linguagem e o estilo de atuao diplomtica".
9
Peixoto compartilha o mesmo ponto de vista, ressalvando, no
entanto, que essa poltica externa no foi decorrente do governo mi-
litar implantado em 1964, o que, ainda, segundo seu entendimento,
no relevante visto ter sido efetivamente aplicada durante a vign-
cia do regime.
No seria correto afirmar que a poltica exterior atual-
mente implementada fruto de uma deciso do regime
que se implantou no pas aps 1964. As suas razes so
anteriores a ele, mas ela sofreu um choque extremamen-
te brusco na sua trajetria em 1964 e 1966 (governo
Castelo Branco), depois retomou algumas linhas de
continuidade a partir do perodo Costa e Silva e sofreu
um tratamento conceitual mais sistemtico durante o
governo Mdici, principalmente a partir das reflexes
desenvolvidas pelo Embaixador Arajo Castro. Pode-
se dizer que a sedimentao das linhas bsicas desta
poltica ocorreu durante o governo Geisel, o governo
Figueiredo (gesto Saraiva Guerreiro no Ministrio das
8
LIMA; HIRST. In: FONSECA, 1994, p. 46.
9
LIMA, M. R. S.; MOURA, G. A trajetria do pragmatismo: uma anlise da poltica externa brasileira.
Dados- Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v. 25, n. 3, p. 351, 1982.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
Relaes Exteriores) aparecendo fundamentalmente
como sucessor e continuador do anterior, ressalvadas
algumas mudanas de estilo ligadas personalidade e ao
perfil individual dos atores.
10
177
Alm das dificuldades externas, crticas contundentes, no plano
interno, influram igualmente na ocorrncia de alteraes funda-
mentais na poltica externa implementada por Figueiredo.
Se nos tempos de Castelo Branco, nossa solidariedade
ideolgica bsica se voltava para o Ocidente, sem renun-
ciar, no entanto, aos brios de nossa soberania quando se
tratava da defesa de nossos interesses nacionais, polti-
cos e econmicos, a partir do governo Geisel - Azeredo
da Silveira, essa solidariedade define-se nos termos do
terceiro-mundismo.
11
Da mesma forma, Roberto Campos explica que "o ltamaraty,
antes laboratrio de anlises, adquiriu as aparncias de fbrica de
slogans", completando que "se a poltica de no-alinhamento o
abandono do inexistente, em compensao abandonou-se uma coisa
til, a teoria dos crculos concntricos"P
Embora as dificuldades externas e a oposio interna no pos-
sam ser consideradas como variveis recentes para a poltica externa
brasileira, sua abordagem, na gesto Saraiva Guerreiro, revestiu-se,
alm do reforo da posio de que o Brasil no poderia ser um ator
secundrio na equao de foras internacionais, da "introduo do
tema da democracia na poltica externa, por meio da defesa da posi-
o internacional que expressa a opo interna".
13
10
PEIXOTO, A. C. Poltica externa e sucesso presidencial: nada ou quase nada vai mudar. Brasil, Pers-
pectivas Internacionais. Rio de Janeiro, IR l/PU C, v. 3, p. 2, set./out. 1984.
11
A propsito de nossa poltica terceiro-mundista. O Estado de S. Paulo, 19 jun. 1980.
12
CAMPOS, R. A retrica e a verdade do ltamaraty. O Estado de S. Paulo, 13 nov. 1983.
13
PONTUAL, J. Poltica externa brasileira precisa de abertura poltica. Jornal do Brasil. Especial, 27 set.
1981, p. 2.
178
Poltica Externa Brasileira
Assim, a concepo, formulao e implementao da poltica
externa do Governo Figueiredo, conforme Jaguaribe, fundamentou-
se em trs premissas bsicas:
A primeira diz respeito a uma lcida compreenso da rea-
lidade brasileira, no contexto internacional. A segunda
concerne clara identificao dos principais interesses
do pas no cenrio internacional. A terceira tem a ver
com uma realista identificao e avaliao de nossos
meios de ao, relativamente a nossos interesses e a
nossas possibilidades.
14
Para implementao da poltica externa desenvolvida na gesto
Saraiva Guerreiro-Figueiredo partiu-se ento inicialmente da refle-
xo crtica sobre o que o Brasil, ou como mostrou Jaguaribe, sobre
a lcida compreenso da realidade brasileira.
Ronaldo Sardenberg
15
indica que a poltica externa do Brasil,
bem como de qualquer pas, fruto de duas variveis heterogneas,
ou seja, as realidades interna e internacional. Dessa forma, do en-
tendimento de nossa realidade torna-se mais conseqente a identifi-
interesses internacionais do Pas.
Aps Gibson Barbosa ter se comportado como se o Brasil per-
tencesse ao Terceiro Mundo, mas sem aceitar esse posicionamento de
forma explcita e de Azeredo da Silveira ter declarado, enfaticamen-
te, o fato de o Brasil fazer parte do Terceiro Mundo, com Saraiva
Guerreiro que essa viso atinge contornos mais ntidos, tendo em
vista o enquadramento do Brasil no sistema internacional.
Para Marclio Moreira,
a partir do conceito e de sua operacionalizao pela for-
mao do 'Grupo dos 77', que hoje j conta com mais
de 100 pases, para representar, em bloco, os interesses
do Terceiro Mundo, instaurou-se no Brasil controvrsias
14
JAGUARIBE, H. A Nova Repblica e a poltica exterior. Poltica e estratgia, v. 111, n. 1, p. 9, jan./mar. 1985.
15
SARDENBERG, R. M. A poltica externa do brasil nas duas ltimas dcadas. In: Curso de Introduo
s Relaes Internacionais. Unidade IV - Problemas Contemporneos das Relaes Internacionais.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1983, p. 63-80.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
entre duas correntes que poderamos chamar de 'terceiro-
mundistas' e 'ocidentalistas'. Para superar a aparente
dicotomia, fugindo da opo simplista ignorante da com-
plexidade da tessitura internacional, desenvolveu-se a
tese mais realista da dupla insero brasileira no cenrio
mundial, como parte do 'Ocidente' e do 'terceiro mundo',
tese esta que se tornou inclusive a oficial do Itamaraty.
16
179
Jaguaribe, da mesma forma, acata a percepo do Brasil estar
duplamente inserido no Ocidente e no Terceiro Mundo.
As duas realidades coexistem. E, se certo que o pas
aspira a superar seu subdesenvolvimento e a adquirir,
social, econmica e politicamente, caractersticas corre-
latas com as de sua cultura ocidental, no menos certo
que tal desiderato s realizvel levando em conta sua
condio de sociedade do Terceiro Mundo. Internamente,
porque o pas s lograr desenvolver-se se elevar os pa-
dres de vida e de produtividade de suas grandes massas
a nveis equiparveis aos das sociedades do Primeiro
Mundo. Internacionalmente, porque a defesa dos interes-
ses nacionais brasileiros, inclusive os de carter interno,
requer, entre outras condies, a reduo da assimetria
estrutural que privilegia os pases do Norte em detrimen-
to dos pases do Sul. No caso brasileiro, a solidariedade
cultural com o Ocidente exige, concomitantemente, a
solidariedade sociopoltica com o Terceiro MundoP
De acordo com essa reflexo, depreende-se, segundo o ponto de
vista da diplomacia brasileira, que o Brasil :
a) "Pas do Terceiro Mundo, com problemas internos tpi-
cos do subdesenvolvimento (m distribuio de renda,
grandes deficincias de sade, alimentao, moradia,
educao, por exemplo) e, externamente, situao de
dependncia no sistema econmico internacional (im-
portadores de capital e de tecnologia).
16
MOREIRA, M. M. Uma nova poltica externa? Poltica e estratgia, v. 111, n. 1, p. 42, jan./mar. 1985.
17
JAGUARIBE, 1985, p. 10.
180
Poltica Externa Brasileira
b) Grande exportador de produtos primrios e manufatu-
rados, que precisa aumentar rapidamente sua receita de
exportaes para cobrir o dficit no balano de paga-
mentos.
c) Membro da comunidade ocidental, pela adoo deva-
lores como a democracia, o pluralismo e a idia de que
as chances de progresso devem ser iguais para todos;
mas ( ... ) com interesses que vm se diferenciando dos
interesses do lder do Ocidente, os Estados Unidos.
d) Com reduzido poder militar em relao amplitude de
seus interesses internacionais, o pas tem escassas pos-
sibilidades de influir intensamente no cenrio mundial
pelo caminho da fora.
e) A nao vive ainda a transio para a democracia, bus-
cando organizar instituies que garantam a participa-
o, a superao da injustia e das desigualdades.
18
Assim, a partir de maior conscientizao das limitaes impos-
tas ao Pas, a poltica externa implementada por Saraiva Guerreiro,
deliberadamente, orientou-se por maior distanciamento dos Estados
Unidos, a partir de consideraes sobre a realidade internacional.
Em decorrncia da maior complexidade do cenrio internacio-
nal, a poltica externa necessita ser diversificada para poder enta-
bular diferentes dilogos com diferentes pases de acordo com os
diferentes interesses nacionais.
Ronaldo Sardenberg
19
defende a idia de que a dimenso da
poltica externa brasileira dentro desse princpio de diversificao
baseia-se em trs premissas essenciais:
a) o Brasil pretende desempenhar, na poltica internacional, um
papel que corresponde aos nossos interesses e aspiraes;
falamos por ns mesmos e no como representantes de outros
pases;
18
PONTUAL, 1981.
19
SARDENBERG, 1983, p. 75.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
181
b) o Pas efetivamente pratica uma poltica de no interveno e o
respeito que exige dos demais Estados o mesmo que est dis-
posto a prestar-lhes;
c) o Brasil evita alinhamentos automticos: poltica internacional
no um contrato de adeso, mas um campo permanente de
negociao e ajustamento recproco de posies.
Esse posicionamento da poltica externa brasileira foi reiterada-
mente explorado por Saraiva Guerreiro nos mais variados pronun-
ciamentos.
Pelo seu peso, pela confiabilidade do comportamento
que historicamente tem demonstrado, pelos interesses
que projeta internacionalmente, no h alternativa para
o Brasil que no seja a de participar ativamente do jogo
internacional, sem aceitar papis para os quais no est
preparado, mas sem refugar oportunidades e responsabi-
lidades adequadas s suas circunstncias nacionais.
20
um contra-senso pensar-se em uniformizar e unificar meca-
nicamente o Ocidente, seja no nvel nacional, seja no internacional.
A legitimidade e a prpria racionalidade da ordem ocidental re-
pousam no consentimento livre dos membros da sociedade, em
sua participao franca nos processos decisrios e no respeito s
divergncias de opinio entre eles. essa a medida de nossa iden-
tificao como pas ocidental. E so essas as bases que melhor se
adaptam natureza da sociedade internacionaF
1
a partir da adoo e operacionalizao do princpio da diver-
sidade, pela qual se admite a diferena de opinies e tendncias e o
entendimento de que o relacionamento internacional moldado na
percepo dessa diferena, ou inclusive com base nela, que a polti-
ca externa implantada por Saraiva Guerreiro-Figueiredo passa a ser
conceitualmente rotulada de "universalista".
20
GUERREIRO, R. S. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 13 de julho de 1979. Resenha
de poltica exterior do Brasil. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, edio suplementar, sei.
1984, p. 5.
21
ld. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 4 de setembro de 1981, p. 35.
182
Poltica Externa Brasileira
O universalismo, segundo essa percepo, mantm as idias
bsicas do pragmatismo, ou seja, o princpio do no alinhamento
automtico e a no existncia de aliados preferenciais.
Da anlise, contudo, da realidade brasileira adiciona-se outra va-
rivel decorrente dos meios limitados de que o Pas dispe para sua
atuao externa. Assim, o universalismo adiciona o conceito de dupla
insero do Brasil no sistema internacional: o Ocidente, ou as relaes
com os pases do Norte e o Terceiro Mundo, ou as relaes com os
pases em desenvolvimento do Sul. "Nosso pas faz parte, simultanea-
mente, do Mundo Ocidental e do Terceiro Mundo, e deve saber dialo-
gar com igual proficincia e equilbrio nessas duas esferas".
22
O Brasil
no dispe de recursos, entretanto, para zelar por seus
interesses em todos os cenrios mundiais. Ante esta des-
proporo entre a universalidade de seus interesses e a
modicidade de seus recursos, o pas tem de evitar tanto
a pretensiosa futilidade de um engajamento superior aos
seus meios, que prontamente o esgotaria, quanto um
malthusianismo paroquialista, que o privasse de atuao
internacional. A nossa atual poltica externa, consciente
de todos esses aspectos tem posto em marcha, de acordo
com a estratgia formulada por San Tiago Dantas, um
universalismo seletivo, que identifica as regies, os
pases e as questes de maior prioridade para o Brasil.2
3
ento, dentro desse plano conceitual que se pode apreender
a prioridade que a poltica externa brasileira passou a conferir ao
relacionamento Sul-Sul.
Prosseguiremos em nossos esforos no plano Norte-Sul
e, complementarmente, aceleraremos tanto quanto pu-
dermos a nossa cooperao com os pases do Sui.2
4
22
GUERREIRO, R. S. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 13 de julho de 1979, p. 7.
23
JAGUARIBE, 1985, p. 11.
24
GUERREIRO, R. S. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 5 de setembro de 1980, p. 19.
Captulo 6-A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
Mas a cooperao Sul-Sul no se coloca, de modo algum,
em termos alternativos expanso de nossas relaes
com o Norte altamente desenvolvido. A poltica externa
brasileira no trabalha sobre a presuno de opes mu-
tuamente excludentes ou de caminhos voltados para uma
s direo. Nosso esforo de aproximao com outras
naes do Terceiro Mundo no feito em detrimento
de nossa crescente cooperao com os pases industria-
lizados, os quais devero sempre merecer o mais atento
empenho de nossa diplomacia.
25
183
Uma importante conseqncia desse confronto e de outros fa-
tores como, por exemplo, a chamada crise energtica, a percepo
de que as questes econmicas internacionais correspondem a pro-
blemas fundamentalmente polticos. Na realidade, esto crescente-
mente em jogo a disponibilidade e o preo dos produtos exportados,
principalmente por pases em desenvolvimento, o que agudiza ainda
mais o relacionamento Norte-Sul.
Nesse sentido, a intensificao do Dilogo Sul-Sul, ou seja, o
entendimento entre os pases em desenvolvimento, no movimento
internacional j conhecido como "cooperao econmica entre
pases em desenvolvimento", parece indicar um caminho alternativo
ao frustante conflito Norte-Sul.
Para Paulo Tarso Flecha de Lima
chegado o momento de se realizar, no mbito das rela-
es Sul-Sul, um esforo amplo e metodizado para alargar
as bases do entendimento e cooperao. s vinculaes
em torno das plataformas comuns no plano Norte-Sul,
indispensvel que se agregue a substncia concreta dos
fluxos efetivos de comrcio e financiamento entre pases
em desenvolvimento. O desafio que nos coloca , em
suma, o de darmos ao Terceiro Mundo uma configurao
prpria, fundamentada em seu dinamismo interno e que
25
GUERREIRO, R. S. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 4 de setembro de 1981, p. 30.
184
Poltica Externa Brasileira
no exista apenas dicotomicamente como a expresso que
nos separa das naes desenvolvidas.
26
Conseqentemente, o xito da poltica externa depende, de um
lado, da sintonia do pensamento do governo como um todo e, de
outro, de sua abertura em relao aos impulsos provenientes da
sociedade. Da mesma forma, essa problemtica no pode ser anali-
sada isoladamente por suas prprias razes, necessrio apreender
as inter-relaes das diferentes polticas externas e seus efeitos a
longo prazo.
Para implantao dessa concepo de poltica externa, em sua
amplitude, foi preciso que, internamente, estivesse estabelecida
a sua correspondente, o que apenas se caracterizou, no Governo
Figueiredo, com as decises de permitir o choque de idias e o con-
fronto de posies, dentro das fronteiras.
Saraiva Guerreiro deixa bem claro que a consolidao da aber-
tura externa corresponde ao desenvolvimento da abertura interna.
A defesa de posies que levam constituio de uma
nova ordem internacional ser mais fortemente respal-
dada, ao se organizar, nacionalmente, o pas em insti-
tuies democrticas, que busquem, alm da garantia de
participao, a superao das injustias e desigualdades.
Da mesma forma, a implantao de nosso projeto demo-
crtico ganha em vitalidade com uma diplomacia orien-
tada por propostas que fazem da inspirao democrtica
um vetor essencial das relaes internacionais.
27
Carlos Chagas refora ainda essa idia, enfatizando que
demonstrar que o Brasil parceiro confivel, em cada
um dos diversos aspectos do relacionamento interna-
cional, permanece como objetivo maior do "univer-
26
LIMA, P. T. F. Participao do ltamaraty no processo de promoo das exportaes. Revista Brasileira
de Estudos Polticos, v. 54, p. 23, jan. 1982.
27
GUERREIRO, R. S. Linhas bsicas de implementao da poltica externa brasileira. Revista BrasJJeira
de Estudos Polticos, v. 54, p. 15, jan. 1982.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
salismo", valendo repetir que, se isso acontece e se
desenvolve, ser essencialmente porque, consolidao
da abertura externa corresponde o desenvolvimento da
abertura interna.
28
185
Em decorrncia dos princpios bsicos do universalismo im-
plementado no Governo Figueiredo pelo chanceler Guerreiro, com
os conceitos de dupla insero no Ocidente e no Terceiro Mundo,
aceitao da diversidade, solidariedade entre os pases em desen-
volvimento, entre outros, reservou-se ao Terceiro Mundo um espao
privilegiado no relacionamento externo do Brasil.
No entanto, a conjuntura internacional, marcada pelos impasses
no sentido Norte-Sul, pressionou igualmente essa consolidao ao
se buscarem estratgias alternativas no plano Sul-Sul.
O conceito de cooperao Sul-Sul corresponde operacionali-
zao recente de uma idia j mais antiga de cooperao tcnica ou
econmica entre pases menos desenvolvidos. A atual operacionali-
zao desse conceito , na realidade, conseqncia da estagnao ou
fracasso do chamado Dilogo Norte-Sul, no como uma alternativa
ao Dilogo Norte-Sul, mas como um novo caminho.
Cooperao entre pases em desenvolvimento no
um substituto para a cooperao Norte-Sul, nem uma
estratgia de confrontao. Antes, tirando partido das
complementaridades entre os pases em desenvolvimento
e promovendo ligaes horizontais entre eles, objetiva-se
habilitar estes pases a se moverem em direo de autocon-
fiana coletiva e por isso, reforar seu papel na economia
internacional. Cooperao entre pases em desenvolvi-
mento tanto um meio quanto um fim: meio para alcan-
ar uma nova ordem econmica internacional, baseada na
eqidade, soberana eqidade, interdependncia, interesse
comum e cooperao entre todos os Estados, e um fim em
relao caracterstica integral daquela ordem.
29
28
CHAGAS, C. Brasil amplia a influncia diplomtica. O Estado de S.Pau/o, jan. 1981.
29
UNIDO. Documentado preparado e apresentado no I Seminrio Internacional Amrica Latina-frica,
Rio de Janeiro, ago. 1983, p. 1-2. (mimeografado).
186
Poltica Externa Brasileira
Por essas colocaes pode-se deduzir que a poltica de aproxima-
o ao Terceiro Mundo, enfatizada no Governo Figueiredo, foi, em
parte, decorrente de um posicionamento econmico e poltico afeta-
do, no entanto, pela crise econmica internacional dos anos 1980.
Dentro dessa proposta, que buscava uma diminuio da depen-
dncia dos Estados Unidos nas atividades externas do Pas (princi-
palmente a balana comercial e os investimentos), estava implcita
a necessidade de obteno de maior autonomia, acompanhada pelo
aumento do espao de atuao diplomtica.
Quanto a essa questo de dependncia, Sardenberg ao constatar
que o Terceiro Mundo passou a ser muito mais importante para o
Brasil, seja em termos de exportao e/ou importaes, pondera que
existe uma dependncia crescente do Brasil em relao
ao Terceiro Mundo. Parece um paradoxo, j que a idia
de dependncia sempre esteve, entre ns, vinculada s
relaes com os pases industrializados. Ora, quando
a participao dos pases do Terceiro Mundo na nossa
pauta comea a crescer de forma avassaladora, do ponto
de vista tanto da importao quanto da exportao,
estar-se-ia criando uma dependncia em relao ao Ter-
ceiro Mundo.
30
O prprio Sardenberg contra-argumenta, no entanto, que a taxa
de exportao para o Terceiro Mundo principalmente em razo do
protecionismo comercial praticado pelos pases desenvolvidos.
No que respeita ao relacionamento com os Estados Unidos, o
distanciamento foi sobremaneira incentivado por diferentes ques-
tes, sendo as mais pertinentes:
a elevao das taxas de juros, decorrente da nova poltica mone-
tria norte-americana;
a obstruo deliberada pelos Estados Unidos, com outros pases
desenvolvidos, do Dilogo Norte-Sul;
30
SARDENBERG, R. M. As Relaes Brasil-Europa. In: Questes criticas da situao internacional.
Braslia: EDUnB, 1982, p. 16.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
187
a recusa em assinar o Tratado Internacional do Mar
'
em um primeiro momento, as discordncias em relao Am-
rica Central e, posteriormente, tambm em relao Guerra das
Mal vi nas.
Mnica Hirst explica que, apesar da crise internacional ter sido
agravada pelas conseqncias da poltica econmica do governo
norte-americano, uma sada para o Brasil poderia ter sido a criao
de relaes especiais com os Estados Unidos, com base em "troca
de favores" no campo poltico e econmico.
Essa opo, no entanto, se tornaria bastante penosa para
pases como o Brasil, onde a compatibilizao de interes-
ses significaria inevitavelmente um imenso desequilbrio
entre os seus custos e benefcios. Em nvel econmico,
seria extremamente difcil a sustentao do modelo de
desenvolvimento que vem sendo construdo no pas a
partir de uma relao de complementao econmica
com os Estados Unidos. Em termos polticos, a idia de
uma "relao especial" implicaria num retrocesso quanto
diversificao e ampliao do espao de atuao inter-
nacional do pas. Esta alternativa significaria sem dvida
uma retrao de sua poltica com o Terceiro Mundo.
31
Em virtude dessa fragilidade ante crise econmica internacio-
nal, Saraiva Guerreiro igualmente reticente em admitir qualquer
tipo de aproximao mais ntima com os Estados Unidos ou ao
mundo ocidental desenvolvido em detrimento dos ganhos obtidos
no relacionamento com as naes em desenvolvimento.
H quem diga que, diante da gravidade da conjuntura,
deveramos concentrar-nos apenas em aprofundar as rela-
es com os pases desenvolvidos que, afinal, so os que,
na escala internacional, detm o poder e exercem maior
31
HIRST, M. Tempos e contratempos da poltica externa brasileira. In: PLASTINO, C. A.; BOUZAS, R.
A Amrica Latina e a crise internacional. Rio de Janeiro: Graal, 1985, p. 252.
188
Poltica Externa Brasileira
grau de controle sobre o sistema econmico. O Tercei-
ro Mundo, nesse raciocnio, seria um conglomerado de
pases pobres e endividados, incapazes de nos ajudar
financeiramente e de comprar nossos produtos de expor-
tao( ... ) Tal atitude reflete um recuo da interdependncia
para a dependncia. Retoma o verticalismo nas relaes
econmicas e acentua, como se fosse inevitvel e eterna,
uma total falta de controle, de nossa parte, sobre os rumos
de nosso relacionamento econmico internacional.
32
Apesar desse vigoroso apoio manuteno e mesmo ampliao
do relacionamento com o Terceiro Mundo, Saraiva Guerreiro no
deixa de relembrar o princpio da dupla insero brasileira no siste-
ma internacional e o carter complementar das relaes com o Sul,
com as relaes voltadas para o Norte industrializado.
Temos de persistir nesse caminho. Reforar nossas rela-
es econmicas tanto com o Sul quanto com o Norte,
sem atribuir a qualquer deles prioridades incongruentes,
sem nos impormos opes falsamente excludentes.
33
Conseqentemente, "Ocidente e Terceiro Mundo se somam, no
se excluem".
34
Celso Lafer,
35
por sua vez, enfatiza a idia de que a relao de
complementaridade entre Ocidente e Terceiro Mundo no est uni-
camente restrita busca de novos mercados. Antes, pelo contrrio,
representa uma vontade de mudana no plano internacional que s
poder ser vivel por meio do estabelecimento de polticas comuns,
principalmente nos foros multilaterais.
Deduz-se dessas colocaes que a poltica externa brasileira
esforava-se por um relacionamento preferencial com o Sul, no sen-
32
GUERREIRO, R. S. Conferncia na Escola Superior de Guerra, em 25 de maio de 1983, p. 59.
33
lbid., p. 60.
34
LAFER, C. O Brasil entre o Ocidente e o Terceiro Mundo. In: LAFER, C. O Brasil e a crise mundial.
So Paulo: Perspectiva, 1984, p. 125.
35
lbid., p. 121-128.
Captulo 6- A Unversalzao da Poltica Externa Brasileira
189
tido de obter maior poder no cenrio internacional, sem, no entanto,
introduzir mudanas estruturais no seu intercmbio com
0
Norte.
Da, ento, a percepo de um somatrio de estratgias e no a ex-
cluso de campos antagnicos.
Quanto a esses aspectos, Letcia Pinheiro pondera que, a busca
por maior identificao com o Terceiro Mundo, derivada tanto de
problemas decorrentes da recesso mundial, afetando a balana
comercial brasileira e de pagamentos, quanto da limitao de ins-
trumentos de presso para a atuao externa do Pas, com a cres-
cente incorporao da nfase ao relacionamento Sul-Sul tese do
no-alinhamento automtico, teria-se dado simultaneamente a uma
tentativa de:
a) evitar, ao mximo, que esta deciso provocasse futuros
desentendimentos com os Estados Unidos;
b) aprofundar as bases de cooperao e entendimento na
rea latino-americana e no Terceiro Mundo em geral
(no s como um objetivo em si, mas tambm para
fortalecer o posicionamento brasileiro e o no-alinha-
mento aos Estados Unidos e igualmente na medida em
que esta no identificao do Brasil com uma posio
alinhada tornava-se um instrumento de legitimao
junto ao mundo subdesenvolvido);
c) substituir a relao especial com os Estados Unidos por
um relacionamento amplo e diversificado com as naes
capitalistas avanadas.
36
A anlise do distanciamento dos Estados Unidos, anteriormen-
te assinalado, fundamental para que se possa apreender as dire-
trizes bsicas da poltica universalista implementada pelo Governo
Figueiredo.
De um lado, o relacionamento com os pases da Comunidade
Econmica Europia e com o Japo adquiriu nos ltimos anos uma
36
PINHEIRO, L. A omisso pragmtica: a diplomacia brasileira na guerra das Malvinas. Poltica e estra-
tgia, v. IV, n. 4, p. 598, out./dez. 1986.
190
Poltica Externa Brasileira
relativa autonomia em decorrncia da independncia dessas regies
em relao aos Estados Unidos, em razo de seu desenvolvimento
econmico e poltico.
De outro lado
as relaes brasileiro-americanas, no entanto, influenciam
decisivamente o relacionamento do Brasil com o Terceiro
Mundo - a frica, a sia (exceto o Japo), a Amrica
Latina (exceto os vizinhos geogrficos) e, em certa
medida, os pases do Leste Europeu. No passado, durante
a vigncia do alinhamento automtico, o impacto inibia
qualquer gesto autnomo. No tempo recente, porm, o
impacto suavizou-se, justamente, porque o alinhamento
automtico entrou em obsolescncia ao se cruzarem duas
realidades novas - o declnio da hegemonia mundial dos
Estados Unidos e o desenvolvimento do Brasil. Esses dois
fatores permitiram ao Brasil diversificar extensamente
suas relaes com o exterior o que significou diversificar
a dependncia, relativizando-se, mas no eliminando,
a influncia das relaes brasileiro-americanas na ao
internacional do Brasil como um todo.
37
Dessa forma, imprescindvel reconhecer que a diversificao
da poltica externa brasileira um fato estrutural e no conjuntural
decorrente da perda de complementaridade econmica com os Esta-
dos Unidos, da manuteno do relacionamento com a Comunidade
Econmica Europia e significativo aumento da complementarida-
de com o Terceiro Mundo. De outro lado, o desenvolvimento do
parque industrial brasileiro propiciou maiores facilidades para o
intercmbio com as naes subdesenvolvidas, ao mesmo tempo que
gerou impedimentos no comrcio com os pases industrializados.
O Brasil no estava disposto a comprar a tese de uma
nova guerra fria, enviando tropas Amrica Central
custa do capital de confiabilidade que sua poltica exter-
na lhe granjeara ultimamente entre pases do Terceiro
37
GOES, W.; CAMARGO, A. O drama da sucesso e a crise do regime. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
1984, p. 216.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
Mundo - tanto em fruns multilaterais do dilogo Norte-
Sul como em bons vnculos bilaterais com naes da
Amrica Latina e da frica. Nem podia fechar os olhos
ao fato de que a perda de complementaridade com a eco-
nomia norte-americana impunha limites bem definidos
sua capacidade de absorver importaes brasileiras.
Prova disso eram os freqentes processos abertos pela
U.S. Steel e outras grandes empresas junto Interna-
tional Trade Commission contra 'prticas desleais' do
comrcio exterior brasileiro.
38
191
Marclio Moreira, entretanto, no concorda com esse posiciona-
mento salientando que
de ressaltar-se, tambm, que os Estados Unidos, j antes
dessa inflexo dos fluxos comerciais, ocupavam posio
proporcionalmente mais relevantes em matria monetria
(pela utilizao do dlar como principal moeda dos fluxos
comerciais), financeira (pelo papel das transferncias de
capital) e tecnolgica (enquanto principal centro irradia-
dor de tecnologia), credenciando-os como nosso principal
parceiro econmico. Reconhec-lo e agir de acordo no
significa servilismo passivo ou "alinhamento" automtico
nem deve afastar-se do universalismo, em matria de
intercmbio econmico. Vocao universalista, reconhe-
cimento da realidade econmica mundial, e esforo para
reduzir nossa vulnerabilidade perante fatores exgenos
fora de nosso controle convergem na intransigente defesa
do interesse nacional e no excluem o reconhecimento de
certos pases ou regies merecedoras de ateno especial
em funo dos benefcios que possamos usufruir.
39
H, no entanto, que se considerar que, embora, na realidade,
tenha ocorrido um reaquecimento do peso norte-americano nas ex-
38
KRAMER, P. Dilogo de surdos: as relaes Brasil-Estados Unidos. Poltica e estratgia, v. 111, n. 1,
p. 125, jan./mar. 1985.
39
MOREIRA, 1985, p. 40-41.
192
Poltica Externa Brasileira
portaes brasileiras, isso se deve muito mais a problemas ligados
recesso mundial e afetando com maior intensidade as naes do
Terceiro Mundo do que as industrializadas (Tabela 6.1). Prova da
no ampliao de complementaridade entre Brasil e Estados Unidos
exatamente o protecionismo ter crescido consideravelmente em
relao ao Brasil.
Fonte: Brasil, Banco do Brasil, Cacex.
Em contrapartida, a dvida externa brasileira induziu ao cresci-
mento da dependncia financeira aos Estados Unidos. Mesmo assim,
o Brasil no se curvou s presses norte-americanas no sentido de
apoio s solicitaes de, dentro do mbito do Gatt, regulamentao
do comrcio internacional de servios. A razo bsica da negativa
brasileira prende-se, essencialmente, percepo de que a regula-
mentao anularia os ganhos positivos obtidos nos ltimos anos no
que tange s exportaes de servios aos pases do Terceiro Mundo.
Para Walder de Goes
a postura brasileira do low profile tem sido especial-
mente notvel na esfera da poltica externa, a qual tem
consistido em no satisfazer as demandas americanas,
mas tambm em no enfatizar posies que acentuem
as discordncias entre o Itamaraty e o Departamento de
Estado ( ... ) A ttica do low profile tem consistido, basica-
Captulo 6- A Universalizao da Politica Externa Brasileira
mente, em contornar as questes, em vez de enfrent-las
de modo frontal; protelar o que for protelvel e evitar a
abertura de novas reas de atrito.
40
193
Peixoto pondera que o Itamaraty, ao contrrio do que defendia a
rea econmica, acreditava na no existncia de uma relao direta
entre o poder econmico e o poder poltico. E que, conseqentemen-
te, nas relaes internacionais, a esfera poltica um instrumental
fundamental para a problemtica do desenvolvimento econmico,
bem como "a dvida, dada a sua magnitude, havia transcendido os
aspectos tcnico-financeiros para se transformar em uma questo de
natureza fundamentalmente poltica".
41
Assim, a par da redistribuio de poder no sistema internacional
que diminuiu a capacidade dos pases mais desenvolvidos gerirem
a ordem mundial, ocorreu igualmente uma internacionalizao do
campo econmico. Por esses, entre outros fatores, o Brasil procura
manter sua poltica externa desvinculada da americana, de forma a
no restringir o maior peso especfico obtido no seu relacionamento
com os pases do Terceiro Mundo.
A possibilidade de reverter a posio de independncia
poltica assumida pelo Brasil no plano internacional
parece ser um projeto de escassas possibilidades. A pol-
tica exterior do governo Figueiredo no apenas o item
de programa governamental que tem o apoio da opinio
pblica e da classe poltica brasileira; ela responsvel
por uma srie de ganhos polticos e econmicos no plano
internacional. No se pode renunciar a esta poltica sob
pena de sria desmoralizao no concerto universal das
naes do Terceiro Mundo, que se acostumaram a ver no
Brasil um componente aglutinador dos esforos tenden-
tes a negar a bipolaridade do mundo e a construir uma
nova ordem internacional, fundada em bases que no a
mera fora dos grandes.
42
40
GOES; CAMARGO, 1984, p. 219.
41
PEIXOTO, A. C. As contradies nas negociaes da dvida. Brasil perspectivas internacionais. Rio
de Janeiro/IRI/PUC, v. 2, p. 5, jul./ago. 1984.
42
CAMARGO, S.; MOURA, G. G. Uma visita pouco frutuosa. Brasil Perspectivas Internacionais. Rio de
Janeiro, I RI/PU C, v. 1, p. 8, jun./jul. 1984.
194
Poltica Externa Brasileira
Assim sendo, esse posicionamento do Itamaraty, em matria de
poltica externa, confere ao esforo diplomtico maior flexibilidade,
podendo moldar suas aes de acordo com os diferentes interesses,
evitando conseqentemente os alinhamentos automticos.
6 ; : ~ A Retomada do Relacionamento
com a Amrica Latina
Na literatura sobre poltica externa brasileira, quando se fala sobre
a poltica voltada para o Terceiro Mundo, geralmente est se pen-
sando em frica, Oriente Mdio ou sia. Normalmente, h uma
grande ausncia de referncias ao relacionamento com a Amrica
Latina propriamente dita.
Dessa forma, por exemplo, uma pergunta extremamente perti-
nente por que, a partir da poltica externa independente, se dese-
nha uma poltica africana e no uma poltica latino-americana.
Tentaremos, ento, desenvolver a idia de que o processo de
universalizao, em conjunto com a tentativa de diminuir a pres-
so da potncia hegemnica dentro do sistema interamericano, tem
um papel muito forte no sentido de afastar, politicamente, o Brasil
da regio. Mas no s isso. De outro lado, por razes histricas
decorrentes do processo de formatao do espao nacional e do
alinhamento brasileiro contnuo com os Estados Unidos, h uma
imagem negativa sobre o Brasil na regio. O processo revolucion-
rio instalado em 1964 alimentar ainda mais essa percepo nega-
tiva, creditando-se ao Pas um papel representativo dos objetivos
norte-americanos para a Amrica Latina.
De outra maneira, inserir uma visualizao do relacionamento
brasileiro com o restante da Amrica Latina quando se est avalian-
do a poltica externa do Governo Figueiredo decorre principalmen-
te da percepo de que exatamente durante esse governo que se
encontra o momento de inflexo nesse processo de reaproximao.
Em especial por corresponder ao momento de incio de ampliao
das dificuldades de manuteno do relacionamento com frica e
Oriente Mdio em conseqncia das recentes presses do sistema
internacional.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
Como observa Mello
nos marcos do novo "universalismo", foi no campo das
relaes com a Amrica Latina que a poltica externa do
governo Figueiredo apresentou inovaes significativas
em relao s orientaes anteriores. Em primeiro lugar,
a prpria inverso das altas taxas de crescimento eco-
nmico logradas pelo Brasil at o ano de 1980, aliada
ao processo de liberalizao gradual do regime poltico,
reduziram as percepes e desconfianas dos demais
pases latino-americanos acerca de suas pretenses
hegemnicas na regio, propiciando um novo contexto
para suas relaes polticas e econmicas. Adicional-
mente, o recrudescimento do protecionismo comercial
dos pases desenvolvidos, que passara a direcionar-se
especialmente aos chamados "novos pases industriali-
zados", tornava mais importante, para o Brasil, o estrei-
tamento de seus vnculos comerciais com os mercados
latino-americanos como destino para suas exportaes
de produtos manufaturados.
43
195
Como j vimos, a Operao Panamericana, implementada no
Governo Juscelino Kubitschek, com sua proposta de tentar atrair
os Estados Unidos para uma atuao mais direcionada ao atendi-
mento das reivindicaes regionais de recursos para processos de
desenvolvimento, representou a primeira experincia de introduo
de aes multilaterais na definio da poltica externa brasileira.
Ainda que, aproveitando-se do sentimento antinorte-americano
crescente na Amrica Latina, pode-se tambm considerar que a
OPA retoma uma perspectiva antiga na poltica externa brasileira: o
de exercer um papel de intermediao entre a Amrica Espanhola e
os Estados Unidos.
No plano bilateral
a diplomacia de Kubitschek obedeceu mesma motiva-
o utilitria, voltada para projetos concretos, muitos dos
43
MELLO, F. C. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da poltica externa
brasileira nos anos 90. 2000, p. 49. Tese (Doutorado). Universidade de So Paulo.
196
Poltica Externa Brasileira
quais dedicados a integrar fisicamente, pelos transportes,
o territrio de pases como a Bolvia e o Paraguai a portos
brasileiros. Os Atos de Robor, por exemplo, estabelecem
para a Bolvia zonas francas em portos nacionais, alm
de disporem sobre a ligao ferroviria Corumb-Santa
Cruz e a explorao de petrleo e gs. Com o Paraguai
completa-se a ligao at Paranagu atravs de rodovia e
da ponte da Amizade sobre o rio Paran.
44
Sem os resultados esperados, com a ampliao das divergncias
com os Estados Unidos em torno das expectativas de desenvolvi-
mento econmico e mais o incio do desenho da poltica externa
independente, a questo cubana representar o primeiro questiona-
mento da convergncia ideolgica com os Estados Unidos.
Ainda, nesse perodo, detecta-se uma aproximao com o go-
verno Frondizi da Argentina, voltada para uma tentativa de influen-
ciar os Estados Unidos a direcionar a Aliana para o Progresso para
projetos de infra-estrutura e industrializao alm do assistencialis-
mo social e educacional.
No entanto, essa poltica de aproximao com a Argentina
rompida em decorrncia do golpe militar contra Frondizi e atribu-
do, em parte, exatamente ao voto argentino de absteno na resolu-
o de suspenso de Cuba do sistema interamericano.
E, no Brasil, com o golpe de 1964 e a implementao da poltica
externa de interdependncia ancorada nas perspectivas de segurana
coletiva e integral, o realinhamento ideolgico retoma fora, visuali-
zando a subordinao do eixo latino-americano. Essa subordinao
expressa-se claramente na teoria dos crculos concntricos de acordo
com a qual os interesses brasileiros estariam alocados, prioritaria-
mente, na bacia do Prata, no continente americano e no Ocidente.
Conforme Rubens Ricupero
so corolrios dessa abordagem a ruptura com Cuba,
a participao destacada na interveno na Repblica
44
RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular. In:
ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org). Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimen-
to, modernizao e poltica externa. So Paulo, Cultura, 1996, p. 45.
Captulo 6-A Universalizao da Polltica Externa Brasileira
Dominicana, as sugestes sobre a formao de uma
fora interamericana de paz para policiar um espao no
qual "as fronteiras ideolgicas" contariam mais do que o
conceito de soberania.
45
197
Ainda que o posicionamento de Castelo Branco no tenha sido
mantido e, com Costa e Silva j se prenuncie um retorno s diretrizes
da poltica externa independente, nota-se, na Amrica Latina, um
crescimento da percepo do Brasil como um instrumento privile-
giado de imposio dos objetivos norte-americanos no continente.
Ainda, de acordo com Ricupero
so as teorias do sub-imperialismo, do imperialismo por
procurao, que entram em voga no s junto s esquer-
das latino-americanas. Oscar Camilin, por exemplo, re-
presentante do desenvolvimentismo argentino, populariza
a verso do pas-chave, que toma emprestada dos escritos
sobre a poltica dos EUA em outras regies. Segundo esta
interpretao, Washington delegaria a um key-country em
cada rea, o mandato de manter a ordem e a estabilidade
da Pax Americana, sendo o Brasil o escolhido para esse
papel na Amrica do Sul. A inoportuna frase de Nixon
ao receber o presidente Mdici em 1971, "para onde for o
Brasil tambm ir a Amrica Latina", aparenta corroborar
a tese, alimentada igualmente pelos temores inspirados
pelo "milagre econmico brasileiro" e o imprudente ufa-
nismo autopromocional do regime de Braslia.
46
Essa sensao de ameaa amplia-se com o conflito argentino-
brasileiro sobre o aproveitamento de recursos hidreltricos do rio
Paran. Nesse caso, o Brasil negocia e assina o Tratado de Itaipu
(1973) com o Paraguai, sem procurar resolver seu contencioso com a
Argentina. Conforme Soares de Lima
ao levar adiante o projeto de ltaipu, sem considerar as
preocupaes argentinas, a atitude do Brasil, de fato,
45
RICUPERO. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 47-48.
46
lbid., p. 45.
198
Poltica Externa Brasileira
forava a Argentina a ajustar os seus prprios projetos
hidreltricos aos desgnios brasileiros. Enquanto o Brasil
pde impor custos Argentina e esta no disps de poder
de retaliao, no existiam incentivos suficientes para o
Brasil entrar em negociaes com a mesmaY
Dentro desse quadro regional, essencialmente negativo, o impac-
to das decises iniciais do Governo Geisel, em termos de reconheci-
mento do MPLA/ Angola, de condenao de Israel por ocupao pela
fora de territrios palestinos e o reconhecimento diplomtico da
Repblica Popular da China, assim como a aproximao com a Ale-
manha e o Japo, serviram como demonstraes do distanciamento
brasileiro em relao aos Estados Unidos e para refutar as teses de
subimperialismo ou de pas-chave.
No entanto, apesar da aceitao de que o Brasil desenvolvia uma
poltica externa decorrente de seus interesses e no representante
dos objetivos norte-americanos, ainda sero necessrias algumas
outras aes para uma mudana maior da percepo sobre o Brasil.
Entre estas, sem dvidas, o acerto com a Argentina sobre a ex-
plorao dos recursos hidreltricos, por meio do Acordo Tripartite
Argentina-Brasil-Paraguai (outubro de 1979) ter um papel funda-
mental para a remoo de desconfianas em relao ao Brasil.
48
De outro lado, o Tratado de Cooperao Amaznica (julho de 1978),
em conjunto com a participao brasileira nos processos negociadores
dos conflitos Peru-Equador e Argentina-Chile so peas que possibi-
litam a ampliao de um clima de confiana em relao ao Brasil.
Ainda na dcada de 1970, enquanto lutava por fazer prevalecer
seus pontos de vista na bacia do Prata, o Brasil procurava, igual-
mente, marcar sua presena na Amaznia. As primeiras medidas
47
LIMA, M. R. S. A economia poltica da poltica externa brasileira: uma proposta de anlise. Contexto
internacional. Rio de Janeiro: IRI/PUC, v. 12, p. 23, jul./dez. 1990.
48
"Em poucos meses, em outubro de 1979, assinvamos com a Argentina e o Paraguai o acordo tripartite
de compatibilizao de ltaipu e Corpus. Punha-se fim definitivamente a uma controvrsia com a
Argentina, que azedava as relaes bilaterais havia 11 anos. Sem a eliminao dessa controvrsia,
no teria sido possivel desenvolver as relaes com a Argentina no grau de intimidade e confiana
mtua que as caracterizou no governo Figueiredo e criou as bases para seu incremento sucessivo em
governos sucessivos". GUERREIRO, R. S. Lembranas de um empregado do ltamaraty. So Paulo:
Siciliano, 1992, p. 9192.
Captulo 6- A Universalizao da Poltica Externa Brasileira
199
concretas tomadas pelo governo brasileiro para proteo e desen-
volvimento da regio amaznica teriam ocorrido em meados dos
anos 1960 com o lanamento da Operao Amaznica, a criao
da Sudam e o estabelecimento da Zona Franca de Manaus. Foi no
Governo Geisel, contudo, que se pde lanar na regio um plano de
ao mais coordenado e abrangente, com a concluso do Tratado
de Cooperao Amaznica (TCA) em julho de 1978.
O Tratado em nada se assemelha aos atos de criao de organis-
mos de integrao regional, por exemplo, dotados de personalidade
jurdica. Sua estrutura o identifica com regimes internacionais como
o da Zona de Paz no Atlntico Sul e tem como principal caractersti-
ca permitir o tratamento estruturado de temas cuja importncia varia
de acordo com a conjuntura histrica do momento.
49
E, no incio dos anos 1980, dois fatores vo marcar definitiva-
mente o interesse brasileiro em retomar um processo de cooperao
ou de articulao poltica com os pases da Amrica Latina: o Acordo
de Cooperao Nuclear com a Argentina em 1980 e o apoio Argen-
tina durante a Guerra das Malvinas (1982). O Acordo de Cooperao
Nuclear de 1980 e os acordos que lhe seguiram, restringindo a uti-
lizao da energia nuclear para fins pacficos, inauguram a fase de
construo de confiana mtua no plano estratgico-militar.
De outro lado, as crises na Amrica Central e a oposio regio-
nal adoo de uma soluo armada, como pretendia os Estados
Unidos, vo propiciar o surgimento de um mecanismo instituciona-
lizado de articulao poltica entre os pases da Amrica Latina: o
Grupo do Rio.
Essa latino-americanizao da poltica externa brasileira vai,
ainda, ser mais realada com as dificuldades de insero interna-
cional em decorrncia das crises econmicas e financeiras que se
abatem, principalmente, sobre o Terceiro Mundo na metade dos anos
1980. Nesse sentido, pode-se aventar a hiptese de que a retomada da
insero brasileira na regio decorre, de um lado, das maiores difi-
culdades encontradas em outros espaos e, de outro, de uma reverso
na imagem negativa que o Pas detinha no espao latino-americano.
49
Para maior compreensao do processo de negociao do TCA e seus objetivos, veja MONTENEGRO,
M. Poltica externa e cooperao amaznica: a negociao do Tratado de Cooperao Amaznica. In:
ALBUQUERQUE, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Priorida
des, atores e polticas. So Paulo: Nupri-USPIAnnablume, 2000. v. IV, p. 355380.
A Poltica Externa
na Nova Repblica
................ , .......................................................... .
ste captulo, sobre a poltica externa do primeiro
governo civil ps-ditadura, trabalha com a pers-
pectiva de que, independentemente das mudanas do regime
poltico interno, no sero constatadas alteraes fundamentais
em sua definio e implementao. De forma bem direta, sero
mantidas as diretrizes bsicas da poltica externa.
No entanto, sua definio e, principalmente, sua implemen-
tao estaro constrangidas por uma srie de fatores internos e
externos com tendncia a inibir o atendimento das necessida-
des brasileiras.
Ainda que internamente o Governo Sarney esteja envolvi-
do em um processo de desmonte dos instrumentos autoritrios
e reconstruo da normalidade democrtica por meio de uma
reviso das normas jurdicas, com o desenvolvimento da As-
semblia Constituinte, e, ainda, pressionado pela crise econ-
mico-financeira representada pelo descontrole inflacionrio,
sero principalmente os constrangimentos de ordem externa
que moldaro as possibilidades e os rumos da poltica externa.
Em primeiro lugar, a crise da dvida externa, demonstran-
do a extrema vulnerabilidade e fragilidade brasileira perante
o sistema internacional. Em segundo, a recusa da continuida-
de de negociao do Dilogo Norte-Sul e a nova postura dos
pases industrializados, ampliando seus mecanismos protecio-
nistas, aprofunda a crise da dvida com reflexos diretos
que o Pas ainda mantinha em
202
Poltica Externa Brasileira
A esses fatores somam-se, ainda, o crescimento da tendncia
de constituio de blocos econmicos, com maior perspectiva de
protecionismo, e o surgimento e instrumentalizao de novos temas
no relacionamento internacional.
De forma relativamente ativa, enquanto resultado de uma clara
vontade poltica, a poltica externa brasileira vai se redirecionar
mais enfaticamente para a Amrica Latina e, mais pragmaticamen-
te, para a Argentina. De outro lado e, exatamente, pelo fato de no
se estar abandonando os princpios orientadores da poltica externa,
sero mantidos os conflitos com os Estados Unidos.
7.1 A Redemocratizao: Mudana ou
Continuidade na Poltica Externa?
consensual nas mais diferente anlises que a transio democrtica
dos governos militares para o governo civil no implicou mudanas
significativas na conduo da poltica externa da Nova Repblica.
Embora a "diplomacia para resultados", implementada por Olavo
Setubal tenha sido, por alguns setores da imprensa, saudada ini-
cialmente como uma poltica que abandonaria o assim denominado
terceiro-mundismo e retomaria a teoria dos crculos concntricos de
Castelo Branco, no se detectam fatores que possam ser definidores
de alterao fundamental na poltica externa da Nova Repblica em
relao aos governos antecessores.
Nessa linha de pensamento, Lafer ressalta que
ao compromisso da Nova Repblica com a democra-
cia e a tolerncia inerente ao pluralismo corresponde,
no plano externo, um internacionalismo de vocao
pacfica, guiado pelos preceitos da coexistncia e da
cooperao com todos os demais membros da sociedade
internacional. Esta uma razo de princpio e explica o
recente estabelecimento de relaes diplomticas com
Cuba, que completa a vocao ecumnica da poltica
externa brasileira.
Dessa forma
o internacionalismo pacfico da Nova Repblica inaugu-
ra uma convergncia plena entre a proposta externa de
Captulo 7 -A Poltica Externa na Nova Repblica
democratizao das relaes internacionais que vinha
caracterizando a ao do Itamaraty nos ltimos anos do
regime militar, e o processo interno.
1
203
Ao contrrio, como j bem lembrado por Lafer, a mudana in-
terna possibilitou que a poltica externa, dentro de seus pressupos-
tos de rompimento de fronteiras ideolgicas, pudesse resgatar o tabu
em que se havia transformado o relacionamento com Cuba. E para
Seixas Corra, o caso de Cuba revela um ponto de equilbrio entre
inovao e continuidade:
Devido s seqelas do processo de luta armada ocorri-
do no Brasil nos anos 70, o relacionamento com Cuba
havia-se tornado um tabu. Era preciso super-lo, tanto
por motivos de natureza interna, ligados afirmao da
preeminncia civil na nova ordem poltica e institucio-
nal, quanto por razes de interesse externo, em funo
do objetivo logo traado pela Administrao Sarney de
conferir prioridade ao relacionamento com a Amrica
Latina. No seria possvel ao Brasil assumir o papel que
lhe competia no cenrio regional sem dispor de canais
adequados de dilogo e cooperao com Cuba.
2
Hirst e Soares, por exemplo, creditam essa continuidade em
funo da relativa autonomia decisria detida pela instituio buro-
crtica responsvel pela sua formulao e implementao.
Esta autonomia consensual explica, em grande medida,
o carter marginal das alteraes impostas ao desenho
da poltica externa brasileira a partir de 1985, quando
ganha novo impulso a transio para a democracia no
pas. Diferentemente do que ocorre em outros pases
latino-americanos como Argentina, Uruguai ou Peru, no
LAFER, C. Novas dimenses da poltica externa brasileira. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. I,
n. 3, p. 75, fev. 1987.
2
SEIXAS CORRA, L. F. A poltica externa de Jos Sarney. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos
de po/itica externa brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo:
Nupri-USP/Cultura Editores Associados. 1996, p. 372.
204
Poltica Externa Brasileira
Brasil a poltica internacional do perodo autoritrio foi
mantida em quase sua totalidade.
Na primeira etapa da Nova Repblica, a poltica externa
preservou sem maiores dificuldades o nvel de autono-
mia conquistado durante o perodo anterior. Graas a
essa autonomia, pde-se manter um distanciamento pro-
gressivo dos constrangimentos enfrentados pelo Estado
brasileiro em seu esforo de reordenamento da ordem
poltica e econmica do pas. ( ... ) Itamaraty seguiu atuan-
do no plano internacional de acordo com as premissas
orientadoras traadas desde os anos 70.
3
No momento de transio da gesto Figueiredo para a Nova
Repblica, o governo que assumiu o poder herdou o problema da
dvida externa que se constitui no ponto mais grave e fraco do rela-
cionamento exterior brasileiro.
A problemtica da renegociao apresentava duas vertentes
bsicas, a prorrogao dos prazos de vencimento do principal e a
reformulao das condies genricas que regulam a dvida em si.
Em decorrncia dessa problemtica e necessidade de se procurar
ampliar as exportaes de forma a elevar o supervit comercial para
se fazer frente ao crescente peso do endividamento externo, valo-
rizou-se, em vrios setores governamentais e da sociedade civil,
o raciocnio de que de nada adiantam os discursos enfatizando a
importncia das relaes Sul-Sul, visto que os pases do Terceiro
Mundo encontravam-se igualmente em situao financeira difcil e
impondo restries s suas importaes.
Como decorrncia lgica e racional dessa realidade, o nico ca-
minho vivel que se apresentaria para o Brasil seria a concentrao
e ampliao de esforos no relacionamento comercial com os pases
industrializados.
Embora no compactuando plenamente com as diretrizes imple-
mentadas pelo Itamaraty, principalmente na percepo de insero
3
HIRST, M.; LIMA, M. R. S. Crisis y toma de decisin en la politica exterior brasileiia: el programa de
integracin ArgentinaBrasil y las negociaciones sobre la informtica con Estados Unidos. In: RUSSEL,
R. Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Buenos Aires: GEL, 1990, p. 64.
Captulo 7 -A Poltica Externa na Nova Repblica
205
do Brasil no Terceiro Mundo, Oliveiras Ferreira
4
reconhece a quase
impossibilidade de, no plano econmico, se encontrar soluo para a
problemtica do endividamento, enfatizando que somente no plano
diplomtico-estratgico h possibilidade de manobra autnoma.
Para Oliveiras, esse movimento diplomtico estratgico deve-
ria se dar em trs frentes: Oriente Mdio, frica e Amrica Latina
(especialmente Argentina e Uruguai). O xito dessa estratgia (re-
sumida em maior integrao diplomtica e comercial) deveria re-
dundar no estabelecimento de uma posio de fora diplomtica que
proporcionasse maior peso ao Brasil, no sentido de negociar com os
bancos e governos a sua dvida externa.
Celso Lafer
5
salienta que a elevao das taxas de juros interna-
cionais transformou as economias subdesenvolvidas em exportado-
ras lquidas de capitais, em conseqncia da necessidade de gerao
de supervits comerciais para pagamento dos servios da dvida.
E que esse esforo de promoo de exportaes tem:
causado srios prejuzos e srios problemas para o seu desen-
volvimento;
agravado os seus problemas sociais;
reduzido as suas importaes com conseqncias para o comr-
cio internacional;
estimulado as tendncias protecionistas dos pases desenvolvi-
dos, pelos desequilbrios causados pela reduo de suas impor-
taes e pela ampliao de suas exportaes.
Porm, o Brasil, j sob a Nova Repblica, mantendo, no plano
interno, o compromisso com a democracia, permaneceu defenden-
do, no plano externo, a reduo do sensvel hiato entre os pases
desenvolvidos e os subdesenvolvidos.
4
FERREIRA, O. Politica externa e liberdade de manobra. Poltica e estratgia, v. 111, n. 1, p. 70-95,
jan./mar. 1985.
5
LAFER, 1987, p. 73-82.
206
Poltica Externa Brasileira
Ainda de acordo com Lafer
a diplomacia brasileira, na linha do que j vinha sendo
feito pelo Itamaraty durante o regime militar, vem
defendendo as reivindicaes dos pases do Terceiro
Mundo em prol de uma ordem econmica mais justa e
eqitativa, entendendo, em sntese, que cabe ao pas de-
sempenhar em conjunto com outros, com o adicional de
legitimidade que deriva de sua proposta interna e com os
recursos de poder de que dispe uma potncia interme-
diria para catalisar iniciativas, um papel positivo neste
amplo processo de negociao em curso.
6
Dessa forma, no plano interno, Sarney, alado Presidncia por
contingncias do destino, enfrentou questes homricas, destacan-
do-se as presses nacionais pela remoo dos resqucios do autori-
tarismo presentes nas estruturas jurdicas e institucionais, convocar
a Assemblia Constituinte e controlar a crise econmico-financeira
ampliada pelo descontrole da inflao e pelos constrangimentos da
dvida externa.
E, de outro lado, amplia-se a constatao da vulnerabilidade e
fragilidade brasileiras.
De acordo com nossa perspectiva, a partir da Nova Re-
pblica a poltica brasileira passou a estar sujeita a urna
dupla dinmica: por um lado, prevaleceu a tendncia de
continuidade quanto a seus princpios orientadores, sua
base social e sua conduo burocrtica profissionaliza-
da. Por outro, entretanto, tornou-se progressivamente
vulnervel aos efeitos da crise de governabilidade inter-
na e s adversidades provenientes de condicionamentos
econmicos externos?
Mas, muito mais do que isso, a dvida externa correspondia
a um dos emblemas do processo de recuperao hegemnica dos
6
LAFER, 1987, p. 77.
HIRST; LIMA. In: RUSSEL, 1990, p. 61.
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
207
Estados Unidos, em um novo pacto com os pases desenvolvidos e
na eliminao da capacidade negociadora dos no desenvolvidos,
desnudando suas vulnerabilidades.
A negativa do Governo Reagan de assinar a Conveno
da ONU sobre Direito do Mar, a retirada dos EUA e do
Reino Unido da Unesco, ao amparo de uma retrica
de pesada crtica s maiorias "terceiro-mundistas" nos
foros internacionais, viriam a desatar importantes trans-
formaes ao longo dos anos 80 no processo multilateral.
Secundados pela Gr-Bretanha e pela Repblica Federal
da Alemanha, os EUA haviam iniciado no incio dos 80
um trabalho de desmontagem do multilateralismo ento
prevalecente, o que coincidiu com uma sensvel perda de
impulso diplomtico dos pases em desenvolvimento.
Essa mudana qualitativa na agenda seria complementa-
da mais adiante pela ascenso de temas cuja manipulao
colocaria precisamente os pases em desenvolvimento
na defensiva: direitos humanos, narcotrfico, no-pro-
liferao, meio ambiente, imigrao, terrorismo, crises
regionais, democracia. Estes temas passaram a ocupar
crescentemente a opinio pblica mundial. Ao refletir
preocupaes formalmente legtimas, captaram grande
parte do interesse dos foros multilaterais, em detrimento
dos tpicos de carter reivindicatrio que haviam con-
formado a agenda dos anos 60 e 70. O impacto direto
que esses temas tinham na opinio pblica de pases de-
senvolvidos e em desenvolvimento, em contraste com o
carter geralmente abstrato dos temas do reivindicacio-
nismo dos anos 60 e 70, contribua ademais para trans-
formar qualitativamente a agenda internacional.
8
Ainda que fosse de interesse dos pases desenvolvidos, no
se pode considerar que o processo de redemocratizao pudesse se
transformar em uma moeda de negociao internacional. Era uma
8
SEIXAS CORRA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 369-370.
208
Poltica Externa Brasileira
exigncia do sistema, mas que deveria ser complementada por outras
transformaes ou pela adequao s novas prticas protecionistas
em prol da recuperao econmica mundial.
Mesmo que ainda pouco vontade com os temas de pol-
tica externa e sendo obrigado freqentemente a tratar do
tema da dvida que dominava e constrangia as relaes
exteriores do Brasil em 1985, o presidente-eleito levou
queles pases, alguns dos quais na lista dos nossos prin-
cipais parceiros, e com intensa cobertura da imprensa
brasileira, a nova imagem do Brasil e valeu-se como
alavancagem diplomtica, do espao que se abria para o
pas e para o seu futuro governo em funo do retorno a
um regime civil e da reconstruo da democracia.
9
Ao rol das dificuldades para implementao da poltica externa
talvez possa se acrescer ainda a ampliao das tendncias de regio-
nalizao pela consolidao de blocos econmicos, em especial a
CEE, o avano na integrao entre os Estados Unidos e o Canad e
o desevolvimento de um bloco na sia-Pacfico.
Nesse sentido, acoplando-se vulnerabilidade desnudada pela
dvida externa e ao rompimento da unidade at ento mantida pelo
Terceiro Mundo, a considerao dos possveis efeitos negativos
da tendncia de constituio de blocos econmicos, interpretados
como propensos ampliao de protecionismos influenciar a pol-
tica externa do Governo Sarney a concentrar-se em duas estratgias.
Uma delas, a estratgia de fortalecimento do sistema multilateral de
comrcio - o Gatt - caracterizada pelo processo negociador com
os Estados Unidos e, a outra, direcionada ampliao do papel da
Amrica Latina, em especial, na aproximao com a Argentina.
Antes de enfocarmos essas duas estratgias, vale a pena reto-
mar o status da poltica africana do Brasil em relao s transfor-
maes mundiais que estavam afetando o papel do Pas e dos no
desenvolvidos.
9
DANESE, S. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 371.
Captulo 7-A Poltica Externa na Nova Repblica
209
Aparentemente, com o advento da Nova Repblica, a poltica
externa brasileira manteve os seus rumos, nomeadamente no que
toca ao continente africano, porm com o problema da dvida ex-
terna se transformando em um entrave poltica de cooperao. Na
abertura da XL Sesso da Assemblia Geral da ONU, o presidente
Jos Sarney reiterou
solenemente a nossa total condenao do apartheid e
nosso apoio sem reservas emancipao imediata da
Nambia, sob a gide das Naes Unidas( ... ) Como Pre-
sidente de meu pas, renovei h poucas semanas a proibi-
o de exportar petrleo e derivados, armas e munies,
licenas e patentes para a frica do Sul, bem como sus-
pendi as atividades de intercmbio cultural, artstico ou
desportivo com o Governo de Pretria.
E no seu discurso de 23 de setembro de 1985, o presidente acres-
centou: "O racismo, um colonialismo diferente, amoral e perverso,
no pode manchar a pgina de ouro da descolonizao".
10
No entanto, os efeitos da crise da dvida, em ambos os con-
tinentes, pressionavam pela reduo do comrcio. J durante o
Governo Figueiredo, para manuteno do relacionamento comer-
cial tinha se introduzido e ampliado a prtica do countertradeY
O countertrade, no caso brasileiro, pode, com certa nfase, ser
considerado como um dos principais fatores que permitiu a reto-
mada do relacionamento comercial com a frica a partir de 1984.
Entretanto, parece ser igualmente propulsionador da tendncia de
concentrao de comrcio com poucos pases. Assim, por exemplo,
com Angola, a operao de countertrade possibilita a exportao de
10
Resenha de Poltica Exterior do Brasil, MRE, n. 46, jul./ago./set. 1985, p. 6.
11
O countertrade, em uma linguagem bem simplificada, corresponde simplesmente a uma troca de
mercadorias, ou seja, o pagamento parcial ou total em mercadorias na compra de outras mercadorias.
A aplicao e ressurgimento do countertrade, no contexto internacional, pode ser entendido como
decorrente a) da percepo de que a crise provocada pela dvida do Terceiro Mundo no um problema
temporrio; e que b} como a crise constantemente realimentada pelas taxas internacionais de juros
e pela prtica crescente de protecionismo, o countertrade pode auxiliar as exportaes do Terceiro
Mundo contornando as barreiras protecionistas, suprindo as necessidades de divisas e promovendo o
desenvolvimento industrial.
210
Poltica Externa Brasileira
manufaturados brasileiros e a utilizao dos crditos de exportao
para pagamento das importaes de petrleo. Embora inicialmente
no quisesse abrir mo das divisas cambiais geradas por suas expor-
taes de petrleo, a Nigria tambm concluiu acordos de counter-
trade com o Brasil.
Porm, exatamente por ser interpretado como um mecanismo
que burlava as regras do comrcio internacional, a prtica do coun-
tertrade passou a receber condenaes generalizadas. De um lado,
organismos internacionais, em especial o Banco Mundial e o Fundo
Monetrio Internacional, impuseram tambm ao Brasil, como restri-
es em suas concesses, que os financiamentos e/ou emprstimos
no fossem repassados a pases africanos (principalmente a Nigria
e a Angola) sob a forma de abertura de crditos no relacionamento
comercial. De outro, o prprio governo brasileiro parecia estar alte-
rando substancialmente sua orientao em relao frica.
Como todo o discurso oficial favorvel a maior estreitamento
com o continente africano, oriundo do Estado, parecia no ter sen-
sibilizado suficiente e eficazmente a sociedade civil e temendo-se
um descrdito do interesse brasileiro, a nfase deslocou-se do re-
lacionamento comercial para outras esferas, como maior nfase na
cooperao internacional.
Da anlise da poltica africana e do relacionamento comercial
sobressaam-se, principalmente, que:
a) Brasil dispe de um peso poltico importante no continente
africano, sendo encarado como um parceiro confivel, embora
limitado por seus problemas econmico-financeiros que o impe-
dem de ampliar sua atuao em atividades que possam atender
s reivindicaes de desenvolvimento dos Estados africanos;
b) assim, o enfoque comercial est perdendo importncia e ceden-
do lugar a outras atividades;
c) mas no s por dificuldades econmico-financeiras que o
relacionamento comercial tende a deixar de ser prioritrio. A se
manter o mesmo nvel de comrcio at ento realizado, o Brasil
corre o risco de, cada vez com mais intensidade, ser considera-
do como tendo nica e exclusivamente interesses mercantilistas
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
211
no continente africano, no estando realmente empenhado em
desenvolver projetos mtuos que atendam as partes envolvidas,
d) da ento a tendncia dos ltimos anos de se priorizar o estabe-
lecimento de projetos de cooperao tcnica internacional.
Nesse quadro da tendncia brasileira em relao ao continente
africano procurava-se, antes de tudo, conservar os ganhos polticos
obtidos por sua atuao anterior.
Assim, a vontade poltica brasileira, a relativa aceitao da atua-
o do Brasil pelos diferentes Estados africanos, os laos j estabele-
cidos nas mais diversas reas e, mais diretamente, o conhecimento,
ainda que parcial, que o Brasil tem da realidade e das sociedades
africanas, constituem um trunfo fundamental de que o Pas poderia
se utilizar para manter, em primeiro lugar, a prioridade da poltica
africana e, em segundo, servir de elemento de negociao para o es-
tabelecimento de projetos de cooperao bilaterais ou multilaterais.
Um ato de vontade da diplomacia brasileira foi sem dvida a
Resoluo das Naes Unidas 41/11, de 27 de outubro de 1986, que
trata da criao da Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul, um
primeiro ordenamento de um processo em marcha no campo da paz
e da cooperao, aproximando os pases ribeirinhos do Atlntico
Sul. Esse documento ps fim s especulaes relativas criao de
um pacto do Atlntico Sul.
A Resoluo 41111, que deu ateno necessidade de se alcanar
a paz na frica Austral, previa a desmilitarizao do Atlntico Sul,
em uma poca em que o bipolarismo ainda caracterizava o sistema
internacional. A busca de uma identidade prpria do Atlntico Sul
como regio, uma identidade poltica, um dos primeiros passos a
ser tomado.
A resposta do Ministro das Relaes Exteriores ao Se-
cretrio-Geral das Naes Unidas referente implanta-
o da Declarao sobre a Zona de Paz e Cooperao do
Atlntico Sul mostra claramente que no se est tratando
de criar um organismo regional, mas, preferencialmente,
de se 'promover, intensificar e ampliar os elos de enten-
dimento poltico e cooperao existentes entre eles, com
vistas ao seu desenvolvimento econmico e social, pro-
212
Poltica Externa Brasileira
teo do meio ambiente, conservao dos recursos e
preservao da paz e da segurana de toda a regio.
12
Assim,
o governo Sarney promoveu ativamente a iniciativa de
declarar o Atlntico Sul zona de paz e cooperao e uti-
lizou a idia tanto para elevar o perfil de sua atuao na
ONU, impulsionando a iniciativa brasileira, como para
relanar pontes de entendimento poltico em direo
frica Atlntica, outra sub-regio com a qual o rela-
cionamento econmico-comercial se viu adversamente
afetado na dcada dos 80 em funo da crise que afetou
a maioria dos pases da chamada frica Negra e do fim
da poltica de incentivos exportao subsidiada de bens
e servios pelo BrasilP
A partir das ponderaes sobre o desenvolvimento da estratgia
voltada Amrica Latina e Argentina, bem como com a preocu-
pao de redefinio da poltica africana, indica-se a observao de
Mello sobre a permanncia das premissas do paradigma universa-
lista, especialmente na nfase sobre a necessidade de diversificao
de parcerias internacionais e particularmente com os pases em
desenvolvimento.
A nica atualizao nos marcos do universalismo refe-
ria-se prioridade conferida ao aprofundamento da inte-
grao com a Argentina para fazer frente a um contexto
global entendido como extremamente adverso insero
internacional da Amrica Latina, no qual no haveria
espao para previses de algum interesse, por parte dos
pases desenvolvidos, em ampliar suas relaes com o
Brasil. No relacionamento com os Estados Unidos, as
perspectivas apontariam para um cenrio de progres-
sivo distanciamento, considerando-se os contenciosos
12
MOURO, F. A. A. Zona de paz e cooperao no Atlntico Sul. Poltica e estratgia, v. VI, n. 1, p. 56,
jan./mar. 1988.
13
SEIXAS CORRA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 380.
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
acumulados na dcada de 80 bem como a ausncia de
fatores que pudessem revalorizar a "aliana".
Nesse sentido, o objetivo de explorar possibilidades junto
ao Japo e Europa mantinha sua centralidade, bem como
o da atuao multilateral em consonncia com os pases
em desenvolvimento, embora a nica oportunidade diplo-
mtica mais promissora fosse concretamente identificada
na ampliao das relaes polticas e econmicas com a
Amrica Latina. De forma geral, apesar do reconhecimen-
to acerca da necessidade de promover um ajustamento da
atuao internacional do pas aos novos condicionantes
externos do final da dcada de 80, essas avaliaes su-
gerem que o paradigma universalista mantinha-se como
fundamento das interpretaes da diplomacia brasileira
quanto s perspectivas da ao externa do Brasil.
14
. O Plano de Integrao Brasil-Argentina
213
Pelo que foi visto at agora, de um lado, a poltica externa brasileira
mantinha, no incio do Governo Sarney, suas diretrizes bsicas de
autonomia e universalizao. De outro, no entanto, as possibilidades
externas ou as margens de manobra da ao diplomtica apresenta-
vam-se cada vez mais retradas devido crise interna (inflao,
aumento da dvida pblica e insolvncia financeira do Estado) e s
dificuldades na balana de pagamentos comprometendo as polticas
econmicas e comerciais externas. Resumidamente, o que se obser-
va o crescimento da vulnerabilidade do Pas aos fatores externos e
a diminuio da capacidade de negociao.
Alm do mais, a crise, bem como a menor possibilidade de ao
da diplomacia brasileira, coincide com o recrudescimento do siste-
ma internacional marcado pelo novo papel das potncias econmi-
cas e pela distenso do sistema bipolar com reflexos negativos sobre
a Amrica Latina e sobre o Brasil.
14
MELLO, F. C. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da poltica externa
brasileira nos anos 90. 2000, p. 56-57. Tese (Doutorado). Universidade de So Paulo.
214
Poltica Externa Brasileira
Neste contexto, cabe destacar os dois principais campos
de formulao e deciso de polticas no plano externo: a)
as negociaes com os Estados Unidos e b) a aproxima-
o com a Amrica Latina. No primeiro caso, sobressai
uma agenda fundamentalmente econmica, com nfase
em temas financeiros e comerciais. Nesse caso, a polti-
ca externa brasileira foi de carter reativo e buscou ma-
ximizar as condies de negociao de seus interesses
frente s presses norte-americanas. No segundo, pode-
se identificar uma agenda poltica e econmica, ainda
que se deva estabelecer uma diferenciao entre aes
reativas e ativas.
Quanto aos temas de concertao poltica - Apoio a
Contadora, Cartagena e Grupo dos Oito- a poltica bra-
sileira tem sido basicamente reativa; no que se refere ao
tema da integrao com a Argentina, a poltica do pas
claramente ativa.
15
As autoras concluem o pensamento considerando que, no pri-
meiro campo (relaes com os Estados Unidos), predominava a
dinmica do conflito, enquanto, no segundo (relaes com a Argen-
tina), o objetivo era de cooperao.
De qualquer forma e ainda que no governo anterior j se estives-
se processando um redirecionamento da poltica externa brasileira
para a Amrica Latina, considera-se que as alteraes que estavam
ocorrendo no contexto internacional tendiam a isolar a regio e,
conseqentemente, funcionaro como um estmulo para a reaproxi-
mao latino-americana.
Essa "busca de autonomia" latino-americana ocorre num
meio internacional desfavorvel devido aos desenvolvi-
mentos mais recentes da poltica mundial. O impasse no
Dilogo Norte-Sul para a criao de uma nova ordem
econmica internacional, a articulao mais compacta
dos sete Grandes do mundo capitalista, a consolidao
15
HIRST; LIMA. In: RUSSEL, 1990, p. 66.
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
dos grandes blocos econmicos (CEE, EUA/Canad,
Japo/sia-Pacfico), a dtente entre as superpotncias
( ... ) so fatores que sugerem a chegada de tempos muito
difceis para a Amrica Latina. Neste contexto de di-
ficuldades crescentes, o estabelecimento de formas de
cooperao poltica e econmica interlatino-americana
ganham o sentido de urgncia absoluta. Nesse particular,
a integrao econmica sub-regional (embora limitada
enquanto "soluo" dos problemas da rea) talvez seja
um dos poucos caminhos disponveis para se enfrentar,
no plano das relaes internacionais, as dificuldades
crescentes da Amrica Latina s vsperas do sculo 2U
6
215
Com a administrao Reagan procurando impor novamente a
hegemonia sobre a Amrica Latina e com a Guerra das Malvinas e
a crise da dvida, demonstrava-se no s a vulnerabilidade regional,
mas tambm a ausncia de qualquer mecanismo que pudesse en-
frentar, com relativa eficcia, esses problemas. Mais do que isso
a OEA, que havia sido criada como uma instituio fun-
cional lgica da Guerra Fria, tinha sofrido uma perda
de legitimidade poltica na Amrica Latina e era percebi-
da mais como um instrumento das polticas dos Estados
Unidos do que como um corpo regional. Os latino-ame-
ricanos freqentemente se sentiram manipulados por
Washington na OEA, j que a organizao tinha sido
plasmada como a institucionalizao de um conceito
panamericanista funcional hegemonia regional dos
Estados Unidos e s estratgias de Washington no marco
do confronto Leste-OesteP
, ento, dentro desse ambiente regional e em oposio posi-
o norte-americana que se buscava a soluo para os conflitos da
Amrica Central, dentro de uma perspectiva militar, que o Brasil
16
MOURA, G. O Terceiro Mundo deriva: crise e conflitos. In: VIZENTINI, P. (Org.), A grande crise:
A nova (des)ordem internacional dos anos 80 aos 90. Petrpolis: Vozes, 1992, p. 145-146.
17
FROHMAN, A. El Grupo de Ro ai cabo de una dcada. In: BARRIOS, R. (Ed.). E/ Grupo de Rio: un
dilogo vigente. La Paz, BO: Unidad de Anlisis de Pollica Exterior, 1996, p. 52.
216
Poltica Externa Brasileira
vai apoiar e participar, junto com a Argentina, o Uruguai e o Peru,
da criao do Grupo de Apoio a Contadora (agosto de 1985). Como
o prprio nome indica, o objetivo desse grupo era o de colaborar
com os esforos do Grupo de Contadora, composto por Mxico, Ve-
nezuela, Colmbia e Panam, na defesa de uma soluo negociada
e pacfica para os problemas da Amrica Central que ameaavam a
paz e a segurana da regio.
Para Seixas Corra
a deciso de participar no Grupo de Apoio a Contado-
ra revelou-se acertada. Credenciou o Brasil para aes
efetivas no plano regional e deu origem ao que viria
a ser posteriormente conhecido como Grupo do Rio.
18
Criou-se pela primeira vez na Amrica Latina um canal
autnomo de ao diplomtica, habilitado a discutir e in-
fluenciar polcias sobre as principais questes regionais
sem a participao ou a tutela dos EUA.
19
Nesse processo de retomada do relacionamento com a Amrica
Latina, a aproximao com a Argentina, incentivada e reformulada
por Sarney, corresponde principal linha de poltica externa de
seu governo. Essa importncia decorre no s da reformulao em
si, como tambm do papel que desempenhar na constituio do
Mercosul.
Para nossa anlise, em primeiro lugar, detecta-se que essa refor-
mulao corresponde a um esforo de ambos os pases de reposicio-
namento ao adverso contexto internacional do momento.
18
O Grupo do Rio, inicialmente tambm denominado Grupo dos Oito, foi constitudo em 1986 pelos
membros do Grupo de Contadora e do Grupo de Apoio a Contadora, com um perfil poltico sul-ame-
ricano e com o objetivo de consolidao dos processos democrticos em toda a regio. A partir de
1990, o Grupo ampliado com a incorporao do Chile, Equador, Bolvia, Paraguai e o convite para a
participao dos pases da Amrica Central e da Comunidade do Caribe. Atualmente, o Grupo do Rio
congrega praticamente todos os pases da regio, mantendo seu carter flexvel, no institucionalizado
e voltado concertao de temas que interessam a regio. Nessa linha, o Grupo do Rio transformou-se
no interlocutor do conjunto da Amrica Latina junto s outras regies e/ou pases, por exemplo, Unio
Europia, Japo, sia-Pacfico. Nota do presente autor e no do texto citado de Seixas Corra.
19
SEIXAS CORRA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 373.
Captulo 7 -A Poltica Externa na Nova Repblica
217
Como ressalta Alcides Vaz, inclusive corroborando a colocao
de Hirst e Lima, de que essa poltica de aproximao derivara de
polticas ativas e no reativas,
os esforos de ambos os pases para adaptarem-se s
condies internacionais e imprimirem s prprias po-
lticas externas novo direcionamento, em razo tambm
dos novos ordenamentos domsticos que a redemocrati-
zao colocava, refletiram-se de forma distinta, em cada
pas, no padro de continuidade de poltica externa, ao
mesmo tempo em que produziram um ntido sentido de
convergncia quanto prioridade a ser conferida Am-
rica Latina como espao privilegiado de sua atuao
poltico-diplomtica e econmica. Assim, para o Brasil,
preservava-se o sentido universalista de sua poltica ex-
terior, mas dentro dele, foi fortalecida e ampliada a prio-
ridade s relaes com a Amrica Latina, que passaram
a encontrar, finalmente, sentido de funcionalidade no
plano econmico.
20
Em outros termos, trabalha-se com a premissa de que na base
do processo de reaproximao, no Governo Sarney, estava a percep-
o de que se poderia construir uma parceria que pudesse reforar
os interesses mtuos de insero internacional ante aos percalos
conjunturais.
Flecha de Lima pondera que, apesar dos problemas conjunturais
sofridos pelos dois pases,
oportuno indicar que, diante dos impulsos protecionis-
tas em curso que dificultam as exportaes de uma vasta
gama de produtos manufaturados brasileiros para os
mercados norte-americano e europeu, a integrao com
a Argentina constitui um projeto de interesse estratgico
para nosso comrcio exterior.
20
VAZ, A. C. Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul. Braslia: lbr,
2002, p. 73-74.
218
Poltica Externa Brasileira
E acrescenta ainda que a integrao com a Argentina "rene
propsitos polticos, econmicos, militar-estratgicos e culturais,
em graus variveis".
21
J Thompson-Flores, mais diretamente, eplica que a Declarao
de Iguau, de 30 de novembro de 1985, indica nos pargrafos 7 e 8
o reconhecimento das srias dificuldades do momento
econmico internacional e da urgncia para pases como
Brasil e Argentina de unirem esforos na defesa conjun-
ta de seus interesses nos diferentes foros internacionais:
'a Amrica Latina deve reforar seu poder de negociao
com o resto do mundo'.
22
Interessante observar que a Declarao de Iguau corresponde
oficializao e arrolamento das razes que tornavam imperativa
a reviso do relacionamento entre os dois pases. Representa essen-
cialmente a predisposio poltica dos presidentes Jos Sarney e
Ral Alfonsn de bancarem esse processo.
Alm das consideraes acima colocadas, a Ata de Iguau dis-
corre igualmente sobre a necessidade de consolidao do processo
democrtico nos dois pases e menciona as necessidades de conjuga-
o de esforos nos planos econmico, financeiro e comercial, alm
de citar especificamente os setores de transportes, comunicaes,
energia, com nfase na energia nuclear. A Declarao de Iguau
ainda complementada por um texto prprio, com o ttulo de "Decla-
rao Conjunta sobre Poltica Nuclear".
De um lado, no h dvida
a construo da parceria, a partir de 1979, envolveria, em
seu primeiro momento, no iniciativas de fundo econmi-
co, mas propostas e aes no plano da segurana, inclu-
sive na rea nuclear, fomentando um clima de confiana
21
FLECHA DE LIMA, P. T. Dados para uma reflexo sobre a poltica comercial brasileira. In: FONSECA,
G.; LEO, V. C. Temas de poltica externa brasileira. So Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 30.
22
THOMPSON-FLORES NETTO, F. Integrao Brasil-Argentina: origem, processo e perspectiva.
In: FONSECA, G.; LEO, V. C. Temas de poltica externa brasileira. So Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 129.
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
mtua crescente e que ensejou, em seguida, o desmantela-
mento das hipteses de conflito entre os dois pases.
23
219
De outro, h um relativo consenso de que a "redemocratizao
brasileira foi decisiva para alterar de vez o padro desse relaciona-
mento".24 No entanto, sem discordar da redemocratizao como um
dos fatores fundamentais para esse processo, no se pode desmere-
cer o fato de que o Acordo Tripartite de 1979 o ponto inicial desse
processo ao desfazer os desentendimentos acerca da explorao dos
recursos hidrogrficos e complementado pelo Acordo de Coopera-
o Nuclear de 1980.
25
A importncia desse Acordo que j desenvolvera um clima de
confiana entre os dois pases, gerando um ambiente propcio ao seu
aprofundamento quando das democratizaes respectivas.
Para Vaz, a parceria Brasil-Argentina apresentava um carter
significativamente diferente das estabelecidas nos anos 1970, em
especial com a Alemanha e o Japo. Para ele, pela primeira vez,
construa-se uma parceria mais simtrica e baseada em interesses
mtuos, diante de problemas comuns. Na sua viso, tanto os proto-
colos bilaterais expressos na Ata de Integrao Brasil-Argentina de
1986 como os do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvi-
mento, firmado em 1988,
demandavam mecanismos mais complexos para a ar-
ticulao de interesses e, conseqentemente, de legi-
timao poltica, o que esteve inicialmente associado
natureza de ambos os regimes polticos. Refletiam
tambm a amplitude dos objetivos pretendidos: a longo
prazo, a promoo de desenvolvimento conjunto no
23
VAZ, 2002, p. 77.
24
SEIXAS CORRA. In: ALBUQUERQUE, 1996, p. 374.
25
Em 17 de maio de 1980, os presidentes Joo Figueiredo e Jorge Videla assinam o "Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear" e promulgado
pelo Brasil em novembro de 1983. Na mesma ocasio (maio de 1980), o Acordo de Cooperao
complementado por dois convnios de cooperao: o "Convnio de Cooperao entre a Comisso
Nacional de Energia Nuclear do Brasil" e a "Comisso Nacional de Energia Atmica da Argentina"
e o "Convnio de Cooperao entre Empresas Nucleares Brasileiras S.A." e a "Comisso Nacional de
Energia Atmica da Argentina".
220
Poltica Externa Brasileira
quadro de uma integrao a ser construda a partir do
enlace de setores produtivos e de iniciativas em campos
fundamentais como energia, transporte, telecomunica-
es e outros.
Vaz complementa ainda que
outro aspecto a merecer destaque o fato de que, tambm
pela primeira vez, se construiu uma parceria envolvendo
temas sensveis, como cooperao no campo nuclear e no
campo da segurana, sem suscitar conflitos com os Es-
tados Unidos. ( ... ) Assim, a integrao Brasil-Argentina
no se destinava a representar, em nenhum sentido, opo-
sio ou confrontao com aquele pas; tratava-se, antes,
de suplantar desconfianas e fatores de instabilidade
poltica e estratgica que, tanto para o Brasil como para
a Argentina haviam obstaculizado importantes objetivos
de desenvolvimento econmico e cientfico-tecnolgico
por ao dos prprios Estados Unidos. Em segundo, por
resultar em sensvel melhoria dos nveis de estabilidade
poltica no Cone Sul e por reforar o sentido da consoli-
dao da democracia na regio, essa aproximao per-
mitiria aos Estados Unidos concentrar ateno em outras
reas e temas em que percebiam maior comprometimento
de seus interesses, notadamente no campo econmico.
26
As Negociaes com os Estados Unidos
Seixas Corra considera que a diminuio da capacidade econmica
dos Estados Unidos em conjunto com a emergncia de novos plos
econmicos, com vocao universal, desmistifica a nfase da coo-
perao com aquele pas como fator fundamental para o desenvol-
vimento econmico do Brasil. Constata-se, assim, um progressivo
distanciamento ou esvaziamento das relaes bilaterais Brasil-Esta-
26
VAZ, 2002, p. 79-80.
Captulo 7-A Poltica Externa na Nova Repblica
221
dos Unidos e o surgimento de diferentes questes especficas res-
ponsveis pela acentuao das divergncias entre os dois pases.
O elenco de temas objetos de divergncias entre os dois pases (em
especial, informtica, patentes farmacuticas, divergncias no campo
nuclear, dvida e, tambm, produtos brasileiros de exportao como
calados, produtos siderrgicos e avies) importante por envolver
reas sensveis para ambos, no se podendo prever que os contencio-
sos fossem solucionados, a curto prazo, exatamente pela considerao
da importncia estratgica que cada pas lhes conferia.
Est assim presente, no relacionamento comercial, um elevado
potencial de problemas. Para Seixas Corra, a continuidade dos
contenciosos poderia conduzir a um crescente distanciamento
dos dois pases ou a um agravamento das tenses e, eventualemente,
a uma ruptura.
Ambos cenrios so possveis, pelo fato j referido de o
Brasil no ocupar no universo estratgico-diplomtico dos
EUA uma posio de preeminncia. Esse fato diferencia o
contencioso Brasil-EUA dos contenciosos que aquele pas
mantm com a CEE e com o Japo. Com ambos, o que
est em jogo , em termos reais, muito mais relevante para
os EUA. Os interesses comerciais e econmicos ameri-
canos em geral so certamente muito mais ameaados
pelas prticas protecionistas e pela penetrao comercial
japonesa e europia do que pelos modestos avanos brasi-
leiros. No entanto, seja com a CEE, seja com o Japo, os
limites do contencioso esto claramente fixados. H uma
afinidade ideolgica, poltica e estratgica fundamental
entre as partes, que determina a conteno das controvr-
sias em seus limites funcionais. No caso do Brasil, estas
afinidades so frgeis. Podem a qualquer momento ser
rompidas, em razo da evoluo da conjuntura interna no
Brasil. Subsistem e continuaro a subsistir desconfianas
recprocas, que dificilmente sero atenuadasY
Dessa forma, nas relaes com os Estados Unidos
a coliso de interesses manifestou-se de forma contun-
dente no tema da poltica brasileira de informtica e,
27
SEIXAS CORRtA, L. F. As relaes internacionais do Brasil em direo ao ano 2000.1n: FONSECA, G.;
LEO, V. C. Temas de poltica externa brasileira. So Paulo: Atica-lpri, 1989, p. 238.
222
Poltica Externa Brasileira
posteriormente, da lei de patentes, e as iniciativas que
significavam inicialmente uma manifestao de autono-
mia e fora por parte do Brasil converteram-se em pontos
de debilidade. Durante o governo Sarney, o Brasil foi por
duas vezes enquadrado nas investigaes da lei de co-
mrcio norte-americana, sendo que no segundo caso as
sanes comerciais foram efetivamente aplicadas. A es-
tratgia da diplomacia brasileira s pde, ento, centrar-
se na tentativa de desvincular o contencioso comercial de
outras questes da agenda bilateral, e especialmente das
negociaes da dvida externa.
28
No entanto, enquanto o relacionamento prejudicado pela au-
sncia de pontos estratgicos e/ou polticos comuns, alguns dos po-
sicionamentos brasileiros so ainda entendidos como decorrentes de
uma estratgia de confrontao sistemtica.
As relaes Brasil-Estados Unidos demonstram, aos
poucos, de maneira patente a falta de um espao de
interesses polticos comuns entre os dois pases, o que
fez com que o dilogo bilateral neste terreno se conver-
tesse numa interao desprovida de contedo. Apesar de
no existir uma oposio direta dos Estados Unidos s
iniciativas da poltica externa brasileira, resultava clara
a pouca simpatia que gerava na administrao Reagan.
Exemplos importantes neste sentido foram as reaes
face deciso brasileira de restabelecer relaes diplo-
mticas com Cuba, a de apresentar na ONU um projeto
de criao de uma Zona de Paz e Cooperao no Atlnti-
co Sul, a de criar um espao de cooperao com a Rep-
blica Popular da China no campo da tecnologia espacial
e de msseis. No campo oposto, o Brasil, como tantos
outros pases latino-americanos, condenou explicita-
mente a interveno dos Estados Unidos no Panam.
29
2
s MELLO, 2000, p. 52-53.
29
HIRST, M. Transicin democrtica y poltica exterior. Buenos Aires: Flacso, Serie Documentos e
Informes de lnvestigacin, n. 93, abr. 1990, p. 17-18.
Captulo 7- A Poltica Externa na Nova Repblica
223
De outro lado, a poltica de informtica, com o estabelecimento
de uma reserva de mercado, e entendida como fundamental para
garantia da manuteno da soberania brasileira e das possibilidades
de desenvolvimento nacional, gera uma srie de presses e de repre-
slias norte-americanas, em especial a incluso do Brasil, com base
na Seo 301 da Lei de Comrcio dos Estados Unidos (normalmente
denominada Super 301), como o pas a ser investigado por prticas
desleais no comrcio.
Dessa forma,
medida em que as negociaes comerciais tornaram-
se mais complexas ficou clara a dissociao entre este
campo de negociaes e aqueles correlacionados dvida
externa. A melhor lio neste sentido deu-se em fins de
1988 quando poucos dias depois de ter chegado a um
acordo provisrio com as instituies credoras externas
para um reescalonamento de sua dvida, a administra-
o Sarney foi surpreendida pelo anncio do presidente
Reagan em aumentar as tarifas sobre a importao dos
produtos brasileiros e de proibir a importao dos produ-
tos brasileiros de informtica sob proteo de reserva de
mercado, sanes essas definidas em virtude da resistn-
cia do pas em alterar sua poltica de informtica.
30
Note-se que essa srie de contenciosos coincide com o incio da
Rodada Uruguai do Gatt, aps um perodo de impasse na definio
de sua agenda em funo da oposio do Brasil, entre outros, inclu-
so de novos temas, sem que se chegasse a uma soluo aos proble-
mas ainda pendentes (acesso a mercados, txteis, agricultura).
Na dcada de 1970, o Brasil participara ativamente da Rodada
Tquio (1974-1979) do Gatt, seja em funo das crises que ameaa-
vam o comrcio internacional (seria a primeira rodada aps o rom-
pimento da paridade ouro-dlar), seja na perspectiva de legalizar
a proposta do Sistema Geral de Preferncias (SGP), anteriormente
aprovado na Unctad.
30
HIRST, 1990, p. 20-21.
224
Poltica Externa Brasileira
, ainda, interessante observar que, a Rodada Tquio fora a pri-
meira rodada que contara com participao expressiva dos pases
em desenvolvimento. At ento esses pases consideravam o Gatt
muito mais como um clube orientado exclusivamente para os inte-
resses dos pases desenvolvidos, com nfase em concesses tarif-
rias em produtos manufaturados e praticamente irrelevantes para as
economias em desenvolvimento.
De outro lado, a participao na Rodada Tquio tambm tem
a ver com a introduo de temas que diretamente afetavam os
interesses dos no desenvolvidos: em primeiro lugar, a discusso
sobre o crescimento das barreiras nos mercados desenvolvidos s
exportaes das economias em desenvolvimento e, em segundo, o
primeiro grande confronto entre os dois grupos sobre a questo da
reciprocidade em termos de concesses concretas.
A proposta brasileira, na reforma do sistema Gatt, defendia
uma base legal para o SGP, de modo que as preferncias fossem
legalmente consolidadas e sua retirada sujeita a compensaes e a
definio ao direito da no-reciprocidade por parte dos pases em
desenvolvimento. J os Estados Unidos opunham-se a essas con-
cesses argumentando que a clusula da Nao mais Favorecida
adquiriria um papel secundrio e propondo ainda que os pases
em desenvolvimento abrissem mo de um tratamento preferencial
medida em que alcanassem determinados nveis de desenvolvi-
mento (a tese da graduao).
Os acordos finais legalizaram a no-reciprocidade, possibili-
tando um tratamento especial e preferencial, enquanto os pases
em desenvolvimento concordaram com uma declarao geral que
estabelecia o princpio da graduao, recomendando que os pases
em desenvolvimento que atingissem um determinado patamar de
desenvolvimento, no definido, buscassem fortalecer seus esforos
em cumprir suas obrigaes com o Gatt.
J para a Rodada Uruguai (1986-1994), os Estados Unidos de-
fendiam a necessidade de discusso de novos temas (servios, pro-
priedade intelectual e investimentos), ao passo que o Brasil, a partir
das consideraes:
a) de que essas negociaes tenderiam a reduzir a importncia
da discusso dos temas tradicionais pendentes e que poderiam
trazer benefcios aos pases em desenvolvimento;
Captulo 7- A Polltica Externa na Nova Repblica
225
b) das dvidas sobre a convenincia de incluso desses temas no
Gatt e no em agncias setoriais especializadas, e
c) sobre a crise da dvida expondo a vulnerabilidade dos pases
em desenvolvimento, propunha a discusso prioritria sobre os
temas tradicionais.
Ricupero salienta, ento, que a vulnerabilidade financeira vai
ser potencializada pela comercial, com o Brasil tendo de se defron-
tar com presses norte-americanas em duas frentes: uma, no plano
multilateral (servios, propriedade intelectual e investimentos na
Rodada Uruguai), e outra, bilateral (informtica, regime de controle
de importaes, patentes). E que inclusive o contencioso no plano
bilateral seria utilizado para forar a alteraes nas posies defen-
didas no plano multilateral.
Ocasionalmente, em episdios como o da aplicao em
1988/89 de sanes unilaterais contra o Brasil, devido
falta de reconhecimento de patentes farmacuticas,
a ao visa ao mesmo tempo modificar a lei nacional e a
induzir uma mudana na posio brasileira nas negocia-
es multilaterais quanto propriedade intelectual.
31
Nessa Rodada, o Brasil, em parceria com a ndia, vai ocupar
um espao de liderana na obstruo de seu desenrolar, expressan-
do ainda permanncia da linha de ao diplomtica de defesa da
necessidade de reduo do hiato entre os pases desenvolvidos e os
subdesenvolvidos.
Essa estratgia apresenta resultados relativamente concretos en-
quanto a CEE empresta seu apoio tese brasileira de no introduo
de novos temas a fim de evitar as presses norte-americanas pela
abertura do mercado agrcola europeu. Posteriormente, no entanto,
pela retirada dessa exigncia norte-americana e com a CEE aliando-
se aos Estados Unidos e, ainda, pela dificuldade brasileira de resistir
31
RICUPERO, R. O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular.
In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). Crescimento,
modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura Editores Associados, 1996, p. 53.
226
Poltica Externa Brasileira
s presses bilaterais dos Estados Unidos e sustentar os processos
negociadores da dvida externa, o Brasil acaba no tendo condies
de manuteno de suas posies iniciais.
Uma explicao alternativa e talvez mais convincente
para a posio inicial brasileira na Rodada era que sua
poltica resultava da concluso de que o Brasil tinha, em
verdade, interesses diferentes dos de outras economias
em desenvolvimento: de que o G-10 era de fato um G-2,
ou seja, uma aliana com a ndia, baseada em interesses
concretos de ambos os pases. Existia, claro, o inte-
resse da coalizo Brasil-ndia em explorar as diferenas
entre pases desenvolvidos, a fim de bloquear ou refrear
o avano das negociaes sobre novos problemas. Essa
estratgia mostrou-se bem-sucedida at Punta del Este,
em face das divergncias entre Estados Unidos e CE.
Depois, porm, viu-se que era impossvel sustentar a
posio inicial, dada a crescente presso das economias
desenvolvidas, sobretudo os Estados Unidos, e o enfra-
quecimento do G-2, principalmente do Brasii.3
2
Mello, da mesma forma, pondera que
no mbito das negociaes comerciais multilaterais do
GATT, tambm esgotavam-se as possibilidades de sus-
tentao da estratgia de obstruo at ento adotada
pela diplomacia brasileira na Rodada Uruguai, que havia
buscado impedir a introduo dos chamados "novos
temas"- servios, investimentos e propriedade intelec-
tual - na agenda das negociaes, e que centrava-se
quase que exclusivamente na tentativa de obter um trata-
mento preferencial para pases em desenvolvimento, nos
moldes de sua atuao da dcada de 70. A flexibilizao
da posio do Brasil na Rodada Uruguai j era visvel em
fins de 1988, resultante do prprio desgaste da estratgia
de obstruo, como tambm, ainda no governo Sarney,
32
ABREU, M. P. O Brasil, o GATT e a OMC: histria e perspectivas. Poltica externa, v. 9, n. 4, p. 104,
mar./abr./maio 2001.
Captulo 7- A Pollica Externa na Nova Repblica
de um primeiro movimento por parte da diplomacia
brasileira no sentido de atenuao de seu contencioso
bilateral com os Estados Unidos, que poca atingia seu
estgio mais crtico.
33
33
MELLO, 2000, p. 53.
227
A Poltica Externa
no Ps-guerra Fria
as duas ltimas dcadas do sculo XX, o Brasil
passou por um duplo processo de transformaes.
Enquanto, no plano poltico, os anos 1980 marcaram a transio
de um regime militar para a democracia, no plano econmico, o
Brasil assistiu exausto do modelo essencialmente autrquico
de desenvolvimento. Em conjunto com a turbulncia financeira,
a estratgia de insero economia mundial, sob controle do
Estado, tornou-se crescentemente mais difcil.
Adicionalmente, nos anos 1990, a diluio das fronteiras
econmicas e a "internalizao" da economia mundial como
um novo fato suscitaram conseqncias que representaram
importantes lies para a conduo da poltica externa brasi-
leira. Embora no passado o Pas tivesse buscado a autonomia
possvel por meio de um relativo distanciamento do mundo,
na virada do milnio a autonomia vivel e necessria para o
desenvolvimento somente pode ser construda por uma ativa
participao na formulao das regras e normas de conduta
para o gerenciamento da ordem mundiaU
O presente captulo abrange os conceitos voltados a ra-
ciocinar sobre a poltica externa desenvolvida aps o final da
guerra fria e, principalmente, aps o Brasil ter iniciado o pro-
cesso de adeso ao sistema liberal de comrcio, com a aber-
tura de seu mercado interno e com as medidas direcionadas
reforma do Estado.
1
LAFER, C. Lecture at the Rio Branco lnstitute. Brasilia, 12th April, 2001.
230
Poltica Externa Brasileira
Em primeiro lugar, pautaremos pela perspectiva de que aber-
tura de mercado, correspondendo limitao de medidas protecio-
nistas, no necessariamente representa uma mudana (automtica
ou no) nas diretrizes que at ento vinham dando base definio
da poltica externa brasileira. Ainda que no devidamente abordado
nessemomento, tem-se a conscincia de que o processo de liberali-
zao induziu a um crescimento da importncia da poltica doms-
tica na definio da poltica externa, possibilitando uma crescente
diminuio da autonomia do Itamaraty em sua definio e, mesmo
o desenvolvimento de coalizes, em face a necessidade de defesa de
interesses de setores produtivos.
2
Lima exemplifica essa questo indicando que
a principal conseqncia da liberalizao poltica e da
abertura econmica foi ter modificado a natureza da pol-
tica externa que, alm de representar interesses coletivos
no plano mundial, passou a ter que negociar interesses
setoriais, inserindo-se diretamente no conflito distribu-
tivo interno.
3
Em segundo, iremos apresentar a perspectiva de que, apesar de
forte inflexo no Governo Collor e uma ligeira tendncia no incio
do Governo Fernando Henrique, sero mantidas as diretrizes bsi-
cas da poltica externa em vigncia desde Jnio Quadros.
Em linhas bem genricas, vai-se ponderar que Collor teve a in-
teno de alterar radicalmente os fundamentos da poltica externa
brasileira, retomando uma perspectiva de aliana especial com os
Estados Unidos, no a tendo efetivado, de um lado, pela oposio da
diplomacia e parte da sociedade brasileira e, de outro, pelo carter
fugaz de seu governo, interrompido pelo seu impeachment.
E que, de Itamar a Lula, foram retomadas as diretrizes bsicas
de autonomia e de universalizao, mantendo-se esse objetivo de
2
Bom exemplo dessa tendncia a ampliao da presena de Escritrios de Representao do
ltamaraty em diferentes Estados e a constituio da Coalizo Empresarial pela Confederao Nacional
da Indstria (CNI) para a defesa dos interesses dos empresrios no processo Alca.
3
LIMA, M. R. S. Instituies democrticas e poltica exterior. Contexto internacional, v. 22, n. 2, p. 295,
jul./dez. 2000.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
231
universalizao ou de diversificao de parcerias como uma cons-
tncia na definio da poltica externa brasileira, e, na viso de
Lima, "representa um trao do estilo diplomtico brasileiro, o qual
favorece a flexibilidade no processo decisrio e o alargamento das
possveis opes internacionais, de forma que as possibilidades de
escolhas futuras sejam mantidas em aberto".
4
Exatamente em funo dessa poltica de manuteno de opes
abertas, pode-se observar igualmente que o crescimento da nfase
no regionalismo, entendido no s como um processo em si, mas, e
principalmente, como um espao destinado a ampliar as possibili-
dades de insero internacional.
Por fim, como o Governo Lula est em desenvolvimento, a an-
lise de sua poltica externa ser extremamente superficial, concen-
trando-se mais enfaticamente no governo anterior.
ljlj![B Continuidade e Mudana na Poltica
c Externa Brasileira
No Governo Jnio Quadros, em 1961, teve incio a poltica externa
independente, correspondendo proposta de estabelecimento de uma
poltica externa autnoma e voltada para a real promoo dos interes-
ses brasileiros. Vai-se caracterizar por uma tentativa de universaliza-
o, ou seja, de multiplicao de parcerias econmicas e polticas.
A anlise desse paradigma leva concluso da existncia de
importantes linhas de continuidade refletidas no padro de insero
internacional do Pas implementado nos anos 1990.
Podem ser apreendidos quatro conceitos fundamentais: inde-
pendncia, autonomia, diversificao e universalizao. O con-
ceito de independncia constitui a diretriz central do paradigma,
representando essencialmente o no-alinhamento, o afastamento do
campo hegemnico norte-americano e a necessidade de superao
dos constrangimentos em conseqncia da presena da superpotn-
cia. Decorria da premissa de que o Pas s poderia alcanar maior
expresso internacional e promover seus interesses se mantivesse
um distanciamento em relao aos Estados Unidos.
4
LIMA, M. R. S. Brazil's response to lhe 'new regionalism'. In: MACE, G.; THRIEN, J. Foreign policy and
regionalism in fhe Americas. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1996, p. 144.
232
Poltica Externa Brasileira
J a autonomia possibilita a articulao entre os quatro conceitos.
A independncia sua condio prvia enquanto a diversificao e
a universalizao representam os instrumentos para alcan-la. A
autonomia, subentendida ento como o objetivo geral do conjunto
das diretrizes articuladas no paradigma, corresponde ampliao da
margem de manobra e da liberdade de escolha do Pas nos relacio-
namentos internacionais. A autonomia gerou, conseqentemente, um
padro de atuao especfica, expresso na prtica de evitar acordos
que pudessem limitar aes futuras, expressando-se como resistncia
a assinar acordos restritivos e compromissos multilaterais. J a diver-
sificao e a universalizao eram conceitos que propunham a multi-
plicidade de parcerias de forma a diminuir e evitar dependncias.
5
Na dcada de 1990, embora o Pas tenha abandonado sua po-
ltica de substituio de importaes e aderido ao sistema econ-
mico liberal, esses conceitos foram mantidos. No final do Governo
Collor, com Celso Lafer como chanceler, a idia do Brasil ser um
global trader mantinha o conceito de diversificao de parcerias
internacionais como um eixo da poltica externa. E, no Governo
Itamar, com Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty, o termo
global player retomou a perspectiva universalista com a idia de
que as opes internacionais deveriam ser mantidas abertas, em es-
pecial na dimenso poltica. E, da mesma forma, no incio da gesto
Fernando Henrique Cardoso como presidente, reintroduziu-se o
conceito da autonomia da atuao internacional do Brasil, agora no
mais visualizada como distanciamento, mas como participao.
6
Essa continuidade das principais diretrizes de definio da po-
ltica externa brasileira contrasta com o contexto de possibilidade
de retorno ao paradigma da aliana especial com os Estados Unidos
como proposto no projeto inicial do Governo Collor, o primeiro pre-
sidente ps-guerra fria?
5
A articulao entre os quatro conceitos fundamentais foi extrada de: MELLO, F. C. Tese (Doutorado).
2000, p. 70-73. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da poltica exter-
na brasileira nos anos 90. Universidade de So Paulo.
6
lbid., p. 197-198.
7
Note que a Argentina, na gesto Menen, iniciada no mesmo perodo da gesto Collor, com base na
teoria do realismo perifrico desenvolvida por Carlos Escud optou por uma poltica de alinhamento
com os Estados Unidos.
Capitulo 8- A Polilica Exlerna no Ps-guerra Fria
Apesar da tendncia do governo Collor de Mello para
levar a reestruturao liberal a um extremo e seu desejo
em convergir com as posies dos Estados Unidos em
reas como tecnologia sensvel, propriedade intelectual
e polticas de indstrias de computadores, na questo do
regionalismo, a viso poltica do Ministrio das Rela-
es Exteriores prevaleceu.
8
233
Da mesma forma, para Mello, os fatores determinantes da ma-
nuteno do paradigma universalista foram
o alto grau de enraizamento desse paradigma no mbito
do Ministrio das Relaes Exteriores; a coeso da cor-
porao diplomtica na coordenao de suas prefern-
cias; ( ... ) e o contexto de incerteza quanto distribuio
das preferncias do sistema poltico domstico.
9
De outro lado, nos anos 1990 destaca-se o surgimento de uma
nfase nova na poltica externa brasileira, o regionalismo, expresso
pela atuao brasileira nos processos de integrao sub-regional
(Mercosul), de integrao regional, representada especialmente
pela proposta brasileira de criao da rea de Livre Comrcio Sul-
Americana (ALCSA) e de integrao hemisfrica (rea de Livre
Comrcio das Amricas - Alca).
Dentro desse espectro, retomou-se, no Brasil, a perspectiva
de que a rea bsica de atuao da poltica externa brasileira a
Amrica do Sul, sendo um espao que procura organizar (apesar de
toda preocupao para que no seja entendido como liderar). Nesse
sentido, a poltica externa brasileira, no continente americano, apa-
renta ter como objetivo prioritrio, inicialmente, a consolidao do
Mercosul e, em seguida, o estabelecimento da ALCSA. J, para
um segundo momento e gradualmente de forma a permitir um
reerguimento econmico e poltico regional, esses agrupamentos
devem tender a enfatizar a emergncia da Alca. Em outros termos,
aparentemente busca-se, dentro do atual contexto, uma retomada do
8
LIMA. In: MACE; THRIEN, p. 149.
9
MELLO, p. 199.
234
Poltica Externa Brasileira
conceito de subsistemas regionais para se poder renegociar o siste-
ma interamericano.
10
evidente, nesse sentido, que o Mercosul teve como efeito
ampliar a importncia da regio para o Brasil, ao mesmo tempo
em que possibilitou uma relativa maior projeo de poder. Hurrell,
no entanto, explica com muita clareza que as transformaes que
o Brasil apresenta em sua poltica econmica e poltica externa
mantm ainda elementos significativos de continuidade na poltica
externa brasileira e que tendem a se acentuar ainda mais medida
que a estabilidade e o sucesso econmico forem mantidos.
Sim liberalizao externa, mas apenas de forma contro-
lada e negociada, e recorrendo ao unilateralismo quando
conveniente; sim reavaliao do antigo objetivo de
autonomia, mas ainda com nfase, onde possvel, na ca-
pacidade tecnolgica e na proteo do desenvolvimento
industrial; sim valorizao da funo do mercado, mas
ainda um papel crucial para o Estado; sim aceitao
de muitas normas internacionais emergentes, mas ainda
com o objetivo de reformar as instituies internacionais
e construir uma coalizo de governos que compartilhe do
mesmo ponto de vista. Finalmente, sim ao desejo de evitar
a confrontao com os EUA, mas ainda uma tentativa de
um Mercosul mais amplo como base para negociao dos
termos de uma possvel expanso do NAFTA.
11
A partir desse quadro de aprofundamento do Mercosul e cautela
em relao ao processo integrativo hemisfrico pode ser visualiza-
do, para os governos posteriores ao final da guerra fria, um conjun-
to de trs opes estratgicas, consideradas a longo prazo, que se
abrem ao Brasil dentro de seu processo de insero internacional
competitiva e favorvel aos interesses nacionais:
a) integrao com os Estados Unidos;
10
Sobre essas questes, veja OLIVEIRA, H. A. O cenrio internacional e o Brasil no ano 2020. Parcerias
estratgicas, v. 6, p. 194-215, mar. 1999.
11
HURRELL, A. Dilemas da adeso Gr-Bretanha e UE/Brasil e Mercosul. Poltica externa, v. 6, n. 4,
p. 172, mar. 1998.
Captulo 8- A Pollica Externa no Ps-guerra Fria
235
b) integrao sub-regional; e
c) alianas extra-hemisfricas.
Na primeira opo, a de integrao com os Estados Unidos, o
que se precisa encontrar meios de se aproximar desse pas, j que
ela possibilita uma aproximao no s com os Estados Unidos,
mas tambm com a economia mundial. A implementao dessa
estratgia poderia ser ativada a partir de diferentes tticas:
a) acesso ao Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte
(Nafta);
b) institucionalizao da Alca;
c) instrumentalizao do Mercosul; ou
d) de forma direta.
Entretanto, tem-se, no Brasil, arraigada a concepo de que os
interesses prioritrios norte-americanos permanecem voltados para
os contextos europeu e asitico e, como tal, uma integrao nesses
moldes tenderia de imprimir ao relacionamento um papel residual.
A segunda opo estratgica compreende o envolvimento com
esquemas de integrao sub-regional. Embora se possa afirmar
que essa tendncia corresponde a um anseio tradicional nas de-
mandas latino-americanas, a institucionalizao, a partir de 1991,
do Mercosul, vai introduzir mudanas profundas no padro de
relacionamento internacional no mbito sub-regional. Apesar
de inovador, o Mercosul, em parte, pode ser realmente rotulado
como uma opo estratgica por ter sua origem determinada pelas
alteraes no sistema econmico internacional e pela contnua e
crescente importncia dos Estados Unidos, bem como pelas difi-
culdades econmicas domsticas dos diferentes pases-membros.
Nesse contexto, pode ser ainda considerado como uma resposta
institucionalizao do Nafta.
No entanto, mais importante do que sua origem, sua orien-
tao estratgica. No simplesmente um mecanismo gerador de
expanso comercial. Ao contrrio, objetiva o aprofundamento
236
Poltica Externa Brasileira
de um processo cooperativo, como um meio de promoo de moder-
nizao tecnolgica e reestruturao industrial. Enfim, estabelece
mecanismos de investimento, soluo de conflitos, questes traba-
lhistas, coordenao energtica e macroeconmica.
Em termos de relaes internacionais, o Mercosul propiciou o
desenvolvimento de um clima de confiana com a reduo histrica
de sensao de conflito latente entre os seus principais parceiros.
Nesse sentido, a permanncia de um entendimento poltico e de
segurana fundamental para sua continuidade.
Evidentemente que o Mercosul no um projeto concludo,
ao contrrio, um processo que, inicialmente reativo, vai sendo
construdo em resposta s demandas da sociedade e da conjuntura
regional e internacional. Por isso mesmo, apresenta ainda uma srie
extensa de desafios ou dilemas que decorrem principalmente de ex-
pectativas diferenciadas entre o Brasil e a Argentina.
A terceira opo, de alianas extra-hemisfricas, aparenta ser
uma constante na retrica da poltica externa brasileira, a partir do
projeto de definio de um espao mais autnomo caracterizado por
uma diversificao das parcerias.
Mas, tambm contnua a percepo de indefinio de medidas
concretas para se atingir esse objetivo. No caso da sia, por exem-
plo, a percepo generalizada, na maior parte das anlises sobre o
relacionamento Brasil-sia, de dificuldades de priorizao dessas
relaes, tendo em vista outros compromissos no contexto regional
ou mesmo no ocidental. Tem-se a impresso de que h um verdadei-
ro e grande interesse na ampliao dos laos polticos e/ou parcerias
comerciais com a sia, todavia, ainda no se delinearam as formas
de se atingir esse objetivo. Em outros termos, o relacionamento
muito mais reativo a fatores conjunturais ou a iniciativas asiticas
do que propriamente derivado de um ativismo.
Kotaro Horizaka caracteriza as relaes com o Japo da seguinte
forma:
foram altamente unilaterais. O Japo desempenhou um
papel ativo no comrcio, investimento e no setor bancrio
privado, enquanto os pases da Amrica Latina com-
portaram-se passivamente em relao ao Japo. Como
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
conseqncia dessa assimetria, as relaes tenderam a se
estagnar quando o Japo perdeu seu interesse na rea_12
237
Com a Unio Europia, independentemente de alguns momen-
tos ou eventos mais atpicos, a regra similar observada na sia.
No perodo imediato ao fim da guerra fria, as previses caracte-
rizaram-se como altamente negativas, pressupondo que a Europa
Ocidental tenderia a se voltar mais para a Europa do Leste e Japo
para o Sudeste Asitico.
Entretanto, nos ltimos anos, nota-se um reaquecimento do
relacionamento com a Europa, especialmente por parte da Espanha
e Portugal e igualmente da Unio Europia com o Mercosul. Em
relao sia, persiste a relao inercial com o Japo, enquanto
com o Sudeste Asitico observa-se relativa melhoria e com a China
um intensivo crescimento tanto na perspectiva poltica quanto na
comercial.
Na realidade, colocada de outro ponto de vista, a questo a de
quo importante o Brasil para a Europa e para a sia. Aparente-
mente, a resposta negativa e, conseqentemente, poderia se estar
gastando muita energia para o estreitamento de relaes com uma
regio que considera, tanto o Brasil quanto a Amrica Latina, de
forma secundria.
Assim, ainda que praticamente 30 anos aps a reorientao
da poltica externa iniciada por Jnio Quadros, o Pas comeasse
a abandonar sua poltica de substituio de importaes e introdu-
zisse reformas orientadas para o mercado, visando uma insero
voltada a exportaes para o sistema econmico internacional, no
s as principais diretrizes da poltica externa foram mantidas, como
tambm algumas caractersticas bsicas.
Com o fim da guerra fria difundiu-se a esperana de que "os va-
lores do liberalismo, entrelaando democracia e mercado, tendiam
inexorvel universalizao"P E na Amrica Latina renovaram-se
12
HORIZAKA, K. Political options for Japan: confronting U.S. regional strategy. In: NISHIJIMA, S.;
SMITH, P. H. Cooperation or Rivalry? Regional integration in the Americas and the Pacific Rim. Boul-
der, CO: Westview Press, 1996, p. 194-195.
13
LAFER, C.; FONSECA, G. Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades
indefinidas. In: FONSECA, G.; CASTRO, S. H. N. Temas de poltica externa brasileira /1. So Paulo:
lpriiPaz e Terra, v. I, 1994, p. 56.
238
Poltica Externa Brasileira
as esperanas de que os Estados Unidos, de acordo com os prin-
cpios liberais, modificariam sua forma de relacionamento com a
regio, apoiando os esforos para um processo de desenvolvimento
econmico e social.
No entanto, ainda que aparentemente contraditrio, o que se ob-
servou foi uma tentativa de reafirmao da hegemonia dos Estados
Unidos. Isto , procurou-se manter a Amrica Latina dentro de sua
rea de influncia, mesmo que isso no refletisse o estabelecimento
de um processo cooperativo mais denso e voltado ao atendimento
dos interesses regionais.
Nesse sentido, pode-se observar duas macrotendncias no con-
texto latino-americano: uma de liberalizao traduzida pelo proces-
so de aberturas de seus mercados e tendente a preencher um espao
na economia internacional globalizada e outra embutida no projeto
de renegociao do sistema interamericano.
Em uma viso extremamente ctica, tanto a Iniciativa das
Amricas quanto o projeto da Alca representam momentos de rene-
gociao do sistema interamericano, de forma a manter o controle
norte-americano sobre a regio.
Essa ponderao ainda ampliada quando se considera que a
proposta anterior Cpula das Amricas, a Iniciativa das Amricas,
tinha, tambm, um claro objetivo poltico, com vistas ao enfraque-
cimento tanto do relacionamento da Comunidade Europia com a
Amrica Latina quanto das posies europias no desenrolar da
ento Rodada Uruguai do Gatt.
Os interesses de carter retrico ou poltico tiveram ob-
jetivos polticos imediatos e justificaram a proposta da
Iniciativa das Amricas como um elemento de presso
dos Estados Unidos contra o fortalecimento do bloco
da CE e do Japo. Por outro lado, a possibilidade de se
criar uma zona de livre-comrcio americana constituir-
se-ia em uma arma dos Estados Unidos contra os pases
europeus que insistiam e ainda insistem na proteo de
sua agricultura.
14
14
PEREIRA, L. C. B.; THORSTENSEN, V. Do Mercosul integrao americana. Poltica externa, v. 1, n. 3,
p. 129130, dez. 1992.
Captulo 8-A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
239
O importante, nessa questo, a constatao pura e simples de
que a Amrica Latina, bem como o projeto de Integrao Hemis-
frica no so prioridades do governo norte-americano e que, sem
qualquer juzo de valor, a Amrica Latina permanece integrada ao
sistema interamericano, enquanto as projees de manuteno de
poder e/ou de liderana dos Estados Unidos direcionam-se para o
relacionamento com a Europa e a sia.
Como base nesse raciocnio est a premissa de que, indepen-
dentemente da desativao do sistema bipolar, so ainda mantidas
zonas de influncia, agora de carter muito mais nitidamente eco-
nmico e financeiro.
Entretanto, a existncia de uma rea de influncia no significa,
necessariamente, uma convergncia de interesses. No caso norte-
americano, ao que se refere ao processo de integrao, o que se
constata uma divergncia bem-acentuada entre os diversos atores.
Guilhon Albuquerque aponta para a existncia de duas agendas de
segurana no continente americano. Uma, a dos Estados Unidos,
decorrente da sensao de vulnerabilidade perante a exposio aos
problemas sociais e culturais de seus vizinhos (fluxos migratrios,
trfico de drogas, problemas ambientais, corrupo governamen-
tal). E a outra agenda, a dos pases latino-americanos, precipuamen-
te econmica e/ou comercial e interpretada como fundamental para
reativar processos de desenvolvimento, bem como para o reforo
das frgeis instituies democrticas regionais. Mesmo assim, pon-
dera que "ambas as agendas no so mutuamente excludentes e
podem tanto divergir quanto convergir, dependendo da boa vontade
de ambas as partes para aceitar alguma renncia".
15
Mesmo considerando que a capacidade brasileira de ao efeti-
va e autnoma permanece reprimida, seja pela vulnerabilidade que
o Brasil apresenta no setor econmico externo, seja pela posio e
polticas dos Estados Unidos, Hurrell argumenta que se os Estados
Unidos fossem de fato hegemnicos, o escopo do Brasil para uma
ao efetiva e autnoma seria muito mais limitado.
15
ALBUQUERQUE, J. A. G. As relaes externas entre os EUA e o Brasil: um obstculo importante para
a integrao.hemisfrica? Revista Brasileira de Comrcio Exterior, v. 56, p. 35-40, set. 1998.
240
Poltica Externa Brasileira
Para uma hegemonia sustentvel h necessidade de trs
fatores: recursos de poder (materiais e de idias); um pro-
jeto hegemnico claro e um firme apoio poltico nacional.
Embora a enorme assimetria do poder norte-americano
em relao regio permanea manifesta, os outros dois
fatores esto bem menos delineados e precisam de uma
anlise mais cuidadosa e matizada. E exatamente esse
fato que oferece ao Brasil o espao econmico e diplom-
tico para influenciar o desenvolvimento da futura agenda
de integrao hemisfrica e para procurar elaborar uma
poltica externa com restries, mas ao mesmo tempo
autnoma e abrangente no final da dcada de 90.
16
Assim, em decorrncia dos interesses dos Estados Unidos esta,-
rem, prioritariamente, voltados para a Europa e sia e tambm pela
relativa no convergncia de agendas, pode-se deduzir que o inte-
resse norte-americano de manuteno da Amrica Latina dentro de
sua rbita corresponde ao objetivo estratgico de inibir ingerncias
externas, ou mesmo o surgimento de lideranas sub-regionais.
De Fernando Collor a Itamar Franco
Eleito com o tema do novo e do dinamismo e representando a
perspectiva e necessidade de um Brasil que se renovasse em todos
os sentidos para poder continuar sonhando com a possibilidade
de desenvolvimento, Collor introduzir no debate poltico interno
a questo da modernizao competitiva ou de modernizao via
internacionalizao.
Na sua viso, em conjunto com um mundo que se renovava com
o desaparecimento da bipolaridade e com a ascenso vitoriosa dos
Estados Unidos, restava ao Brasil a opo nica de se alinhar ao
campo hegemnico e acatar as diretrizes econmico-financeiras
que se estavam delineando.
Com a eliminao das questes ideolgicas, o mundo iria se
concentrar na vertente econmica, transferindo recursos, antes
16
HURRELL, 1998, p. 186-187.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
241
direcionados segurana, para projetos de desenvolvimento. Em
conseqncia, o Brasil necessitava urgentemente rever sua estrat-
gia de insero internacional, abandonar os vnculos com os pases
no-desenvolvidos (Terceiro Mundo) e aproximar-se de forma coo-
perativa aos desenvolvidos (Primeiro Mundo).
O ponto de partida de Collor foi o desejo de mudana,
a inteno declarada de reexaminar os pressupostos
do modelo de desenvolvimento brasileiro e da poltica
externa que lhe dava apoio. Com seu estilo impulsivo e
voluntarista, ansioso por resultados imediatos, o ex-pre-
sidente geraria a impresso de capacidade de atuao au-
tnoma e de determinao na execuo de um programa
de 'insero competitiva na economia mundial'P
Conseqentemente, pretendia-se:
1. Atualizar a agenda internacional do Pas de acordo com
as novas questes e o novo momentum institucional,
2. construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e,
3. descaracterizar o perfil terceiro-mundista do BrasiU
8
Mais do que considerar se a poltica externa de Collor repre-
senta uma descontinuidade ou ruptura na definio das diretrizes
bsicas da poltica externa brasileira, pondera-se que a proposta
de alterao que vai-se constituir em um ponto de inflexo do
apoio interno que a poltica externa, at ento, tinha recebido das
elites brasileiras. Isto , afeta-se a base de sustentao que as elites
polticas e econmicas emprestavam ao Ministrio das Relaes
Exteriores e, mais do que isso, comea a se estruturar a tentativa de
participao mais direta na definio da poltica externa.
Quando contemplada a posio do segmento diplomtico
notvel a quebra do consenso que, nos anos 70 e 80, ( ... )
17
BATISTA, P. N. A poltica externa de Collor: modernizao ou retrocesso? Poltica externa, v. I, n. 4,
p. 108, 1993.
18
HIRST, M.; PINHEIRO, L. A poltica externa do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, v. 38, n. 1, p. 6, 1995.
242
Poltica Externa Brasileira
havia constitudo um trao de destaque entre os opera-
dores das relaes externas brasileiras. Ainda que no se
possa identificar posies polares claramente definidas,
possvel detectar linhas de dissenso que gravitam em
torno da opo entre posies "autonomistas" ou "neoli-
berais". De forma implcita, porm ainda menos palpvel,
emerge um debate com relao s alternativas de aber-
tura e fechamento desse Ministrio, no sentido que este
reduza sua auto-suficincia histrica e aprofunde suas
relaes com outros segmentos sociais e diferentes agn-
cias do Estado. Trata-se, de fato, de duas faces da mesma
moeda, a primeira referida a questes de contedo e a
segunda a de forma e procedimento.
19
Assim, pode-se considerar que h uma aceitao e consenso de
que o Pas necessitava efetivar determinados ajustes no seu proces-
so de insero, tendo em vista tanto as mudanas estruturais (em
termos de alteraes no sistema internacional) quanto s conjuntu-
rais. No entanto, a questo era como proceder esses ajustes e qual o
papel que a instituio burocrtica teria em sua definio.
Dessa forma, essa dicotomia passou a definir-se em funo de um
tema central: o padro de relacionamento com os Estados Unidos.
Duas posies extremadas se esboaram: a primeira
era de que a convergncia com Washington constitua o
caminho para a recuperao da credibilidade internacio-
nal do Brasil; a segunda, a de que o distanciamento de
Washington assegurava ao Brasil um espao de manobra
no sistema internacional, necessrio para a defesa dos
interesses nacionais. Estas opes de significado to
dspar tinham como ponto em comum a percepo de
que o Brasil encontrava-se em posio particularmente
vulnervel no sistema internacional.
20
19
LIMA, M. R. S.; HIRST, M. Particularidades e dilemas das relaes Brasil-Estados Unidos sob o impac-
to de novas conjunturas. Braslia: Cadernos do /pri. 1993, p. 31-32.
20
HIRST; PINHEIRO, p. 9.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
243
Face a um Terceiro Mundo desestruturado com as crises econ-
mico-financeiras dos anos 1980, com margem de manobra reduzida
pelo fim da guerra fria e diante de impasses na Rodada Uruguai em
decorrncia do conflito de interesses entre os pases desenvolvidos,
a multiplicidade de percepes induzia forma de como se compor-
tar em relao s potncias econmicas.
A primeira posio, de natureza mais extremada, enten-
de as relaes econmicas e polticas com os Estados
Unidos como o eixo e o filtro das vinculaes internacio-
nais do Brasil. A segunda, admite a natureza global dos
interesses econmicos do Brasil, mas entende as relaes
com os Estados Unidos como qualitativamente distintas
daquelas mantidas com outros centros do poder mundial.
Uma terceira posio, rejeita a idia da centralidade das
relaes bilaterais, enfatizando a natureza global dos in-
teresses do Brasil e, portanto, a perda que representaria
para o Pas o estabelecimento de prioridades fixas em
suas relaes com o mundo industrializado, devendo-se,
portanto, outorgar uma mesma importncia s relaes
com os EUA, a Comunidade Europia e o Japo.
21
Em uma posio extremamente crtica, Batista interpreta a
predisposio do Governo Collor como de total subservincia aos
Estados Unidos.
O programa de Collor, nada mais seria, contudo, do que
a aplicao ao caso brasileiro da filosofia ultraliberal
consolidada no chamado Washington Consensus, o mo-
delo de organizao econmica que os representantes
das agncias governamentais dos Estados Unidos e de
instituies de crdito sediadas na capital norte-ameri-
cana haviam identificado como o mais adequado para a
Amrica Latina.
22
21
LIMA; HIRST, p. 33.
22
BATISTA, P. N. A poltica externa de Collor: modernizao ou retrocesso?, op. cit.
244
Poltica Externa Brasileira
Aparentemente, pode-se afirmar que Collor, da mesma forma
que Menen, na Argentina, tinha a pretenso de restabelecer uma
diretriz de alinhamento preferencial aos Estados Unidos.
Independentemente da crtica de uma suposta subservincia,
Lima parte da considerao de que, para os Estados Unidos, tanto
o Brasil quanto a Amrica Latina eram de importncia secundria.
Dessa forma, um direcionamento preferencial poderia, de um lado,
no ter a resposta esperada e, de outro, comprometer as possibilida-
des com as demais economias desenvolvidas.
O Brasil, como o restante da Amrica Latina, no parece
integrar o ''central core" da agenda estratgico-poltica
da diplomacia norte-americana. Embora o pas j vinha
sendo visto como um ator regional de importncia cres-
cente ( ... ) ainda no lhe atribudo o peso que merece
por sua destacada liderana no plano hemisfrico.
Arajo Castro costumava dizer, quando embaixador
em Washington, que a poltica externa norte-americana
para o Brasil s vezes mais parecia um "captulo" de
uma poltica para a Amrica Latina, uma aplicao
de conceitos e aes pensadas para uma regio inteira,
e no para um pas de caractersticas muito especficas.
Ainda que no se possa negar a considervel sofisticao
do quadro bilateral nestas ltimas trs dcadas, o pen-
samento de Castro ainda parece atual quando aplicado
a alguns temas de importncia fundamental para ambos
os pases, como os direitos humanos, o combate ao nar-
cotrfico e a preservao do meio ambiente. No enfoque
de Washington, as relaes com o Brasil muitas vezes
seguem uma viso padronizada, por vezes unilateral, o
que dificulta o avano de alguns temas da agenda.
23
O projeto de poltica externa de Collor, no entanto, choca-se com
a crise poltica interna que redundou em seu afastamento da Presidn-
cia. No entanto, deve-se ressaltar que seu projeto de poltica externa,
23
LIMA, P. T. F. As relaes Brasil-Estados Unidos. Uma viso prospectiva. In: http:l/www.sae.gov.br/
cee/relabras.htm. Acesso em 6 abr. 1999.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
245
ainda que dividindo as opinies, sofria intensa oposio de setores
tradicionais e com capacidade de influncia em sua definio.
No plano dos interesses de diversos setores das elites,
tambm se pode argumentar que a implementao das
reformas orientadas para o mercado e de polticas de
controle da capacitao blica e tecnolgica das Foras
Armadas - contrapartida brasileira para reconstruir uma
relao especial com os Estados Unidos, tropeou com os
interesses constitudos nos mbitos empresarial, sindical e
militar.( ... ) Diferentemente dos anos 40 e do perodo ime-
diato posterior a 64, no incio dos anos 90, a convergncia
de valores e as razes pragmticas do Poder Executivo
para retomar o paradigma da aliana especial, no tinham
contrapartida no plano dos valores e dos interesses das
foras polticas e sociais internas relevantes.
24
Batista ressalva que o ltamaraty no teve participao direta na
proposta de poltica externa de Collor e que, ao contrrio, agiu no sen-
tido de manter relativa autonomia ante ao sistema internacional.
O Ministrio das Relaes Exteriores no participou
ativamente da formulao da poltica externa de Collor
nem foi tampouco o seu principal executor. Naquilo que
lhe coube executar, teve, porm graas ao profissionalis-
mo de seus quadros, atuao minimizadora do custo de
algumas posturas presidenciais. A frmula de "adeso
indireta" ao Tratado de No-Proliferao Nuclear, atra-
vs de acordo com a Argentina e, subseqentemente,
de ambos os pases com a Agncia Internacional de
Energia Atmica, no evitou a submisso a salvaguardas
internacionais abrangentes, isto , sobre a totalidade das
atividades nucleares do Brasil, independentemente ou
no de serem realizadas por conta prpria, sem ajuda
externa. Mas o compromisso conjuntamente assumido
com o pas at ento visto como nosso competidor nesse
24
LIMA, M. R. S. Ejes analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasileia. Amrica
Latina/Internacional, v. 1, n. 2, p. 42, 1994.
246 Poltica Externa Brasileira
-----------------------------------------------
campo de certo modo atenua as conseqncias da virtual
renncia unilateral ao pleno desenvolvimento da energia
nuclear, mesmo para fins pacficos.
25
Ferreira igualmente critica, de um lado, a aventura de abertura
da economia brasileira sem um planejamento prvio e, de outro, o
sensacionalismo com a desativao do programa nuclear.
No interregno Collor - seu governo no foi mais do que
um intermezzo - foi possvel sentir a mudana de con-
cepo e de poltica em dois momentos: um, logo nos
primeiros dias de sua administrao, quando fez uma
nova abertura dos portos sem atentar para esses ou aque-
les danos estrutura produtiva instalada, estivesse sob
controle nacional ou estrangeiro. Um dado, entretanto,
deve ser lanado no ativo dos governos de Collor e de
Itamar Franco, que seguiu as premissas estabelecidas por
seu antecessor no plano externo e abriu o caminho para a
privatizao das empresas estatais ( ... ) Outro momento
aquele em que foram fechados os poos que, oficialmente
na poca, serviriam para experimentar a bomba atmica
brasileira. A prova de que as foras que conduziam o
processo poltico eram outras e, totalmente alheias aos
problemas do Estado, est no fato de que ningum se per-
guntou com que urnio o Brasil iria fabricar sua bomba, e
a que porcentagem a Marinha tinha conseguido enrique-
cer urnio em Iper. Simplesmente se saudou o fim da
"aventura nuclear" e a reduo da influncia militar.
26
J no final de seu governo, e com a tentativa de salv-lo com a
nomeao de um ministrio de notveis, percebe-se mais claramen-
te que se estava abandonando a perspectiva de estabelecimento de
uma relao especial com os Estados Unidos e retomando as dire-
trizes at ento vigentes.
25
BATISTA, P. N. A poltica externa de Collor: modernizao ou retrocesso?, op. cit., p. 122.
26
FERREIRA, O. A crise na poltica externa: autonomia ou subordinao? Rio de Janeiro: Revan, 2001,
p. 34.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
O governo Collor, na sua fase inicial, se afasta desse
paradigma de poltica externa, que vinha sendo mantida
desde Geisel, enfatizando a vontade de se alinhar com
posies e valores ocidentais. Collor aspirava a conver-
ter o Brasil em um pas do Primeiro Mundo, julgando,
inicialmente, que se poderia aproximar desse objetivo
ainda no curso de seu mandato. Ao mesmo tempo,
preserva a poltica de estreitamento com a Argentina, o
Cone Sul e os pases latino-americanos, em geral. Com
a formao de um novo ministrio, em 1992, o professor
Celso Lafer passa direo das Relaes Exteriores e
retoma a uma poltica de no alinhamento automtico,
dentro das tradies de San Tiago e Araujo Castro.
247
Jaguaribe acrescenta ainda que, aps o impeachment de Collor,
tanto Fernando Henrique Cardoso (o primeiro-ministro das Rela-
es Exteriores de Itamar Franco) como Celso Amorim mantiveram
a poltica externa reintroduzida por Lafer e representando "um ajus-
tamento, s condies da dcada de 1990 e com mais estrita articu-
lao do Brasil com os pases do Cone Sul, das diretrizes traadas
por SanTiago Dantas para um poltica externa independente".
27
Nesse sentido, Itamar Franco assume o governo em um mo-
mento extremamente dramtico, com uma forte crise institucional,
direcionando a poltica externa para ser um instrumento do desen-
volvimento nacional:
Gostaria de sublinhar algumas caractersticas da poltica
externa do Governo Itamar Franco. E a primeira a de
que no tem rtulos. De forma simples e direta, est vol-
tada para o desenvolvimento do Pas, para a afirmao
de valores democrticos e tem sentido universalista.
uma poltica externa sem alinhamentos outros que no
aqueles que estejam ligados tica e aos interesses do
povo brasileiro.
28
27
JAGUARIBE, H. Introduo geral. In: ALBUQUERQUE, J. A. G. Sessenta anos de poltica externa
brasileira (1930-1990). Crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Nupri-USP/Cultura
Editores Associados, 1996, p. 32.
28
AMO RIM, C. N. L. Uma diplomacia voltada para o desenvolvimento e a democracia. In: FONSECA, G.;
CASTRO, S. H. N. Temas de poltica externa brasileira 11. So Paulo: Paz e Terra; Braslia: lpri, v. 1,
1994, p. 16.
248
Poltica Externa Brasileira
De um lado, Itamar mantm os compromissos assumidos pelo
Governo Collor visando, em especial, recuperar a confiana da co-
munidade internacional e, de outro, deixa claro no ter interesses no
estabelecimento de parceria especial.
Algumas decises da diplomacia brasileira foram pa-
radigmticas do projeto de insero internacional do
novo governo, a saber: a atuao nos foros polticos
multilaterais, a reafirmao dos compromissos j assu-
midos de no-proliferao nuclear, o aprofundamento da
integrao regional, a "desdramatizao" das relaes
com os Estados Unidos, a reafirmao das alteraes
implantadas pelo governo anterior no mbito da Rodada
Uruguai e a aproximao com pares potenciais da comu-
nidade internacional (China, ndia, Rssia e frica do
Sul). Em seu conjunto, elas refletiam (e ainda refletem)
os diferentes projetos de insero externa em debate no
Brasil: a de um pas continental ("pas baleia"), de uma
nao com interesses mltiplos na dinmica da globa-
lizao da economia mundial (global trader) e a de um
ator protagnico no processo de regionalizao em curso
no mbito hemisfrico ("scio privilegiado").
29
Na perspectiva multilateral, alm de, no Governo Collor, o Brasil
ter sediado a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, em junho de 1992, o Governo Itamar props
que se inclusse uma Agenda para Desenvolvimento na proposta
da Agenda para a Paz, e se esforou para que a redao final da
Conferncia Mundial de Direitos Humanos contemporizasse no s
as perspectivas dos pases desenvolvidos, como tambm as dos em
desenvolvimento. Deu incio ainda campanha para que o Brasil se
apresentasse como candidato a uma vaga permanente no Conselho
de Segurana da ONU. Por fim, participou, com envio de tropas,
dos seguintes processos de operaes de paz mantidas pela ONU:
United Nations Observer Group in Central America (Onuca), United
29
HIRST; PINHEIRO, p. 11, 1995.
Captulo 8 -A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
249
Nations Observer Mission in El Salvador (Onusal) e United Nations
Angola Verification Mission (Unavem).
Itamar no s mantm os compromissos assumidos em relao
ao Mercosul, como tambm busca ampliar o processo de cooperao
com os demais pases da regio. Desse modo, j em 1992 (dezem-
bro), lana a Iniciativa Amaznica, com vistas a ampliar os proces-
sos de cooperao econmica e de segurana. E, em 1993, prope
a criao da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA).
Assim sendo, o Governo Itamar Franco procurou ampliar os laos
com os demais pases da regio, em concordncia com a percepo
da necessidade de que a Amrica do Sul pudesse se apresentar em
conjunto nos processos negociadores internacionais para a defesa
dos interesses comuns regionais.
No ano de 1993, em especial, a Unio Europia, consolidada,
era percebida como uma fortaleza (protecionista) e preocupada em
minimizar os problemas sociais, polticos e econmicos da Europa
do Leste e dos pases do Mediterrneo; a Amrica do Norte estava
se consolidando com o Nafta e a sia-Pacfico estava sendo pressio-
nada pelos Estados Unidos, por meio do Frum de Cooperao Eco-
nmica da sia-Pacfico (Apec), para se transformar em uma rea
de livre-comrcio (Comunidade do Pacfico) e, por fim, a Rodada
Uruguai do Gatt aparentava estar destinada a um fracasso total.
Dentro desse quadro, quais as possibilidades que se mantinham
e abriam para os pases da Amrica do Sul?
exatamente em decorrncia desse cenrio que a poltica exter-
na brasileira passou a envidar esforos para estreitamento de laos
(polticos e econmicos) com os demais pases da regio.
Deste esforo so exemplos a assinatura dos Acordos de
Cooperao bilateral com a Venezuela (agosto de 1993
e maro de 1994) visando a contornar seus problemas
na fronteira, pondo fim a um histrico distanciamento
entre os dois pases; a criao da Comisso de Vizinhan-
a Brasil-Colmbia (janeiro de 1994); as conversaes
com o Uruguai em torno do combate ao comrcio de
produtos subsidiados, da hidrovia Paraguai-Paran e dos
esforos para o desenvolvimento da regio fronteiria;
o encaminhamento das negociaes com a Bolvia em
250
Poltica Externa Brasileira
torno da construo do gasoduto entre os dois pases e do
conseqente fornecimento de gs natural; e, finalmente,
a tentativa de incorporar o Chile ao projeto de integrao
latino-americana.( ... ) Com relao a Cuba, o governo bra-
sileiro passou a defender abertamente a reintegrao do
pas ao sistema interamericano e particularmente OEA.
Neste sentido, foi oferecida pelo presidente Itamar Franco,
em meados de 1994, a mediao brasileira para agilizar
este processo, condenando-se o embargo econmico dos
Estados Unidos ilha. Ao mesmo tempo, procurou-se
intensificar as relaes entre os dois pases, atravs do in-
cremento da cooperao cientfica, tcnica e tecnolgica e
da cooperao no combate ao trfico de drogas.
30
8.3 De Fernando Henrique a Lula
Em dezembro de 2004, foi efetivado o lanamento, em encontro
de chefes de Estado, da Comunidade Sul-Americana de Naes.
Apesar de seu lanamento ter sido acompanhado por diversas
crticas e, principalmente, pela observao de que alguns Estados,
em especial a Argentina, apresentam-se reticentes ao que se pode
considerar como um processo de ampliao da liderana brasileira
na regio, o que nos importa a constatao da continuidade de
algumas linhas da poltica externa brasileira, de Itamar a Lula.
Ao insistir no conceito de "Amrica do Sul", hierar-
quizando-o como fundamento de um processo de inte-
grao econmica e fsica, a diplomacia brasileira vem
dando uma contribuio, ainda no de todo reconhecida,
ontologia de 12 pases. No se trata de exerccio ideo-
lgico de sublimao de nossas mazelas histricas, nem
de cabala para excluir ou confrontar naes que a geo-
grafia no ps em nosso espao. Trata-se de um sbrio
exerccio de realismo poltico, no no tipo conformista,
mas pragmtico, criativo. ( ... ) A deciso de lanar uma
30
HIRST; PINHEIRO, p. 16.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
Comunidade Sul-Americana de Naes ousada e com-
porta forte dose de idealismo. Traz tambm grande res-
ponsabilidade, porque engaja a nossa credibilidade. Por
enquanto, , mais que nada, uma declarao poltica, an-
corada em acordos concretos de comrcio e integrao,
mas sem dvida um ato de reivindicao de uma iden-
tidade antes de tudo geogrfica, que nunca deixou de ter
vigncia por mais globalizado que esteja o mundo.
31
251
Ainda na perspectiva regional, a reunio de Ouro Preto, tambm
em dezembro de 2004, esteve direcionada renovao dos compro-
missos de aprofundamento do Mercosul. A proposta da intitulada
"Ouro Preto 11" relanar o Mercosul, dez anos aps a criao da
unio aduaneira e da Tarifa Externa Comum, que institucionalizou
o Mercosul como bloco, inclusive do ponto de vista jurdico inter-
nacional. Esse novo "relanamento" (novo porque o bloco j foi
relanado inmeras vezes) prev um novo modelo de integrao,
distinto do modelo liberalizante adotado pelos Governos Fernando
Henrique Cardoso e Carlos Menen, acusados atualmente de terem
instrumentalizado o Mercosul para legitimar suas polticas econ-
micas de abertura comercial, mais do que investido no bloco como
um projeto comum de integrao.
32
Assim, outro ponto a observar que boa parte das anlises
sobre a poltica externa dos Governos Fernando Henrique Cardoso
(FHC) e de Luiz Incio Lula da Silva (Lula) ainda est fortemente
influenciada pela posio poltica ou viso de mundo assumida por
esses analistas.
Assim, por exemplo,
a disperso da poltica exterior, que no traou rumo
firme, a no ser os parmetros do que chamamos de
Estado normal - subserviente, destrutivo e regressi-
vo - foi marca do governo de Cardoso. Lidou com a
integrao do Cone Sul e da Amrica do Sul, com as
negociaes simultneas do lado da Alca e da Unio
31
DANES E, S. Redescobrindo a Amrica do Sul. Valor Econmico, 9 dez. 2004, p. A15.
32
ONUKI, J. O Brasil, a Amrica do Sul, e o mundo. Colunas do Relnet, n. 10, 2004.
252
Poltica Externa Brasileira
Europia, privilegiou o multilateralismo sem abandonar
o bilateralismo tradicional. A essas diversas frentes de
ao faltou cimento de uma estratgia de ao madura
no mundo da interdependncia global, a dar significado
a cada dimenso do envolvimento externo. Duas linhas
de fora da ao externa erigiram como prioridades a
contribuio ao ordenamento multilateral, o lado idea-
lista, e o interesse pela integrao no Cone Sul, o lado
realista. Ambas colheram frutos medocres tendo em
vista a realizao de interessesY
No que se refere ao mbito regional, Garcia salientava que
surpresa sucedeu uma retrica miserabilista. A atitu-
de chilena, qualificada de "punhalada nas costas" do
Mercosul era, no entanto, a conseqncia inevitvel da
falta de definies e, sobretudo, de iniciativas do Brasil
no plano continental, mais especificamente na Amrica
do Sul". Ou, que "as falas presidenciais, sobretudo no
exterior- no Colgio do Mxico, em New Dehli, Beijing
ou nos convescotes da "terceira Via'' - sugeriam que o
pas estava consciente dos perigos da atual (des)ordem
mundial. Quase que apontavam para uma vigorosa po-
ltica externa, capaz de fazer frente aos constrangimen-
tos internacionais que ameaam pases como o Brasil.
O que sobrou de todos esses discursos foram palavras,
palavras, palavras ...
34
J Albuquerque interpreta que
em nenhum outro perodo, desde a Revoluo de 30,
o entorno regional do Brasil mereceu tanta prioridade.
A Amrica do Sul e o Cone Sul ocuparam o centro da
poltica externa brasileira. Rubens Ricupero chega a su-
33
CERVO, A. L. Relaes Internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. Revista Brasileira de
Poltica Internacional, v. 45, n. 1, p. 30, 2002.
34
GARCIA, M. A. O melanclico fim de sculo da poltica externa. Carta internacional, v. IX, n. 94195,
p. 6, dez. 20001jan. 2001.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria 2
~
gerir que, no permanente tringulo Brasil/EUA/Amrica
Latina, pela primeira vez a relao com o Norte do Con-
tinente ficou subordinada aos objetivos e prioridades das
relaes com o Sul. O rol de iniciativas bem-sucedidas
no Continente muito grande e pode-se dizer que seu
objetivo implcito tem sido o de organizar a economia do
Mercosul e, por extenso da Amrica do Sul, de modo
a aumentar sua interdependncia infra-regional, pro-
porcionando uma convergncia de polticas comerciais
e de investimentos com o Brasil, para com isso garantir
ao Pas condies mais favorveis para uma eventual
futura integrao com a economia norte-americana.
35
Bem ilustrativa dessa divergncia a entrevista concedida pelo
ex-chanceler Lafer no relanamento de um de seus livros.
A diplomacia do governo Lula, segundo o ex-chanceler,
contm elementos de continuidade, como a prioridade
ao Mercosul, a valorizao do sistema multilateral e a
busca de maior intercmbio com parceiros no tradi-
cionais, como a ndia, a China e a frica do Sul. Mas
tambm contm mudanas de nfase, s vezes perigosas,
e sobretudo de figurao: a atual diplomacia d poltica
externa uma feio de poltica-espetculo, reminiscncia
da festa republicana destinada a transmitir ao pblico in-
terno a idia de um recomeo radical.
36
Independentemente das interpretaes apaixonadas, o Governo
FHC aprofundou o processo Mercosul, manteve a perspectiva da
integrao sul-americana seja por meio da busca de um acordo do
Mercosul com a Comunidade Andina, seja por meio de uma asso-
ciao direta entre os diferentes pases (expressa pela Cpula da
Amrica do Sul, realizada em Braslia em 2000), raciocinando no
35
ALBUQUERQUE, J. A. G. Prioridades regionais e multilaterais na poltica externa do governo Fernando
Henrique. Carta internacional, v. X, n. 114, p. 10, ago. 2002.
36
KUNTZ, R. O ex-chanceler e a diplomacia. O Estado de S. Paulo, 5 dez. 2004, P D6.
254
Poltica Externa Brasileira
s em termos poltico-econmicos, como tambm de desenvolvi-
mento fsico de infra-estrutura.
Deu-se incio a uma srie de negociaes com a Unio Europia,
redundando no Acordo Quadro Mercosul-DE e correspondendo a
um dos primeiros acordos internacionais de natureza inter-regional.
Soma-se ainda a esse processo de aproximao poltica-econmica
a institucionalizao das negociaes entre a regio e a sia do
Leste por meio do Frum de Cooperao Amrica Latina-sia
do Leste (Focalal) e tambm o acordo-quadro de livre-comrcio
com a frica do Sul.
No caso especfico das negociaes com a Unio Europia e
com a sia do Leste, est implcita a preocupao de ambas as
regies com a possibilidade de a Alca ser efetivada e de serem am-
pliadas as dificuldades de seu acesso ao continente americano pelo
crescimento da influncia norte-americana.
Cabe ainda ressaltar a poltica de aproximao em relao aos
pases intermedirios, em especial China, ndia e frica do Sul.
Alca e OMC complementam a agenda externa implementada
por FHC
37
e, no primeiro governo, pode-se considerar que houve
uma forte resistncia ao avano das negociaes para a integrao
hemisfrica, enquanto, no segundo, constata-se uma relativa predis-
posio para o dilogo.
A interveno de FH na terceira cpula presidencial
das Amricas, em abril de 2001 em Quebec, formalizou
essa mudana de maneira clara. O Brasil encara a Alca
no apenas como ameaa, mas como oportunidade. Essa
oportunidade est condicionada abertura efetiva dos
mercados para nossas indstrias, especialmente para a
agroindstria. Queremos abolir os subsdios. Queremos
restringir o uso unilateral de medidas de defesa comer-
cial. E o objetivo final da integrao deve ser a prosperi-
dade dos povos, e no apenas o fortalecimento do poder
37
Note que esse dois fruns tiveram incio simultneo ao Governo FHC. A Alca foi lanada na Cpula das
Amricas, em dezembro de 1994, estando presentes Itamar como presidente em exerccio e FHC como
presidente eleito. J a Rodada Uruguai do Gatt foi concluda em dezembro de 1994 com a aprovao
da criao da OMC para janeiro de 1995.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
dos Estados ou das corporaes. a primeira vez que
o Brasil se pronuncia positivamente, e no apenas em
termos reativos e defensivos questo da abertura eco-
nmica no Continente. Isto denota um grau de maturida-
de e autoconfiana poucas vezes presenciada, se alguma,
nas relaes do Brasil.
38
255
Defensores do Governo FHC sustentam ainda que a projeo
e a exposio internacionais do presidente geraram condies por
demais favorveis implementao da poltica externa brasileira.
Nesse sentido, a participao na Terceira Via ampliou as possibili-
dades na Europa e rendeu uma parceria que se repetiu na questo
das patentes de medicamentos. Da mesma forma, credita-se di-
plomacia presidencial de FHC o crescimento da parceira estratgica
com a China e da colaborao no campo cientfico-tecnolgico, em
especial no desenvolvimento do programa espacial de lanamento
de satlites.
39
Amado Cervo, em artigo publicado logo aps o final do Gover-
no FHC,
40
tece forte crtica poltica externa implementada, princi-
palmente na considerao de que ela foi orientada pelos princpios
de democracia, estabilidade monetria e abertura econmica.
41
No seu entendimento e, sem entrar no mrito isolado desses prin-
cpios, a questo que nunca foram vetores de poltica externa e,
conseqentemente, a poltica externa de FHC ser subsidiria das
38
ALBUQUERQUE, J. A. G. Prioridades regionais e multilaterias na poltica externa do governo Fernando
Henrique, op. cit., p. 11.
39
Deve-se atentar ao fato de que a China, desde 1974, ocupava um locus especial na poltica externa
brasileira, constituindo uma real parceria na perspectiva da cooperao Sul-Sul. O projeto de
cooperao espacial teve incio no Governo Sarney e foi relativamente afetado tanto pela crise
financeira brasileira quanto pela retomada internacional de constrangimentos China em decorrncia
dos eventos na Praa da Paz Celestial (1989). O processo de crescimento acelerado da China, na
verdade, passou a ter expresso internacional somente aps 1992, com Deng Xiaoping superando
as discordncias internas. E a expresso parceria estratgica, referindo-se ao relacionamento
sino-brasileiro, foi utilizada pela primeira vez por Zho Rongji, em visita ao Brasil em 1993. Sobre
o relacionamento Brasil-China, veja OLIVEIRA, H. A. Brasil-China: trinta anos de uma parceria
estratgica. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 1, p. 7-30, 2004.
4
CERVO, A. L. As relaes internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas, op. cit., 5-35,
2002.
41
A apresentao desses vetores definidores e orientadores da poltica externa brasileira esto
explicitados em CARDOSO, F. H. A poltica externa do Brasil no incio de um novo sculo. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, v. 44, n. 1, p. 5-12,2001.
256
Poltica Externa Brasileira
imposies do sistema internacional, ou dos Estados Unidos, no
correspondendo, de um lado, s demandas da sociedade brasileira
e, de outro, a uma desistncia de se ter uma poltica internacional
prpria. Entretanto, corresponder ao que Cervo estar rotulando
como uma poltica de um Estado normal.
O Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicio-
nais, refora o aspecto nacional e autnomo da poltica
exterior. Trata-se do Estado empresrio que arrasta a
sociedade no caminho do desenvolvimento nacional
mediante a superao de dependncias econmicas es-
truturais e a autonomia de segurana. O Estado normal,
inveno latino-americana dos anos noventa, ( ... ) envolve
trs parmetros de conduta: como Estado subserviente,
submete-se s coeres do centro hegemnico do capita-
lismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o ncleo
central robusto da economia nacional e transfere rendas
ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nao
as funes da infncia social. O terceiro o paradigma do
Estado logstico que fortalece o ncleo nacional, transfe-
rindo sociedade responsabilidades empreendedoras e
ajudando-a a operar no exterior, por modo a equilibrar
os benefcios da interdependncia mediante um tipo de
insero madura no mundo globalizado.
42
Cervo refora essa caracterstica de Estado normal explicitando
que
Cardoso promoveu a abertura como estratgia, sem es-
tratgia de insero madura no mundo da interdependn-
cia global. Os efeitos macroeconmicos e geopolticos
fizeram-se sentir com o incremento da vulnerabilidade
externa: aumento exponencial da dvida, dependncia
empresarial e tecnolgica, dependncia financeira, des-
truio do ncleo central da economia nacional e conse-
qente perda de poder sobre o cenrio internacional.
43
42
CERVO, A. L. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso, op. cit., p. 6-7.
43
lbid., Os objetivos da poltica exterior d Lula. Colunas do Reinei, n. 10, 2004.
Captulo 8-A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
257
De outro lado, Lula, no entendimento de Cervo, implementa
uma poltica de insero internacional baseada na estratgia de
Estado logstico.
Lula planeja outro modo de insero no mundo da globa-
lizao, introduzindo remdios de equilbrio aos males
da globalizao assimtrica. De que modo? Reforar o
ncleo central da economia nacional, estatal ou privado,
nacional ou estrangeiro; reconverter a poltica de comr-
cio exterior em instrumento estratgico de desenvolvi-
mento; conter a evaso de renda lquida nacional; enfim,
promover a internacionalizao da economia nacional,
desde a plataforma regional. ( ... ) Da era Cardoso para
Lula, o Brasil evoluiu de uma aliana estratgica com
o Ocidente, feita de subservincia decisria e de iluso
kantiana, para o universalismo de ao, feito do jogo duro
e realista das relaes internacionais. O Brasil de Lula
molda sua poltica exterior pelo paradigma do Estado
logstico, imitando o comportamento dos grandes.
44
Lessa considera que a poltica externa brasileira dos anos 1990
no representa uma ruptura, mas que
os novos temas que dominam a agenda internacional,
como direitos humanos, meio ambiente, demografia e
fluxos migratrios, segurana (narcotrfico, terrorismo
transnacional, a vertiginosa ascenso do crime organiza-
do), a no proliferao, o exacerbamento das restries
de acesso cincia e a tecnologia, dentre outros, impu-
nham, desde a dcada de oitenta, de um lado, a neces-
sidade de construo de alianas operacionais pautadas
pela concertao poltica em foros multilaterais para a
negociao de regimes internacionais regulatrios, e, de
outro, a prpria cooperao cientfica e tecnolgica com
a inteno de ultrapassar as limitaes ao acesso dos
insumos para o desenvolvimento.
45
44
CERVO, A. L. "Os objetivos da poltica exterior de Lula". Colunas do Reinei, n. 10, 2004.
45
LESSA, A. C. A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de
relaes bilaterais. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 41, n. 2, p. 37, 1998.
258
Poltica Externa Brasileira
Em decorrncia disso, ainda segundo Lessa, desenvolveram-se
alguns eixos de prioridade poltica que representam a diversidade de
interesses do Brasil, os quais seriam:
a) o eixo regional- Caracas-Buenos Aires- evidenciando
o carter prioritrio de que se revestem as relaes com
a Argentina e com os demais parceiros do MERCOSUL,
mas igualmente da Amrica do Sul como um todo;
b) o eixo norte-americano - centrado em Washington,
abarca o grande projeto de integrao econmica que
inclui o Canad e o Mxico, mas pauta-se, evidente-
mente, sobre as relaes polticas e econmicas com os
EUA, principal cliente, fornecedor e investidor indivi-
dual do Brasil;
c) o eixo europeu -baseado em Berlim, compreende, a
um s tempo, as relaes com a Unio Europia e com
os pases da Europa Ocidental - o eixo tradicional da
orientao de constituio de parcerias estratgicas;
d) o eixo da Orla do Pacfico - evidentemente centrado
sobre Tquio, compreende a clara disposio de reforar
os laos tradicionais de cooperao econmica e cientfi-
co-tecnolgica com o Japo e de iniciar a intensificao
gradual da cooperao com os demais pases da regio
(Coria do Sul, Taiwan, Cingapura, Tailndia etc);
e) o eixo das potncias regionais- multicentrado nos n-
gulos do quadriltero Pequim-Moscou-Nova Dheli-Pre-
tria, e encerra realidades polticas diversas e nveis de
cooperao distintos. Estas so relaes estabelecidas
com pases com os quais o Brasil mantm inmeras afi-
nidades, uma vez que as naes enfrentam os mesmos
tipos de problemas no cenrio internacional, alm de
desempenharem o mesmo papel protagnico de potn-
cias regionais.
46
46
LESSA, 1998, p. 37-39.
Captulo 8- A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
259
Raciocinando sobre a problemtica de sincronia entre o tempo
poltico e o econmico-financeiro, principalmente como um dos
grandes desafios na conduo das polticas pblicas, Lafer pondera
que
tal desafio tem uma dimenso que passa pelo tempo di-
plomtico, que no caso das negociaes comerciais glo-
bais, regionais ou inter-regionais um tempo mais lento.
Esse tempo corresponde ao da OMC; Alca; Mercosul;
Mercosul-Unio Europia etc., e nele que o Brasil como
um pequeno global trader precisa ampliar o seu acesso
a mercados. Elemento essencial desse empreendimento
a participao capacitada nas negociaes relativas
elaborao de normas internacionais em reas afetas ao
comrcio, como por exemplo barreiras no-tarifrias e
fitossanitrias (_ __ )_ A crescente regulamentao multi-
lateral dessas matrias constitui uma forma de "inter-
nalizao" do mundo na vida brasileira, o que exige
qualificao negociadora condizente com a importncia
da matria e com o carter complexo das negociaes.
47
Na mesma linha de raciocnio que, de uma perspectiva, Lessa
apresenta como a necessidade de adaptao da poltica externa aos
novos problemas ou temas internacionais e que Lafer, de outra,
aponta os reflexos da sincronia entre o tempo poltico e o econmi-
co-financeiro, Seixas Corra constata o aumento da complexidade
de insero internacional em decorrncia da ampliao dos regiona-
lismos e seus impactos na definio da poltica externa.
Da nosso empenho renovado em contribuir positiva-
mente para o debate que deve ocorrer com mais sentido
de objetividade em torno de uma nova agenda de trans-
formao da ordem internacional nos planos poltico,
econmico e social. Mesmo tendo sido superados os
riscos globais impostos pela confrontao Leste-Oeste,
por trs da aparente simplicidade do modelo unipolar es-
47
LAFER, C. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo: Perspectiva,
2001, p. 120-121.
260
Poltica Externa Brasileira
condem-se elementos de ambigidade, disperso e dis-
funcionalidade que demandam uma reflexo cuidadosa.
O poder internacional se exprime de maneiras freqen-
temente surpreendentes e unilaterais; os mecanismos de
organizao internacional no acompanham de modo
adequado as transformaes em nvel mundial, fato do
qual prova a incapacidade de reformar o Conselho de
Segurana das Naes Unidas.
Devido ao surgimento de diversos sistemas e subsiste-
mas regionais, cuja ponderao internacional aumentou
consideravelmente com a superao do maniquesmo
ideolgico, verifica-se uma virtual tendncia fragmen-
tao, com toda sua rede de rivalidades, de segmenta-
es, de unilateralismos, de falta de viso de futuro e
busca de influncias excludentes.
48
Seixas Corra indica ainda a importncia de o Governo FHC ter
ratificado o TNP.
No plano multilateral, o Brasil - utilizando uma expres-
so do Ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe
Lampreia - "resgatou hipotecas" que ainda pesavam
sobre nossa presena no mundo. A ratificao em 1998
do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares
(TNP) foi a iniciativa de maior relevncia e visibilidade
nesse sentido.
49
Alguns analistas, no entanto, consideram que a assinatura do
TNP no teve nenhum sentido prtico, no representou nenhuma
barganha que correspondesse ou minimizasse os constrangimentos
que anteriormente o Pas padecera pela sua recusa de no adeso e
que, aparentemente, a nica razo seria a de apresentar FHC como
um estadista de porte internacional e um Brasil cordato com os
48
CORRA, L. F. S. O Brasil e o mundo no limiar do novo sculo: diplomacia e desenvolvimento. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, v. 42, n. 1, p. 13-14, 1999.
49
lbid., p. 6.
Captulo 8-A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
261
regimes internacionais, mesmo que pudesse afetar os interesses os
nacionais.
Para Ferreira, a assinatura do TNP decorre nica e essencial-
mente da inexistncia de um projeto nacional e de sua correspon-
dente estratgia (no caso de poltica externa) para a concretizao
desse projeto.
A deciso de chegar ao domnio completo do ciclo do
tomo e de dotar o pas da tecnologia de foguetes era,
estou convencido, uma poltica de Estado. ( ... ) Porque
essa era uma poltica de Estado, os governos do perodo
militar resistiram a todas as presses para que o Brasil
aderisse ao Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP).
Essa poltica foi abandonada em 13 de junho de 1998,
quando o governo Fernando Henrique assinou, para
gudio dos primeiros signatrios, os instrumentos de
adeso ao TNP e de ratificao do Tratado de Proibio
Completa de Testes Nucleares (CTBT). No primeiro go-
verno Fernando Henrique Cardoso, igualmente, o Brasil
aderiu ao Missile Technology Contra! Regime (MTCR),
definido pelo almirante (R/1) Mrio Csar flores como
um 'acerto controlador de transferncia de tecnologia
entre scios de relevo tecnolgico. Tudo servido por
medidas indutoras do bom comportamento ( ... ) como so
certas inibies polticas, alguns embargos tecnolgicos
e tratamento discriminatrio nas relaes econmicas'. 5
Aqui, sem dvida, h uma percepo real que decorre da ten-
dncia, no Governo FHC, de submisso s presses internacionais,
entendendo-se por isso o compartilhar valores (democracia, livre-
mercado etc.) ou apresentar-se como confivel ao acatar as mais
diferentes regras e inclusive aparentar ser cooperativo ao participar
de suas definies.
Ao final do governo Itamar Franco, o processo de re-
formulao do marco conceitual da poltica externa
brasileira j havia sido concludo. No governo Fernando
5
FERREIRA, O. A crise na politica externa: Autonomia ou subordinao?, op. cit., p. 21.
262
Poltica Externa Brasileira
Henrique Cardoso, o que ocorre o aprofundamento e
a implementao mais especfica das suas principais
diretrizes, mantendo a combinao entre continuidade
e mudana com relao ao paradigma universalista que
foi estruturada no governo anterior. De um lado, os
conceitos e diretrizes fundamentais do Pragmatismo
Responsvel continuaram a ser atualizados e reafirma-
dos. De outro lado, o processo de mudana no sentido da
adeso aos regimes internacionais tambm foi mantido
e constantemente reafirmado, no discurso diplomtico,
com declaraes acerca da convergncia da poltica
externa brasileira com o "mainstream" internacional
- especialmente aps a adeso do Brasil ao Tratado de
No-Proliferao Nuclear.
51
Ferreira, em um posicionamento bem crtico e pessimista, ao
constatar que, a partir de declaraes do chanceler Lampreia, a
poltica externa brasileira estava sendo definida pela aceitao dos
"parmetros polticos, econmicos, sociais e ambientais que a co-
munidade internacional exige que sejam respeitados", pondera que
a adeso ao "pensamento nico", o predomnio de uma
viso economicista das coisas e o culto dos nmeros (do
dinheiro) por parte de figuras-chave no Executivo cria-
ram um sistema de foras cujo resultante inibe uma con-
duta de fato autnoma na cena internacional e faz que o
Estado d prioridade, no aos seus prprios interesses
e aos valores que deveriam orientar sua poltica inter-
nacional, mas aos valores que os Estados Unidos, me-
gapotncia hegemnica, estipulam como sendo aqueles
que devem conformar (no fundo e na forma) as polticas
interna e externa dos pases em desenvolvimento.
52
Independentemente das discusses sobre o momento inicial da
tendncia da poltica externa bnisileira de relacionamento com os
pases em desenvolvimento, a includos os tambm denominados
51
MELLO, p. 153.
52
FERREIRA, O. A crise na politica externa: Autonomia ou subordinao?, op. cit., p. 1415

......
.,
.-
:e:J
:co
Captulo 8-A Poltica Externa no Ps-guerra Fria
263
emergentes, como a China, ndia, frica do Sul e Rssia, no se tem
dvidas de que o Governo Lula, na sua proposta de universalizao,
privilegia de maneira especial o contato com esses Estados.
De um lado, pode-se aventar a hiptese de que a principal mo-
tivao decorre do fato de essas parcerias corresponderem a merca-
dos emergentes, com amplas possibilidades de absoro de produtos
brasileiros e de fornecimento de insumos ou de investimentos requi-
sitados pelo Brasil. De outro lado, no entanto, compreendem espa-
os polticos, com forte expresso regional e, precipuamente, com
perspectiva de atuao conjunta em organismos internacionais.
Essa ltima proposio reveste-se de significncia, a partir da
percepo de que, desde o final da guerra fria, desenvolve-se um
processo de redefinio do sistema internacional e similarmente de
reordenamento internacional, com um impasse contnuo na defini-
o das regras que possam reger o comrcio internacional. Nesse
sentido, em adequao ao atual momento conjuntural das relaes
internacionais, o que se busca a formao de uma frente, entendida
como um processo de Cooperao Sul-Sul, para discusso e defesa
conjunta de interesses relativamente mtuos entre esses pases ante
aos desenvolvidos.
De nenhuma proposta, pode-se raciocinar que se tenha o objeti-
vo de constituio de um movimento em oposio ou de repulsa ao
relacionamento com os pases desenvolvidos. O que se visa uma
estratgia de posicionamento comum perante o atual estgio de ne-
gociao nos diferentes fruns multilaterais.
tambm na direo dos processos de negociao co-
mercial que se inscreve iniciativa interessante, ainda de
ganhos imprevisveis, esboada na reunio ministerial da
OMC em Cancn. Com efeito, mais do que resultados
prticos, a criao do G20 deve ser vista sob a tica da
retomada da capacidade de articulao poltica do Brasil,
mesmo que esboada em foro to inusitado. Nessa dire-
o, a liderana do G20 permite entrever o relanamento
do perfil reivindicatrio da poltica externa brasileira, em
baixa desde o final dos anos oitenta, mas que pde ser
vislumbrado tambm na criao do G3, grupo de coorde-
nao poltica criado pelo Brasil, frica do Sul e ndia,
que pode se transformar em um agrupamento maior, com
264
Poltica Externa Brasileira
a eventual atrao de outros pases de igual porte, como o
Egito, por exemplo. So todos movimentos que refletem
a vontade de esboar um novo modelo de cooperao Sul-
Sul, que no deve entretanto, erigir-se como alternativo
s relaes com o Norte- sabidamente a dimenso em
que pases como o Brasil mais realizam interesses.
53
Assim, a nfase
a) na construo da Comunidade Sul-Americana de Naes e no
relanamento do Mercosul;
b) na importncia poltica e econmica dos pases intermedirios
para reforo das pretenses internacionais do Brasil;
c) na necessidade de avanar nos processos negociadores multila-
terais e, em especial, na OMC;
d) na instrumentalizao do Mercosul ou da ALCSA para ampliar
a capacidade nacional em relao a outras regies (Unio Euro-
pia, sia do Leste, frica Austral)
constituem as linhas bsicas das poltica externa em desenvolvi-
mento pelo Governo Lula.
Representam, no entanto, uma continuidade das expectativas e
estratgias em desenvolvimento nos governos anteriores, evidente-
mente transmitindo nuanas que identificam claramente a composi-
o poltica estabelecida no Planalto.
53
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Deodoro da Fonseca
(1889-1891)
Floriano Peixoto
(1891-1894)
Prudente de Morais
(1894-1898)
Hermes da Fonseca
(1910-1914)
Wenceslau Brs
(1914-1918)
Relao de Ministros
das Relaes Exteriores
por Mandato Presidencial
Quintino Bocaiva (1889-1890)
Eduardo Wandenkolk (fevereiro a maio de 1890)
Tristo de Alencar Araripe Oaneiro a fevereiro
de 1891)
Justo Leite Chermont (fevereiro a novembro
de 1891)
Custdio Jos de Mello (novembro de 1891)
Fernando Lobo Leite Pereira (novembro
de 1891 a fevereiro de 1892)
Serzedelo Corra {fevereiro a junho de 1892)
Custdio Jos de Mello Ounho a dezembro
de 1892)
Antnio de Paula Souza {dezembro de 1892
a abril de 1893)
Felisberto Freire {abril a junho de 1893)
Joo Felipe Ferreira Ounho a outubro de 1893)
Carlos Augusto de Carvalho (outubro de 1893)
Cassiano do Nascimento (outubro de 1893
a novembro de 1
Carlos Augusto de Carvalho (novembro de 1894
a agosto de 1896)
Dionsio Cerqueira (setembro de 1896 a novem-
bro de 1
Olinto de Magalhes (novembro de 1898 a
novembro de 1902)
Jos Maria da Silva Paranhos Jr. {baro do
Rio Branco)
Baro do Rio Branco (at fevereiro de 1912)
Lauro Severiano Mller (fevereiro de 1912 a
novembro de 1912)
Lauro Severiano Mller (novembro de 1912 a
maio de 1917)
Nilo Peanha (maio de 1917 a novembro de
1918)
290
Delfim Moreira
(1918-1919)
Epitcio Pessoa
(1919-1922)
Arthur Bernardes
(1922-1926)
Washington Luis
(1926-1930)
Getlio Vargas
(1930-1945)
Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951)
Getlio Vargas
(1951-1954)
Joo Caf Filho
(1954-1956)
Juscelino Kubitschek
(1956-1961)
Jnio Quadros (1961)
Joo Goulart (1961-1964)
Poltica Externa Brasileira
Dom i cio da Gama (novembro de 1918 a junho
de 1919)
Jos Manuel de Azevedo Marques ulho de 1919
a novembro de 1922)
Jos Flix Alves Pacheco (novembro de 1922 a
novembro de 1926)
Otvio Mangabeira (novembro de 1926 a outubro
de 1930)
Afrnio de Mello Franco (1930-1933)
Flix de Barros Cavalcanti de Lacerda
(1933-1934)
Jos Carlos de Macedo Soares (1934-1936)
Mrio de Pimentel Brando (1936-1938)
Oswaldo Aranha ( 1938-1944)
Pedro Leo Veloso (1944-1945)
Joo Neves da Fontoura aneiro a julho de 1946)
Samuel de Souza Leo Gracie ulho a dezembro
de 1946)
Raul Fernandes (dezembro de 1946 a fevereiro
de 1951)
Joo Neves da Fontoura (fevereiro de 1951 a
junho de 1953)
Vicente Rao unho de 1953 a agosto de 1954)
Raul Fernandes (agosto de 1954 a novembro de
1955)
Jos Carlos de Macedo Soares (novembro de
1955 a julho de 1958)
Francisco Negro de Lima ulho de 1958 a agosto
de 1959)
Horcio Lafer (agosto de 1959 a fevereiro de
1961)
Afonso Arinos de Mello Franco (1961)
SanTiago Dantas (setembro de 1961 a julho
de 1962)
Afonso Arinos de Mello Franco ulho a setembro
de 1962)
Hermes Lima (setembro de 1962 a junho de 1963)
Evandro Cavalcanti Lins e Silva unho a agosto
de 1963)
Joo Augusto de Arajo Castro (agosto de 1963
a maro de 1964)
Anexo- Relao de Ministros das Relaes Exteriores por Mandato Presidencial 291

PRESIDEN'I'E
, , ' ., ,; ' ;;i
. MINISTRO DAS RELAQES
, , \ :
Castelo Branco (1964-1967)
Vasco Tristo Leito da Cunha {abril de 1964
a dezembro de 1965)
Juracy Magalhes Uaneiro de 1966 a maro de
1967)
Costa e Silva (1967-1969)
Jos Magalhes Pinto (maro de 1967 a agosto
de 1969)
Emlio Garrastazu Mdici
Mrio Gibson Barboza
(1969-1974)
Ernesto Geisel (1974-1979)
Antnio Francisco Azeredo da Silveira
Joo Figueiredo (1979-1985) Ramiro Saraiva Guerreiro
Jos Sarney (1985-1990) Olavo Setbal (maro de 1985 a maro de 1986)
Roberto de Abreu Sodr (maro de 1986 a janeiro
de 1990)
Fernando Collor de Mello Jos Francisco Rezek Uaneiro de 1990 a abril de
(1990-1992) 1992)
Celso Lafer {abril a outubro de 1992)
Itamar Franco (1992-1994)
Fernando Henrique Cardoso (outubro de 1992 a
maio de 1993)
Celso Amorim (maio de 1993 a dezembro de
1994)
Fernando Henrique Cardoso
Luiz Felipe Lampreia
(1995-1998)
Fernando Henrique Cardoso
Luiz Felipe Lampreia (at janeiro de 2001)
(1999-2002)
Celso Lafer Uaneiro de 2001 a dezembro de 2002)
Lus Incio Lula da Silva Celso Amorim Uaneiro de 2003 at o fechamento
(2003) desta edio)