Coordinacin General: Gustavo F. Iaies Coordinacin de proyecto: Martn Legarralde. Autora: Roxana Perazza. Asistente Tcnica: Mara Paulina Dvila
ABRIL 2007
RED DE INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS ENTRE FUNCIONARIOS EDUCATIVOS DE AMRICA LATINA
Este Programa se financia con fondos otorgados por el EPDF (Education Program Development Fund) a travs del Banco Mundial.
2 ndice
1. Resumen Ejecutivo 3
2. Presentacin del caso: Reforma de estatutos docentes en Colombia. 14 2.A Razones que han motivado el estudio. 14 2.B Contexto histrico poltico. 14 2.B.3 Procesos de descentralizacin y sus impactos en el rea educativa. 17 2.C Motivos que llevan a decidir la inclusin del tema en la agenda. 20 2.D Diagnstico de la Situacin en el momento en que el tema fue incluido en la agenda. 23 2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del mismo. 24 2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de accin. 25 2.G Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l. 29 2.H Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera de l. 29 2.I Principales reacciones sociales y de los actores implicados. 30 2.J Anlisis del impacto alcanzados y efectos no esperados. 31 2.K Percepcin de los actores despus de las acciones principales. 32 2.L Evaluacin de aciertos y errores por parte de los actores responsables de la implementacin. 33 2.M Lecciones aprendidas. 35
3. Interrogantes sobre escenarios futuros. 37
4. Fuentes y Bibliografa. 40
5. Entrevistas realizadas. 42
3 1. Resumen ejecutivo
1.A Introduccin
-Tema del estudio: La reforma de los estatutos docentes en Colombia.
-Motivos que llevaron a realizar este estudio Una modalidad de implementacin que aprovecha el consenso del gobierno como herramienta principal.
1.B Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la agenda:
El ordenamiento fiscal. El anterior estatuto implicaba un bajo control efectivo del gasto en salarios. La estructura de grados del escalafn que prevea, otorgaba un alto valor a los crditos por capacitacin y a la antigedad, ambos asociados a incrementos salariales. De este modo, era difcil prever cada ao el volumen de la masa salarial, y su peso en el presupuesto educativo.
La gobernabilidad del sistema. El sindicato se haba constituido en un actor de poltica educativa con peso creciente. La gestin educativa nacional iniciada en 2002, proviene de la experiencia previa en el distrito capital de Bogot, donde haba registrado posiciones enfrentadas con el sindicato. Entre esas posiciones, el gobierno del distrito haba decidido implementar un mecanismo de descuento salarial por das de huelga. Este antecedente, junto con las posiciones polticas actuales, hicieron que con la reforma estatutaria se buscara debilitar al sindicato como actor de poltica educativa con poder de veto.
4 Titularizacin de docentes interinos en las entidades territoriales. A pesar de que el estatuto de 1979 haba avanzado en la unificacin del escalafn y la nmina salarial, distinta entidades territoriales seguan realizando nombramientos de docentes interinos, en funcin de una lgica clientelar. La titularizacin obligaba a institucionalizar y formalizar los procesos de nombramiento de maestros.
1.C Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue incluido en la agenda:
En la percepcin de la gestin educativa nacional, la serie de normas destinadas a dar aplicacin a lo indicado por la Constitucin de 1991, en trminos de descentralizacin, junto con lo estipulado por el estatuto de 1979, implicaron una baja capacidad de previsin presupuestaria y gobernabilidad del sistema, dado que ste otorgaba mucho peso a la capacitacin de los docentes en la determinacin de incrementos salariales, a travs de la pertenencia a distintos grados escalafonarios. Por su parte, la conformacin de juntas del escalafn con una composicin importante de docentes, redund en una baja capacidad del estado nacional y de las entidades territoriales de ejercer control sobre el volumen de docentes que ascenda cada ao en el escalafn. El hecho de que no fuera posible anticipar cuntos docentes iban a ascender de grado escalafonario de ao en ao, implicaba que la capacidad de planeamiento del presupuesto educativo fuera muy acotada. El nuevo gobierno, iniciado en 2002, cont con una importante imagen positiva, fundamentalmente en la figura del presidente, lo que fue visto como una oportunidad para movilizar consensos amplios ms all de los tradicionales actores de poltica educativa. Por otra parte, el sindicato era visto como un actor poltico con un peso creciente en la poltica educativa (haba tenido fuerte incidencia en la formulacin de la ley de educacin - ley 115/94). Por sus posiciones polticas,
5 se presentaba adems, como un actor de oposicin, y ya registraba antecedentes de conflictos con la gestin educativa en Bogot.
1.D Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del mismo:
1. Impulso desde el nivel presidencial. La poltica educativa nacional ha sido denominada Revolucin Educativa. Esta formulacin forma parte de los ejes de gestin de la presidencia. La reformulacin del rgimen de participaciones (ley 715/01) incluy un artculo en el que se habilitaba a la presidencia a la formulacin de un nuevo estatuto docente, lo que signific concentrar en la figura presidencial la atribucin de formular una reforma estatutaria.
2. Necesidad de nuevos estmulos en la carrera docente. La lectura que realizaba la gestin nacional era que el viejo estatuto concentraba estmulos al final de la carrera, promoviendo una permanencia de los docentes con ms antigedad e incrementando el salario en ese sector. La reestructuracin se pens para mejorar los estmulos al ingreso de la carrera, con un sistema de ingreso y promocin basado en el mrito.
1.E Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de accin:
1. Introduccin en el marco legal del proceso de descentralizacin de la facultad presidencial de elaborar un nuevo estatuto. En el marco del proceso de descentralizacin, a fines de 2001 se sancion una ley (715/01) que estableca un rgimen de distribucin del financiamiento nacional a las entidades territoriales. En ese marco, se introdujo un
6 artculo que habilita a la presidencia a la elaboracin de un nuevo estatuto y a la reglamentacin de concursos que rigen la carrera docente.
2. Procedimiento de formulacin del estatuto. Con el propsito de elaborar el nuevo estatuto, a comienzos de 2002, se conformaron cuatro comisiones y se nombr una comisin de redaccin. Si bien estas comisiones contaron con participacin sindical, la comisin de redaccin estuvo bajo un fuerte control presidencial.
3. Decreto de nuevo estatuto. Ese mismo ao, el presidente expide el Decreto N 1.278 estableciendo el Estatuto de Profesionalizacin Docente. Este estatuto rige para los docentes incorporados a partir de 2002. Los docentes que iniciaron su carrera antes de ese ao siguen rigindose por el anterior estatuto de 1979.
4. implementacin inmediata. Desde el punto de vista de la implementacin de esta poltica, la gestin nacional empieza a reglamentar rpidamente, la carrera de profesionalizacin a partir de un decreto de concursos de mrito para seleccionar a los maestros con el nuevo estatuto. Esto hace que en la actualidad haya una alta proporcin de docentes en ejercicio que se rigen por el nuevo estatuto (que a la vez, incluye una cantidad mayor de incentivos al inicio de la carrera).
5. Reestructuracin de la planta docente. El gobierno est estudiando una propuesta jubilatoria anticipada en funcin de tiempos y la cantidad de docentes que se rigen por la vieja norma, tendiente a acelerar el reemplazo de la planta docente.
1.F Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l.
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El equipo del rea de educacin, encabezado por la ministra, tiene pleno respaldo poltico del actual Presidente de la Repblica, quien ha ido incorporando cuestiones relacionadas con el rea educativa no slo en sus discursos de campaas electorales, sino que le imprime el carcter de un eje constitutivo de su gestin. Dentro del poder ejecutivo esta es su alianza ms importante.
El parlamento no ha tenido una intervencin significativa en la discusin, puesto que la opcin poltica fue la de expedir un nuevo estatuto por decreto del poder ejecutivo. El silencio del parlamente puede ser interpretado como un aval a la poltica puesta en marcha. Recientemente, el sindicato docente ha logrado instalar representantes en el parlamento.
Otra alianza significativa para la gestin educativa es la de algunos miembros del sector empresario y algunas organizaciones no gubernamentales. Si bien no parecen haber tenido una intervencin decisiva en esta poltica, contribuyen a sostener un consenso social sobre las polticas educativas estratgicas. Los medios de comunicacin han apoyado la iniciativa del gobierno.
1.G Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera del l.
No parecen observarse oposiciones a esta poltica dentro del poder ejecutivo. Fuera del ejecutivo, la oposicin ms importante es la del FECODE(sindicato de maestros), que a su vez se halla prximo a la mxima fuerza de oposicin poltica: el Polo Democrtico. En menor medida, la tradicional participacin del sindicato en el Movimiento Pedaggico Colombiano (corriente de renovacin del pensamiento pedaggico de Colombia), lo acerca a las posiciones de intelectuales, pedagogos y acadmicos.
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1.H Principales reacciones sociales y de los actores implicados.
La reaccin del FECODE fue de franca oposicin. Llev a cabo diversas manifestaciones y dos huelgas docentes, y actualmente sostiene una campaa de oposicin al estatuto y a otras medidas de poltica econmica, como el nuevo clculo de las transferencias a las entidades territoriales. El sindicato se opone al nuevo estatuto tanto por el procedimiento de su elaboracin e implementacin, como por el contenido del mismo, criticando especialmente el hecho de que se habilite la incorporacin de profesionales no docentes al ejercicio de la docencia y la fragmentacin el colectivo docente entre quienes se rigen por el estatuto de 1979 y el de 2002.
Los concursos de mrito docente realizados a partir del nuevo estatuto fueron boicoteados por el FECODE. En 2005, el FECODE convoc a movilizaciones y concentraciones contra los concursos. Sin embargo, el 65% de los docentes inscriptos se present a las pruebas. La fuerza pblica actu contra las manifestaciones y las acciones de boicot y finalmente los concursos se llevaron a cabo. La opinin pblica reaccion favorablemente a las iniciativas del gobierno.
1.I Anlisis del impacto alcanzado y efectos no esperados.
Las consecuencias han sido la efectiva implementacin del nuevo estatuto, y la rpida aplicacin en la incorporacin y ascenso de una gran proporcin de los docentes del sistema educativo colombiano. Por su parte, esta renovacin del plantel docente produjo un debilitamiento del sindicato, material y simblicamente asociado a los docentes que se rigen an por el estatuto de 1979. Las campaas desarrolladas por el FECODE muestran
9 un debilitamiento del sindicato como actor de poltica educativa, ya que adems de no ser considerado como un interlocutor para las medidas de gobierno, su capacidad de movilizacin no le ha permitido vetar una poltica estratgica como la del nuevo estatuto.
Si bien este debilitamiento no era un objetivo explcito de esta poltica, el des- dibujamiento del sindicato como un actor de poltica educativa ha acarreado como consecuencia una reformulacin de las condiciones de gobernabilidad del sistema educativo colombiano, posicionando a los docentes noveles y a las entidades territoriales como aliados potenciales de la gestin educativa nacional.
En trminos del mejoramiento de la calidad educativa, an no se observan resultados, y los sistemas de informacin no permiten an mensurar el impacto en el efectivo mejoramiento de la oferta educativa colombiana. En este sentido, otra consecuencia no esperada de esta poltica ha sido revelar las dificultades de los sistemas de evaluacin e informacin para aportar datos relevantes sobre las metas de la poltica educativa.
1.J Percepcin de los actores despus de las acciones principales.
La actual conduccin de la FECODE, sostiene que esta nueva poltica liberal, es contraria a la profesionalizacin de los docentes, ya que abre las puertas a otros profesionales y subvalora la cuestin pedaggica. La FECODE considerara la necesidad de reasumir los compromisos de la ley general de educacin; de volver a sus objetivos y fines; de reivindicar la formacin integral y cientfica; de restablecer para la docencia su carcter profesional y de generar una gran corriente de opinin que permita una institucin educativa y unos docentes con capacidad real para decidir sobre todos los procesos de la vida educativa, de recuperar los proyectos educativos
10 institucionales como espacios de autonoma y flexibilidad curricular contra la estandarizacin neoliberal. La propuesta a futuro por parte del gremio, es la puesta en marcha de un estatuto nico con un salario promocional y un buen rgimen provisional. Entiende que el dominio de saberes especficos es insustituible para el desarrollo del conocimiento y la cultura escolar.
1.K Lecciones aprendidas.
Ventana de oportunidad. Ms all de las caractersticas puntuales de la poltica implementada, la gestin entrante en 2002 interpret que su tratamiento poda involucrar conflictos en trminos de la gobernabilidad del sistema. En ese sentido parece clave el aprovechamiento de la ventana de oportunidad dada por la alta legitimidad de una gestin que recin comienza, y en particular, de las iniciativas presidenciales. En este caso particular, est claro que la reforma del estatuto se llev a cabo al inicio de la gestin y fue encarnada por el nivel presidencial, a travs de un decreto que estableci el nuevo estatuto. Esto permiti concitar el apoyo de la opinin pblica y dotar a la medida de fuerte legitimidad social ms all de la fuerte oposicin.
Rpida implementacin. Una vez decretado el nuevo estatuto, estuvo claro que el sindicato presentara una frrea oposicin. En este sentido tambin fue clave la rpida implementacin del nuevo estatuto a travs de un conjunto de medidas complementarias y derivadas, como la instrumentacin de los concursos y evaluaciones de mrito para el ingreso y el ascenso escalafonario. De este modo, la oposicin a la poltica se volvi ms compleja puesto que sumaba al enfrentamiento a los principios del estatuto, el rechazo de su
11 implementacin y sus consecuencias. Por otra parte, involucraba a nuevos actores, interesados en la continuidad de la poltica (v.g. los docentes noveles, incorporados en el marco del nuevo estatuto).
Nuevo equilibrio de fuerzas con los actores de poltica educativa. El proceso de formulacin del nuevo estatuto cambi el escenario tradicional de negociacin con el sindicato. En trminos del procedimiento, esto coloc al sindicato en un lugar de oposicin (recurdese que el sindicato haba participado de la elaboracin de la ley de educacin de 1994). Pero tambin, en trminos de las consecuencias concretas de la poltica el sindicato se vea debilitado, puesto que los propios docentes que constituiran sus bases comenzaban a regirse por dos marcos regulatorios francamente diferentes (el estatuto de 1979 y el de 2002). Por otra parte, las entidades territoriales, los empresarios y ONG con tradicional presencia en el rea educativa, y los medios y la opinin pblica fueron factores de contrapeso a la oposicin sindical, sino activamente, al menos en trminos de la legitimacin de la nueva poltica.
1.L Interrogantes sobre escenarios futuros.
Qu pasa a futuro con el sindicato? Un interrogante que debe ser analizado es en qu medida es posible recomponer relaciones con el sindicato. Si bien ha experimentado un debilitamiento, es un actor poltico de peso, no solo en la arena de la poltica educativa. El grado de enfrentamiento entre el ejecutivo y el sindicato parece de difcil retorno y debe ser evaluado en qu medida esto es un obstculo para la gobernabilidad de largo plazo del sistema educativo. La exploracin de medidas tales como la jubilacin anticipada de los docentes que
12 se rigen por el viejo estatuto parecen indicar que el camino adoptado por el gobierno es el de profundizar el debilitamiento de las bases sindicales.
Qu pasa con la constitucin de nuevas alianzas? Otro aspecto a ser considerado es el de las nuevas alianzas del gobierno. La opinin pblica parece ser un factor legitimador, sobre todo teniendo en cuenta la reciente reeleccin del presidente. Sin embargo, no est claro en qu medida pueda constituirse en un factor de contrapeso permanente de la oposicin sindical. La precariedad de los sistemas de informacin no permite estudiar en profundidad en qu medida los docentes noveles, y en general, la renovacin del plantel docente estaran constituyendo nuevas bases sobre las cuales el gobierno pueda tejer una alianza con el magisterio ms all del sindicato. Por su parte, la posicin de franco enfrentamiento adoptada por el sindicato lo coloca en un tejido de alianzas con intelectuales, sectores acadmicos y en general, con las fuerzas polticas opositoras y con la central sindical.
Qu pasa con las tradiciones arraigadas en la cultura institucional del sistema? Concurrentemente, el nuevo estatuto y la ideologa general de la actual gestin educativa revela una fuerte desconexin con una fuerte tradicin pedaggica colombiana. El Movimiento Pedaggico Colombiano tuvo fuertes repercusiones en la cultura institucional del sistema educativo, en los sectores acadmicos y en la presencia internacional de la produccin pedaggica colombiana. Este desconocimiento de aquellas tradiciones puede ser un factor que afecte la legitimidad de las polticas, al enfrentar a los equipos de gestin no solo con el sindicato sino, en trminos ms generales, con el campo acadmico y pedaggico.
Qu pasa con el modelo institucional? No est claro en qu medida esta poltica se articula con los modelos de instituciones escolares generados en aos recientes en Colombia. Las intervenciones que rearticulan la carrera docente no parecen atender a las caractersticas de los modelos institucionales
13 y se yuxtaponen con las iniciativas tendientes a asegurar la autonoma de las escuelas. La evaluacin por mrito y en general, la nueva organizacin de la carrera profesional docente no parece tomar suficientemente en cuenta la dimensin institucional, de manera que se dificulta la consideracin de las variables que afectan a la enseanza y que tienen que ver con la conformacin de equipos docentes, entre otros aspectos institucionales. La meta de la profesionalizacin docente se asocia conceptualmente a un mejoramiento de la calidad de la enseanza, pero al no tomar en cuenta factores que tienen que ver con la dinmica institucional, no se ve claramente en qu medida se puede producir este mejoramiento.
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2. Presentacin del Caso: Reforma de Estatutos Docentes en Colombia.
2.A Razones que han motivado el estudio:
La reforma de los estatutos docentes es uno de los temas calientes de la agenda poltica de los ministerios de educacin de la regin, por el desafo de gobernabilidad que implica y por lo estratgico que resulta para el sistema, la redefinicin de la carrera profesional.
El caso colombiano, en la gestin del Presidente Alvaro Uribe, parece interesante de ser estudiado por varias razones. En primer lugar, porque ha sido exitoso en el sentido de que el cambio ha podido ser realizado. En segundo lugar, por el tipo de estrategia implementada, que aprovecho el momento de llegada del presidente Uribe al gobierno, en el que contaba con una alta credibilidad y poder para enfrentar semejante tarea.
2.B Contexto histrico poltico.
Colombia es una repblica democrtica con elecciones presidenciales por perodos de cuatro aos. Hasta 1991 su administracin pblica fue centralizada, y a partir de ese ao se ha llevado a cabo un proceso de descentralizacin de las decisiones y se ha producido la eleccin de los niveles ejecutivos de los municipios y departamentos.
Desde 1910 hasta el presente, la tradicin democrtica ha prevalecido, con excepcin del perodo 1953 - 1958, cuando se instaur la dictadura de Gustavo
15 Rojas Pinilla. Los partidos polticos tradicionales han sido el Partido Liberal y el Partido Conservador.
Entre las dcadas de 1950 y 1960 Colombia vivi la llamada violencia generada por conflictos en la zona rural entre liberales y conservadores. Como mecanismo de solucin de estos conflictos polticos y aquellos generados con la dictadura militar, los dirigentes de los partidos decidieron alternarse cada cuatro aos en la presidencia, durante un perodo de 16 aos - entre 1958 y 1974 - que se denomin El Frente Nacional. La participacin de miembros del partido contrario en el gobierno fue una constante durante el Frente Nacional.
Despus del Frente Nacional, la Presidencia de la Repblica ha estado encabezada por representantes del Partido Liberal, del Conservador o ms recientemente por presidentes llamados Pluripartidistas, una tendencia que surge ante el debilitamiento y el desgaste poltico de los partidos tradicionales. Sin embargo, nominalmente todos los presidentes han venido de la orilla del Liberalismo o del Conservadorismo.
Presidente Partido Perodo Tipo de eleccin Belisario Betancour Conservador 1982 - 1986 Pluripartidista
Virgilio Barco V. Liberal 1986 - 1990 Liberal
Csar Gaviria T. Liberal 1990 - 1994 Liberal
Ernesto Samper Liberal 1994 - 1998 Liberal
Andrs Pastrana Conservador 1998 - 2002 Pluripartidista (coalicin) lvaro Uribe Origen Liberal (Primero Colombia) 2002 - 2006 Pluripartidista lvaro Uribe Origen Liberal (Primero Colombia) 2006 - 2010 Pluripartidista
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En el mismo proceso, en Colombia se fue gestando una guerrilla, originada en un reducto de los grupos creados por las luchas agrarias del perodo de La Violencia y otra fraccin guerrillera como una manifestacin armada de la izquierda de los aos 70. Muchos grupos guerrilleros terminaron mezclndose, hacia los 80, con el auge econmico del narcotrfico, el cual se haba iniciado a finales de los 60 con la siembra ilegal y el contrabando de marihuana y luego de coca.
Como reaccin ante la accin violenta de la guerrilla a comienzos de la dcada de 1980, surge otro grupo armado ilegal, de tendencia derechista, denominado paramilitar.
La dcada de 1980 se caracteriza por un debilitamiento del Estado ante los diferentes problemas sociales, polticos y econmicos del pas, el debilitamiento del liderazgo poltico de los partidos tradicionales y la tendencia hacia el pluripartidismo.
La dcada de los 90 vio un cambio en la vida sociopoltica y en la administracin pblica del pas. Durante los primeros cuatro aos de la dcada, la violencia generada por el narcotrfico comenz a disminuir debido a la captura y muerte de los cabecillas de uno de los carteles de la droga ms fuerte, y el endurecimiento de la ley. Hacia finales dcada de los 90, el gobierno desarroll una accin decidida hacia el logro de la paz con la guerrilla, pero no se logr una paz definitiva.
El gobierno de lvaro Uribe (2002 2006 y 2006 - 2010) se ha caracterizado por ser un gobierno fuerte, igualmente empeado en la paz. Aprovech la experiencia de los aos anteriores para determinar que el Estado abrira dilogos pero sera contundente en la lucha armada contra todos los sectores por fuera de la ley. En este posicionamiento, la actual administracin cont con
17 un fuerte apoyo de los Estados Unidos, tanto en trminos de sus acciones contra los grupos armados, como en el plano econmico e internacional.
2.B.1 Proceso de descentralizacin y sus impactos en el rea educativa
De acuerdo con la Constitucin Nacional de 1886, Colombia era definida como un pas centralizado en lo poltico y descentralizado en lo administrativo. Esta centralizacin poltica, implic de hecho una centralizacin y una concentracin de los procesos administrativos, financieros, etc.
Desde la dcada de 1960 se iniciaron procesos parciales de descentralizacin en diversos temas. Los pasos ms importantes en ese sentido se dieron a fines de la dcada de 1980. En 1988 se produjo la primera eleccin de alcaldes, que hasta ese momento eran designados por el ejecutivo nacional.
En 1991, se convoc a una Asamblea Constituyente. Entre los puntos de la agenda de dicha asamblea se encontraba la descentralizacin administrativa, poltica y fiscal. Se determin la eleccin pblica de gobernadores -mxima autoridad departamental-, para fortalecer los procesos democrticos; se aument a tres aos el perodo de los alcaldes; se autoriz a los municipios a regular y cobrar impuestos as como invertir en la solucin de sus problemas locales. Se asign a los municipios ms autonoma, nuevos derechos y responsabilidades y se definieron explcitamente las transferencias financieras intergubernamentales.
En el sector educativo, hasta 1986 existi una importante concentracin de decisiones en el orden nacional, aunque hubo tambin una desconcentracin importante de la oferta educativa debida a la creciente participacin de organizaciones no gubernamentales y del sector privado en la educacin.
A partir de 1986 87 se adoptan medidas decisivas de descentralizacin. La
18 responsabilidad por la construccin y mantenimiento de los edificios de las escuelas pas a manos de los municipios y en 1989 el traspaso administrativo a los docentes de nivel primario a los municipios fue el inicio de este proceso.
La Ley 60 de 1993, estableci la autonoma de los departamentos y municipios de ms de 100 mil habitantes, apoyando el proceso de descentralizacin sobre la base de las entidades territoriales certificadas 1 , estableci la direccin y administracin directa y conjuntamente con sus municipios de la prestacin de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, bsica primaria y secundaria y media. La ley habilitaba a los departamentos y municipios para participar en la co-financiacin de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotacin, y en lo estrictamente pedaggico, los faculta para promover y evaluar la oferta de capacitacin, y ejercer la inspeccin y evaluacin de los servicios educativos estatales.
En 1994, se promulga la ley de educacin N 115. Es una ley producto de la discusin y el consenso con el sindicalismo docente, quien ya se haba constituido y fortalecido como un actor poltico y social importante, en el momento de la toma de decisiones acerca de la cuestin educativa.
El proyecto de esta ley sufri modificaciones y aportes, consolidando los aspectos ms relacionados con los procesos de descentralizacin, en especial, el fortalecimiento de las secretaras departamentales. En esta ley se instituye la enseanza obligatoria, se defienden las funciones y responsabilidades del Estado para regular el servicio pblico, se define la organizacin y la prestacin de la educacin formal en todos sus niveles, se precisan los fines de la educacin, las competencias de la comunidad educativa, el lugar de la familia en la educacin, entre otros aspectos.
1 El nmero de entidades territoriales certificadas creci en la ltima dcada: en 1996 eran 12; en 1997, 36 (los 32 departamentos y los cuatro distritos del pas); y en 2006, adems de los anteriores, haba 42 municipios certificados.
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Bajo la presidencia de Andrs Pastrana Arango, el 21 de diciembre del 2001 se promulg la ley 715, en la que estableca la conformacin del Sistema General de Participaciones (SGP), con participaciones especficas para el sector educativo, para el sector salud y para los recursos de agua potable y saneamiento bsico. Establece las competencias de la nacin y de la entidades territoriales en el sector educativo, y en su Art. 5.7 establece que la Nacin reglamentar los concursos que rigen la carrera docente El nivel central define anualmente una asignacin por alumno para la prestacin del servicio, financiado con recursos del sistema general de participaciones; define la canasta educativa; establece los requisitos para la certificacin de los departamentos y municipios, y define las funciones del rector y/o director y de las instituciones educativas.
En su artculo 111, la ley 715 explicita las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Repblica en el trmino de seis meses para expedir un nuevo rgimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, administrativos, que ingresen a partir de la promulgacin de esta ley. Establece que el Estatuto de Profesionalizacin Docente tomar en cuenta los siguientes criterios: mejor salario al ingreso a la carrera, requisitos de ingreso, escala salarial nacional y grados de escalafn, incentivos a mejoramiento profesional, desempeo en el aula, ubicacin en zonas rurales apartadas, reas de especializacin, mecanismos de evaluacin, capacitacin, permanencia, ascensos y exclusin de la carrera, oportunidades de mejoramiento acadmico y profesional de los docentes, asimilacin voluntaria de los actuales docentes y directivos, contemplados en el decreto ley 2277/79.
Si bien la descentralizacin administrativa ha fortalecido los municipios y las regiones, su proceso de implementacin ha sido lento y en ocasiones complejo debido a las carencias iniciales de capacidad tcnica local. A pesar de ello, las ciudades con dinmica propia han avanzado sensiblemente, aunque los
20 testimonios marcan una gran disparidad de situaciones, en particular, en relacin con la capacidad de las entidades para asumir la responsabilidad del gobierno educativo.
Estas disparidades eran profundizadas por condiciones estructurales presentes, y por desigualdades producto de desarrollos histrico-polticos, a pesar de los esfuerzos del gobierno nacional, y en especial del Ministerio de Educacin, centrados en programas de fortalecimiento de las gestiones locales.
Para ciudades como Bogot, a partir de la 715 cambi el sistema para el gobierno local de la educacin. La Nacin gira fondos por matrcula efectiva y comienza a certificar por nio. De alguna manera, se empieza a limpiar la planta de dotacin, pero al mismo tiempo se estn produciendo situaciones de hacinamiento en las aulas, esto repercute en la condiciones de enseanza de los docentes y en los nios.
Bogot duplica el presupuesto que gira la Nacin, pero en el contexto nacional es una de las cuatro ciudades que lo puede hacer con presupuesto propio y logra mayores niveles de inversin en el rea.
2.C Motivos que llevaron a decidir la inclusin del tema en la agenda.
En 1979, a travs del Decreto Ley N 2.277/79 se establece un estatuto docente en Colombia. Este define una carrera escalafonaria, de ascenso vertical, con un fuerte hincapi en la antigedad en el cargo y una importante estimulacin, con impacto en lo salarial por la adquisicin de crditos por capacitacin. Nacionalmente, los docentes colombianos, por primera vez, compartan las normas regulatorias de su trabajo, y criterios similares en el establecimiento de su salario.
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Hasta ese momento, la nmina salarial registraba importantes variaciones entre los distintos departamentos, por lo que el estatuto de 1979 implic un avance en trminos de unificarla. Al mismo tiempo, este estatuto encarn la aplicacin de una carrera escalafonaria nica para todos los docentes del pas.
El tema de la reforma del estatuto docente fue introducido en la agenda de poltica educativa de la gestin de Uribe a partir de tres preocupaciones centrales:
El ordenamiento fiscal.
El anterior estatuto implicaba no tener el control efectivo del gasto en salario. La estructura de grados del escalafn que prevea, otorgaba un alto valor a los crditos por capacitacin y a la antigedad, ambos asociados a incrementos salariales. De este modo, era difcil prever cada ao el volumen de la masa salarial, y su peso en el presupuesto educativo.
En la percepcin de la actual gestin educativa nacional, la serie de normas destinadas a dar aplicacin a lo indicado por la Constitucin de 1991 en trminos de descentralizacin educativa, junto con lo estipulado por el estatuto de 1979, implicaron una baja capacidad de previsin presupuestaria, dado que ste otorgaba mucho peso a los crditos de capacitacin de los docentes en la determinacin de incrementos salariales, a travs de la pertenencia a distintos grados escalafonarios.
Por su parte, la conformacin de juntas del escalafn con una composicin importante de docentes, result en una baja capacidad del estado nacional y de las entidades territoriales de ejercer control sobre el volumen de docentes que ascenda cada ao en el escalafn. El hecho de que no fuera posible anticipar cuntos docentes iban a ascender de grado escalafonario de ao en ao,
22 implicaba que la capacidad de planeamiento del presupuesto educativo fuera muy acotada.
La gobernabilidad del sistema.
El sindicato se haba constituido en un actor de poltica educativa con peso creciente. Haba tenido una activa participacin a lo largo de la dcada anterior, en particular, en las negociaciones para la sancin de la ley de educacin.
Por su parte, la gestin educativa nacional iniciada en 2002, proviene de la experiencia previa en el distrito capital de Bogot, donde haba registrado posiciones enfrentadas con el sindicato. Entre esas posiciones, el gobierno del distrito haba decidido implementar un mecanismo de descuento salarial por das de huelga. Este antecedente, junto con las posiciones polticas actuales, hicieron que con la reforma estatutaria se buscara debilitar al sindicato como actor de poltica educativa con poder de veto.
En el plano poltico, el gobierno decidi interrumpir el dialogo con el sindicato docente, un actor hasta entonces fundamental en el momento de la definicin de la poltica. Esta situacin desarticul al sindicato, puso en riesgo su capacidad de movilizacin al nacionalizar la medidas de no pago por das de huelga, redujo sus comisiones de servicios y sindicales y estableci que el lugar para negociar y establecer acuerdos no es el ejecutivo nacional sino el legislativo, en el que las fuerzas del oficialismo son mayora.
Reduccin de docentes interinos en las entidades territoriales,
En funcin de intereses polticos locales. A pesar de que el estatuto de 1979 haba avanzado en la unificacin del escalafn y la nmina salarial, distinta entidades territoriales registraban nombramientos de docentes en funcin de una lgica de poltica clientelar.
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A partir de la Ley N 60 de 1993 (aplicacin de la descentralizacin en salud y educacin, de acuerdo con la Constitucin de 1991), se pone de manifiesto la gran cantidad de municipios con deudas histricas con los docentes, salarios impagos y resabios de viejas prcticas. Como resultado de contrataciones realizadas localmente, antes de 1979 haba mucho desorden administrativo y financiero en la ejecucin del presupuesto salarial docente, los procesos de transferencia puestos en marcha requeran indefectiblemente gestiones ms organizadas, con capacidad de anticipar y presupuestar de acuerdo a sus necesidades y recursos. El establecimiento de un cuerpo normativo deba promover y ayudar al inicio de un proceso de ordenamiento.
2.D Diagnstico de la situacin en el momento en que el tema fue incluido en la agenda:
El nuevo gobierno, iniciado en 2002, cont con una importante imagen positiva, fundamentalmente en la figura del presidente, lo que fue visto como una oportunidad para movilizar consensos amplios ms all de los tradicionales actores de poltica educativa.
Por otra parte, el sindicato era visto como un actor poltico con un peso creciente en la poltica educativa (haba tenido fuerte incidencia en la formulacin de la ley de educacin - ley 115/94). Por sus posiciones polticas, se presentaba adems, como un actor de oposicin, y ya registraba antecedentes de conflictos con la gestin educativa en Bogot.
La gestin ministerial de ese momento, describa la carrera docente resultante del estatuto de 1979, como una carrera con todos los estmulos al final de la misma, ya que cuanto ms aos se tiene, ms conveniente resulta permanecer en el sistema porque se reciben mayores beneficios. El ascenso relacionado
24 con los crditos por capacitacin era un mecanismo automtico. El ascenso automtico impeda una planificacin presupuestara, no haba ningn sistema de control.
En ese marco, lo que precipita la decisin era la situacin fiscal, dado que el dinero que se estaba girando a las regiones, para financiar la educacin, provocaba una situacin crtica. El Estado central tena un ingreso fiscal muy complicado, y los ascensos en el escalafn eran una causa de eso. Unos ascensos incontrolados e impredecibles, con las deudas arrastradas de aos anteriores, haca que los ascensos se decretaran pero no se pudieran pagar. Se tena que pagar con intereses, actualizaciones por inflacin.
2.E Tipo de enfoque que se decidi dar a la cuestin y fundamentos del mismo:
Impulso desde el nivel presidencial.
La poltica educativa nacional ha sido denominada Revolucin Educativa. Esta formulacin forma parte de los ejes de gestin de la presidencia. La Revolucin Educativa define acciones a desarrollar en trminos de cobertura, calidad, pertinencia laboral, capacitacin tcnica e investigacin cientfica. En el Plan Sectorial 2002 2006 se expresa esta revolucin educativa en trminos de metas y programas especficos, otorgando un contenido propio de la actual gestin a los aos finales del Plan Decenal de Educacin (plan de largo plazo formulado desde 1996, en el marco de la implementacin de la descentralizacin en el sector educativo).
La poltica educativa ha sido ubicada en el centro del programa presidencial desde el comienzo de la gestin. Por otra parte, la reformulacin del rgimen de participaciones, producida por ley al final de la gestin de Pastrana, incluy
25 un artculo en el que se habilitaba a la presidencia a la formulacin de un nuevo estatuto docente, lo que signific concentrar en la figura presidencial la atribucin de formular una reforma estatutaria.
Reestructuracin de la carrera docente.
El viejo estatuto concentraba estmulos al final de la carrera, promoviendo una permanencia de los docentes con ms antigedad e incrementando el salario en ese sector. La reestructuracin se pens para mejorar los estmulos al ingreso de la carrera, con un sistema de ingreso y promocin basado en el mrito.
El nuevo diseo de la carrera docente tiene las siguientes caractersticas: (1) separa el ingreso al servicio educativo del ingreso a la carrera docente, ya que, luego de una seleccin, los aspirantes se inscriben en el escalafn docente, y por ende, entran a la carrera; (2) el mrito es considerado fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promocin en el servicio y el ascenso en el escalafn; (3) habilita el ingreso al servicio educativo estatal a aquellos que posean titulo de licenciado profesional por una institucin de educacin superior; (4) establece concurso de mritos (pruebas de competencias); (5) establece un ao de periodo de prueba a quienes ingresan al servicio educativo; (6) el escalafn est compuesto por distintos grados y niveles, 3 grados con base en formacin acadmica y cada grado compuesto por 4 niveles salariales.
La idea general del nuevo diseo es fundar la carrera en el mrito, e instalar mayores incentivos en el inicio de la carrera, promoviendo la renovacin de las plantas docentes.
2.F Descripcin y anlisis de las principales estrategias y lneas de
26 accin:
Introduccin en el marco legal del proceso de descentralizacin de la facultad presidencial de elaborar un nuevo estatuto.
En el marco del proceso de descentralizacin, a fines de 2001 se sancion una ley (715/01) que estableca un rgimen de distribucin del financiamiento nacional a las entidades territoriales. En ese marco, se introdujo un artculo que habilita a la presidencia a la elaboracin de un nuevo estatuto y a la reglamentacin de concursos que rigen la carrera docente. Esta delegacin del legislativo al ejecutivo abri una ventana de oportunidad para una fuerte intervencin presidencial en la reformulacin de la carrera docente. Esta decisin, se asociaba al impacto econmico que tena la estructura de la carrera docente en el rgimen de participaciones. Fue necesario, en virtud de la crtica situacin fiscal, introducir esta competencia del poder ejecutivo, de manera de que se pudiese operar del modo ms gil una reforma de la carrera docente.
Procedimiento de formulacin del estatuto.
Con el propsito de elaborar el nuevo estatuto, a comienzos de 2002, se conformaron cuatro comisiones y se nombr una comisin de redaccin. Si bien estas comisiones contaron con participacin sindical, la comisin de redaccin estuvo bajo un fuerte control presidencial. Este procedimiento signific marcar que el poder ejecutivo hara uso de la atribucin delegada por la ley 715, ms all de la posibilidad de realizar consultas con actores de la poltica educativa.
El sindicalismo docente particip en las discusiones sobre el estatuto en franca minora y a posteriori, rechaz a pleno la nueva norma regulatoria. En el proceso de negociacin, segn el comit ejecutivo sindical de entonces, ningn
27 punto propuesto por la organizacin fue acogido. A pesar de las diversas manifestaciones y dos huelgas docentes, los procesos de implementacin se empezaron a llevar a cabo.
En el fondo, el mecanismo de las comisiones, con el control presidencial sobre la redaccin final del estatuto, significaba reformular la arena tradicional de negociaciones de poltica educativa, en la que el sindicato vena teniendo un importante papel.
Decreto de nuevo estatuto.
Ese mismo ao, el presidente expide el Decreto N 1.278 estableciendo el Estatuto de Profesionalizacin Docente. Este estatuto rige para los docentes incorporados a partir de 2002. Los docentes que iniciaron su carrera antes de ese ao siguen rigindose por el anterior estatuto de 1979.
La implementacin de la atribucin presidencial de reforma del estatuto, prevista por la ley de 2001 fue utilizada inmediatamente iniciada la nueva gestin. Dos factores parecen haber sido los fundamentales para adoptar esta decisin: por una parte, la crtica situacin fiscal del sistema de participaciones, directamente asociada a la estructura del escalafn docente, y por otra parte, la fuerte legitimidad concentrada en la figura presidencial al inicio de la nueva administracin.
Implementacin inmediata.
Desde el punto de vista de la implementacin de esta poltica, rpidamente la gestin nacional empieza a reglamentar la carrera de profesionalizacin a partir de un decreto de concursos de mrito para seleccionar a los maestros con el nuevo estatuto.
28 Esta atribucin presidencial tambin estaba prevista por la ley 715, de manera que se dispona un paquete de competencias presidenciales sobre la reestructuracin de la carrera docente.
La implementacin del nuevo estatuto a travs de los concursos gener resistencias desde el sector docente, ya que implicaba que cada tres aos se suba escalafn, con una evaluacin de desempeo cada ao y una prueba de competencias cada tres aos para los docentes que quieren subir de categora. De acuerdo con el testimonio de funcionarios de la gestin, hubo que negociar muchsimo, fue un proceso muy desgastante, de confrontacin con el sindicato.
Esta implementacin inmediata del nuevo estatuto hace que en la actualidad haya una creciente proporcin de docentes en ejercicio que se rigen por el nuevo marco regulatorio (que a la vez, incluye una cantidad mayor de incentivos al inicio de la carrera).
Reestructuracin de la planta docente.
El gobierno est estudiando una propuesta jubilatoria anticipada en funcin de tiempos y la cantidad de docentes que se rigen por la vieja norma, tendiente a acelerar el reemplazo de la planta docente. Esta medida, junto con la nueva estructura de la carrera que cambia el balance de los estmulos, del final al comienzo de la trayectoria docente, estaran en la lnea de provocar una renovacin del cuerpo docente.
A esto se suma el hecho de que la vigencia del nuevo estatuto no elimina la vigencia del anterior, sino que supone una coexistencia, rigiendo uno para los docentes que ingresaron antes de 2002, y otro para quienes iniciaron su actividad con el nuevo estatuto. De este modo, adems de una renovacin del plantel docente, se produce en lo inmediato, una divisin en dos regmenes de condiciones de trabajo.
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2.G Principales alianzas dentro del ejecutivo y fuera de l.
El equipo del rea de educacin, encabezado por la ministra, tiene pleno respaldo poltico del actual Presidente de la Repblica, quien ha ido incorporando cuestiones relacionadas con el rea educativa no slo en sus discursos de campaas electorales, sino que le imprime el carcter de un eje constitutivo de su gestin. Dentro del poder ejecutivo esta es su alianza ms importante.
El parlamento no ha tenido una intervencin significativa en la discusin, puesto que la opcin poltica fue la de expedir un nuevo estatuto por decreto del poder ejecutivo. El antecedente de la ley 715, que establece esta competencia del poder ejecutivo, constituy una oportunidad para quitar del mbito parlamentario la discusin sobre la estructura de la carrera docente, de manera que prcticamente no hubo intervencin parlamentaria.
Recientemente, el sindicato docente ha logrado instalar representantes en el parlamento.
Otra alianza significativa para la gestin educativa es la de algunos miembros del sector empresario y algunas organizaciones no gubernamentales. Si bien no parecen haber tenido una intervencin decisiva en esta poltica, contribuyen a sostener un consenso social sobre las polticas educativas estratgicas. La evaluacin del Plan Decenal de Educacin 1996 2005, as como la formulacin de un nuevo plan decenal, cuenta con un importante apoyo de estas organizaciones.
2.H Principales adversarios dentro del ejecutivo y fuera de l.
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No parecen observarse oposiciones a esta poltica dentro del poder ejecutivo. Fuera del ejecutivo, la oposicin ms importante es la del FECODE, que a su vez se halla prximo a la mxima fuerza de oposicin poltica: el Polo Democrtico. En este marco, el FECODE ha logrado que su capacidad como actor de poltica educativa se exprese en el mbito parlamentario, y no solo en trminos de la movilizacin del magisterio.
En menor medida, la tradicional participacin del sindicato en el Movimiento Pedaggico Colombiano (corriente de renovacin del pensamiento pedaggico de Colombia), lo acerca a las posiciones de intelectuales, pedagogos y acadmicos. El Movimiento Pedaggico Colombiano se orienta a la defensa de la escuela pblica, la construccin de una pedagoga ms cercana a la gente, y la elaboracin de lneas ideolgicas educativas que marquen el rumbo de los educadores colombianos.
2.I Principales reacciones sociales y de los actores implicados.
La reaccin del FECODE fue de franca oposicin. Llev a cabo diversas manifestaciones y dos huelgas docentes, y actualmente sostiene una campaa de oposicin al estatuto y a otras medidas de poltica econmica, como el nuevo clculo de las transferencias a las entidades territoriales. El sindicato se opone al nuevo estatuto tanto por el procedimiento de su elaboracin e implementacin, como por el contenido del mismo, criticando especialmente el hecho de que se habilite la incorporacin de profesionales no docentes al ejercicio de la docencia y la fragmentacin el colectivo docente entre quienes se rigen por el estatuto de 1979 y el de 2002.
Los concursos de mrito docente realizados a partir del nuevo estatuto fueron boicoteados por el FECODE. En 2005, el FECODE convoc a movilizaciones y
31 concentraciones contra los concursos. Sin embargo, el 65% de los docentes inscriptos se present a las pruebas. La fuerza pblica actu contra las manifestaciones y las acciones de boicot, y finalmente los concursos se llevaron a cabo. En trminos generales, los medios de comunicacin reaccionaron favorablemente a las iniciativas del gobierno.
2.J Anlisis del impacto alcanzado y efectos no esperados.
Las consecuencias han sido la efectiva implementacin del nuevo estatuto, y la rpida aplicacin en la incorporacin y ascenso de una creciente proporcin de los docentes del sistema educativo colombiano.
En la actualidad, los docentes del sistema educativo colombiano se rigen por ambas regulaciones en relacin al puesto de trabajo. Es decir, casi el 80 % de los docentes por la norma de 1979 y el resto por la nueva normativa.
Por su parte, esta renovacin del plantel docente est produciendo un paulatino debilitamiento del sindicato, material y simblicamente asociado a los docentes que se rigen an por el estatuto de 1979. Las campaas desarrolladas por el FECODE muestran un debilitamiento de hecho del sindicato como actor de poltica educativa, ya que adems de no ser considerado como un interlocutor para las medidas de gobierno, su capacidad de movilizacin no le ha permitido vetar una poltica estratgica como la del nuevo estatuto.
Si bien este debilitamiento no era un objetivo explcito de esta poltica, el des- dibujamiento del sindicato como un actor de poltica educativa ha acarreado como consecuencia una reformulacin de las condiciones de gobernabilidad del sistema educativo colombiano, posicionando a los docentes noveles y a las entidades territoriales como aliados potenciales de la gestin educativa nacional.
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En trminos del mejoramiento de la calidad educativa, an no se observan resultados, y los sistemas de informacin no permiten mensurar el impacto en el efectivo mejoramiento de la oferta educativa colombiana. En este sentido, otra consecuencia no esperada de esta poltica ha sido revelar las dificultades de los sistemas de evaluacin e informacin para aportar datos relevantes sobre las metas de la poltica educativa.
2.K Percepcin de los actores despus de las acciones principales.
La actual conduccin de la FECODE, sostiene que esta nueva poltica, es contraria a la profesionalizacin de los docentes, ya que abre las puertas a otros profesionales y subvalora la cuestin pedaggica.
La FECODE considerara la necesidad de reasumir los compromisos de la ley general de educacin; de volver a sus objetivos y fines; de reivindicar la formacin integral y cientfica; de restablecer para la docencia su carcter profesional y de generar una gran corriente de opinin que permita una institucin educativa y unos docentes con capacidad real para decidir sobre todos los procesos de la vida educativa, de recuperar los proyectos educativos institucionales como espacios de autonoma y flexibilidad curricular contra la estandarizacin neoliberal.
La propuesta a futuro por parte del gremio, es la puesta en marcha de un estatuto nico con un salario promocional y un buen rgimen provisional. Entiende que el dominio de saberes especficos es insustituible para el desarrollo del conocimiento y la cultura escolar.
La FECODE sostena la necesidad de actualizar el viejo estatuto porque algunos elementos ya no estaban de acuerdo con las condiciones actuales del
33 sistema educativo, por ejemplo: en el sistema de formacin, en el sistema de capacitacin, en el sistema de actualizacin pedaggica. Son elementos centrales que considera que haba que desarrollar, e incluso en el mismo escalafn. Acordaba en la necesidad de generar una propuesta de incentivo para que la gente se motivara para seguir estudiando, para actualizarse y poder pedaggicamente tener un incentivo, no solamente a nivel econmico sino tambin a nivel general.
En este contexto, y de acuerdo con la posicin de FECODE, el gobierno nacional aprovecha esta oportunidad y entonces quedan en el pas dos estatutos docentes, uno para lo viejos educadores y uno para los nuevos educadores que vayan entrando al sistema. El objetivo central del gobierno sera una racionalizacin de recursos y en segunda instancia, solucionar un problema de empleo en el pas de manera estructural. Se quita a la educacin su fundamento, la pedagoga, de manera que para ser maestro ya no es necesario una formacin pedaggica, sino que cualquier profesional puede ser educador.
2.L Evaluacin de aciertos y errores por parte de los actores responsables de la implementacin.
En la actualidad, los docentes del sistema educativo colombiano se rigen por ambas regulaciones en relacin al puesto de trabajo. Es decir, casi el 80 % de los docentes por la norma de 1979 y el resto por la nueva normativa. Desde la implementacin de la norma se han incorporado 50.000 docentes nuevos.
Resultan aspectos pendientes derivados de esta poltica, la formulacin de modelos especficos de concurso y promocin para etno-educadores y educadores afro-colombianos. Desde mayo del 2005 el Ministerio de Educacin de la Nacin ha venido realizando mesas de trabajo con representantes de las
34 organizaciones indgenas de todo el pas para concertar y realizar un concurso especial para docentes etno-educadores indgenas con el fin de proveer 3.426 vacantes en 35 entidades territoriales. Igualmente en junio del 2006 el MEN realiz por primera vez, un concurso de mritos de carcter especial para docentes afro-colombianos y raizales, luego de un proceso de discusin y consenso con los representantes de estas poblaciones. Al concurso se inscribieron 16.115 aspirantes. El concurso se adelant en 29 entidades territoriales para cubrir 6.121 vacantes
Las secretaras de educacin de las entidades promueven que los docentes nuevos opten por las zonas ms apartadas. Un 30 % de las Unidades Territoriales son zonas difciles, con grupos armados, en las que puede haber maltratos. Muchas veces, no hay perfiles que puedan cubrir las vacantes.
El mayor porcentaje de los presupuestos educativos se utilizan para pagar sueldos docentes (95%) el resto se distribuye entre infraestructura y dotacin
El valor de la nmina an va creciendo ao a ao, por el efecto del escalafn y por el crecimiento del salario. A pesar de los procesos de mejora de la calidad institucional, en algunos departamentos an hay deudas para con el sector docente y no docente.
Un problema en los gobiernos locales en relacin a la continuidad en las polticas pblicas es el alto grado de rotacin de secretarios de educacin. Produce mucha dificultad para trabajar a mediano y largo plazo. De acuerdo a la Constitucin se nombran cada cuatro aos, sin embargo segn las estadsticas oficiales rotan cada catorce meses en el 2002 y en la actualidad cada doce. Produce retraso en la administracin, en la informacin y en la definicin de las polticas.
35 2.M Lecciones aprendidas.
Ventana de oportunidad.
Ms all de las caractersticas puntuales de la poltica implementada, la gestin entrante en 2002 interpret que su tratamiento poda involucrar conflictos en trminos de la gobernabilidad del sistema. En ese sentido parece clave el aprovechamiento de la ventana de oportunidad dada por la alta legitimidad de una gestin que recin comienza, y en particular, de las iniciativas presidenciales. En este caso particular, est claro que la reforma del estatuto se llev a cabo al inicio de la gestin y fue encarnada por el nivel presidencial, a travs de un decreto que estableci el nuevo estatuto. Esto permiti concitar el apoyo de la opinin pblica y dotar a la medida de legitimidad social ms all de la fuerte oposicin.
Rpida implementacin.
Una vez decretado el nuevo estatuto, estuvo claro que el sindicato presentara una frrea oposicin. En este sentido tambin fue clave la rpida implementacin del nuevo estatuto a travs de un conjunto de medidas complementarias y derivadas, como la instrumentacin de los concursos y evaluaciones de mrito para el ingreso y el ascenso escalafonario. De este modo, la oposicin a la poltica se volvi ms compleja puesto que sumaba al enfrentamiento a los principios del estatuto, el rechazo de su implementacin y sus consecuencias. Por otra parte, involucraba a nuevos actores, interesados en la continuidad de la poltica (v.g. los docentes noveles, incorporados en el marco del nuevo estatuto).
Nuevo equilibrio de fuerzas con los actores de poltica educativa.
El proceso de formulacin del nuevo estatuto cambi el escenario tradicional de
36 negociacin con el sindicato. En trminos del procedimiento, esto coloc al sindicato en un lugar de franca oposicin (recurdese que el sindicato haba participado de la elaboracin de la ley de educacin de 1994). Pero tambin, en trminos de las consecuencias concretas de la poltica el sindicato se vea debilitado, puesto que los propios docentes que constituiran sus bases comenzaban a regirse por dos marcos regulatorios francamente diferentes (el estatuto de 1979 y el de 2002). Por otra parte, las entidades territoriales, los empresarios y ONG con tradicional presencia en el rea educativa, y los medios y la opinin pblica fueron factores de contrapeso a la oposicin sindical, sino activamente, al menos en trminos de la legitimacin de la nueva poltica.
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3. Interrogantes sobre escenarios futuros.
Qu pasa a futuro con el sindicato?
Un interrogante que debe ser analizado es en qu medida es posible recomponer relaciones con el sindicato. Si bien ha experimentado un debilitamiento, es un actor poltico de peso, no solo en la arena de la poltica educativa. El grado de enfrentamiento entre el ejecutivo y el sindicato parece de difcil retorno y debe ser evaluado en qu medida esto es un obstculo para la gobernabilidad de largo plazo del sistema educativo. La exploracin de medidas tales como la jubilacin anticipada de los docentes que se rigen por el viejo estatuto parecen indicar que el camino adoptado por el gobierno es el de profundizar el debilitamiento de las bases sindicales. Por su parte, si bien la renovacin del plantel docente potencialmente reducira la presencia sindical en la base del sistema, este es un proceso lento y no garantizado, de manera que un enfrentamiento sostenido y de largo plazo podra implicar una merma de la gobernabilidad del sistema a futuro.
Qu pasa con la constitucin de nuevas alianzas?
Otro aspecto a ser considerado es el de las nuevas alianzas del gobierno. La opinin pblica parece ser un factor legitimador, sobre todo teniendo en cuenta la reciente reeleccin del presidente. Sin embargo, no est claro en qu medida pueda constituirse en un factor de contrapeso permanente de la oposicin sindical. La precariedad de los sistemas de informacin no permite estudiar en profundidad en qu medida los docentes noveles, y en general, la renovacin del plantel docente estaran constituyendo nuevas bases sobre las cuales el gobierno pueda tejer una alianza con el magisterio ms all del sindicato. Por su parte, la posicin de franco enfrentamiento adoptada por el sindicato lo coloca en un tejido de alianzas con intelectuales, sectores acadmicos y en
38 general, con las fuerzas polticas opositoras y con la central sindical. La presencia parlamentaria del sindicato, por otra parte, lo ubica en una arena estratgica para las decisiones de poltica educativa, puesto que no parece posible garantizar la prescindencia permanente del parlamento en la formulacin, o al menos en la formalizacin del marco de la poltica educativa.
Qu pasa con las tradiciones arraigadas en la cultura institucional del sistema?
Concurrentemente, el nuevo estatuto y la ideologa general de la actual gestin educativa revela una importante desconexin con una fuerte tradicin pedaggica colombiana. El Movimiento Pedaggico Colombiano tuvo grandes repercusiones en la cultura institucional del sistema educativo, en los sectores acadmicos y en la presencia internacional de la produccin pedaggica colombiana. Este desconocimiento de aquellas tradiciones puede ser un factor que afecte la legitimidad de las polticas, al enfrentar a los equipos de gestin no solo con el sindicato sino, en trminos ms generales, con el campo acadmico y pedaggico, tanto local como internacional.
Qu pasa con el modelo institucional?
No est claro en qu medida esta poltica se articula con los modelos de instituciones escolares generados en aos recientes en Colombia. Las intervenciones que rearticulan la carrera docente no parecen atender a las caractersticas de los modelos institucionales y se yuxtaponen con las iniciativas tendientes a asegurar la autonoma de las escuelas. La evaluacin por mrito y en general, la nueva organizacin de la carrera profesional docente no parece tomar suficientemente en cuenta la dimensin institucional, de manera que se dificulta la consideracin de las variables que afectan a la enseanza y que tienen que ver con la conformacin de equipos docentes, entre otros aspectos institucionales. La meta de la profesionalizacin docente
39 se asocia conceptualmente a un mejoramiento de la calidad de la enseanza, pero al no tomar en cuenta factores que tienen que ver con la dinmica institucional, no se ve claramente en qu medida se puede producir este mejoramiento.
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4. Fuentes y Bibliografa
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41 Ministerio de educacin de Colombia. Manual de desempeo. Colombia, 2004 PREAL. Colombia: Informe de progreso educativo. 2006
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5. Entrevistas Realizadas
Carmen Helena Vergara. Investigadora. Ex secretaria tcnica del Ministerio de Educacin hace dos gobiernos. Jess Meja. Asesor de la Ministra de Educacin. Dra. Margarita Pea. Directora del ICFES. Ex-Vice Ministra de Educacin. Dra. Juana Daz. Viceministra de Educacin. Isabel Fernndez. Directora de Calidad de la Educacin. Beln Jimnez. Rectora de una Institucin Educativa del Distrito Capital de Bogota. Blanca Lilia Caro. Investigadora Departamento Nacional de Planeacin. Ex Directora de Planeacin del Ministerio de Educacin Nacional. Abel Rodrguez. Secretario de Educacin del Distrito Capital de Bogota. Moiss Melo y La Constanza Salazar. Director de la Cmara Colombiana del Libro. Mnica Lpez. Subdirectora de capacitacin del Ministerio de Educacin. Gloria Mercedes lvarez. Directora de Descentralizacin del Ministerio de Educacin Nacional. Francisco Cajiao. Sub. - secretario de Educacin del Distrito Capital de Bogot. Gloria Castrilln. Directora de ASCOFADE Asociacin de Facultades de Educacin. Celso Nieves. Directivo de FECODE. Sindicato Nacional de Maestros de Colombia.