A INSEGURANA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO FEDERAL BRASILEIRO
Trabalho final apresentado ao Curso de Especializao em Direito Legislativo realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro UNILEGIS e Universidade Federal do Mato Grosso do Sul UFMS como requisito para obteno do ttulo de Especialista em Direito Legislativo.
1 1 1. Introduo
Sabe-se que, apesar de manter traos do patrimonialismo, o oramento pblico no Brasil est previsto desde a Constituio de 1824; que, nem sempre foi visto como um plano de governo e; tambm, que, existem dificuldades, por parte dos doutrinadores, em cultivar e difundir idias de finanas pblicas diante de um sistema oramentrio para ser aplicado em um governo parlamentarista quando o Brasil presidencialista, uma vez que os Constitucionalistas de 1988 foram buscar o modelo nos textos das Constituies da Alemanha e da Frana. O atual sistema oramentrio brasileiro meramente processual, apenas prev a receita e autoriza a despesa, no dirige a ao administrativa e nem garante resultados econmicos ao ser executado pela Administrao Pblica. Quanto ao seu contedo, pode-se dizer que o sistema oramentrio se constitui materialmente no poder de cobrar e arrecadar tributos (via tributria) e respectiva utilizao dos recursos pblicos em benefcio da nao (via dos gastos pblicos); e formalmente nos seguintes dispositivos constitucionais: seo II do Cap. II do Ttulo VI, Dos Oramentos arts. 165 a 169, nos arts. 70 a 75, que tratam do controle da execuo oramentria, no art. 99 que trata do oramento do Poder J udicirio e no art. 31 que trata da Fiscalizao Oramentria dos Municpios. Quanto questo poltica do oramento, no Estado de Direito, diz respeito ao relacionamento entre os Poderes do Estado, ou, de forma mais especfica, ao tipo de sistema de governo, presidencialista ou parlamentarista; batalha da democracia versus autoritarismo e a ideologia dos grupos e partidos polticos. o instrumento construdo com a finalidade do Poder Legislativo controlar a Administrao, regulando a execuo das despesas pblicas no perodo e nos limites estabelecidos na lei. Tambm, no se pode deixar de lembrar que o oramento no Brasil serviu . mais e serve muitas vezes manuteno de privilgios do Clero e da Burguesia. Alguns episdios mais atuais demonstram a existncia de falhas no controle da execuo oramentria e desvios nas finalidades da utilizao dos recursos pblicos, como a CPMI do Oramento, a CPMI dos Precatrios e, atualmente, as CPMIs do Correio e da Compra de Votos.
2. A Construo da Cultura Constitucional Oramentria
A cultura constitucional surge com as revolues liberais dos sculos XVII e XVIII, compreendendo as novas constituies, as declaraes dos direitos humanos, as limitaes do papel do Estado, a separao dos poderes e os pensamentos dos filsofos e polticos constitucionalistas. O constitucionalismo d lugar ao surgimento da Cultura Constitucional Administrativa e da Cultura Constitucional Oramentria. A primeira visa regulao do Poder do Estado para garantia das liberdades individuais, quando o Estado expande os seus servios e a atividade administrativa passa a ser descrita; a segunda, intimamente ligada primeira, torna permanente os impostos e necessria a autorizao anual para realizao das despesas. Assim, constitucionaliza-se o oramento pblico, transformando o Estado Patrimonial em Estado Fiscal, onde a fazenda do rei, que era confundida com a do Estado, passa a ser pblica. Este novo Estado tem suas bases na contribuio dos cidados, arrecadao de impostos, e na contraprestao, em bens e servios, sociedade. Com a Cultura Oramentria, os princpios da Anualidade e da Capacidade Contributiva penetram no discurso constitucional, h um avano do direito comercial com o surgimento de novas tcnicas contbeis e a cidadania tem, nas opes oramentrias, a sua afirmao inicial. Surge a busca pela eficincia do controle da execuo oramentria, filsofos, juristas e economistas passam a se preocupar com as receitas e despesas pblicas, iniciam-se as discusses sobre a feitura do oramento e em torno das prioridades das despesas pblicas. Mas, o oramento varia tanto no tempo como espao, mesmo porque ele reflete os aspectos mais ntimos da vida de uma nao, e assim surgem trs modelos bsicos de oramento, quais sejam: 9 9 a) Individualismo: suas caractersticas a preocupao com a produtividade e oportunidade buscando minimizar os impostos, as despesas e o dficit pblico. b) Igualitarismo: neste o princpio da igualdade zelado e h uma busca por resultados, tornando os impostos em mdios, aumentando na despesa pblica e, conseqentemente, tem-se um dficit pblico elevado. c) Coletivismo: aqui tanto a despesa como os impostos esto em patamar elevado, contudo h uma preocupao em manter o dficit pblico num nvel intermedirio. A constituio oramentria integra-se com as constituies poltica, econmica e social. O relacionamento entre a Constituio Oramentria e a Poltica tenso devido ao fato do Legislativo exercer o controle poltico sobre o Executivo e a questo oramentria refletir exatamente essa soberania poltica. Tal fato j no ocorre com a Constituio Econmica, cujo relacionamento diz respeito apenas aos limites de expanso do setor pblico, de forma que no asfixie o setor privado, nem com a Constituio Social; que trata da eficcia positiva dos direitos sociais frente aos direitos fundamentais conquistados a partir do movimento liberal. E, ainda, sob a influncia do princpio da subsidiariedade, que reflete o primado da sociedade sob o Estado, a Constituio Oramentria relaciona-se com a sociedade, pela participao popular na elaborao, execuo e controle do oramento e na representao do pluralismo de interesses.
3. O Perfil do Sistema de Oramento Pblico Atual
Segundo o Mestre J os Afonso da Silva o legislador constituinte de 1988 restituiu uma das prerrogativas mais importante do Poder Legislativo, isto , aquela que lhe permite apreciar, discutir, emendar, votar, aprovar ou rejeitar qualquer tipo de projeto de lei. 10 10 Conforme o art. 165 da CF/88, o sistema de oramento pblico brasileiro formado por leis de iniciativa do Poder Executivo. Segundo o art. 84, XXIII, CF/88, compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional a Mensagem contendo os projetos do plano plurianual - PPA, das diretrizes oramentrias LDO e do oramento anual - LOA. Desta forma, o atual sistema oramentrio foi institucionalizado por um processo de planejamento a ser viabilizado pelo conjunto das trs leis, cuja caracterstica principal o entrosamento harmnico de suas disposies, com o objetivo de garantir que as funes administrativas sejam desenvolvidas a partir de um plano de governo, a longo, mdio e curto prazo. Com relao devoluo dos projetos ao Poder Executivo para sano ou veto, a CF/88 estabelece os respectivos prazos nos incisos I, II e III do 2, do art. 35, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e tambm, conforme o art. 166 2, possibilita a rejeio do projeto de lei oramentria anual. J com relao ao projeto de lei das diretrizes oramentrias o tratamento diferenciado, a CF/88 o protegeu, no admite rejeio ao seu projeto e disciplina no 2 do art. 57 que: A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. Nos pargrafos adiante, explica-se, para melhor compreenso, cada instrumento legal que compe o sistema oramentrio brasileiro. Com relao ao Plano Plurianual, trata-se de uma lei de periodicidade quadrienal e de hierarquia especial, que tem como funo ser o instrumento normatizador do planejamento de mdio prazo e de definidor das macro-orientaes do Governo Federal para a ao nacional. Conforme o pargrafo primeiro do artigo 165 da CF/88, esta lei deve estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e as relativas aos programas de durao continuada. Tambm a CF/88 determina que nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. As Diretrizes Oramentrias destina-se a parametrar, dirigir, a forma e o contedo com que a lei oramentria de cada exerccio deve se apresentar e a indicar 11 11 as prioridades a serem observadas em sua elaborao. Estabelece os anexos de metas fiscais, de riscos fiscais, de poltica creditcia e de metas e prioridades. com base na LDO aprovado pelo Legislativo, que a Secretaria de Oramento Federal, rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidade oramentrias do poderes legislativo e judicirio. A Lei Oramentria Anual a que estima a receita e autoriza a despesa pblica, sendo sua estrutura e nvel de detalhamento definida na Lei de Diretrizes Oramentrias. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento do Governo Federal, sob pena de crime de responsabilidade. Compreende os oramentos fiscal, de investimento das empresas estatais e da seguridade social. Em 2000 entrou em vigor a Lei Complementar 101, tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que, entre outras atribuies, vem aprimorar o processo oramentrio com dispositivos que buscam assegurar o equilbrio entre receitas e despesas, mediante o controle austero de avaliao da execuo oramentria, impondo medidas de correo dos desvios apurados, com previses de responsabilizao e sanes no caso de descumprimento.
4. O Papel e os Atores do Processo Oramentrio Brasileiro
Os trs poderes do governo, o Executivo, O Legislativo e o J udicirio, so os principais atores do processo oramentrio brasileiro, porm, so vistos mais separadamente o Ministrio Pblico - MP e o Tribunal de Contas da Unio - TCU, uma vez que suas atribuies so especficas, conforme dispe a Constituio, e definidas por legislao complementar. Ao Executivo, cabe, de acordo com o art. 84, inciso XXIII, da CF/88, a iniciativa da elaborao das leis que geraro o processo oramentrio. da competncia exclusiva do Presidente da Repblica o envio ao Congresso Nacional da Mensagem que contm o projeto de lei do Plano Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e dos Oramentos Geral da Unio. Mais especificamente, atribuio 12 12 do Ministrio do Planejamento, Oramentos e Gesto, a organizao destas peas normativas, juntamente com seus rgos, a Secretaria de Planejamento e Avaliao e a Secretaria de Oramento Federal. O papel do Legislativo, diz a CF/88 no seu art. 48, inciso II: cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado. Para tanto, prev a Carta Magna no seu art. 166, Seo II, Captulo II, a instituio de uma Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, para apreciar o projeto de lei do PPA, LDO e LOA, analisar, emendar e consolidar a proposta, e, aps consolidao, ser votado em sesso do Congresso Nacional. Tambm de competncia do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio. Cabe, ainda, ao Poder Legislativo, definir o nvel de endividamento dos entes da Federao e autorizar a captao de emprstimos externos por estados e municpios. Com relao ao Tribunal de Contas da Unio, sua funo, de acordo com o art. 70 da CF/88, auxiliar o Congresso Nacional no controle externo dos Poderes. O TCU formado por nove Ministros, sendo 2/3 indicados pelo Congresso Nacional e 1/3 pelo Presidente da Repblica, com a devida aprovao do Senado Federal. So atribuies do TCU: apreciar as contas do Presidente da Repblica, julgar as contas dos administradores pblicos, apreciar a legalidade da admisso de pessoal na administrao pblica, aplicar aos responsveis as sanes previstas em lei e representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Quanto ao J udicirio, este no tem papel ativo no processo oramentrio. Sua funo limita-se ao adimplemento das leis e ao acolhimento de eventuais denncias de malversao de dinheiro pblico apresentadas tanto pelo TCU como pelo Ministrio Pblico.
13 13 5. Os Princpios Oramentrios
A partir de 1997, emoldurado pelo pensamento do filsofo Emmanuel Kant, o pensamento ocidental passa a se preocupar com a moral e a sua aplicao na prtica social. Este pensamento trazido para o seio das discusses oramentrias, uma vez que as opes bsicas do oramento, como as decises sobre a alocao dos recursos arrecadados do contribuinte, dependem de uma opo moral, diretamente vinculada tica e justia. Neste sentido, comenta Ricardo L. Torres: No basta que o oramento seja juridicamente correto, elaborado de acordo com as regras constitucionais, necessrio que seja eticamente justo (2000, p. 42). Para o autor, na relao entre tica e oramento est a questo das escolhas trgicas que os governantes tm que fazer, pois a lei oramentria nada mais que o retrato das opes escolhidas pelos governantes entre as diversas possibilidades de polticas pblicas para solucionar os problemas da nao, mesmo levando em considerao que houve o reconhecimento da escassez dos recursos pblicos e da impossibilidade do Estado arcar com todas as polticas sociais, qualquer que fosse o preo. Com relao ao posicionamento dos princpios frente a uma nao e seu fundamento legal, diz-se que os princpios esto depois dos valores jurdicos consagrados pela sociedade e antes da norma escrita. No direito oramentrio no diferente, pois mesmo sendo apenas processuais, as normas oramentrias no so insensveis aos valores nem cegas para com os princpios jurdicos. Segundo Miguel Reale os princpios gerais de direito so enunciaes normativas de valor genrico, que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico, quer para a aplicao e interpretao, quer para elaborao de novas normas (1987, p.300). Seguindo a mesma linha de pensamento, Ricardo L. Torres, chama de princpios gerais do oramento os enunciados genricos que informam a criao, a interpretao e a aplicao das normas jurdicas oramentrias (2000, p. 121). 14 14 Muitos so os princpios oramentrios de acordo com a Constituio de 1988 e torna-se importante estud-los. No artigo 165 encontram-se os princpios do planejamento, da anualidade, da publicidade, da universidade, da clareza, da equidade entre regies e da exclusividade. J no 167 tm-se os princpios gerais do oramento, quais sejam: da legalidade, da no-afetao de receitas, da especialidade, da anterioridade e do equilbrio oramentrio. Este trabalho abordar mais especificamente os princpios da legalidade, da anualidade oramentria e os efeitos da sua aplicao frente questo da segurana jurdica, uma vez que os princpios constitucionais vinculados segurana jurdica so as prprias garantias normativas dos direitos fundamentais ou garantias da liberdade do homem.
5.1. Princpio da Legalidade Oramentria
Firma-se no incio do Estado de Direito, ajustando-se idia de liberdade, limitando o poder do Estado e direcionando suas atividades administrativas, ou seja a Lei Oramentria autoriza a despesa pblica e esta se realiza de acordo com as leis administrativas. Sua base emprica encontra-se, atualmente, no art. 167 e incisos da Constituio Federal, onde toda despesa pblica deve estar prevista em lei oramentria sob pena de nulidade do gasto. Nesta via, para impedir a concesso de crditos oramentrios ilimitados e a transposio de uma despesa de uma categoria para outra sem prvia autorizao legislativa, o princpio da legalidade consagra o subprincpio da especificao ou especialidade ou discriminao da despesa. Se expressa por trs subprincpios, quais sejam: a) Superlegalidade relaciona-se com o da supremacia da Constituio, diz que todo direito oramentrio se subordina a normas constitucionais, tornando-se suscetvel de controle 15 15 jurisdicional o contraste entre as regras oramentrias e as do texto fundamental. b) Reserva da lei Tem por objetivo a segurana dos direitos fundamentais e o controle poltico da Administrao. O subprincpio da reserva da lei significa que apenas lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos especiais e suplementares, sendo a nica exceo utilizao de Medida Provisria, art. 62 da CF, para abertura de crditos extraordinrios, para os casos de urgncia decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, conforme 3 do art. 167 da CF. c) Primado da lei O subprincpio do primado da lei oramentria expressa que o poder regulamentar da Administrao, na aprovao dos oramentos e dos crditos especiais e suplementares, apenas se manifesta nos espaos deixados pelo legislador, isto nos termos da autorizao da lei formal.
5.2. Princpio da Anualidade Oramentria
Trata-se de um princpio clssico ou tradicional do direito oramentrio que se consolidou antes do incio da segunda metade do sculo 20. Tem origem na Inglaterra e est vinculado segurana jurdica. tambm conhecido como princpio da periodicidade e dirige-se criao de normas segundo as quais o oramento pblico deve ser elaborado para um perodo definido no tempo, podendo este coincidir ou no com o ano civil. Consagra-se, no arcabouo normativo brasileiro, nas seguintes normas: a) na Constituio Federal de 1988, art. 165 5 - A lei oramentria anual compreender: ... art. 167 - So vedados: I o incio de programa ou projetos no includos na lei oramentria anual.... b) na Lei 4.320/64 no art. 2, 16 16 A Lei conter da discriminao da receita e da despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecido os princpios da unidade, universalidade e anualidade.; c) no Decreto-Lei 200 de 1967; e d) nas Leis de Diretrizes Oramentrias dos ltimos exerccios. A anualidade oramentria uma regra de aceitao praticamente unnime entre as naes modernas, mesmo com a exceo de autorizao de programas de despesas de durao plurianual. O perodo de vigncia do oramento anual varia entre pases, a maioria faz coincidir o ano financeiro com o ano civil que tambm a poca de funcionamento dos Legislativos. J nos Estados Unidos, por exemplo, d-se de 1 de outubro a 30 de setembro, na Inglaterra e Alemanha de 1 de abril a 31 de maro, contudo, em sua maioria essas variaes so determinadas pelo tipo de economia do pas. No Brasil, a anualidade do oramento sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais.
6. A Lei de Diretrizes Oramentrias
Como j dito antes, a LDO uma novidade da CF/88, uma lei elaborada anualmente, com iniciativa do Poder Executivo que, aprovada no Congresso Nacional, estabelece metas, prioridades, metas fiscais e orientar a elaborao da proposta oramentria . No dizer do Professor Giacomoni a LDO representa uma colaborao positiva no esforo de tornar o processo oramentrio mais transparente e, especialmente, contribui para ampliar a participao do Poder Legislativo no disciplinamento das finanas pblicas. (GIACOMONI, J ames. 2003, p. 204) Face ao princpio da exclusividade, a LDO ainda tem por finalidade suprir a incapacidade da LOA de disciplinar os temas que no sejam os definidos pela CF/88. Assim, a respectiva lei tambm utilizada como veculo de instrues e regras a serem cumpridas no decorrer da execuo do oramento. 17 17 E nesta via, a LDO vem suprindo a lacuna da lei deixada pela falta da lei que vir substituir a Lei 4.320/64. Seu contedo estabelecido por dispositivos constitucionais, sendo que a partir de 2000, a LC 101, teve seu papel e sua importncia ampliados, tornando-se elemento de planejamento para realizao de receitas e controle de despesas pblicas, com o objetivo de alcanar e manter o equilbrio fiscal. A LRF elegeu a LDO como instrumento para a obteno do equilbrio nas contas pblicas, a partir do estabelecimento de um conjunto de metas que, aps aprovadas, passam a ser compromissos de governo, identificando, nestes, os objetivos macroeconmicos a serem alcanados e a transparncia da metodologia a ser utilizada. Assim, de acordo com a CF/88 a LDO: a) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; b) orientar a elaborao da lei oramentria anual; c) dispor sobre as alteraes na legislao tributria e d) estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. A Constituio tambm incumbe LDO de disciplinar assuntos cuja definio antecipada representa importante apoio na preparao do projeto de lei oramentria, como: a) parmetros para iniciativa de lei de fixao das remuneraes no mbito do Poder Legislativo; b) limites para elaborao das propostas oramentrias do Poder J udicirio e do Ministrio Pblico e c) autorizao para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, para a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como para a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos 18 18 rgos e entidades da administrao direta e indireta, ressalvadas as empresas pblicas e sociedades de economia mista. A LDO trar ainda de acordo com a LRF: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) metas fiscais; c) riscos fiscais; d) programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias aps a publicao da lei oramentria; e) critrios e forma de limitao de empenho, a serem efetivados nas hipteses de risco de no-cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dvida consolidada; f) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; g) condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; h) forma de utilizao e montante da reserva de contingncia a integrar a lei oramentria anual; i) demonstraes trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo fiscal das suas operaes e j) concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita. A LDO dever ser acompanhada pelos anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais, sendo que o primeiro dever conter:. a) metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da 19 19 dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes; b) avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; c) demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifique os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; d) evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; e) avaliao da situao financeira e atuarial: dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo do Trabalhador; dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial e f) demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Quanto ao anexo de Riscos Fiscais, este contm a avaliao sobre os passivos contingentes e outros riscos capazes de afear as contas pbicas, informando as providncias a serem tomadas no caso de se concretizarem.
7. Problemas Gerados na Tentativa de Suprir a Carncia na Legislao
Na tentativa de suprir a carncia na legislao brasileira, apesar dos aperfeioamentos introduzidos nos textos das LDOs federais ao longo da sua instituio, contedos significativos da lei so tratados de forma deficiente, alguns, superficiais, trazendo grave conseqncia para o resultado oramentrio e gerando 20 20 insegurana jurdica. Corroborando com a afirmao citam-se, abaixo, os seguintes problemas.
7.1. Com Relao s Prioridades e Metas
O problema j comea por quer estas constam do PPA, que o instrumento de viabilizao do planejamento e do plano de governo, contudo, existem limitaes na organizao deste instrumento legal. Efetivamente o PPA no utilizado como prev sua finalidade, ele existe apenas por fora de dispositivo constitucional que impe sua obrigatoriedade. Como exemplo, o ltimo PPA, expresso na lei que viabilizaria a execuo oramentria nos exerccios de 2004 a 2007, apenas foi sancionado pelo Presidente da Repblica em 11 de agosto de 2004, oito meses aps o incio da execuo oramentria de 2004; e, nem por isso algum foi responsabilizado ou a execuo oramentria deixou de ser realizada. Outro ponto que no existe indicao dos resultados efetivos esperados com a realizao de metas; mesmo porque h metas cuja mensurao quase impossvel, seus resultados se do ao longo de vrios anos, por exemplo, o programa Saneamento Bsico e o resultado positivo junto populao na questo da sade. Quanto aos custos da programao, a LDO no traz indicao, o que indispensvel para qualquer ajuizamento srio sobre prioridades.
7.2. Com Relao Poltica de Aplicao das Agncias Oficiais de Fomento
H necessidade de se definir de forma permanente o que seja poltica de aplicao, quais entidades so agncias oficiais de fomento e quais as modalidades de recursos das agncias oficiais a serem disciplinados na LDO. Estas restries limitam as LDOs a indicar prioridades genricas que devem ser observadas na concesso de emprstimos e financiamentos, sem, contudo, 21 21 apontarem metas operacionais que possam balizar as aplicaes e servir de base para as avaliaes.
7.3. Com Relao s Alteraes na Legislao Tributria
um tema difcil de ser discorrido na LDO, principalmente por que a poltica tributria adotada no Brasil um dos instrumentos de enfrentamento dos problemas fiscais e no pode ser tratada de maneira estvel e duradoura. Por outro lado, a carncia de regulamentao do dispositivo, a falta de uma definio precisa do que seja disposies sobre alteraes na legislao tributria do margem a uma srie de interpretaes, como por exemplo criao ou majorao de tributos e ampliao de incentivos fiscais.
7.4. Com Relao s Obras com Indcios de Irregularidades
As diretrizes para o controle externo das obras pblicas, exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do TCU, vm sendo estabelecidas regularmente nas LDOs e nas LOAs desde 1997. Nesse sentido, dispem os respectivos dispositivos legais que o TCU enviar Comisso Mista Permanente, prevista no art. 166, 1, da CF/88, at 30 dias aps o encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo, informaes recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos. Adicionalmente, dever tambm o Tribunal encaminhar as informaes sobre outras obras, nas quais tenham sido constatados indcios de irregularidades graves em outros procedimentos fiscalizatrios realizados nos ltimos doze meses do exerccio. Essas informaes tm a finalidade de subsidiar a referida Comisso quando da votao da lei oramentria anual. Assim, o TCU, aps todo um trabalho de fiscalizao, relaciona as obras nas quais foram apontados indcios de irregularidades 22 22 graves e cuja execuo oramentria, fsica e financeira permanece condicionada adoo de medidas saneadoras pelo rgo ou entidade responsvel, que fica sujeita prvia deliberao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional CMO. Tendo em vista que a vedao execuo integral de um programa de trabalho prejudicial tanto para o Errio quanto para a sociedade, comprometendo a relao custo-benefcio social das obras, entende, o TCU, na Deciso 495/2002, que a suspenso da execuo dever recair apenas sobre os contratos, convnios ou subtrechos em que foram identificados indcios de irregularidades graves, exceto quando os indcios de irregularidades vierem a macular a obras com um todo. O voto do Ministro-Relator, Marcos Vincios Vilaa, na Deciso citada, afirma que; cabe ao TCU apenas informar as irregularidades encontradas, indicando os contratos, convnios e subtrechos correspondentes, entre outros dados, ficando deliberao do Congresso Nacional limitar ou estender a amplitude, isto , estabelecer, em ltima palavra, o alcance das restries a serem impostas execuo do programa de trabalho.
Mesmo o TCU sofre limitaes e tem dificuldades para desenvolver o seu trabalho. No ltimo ano, no conjunto de obras fiscalizadas, a maioria faz parte do que o PPA-2007 (Lei n 10.933/04) denomina de "projetos de grande vulto". Nestes no h como individualizar de forma clara e diretamente se determinado Plano de Trabalho trata ou no de obra, isso impede a atuao do Tribunal, pois o mesmo restringe-se, conforme a LDO, fiscalizao de subttulos especficos a obras. Mesmo fiscalizando apenas os subttulos especficos a obras, para que se possa concluir a tempo os trabalhos que subsidiaro a elaborao do oramento do prximo ano, o Tribunal antecipa-se publicao da LDO do exerccio. Assim, as fiscalizaes atendem, a princpio, ao que prescrevia a LDO disponvel entre maro e julho/2005, no caso, a LDO/2005. To logo publicada a LDO vlida para o exerccio seguinte, necessrio verificar as implicaes desta com os trabalhos j desenvolvidos. Nesta questo as LDOs tem trazido alteraes ano a ano. Neste ano, a LDO/2006 trouxe novo entendimento sobre execuo fsica, ao no considerar mais a 23 23 etapa referente emisso da ordem de servio, que autorizava o incio das obras ou servios. Na LDO/2005, a execuo comeava com a autorizao para que o contratado realizasse a obra, fornecesse o bem ou prestasse o servio, agora, passa a ser a realizao da obra, fornecimento do bem ou prestao do servio. Outra inovao foi quanto impossibilidade de considerar indcio de irregularidade grave as obras que no tinham contratos cadastrados no Sistema Integrado de Administrao de Servios GeraisSIASG. Tal fato ocorreu devido exigncia da LDO/2005 e 2006, da obrigao dos rgos e entidades integrantes do oramento de investimento das estatais de disponibilizar as informaes de contratos e convnios no SIASG, pois no havia como registrar os novos tipos de contrato no sistema antes de o Ministrio do Planejamento disponibilizar o respectivo mdulo, fato que s ocorreu no incio de julho do corrente, e mesmo assim, de forma parcial.
8. A Insegurana Jurdica Oramentria
A importncia do princpio da segurana jurdica remonta aos primrdios da elaborao da idia do Estado Democrtico de Direito e, conforme assinala J .J GOMES CANOTILHO, se constituiria em uma das vigas mestras da ordem jurdica. a certeza e garantia dos direitos. espcie do gnero direito fundamental e ocupa lugar de destaque no ordenamento jurdico por assegurar o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurdico perfeito. O postulado da segurana jurdica decorre do artigo 5 inciso II da CF/88: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, garantindo a todos os brasileiros e estrangeiros residentes do pas o primado da segurana. Em matria oramentria, a segurana jurdica se desdobra em diversos princpios que norteiam a iniciativa, elaborao, execuo, fiscalizao e controle do processo oramentrio brasileiro, como os princpios da legalidade e da anualidade. 24 24 Desta forma, as normas sobre prescrio, decadncia e as que fixam prazos para a Administrao pblica rever os prprios atos revelam que o possui em suas bases. Neste pensamento de Administrao Pblica, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PRIETO diz: O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior. Essa possibilidade de mudana de orientao inevitvel, porm gera insegurana jurdica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situao ser passvel de contestao pela prpria Administrao Pblica. Diante do exposto e, tendo em vista que a Lei de Diretrizes Oramentrias vem ano a ano suprindo as lacunas da legislao, mesmo no sendo uma lei de igual hierarquia, Complementar, como prev a Constituio, e, ainda, tambm se tratar de uma lei apenas no sentido formal com eficcia definida no tempo e no espao, como diz Ricardo L. Torres, no cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficcia fora da relao entre os Poderes do Estado (2003, p. 156), tem-se um quadro de insegurana jurdica no processo oramentrio. A lacuna na legislao abre espao para que ocorram irregularidades que comprometem as contas pblicas, uma vez que o fundamento legal sofre alteraes ano a ano, sem que seja possvel fazer a devida responsabilizao. Nesse contexto os princpios da Legalidade e da Anualidade Oramentria so confrontados e diretamente atingidos. Por exemplo, qualquer gestor de recursos pblicos pode, respaldado no princpio da anualidade oramentria e da legalidade, executar obras que foram consideradas irregulares pelo TCU de acordo com o que previa a LDO/2005, por no ter registro dos contratos no SIASG, por que de acordo com a LDO/2006 elas no so mais consideradas como obras com indcios de irregulares graves, e conseqentemente, ningum responsabilizado, pois no houve descumprimento legal.
8.1. Questes Constitucionais sobre o Veto e Rejeio do Projeto de Lei Oramentria 25 25
Quanto no aprovao do projeto de lei oramentria, a CF/88 prev as seguintes hipteses expressas no 8 do art. 166, a seguir: : Os recursos que , em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. De acordo com o dispositivo acima citado as nicas hipteses de no aprovao do projeto de lei so veto ou rejeio do projeto de lei pelo Congresso Nacional. Conclui-se que a nossa Constituio omissa quando se trata da questo da no aprovao do projeto de lei oramentria at o incio do exerccio financeiro seguinte. Diante do exposto, o que fazer para solucionar a questo da no votao do projeto de lei oramentria at o incio do exerccio financeiro seguinte, conforme j ocorreu. De acordo com o direito constitucional positivo, duas so as solues adotadas. Primeira - prorrogao do oramento do ano anterior esta soluo j esteve inclusive prevista na nossa Carta de 1934 e de 1946. Tambm so adotadas nas Constituies da Espanha e da Alemanha. Segunda - aplicao do oramento constante do projeto de lei ainda no aprovado tambm j constou nas nossas Constituies de 1937 e 1967/69, ambas autoritrias. Na Frana, foi adotado na Constituio de 1958, que autoriza a aplicao do projeto de oramento atravs de decreto-lei. Com a redemocratizao do Pas, a soluo que melhor se coaduna com a nova ordem constitucional a que recomenda, no caso excepcional de no ser votado a tempo, a prorrogao do oramento anterior. Isso sido feito pelas Leis de Diretrizes Oramentrias e apresenta como vantagem o desestmulo as manobras eventuais do Executivo para retardar o exame do projeto de lei, a fim de que possa aplic-lo sem o controle do Legislativo. 26 26 No STF tem havido divergncias quanto interpretao do art. 35, 2 , item III, do Ato das Disposies Constitucionais Provisrias, que estabelece que, at a entrada em vigor da lei complementar, o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; alguns Ministros entendem que o projeto ser devolvido com ou sem a deliberao do Legislativo, para aplicao nos termos da proposta do Executivo.
8.2. A Obrigatoriedade do Congresso Nacional de Votar a Lei Oramentria Anual
O Congresso Nacional no obrigado a votar o projeto de lei oramentria anual. Sob a gide do princpio do primado da sociedade sobre o Estado e, desde que, entenda que o melhor para a nao, ele pode se recusar a faz-lo. Neste caso no h soluo jurdica, h falta de norma oramentria e implica divergncia entre os poderes do Estado. Na Alemanha, ao tempo de Bismarck, ocorreu conflito desse tipo: recusando- se o Parlamento de apreciar o oramento. O Executivo o aprovou com base no princpio da reserva monrquica de soberania. Bismarck advertiu Entendo que h necessidade de o Estado existir e que no se pode deixar cair em uma viso pessimista, o que acontece quando se fecha o Tesouro. Laband entendia que o a recusa de autorizao legislativa e a execuo do oramento pelo Executivo independentemente do controle do Parlamento, significava que o oramento no mais inconstitucional do que constitucional: juridicamente indiferente.
8.3. Competncia do Poder Judicirio para Interferir no Processo de Execuo Oramentria
Quanto competncia do Poder J udicirio para remanejar verbas ou criar despesas durante a execuo oramentria anual, est diretamente vinculada 27 27 proteo dos direitos fundamentais. Entende-se sobre a possibilidade argir os direitos fundamentais previstos no art. 5 da Constituio Federal junto ao judicirio, quando negados pela administrao pblica, devido a tais direitos pairarem sobre o princpio da legalidade oramentria. Neste sentido, o mandado de injuno como garantia processual dos direitos fundamentais poderia provocar alteraes oramentrias, contudo, pouco aplicado, uma vez que a orientao geral do Supremo Tribunal Federal de que o J udicirio deve se limitar a recomendar ao Legislativo a elaborao das medidas cabveis garantia dos direitos. Com relao ao pagamento de precatrios sentena judicial que obriga o Executivo a pagamento - e o oramento, no caso de falta de dotao oramentria suficiente para atender o pagamento da condenao pelo Executivo, e o Legislativo no houver adotado medida oramentria que possibilitasse resolver o problema, estar-se-ia diante de outro caso de conflito constitucional oramentrio, no qual a CF 88 no estipula soluo, trata-se de outra lacuna na legislao oramentria. Quanto eficcia dos direitos sociais, previstos nos arts. 6 e 7 da CF/88 e os direitos econmicos, nos art. 174 a 179 da CF/88, para Ricardo Lobo apenas existem sob a condio da reserva do possvel ou da soberania oramentria do legislador,
apesar de posies relevantes que diferem e defendem a efetividade destes direitos ditos originrios, independentemente de lei oramentria. Na prtica, o J udicirio tem proferido decises judiciais que concedem liminares para garantia de direitos sociais independente da discusso entre os direitos fundamentais (art. 5 da CF/88) e os direitos sociais (art. 6 e 7 da CF/88), e a questo da submisso reserva do possvel ou reserva da lei oramentria. Tais decises, conseqentemente, provoca alteraes oramentrias e subverte as prioridades constitucionais. Na realidade, o que se v, uma ampla flexibilizao do princpio da legalidade oramentria. Essa mais uma situao que vem comprovar a carncia da legislao, prevista no 9, incisos I e II, art. 165, CF/88, que ir complementar a Constituio Oramentria Brasileira. 28 28 A matria est regrada na Lei 4.320/64, ainda em vigor. Algumas normas tm aparecido nas Leis de Diretrizes Oramentrias, como aquela sobre a prorrogao do oramento anterior enquanto no aprovado o do exerccio. exatamente esta a questo que tem provocado insegurana jurdica em todo processo oramentrio, j que, como a LDO de periodicidade anual, todo ano tem-se uma nova lei com novas alteraes e outros dispositivos perdem a vigncia. Diante de tal situao, qualquer administrador de recursos pblicos correr o risco de cometer crime de responsabilidade administrativa, mesmo que involuntariamente, pois parte da execuo oramentria realizada aps o encerramento do exerccio, quando a nova LDO passa a viger, mudando regras j iniciadas em anos anteriores.
9. O Projeto de Lei Complementar 135 de 1996 em Tramitao no Legislativo
De acordo com art. 165, 9, incisos I e II, da Constituio Federal de 1988, cabe lei complementar, dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual e, estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao e funcionamento de fundos. Esta dever ser a nova legislao que ir substituir a Lei 4.320 de 1964. Nesse sentido, encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar - PLP n 135 de 1996, que estatui normas gerais de direito financeiro, para elaborao, execuo e controle dos planos, diretrizes, oramentos e balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. O Projeto foi apresentado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao da Cmara dos Deputados e visa regular as aes dos poderes da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal em assuntos de natureza oramentria, de gesto dos recursos pblicos e de contabilidade pblica. Foi fruto de estudos e debates naquela Comisso e na Comisso de Finanas e Tributao e teve como subscritores o Senador Waldeck Ornelas e Deputado Sarney Filho, que em sua justificao informa que: 29 29 Na ausncia da lei complementar, tm prevalecido at hoje as regras da Lei n 4.320/64, recepcionadas pela nova Constituio ainda que inmeros de seus dispositivos tenham sido revogados tacitamente por conflitarem com a Constituio Federal -, assim como os que tm sido estabelecidos, a cada ano, pela LDO. Para elaborao do projeto buscaram-se subsdios nos projetos: PLP n 222/90, do Deputado J os Serra, no PLP n 163/93, do Deputado Benedito de Figueiredo, e, ainda, no Projeto de Lei Complementar do Senador Lcio Alcntara e respectivo substitutivo, apresentado pelo Senador J oo Rocha, na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado. Nesse trabalho, tambm houve uma preocupao da Comisso de Oramento em verificar quais os dispositivos da mencionada Lei 4.320/64, recepcionados pela Constituio, deveriam permanecer, com as atualizaes e aprimoramentos que a experincia do exerccio da ao oramentria recomendava. Fez-se, ainda, uma seleo dos dispositivos das ltimas LDOs que deveriam assumir carter permanente e que deveriam ser estendidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Para justificao do projeto foram utilizados como escopos fundamentais: a retomada do planejamento de longo prazo; a melhor utilizao da LDO, capacitando-a a antecipar definies hoje tomadas apenas quando da apreciao do oramento anual e a criao de mecanismos que garantam a execuo do oramento nos termos em que aprovado no Poder Legislativo. Ao PLP n 135, de 1996, foi apensado o PLP n 166, de 1997, que prev a criao de indicadores sociais, em especial aqueles referentes mortalidade infantil e analfabetismo, como parte integrante das propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, contudo este foi rejeitado no mrito. Quanto tramitao do PLP 135 na Cmara dos Deputados, primeiramente foi encaminhado Comisso de Finanas e Tributao - CFT e foi distribudo ao Deputado Augusto Viveiros para relatar a matria. Em 03/09/1997 a CFT o aprovou, unanimemente, quanto adequao financeira e oramentria, e, no mrito. 30 30 Em 08 de dezembro de 1997, foi encaminhado Comisso de Constituio, J ustia e de Cidadania - CCJ C e distribudo ao Deputado Aloysio Nunes Ferreira para relatar. O Deputado apresentou Substitutivo mantendo as linhas e diretrizes do projeto original, manteve a estrutura bsica do projeto aprovado na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao e aprimorou o projeto original, reorganizando seu contedo, Detalhou melhor a mensagem que compe a proposta do plano plurianual, estabelecendo a obrigatoriedade de juntada referida mensagem de estudos contendo avaliao retrospectiva de doze diferentes aspectos das polticas governamentais e das questes de planejamento e oramento, conceituao mais precisa das diretrizes, das despesas decorrentes de investimentos e dos programas de durao continuada. Tambm foi aprimorada a definio do contedo e da finalidade da lei de diretrizes oramentrias e revista a apreciao do respectivo projeto. O Substitutivo ainda trouxe questes referentes ao projeto de lei oramentria anual como as emendas do Poder Legislativo, classificao indicao do contedo das notas explicativas, definio de depreciao, amortizao e exausto, entre outros aspectos. Aps dois anos nesta Comisso sem ter sido votado, o referido projeto, em 09 de agosto de 1999, o foi redistribudo ao Deputado Srgio Miranda, que adotou sem alteraes o parecer elaborado pelo Deputado Aloysio Nunes Ferreira. O PLP aprovado na CCJ C em 18 de janeiro de 2000. Hoje, a tramitao deste importante projeto encontra-se parado na Mesa Diretora da Cmara, desde 13 de outubro de 2003, aguardando votao para Apensao do PLP 102/2003. Observa-se que o projeto sequer chegou ao Senado Federal para ser estudado. Antes disso h necessidade de todo ciclo de processo legislativo se concluir na Cmara, isto , necessrio resolver sobre a apensao, retornar s Comisses, para depois ir deliberao no Plenrio da Cmara. Se aprovado, o PLP 135 de 1996 dever ser encaminhado ao Senado, para devida tramitao. 31 31
10. Concluso
No ano de 1989, na falta da legislao complementar oramentria, recorreu- se, num primeiro momento, Lei de Diretrizes Oramentria em vigor (Lei n 7.800, de 10.7.89), como soluo para o problema de iniciar o exerccio financeiro seguinte sem a concluso do processo de votao e publicao da nova Lei Oramentria, pois a mesma admitia no seu art. 5 a prorrogao do oramento do exerccio anterior, na razo de 1/12 (um doze avos) das dotaes, at que o novo oramento fosse publicado. Esta regra tornou-se comum e at hoje adotada, mesmo com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000). Por considerar que a Lei de Diretrizes Oramentrias uma norma jurdica que objetiva dirigir, orientar e traar as diretrizes para a elaborao da prxima LOA, estabelecendo um elo entre esta e o PPA e, compreendendo as metas e prioridades da Administrao Pblica, o Poder Legislativo acomodou-se, e ano a ano, tem se limitado a apenas discutir, emendar e votar o projeto de LDO encaminhado pelo Poder Executivo. Autores, como J os Teixeira Machado, discordam das eventuais substituies da Lei 4.320/64 pela Lei de Diretrizes Oramentrias Anual; alegam que: as normas da Lei 4.320 esto em pleno vigor, no podendo ser modificadas a no ser por lei de igual hierarquia e no por lei de diretrizes oramentrias como vem acontecendo atualmente (1997, p. 14). As discusses acerca do tema tm se tornado mais acirradas atualmente principalmente porque no se trata apenas de pagamento da execuo das despesas da Unio. No s uma questo de caixa, mas, primordialmente, de se ter o controle e a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, de responsabilizar os respectivos atores, por exemplo, no caso de aplicao de recursos pblicos em obras irregulares. Tal situao, hoje, em muitos casos, invivel, pois no h como se realizar, uma vez que a legislao em vigor, a LDO/2006, no prev resposta para o caso. 32 32 Conclui-se, a partir da experincia obtida, no mbito federal, com as Leis de Diretrizes Oramentrias elaboradas a partir de 1989, que as mesmas no suprem a falta da legislao e esto longe de substituir a Lei 4.320/64. Pelo contrrio, devido sua elaborao anual, geram insegurana jurdica no sistema oramentrio e limitam a ao fiscalizadora da aplicao dos recursos que a sociedade entrega nas mos do Estado para o desenvolvimento nacional. Tambm no que concerne previso de metas e de prioridades da administrao pblica e sua consecuo, v-se claramente que as lacunas apresentadas pela Lei 4.320/64, vista do novo ordenamento tcnico-jurdico, vm sendo indevidamente supridas pelas sucessivas leis de diretrizes oramentrias. Muitos so os malefcios causados ao Pas pela ausncia de uma Lei que ordene, neste campo, as regras constitucionais. Faz-se necessrio tratar a questo oramentria com mais celeridade. No demais lembrar que, em combinao com definies e regras mais rgidas e claras, a valorizao das prioridades muda complemente as premissas e o ambiente nos quais se dar a execuo oramentria. H que se considerar, ainda, que o exerccio da funo fiscalizadora do Poder Legislativo ser facilitado se a futura lei complementar vier aperfeioando o sistema de oramento pblico previsto na Carta Magna de 1988, superando as indefinies conceituais e estabelecendo o devido tratamento legal para cada dispositivo. Finalmente, tem-se que as leis oramentrias servem de instrumento para a afirmao da liberdade, para a consecuo da justia e para a garantia e segurana dos direitos fundamentais, nesse sentido devem ser marcadas pelos valores ticos e jurdicos que impregnam as prprias polticas pblicas, na busca de uma sociedade mais justa. O Congresso Nacional no pode deixar de assumir sua parcela de responsabilidade no processo, em face da omisso em dar prioridade regulamentao das disposies constitucionais. Vrias foram as iniciativas nas duas 33 33 Casas do Congresso na tentativa de dar conseqncia ao dispositivo constitucional, todavia, os resultados ainda no se materializaram. Contudo, o assunto no se esgota neste artigo cientfico, que, longe dessa pretenso, sugere ser apenas um ponto de partida para estudos e debates futuros.
........................ 24. Com relao fiscalizao de obras pelo Tribunal de Contas da Unio, a LDO/2006 trouxe algumas inovaes em relao LDO/2005. Adiante, abordam-se as mais significativas. 25. Quanto ao art. 21 da LDO/2006, que trata do cadastramento dos contratos no Siasg, considera-se conveniente traar um breve histrico. 26. A LDO/2005 teve vetados os 2 e 5 do art. 19, que disciplinava o assunto. Aps esses vetos, o mencionado artigo tomou a seguinte forma: "Art. 19. Os rgos e entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social devero disponibilizar no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - Siasg informaes referentes aos contratos e aos convnios firmados, com a identificao das respectivas categorias de programao. 1o Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de contratos e convnios devero providenciar a transferncia eletrnica de dados para o Siasg, mantendo-os atualizados mensalmente. 2o (VETADO) 3o O pagamento dos bens e servios contratados diretamente pelos rgos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e J udicirio e do Ministrio Pblico da Unio, no mbito dos oramentos fiscal e da seguridade social, depender de prvio registro dos respectivos contratos no Siasg, ou nos sistemas prprios, devendo, neste ltimo caso, ser efetuada a transferncia eletrnica de dados na forma do 1o. 4o As entidades constantes do oramento de investimento das estatais devero providenciar a transferncia eletrnica de dados relativa aos contratos firmados para o Siasg, de acordo com regulamentao a ser editada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 5o (VETADO)" 27. Ao final de 2004, a Lei n 11.086, de 31/12/2004, alterou a LDO/2005 e, entre outros feitos, agregou ao art. 19 os 2-A e 5-A: " 2o-A No mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres, firmados com rgos ou entidades de direito pblico ou privado, devem ser mantidos atualizados os dados referentes execuo fsica e financeira dos contratos cujo valor seja trs vezes superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alnea "a" , da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. ........................................................... 34 34 5o-A O disposto no 2o-A deste artigo ser aplicado trinta dias aps homologao, pelo Poder Executivo, do mdulo do Siasg que permitir a digitao e tratamento dos dados dos contratos executados no mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres." 28. Assim, em casos de falta de registro no Siasg de contratos decorrentes de convnios, no se configurava mais indcio de irregularidade, pois no havia como registrar esse tipo de contrato no sistema antes de o Ministrio do Planejamento disponibilizar o respectivo mdulo, fato que s ocorreu no incio de julho do corrente, e mesmo assim, de forma parcial. Registre-se que poca, a maioria das fiscalizaes j havia sido concluda. Em vista disso, para essas situaes, orientou-se as equipes a no lanarem indcio de irregularidade, mas proporem determinao para que os rgos e entidades, nos quais se verificassem esse tipo de pendncia, providenciassem os correspondentes registros de acordo com o disposto no 5 do art. 21 transcrito acima. 28.1 Oportuno observar que a 2 Secex acompanha, no TC 011.727/2004-3, a implantao do mdulo previsto no 5-A. 29. Por sua vez, o j citado art. 21 da LDO/2006 sucedeu ao art. 19 da LDO/2005, mantendo, basicamente, a redao anterior modificada pela Lei 11.086/2004, e explicitando, no 2, as obrigaes do concedente quanto ao registro dos instrumentos no Siasg, grifados a seguir: " 2 No mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres, firmados com rgos ou entidades de direito pblico ou privado, o concedente dever manter atualizados os dados referentes execuo fsica e financeira dos contratos, celebrados pelo convenente, cujo valor seja trs vezes superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alnea "a" , da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993." 30. Essa mudana em nada alterar os procedimentos de auditoria de contratos no Fiscobras, j que a responsabilidade de registrar os contratos sempre foi do concedente. A lei apenas explicita essa responsabilidade. 31. J o art. 102 da LDO/2006, que sucede o art. 98 da LDO/2005, transforma o 2 do art. 98 da LDO/2005 em inciso IV do 1 do art. 102 da LDO/2006, alterando, de maneira sutil, a conceituao de indcio de irregularidade grave e acrescendo o item IV-c: " 1 Para os efeitos desta Lei, entende-se por: ....................................... IV indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que recomendem a suspenso cautelar das execues oramentria, fsica e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou servio que, sendo materialmente relevantes, enquadrem- se em alguma das seguintes situaes, entre outras: a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros; b) possam ensejar nulidade do procedimento licitatrio ou de contrato; c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a administrao pblica." (grifos nossos nas alteraes trazidas pela LDO/2006)
........................ (Acrdo 1469/2005 Plenrio Tribunal de Contas da Unio. Ministro-Relator: Valmir Campelo, em 30.09.2005).
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