2972 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.

o
122 26-5-1999
PRESIDNCIADOCONSELHODEMINISTROS
Resoluo do Conselho de Ministros n.
o
46/99
O Governo entende que, mais de 20 anos depois de
terem sido criadas em Portugal as primeiras estruturas
institucionais vocacionadas para enfrentar o problema
da droga e da toxicodependncia, tempo de adoptar,
finalmente, uma verdadeira estratgia nacional de luta
contra a droga, na linha do que j sucede em diversos
outros pases.
Os ensinamentos da experincia destes anos, a cons-
cincia das fragilidades e das capacidades existentes, o
conhecimento cientfico entretanto produzido sobre as
mais diversas vertentes do fenmeno da droga, a notcia
de experincias inovadoras que se vo fazendo noutros
pases, a noo dos novos desafios lanados pela prpria
evoluo do fenmeno do consumo, a recorrente dis-
cusso pblica sobre o caminho a seguir e, sobretudo,
a constatao da persistente gravidade do problema da
droga e da toxicodependncia, a nvel nacional e inter-
nacional, fazem da elaborao deste documento um
imperativo para Portugal.
A estratgia nacional de luta contra a droga pretende
ser um instrumento orientador das diversas polticas sec-
toriais relativas droga e toxicodependncia, voca-
cionado para nortear a actividade dos diferentes orga-
nismos da Administrao Pblica com competncia
nesta rea e servir de referncia para a sociedade
portuguesa.
Para a sua elaborao, entendeu por bem o Governo
convocar o nosso melhor conhecimento cientfico, con-
fiando a uma comisso de reputados especialistas a
tarefa de apresentar ao Governo uma proposta.
Essa comisso, constituda a 16 de Fevereiro de 1998
por despacho do Ministro Adjunto do Primeiro-Ministro
[despacho n.
o
3229/98 (2.
a
srie)], entregou ao Governo
o relatrio final das suas actividades no dia 2 de Outubro
passado.
O referido relatrio constitui um documento notvel
e por isso a base em que assenta muito do essencial
da estratgia nacional de luta contra a droga, adoptada
pelo Governo atravs da presente resoluo.
de elementar justia, pois, prestar o merecido reco-
nhecimento pblico aos membros da comisso pelo tra-
balho desenvolvido em to curto espao de tempo, reco-
nhecimento esse extensivo a todos quantos e foram
muitos generosamente lhe prestaram colaborao, a
diferentes ttulos.
Tendo a comisso declinado, por sua iniciativa, a
tarefa adicional que lhe tinha sido solicitada, nos termos
do citado despacho, de promover por si mesma, nos
termos que tivesse por convenientes, a discusso pblica
do relatrio, o Governo, ouvida a comisso, organizou
o processo de discusso pblica, por forma a permitir
a mais ampla participao possvel dos interessados.
Em conformidade, foram enviadas centenas de cpias
do relatrio da comisso s mais diversas entidades
pblicas e privadas com interveno na rea da toxi-
codependncia e, paralelamente, foi o mesmo divulgado
atravs da I nternet, tendo da resultado dezenas de
observaes escritas sobre as propostas em discusso.
Do mesmo modo, foramorganizadas audincias pblicas
de norte a sul do Pas (Porto, Faro e Lisboa, depois
na Guarda e mais tarde em vora), todas com a presena
de membros da comisso e abertas participao do
pblico, sendo que as primeiras trs foram formalmente
integradas no processo de discusso pblica.
Paralelamente, tiveram ainda lugar diversas outras
iniciativas de debate pblico do documento, formal-
mente no integradas no processo de discusso pblica,
mas cujos contributos puderam, tambm, ser conside-
rados neste processo decisrio, com destaque para o
colquio promovido pela Universidade do Porto e para
o indito seminrio organizado pelo Supremo Tribunal
de Justia, ambos contando com a participao de mem-
bros da comisso.
No mbito deste processo de consulta, foi tambm
ouvido o Conselho Nacional da Toxicodependncia,
rgo de consulta do Primeiro-Ministro onde se encon-
tram representadas as entidades da sociedade civil inte-
ressadas na matria.
De igual modo, o processo de elaborao da estratgia
beneficiou, ainda, da publicao, em Abril de 1998, do
relatrio da Comisso Eventual da Assembleia da Rep-
blica para o Acompanhamento e Avaliao da Situao
da Toxicodependncia, do Consumo e do Trfico de
Droga e da realizao do seminrio posteriormente
organizado pela mesma comisso parlamentar, j em
1999, embora este tivesse ocorrido depois de formal-
mente encerrada a discusso pblica.
I mporta, tambm, sublinhar que a participao do
pblico na discusso da estratgia que agora se apresenta
no se confinou aos mecanismos institucionais, tendo
extravasado amplamente para a comunicao social,
onde foram publicados, sob diversas formas, inmeros
e relevantes contributos, das mais diversas personali-
dades e instituies, que muito enriqueceram a prepa-
rao deste documento e a discusso cvica de uma pro-
blemtica to relevante para a sociedade portuguesa.
A estratgia nacional de luta contra a droga um
documento essencialmente voltado para o futuro, que
pressupe a apreciao do passado constante do rela-
trio final da comisso e do j referido relatrio
parlamentar.
Cinco convices profundas norteiam a estratgia que
a seguir se apresenta.
A primeira convico radica no reconhecimento da
dimenso mundial do problema da droga, que reclama
respostas escala internacional e continental, impe
um reforo da cooperao internacional e determina
a articulao da estratgia nacional com as estratgias
e polticas supranacionais.
A segunda convico uma convico humanista, que
leva em conta a complexidade dos dramas humanos que
tantas vezes se traduzem no consumo de drogas e na
dependncia, que considera o toxicodependente, no
essencial, como um doente, exige a garantia de acesso
a meios de tratamento a todos os toxicodependentes
que se desejem tratar, incluindo os que por qualquer
motivo se encontrem nos estabelecimentos prisionais,
e implica a promoo de condies para uma efectiva
reinsero social, bem como a adopo de um enqua-
dramento legal adequado, justo e proporcionado, res-
peitador dos princpios humanistas em que assenta o
nosso sistema jurdico.
2973 N.
o
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A terceira convico a de que ao humanismo h
que juntar uma atitude pragmtica, que permita uma
abertura, sem dogmas, inovao e aos resultados cien-
tificamente comprovados das novas experincias, admi-
tindo solues que possam, ao menos, reduzir efecti-
vamente os danos para os prprios toxicodependentes,
para a sade pblica e para a segurana da comunidade.
A quarta convico a de que neste domnio, como
em tantos outros, mais vale prevenir do que remediar.
E se no haver melhor preveno do que a promoo
de um verdadeiro e solidrio desenvolvimento, importa,
sem dvida, apostar em adequadas polticas especficas
de preveno da droga, que saibam mobilizar as dife-
rentes instituies da sociedade civil e, sobretudo, os
prprios jovens.
A quinta convico, mas certamente no a menos
importante, a de que o reforo do combate ao trfico
ilcito de drogas e ao branqueamento de capitais cons-
titui um imperativo para o Estado de direito que somos,
a bem da segurana, da sade pblica e da prpria esta-
bilidade das instituies.
Da estratgia nacional de luta contra a droga decorre
a necessidade de criar, no mbito do Ministrio da Jus-
tia, um grupo de trabalho encarregue da reviso da
chamada lei da droga, por forma a dar seguimento
s orientaes aqui fixadas e a ponderar as questes
ainda em aberto.
Por outro lado, importa proceder constituio de
um outro grupo de trabalho para a aplicao tcnica
da lei da droga, destinado a promover os mecanismos
necessrios para viabilizar a eficcia das solues pre-
vistas na lei, nomeadamente no que se refere realizao
de exames e percias mdicas a toxicodependentes, exa-
mes laboratoriais e tratamento em alternativa pena
de priso. Esse grupo ser posteriormente constitudo
por despacho conjunto dos ministros com competncia
nesta rea.
Assim:
Nos termos da alnea g) do artigo 199.
o
da Cons-
tituio, o Conselho de Ministros resolve:
Aprovar a estratgia nacional de luta contra a droga,
anexa presente resoluo e que dela faz parte
integrante.
Aprovada em Conselho de Ministros de 22 de Abril
de 1999. O Primeiro-Ministro, AntnioManuel deOli-
veiraGuterres.
Estratgianacional delutacontraadroga
Uma parte importante da droga apreendida em Por-
tugal cerca de 27% das apreenses de herona em
1997 provm da longnqua Tailndia, em plena sia,
bem do outro lado do Mundo (
1
).
Outras drogas, sobretudo haxixe, chegam a Portugal
vindas do Norte de frica, de Marrocos. Outras ainda
vm de mais longe, da frica Negra, designadamente
de Angola. E outras h que tm origem no Brasil, na
Venezuela, na Colmbia e noutros pases da Amrica
Latina e da Amrica Central. Por outro lado, alguma
da droga que circula entre ns, no pouca, importada
de pases europeus, incluindo alguns dos nossos par-
ceiros comunitrios.
Neste circuito global a partir dos centros de produo,
neste trnsito com os mais variados percursos e destinos,
a droga faz escalas, usa verdadeiras estaes de trans-
ferncia e mobiliza intermedirios, sobretudo nos pases
com uma larga fronteira martima, como tambm o
caso de Portugal.
A droga atravessa continentes, cruza oceanos, vence
fronteiras.
Seria, pois, um erro grosseiro ignorar a dimenso pla-
netria do problema da droga.
Quando Portugal assumiu a responsabilidade de pre-
sidir organizao da sesso especial da Assembleia
Geral das Naes Unidas, que teve lugar em Nova I or-
que, em Junho de 1998, teve ocasio de dirigir em Viena
as negociaes para a elaborao de uma histrica decla-
rao poltica, que seria acompanhada por diversos pla-
nos de aco e outros documentos sectoriais. No foi
uma negociao fcil. Cada palavra, incluindo as que
simplesmente designavam a problemtica da droga, foi
atentamente examinada e objecto de discusso. O con-
senso, porm, comeou a desenhar-se quando algum
sugeriu que se usasse a expresso o problema mundial
da droga(theWorld drugproblem). O Mundo concor-
dou teve de concordar que tinha um problema.
O mesmo problema. Um problema em comum.
A presente estratgia nacional de luta contra a droga
assenta, por isso, na convico profunda de que neces-
sria uma resposta adequada e eficaz da comunidade
internacional face ao fenmeno da droga e da toxico-
dependncia. E de que a nossa estratgia nacional se
deve articular com as estratgias e as polticas desen-
volvidas no mbito da Organizao das Naes Unidas
e da Unio Europeia. Mais: no hoje sequer pensvel
uma estratgia nacional sensata que no inclua como
um dos seus pilares a participao activa de Portugal
na definio das estratgias e das polticas supranacio-
nais e que no tome como uma das suas prioridades
o reforo da cooperao internacional nos diferentes
domnios em que se concretizam as respostas face ao
problema da droga e da toxicodependncia.
Nada disto pressupe, porm, o imobilismo das estra-
tgias e das polticas internacionais. Estranho seria, alis,
que numa altura em que, a conselho fundamentado dos
especialistas, todos comeam a despertar para a neces-
sidade da avaliao das iniciativas promovidas neste
campo, a prpria estratgia da comunidade internacio-
nal escapasse a esse imperativo de avaliao, como se
um dogma fosse. E pior seria que no dispusesse da
agilidade bastante para se adaptar aos ensinamentos da
experincia e dos saberes cientficos, bem como cons-
tante evoluo do fenmeno da droga, acompanhando
de perto as novas tendncias que se desenham e que
clamam por respostas prontas e adequadas.
No est em causa, diga-se desde j, o espao para
polticas especificamente adaptadas realidade portu-
guesa, visto que o problema da droga, sendo embora
universal, no se pe da mesma maneira em todas as
latitudes. Nem as estratgias internacionais anulam essa
possibilidade de adaptao ou a criatividade na definio
e desenvolvimento das polticas. Como no se devem
excluir, bempelo contrrio, as iniciativas de mbito local,
territorialmente delimitadas ou particularmente ajusta-
das a populaes e situaes especficas.
Alis, e em rigor, carecendo o Pas de uma estratgia
nacional, ela no dispensa, antes deve estimular, ml-
tiplas aces e iniciativas, enquadradas pela definio
coerente de um conjunto de opes. Essa estratgia
nacional apresenta-se, assim, como decisiva para asse-
gurar a coordenao dos diferentes organismos da
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Administrao Pblica com competncia nesta rea e
servir de referncia para a sociedade portuguesa, mobi-
lizando-a para enfrentar este problema.
I mporta, por outro lado, enraizar o desenvolvimento
da estratgia nacional de luta contra a droga no conhe-
cimento. O conhecimento dos efeitos das diferentes dro-
gas, das tcnicas e circuitos que vo da produo ao
trfico, mas tambm o conhecimento da expresso con-
creta e diversificada do fenmeno das drogas e das toxi-
codependncias na sociedade portuguesa. Da que uma
das opes estratgicas a fazer diga respeito, justamente,
ao reforo da investigao cientfica, bem como cons-
tituio de um verdadeiro sistema nacional de infor-
mao sobre a droga e a toxicodependncia.
S assim, alis, se evitar uma atitude social e poltica
meramente reactiva, que se arrisca a degenerar em reac-
cionria e a ser absolutamente ineficaz, porque alheia
s causas profundas do fenmeno e prpria natureza
e caractersticas dos comportamentos que se exprimem
pelo uso e abuso das drogas.
A presente estratgia nacional de luta contra a droga
pretende, pois, assentar no conhecimento e no no pre-
conceito, nos princpios e no nos slogans, no pragma-
tismo e no no dogma.
Contudo, embora se enraze no conhecimento, no
deixa por isso a presente estratgia nacional de ser uma
estratgia poltica, naquele sentido mais nobre da pol-
tica que envolve a feitura de escolhas em ordem ao
bem comum.
Assim sendo, a presente estratgia no , nem poderia
ser, um mero produto tecnocrtico, que resulte da soma
aritmtica dos diversos saberes cientficos, antes se
assume como um conjunto estruturado de verdadeiras
opes polticas, definidas a partir do conhecimento dis-
ponvel da realidade que se pretende transformar.
Uma estratgia que rejeita, por igual, quer a seduo
da passividade estratgica to conveniente para quem
receia a responsabilidade por opes polticas claras ,
quer o desnorte de um combate cego que mobiliza todo
o aparelho coercivo do Estado para uma investida em
que se confundem inimigos e aliados, vtimas e crimi-
nosos, doena e doentes.
Finalmente, a presente estratgia de luta contra a
droga pretende, tambm, constituir-se como verdadeira
estratgia nacional.
No porque o Governo atravs dela se demita das
responsabilidades inerentes ao mandato para o qual foi
legitimado pelo voto dos Portugueses. Longe disso; a
presente estratgia estrutura-se a partir da afirmao
clara de princpios, da definio segura de objectivos
e do estabelecimento preciso de opes onde, se bem
se ajuza, no faltar nem ousadia e inovao, nem rea-
lismo e bom senso.
A vontade do Governo adoptar uma estratgia ver-
dadeiramente nacional, no duplo sentido que consiste,
por um lado, no facto de resultar de um processo ampla-
mente participado, em que tiveram ocasio de intervir,
tambm, as diferentes foras polticas, e, por outro, no
facto de esta ser uma estratgia que faz apelo s ini-
ciativas das instituies da sociedade civil e procura
mobilizar a sociedade portuguesa, no seu conjunto e
sobretudo os jovens, para enfrentar o grave problema
da droga.
O Governo, acolhendo a opinio da Assembleia da
Repblica, expressa pela Comisso Eventual para o
Acompanhamento e Avaliao da Situao da Toxico-
dependncia, do Consumo e do Trfico de Droga, aban-
donou no ttulo deste documento a expresso combate
drogasusceptvel, no entender dos deputados, de
ter uma conotao predomi nantemente repres-
siva (
2
) , substituindo-a, porm, na designao da pre-
sente estratgia, por luta contra a droga.
Todavia, o Governo gostaria que a divulgao desta
estratgia soasse na sociedade portuguesa como um ver-
dadeiro toque a reunir e que ela a todos pudesse
mobilizar: as instituies, as famlias e, sobretudo, as
mais jovens geraes. que esta no uma estratgia
neutra. Digamo-lo claramente, sem ambiguidades, nem
hesitaes: esta uma estratgia de luta.
CAP TULO I
OfenmenodadrogaemPortugal enoMundo
OfenmenodadrogaemPortugal
1OconhecimentosobreofenmenodadrogaemPortugal
O nvel de conhecimento sobre o fenmeno da droga
em Portugal , ainda, insatisfatrio, escasseando os
dados para uma completa caracterizao da realidade.
Na verdade, se a natureza essencialmente clandestina
do consumo de drogas ilcitas dificulta, obviamente, o
perfeito conhecimento da dimenso e caractersticas
desse fenmeno, tambm certo que no esto sufi-
cientemente estabelecidos os respectivos instrumentos
de medio, nem as metodologias de recolha de dados
e de anlise do problema.
Essa escassez de dados sobre o fenmeno do
uso/abuso de drogas e da sua evoluo , sem dvida,
um dos mais graves problemas que a presente estratgia
nacional de luta contra a droga se dispe a enfrentar.
A recente criao do I nstituto Portugus da Droga
e da Toxicodependncia (I PDT) tem, de resto, como
um dos seus principais objectivos a racionalizao de
meios neste domnio antes dispersos pelo Observa-
trio Vida, do Projecto VI DA, e pelo Gabinete de Pla-
neamento e Coordenao do Combate Droga ,
meios esses que agora se concentram no novo Centro
de I nformao sobre a Droga e a Toxicodependncia,
do I PDT.
A este novo I nstituto foi cometida, entre outras, a
finalidade de recolher, tratar e divulgar dados e infor-
maes relativos ao consumo e ao trfico ilcitos de
droga, tendo em vista a constituio de um verdadeiro
sistema nacional de informao sobre a droga e a toxi-
codependncia [artigos 2.
o
, 3.
o
, alneas a) e b), e 13.
o
do Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de Fevereiro].
2Sntese dos dados sobre o fenmeno da droga em Portugal
Os dados sobre a expresso actual do fenmeno da
droga em Portugal tm vindo a ser compilados e publi-
cados em diversos relatrios e documentos oficiais.
Sendo desnecessrio reproduzir aqui, mais uma vez, os
estudos existentes, valer a pena recordar os seus prin-
cipais resultados e extrair deles as concluses possveis
quanto dimenso do fenmeno da droga no nosso
pas.
No que se refere a dados directos sobre os ndices
de consumo em Portugal, os estudos efectuados apon-
tam, de um modo geral, para valores menos graves do
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que na grande maioria dos pases ocidentais. essa
a concluso do estudo internacional feito em 1995 junto
dos jovens de 16 anos que ento frequentavam o 10.
o
,
11.
o
e 12.
o
anos. Apenas 6,5 % desses jovens reco-
nheciam ter pelo menos uma vez na vida experimentado
cannabis, registando-se um valor muito inferior tanto
para a herona como para o ecstasy (0,5 %). Quanto
a consumos verificados nos ltimos 30 dias, esses ndices
eram, naturalmente, ainda mais baixos: 3,3 % no caso
da cannabis e apenas 0,2 % no caso da herona (
3
).
Contudo, o nmero total de consumidores no meio
escolar, considerados os mesmos graus de ensino (10.
o
,
11.
o
e 12.
o
anos), nesse mesmo ano de 1995, seria bem
superior, ascendendo a 13,81 % para a prevalncia de
cannabisao longo da vida, 9,55 % nos ltimos 12 meses
e 4,77 % nos ltimos 30 dias. Quanto herona, os nme-
ros registados foram de 1,37 % ao longo da vida e 0,46 %
nos ltimos 30 dias. No 7.
o
, 8.
o
e 9.
o
anos verificaram-se,
na mesma altura, valores mais baixos, com 3,15 % de
prevalncia de cannabis ao longo da vida, 1,94 % nos
ltimos 12 meses e 1,39 % nos ltimos 30 dias, sendo
os valores para a herona, respectivamente, de 0,8 %,
0,33 % e 0,22 % (
4
).
A insuficincia dos dados disponveis torna ainda mais
difcil traar um quadro comparativo da evoluo do
fenmeno nos ltimos anos.
Em todo o caso, um estudo sistemtico efectuado
pelo GPCCD na regio de Lisboa, junto de 7711 alunos
do ensino pblico, permite concluir que se registou uma
estabilizao ou ligeira descida nos ndices de consumo
de drogas ilcitas entre 1992 e 1998. De facto, enquanto
em 1992 os valores de consumo de drogas (herona,
haxixe, cocana e ecstasy), em termos de prevalncia ao
longo da vida, eram de 5,68% e de 16,18%, no 3.
o
ciclo
e no secundrio diurnos, respectivamente, esses valores
caram em 1998 para 5,20% e 15,52%. Do mesmo modo,
o consumo de idnticas drogas nos ltimos 12 meses
era em 1992, nos mesmos graus de ensino, de 3,31%
e 16,18%, tendo descido para 3,04% e 11,23% em 1998.
E tambm o consumo nos ltimos 30 dias, que em 1992
era de 2,27% e 7,1%, respectivamente no 3.
o
ciclo e
no secundrio diurnos, desceu, embora muito ligeira-
mente, para 2,11% e 7,03% em 1998.
S no ensino nocturno, para os mesmos 3.
o
ciclo e
secundrio, registou-se um aumento, tambm ligeiro,
pois a a prevalncia ao longo da vida era em 1992
de 18,02%, sendo em 1998 de 20,06%, e a prevalncia
nos ltimos 30 dias era de 6,43%, tendo subido para
7,01%. J o consumo nos ltimos 12 meses regista uma
descida de 10,35% para 9,98% (
5
).
No que se refere s tendncias por tipo de droga,
o mesmo estudo, para alm dos elevados ndices de
consumo de lcool e tabaco, revela que o consumo de
tranquilizantes no meio escolar da Grande Lisboa
supera em 1998 o consumo total das chamadas drogas
ilcitas clssicas, fenmeno a que se junta um elevado
consumo de medicamentos estimulantes.
Por outro lado, o estudo indica uma descida entre
1992 e 1998 do consumo de haxixe e de herona, tanto
no 3.
o
ciclo como no secundrio diurnos, a par de uma
ligeira subida do consumo de cocana (
6
).
J no ensino nocturno (3.
o
ciclo e secundrio) ter
havido uma relativa estabilizao ou pequena subida
do consumo de haxixe e uma descida considervel do
consumo de herona e cocana, mais acentuada quanto
primeira.
Quanto ao consumo de ecstasy/MDMA, a sua juven-
tude no permite ainda dados comparativos consisten-
tes. Contudo, ainda o mesmo estudo no meio escolar
da Grande Lisboa indicava em 1998 um consumo ao
longo da vida de 1,60%, 2,66% e 3,26%, respectiva-
mente para o 3.
o
ciclo diurno, secundrio diurno e
3.
o
ciclo e secundrio nocturnos. Estes valores do con-
sumo de ecstasy superam os do consumo de cocana
e herona nos estudantes do ensino diurno, mas per-
manecem a enorme distncia dos ndices de consumo
de haxixe (
7
).
Expressiva a descida verificada na percentagem de
amostras positivas nos rastreios toxicolgicos efectuados
nos trs ramos das Foras Armadas, quer junto dos can-
didatos, quer junto dos prprios militares. Em termos
globais, os ndices de amostras positivas, que eram de
4,8% em 1995, caram para 3,4% em 1996 e para 2,2%
em 1997 (
8
).
A dimenso do fenmeno da droga , tambm, usual-
mente aferida luz de indicadores indirectos, os mais
importantes dos quais podemser sumariados da seguinte
forma:
a) Descida contnua do nmero de primeiras con-
sultas nos centros de atendimento a toxicode-
pendentes (CAT) desde 1996 (9889 em 1996,
9183 em 1997 e 8935 em 1998), dado ainda mais
relevante porque se verifica, apesar do substan-
cial aumento do nmero bruto de consultas
ocorrido no mesmo perodo, em razo do
enorme alargamento da rede de atendimento;
b) 95,4% dos toxicodependentes em tratamento
nos CAT em 1997 eram consumidores de
herona, 11,6% eram seropositivos ao HI V,
23% hepatite B e 21,1% hepatite C;
c) I ndcios de uma tendncia para a diminuio
do nmero total de toxicodependentes com sida,
ocupando estes, no entanto, um espao propor-
cionalmente superior no universo de novos casos
de sida;
d) Aumento contnuo das mortes por overdose, ten-
do-se atingido em 1997 os 235 casos, 224 dos
quais envolvendo, isoladamente ou no, opi-
ceos (
9
);
e) Aumento do nmero total de presumveis in-
fractores da lei da droga interceptados pelas
autoridades policiais, com sinais de inverso, em
1997 e 1998, da tendncia para predomnio,
entre estes, de traficantes. Em 1997 os consu-
midores presumveis infractores eram j 57,5%.
Estas intervenes das autoridades em 1997
tiveram lugar, sobretudo, em situaes que
envolviam herona (48,5%), haxixe (21,4%) ou
mais de uma droga (23,9%). As intervenes
em casos que envolviam cocana no excederam
os 5,3% (
10
);
f) O total de condenados por violao da lei da
droga tem vindo a aumentar, mas a categoria
com maior volume de condenados em 1997 pas-
sou a ser a dos consumidores, com 52,2%, con-
tra 43,6% de traficantes e apenas 4,2% de tra-
ficantes consumidores. No total, 54,6% das con-
denaes em 1997 so imputveis herona (
11
);
g) A quantidade total de droga apreendida baixou
substancialmente em 1998 face ao ano anterior,
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o
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sobretudo no que se refere ao haxixe, cujas
apreenses desceram abruptamente de 9621 kg
em 1997 para 5543 kg em 1998. Algo de seme-
lhante ocorreu com as apreenses de cocana,
que tinham subido entre 1996 e 1997 e desceram
fortemente de 3162 kg em 1997 para apenas
621 kg em 1998. O contrrio, porm, sucedeu
com as apreenses de herona, que se tinham
ficado pelos 57,3 kg em 1997 e que aumentaram
em1998 para 96,5 kg. Por seu turno, a apreenso
de ecstasysubiu de 525 para 1127 unidades, entre
1997 e 1998. Refira-se, ainda, que o nmero
de operaes de apreenso aumentou para
todas as drogas, salvo no que se refere ao ecs-
tasy(
12
). Quanto ao tipo de droga transportada
pelos presumveis infractores interceptados
pelas autoridades, as percentagens respeitantes
cannabis e cocana tm-se mantido estveis
desde 1994, enquanto a percentagem relativa
herona baixou consideravelmente de 78% em
1995 para 48% em 1997 (
13
).
No raro, os dados disponveis podem sugerir leituras
contraditrias da realidade, sobretudo se considerados
isoladamente, devendo, por isso, procurar-se uma leitura
integrada dos mesmos.
Nestes termos e sempre sob a reserva que a escassez
de i nformao recomenda, podero, em s ntese,
extrair-se trs concluses dos dados disponveis.
Em primeiro lugar, e apesar da persistente gravidade
do fenmeno da droga em Portugal, parece verificar-se,
em termos gerais, uma relativa estabilizao dos ndices
de consumo de drogas ilcitas clssicas, seno mesmo
uma descida desses valores, mais acentuada para a
herona, acompanhada de uma tendncia para uma alte-
rao qualitativa expressa, sobretudo, no preocupante
crescimento do consumo de novas drogas sintticas,
designadamente de ecstasy.
Em segundo lugar, os dados disponveis revelam que
a herona , sem margem para dvida, a droga de mais
nefastos efeitos sociais e sanitrios, responsvel pela
quase totalidade das consultas nos CAT, pelos elevados
ndices de seropositividade ao HI V e s hepatites, pelo
crescente nmero de casos de toxicodependentes com
sida, pelo desemprego que afecta um nmero consi-
dervel de toxicodependentes, pela maior parte das
intervenes das autoridades junto de presumveis
infractores, pela maioria das condenaes por violao
da lei da droga e, ainda, pelo contnuo crescimento dos
casos de overdose. Se o consumo de herona se poder
dizer, tendencialmente, em decrscimo, no deixa de
ser preocupante o aumento da quantidade de herona
apreendida em1998 e, tambm, o aumento do respectivo
nmero de apreenses.
Em terceiro lugar, o haxixe continua a ser, de longe,
a droga ilcita mais consumida entre ns, no obstante
a substancial diminuio da quantidade desta droga
apreendida em 1998 (
14
).
FenmenodadroganoMundo
3SntesedosdadossobreofenmenodadroganoMundo
O fenmeno da droga permanece grave escala mun-
dial, tendo o consumo atingido, tambm, o quotidiano
dos pases em vias de desenvolvimento e pulverizado
a distino clssica entre pases produtores e pases
consumidores.
Apesar de como salienta no seu relatrio de 1998
o rgo I nternacional de Controlo de Estupefacientes
(OI CE), das Naes Unidas se poder atribuir, em
parte, aos tratados internacionais a conteno da expan-
so do fenmeno da droga, quase eliminando o desvio
de drogas do circuito lcito para o circuito ilcito e man-
tendo o consumo, sobretudo de opiceos, longe dos
nveis do final do sculo passado, regista-se uma ten-
dncia, em certas zonas do Globo, designadamente na
Amrica do Norte, para uma expanso do consumo de
cannabis e, de um modo geral, para uma prescrio
excessiva de substncias psicotrpicas (anfetaminas, bar-
bitricos, hipnticos . . .).
Pode dizer-se que em 1998, sobretudo na Europa e
nos Estados Unidos da Amrica, prosseguiu o aumento
do consumo de drogas sintticas psicoactivas, como os
tranquilizantes benzodiazepinas (bennies) e os estimu-
lantes tipo anfetaminas, designadamente o ecstasy e
outras substncias do tipo designer drugs, que conhe-
ceram em 1998 uma expanso planetria sem prece-
dentes. Na Europa, d-se uma prevalncia de novas dro-
gas destinadas a combater os efeitos do stresse a depres-
so, crescendo o nmero dos consumidores com mais
de 65 anos; nos Estados Unidos da Amrica o destaque
vai para o uso de drogas como o estimulante metil-
fenidato Ritalin destinadas a melhorar a performance
escolar ou laboral, ou com o intuito de beneficiar o
aspecto fsico ou atltico ou, mesmo, o desempenho
sexual.
Regista-se, tambm, algum aumento do consumo de
opiceos, sobretudo na sia Ocidental e no Leste Euro-
peu, e, em especial, da herona fumada, particularmente
nos Estados Unidos da Amrica.
Por outro lado, constata-se um importante cresci-
mento da utilizao mdica de morfina e alguma escas-
sez de drogas disponveis para fins mdicos.
Paralelamente, surgem novos desafios para o controlo
do circuito das drogas, como a divulgao da concepo
e a comercializao de drogas ilcitas por computador,
via I nternet (
15
).
Podem descortinar-se, ainda, outras tendncias, para
alm da prevalncia do consumo de estimulantes sin-
tticos (predominantemente recreativo no Ocidente,
mas no no resto do Mundo) e da estagnao ou descida
do consumo de herona na Europa, nomeadamente: a
expanso e a diversificao de culturas ilcitas; a des-
centralizao das organizaes criminosas e o aumento
do nmero de pequenas redes de trfico, com a con-
sequente fragmentao dos mercados; o uso mltiplo
de drogas (com progressiva preferncia, tambm na
Europa, por formas de consumo no injectvel), e, final-
mente, a associao do trfico de droga a outros pro-
dutos, ao crime organizado em geral e s prprias estru-
turas de certos Estados (
16
).
No que se refere Unio Europeia, verifica-se uma
estabilizao do consumo de cannabis, embora esta per-
manea a droga mais consumida, oscilando os ndices
de consumo entre os 5% e os 20%-30% da populao
e chegando a atingir em certos pases quase 40% dos
jovens adultos. O uso recente (ltimos 12 meses) ronda
os 1% a 9% da populao adulta e quase 20% dos
jovens adultos.
2977 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
Em segundo lugar, surgem j as anfetaminas (suce-
dneos sintticos de efedrina), cujo consumo tem vindo
a aumentar e a situar-se nos 1%-9% entre os adultos
e 16% entre os jovens adultos. Tem ocorrido uma esta-
bilizao ou crescimento do consumo de ecstasy/MDMA,
experimentado por 0,5% a 3% da populao adulta.
Pouco expressivo o consumo de cocana embora
tenha subido ligeiramente nos ltimos tempos e, de
um modo geral, o de crack. Apesar das tendncias diver-
gentes em certos pases, regista-se uma estagnao ou
diminuio do consumo de herona, no excedendo os
opimanos 0,2%-0,3% da populao da Unio Euro-
peia. Alis, em 1998 baixaram, precisamente, as apreen-
ses de herona e marijuana, tendo aumentado as de
haxixe, anfetaminas e cocana.
Por outro lado, o nmero de overdoses estabilizou
ou diminuiu na Europa. Tambm as taxas de sida bai-
xaram, enquanto as taxas do HI V permanecem estveis
ou a diminuir e a prevalncia da hepatite C continua
elevada.
Se pode falar-se numa estabilizao dos ndices glo-
bais de consumo na Europa Ocidental, j na Europa
Central e de Leste se verifica uma tendncia para o
aumento generalizado dos consumos (
17
).
4Aglobalizaoeadroga
hoje evidente a dimenso mundial do problema
da droga.
Os circuitos que vo da produo distribuio no
conhecem fronteiras e beneficiam da progressiva eli-
minao de controlos fronteirios ou barreiras alfan-
degrias, quer no que se refere promoo do comrcio
internacional, quer no quadro do processo de integrao
econmica em certas regies, como na Europa.
As ligaes entre o trfico de droga e outras dimen-
ses do crime organizado, bem como as suas conexes
com o comrcio de armas e o terrorismo, ameaam j,
em diversos pontos do Globo, a integridade e a efectiva
soberania dos Estados.
A actuao dos traficantes escala planetria, bene-
ficiando da melhoria dos sistemas de transportes e comu-
nicaes e percorrendo os caminhos abertos ou alar-
gados pelo processo de globalizao, permite, por
outro lado, uma importante sofisticao de processos,
incluindo a utilizao da I nternet como veculo para
a produo e comercializao de drogas ilcitas, bem
como a explorao dos mais imaginativos e complexos
expedientes para promover o branqueamento de capi-
tais, nomeadamente a partir dos chamados parasos
fiscais.
A prpria dimenso do negcio ilcito da droga e
a sua penetrao obscura na economia legal ameaam
a estabilidade das economias e dos mercados finan-
ceiros.
De algum modo, a globalizao no facilita apenas
a circulao da droga e do dinheiro sujo do trfico,
antes constitui o quadro para uma mais intensa apro-
ximao cultural que, se pode envolver a comunicao
de valores, envolve, tambm, a divulgao de antivalores,
modas e padres de conduta nalguns casos favorveis
ao consumo de drogas.
Por outro lado, no pode ignorar-se a complexa inter-
dependncia entre os mercados da droga. E isto no
apenas porque se torna imperioso considerar os reflexos
que uma qualquer interveno pontual poder ter nesse
sistema interdependente. Mais do que isso, a interde-
pendncia dos mercados da droga revela, tambm, que
s uma aco escala internacional pode produzir resul-
tados consistentes. Assim sendo, uma estratgia nacional
de luta contra a droga, no obstante as caractersticas
especficas que pode e deve ter, dever enquadrar-se
numa estratgia internacional e contribuir, por todos
os meios ao seu alcance, para que essa estratgia seja
adequada e eficaz.
Aestratgiainternacional eas polticas europeias
5Aestratgiadacomunidadeinternacional
A primeira conveno multilateral sobre o problema
da droga remonta a 1912. Trata-se da Conveno I nter-
nacional sobre o pio, ou Conveno da Haia, elaborada
na sequncia da primeira conferncia internacional
sobre drogas, ocorrida em Xangai, em 1909.
O problema do consumo de pio tinha assumido, con-
vir record-lo, propores gigantescas, sobretudo na
China (mais de 10 milhes de opimanos em 1906, numa
populao de cerca de 450 milhes de habitan-
tes) apesar da proibio do consumo vigente desde
1800 , em consequncia da produo massiva de pio
naquele pas e do combate s restries ao comrcio
dessa droga travado nas famosas Guerras do pio, que
colocaram frente a frente a China e o Reino Unido
e outras potncias coloniais interessadas nesse neg-
cio (
18
). Quando em 1907 as autoridades chinesas pro-
curaram assegurar a eliminao progressiva da produo
de pio e estabeleceram um acordo com o Governo
Britnico (que em 1868 consagrara, finalmente, restri-
es ao comrcio de pio) tendo em vista uma reduo
das importaes, j as importaes de outras provenin-
cias e o alastramento do fenmeno a outros pases asi-
ticos e a algumas potncias coloniais europeias reve-
lavam a manifesta insuficincia das solues de tipo
bilateral (
19
).
A Conveno de 1912 surge, assim, para responder,
sobretudo, ao problema do pio, considerado, ento,
praticamente, como o nico com verdadeira dimenso
internacional, embora se fizesse meno a outras drogas.
J sob a gide da Sociedade das Naes, as confe-
rncias de Genve, em 1925, conduzem a duas novas
convenes e introduo de um sistema de controlo
aperfeioado, com o estabelecimento de um mecanismo
de informaes obrigatrio e a constituio do Perma-
nent Central Board, antecessor das actuais estruturas
de controlo internacional.
Hoje, a ateno do sistema da Organizao das
Naes Unidas face ao problema da droga passa, sobre-
tudo, pelo Conselho Econmico e Social e por uma
das suas comisses especializadas, a Comisso de Estu-
pefacientes. O seu dispositivo operativo o Programa
das Naes Unidas para o Controlo I nternacional da
Droga (PNUCI D).
Uma das reas mais relevantes da aco recente do
PNUCI D, para alm da promoo da cooperao inter-
nacional aos mais diversos nveis, prende-se com a pro-
moo do desenvolvimento alternativo, tendo em vista
a erradicao de determinadas culturas ilcitas, no qua-
dro de um plano global para a eliminao da produo
ilcita de coca e de papoila do pio.
Cumpre mencionar, ainda, o acompanhamento desta
problemtica por diversas agncias especializadas da
2978 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
ONU, como o caso da Organizao Mundial de Sade.
Alis, a questo da droga encontra eco, tambm, em
numerosas convenes multilaterais elaboradas sob a
gide da ONU como a Conveno dos Direitos da
Criana e em vrios programas sectoriais das Naes
Unidas, como o caso do recente Programa de Aco
Mundial para a Juventude.
Os principais instrumentos jurdicos da estratgia da
comunidade internacional so as trs convenes inter-
nacionais especficas sobre o problema da droga: a Con-
veno nica sobre Estupefacientes, de 1961, modifi-
cada pelo Protocolo de 1972; a Conveno sobre Sub-
stncias Psicotrpicas, de 1971, e a Conveno contra
o Trfico I lcito de Estupefacientes e de Substncias
Psicotrpicas, de 1988.
A primeira daquelas convenes visa, essencialmente,
limitar a fins mdicos ou cientficos a produo, fabrico,
exportao, importao, distribuio, comrcio e uso dos
estupefacientes constantes de uma lista anexa Con-
veno.
A segunda pretende atingir idntica finalidade no que
se refere s substncias psicotrpicas, tambm identi-
ficadas por listagem, embora consagrando um sistema
de controlo mais ligeiro, adequado ao uso clnico, sob
prescrio mdica, de muitas dessas substncias.
Em causa nessas convenes est, portanto, assegurar
o controlo de um mercado lcito de drogas.
Por seu turno, a Conveno de 1988 pretende con-
trolar o acesso aos chamados precursores, produtos
qumicos essenciais e solventes (susceptveis de desvio
do seu uso industrial e comercial corrente para o fabrico
ilcito de drogas), colmatar as lacunas das convenes
anteriores e, sobretudo, reforar o combate ao trfico
ilcito e ao branqueamento de capitais.
ao abrigo destas convenes internacionais que fun-
ciona o OI CE, a quem cabe acompanhar a implemen-
tao das convenes e zelar pela prossecuo dos seus
objectivos.
Segundo os dados fornecidos pelo OI CE no seu rela-
trio anual referente a 1998, a Conveno de 1961 foi
j ratificada por 166 Estados (152 na sua forma modi-
ficada pelo Protocolo de 1972), a de 1971 teve 158 rati-
ficaes e a de 1988, que logrou entrar em vigor apenas
dois anos aps a sua adopo, recolheu j 148 rati-
ficaes.
Da maior importncia so, tambm, o Esquema Mul-
tidisciplinar Completo para as Actividades Futuras de
Luta contra o Abuso de Drogas, de 1987, e o Programa
Global de Aco. Relevantes so, igualmente, diversas
resolues entretanto adoptadas pelo Conselho Econ-
mico e Social, nomeadamente as que fixam adicionais
exigncias de controlo e informao.
Recentemente, a 20.
a
Sesso Especial da Assembleia
Geral das Naes Unidas sobre a Droga, realizada em
Junho de 1998, em Nova I orque e a cujo comitpre-
paratrio Portugal presidiu adoptou uma importante
declarao poltica (
20
) onde se afirma o princpio da
responsabilidade comum e partilhada dos Estados, supe-
rando a velha distino entre pases produtores e con-
sumidores, e se confere uma relevncia sem precedentes
vertente da reduo da procura, sem prejuzo do com-
bate oferta que antes tendia a monopolizar todas as
atenes. Por outro lado, notria no documento uma
especial preocupao com as novas tendncias no con-
sumo de drogas, especialmente no que se refere ao con-
sumo de anfetaminas tipo estimulantes. Esta declarao
poltica consubstancia um compromisso formal dos Esta-
dos no sentido da luta contra a droga, especialmente
na prossecuo dos objectivos e no alcanar das metas
emergentes dos diferentes documentos sectoriais adop-
tados na mesma Sesso Especial.
So seis os documentos sectoriais adoptados.
Em primeiro lugar, a Declarao de Princpios Orien-
tadores sobre a Reduo da Procura, que fornece orien-
taes para a elaborao, desenvolvimento e avaliao
de estratgias e programas nacionais que visem reduzir
a procura de estupefacientes e substncias psicotrpicas,
estabelecendo-se como meta o ano de 2003 para a cria-
o de novas estratgias neste sector ou para o relan-
amento das j existentes, por forma a obter resultados
significativos at ao ano de 2008.
Em segundo lugar, temos o Plano de Aco contra
a Produo I lcita, Trfico e Consumo de Estimulantes
Tipo Anfetaminas e Seus Precursores, que visa chamar
a ateno para o problema do consumo de drogas sin-
tticas, cujo controlo se mostra particularmente difcil
pelo surgimento de novas variedades as designer
drugsalegadamente distintas das j sujeitas a enqua-
dramento legal. Por outro lado, este Plano de Aco
aponta para a promoo da reduo da procura destas
drogas e da informao sobre as mesmas, bem como
para a limitao do fornecimento e o reforo do sistema
de controlo dos estimulantes tipo anfetaminas e seus
precursores. A declarao poltica fixa em 2003 a meta
para a criao e reforo das legislaes nacionais e dos
programas destinados a dar eficcia ao Plano de Aco.
Em terceiro lugar, foi adoptado um documento sobre
Controlo de precursores, que, na linha das directrizes
emitidas sobre a matria pelo OI CE, procura evitar o
desvio de certos produtos qumicos para a produo
ilcita de drogas, sem afectar o abastecimento das inds-
trias com fins lcitos. Para o efeito, recomenda-se o aper-
feioamento do controlo do comrcio de precursores
qumicos e da legislao nacional relevante, bem como
a troca de informao, a recolha de dados e a inten-
sificao da cooperao internacional. A aco preco-
nizada inclui a preparao de uma lista de substncias
para especial vigilncia de operaes suspeitas, sobre-
tudo pelos Estados produtores, em conformidade, alis,
com a Resoluo do Conselho Econmico e Social
n.
o
1996/29, seco I , de 24 de Julho de 1996. A decla-
rao poltica fixa em 2008 a meta para a eliminao
ou reduo significativa da produo ilcita, comercia-
lizao e trfico de substncias psicotrpicas, incluindo
as drogas sintticas e o desvio de precursores.
Emquarto lugar, a 20.
a
Sesso Especial da Assembleia
Geral das Naes Unidas adoptou o documento Medi-
das para promover a cooperao judiciria, que res-
peita extradio, auxlio judicirio mtuo, transmisso
de processos penais, outras formas de cooperao e for-
mao, entregas controladas e trfico ilcito por mar.
Este documento visa reforar a cooperao multilateral,
regional, sub-regional e bilateral entre as autoridades
judiciais, policiais e administrativas que lidam com orga-
nizaes criminosas envolvidas em casos de droga e acti-
vidades afins, recomendando, tambm, aos Estados que
incentivem a colaborao entre os diversos servios com-
petentes, incluindo os do sistema de sade e de segu-
rana social, e que assegurem a necessria formao
dos seus recursos humanos. A declarao poltica prev
2979 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
a reviso ou reforo at 2003 da implementao das
medidas de cooperao judiciria.
Em quinto lugar, foi aprovado um documento res-
peitante ao Branqueamento de capitais, tambm aqui
se sublinhando a importncia da cooperao interna-
cional, regional e sub-regional, sobretudo em matria
de troca de informao. Este documento consagra, entre
outros, o princpio conhea o seu cliente e a regra
da notificao obrigatria de operaes suspeitas como
formas de conferir maior eficcia aos sistemas de con-
trolo, recomendando a declarao poltica que os Esta-
dos que ainda o no tenham feito adoptem at 2003
legislao nacional adequada e programas contra o bran-
queamento de capitais.
Finalmente, e em sexto lugar, foi aprovado o Plano
de Aco sobre Cooperao I nternacional em Matria
de Erradicao e Desenvolvimento Alternativo, tendo
em vista a erradicao de culturas ilcitas da papoila
do pio, do arbusto de coca e da planta de cannabis.
Para o efeito, prev-se o reforo da cooperao inter-
nacional no sentido da promoo do desenvolvimento
alternativo das populaes rurais atingidas pela elimi-
nao dessas culturas e o reforo da vigilncia, avaliao
e intercmbio de informao, bem como a adopo de
medidas repressivas no controlo das culturas ilcitas. A
declarao poltica fixa o ano de 2008 como meta para
a eliminao ou reduo substancial do cultivo ilcito
do arbusto de coca, da planta de cannabis e da papoila
do pio.
So, pois, de extraordinria importncia as decises
polticas adoptadas em 1998, na 20.
a
Sesso Especial
da Assembleia Geral das Naes Unidas.
6AspolticaseuropeiaseoConselhodaEuropa
Deve, nesta sede, deixar-se aqui uma referncia
relevncia da actividade do Conselho da Europa no
desenvolvimento das polticas europeias relativas
droga e toxicodependncia.
Em especial, notria a importncia da Conveno
Europei a sobre o Branqueamento, Despi stagem,
Apreenso e Confisco dos Produtos do Crime, celebrada
em 1990 sob a gide, justamente, do Conselho da
Europa. Na verdade, boa parte da poltica prosseguida
ao nvel da Unio Europeia em matria de branquea-
mento de capitais, incluindo a que se traduziu nos ins-
trumentos jurdicos relevantes acima mencionados, tri-
butria desta Conveno do Conselho da Europa.
Por outro lado, o Grupo de Cooperao em Matria
de Luta contra o Abuso e o Trfico I lcito de Estu-
pefacientes e Substncias Psicotrpicas (Grupo Pom-
pidou), actualmente presidido pelo Ministro da Justia
de Portugal, constitui um espao muito importante de
cooperao escala regional, em que muito se empe-
nham a Unio Europeia e os respectivos Estados
membros.
7AspolticasdaUnioEuropeia
A questo da droga tem merecido uma ateno cres-
cente por parte da Unio Europeia. As sucessivas alte-
raes dos prprios tratados constitutivos tm reforado
as competncias comunitrias sobre a matria, reconhe-
cendo hoje que o combate toxicodependncia uma
questo de interesse comum e que a Comunidade com-
plementar a aco dos Estados membros no sentido
da reduo dos danos para a sade causados pela droga,
nomeadamente atravs da informao e da preveno
(n.
o
4 do artigo K.1 do Tratado da Unio Europeia
e n.
o
1 do artigo 152.
o
do Tratado CE).
Note-se, alis, que tambm o Acordo de Schengen,
se no seu Acto Final consagra o direito de os Estados
aderentes prosseguirem a sua prpria poltica nacional
relativamente preveno e ao combate toxicode-
pendncia, impe, expressamente, que os Estados asse-
gurem que as suas polticas nacionais no tm quaisquer
repercusses nos pases que seguem uma poltica mais
restritiva.
As traves mestras das polticas prosseguidas ao nvel
europeu so, no essencial, as traves mestras da estratgia
internacional que tem vindo a ser prosseguida e de que
acima se deu sumariamente conta.
So j muitas as intervenes comunitrias em mat-
ria de luta contra a droga e a toxicodependncia,
devendo mencionar-se aqui as seguintes:
a) O Plano de Aco Europeu de Luta contra as
Drogas, 1990-1995, em conformidade com a
deciso do Conselho Europeu de Dublim, em
25-26 de Junho de 1990;
b) O Regulamento (CEE) n.
o
3677/90, do Con-
selho, de 13 de Dezembro, que estabelece as
medidas a adoptar para evitar o desvio de deter-
minadas substncias para o fabrico ilegal de
estupefacientes e de substncias psicotrpicas;
c) A Directiva, do Conselho, n.
o
91/308/CEE, de
10 de Junho, relativa preveno da utilizao
do sistema financeiro para efeitos de branquea-
mento de capi tai s, desti nada a combater,
nomeadamente, o trfico de estupefacientes;
d) A Directiva n.
o
92/109/CEE, do Conselho, de
14 de Dezembro, relativa produo e colo-
cao no mercado de certas substncias utili-
zadas na produo ilegal de estupefacientes e
de substncias psicotrpicas;
e) A resoluo do Conselho dos Ministros da
Sade de 16 de Maio de 1989, relativa a uma
rede europeia de dados sanitrios em matria
de toxicodependncia;
f) O Regulamento (CEE) n.
o
302/93, do Conselho,
de 8 de Fevereiro, que institui um Observatrio
Europeu da Droga e da Toxicodependncia,
sediado em Lisboa e dotado de uma Rede Euro-
peia de I nformao sobre a Droga e a Toxi-
codependncia (REI TOX);
g) A resoluo do Parlamento Europeu de 15 de
Junho de 1995 sobre um plano de aco da
Unio Europeia em matria de luta contra a
droga, 1995-1999 (JO, n.
o
C 166, de 31 de Julho
de 1995);
h) A resoluo do Parlamento Europeu sobre
branqueamento de capitais de Junho de 1996
(A4-0187/96 e JO, n.
o
C 198, de 8 de Julho de
1996);
i) A Aco Comum n.
o
96/750/JAI , de 17 de
Dezembro, adoptada pelo Conselho, relativa
aproximao das legislaes e das prticas dos
Estados membros da Unio Europeia, tendo em
vista a luta contra a toxicodependncia e a pre-
veno e combate ao trfico ilcito de droga
(sem prejuzo da poltica de cada Estado em
2980 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
matria de preveno ou de combate toxi-
codependncia e ao trfico de droga);
j) O Programa de Aco sobre a Preveno da
Toxicodependncia, 1996-2000, que integra
recomendaes diversas relativas informao
e educao e permite financiar projectos de
reduo de danos (Deciso n.
o
102/96);
k) ) A Aco Comum n.
o
97/396/JAI , de 16 de
Junho adoptada pelo Conselho, relativa ao
intercmbio de informaes, avaliaes de risco
e controlo das novas drogas sintticas, na
sequncia do Conselho Europeu de Dublim, de
13-14 de Dezembro de 1996;
l) A aco comum, de 5 de Dezembro de 1997,
que cria um mecanismo de avaliao da apli-
cao e concretizao a nvel nacional dos com-
promissos internacionais em matria de luta
contra o crime organizado e a aco comum,
de 19 de Maro de 1998, que estabelece um
programa de intercmbio, formao e coope-
rao destinado aos responsveis pela aco
contra a criminalidade organizada (Programa
Falcone);
m) A aco comum que cria uma rede judiciria
europeia, adoptada pelo Conselho em 29 de
Junho de 1998;
n) O Plano de Aco contra a Criminalidade Orga-
nizada, aprovado pelo Conselho Europeu de
Amesterdo em Junho de 1997 (JO, n.
o
C 251,
de 15 de Agosto de 1997);
o) A Aco Comum n.
o
98/699/JAI , de 3 de
Dezembro de 1998, adoptada pelo Conselho,
relativa ao branqueamento de capitais, identi-
ficao, deteco, congelamento, apreenso e
perda de instrumentos e produtos do crime;
p) A recomendao do Parlamento Europeu ao
Conselho referente cooperao europeia no
mbito da sesso extraordinria da Assembleia
Geral das Naes Unidas sobre a droga de 16
de Outubro de 1998 (A4-0211/98), a qual, entre
outras recomendaes, sugere prioridade aos
aspectos sociais do problema da droga, s pol-
ticas de reduo da procura e diminuio dos
riscos sanitrios, solicita ao Conselho, com a
assistncia do OEDT, que promova a avaliao
das convenes da ONU em matria de estu-
pefacientes, tendo em vista a sua actualizao
face s novas drogas sintticas, e pede, tambm,
ao Conselho que reafirme e reforce o seu vn-
culo s Convenes das Naes Unidas de 1961,
1971 e de 1988.
por estes instrumentos que, no essencial, passam,
portanto, as orientaes polticas prosseguidas ao nvel
da Unio Europeia.
Um aspecto recorrente a afirmao da importncia
da cooperao internacional e das convenes das
Naes Unidas, sendo que muitas das aces implemen-
tadas se inscrevem, justamente, no quadro da sua
implementao.
Especial destaque merecem as aces comuns de 1996
(sobre a aproximao das legislaes nacionais), de 1997
(sobre o controlo de drogas sintticas) e de 1998 (sobre
o branqueamento de capitais), bem como o Programa
de Aco para 1996-2000 (sobre a preveno).
CAP TULO I I
Estratgianacional: princpios, objectivosgerais
eopesestratgicas
Princpios
8Princpios
A estratgia nacional de luta contra a droga assenta
em oito princpios estruturantes.
1 Princpio da cooperao internacional o prin-
cpio da cooperao internacional, definido luz da
dimenso mundial do problema da droga, significa a
valorizao da interveno de Portugal, no plano inter-
nacional e europeu, na definio e concretizao de
estratgias e iniciativas comuns face ao problema da
droga, bem como a articulao das polticas nacionais
com os compromissos internacionalmente assumidos.
Assim, o princpio da cooperao internacional envolve
cinco implicaes concretas para a estratgia nacional
de luta contra a droga, a saber:
a) Valorizao da participao activa de Portugal
na avaliao e definio da estratgia da comu-
nidade internacional face questo da droga,
bem como no desenvolvimento de iniciativas
internacionais de cooperao neste domnio, em
conformidade, nomeadamente, com o princpio
da responsabilidade partilhada;
b) Harmonizao das polticas nacionais com a
estratgia internacional adoptada no quadro da
Organizao das Naes Unidas e com os com-
promissos internacionais a que, voluntaria-
mente, o Estado Portugus se encontre juridi-
camente vinculado;
c) Valorizao da participao activa de Portugal
na avaliao e definio da poltica comum da
Unio Europeia face ao problema da droga,
bem como no desenvolvimento das iniciativas
comunitrias de cooperao;
d) Harmonizao das polticas nacionais com os
instrumentos polticos e jurdicos em vigor no
quadro da Unio Europeia, bem como com os
compromissos assumidos ao abrigo do Acordo
de Schengen;
e) Valorizao e promoo de iniciativas de coo-
perao bilateral e multilateral face ao problema
da droga e da toxicodependncia, em especial
com a Espanha e os pases de lngua oficial por-
tuguesa, bem como no quadro da cooperao
ibero-americana.
2 Princpio da preveno o princpio da preven-
o traduz-se na primazia das intervenes preventivas
destinadas a combater a procura de drogas, por via das
adequadas aces formativas e informativas da comu-
nidade ou de determinados grupos alvo, tendo por impli-
caes concretas:
a) A promoo de iniciativas de preveno prim-
ria, dentro e fora da escola, especialmente nos
espaos e instituies frequentados por adoles-
centes e jovens, incluindo o meio laboral e as
Foras Armadas;
b) O recurso aos meios de comunicao social para
a divulgao de informao e a mobilizao da
2981 N.
o
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comunidade para o problema da droga, inclusive
mediante a sensibilizao dos respectivos pro-
fissionais;
c) A seleco de grupos-alvo e a identificao das
suas diferentes caractersticas, bem como dos
seus potenciais factores de risco ou de pro-
teco;
d) O conhecimento e a divulgao da perigosidade
inerente ao uso ou abuso dos diferentes tipos
de drogas e s diversas metodologias do res-
pectivo consumo.
3 Princpio humanista o princpio humanista
significa o reconhecimento da plena dignidade humana
das pessoas envolvidas no fenmeno das drogas e tem
como corolrios a compreenso da complexidade e rele-
vncia da histria individual, familiar e social dessas
pessoas, bem como a considerao da toxicodependn-
cia como uma doena e a consequente responsabilizao
do Estado na realizao do direito constitucional sade
por parte dos cidados toxicodependentes e no combate
sua excluso social, sem prejuzo da responsabilidade
individual. Deste princpio decorrem vrias implicaes
concretas para a estratgia nacional de luta contra a
droga:
a) Garantia de condies de acesso a tratamento
para todos os toxicodependentes que se desejem
tratar, atravs de uma rede pblica nacional de
atendimento e prestao de cuidados de sade,
bem como por via da comparticipao finan-
ceira, para o tratamento e reinsero social;
b) Garantia de padres mnimos de qualidade das
instituies prestadoras de servios na rea do
tratamento e reinsero social de toxicodepen-
dentes, atravs de um sistema exigente de licen-
ciamento e fiscalizao;
c) Promoo de incentivos efectiva reinsero
social e profissional dos toxicodependentes, com
a adopo de medidas excepcionais de descri-
minao positiva;
d) Adopo de polticas de reduo de danos que
possam preservar nos toxicodependentes a cons-
cincia da sua prpria dignidade e constituir um
meio de acesso a programas de tratamento ou
de minimizao da respectiva excluso social;
e) Definio criteriosa do enquadramento legal
dos diferentes comportamentos relacionados
com o fenmeno das drogas, em obedincia aos
princpios humanistas que enformam o nosso
sistema jurdico, enquanto sistema de um
Estado de direito democrtico, designadamente
os princpios da subsidiariedade ou da ultima
ratio do direito penal e da proporcionalidade,
com os seus corolrios, que so os subprincpios
da necessidade, da adequao e da proibio
do excesso;
f) Garantia de acesso ao tratamento para os reclu-
sos toxicodependentes e promoo da medida
de tratamento em alternativa execuo de
pena.
4 Princpio do pragmatismo o princpio do prag-
matismo, enquanto princpio inspirador da estratgia
nacional de luta contra a droga, complementa o princpio
humanista e determina uma atitude de abertura ino-
vao, mediante a considerao, sem dogmas ou pr-
-compreenses, dos resultados cientificamente compro-
vados das experincias ensaiadas nos diversos domnios
do combate droga e toxicodependncia e a con-
sequente adopo de solues adequadas conjuntura
nacional e que possam proporcionar resultados prticos
positivos. Este princpio implica concretamente:
a) Promoo de polticas de reduo de danos que,
ao mesmo tempo que minimizam os efeitos do
consumo nos toxicodependentes e salvaguardam
a sua insero scio-profissional, possam defen-
der a sociedade, favorecendo a diminuio do
risco de propagao de doenas infecto-conta-
giosas e a reduo da criminalidade associada
a certas formas de toxicodependncia;
b) Acompanhamento interessado e crtico das expe-
rincias inovadoras em curso noutros pases nos
diversos domnios do combate droga e toxi-
codependncia, designadamente em matria de
reduo de danos e administrao teraputica
de substncias, bem como da avaliao dos res-
pectivos resultados;
c) Adopo das solues que se revelem adequa-
das conjuntura nacional, considerada a natu-
reza dos problemas com que se defronta a socie-
dade portuguesa, os meios disponveis e as prio-
ridades decorrentes da estratgia nacional de
luta contra a droga, bem como o disposto nas
convenes internacionais.
5 Princpio da segurana o princpio da segu-
rana envolve a garantia da proteco de pessoas e bens,
nos domnios da sade pblica e da defesa de menores,
bem como em matria de preveno e represso do
crime, tendo em vista a manuteno da paz e da ordem
pblica. Do princpio da segurana emergem alguns
corolrios essenciais:
a) Combate ao trfico ilcito, incluindo a aplicao
de sanes penais adequadas aos traficantes e
aos traficantes-consumidores;
b) Consagrao legal de mecanismos que permi-
tam, em todos os casos, a apreenso de drogas
ilcitas pelas autoridades policiais e a prosse-
cuo das actividades investigatrias necessrias
ao combate ao trfico;
c) Manuteno do desvalor legal do consumo e
da posse de drogas;
d) Previso de sanes diferenciadas por actos que
envolvam drogas mais perigosas para a sade
ou cuja aquisio tenda a estar associada a com-
portamentos ofensivos para bens jurdicos
essenciais da comunidade;
e) Promoo, na mesma linha das implicaes do
princpio do pragmatismo, de polticas de redu-
o de danos, que possam favorecer a diminui-
o do risco de propagao de doenas infec-
to-contagiosas, a reduo da criminalidade asso-
ciada toxicodependncia ou a integrao social
e profissional dos toxicodependentes;
f) Promoo de medidas especiais de segurana
nas escolas e outros locais frequentados por ado-
lescentes e jovens.
2982 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
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6 Princpio da coordenao e da racionalizao de
meios o princpio da coordenao e da racionalizao
de meios um princpio organizatrio da Administrao
Pblica, envolvendo a exigncia de mecanismos que
assegurem uma coordenao ou articulao eficaz entre
os diversos departamentos, servios e organismos com-
petentes em matria de droga e toxicodependncia, bem
como a optimizao dos recursos, evitando a sobrepo-
sio e o desperdcio. Deste princpio decorrem as
seguintes consequncias:
a) Existncia de um sistema de coordenao inter-
departamental em matria de droga e toxi-
codependncia;
b) Eliminao das sobreposies de atribuies e
competncias existentes entre os diferentes
organismos do Estado;
c) Optimizao da gesto dos recursos humanos
e materiais existentes, incluindo a promoo de
iniciativas de formao profissional e de ava-
liao nesta rea;
d) Coordenao dos financiamentos a conceder a
projectos e iniciativas a cargo de entidades pri-
vadas e avaliao dos respectivos resultados.
7 Princpio da subsidiariedade o princpio da
subsidiariedade implica uma distribuio de atribuies
e competncias que permita que as decises e as aces
sejam confiadas ao nvel da Administrao mais prximo
das populaes, salvo quando os objectivos visados sejam
melhor realizados a nvel superior. Deste princpio
decorrem trs subprincpios:
a) O subprincpio da descentralizao, que exige
o envolvimento das autarquias locais em matria
de toxicodependncia, sobretudo na rea da pre-
veno primria;
b) O subprincpio da desconcentrao, que postula
um modelo de estruturao dos organismos da
administrao central na rea da droga e da
toxicodependncia que no se esgote em ser-
vios centrais, antes inclua servios mais pr-
ximos das populaes, designadamente ao nvel
regional;
c) O subprincpio da centralizao, que determina
a atribuio de responsabilidades administra-
o central em matria de luta contra a droga
e a toxicodependncia quando isso permita a
melhor realizao dos objectivos visados.
8 Princpio da participao o princpio da par-
ticipao traduz-se na interveno da comunidade na
definio das polticas relativas droga e toxicode-
pendncia, bem como na sua mobilizao para os dife-
rentes domnios da luta contra a droga. Do princpio
da participao decorrem as seguintes implicaes
concretas:
a) Valorizao do Conselho Nacional da Toxico-
dependncia e dos demais mecanismos de par-
ticipao orgnica e procedimental dos cida-
dos, das suas associaes representativas e das
instituies interessadas na definio das pol-
ticas relativas droga e toxicodependncia;
b) Apoio s iniciativas das instituies da sociedade
civil nos domnios da preveno primria, secun-
dria e terciria;
c) I ncentivo ao funcionamento de uma rede de
instituies privadas prestadoras de servios nas
reas do tratamento e reinsero social de toxi-
codependentes, por via da comparticipao
financeira a conceder s famlias, sobretudo as
mais carenciadas;
d) Sensibilizao e mobilizao das famlias, dos
professores, das escolas, das instituies da
sociedade civil, dos profissionais da comunica-
o social e, sobretudo, dos prprios jovens para
a problemtica da droga e da toxicodependncia
e para o papel de cada um face questo da
droga.
Objectivos gerais
9Objectivosgerais
So seis os objectivos gerais da estratgia nacional
de luta contra a droga:
1.
o
Contribuir para uma adequada e eficaz estra-
tgia internacional e europeia face ao problema
mundial da droga, nas vertentes da reduo da
procura e da oferta, incluindo o combate ao
trfico ilcito e ao branqueamento de capitais;
2.
o
Assegurar uma melhor informao da sociedade
portuguesa sobre o fenmeno da droga e da
toxicodependncia e sobre a sua evoluo, bem
como sobre a perigosidade das diferentes dro-
gas, numa perspectiva de preveno;
3.
o
Reduzir o consumo de drogas, sobretudo entre
os mais jovens;
4.
o
Garantir os meios necessrios para o tratamento
e a reinsero social dos toxicodependentes;
5.
o
Defender a sade pblica e a segurana de pes-
soas e bens;
6.
o
Reprimir o trfico ilcito de drogas e o bran-
queamento de capitais.
Opes estratgicas
10Opesestratgicas
A estratgia nacional de luta contra a droga, luz
dos seus princpios estruturantes e em conformidade
com os objectivos definidos, desenvolve-se a partir de
13 opes estratgicas fundamentais.
1 Reforar a cooperao internacional e promover
a participao activa de Portugal na definio e avaliao
das estratgias e polticas da comunidade internacional
e da Unio Europeia.
2 Descriminalizar o consumo de drogas, proibin-
do-o como ilcito de mera ordenao social.
3 Reorientar a aposta na preveno primria,
mobilizando os jovens, os pais, as escolas, as instituies
da sociedade civil e os profissionais da comunicao
social e revendo o contedo das mensagens e das aces
com base na identificao de factores de risco, de fac-
tores protectores e das caractersticas especficas dos
grupos destinatrios, garantindo a continuidade das
intervenes preventivas, inserindo uma informao
rigorosa sobre a perigosidade dos diferentes tipos de
drogas lcitas e ilcitas, incluindo as novas drogas sin-
tticas, e conferindo prioridade s aces dirigidas ao
fim da infncia e incio da adolescncia, bem como a
populaes com comportamentos de risco.
2983 N.
o
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4 Alargar e melhorar a qualidade e a capacidade
de resposta da rede de prestao de cuidados de sade
aos toxicodependentes, tendo em vista assegurar acesso
ao tratamento a todos os toxicodependentes que se dese-
jem tratar.
5 Estender as polticas de reduo de danos,
nomeadamente atravs dos programas de trocas de
seringas e de administrao, em baixo limiar, de medi-
camentos de substituio, como a metadona, bem como
atravs da instalao de centros especiais de informao
e motivao junto de toxicodependentes com compor-
tamentos de risco de particular gravidade.
6 Promover e incentivar a implementao de ini-
ciativas de apoio reinsero social e profissional dos
toxicodependentes, incluindo medidas excepcionais de
descriminao positiva.
7 Garantir condies de acesso ao tratamento
pelos reclusos toxicodependentes e alargar as polticas
de reduo de danos nos estabelecimentos prisionais,
em articulao com os servios competentes do Minis-
trio da Sade e as instituies do Servio Nacional
de Sade.
8 Garantir os mecanismos necessrios para viabi-
lizar a aplicao pelas entidades competentes de medi-
das como o tratamento voluntrio dos toxicodependen-
tes em alternativa pena de priso ou a outras medidas
sancionatrias.
9 I ncrementar a investigao cientfica e a forma-
o de recursos humanos no domnio das drogas e da
toxicodependncia, com especial prioridade investi-
gao sobre a perigosidade das diferentes drogas e
investigao interdisciplinar sobre o fenmeno do seu
consumo emPortugal, e implementar umSistema Nacio-
nal de I nformao sobre Droga e Toxicodependncia.
10 Estabelecer metodologias e procedimentos de
avaliao das iniciativas pblicas e privadas na rea da
droga e da toxicodependncia.
11 Adoptar um modelo simplificado de coordena-
o poltica interdepartamental para o desenvolvimento
da estratgia nacional de luta contra a droga, em subs-
tituio do Projecto VI DA, a extinguir, e conferir ao
I nstituto Portugus das Drogas e da Toxicodependncia
responsabilidades em matria de preveno primria,
dotando-o de servios regionais e da incumbncia de
dinamizar parcerias com as autarquias locais.
12 Reforar o combate ao trfico de droga e ao
branqueamento de capitais e aperfeioar a articulao
entre as diversas autoridades, no plano nacional e
internacional.
13 Duplicar o investimento pblico para 32 milhes
de contos (ao ritmo de cerca de 10 % ao ano) nos
prximos cinco anos, por forma a financiar a execuo
da estratgia nacional de luta contra a droga, nas reas
da preveno (primria, secundria e terciria), inves-
tigao e formao, em especial, para subsidiar as fam-
lias no quadro do sistema de apoios ao tratamento e
reinsero social dos toxicodependentes e para apoiar
as iniciativas de interesse pblico promovidas pelas ins-
tituies particulares de solidariedade social e demais
instituies da sociedade civil. Este investimento pblico
contemplar, tambm, o desenvolvimento de um pro-
grama especial de preveno da toxicodependncia nos
estabelecimentos prisionais.
CAP TULO I I I
Cooperaointernacional
11Aimportnciaestratgicadacooperaointernacional
A primeira opo estruturante da presente estratgia
nacional de luta contra a droga aponta para o reforo
da cooperao internacional, como corolrio lgico do
reconhecimento da dimenso mundial do problema da
droga.
Uma resposta poltica eficaz face ao problema da
droga carece, efectivamente, de uma concertao ao
nvel da comunidade internacional e das organizaes
internacionais de mbito regional.
Reforar a cooperao , pois, uma prioridade.
Mais: a participao activa de Portugal na definio
e avaliao das estratgias e das polticas da comunidade
internacional e da Unio Europeia constitui parte inte-
grante e fundamental da estratgia nacional de luta con-
tra a droga.
Portugal, alis, tem j sido chamado a funes de
considervel responsabilidade no contexto da actividade
da ONU em relao questo da droga. J acima se
sublinhou, de modo particular, a importncia do facto
de Portugal ter presidido ao Comit Preparatrio da
20.
a
Sesso Especial da Assembleia Geral da Organi-
zao das Naes Unidas, que teve lugar em Junho de
1998, em Nova I orque.
Desde 1995, Portugal , tambm, membro perma-
nente da Comisso de Estupefacientes e um portu-
gus (
21
) membro do OI CE duas estruturas fun-
damentais do sistema das Naes Unidas com compe-
tncias em matria de droga.
Esta presena de inegvel prestgio e relevncia pol-
tica escala mundial tem permitido a Portugal, em razo
da sua posio e da sua experincia, contribuir para
o dilogo entre os diferentes pases e influenciar o desen-
volvimento da estratgia da comunidade internacional,
como sucedeu recentemente em Nova I orque com a
valorizao da vertente reduo da procura.
No mbito do Conselho da Europa, como j se salien-
tou, Portugal, atravs do Ministro da Justia, preside
actualmente ao Grupo de Cooperao em Matria de
Luta contra o Abuso e o Trfico I lcito de Estupefa-
cientes e Substncias Psicotrpicas (Grupo Pompidou).
No quadro da Unio Europeia, Portugal tem, tam-
bm, particulares responsabilidades, devido ao facto de
Lisboa ter sido escolhida para sede do Observatrio
Europeu da Droga e da Toxicodependncia (OEDT),
a agncia especializada no mbito da Unio Europeia
a que Portugal presidiu entre 1994 e 1997 que tem
por objectivo fornecer informaes fiveis e comparveis
sobre o fenmeno das drogas e das toxicodependncias
e seus efeitos.
Do mesmo modo, a Federao Europeia das Asso-
ciaes Nacionais e Regionais de I ntervenientes em
Toxicodependncia (ERI T) tem, desde 1998, um tcnico
portugus como seu presidente (
22
).
Registe-se, por outro lado, que a relevncia da coo-
perao internacional se deve traduzir, igualmente, na
harmonizao das polticas nacionais com a estratgia
internacional e com os compromissos internacionais
assumidos, bem como com os instrumentos polticos e
jurdicos em vigor no quadro europeu.
Por seu lado, Portugal empenhar-se- na prossecuo
dos objectivos traados na sesso especial de Nova I or-
que e, no mbito da cooperao, apoiar os esforos
a desenvolver nesse sentido por outros pases com quem
mantm relaes privilegiadas, nomeadamente com os
pases africanos de lngua oficial portuguesa.
13ConselhodaEuropa
O Conselho da Europa constitui hoje um importante
espao de cooperao em matria de droga.
J acima se recordou, alis, que foi sob a gide
do Conselho da Europa que foi adoptada a importante
Conveno Europeia sobre o Branqueamento, Despis-
tagem, Apreenso e Confisco dos Produtos do Crime,
de 1990.
A 11.
a
Conferncia Ministerial, que teve lugar em
Tromsoe, na Noruega, em Maio de 1997, aprovou uma
declarao poltica e o programa de trabalho do Grupo
de Cooperao em Matria de Luta contra o Abuso
e o Trfico I lcito de Estupefacientes e Substncias Psi-
cotrpicas para o trinio de 1997-2000, que norteia a
cooperao a desenvolver em diversos domnios, desig-
2984 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
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12OrganizaodasNaesUnidas
A Organizao das Naes Unidas o espao pri-
vilegiado para a definio e desenvolvimento da estra-
tgia da comunidade internacional face ao problema
da droga.
No futuro, importa manter e intensificar o empenha-
mento de Portugal no trabalho da ONU referente a
esta problemtica.
A conscincia das suas responsabilidades no impede
Portugal de promover a avaliao da estratgia da comu-
nidade internacional e de participar activamente, sem
preconceitos, no debate sobre os seus resultados e a
sua adequao permanente evoluo do fenmeno
da droga e da toxicodependncia.
No se trata de pretender lanar um debate que, em
rigor, j existe no seio da comunidade internacional.
Nem se trata de precipitar alteraes radicais da estra-
tgia que tem vindo a ser prosseguida e que tem con-
gregado os esforos da generalidade dos pases do
Mundo. Convir recordar, a propsito, que a mais
recente conveno internacional, precisamente a Con-
veno contra o Trfico I lcito de Estupefacientes e de
Substncias Psicotrpicas, data apenas de 1988, tendo
recolhido, a um ritmo sem precedentes, o nmero neces-
srio de ratificaes para entrar em vigor escassos dois
anos depois, em 1990 h menos de uma dcada. No
ano passado esta mesma Conveno tinha j obtido 148
ratificaes, incluindo a da Unio Europeia, sendo que
nenhum dos Estados aderentes fez at hoje sequer men-
o de se desvincular dos compromissos internacionais
assumidos.
Seja como for, no seria aceitvel o imobilismo da
estratgia internacional, como se de um dogma se
tratasse.
I mporta, por isso, que tambm a estratgia interna-
cional se submeta avaliao tcnica e poltica a que
hoje, reconhecidamente, devem ser submetidas as diver-
sas iniciativas face ao fenmeno da droga e da toxi-
codependncia.
Alis, a fixao feita em Nova I orque de um conjunto
de metas a atingir at aos anos de 2003 e 2008 exigir,
inevitavelmente, que se faa um balano dos resultados
obtidos em ordem definio das polticas futuras.
nadamente em matria legislativa e judicial, mas tam-
bm no que se refere recolha de dados e intercmbio
de conhecimentos e experincias, bem como nas reas
educativo-pedaggica e sanitria, tendo em vista uma
abordagem multidisciplinar dos problemas relacionados
com o consumo e o trfico ilcito de estupefacientes
e substncias psicotrpicas.
A presente estratgia nacional de luta contra a droga
reafirma a relevncia da cooperao internacional no
quadro do Conselho da Europa e assume as prioridades
constantes do programa de trabalho adoptado para o
trinio de 1997-2000.
14UnioEuropeia
A dinmica e as consequncias do processo de inte-
grao europeia exigem que uma parte importante do
esforo de cooperao internacional de Portugal em
matria de droga se desenvolva ao nvel da Unio
Europeia.
Na verdade, a eliminao dos controlos fronteirios
intracomunitrios, aliada livre circulao de pessoas
e capitais, coloca no quadro da Unio Europeia desafios
especficos no controlo do trfico e do mercado ilcito
de drogas, num contexto de globalizao do prprio
fenmeno da droga.
Um dos aspectos mais relevantes para efeitos desse
controlo e da definio das polticas a nvel europeu
a troca de informao.
A cooperao h-de continuar a desenvolver-se a pro-
psito das diferentes polticas relevantes da Unio Euro-
peia, da proteco da sade pblica reduo da pro-
cura, do comrcio de precursores s questes econ-
micas e relativas ao branqueamento de capitais, do com-
bate criminalidade organizada cooperao adua-
neira, policial e judicial. Uma cooperao que dever
continuar a ser prosseguida de modo cada vez mais inte-
grado, no quadro do funcionamento do chamado Grupo
Horizontal Drogas(transpilar).
Por outro lado, importa que Portugal contribua para
a construo de uma poltica europeia face droga e
toxicodependncia, por forma que a prpria Unio
Europeia esteja altura das suas responsabilidades na
definio e desenvolvimento da estratgia da comuni-
dade internacional.
Portugal procurar, tambm, no quadro da Presidn-
cia do Conselho Europeu no 1.
o
semestre do ano 2000,
dar seguimento s preocupaes expressas na presente
estratgia e conferir a relevncia devida problemtica
da droga e da toxicodependncia.
15Cooperaobilateral ecomospases
delnguaoficial portuguesa
Em matria de cooperao bilateral, Portugal cele-
brou j diversos acordos internacionais (
23
).
I mporta conferir prioridade s relaes com a nossa
vizinha Espanha, em razo, sobretudo, da proximidade
geogrfica e das afinidades do fenmeno da droga nos
dois pases. Alis, os dados existentes sobre a prove-
nincia das drogas apreendidas em Portugal revelam
que uma parte importante da droga que circula entre
ns provm da nossa vizinha Espanha ou encontra-se
em trnsito com destino ao mercado espanhol ou a
outros pases via Espanha. Essa cooperao passa, desig-
2985 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
nadamente, pelos instrumentos previstos no Acordo
Luso-Espanhol sobre Cooperao em Matria de Luta
contra a Droga, de 1987, e da Comisso Mista Luso-
-Espanhola sobre Cooperao em Matria de Luta con-
tra a Droga, qual, na sequncia do acordado na sua
ltima reunio, em Maio de 1998, se pretende agora
conferir maior operacionalidade, sobretudo nos dom-
nios da preveno primria, da assistncia scio-sani-
tria, da reinsero social, da troca de informao, da
cooperao internacional e dos controlos fronteirios.
Do mesmo modo e por razes semelhantes, importa
intensificar a cooperao bilateral com Marrocos.
De uma forma geral, necessrio, ainda, assegurar
a boa execuo dos acordos bilaterais j celebrados e
alargar a cooperao neste domnio com os pases de
lngua oficial portuguesa.
Essa cooperao, alis, tem j, tambm, expresso
num quadro multilateral, atravs do Acordo de Coo-
perao entre os Governos I ntegrantes da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) para a Redu-
o da Procura, Preveno do Uso I ndevido e Combate
Produo e ao Trfico I lcito de Estupefacientes e
Substncias Psicotrpicas, assinado em 18 de Junho de
1997.
16Cooperaoibero-americana
Portugal tem-se j empenhado na promoo da coo-
perao ibero-americana, tanto ao nvel bilateral como
ao nvel multilateral.
No plano bilateral, Portugal tem acordos de coope-
rao estabelecidos com o Brasil, a Venezuela, a Argen-
tina, Cuba e o Uruguai, participando, ainda, em aces
de cooperao com outros pases. o caso do programa
internacional de combate droga no Peru, que envolve
a promoo do desenvolvimento alternativo, tendo em
vista o abandono da produo da folha de coca e o
combate excluso social por via da recuperao e rein-
sero social de crianas e jovens toxicodependentes.
Com esse mesmo pas firmou-se, tambm, recente-
mente, um acordo de cooperao tendo em vista o apoio
tcnico e financeiro e que inclui a rea da reduo de
danos.
No plano multilateral, cumpre salientar o importante
seminrio euro-ibero-americano sobre A cooperao
nas polticas sobre a droga e a toxicodependncia, pro-
movido pelo Presidente da Repblica, por ocasio da
Cimeira lbero-Americana, que teve lugar na cidade do
Porto, em Outubro de 1998. Desse seminrio resultaria
a Declarao do Porto, de 9 de Outubro, que aponta,
justamente, para o reforo da cooperao na rea da
toxicodependncia, nomeadamente ao nvel da infor-
mao o que supe, nomeadamente, a fiabilidade e
a compatibilidade dos sistemas informticos. Por outro
lado, preconiza-se uma cooperao que tenha por eixo
a cooperao entre as cidades. Na mesma Declarao,
reala-se a necessidade de mais recursos para a reduo
da procura, equilibrando-os com os atribudos reduo
da oferta, bem como o reforo das polticas de reduo
de riscos e de combate excluso social dos toxi-
codependentes.
A cooperao ibero-americana relativa droga e
toxicodependncia deve ser intensificada no futuro, na
linha do preconizado na Declarao do Porto. I mporta,
tambm, estabelecer ou reforar os seus mecanismos,
tendo em vista a promoo do intercmbio de expe-
rincias, da formao e do desenvolvimento alternativo.
A cooperao ibero-americana pode, e deve, servir de
eixo para uma mais alargada cooperao entre a Europa
e a Amrica Latina, nomeadamente no quadro do meca-
nismo de coordenao e cooperao em matria de
droga entre a Unio Europeia, a Amrica Latina e as
Carabas, no mbito do qual se aprovou, na cidade do
Panam, o primeiro Plano de Aco Global em Matria
de Droga.
CAP TULO I V
Enquadramentolegal
Apolticalegislativaeadroga
17Odebatepblicosobreadescriminalizao
doconsumodedrogas
Na sociedade portuguesa, como um pouco por todo
o Mundo, tem-se desenvolvido um intenso e rico debate
pblico sobre a problemtica do enquadramento legal
do consumo de drogas.
Essa discusso, que no de agora, ganhou uma nova
projeco entre ns nos ltimos anos.
So de destacar, de entre todas, as iniciativas do Pre-
sidente da Repblica no sentido da promoo de uma
discusso pblica alargada sobre esta questo (
24
).
Por outro lado, o debate generalizou-se desde que
o Governo tomou a iniciativa de nomear uma comisso
para elaborar uma proposta de estratgia nacional de
combate droga e, sobretudo, desde que essa comisso
apresentou o seu relatrio final onde, entre muitas
outras, se contava a proposta de descriminalizao do
consumo privado de drogas, bem como da sua deteno
(posse) e aquisio para esse consumo.
So evidentes os mritos desse debate numa socie-
dade democrtica como a nossa.
I mporta reconhecer, porm, que nem sempre a apre-
sentao das diversas solues alternativas ocorre com
o necessrio rigor terminolgico e a suficiente identi-
ficao das suas consequncias previsveis, contribuindo
para semear na opinio pblica algumas confuses e
iluses.
O natural interesse da comunicao social pelo tema,
se tem permitido a divulgao desse debate e a sua
abertura participao das mais diversas personalidades
de elevada responsabilidade institucional e projeco
pblica, bem como de muitos interessados, tem pro-
vocado, tambm, pela incontornvel natureza da lin-
guagem prpria dos meios de comunicao de massas,
alguma simplificao dos termos de uma discusso
necessariamente complexa, ao mesmo tempo que, como
j tem sido salientado, confere ao enquadramento legal
das drogas no direito portugus uma relevncia talvez
desproporcionada no contexto da discusso da estratgia
a adoptar entre ns face ao problema da droga.
Em todo o caso, no est em causa, evidentemente,
que a poltica legislativa ocupe um lugar importante
na presente estratgia nacional de luta contra a droga.
Para uma boa compreenso dessa poltica legislativa,
tal como preconizada na estratgia que aqui se apre-
senta, ser conveniente dar conta daquelas que sero
as alternativas teoricamente disponveis e, do mesmo
passo, clarificar a terminologia adoptada, por forma a
minimizar os equvocos que a complexidade do tema
e a confuso instalada poderiam suscitar.
2986 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
18Proibicionismo eantiproibicionismo: uma dicotomia redutora
As diferentes alternativas que tm sido avanadas,
apesar do muito que as distingue, so tradicionalmente
reconduzidas a uma de duas matrizes: a matriz anti-
proibicionista e a matriz proibicionista.
Esta terminologia, que conserva alguma utilidade e
aqui se perfilha por mera comodidade de exposio,
no deve ser usada, porm, sem uma prvia advertncia
de que se trata de uma dicotomia manifestamente redu-
tora e que envolve uma simplificao que pode induzir
em erro.
Na verdade, nem as propostas antiproibicionistas
excluem necessariamente uma regulao que imponha
determinadas proibies, nem as propostas proibicio-
nistasse esgotam numa vertente puramente repressiva,
sobretudo quando, como frequentemente sucede, o qua-
dro sancionatrio consagra solues como o trata-
mento de toxicodependentes em alternativa aplicao
de uma pena bem reveladoras de que as finalidades
da proibio se tendem a desligar de propsitos pura-
mente repressivos.
19Legalizao: asalternativasantiproibicionistas
Feita esta advertncia, melhor se compreender que
se encontrem entre as alternativas ditas antiproibicio-
nistasno apenas a pura liberalizao do consumo e
do comrcio de drogas soluo ultraliberal que, pode
dizer-se, tem tido escassos defensores e que envol-
veria a total ausncia de regras, que no as do fun-
cionamento livre do mercado, em todo o circuito que
vai da produo ao consumo de drogas, mas tambm
a regulao, em que a legalizao do consumo est asso-
ciada legalizao da prpria distribuio ou comrcio
de drogas, seja este confiado, em monoplio, ao Estado
ou aberto interveno de agentes econmicos privados,
mediante um regime habitualmente designado de
comrcio passivo(
25
) . A ideia de comrcio passivo
passa por regras em matria de condies de acesso
actividade, licenciamento, localizao, horrios de fun-
cionamento, proibio de venda a menores, bem como
de marcas, insgnias e publicidade, fiscalizao, controlo
de origem e de qualidade. Tais regras poderiam envol-
ver, ainda, a atribuio do monoplio da venda ou dis-
tribuio de drogas s farmcias ou a instituies de
sade, eventualmente sob a condio adicional de
receita mdica com especificao do tipo de droga e
das respectivas quantidades.
Do ponto de vista econmico, se a liberalizao con-
duziria, necessariamente, formao do preo das dro-
gas por fora das regras do mercado, no jogo livre da
oferta e da procura, conjugado com os efeitos das pol-
ticas fiscais que poderiam ter em conta os diferentes
graus de perigosidade das diversas drogas em qual-
quer caso produzindo preos previsivelmente inferiores
aos vigentes num contexto proibicionista, com bvias
vantagens do ponto de vista do combate excluso e
criminalidade associada toxicodependncia , j as
modalidades de regulao consentem diferentes regimes
econmicos, que vo do referido regime liberal, de pre-
os livres com sujeio da venda a tributao, at
distribuio gratuita de drogas pelo Estado aos toxi-
codependentes, passando por mecanismos de regulao
administrativa dos preos, por forma a excluir a dis-
tribuio gratuita generalizada e a substitu-la por uma
venda efectiva, a preos controlados, com minimizao
ou total ausncia de lucro para o agente econmico.
Em qualquer destas hipteses, a consagrao de um
sistema de comrcio legal de drogas, com mais ou menos
restries, tem sido apresentada como uma forma de
expropriar aos actuais traficantes e suas organizaes
criminosas um negcio tenebroso de uma dimenso tal
e com to obscuras ramificaes que se tornou uma
sria ameaa para a segurana e a integridade dos
Estados.
No limite, poder ainda, talvez, qualificar-se como
antiproibicionista uma soluo mais moderada que
consistiria numa mera legalizao do consumo, em que
a licitude do consumo, bem como da deteno e da
aquisio para esse consumo estabelecida em nome
da liberdade individual, ou apenas em nome da ideia
de que o toxicodependente um doente que no deve
ser punido pela sua doena , longe de configurar um
direito subjectivo dos interessados ou de se materializar
numa expressa autorizao administrativa ou numa
regulao, coexistiria com a proibio do comrcio,
inviabilizando, na prtica, que o acto de compra e venda,
obviamente essencial ao consumo, se produzisse no con-
texto de um mercado no clandestino, com todas as
consequncias da decorrentes, nomeadamente do ponto
de vista do preo das drogas e da criminalidade asso-
ciada, mas tambm, por razes prticas, do ponto de
vista do combate ao trfico.
Bem vistas as coisas, estas trs alternativas mera
legalizao do consumo, regulao e liberalizao ,
tradicionalmente rotuladas de antiproibicionistas, tm
em comum um maior ou menor grau de legalizao,
que pode ir do simples consumo at totalidade do
circuito econmico. Mas tambm certo que, por isso
mesmo, a expresso legalizao no serve para dis-
tinguir entre si as vrias solues antiproibicionistas,
razo pela qual o termo legalization debatevem sendo
substitudo na terminologia da Organizao das Naes
Unidas por regulation debate, visto que essa a
regulao e no outra a proposta antiproibicionista
que tem estado, de facto, no centro da discusso.
E note-se, por outro lado, que qualquer dessas alter-
nativas poderia, ainda, ser concebida para todas ou ape-
nas algumas das drogas actualmente consideradas ilcitas
e de forma a abranger apenas o consumo privado
ou tambm o consumo pblicodessas drogas.
Em rigor, poderia, tambm, admitir-se um regime
misto, que fosse antiproibicionista para o consumo
propriamente dito e simultaneamente proibicionista
para a deteno e aquisio de drogas para esse con-
sumo. Contudo, como bvio e a experincia de diversos
pases comprova (
26
), uma tal soluo que se poderia
justificar filosoficamente pela afirmao da liberdade
individual, apenas restringida por imperativos prti-
cos, sobretudo relativos ao combate ao trfico cor-
responderia, na realidade, proibio indirecta do con-
sumo, j que bem evidente que este no poder razoa-
velmente efectivar-se sem a deteno ou posse de drogas
pelo consumidor. Na verdade, o consumidor intercep-
tado no prprio acto de consumo no seria sancionado
pelo acto de consumir, mas poderia s-lo pela deteno
ou posse de drogas, a menos que contasse, como por
vezes conta, com a tolerncia das autoridades.
Trata-se, pois, sem a menor dvida, de uma soluo
de tipo proibicionista, em que a legalizao estrita
2987 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
do consumo, pela lgica circunscrita ao consumo pri-
vado, no teria, em si mesma, qualquer relevncia pr-
tica ou sequer um interesse simblico digno de nota.
No parece, seja como for, que se deva tomar esta
soluo como verdadeira alternativa, sobretudo face a
um quadro legal que j proibicionista. Na verdade,
a evoluo de uma proibio directa para uma proibio
indirecta do consumo de drogas surgiria, inevitavel-
mente, aos olhos da opinio pblica como uma alterao
da realidade, efectivamente inexistente: a proibio no
teria desaparecido, apenas se teria escondido atrs de
uma nuvem de alguma hipocrisia. Adiante-se, pois,
desde j, que se rejeita o tratamento legal diferenciado
do consumo e da deteno de drogas para consumo,
pelo que a proibio indirecta do consumo no ser
considerada no presente documento como uma real
alternativa, centrando-se a reflexo sobre a poltica legis-
lativa no binmio consumo-deteno de drogas.
20Ilicitude: asalternativasproibicionistas
As principais alternativas proibicionistasso, tam-
bm elas, variadas.
Se o que distingue e comum s solues antiproi-
bicionistas o maior ou menor grau de legalizao,
aquilo que identifica as solues proibicionistasser
a ilegalidade ou ilicitude do consumo (directa ou indi-
recta, via proibio da deteno ou posse) e, por maioria
de razo, do comrcio de drogas.
Em tese, essa ilicitude pode, tambm, como bvio,
aplicar-se a todas ou apenas a algumas das drogas e
ao consumo pblico ou tambm ao consumo privado.
Na esmagadora maioria dos pases e tambm em Por-
tugal at ao presente, a ilicitude caracterstica do proi-
bicionismo concretiza-se num ilcito criminal e, por-
tanto, num modelo de criminalizao (directa ou indi-
recta) do consumo.
Dessa criminalizao decorre, por regra, um sistema
de penalizao ou de sanes penais cujo paradigma
so, ao menos entre ns, as penas de priso e de multa
como penas principais tpicas, mas que admite, hoje,
teoricamente mltiplas outras solues, que comeam
na possibilidade de previso de uma pena de priso
diminuta que praticamente afasta a condenao em pri-
so efectiva salvo em certos casos de cmulo jurdico
ou de substituio do pagamento de multa e que se
estendem ao tratamento em alternativa pena de priso,
aplicao de outras sanes, como a simples admoes-
tao ou o trabalho em favor da comunidade, aos meca-
nismos do no exerccio da aco penal ou da suspenso
provisria do processo, ou do regime de prova ou, ainda,
prpria dispensa ou iseno de pena, a j num cenrio
de verdadeira criminalizao com despenalizao.
Noutro plano, poderia ainda conceber-se, como j
foi proposto, uma particular formulao do tipo de
crime, que, ao invs do actual tipo de crime de perigo
abstracto, passaria a configurar-se como crime de perigo
concreto (concreto-individual ou concreto-comum), o
que vale por dizer que se manteria a criminalizao
mas o ilcito criminal s se verificaria demonstrada que
fosse, em concreto, a efectiva ameaa para um bem jur-
dico essencial da comunidade (
27
).
Mas as solues de tipo proibicionistano se esgo-
tam na criminalizao. I sto , a ilicitude no tem de
concretizar-se, necessariamente, num ilcito de tipo
criminal.
Na verdade, pode conceber-se uma alternativa, como
a vigente em Espanha e em I tlia, em que a ilicitude
se traduz num ilcito de mera ordenao social, cujas
infraces configuram contra-ordenaes, dando lugar
apenas a sanes administrativas, por regra a coima e
outras sanes ou medidas acessrias, ou alternativas,
aplicadas por autoridades administrativas, sem prejuzo
do direito de recurso para os tribunais. Tambm aqui
so admissveis solues que poderiam permitir o tra-
tamento de toxicodependentes ou a adopo de outras
medidas em alternativa aplicao da coima ou de
outras sanes administrativas, bem como a aplicao
da simples admoestao para casos de menor gravidade
ou de primeira infraco, ou mesmo a previso da dis-
pensa ou iseno de sano, num cenrio a que pode-
ramos chamar de ilcito de mera ordenao social com
despenalizao.
21As principais alternativas eos conceitos dedescriminalizao
edespenalizao
Eis, em suma, as mais importantes de entre todas
as alternativas que se deparam na definio da poltica
legislativa da estratgia nacional de luta contra a droga:
num quadro antiproibicionista, a liberalizao, a regu-
lao ou a mera legalizao do consumo; num quadro
proibicionista, a criminalizao ou o ilcito de mera
ordenao social.
J as expresses descriminalizao ou despena-
lizao, recorrentes neste debate, no identificam, pro-
priamente, um modelo de enquadramento legal mas,
sobretudo, um movimento face a uma situao anterior.
Com efeito, existindo entre ns, neste momento, um
modelo de criminalizao, a adopo de qualquer outro
dos modelos acima referidos corresponderia a um movi-
mento de descriminalizao, ainda que ele fosse ape-
nas parcial.
Esta afirmao, contudo, j no vale para o termo
despenalizao. Na verdade, a ocorrer uma transio
do nosso modelo de criminalizao para um outro
modelo proibicionista, como o do ilcito de mera orde-
nao social, poderia manter-se uma penalizao
directa ou indirecta do consumo, atravs de sanes
administrativas ao menos utilizando o conceito de
penano seu sentido mais amplo, de modo a abranger
aquilo a que na doutrina jurdica se designa por penas
no criminais, como aqui especialmente se justifica
atento o sentido do termo na linguagem corrente que
serve de veculo a esta discusso. Ou seja, no ocorreria
nesta hiptese verdadeira despenalizao, seno de
grau ou intensidade.
J se a transio se desse para uma soluo lega-
lizadora em qualquer dos modelos antiproibicionistas,
teramos, a sim, no apenas uma descriminalizao
mas uma despenalizaopois se um comporta-
mento legal no poder, obviamente, ser penalizado,
seja sob que forma for.
Mas a verdade que no s pode no haver, como
se viu, total despenalizao com transio de modelo,
desde que o novo modelo seja, ainda, igualmente proi-
bicionista, como poderia existir um movimento des-
penalizador no interior do prprio modelo de crimi-
nalizao. Na verdade, j acima se explicou que so
concebveis situaes de criminalizao com dispensa
ou iseno de pena, justamente chamadas de crimina-
2988 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
lizao com despenalizao ou de crime sem pena. Ora,
qualquer alargamento dessas situaes no direito posi-
tivo portugus, ainda que no acarretasse subverso do
modelo global de criminalizao, poderia, sem favor,
ser rotulado de despenalizao.
Em suma, a despenalizao no um exclusivo
da transio para modelos antiproibicionistas, pode
ocorrer, ao menos para certas situaes, no interior de
modelos proibicionistas, seja num quadro de crimi-
nalizao, seja num quadro de ilcito de mera ordenao
social.
22ApropostadaComisso
O que a Comisso para a Estratgia Nacional de Com-
bate Droga props no seu relatrio final foi, por una-
nimidade, a descriminalizao do consumo privado de
drogas (constantes das tabelas) e, por maioria, a descri-
minalizao da deteno (ou posse) e da aquisio des-
sas drogas para esse consumo privado (
28
).
Sendo assim, a Comisso sugere um movimento
descriminalizador e, consequentemente, a alterao do
artigo 40.
o
do Decreto-Lei n.
o
15/93, de 22 de Janeiro.
J acima se explicou, contudo, que a ideia de descri-
minalizaono identifica, s por si, o modelo alter-
nativo de enquadramento legal a adoptar, apenas
excluindo o modelo actual de criminalizao.
Porm, visto que a Comisso no prope a descri-
minalizao da venda de drogas, que continuaria a cons-
tituir crime, resultam, obviamente, excludos os cenrios
da liberalizao e da regulao do comrcio de drogas.
Restariam, portanto, como aparentemente compat-
veis com a proposta da Comisso, as alternativas da
mera legalizao do consumo e da proibio do consumo
atravs do ilcito de mera ordenao social, ambas abran-
gendo a deteno e aquisio mas restringindo-se ao
consumo privado, j que o consumo pblico permane-
ceria tipificado como ilcito criminal.
isto que resulta do texto do relatrio final apre-
sentado pela Comisso.
Em todo o caso, no ser despiciendo tomar em conta
que o parecer jurdico do Prof. Faria Costa, que serviu
de referncia s concluses da Comisso sobre esta
matria, expressamente indica que a nica alternativa
criminalizao da deteno para consumo que pode
ser considerada compatvel com as convenes inter-
nacionais , justamente, a sua proibio por meio do
ilcito de mera ordenao social argumento que leva-
ria a excluir, liminarmente, o modelo de mera legali-
zao do consumo (
29
).
Recorde-se a concluso desse parecer: Sendo certo,
porm, que as convenes impem, isso sim, uma proi-
bio do consumo, no sentido de uma impossibilidade
de total liberalizao, tal proibio, caso escape s
malhas do direito penal por opo do legislador ordi-
nrio, repita-se , ter de caber ao direito adminis-
trativo [ . . .], nomeadamente atravs de um direito admi-
nistrativo de natureza sancionatria como o direito
de mera ordenao social(
30
).
E valer a pena, tambm, atentar no esclarecimento
prestado posteriormente pelo Prof. Daniel Sampaio, jus-
tamente um dos membros da corrente que, sobre este
ponto, fez vencimento na Comisso: A Comisso pro-
pe descriminalizar o consumo privado, assim como
a posse ou aquisio para esse consumo. I sto significa
simplesmente que ningum dever ser preso por con-
sumir drogas [ . . .]. preciso esclarecer que no se est
a propor a legalizao das drogas, nem a sua difuso
liberal, nem se est a diminuir a luta contra o trfico.
Descriminalizar no significa despenalizar(
31
).
Para uma perfeita compreenso dos precisos termos
em que se encontra feita a proposta da Comisso,
importa, ainda, registar que a Comisso declara no
mesmo relatrio final que no defende o isolamento
de Portugal nas organizaes internacionais ou qualquer
atitude de ruptura com as convenes internacionais,
embora o parecer solicitado a um professor de Direito
sugira que tal confronto no lquido, pelo que o
Governo, na hiptese de partilhar a opinio maioritria
da Comisso, deveria sim procurar apoios conducentes
a uma progressiva evoluo das posies das instncias
internacionais na direco desejada(
32
).
23Alei eaprtica: omodeloholands
Convir, ainda, ter presente que a abordagem legal
desta questo, apesar de ser sem dvida relevante, no
fornece, por si s, uma completa e rigorosa perspectiva
sobre o funcionamento dos diferentes modelos. Na ver-
dade, no raro que se estabelea uma distncia sensvel
entre aquilo a que os anglo-saxnicos chamam law in
books e law in action, isto , entre o que est escrito
na lei e a experincia prtica que ao abrigo dela ou
margem dela se desenvolve.
Mesmo nos pases e so, de longe, a maioria em
que as respectivas ordens jurdicas consagram a proi-
bio directa ou indirecta do consumo por via de um
modelo de criminalizao, encontramos, com os mais
diversos fundamentos e recorrendo, por vezes, aos mais
i magi nati vos expedi entes, determi nadas prti cas
que ao arrepio do que aparentemente reclamaria a
credibilidade da funo dissuasora do direito penal se
materializam numa atitude pragmtica de tolerncia
para com o consumo de drogas ilcitas ou, pelo menos,
de algumas drogas ilcitas, sem contudo lhe retirar o
carcter de comportamento marginal e, as mais das
vezes, clandestino.
Este facto tem sido assinalado, nomeadamente, pelas
anlises de direito comparado empreendidas pelos orga-
nismos competentes da Unio Europeia (
33
) e foi motivo
de uma recente recomendao do Parlamento Europeu
apelando realizao de um estudo com o revelador
propsito de verificar se um tal comportamento per-
missivo ou no conforme com as convenes inter-
nacionais em vigor (
34
).
Peculiar , deste ponto de vista, o modelo holands,
a propsito do qual se tm gerado no poucos equvocos.
Na verdade, ao contrrio do que muitas vezes se
afirma, na Holanda a deteno de cannabis permanece
crime punvel com pena de priso e multa (
35
). A
Holanda possui, portanto, um quadro legal proibicio-
nista, num modelo de criminalizao.
Contudo, fazendo uso de um princpio geral do seu
sistema jurdico o princpio da oportunidade no exer-
ccio da aco penal, que no vigora entre ns, ao menos
nestes termos , as autoridades holandesas competen-
tes definiram prioridades ou orientaes de que
resulta, na prtica, e de um modo geral, a no per-
seguio penal dos possuidores de cannabis at uma
certa quantidade 5 g. Esta soluo estende-se, ainda,
aos conhecidos coffee shops, estabelecimentos devida-
2989 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
mente licenciados e sujeitos a uma regulamentao,
essencialmente local, de teor restritivo, a que se junta
um conjunto de guidelines de mbito geral, mas cujo
alvar omisso quanto ao mais importante negcio para
que de facto esto autorizados: a venda de pequenas
quantidades os mesmos 5 g por transaco de
haxixe.
O modelo holands, portanto, assenta na aplicao
do princpio da oportunidade da aco penal, exercido
de tal modo que se traduz na tolerncia que alguns,
mui to i mpropri amente, desi gnam por l i beral i za-
ono apenas face ao consumo e posse de peque-
nas quantidades de cannabis mas, tambm, face sua
aquisio e venda em determinados estabelecimentos,
com o intuito, sem dvida meritrio, de obter uma sepa-
rao dos mercados relativos chamadas drogas leves
e duras.
Com essa separao de mercados esperam as auto-
ridades holandesas alcanar, como a evoluo das esta-
tsticas parece j sugerir, uma reduo do consumo das
chamadas drogas duras, em resultado da introduo
por esta via de uma autntica barreira transio de
drogas menos danosas para outras com efeitos mais pre-
judiciais, transio essa muitas vezes fruto, como hoje
reconhecido, da aludida confuso de mercados e agen-
tes.
importante dizer, porm, como as autoridades
holandesas tm explicado que este um modelo adop-
tado por razes essencialmente pragmticas, que no
envolve, de modo algum, uma legalizao do circuito
econmico, designadamente das operaes de cultivo,
produo, importao ou exportao e colocao no
mercado. Ou seja: a droga cuja venda tolerada nos
coffeeshops de um modo geral oriunda de plantaes
objectivamente ilegais, algumas existentes a pretexto da
produo de sementes para outros fins lcitos. O abas-
tecimento do sistema faz-se, portanto, eminentemente,
atravs de trfico ilcito, em operaes clandestinas com
produtores internos ou externos.
A apresentao deste modelo no pode, pois, ser feita
com total rigor sem dar conta destes incontornveis sal-
tos lgicosdo sistema, que ajudam a explicar, em boa
parte, por que que as respeitveis farmcias holandesas
no surgem na linha da frente da comercializao
ou por que que o Estado Holands no poderia,
mesmo que quisesse e j confessou no querer, ao
menos no actual quadro internacional (
36
) , assegurar
ele prprio a distribuio ou comercializao de can-
nabis.
Feitos estes esclarecimentos sobre as solues dis-
ponveis e a terminologia adoptada, pode agora dar-se
conta da poltica legislativa preconizada na presente
estratgia nacional de luta contra a droga.
24Rejeiodalegalizaounilateral docomrciodedrogas
Como ficou j dito, a estratgia nacional de luta contra
a droga no pode ignorar a dimenso mundial do pro-
blema e a relevncia absolutamente vital da cooperao
internacional neste domnio. Da que um dos princpios
estruturantes da presente estratgia nacional seja, jus-
tamente, o princpio da cooperao internacional, de
que decorre, quanto ao que aqui interessa, a articulao
da estratgia nacional com a estratgia internacional
e com as polticas europeias, bem como a sua harmo-
nizao com os compromissos internacionais a que,
voluntariamente, o Estado Portugus se encontre vin-
culado (
37
).
Nestas condies, rejeita-se frontalmente a total irres-
ponsabilidade que representaria a adopo unilateral
de modelos radicalmente opostos estratgia da comu-
nidade internacional, nomeadamente a que se encontra
vertida nas convenes internacionais que Portugal
ratificou.
Por isso, a presente estratgia nacional de luta contra
a droga exclui da preconizada poltica legislativa qual-
quer mecanismo de legalizao unilateral do comrcio
de qualquer tipo de drogas ilcitas para consumo, seja
num modelo de liberalizao, seja num modelo de
regulao.
De facto, tais modelos contrariam, objectivamente,
a estratgia da comunidade internacional e as conven-
es internacionais em vigor, que se destinam a regular
todo o sistema de controlo do funcionamento de um
mercado lcito internacional de drogas para fins estri-
tamente mdicos ou cientficos e a impedir que essas
drogas possam ser desviadas desse circuito para o sim-
ples consumo. As restries inerentes a um tal sistema
so, pois, manifestamente incompatveis com a legali-
zao de um mercado paralelo para consumo sem fina-
lidade mdica, razo, alis, pela qual esse modelo, assim
desenhado, no tem tido consagrao no direito com-
parado.
De resto, as prprias autoridades holandesas recusam,
expressamente, alterar a sua poltica de mera tolerncia
da venda de pequenas quantidades de droga leves
justamente com este argumento (
38
).
preciso notar, portanto, que a imediata consequn-
cia da adopo unilateral de uma qualquer dessas formas
de legalizao do comrcio para consumo no poderia
deixar de ser a desvinculao ou recesso por Portugal
das convenes internacionais vigentes sob a gide da
Organizao das Naes Unidas.
Tal atitude, embora juridicamente vivel, seria poli-
ticamente insustentvel, a vrios ttulos.
Em primeiro lugar, Portugal perderia de imediato
tudo aquilo que permitiu aos sucessivos governos do
Pas, nossa diplomacia e aos nossos tcnicos consolidar
ao longo da ltima dcada uma posio internacional
de inegvel prestgio nesta rea, expressa na atribuio
de invulgares responsabilidades nas mais diversas orga-
nizaes internacionais, com a inerente possibilidade de
influenciar, efectivamente, a evoluo da estratgia
internacional.
Em segundo lugar, a legalizao do comrcio por um
pas isolado constitui um puro absurdo na falta de uma
legalizao de todo o circuito econmico, logo desde
a produo ou cultivo das drogas e abrangendo os movi-
mentos transfronteirios.
Na verdade, estando o mercado lcito internacional
sujeito a controlos para garantir que a droga que nele
circula no desviada para o consumo, s restaria ao
Estado que optasse pela legalizao unilateral do comr-
cio abastecer-se, por si ou atravs dos agentes econ-
micos autorizados, no mercado negro clandestino ou,
em alternativa, reconverter parte importante da sua agri-
cultura e da sua indstria para garantir ele prprio o
abastecimento deste mercado, em regime de auto-su-
ficincia. No ser preciso sublinhar a evidncia do total
absurdo desta ideia.
2990 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
Em terceiro lugar, a inevitvel e desejadades-
cida dos preos das drogas decorrente da legalizao
do comrcio no poderia deixar de atrair os toxicode-
pendentes de outros pases, sobretudo no contexto euro-
peu de liberdade de circulao de pessoas. Uma cir-
culao que poderia no se ficar pelo chamado turismo
da cannabis, que hoje tanto preocupa as autoridades
holandesas, mas que se estenderia aos consumidores
das chamadas drogas duras, se a soluo fosse vlida
tambm para elas. So evidentes as dramticas conse-
quncias sociais e de sade pblica deste previsvel movi-
mento migratrio e a ruptura a que levaria todo o sis-
tema portugus de assistncia aos toxicodependentes,
desfazendo esse novo paraso das drogas num ver-
dadeiro pesadelo.
Em quarto e ltimo lugar, a legalizao unilateral
do comrcio de drogas seria dificilmente compatvel com
a prpria integrao europeia de Portugal ou, ao menos,
como reconhecemas autoridades holandesas, coma ade-
so ao sistema de eliminao de controlos fronteirios
previsto no Acordo de Schengen. Na verdade, essa posi-
o no seria apenas dissonante da poltica traada a
nvel europeu mas, mais do que isso, constituiria uma
verdadeira ameaa para os demais Estados membros
da Unio Europeia, que ficariam ainda mais expostos
a indesejados movimentos de importao descontrolada
de drogas. Alis, o Acordo de Schengen, como se salien-
tou no local prprio, se declara a autonomia de cada
Estado para definir a sua poltica neste campo, exige
tambm a ratificao das convenes das Naes Unidas
e probe, expressamente, os Estados signatrios de
desenvolverem polticas relativas droga que prejudi-
quem as polticas mais restritivas prosseguidas pelos seus
parceiros do espao Schengen.
E por tudo isto, tambm, que quando a Comisso
das Liberdades Pblicas e dos Assuntos I nternos resol-
veu submeter em 1997 ao plenrio do Parlamento Euro-
peu uma proposta de recomendao que alis no
viria, neste ponto, a ser aprovadano sentido da des-
penalizao do consumo de drogas e da regulao do
comrcio de cannabis, entendeu que tinha de propor
tambm, como fez, a promoo de iniciativas para a
reviso das convenes internacionais a que tambm
a prpria Unio Europeia est vinculada de modo a
autorizar (sic) as Partes a despenalizarem o consumo
de substncias ilcitas, a regulamentarem o comrcio
e a produo de cannabis e seus derivados[ . . .] (
39
).
De resto, quase todas as personalidades que em Por-
tugal se manifestaram em favor de sistemas de lega-
lizao do comrcio de drogas de todas ou apenas
das chamadas drogas levestiveram, como seria de
esperar, o elevado sentido da responsabilidade, que
quase sempre passou despercebido na comunicao
social, de chamar a ateno para o facto de tal proposta
s ser vivel no contexto de uma nova conveno mul-
tinacional(Almeida Santos), ou no num pas isolado,
mas em indispensvel concertao internacional(Car-
dona Ferreira), ou escala planetria (Figueiredo
Dias), ou simultnea em todos os pases ao menos
na Europa (Victor Cunha Rego), ou envolvendo
vrios pases(Joo Menezes Ferreira), ou num grande
espao geopoltico, que no poderia ser constitudo por
um nico pas com a dimenso de Portugal (Carlos
Rodrigues Almeida).
E neste mesmo sentido que parece apontar, tam-
bm, o consenso dos partidos polticos com assento na
Assembleia da Repblica.
Sucede que no existe, ao menos de momento, esse
outro quadro internacional sem o qual a legalizao do
comrcio de drogas no poderia deixar de ser uma
absurda irresponsabilidade.
Por outro lado, importa ter em conta o provvel cres-
cimento do consumo decorrente do aumento da aces-
sibilidade e da prpria visibilidade do fenmeno das
drogas, mesmo admitindo a tese defendida por alguns
economistas de que se trataria aqui de produtos de pro-
cura relativamente inelstica, menos sensvel s osci-
laes do mercado. De facto, num cenrio de tomada
de deciso sobre essa matria seria necessrio considerar
os ndices de consumo das agora chamadas drogas lci-
tas, como o lcool e o tabaco, de modo a avaliar, por
contraposio, at que ponto que a proibio relativa
a certas drogas, embora de toda a evidncia no elimine
os consumos, no contribui para a conteno do seu
crescimento.
25Rejeiodameralegalizaodoconsumodedrogas
Num contexto de proibio do comrcio de drogas
para consumo, a legalizao desse consumo que, pelas
razes acima apontadas, aqui se considera sempre em
conjunto com a legalizao da deteno e aquisi-
oseria, sem dvida, problemtica, apesar das van-
tagens que poderiam advir de um melhor controlo sani-
trio dos consumos e da no considerao dos toxico-
dependentes como delinquentes.
Antes do mais, importa notar que parece incontor-
nvel o facto de tambm esta alternativa contrariar as
convenes internacionais, que impem a proibio da
deteno para consumo de drogas ilcitas.
Recorde-se que foi esse o sentido do j citado parecer
jurdico do Prof. Faria Costa, solicitado pela Comisso
para a Estratgia Nacional de Combate Droga (
40
).
E tem de recordar-se, tambm agora j no a pro-
psito da legalizao do comrcio mas do consumo,
que a Comisso das Liberdades Pblicas e dos Assuntos
I nternos chegou a propor ao plenrio do Parlamento
Europeu uma proposta de recomendao que defendia
a alterao das convenes internacionais de modo a
autorizar as Partes a despenalizarem o consumo de subs-
tncias ilcitas](
41
).
Mas h, tambm, consideraes de substncia a fazer.
Desde logo, evidente que a legalizao do consumo
num contexto de proibio do comrcio no propor-
cionaria o acesso legal, ainda que eventualmente con-
dicionado, s drogas, tal como geralmente preconizado
de um ponto vista antiproibicionista. Seria, pois, uma
falsa soluo, susceptvel de ser acusada de alguma hipo-
crisia ou de inconsequncia, na medida em que o con-
sumo, apesar de lcito, no poderia efectuar-se sem o
envolvimento com a marginalidade de um mercado clan-
destino, alimentando um negcio ilegal.
Em segundo lugar, preciso reconhecer que a mera
legalizao do consumo implicaria o desaparecimento
de qualquer desvalor desse consumo na letra da lei,
remetendo a luta contra a droga sobretudo para o campo
da preveno, o que poderia levar a que essa opo
fosse vista, ainda que abusivamente, como um sinal s
2991 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
geraes mais novas de incentivo ou pelo menos de
neutralidade em relao ao consumo de drogas.
Em terceiro lugar, essa legalizao a incidir sobre
qualquer tipo de drogasrepresentaria, tambm, a
ausncia de um desvalor legal para um comportamento
que, sobretudo no caso das chamadas drogas duras,
pode constituir uma efectiva ameaa para a sade
pblica da comunidade, nomeadamente em razo do
risco de propagao de doenas infecto-contagio-
sas para no falar, tambm, dos elevados custos de
todo o sistema de apoio ao tratamento e reinsero
de toxicodependentes.
Em quarto lugar, legalizar o consumo mantendo a
proibio da produo e do comrcio no teria qualquer
efeito significativo sobre os preos das drogas que per-
maneceriam inflacionados, sobretudo no caso das cha-
madas drogas duras, como a herona (
42
)perma-
necendo, por isso, o consumo dessas drogas tenden-
cialmente associado insegurana pblica, por via da
criminalidade que invade os tribunais e as prises e que
constitui, para muitos, a nica forma de alimentar a
dependncia que cresce na proporo inversa da inser-
o social e profissional com que compatvel.
Em quinto lugar, a mera legalizao do consumo,
ainda que apenas privado, poderia prejudicar, na pr-
tica, a proteco dos interesses dos menores.
Em sexto lugar, uma tal soluo, se poderia tornar
mais atractiva a aproximao dos toxicodependentes ao
sistema de tratamento e de apoio ressocializao,
impediria, tambm, o funcionamento dos mecanismos
coercivos que, em determinadas situaes, impulsionam,
justamente, essa aproximao.
Mas h mais: que, em stimo lugar, a mera lega-
lizao do consumo afectaria gravemente o combate ao
trfico ilcito, na medida em que as autoridades dei-
xariam de poder perseguir expeditamente ao menos o
pequeno trfico, na incerteza de poderem proceder s
respectivas apreenses ante a alegao bvia de que
se trataria sempre de droga para consumo.
certo que nem todos estes argumentos valem para
todas as drogas. Todavia, a introduo de uma distino
entre os diferentes tipos de drogas por forma a excluir
algumas da proibio iria colidir com as convenes
internacionais em vigor, para alm de exigir, sem dvida,
uma criteriosa avaliao cientfica dos respectivos efei-
tos.
Da que importe acompanhar e promover a inves-
tigao cientfica sobre a perigosidade das diferentes
drogas, no apenas tendo em vista a interveno de
Portugal na definio das estratgias internacionais e
europeias sobre a matria, mas tambm a benefcio das
polticas de preveno e da prpria poltica legislativa
interna, como adiante se dar conta.
Mas sempre convir acrescentar que a mera lega-
lizao do consumo das chamadas drogas leves, des-
ligada da legalizao do comrcio, em nada contribuiria,
ao contrrio do que tantas vezes se diz, para a separao
de mercados entre drogas levese duras, separao
essa que poderia estancar a transio do consumo de
umas para outras. Bem pelo contrrio, sem a legalizao
do comrcio, ou ao menos a tolerncia selectiva das
autoridades ao funcionamento desse comrcio como
no modelo holands, a mera legalizao do consumo
manteria ambos os mercados mergulhados, como hoje
esto, na mesma clandestinidade.
Em qualquer caso, deve sublinhar-se que a alter-
nativa da mera legalizao do consumo de qualquer
tipo de drogas ilcitas no o chega a ser de facto em
razo de ser contrria s convenes internacionais rati-
ficadas por Portugal, de que decorre, como se fez notar,
a exigncia de proibio da deteno e aquisio de
drogas ilcitas para consumo, por forma a tratar tais
condutas como infraces.
26Soluolegal adoptada: adescriminalizaodoconsumo
esuaproibiocomoilcitodemeraordenaosocial
A estratgia nacional de luta contra a droga opta
pela descriminalizao do consumo de drogas e pela
sua proibio como ilcito de mera ordenao social,
com a consequente alterao do artigo 40.
o
do Decre-
to-Lei n.
o
15/93, de 22 de Janeiro. Essa opo respeita
no apenas ao consumo propriamente dito mas tambm
deteno (posse) e aquisio para esse consumo. J
o cultivo para consumo, porque se alia perigosamente
ao trfico, justifica a manuteno de uma sano de
tipo criminal.
Na verdade, a criminalizao e a consequente mobi-
lizao do aparelho judicial devem estar, sobretudo, ao
servio do combate ao trfico ilcito de drogas e ao
branqueamento de capitais.
A opo pela descriminalizao do consumo de dro-
gas decorre, essencialmente, do princpio humanista,
que um dos princpios estruturantes da presente estra-
tgia e que exige o respeito pelos princpios humanistas
fundamentais do nosso sistema jurdico, nomeadamente
os princpios da subsidiariedade ou ltima ratio do
direito penal e da proporcionalidade, com os seus coro-
lrios que so os subprincpios da necessidade, da ade-
quao e da proibio do excesso.
De facto, a criminalizao no se justifica por no
ser meio absolutamente necessrio ou sequer adequado
para enfrentar o problema do consumo de drogas e
dos seus efeitos, sem dvida nefastos.
Nem a defesa da sade pblica, nem a salvaguarda
da segurana pblica quando mediatamente ameaada,
nem mesmo a proteco da sade dos consumidores
menores tm necessariamente de fazer-se criminali-
zando os consumidores de drogas pelo simples facto
de consumirem, possurem, deterem ou adquirirem dro-
gas exclusivamente para o seu consumo. Pelo contrrio,
esses desideratos podem ser suficientemente alcanados,
com no menos eficcia, atravs da criminalizao do
trfico, que sempre diminui a acessibilidade, aliada
proibio administrativa, por via do ilcito de mera orde-
nao social, do consumo de estupefacientes e substn-
cias psicotrpicas, bem como da sua deteno e aqui-
sio para consumo tudo isto em complemento de
reforadas polticas pblicas preventivas e de reduo
de danos.
E a esta panplia de instrumentos h ainda que juntar
o regime autnomo sancionador da conduo automvel
sob a influncia de certas drogas, tal como recentemente
consagrado, e reforado, na reviso do Cdigo da
Estrada.
Tambm no se mostra necessrio criminalizar a
deteno e a aquisio de drogas ilcitas para consumo
s para viabilizar o combate ao trfico pelas autoridades
policiais. Na verdade, esse propsito fica integralmente
salvaguardado no quadro de um regime sancionador
como o ilcito de mera ordenao social, pelo que a
2992 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
descriminalizao tambm desse ponto de vista se
impe no tanto por imperativos de coerncia lgica
face descriminalizao do consumo mas, sobretudo,
porque tambm ela se revela desnecessria na existncia
de uma alternativa no menos eficaz.
Na verdade, no quadro do ilcito de mera ordenao
social podem as autoridades policiais proceder iden-
tificao dos suspeitos, apreender a droga e desenvolver
as investigaes necessrias ao desencadear de uma per-
seguio penal dos traficantes, inclusive nos casos de
deteno de droga para efeitos de trfico.
Que fique claro: no se trata de legalizar ou sequer
de despenalizar, ao menos no sentido amplo do termo.
Trata-se de substituir a proibio atravs de um ilcito
criminal, pela proibio atravs de um mais adequado
ilcito de mera ordenao social.
A priso ou a multa que, recorde-se, a sano
mais frequentemente aplicada aos consumidoresno
tm constitudo a resposta adequada ao problema do
mero consumo de drogas.
Por outro lado, como a experincia revela, no se
mostra que a sujeio do consumidor a procedimento
criminal, com todas as suas consequncias, constitua o
meio mais adequado e eficaz de interveno, seja nos
casos de primeiras infraces ou de consumidores oca-
sionais, para os quais se tem revelado excessivo, e por
isso desproporcionado, mobilizar todo o sistema de reac-
o penal, seja no caso de toxicodependentes, para os
quais se deve privilegiar a prioridade ao tratamento em
alternativa aplicao de sanes, que pode e deve ser
consagrada no mbito do ilcito de mera ordenao
social.
Pelo contrrio, em muitos casos o contacto com o
sistema judicial e, por vezes, com os prprios estabe-
lecimentos prisionais, aliado ao correspondente estigma
social e, em certos casos, ao prprio registo criminal
dessas situaes, produz efeitos prejudiciais desejada
recuperao e, sobretudo, ressocializao dos toxi-
codependentes.
De tudo isto se conclui pela desproporo que repre-
senta a tipificao como ilcito criminal do simples con-
sumo de drogas, bem como da deteno e aquisio
de drogas para consumo. Alm disso, a opo pelo ilcito
de mera ordenao social potencia, pela sua prpria
natureza, uma mais profunda utilizao de certas mani-
festaes do princpio da oportunidade, permitindo
introduzir um sistema sancionatrio mais flexvel com
vista a um melhor tratamento processual do caso
concreto.
Por outro lado, a no interveno do direito penal
permitir criar um espao prprio para a interveno
de um sistema de controlo administrativo atravs do
ilcito de mera ordenao social e da consequente atri-
buio de competncia para aplicao de sanes e
medidas s autoridades administrativas, de modo a favo-
recer a necessria interveno das entidades competen-
tes na rea da preveno (primria, secundria e ter-
ciria), com ganhos evidentes de eficcia, racionalizao
e optimizao de meios.
Esta soluo, para alm de aliviar os tribunais de
um nmero considervel de processos por consumo de
droga, com vantagens para o funcionamento da justia
em geral, permitir, ainda, que o consumidor possa sur-
gir numa posio processual distinta do arguido por tr-
fico e beneficiar de medidas de proteco adequadas,
se for caso disso com ntida demarcao de estatuto
relativamente situao actual , o que contribuir
para uma maior celeridade e eficcia da investigao
e reforo da prova relativa a processos por crime de
trfico.
No actual contexto, a manuteno de uma proibio
constitui, todavia, um imperativo, por diversas razes,
a comear por todas aquelas que atrs se invocaram
contra a mera legalizao do consumo (
43
). Com efeito,
sem a proibio legal seria de prever um aumento do
consumo, sobretudo entre os menores, decorrente de
uma maior acessibilidade e da ausncia de um desvalor
legal desse consumo. Por outro lado, sem a ilicitude
da deteno (posse) de drogas resultaria, na prtica,
gravemente prejudicado o combate ao trfico.
Em qualquer caso, a previso de um ilcito sempre
se impe luz das convenes internacionais, nos termos
das quais o Estado Portugus est vinculado a proibir
a deteno e aquisio de drogas ilcitas para consumo.
Assim sendo, o ilcito administrativo constitui no ape-
nas a soluo mais adequada num contexto de proibio
do comrcio deste tipo de drogas mas tambm a nica
alternativa criminalizao que se mostra compatvel
com as convenes internacionais em vigor.
Recorde-se que justamente essa a concluso do j
referido parecer jurdico do Prof. Faria Costa (
44
).
Finalmente, importar dizer que, como se explicou,
a opo pela descriminalizao, substituindo-a pelo il-
cito de mera ordenao social, conforme com a pro-
posta feita pela Comisso para a Estratgia Nacional
de Combate Droga.
O que aqui se deve realar que no se trata de
o Estado impor abusivamente aos cidados comporta-
mentos saudveis mas, sobretudo, de, respeitando as
convenes internacionais, conservar o desvalor legal
que possa dissuadir comportamentos potencialmente
prejudiciais para a sade e a segurana pblicas, bem
como para a sade dos menores e, ao mesmo tempo,
deixar intocados os mecanismos que permitem s auto-
ridades intervir onde a autoridade dos educadores j
no chega e, sobretudo, perseguir eficazmente o trfico.
27Conformidade da soluo legal adoptada coma Constituio
A descriminalizao preconizada est em perfeita
conformidade com a Constituio portuguesa, que alis
rejeita, de um modo geral, imperativos constitucionais
de criminalizao.
Como entendimento corrente, mesmo a tutela dos
direitos fundamentais constitucionalmente protegidos,
incluindo aqueles direitos, liberdades e garantias que
beneficiam de um regime mais exigente, a ponto de
no poderem ser suspensos nem em situao de estado
de stio ou de estado de emergncia (artigo 19.
o
, n.
o
6, da Constituio), no tem, necessariamente, que ser
feita por via do direito criminal.
A ponderao sobre a interveno do direito penal
, pois, remetida para o legislador ordinrio, no sem
que ele deva atender nessa ponderao aos princpios
e regras constitucionais.
Alguns, inclusivamente, tm visto nessa liberdade do
legislador ordinrio, consentida pela Constituio, o fun-
damento para restringir a situaes excepcionais a facul-
dade de as convenes internacionais consagrarem
2993 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
novos imperativos criminalizadores, faculdade essa que
ficaria reservada para os casos em que a criminalizao
verdadeiramente indispensvel para o objectivo
nuclear visado. Mas sempre se pode responder que
sendo tais convenes infraconstitucionais, no deixam
de ser, tambm elas, obra do legislador ordinrio, que
de alguma forma exerce a sua liberdade conformadora
ao decidir da vinculao internacional do Estado.
O problema, alis, costuma ser colocado justamente
do ngulo oposto, em que se pergunta se conforme
Constituio criminalizar na lei o consumo de drogas,
na medida em que, para alguns, isso poderia colidir
com os princpios da autonomia da pessoa ou da liber-
dade individual e, sobretudo, com o direito reserva
da intimidade da vida privada e familiar (artigo 26.
o
,
n.
o
1, da CRP) e inviolabilidade do domiclio (arti-
go 34.
o
da CRP), tal como devem ser interpretados
luz da Declarao Universal dos Direitos do Homem.
A esse propsito, uso recordar outros valores com
dignidade igualmente constitucional a que a crimina-
lizao visaria responder, como o caso do direito
sade (artigo 64.
o
da CRP), justificando-se, ento, a
criminalizao pela consequente ponderao desses
valores constitucionais conflituantes.
A resposta claramente dominante vai, pois, no sentido
de no extrair da Constituio, ao menos neste caso,
nem uma proibio de criminalizar, nem uma proibio
de descriminalizar, razo pela qual a opo estratgica
feita se ajusta perfeitamente ao direito constitucional
portugus.
Mas se alguma coisa houvesse que retirar da Cons-
tituio nesta matria seria, bem mais facilmente, o
imperativo de descriminalizar em razo da raiz cons-
titucional dos princpios estruturantes do nosso Estado
de direito democrtico, como sejam os princpios da
liberdade e, em especial, os princpios da proporcio-
nalidade e da subsidiariedade do direito penal.
28Conformidadedasoluolegal adoptada
comodireitointernacional
Uma questo, sem dvida pertinente, a de saber
se a descriminalizao preconizada colide ou no com
as convenes internacionais a que Portugal se encontra
vinculado, posto que , tambm, opo estratgica assu-
mida harmonizar as polticas internas com a estratgia
internacional vertida nesses compromissos.
I mporta tirar todas as ilaes das convenes inter-
nacionais em vigor.
A j referida Conveno nica de 1961 sobre Estu-
pefacientes, modificada pelo Protocolo de 1972, limi-
ta-se, quanto ao que aqui nos interessa, a possibilitar
s Partes a proibio da deteno de estupefacientes
que no se destinem a fins de investigao mdica ou
cientfica (artigo 2.
o
, n.
o
5) e a obrig-las a adoptar as
medidas legislativas necessrias para limitar a esses
fins a mesma deteno de estupefacientes [artigo 4.
o
,
alnea c)]. Quanto ao trfico, mais adiante se prescreve
a criminalizao sob reserva das respectivas disposies
constitucionais [artigo 36.
o
, n.
o
1, alnea a)], coerente
com a regra da proibio da deteno que seja instru-
mental ao trfico, sob pena de idntica criminalizao
[artigos 33.
o
e 36.
o
, n.
o
1, alnea a)].
J quanto deteno para consumo, sendo embora
controverso se estar subordinada ao regime de auto-
rizao (previsto no artigo 33.
o
), o qual remeteria ime-
diatamente para o direito administrativo, certo que
no est necessariamente sujeita a condenao ou san-
o penal, podendo em alternativa, ou cumulativamente,
as Partes submeter as pessoas envolvidas a medidas de
tratamento ou afins [artigo 36.
o
, n.
o
1, alnea b)]. Con-
tudo, a deteno no deixa a de configurar uma infrac-
o, donde se conclui que tanto pode corresponder
a um ilcito criminal, como a um mero ilcito admi-
nistrativo.
neste sentido que se pronuncia o referido parecer
do Prof. Faria Costa, onde se diz a propsito da Con-
veno de 1961: se inequvoca a viso do consumo
como uma situao perniciosa atitude ou comporta-
mento absolutamente indesejvel e que deve ser com-
batido em tantas frentes , no se impe como uma
decorrncia inequvoca da vontade das Partes, expressa
no texto normativo da Conveno, um seu sanciona-
mento criminal, ficando a interveno do direito penal
dependente da sua efectiva necessidade e eficcia. A
proibio do consumo, sem dvida imposta subli-
nhe-se de novo [ . . .] no exigir necessariamente a
sua criminalizao, podendo ser remetida a outros ramos
do direito, mxime o direito administrativo. (
45
)
Nestes termos, a opo estratgica adoptada no
apenas conforme com a Conveno de 1961, porque
esta admite a no criminalizao do consumo (no sen-
tido de deteno e aquisio para consumo), tambm
conforme com a Conveno porque, exigindo ela a proi-
bio da deteno e aquisio para consumo, tal proi-
bio existe na opo feita por meio de um ilcito admi-
nistrativo, como o ilcito de mera ordenao social.
Do mesmo modo, a Conveno sobre as Substncias
Psicotrpicas, de 1971, assenta na lgica da proibio
de utilizao de substncias psicotrpicas, excepto para
fins cientficos ou mdicos ou salvo receita mdica [arti-
gos 7.
o
, n.
o
1, alnea a), e 9.
o
, n.
o
1], tendo em vista
no apenas combater o trfico mas, tambm, prevenir
e combater o abuso dessas substncias.
E, de modo anlogo Conveno de 1961, prev-se
a criminalizao do trfico [artigos 22.
o
, n.
o
1, alnea a),
e 21.
o
], enquanto para a deteno e aquisio para con-
sumo se admitem alternativas condenao ou sano
penal.
Contudo, tambmna Conveno de 1971 se no afasta
a exigncia de uma proibio, como explica o Prof. Faria
Costa no mesmo parecer: a letra da lei mostra-nos
que, podendo o consumo implicar a prtica de condutas
que caibam na alnea anterior que se refere ao tr-
fico , se o intuito do agente no for utilizar a subs-
tncia para o seu prprio consumo, poder existir tr-
fico; este modelo de construo da norma explicar-se-
facilmente pela inteno de evitar os espaos vazios de
punio. E mais adiante: Em resumo, porque o dis-
posto na Conveno sobre as Substncias Psicotrpicas
denota grandes semelhanas com o previsto na Con-
veno nica sobre Estupefacientes, diremos apenas
que o uso de substncias psicotrpicas se deve limitar
s utilizaes mdica ou cientfica, pelo que quer o tr-
fico quer o consumo daquelas substncias se apresentam
como indesejveis. No entanto, tambm aqui estas duas
realidades so tratadas de forma distinta: quanto ao
trfico, parece impor-se a criminalizao; relativamente
ao consumo, a ideia fulcral a de tratamento e rein-
tegrao social, referindo-se mesmo a possibilidade de
2994 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
no condenao que, como vimos, se no confunde com
a de no aplicao de uma pena, no mais remetendo
para o que acima se transcreveu a propsito da Con-
veno de 1961 (
46
).
Em suma, a opo estratgica de descriminalizar o
consumo de drogas, bem como a posse, deteno e aqui-
sio para esse consumo, substituindo-a pela sua proi-
bio atravs do ilcito de mera ordenao social, con-
forme Conveno de 1971, nos mesmos termos em
que o face Conveno de 1961.
Toda esta questo, contudo, tem um novo enqua-
dramento desde a entrada em vigor da Conveno das
Naes Unidas contra o Trfico I lcito de Estupefacien-
tes e Substncias Psicotrpicas, de 1988, norteada pelo
propsito de reforar o combate ao trfico ilcito e ao
branqueamento de capitais, controlar o acesso aos cha-
mados precursores(substncias necessrias ao fabrico
dos estupefacientes e substncias psicotrpicas) e col-
matar lacunas das Convenes de 1961 e de 1971.
Uma das vertentes mais importantes da Conveno
de 1988 , justamente, a enunciao das condutas que
as Partes devemqualificar como infraces penais. Reto-
ma-se, assim, o dever de criminalizao do trfico, espe-
cificando-se, porm, o dever de criminalizar a deteno
que seja instrumental a esse trfico [artigo 3.
o
, n.
o
1,
alnea a)].
J as questes relacionadas com o consumo surgem
tratadas no n.
o
2 do mesmo artigo 3.
o
, que importa trans-
crever: sob reserva dos princpios constitucionais e dos
conceitos fundamentais do respectivo sistema jurdico,
as Partes adoptam as medidas necessrias para tipificar
como infraces penais no respectivo direito interno,
quando cometidas intencionalmente, a deteno, a aqui-
sio ou o cultivo de estupefacientes ou substncias psi-
cotrpicas para consumo pessoal em violao do dis-
posto na Conveno de 1961 modificada e na Conveno
de 1971.
pacfico que desta disposio no se retira, de modo
algum, qualquer obrigao de criminalizar o prprio
consumo das drogas a que se referem as tabelas anexas
s mencionadas convenes internacionais. Mas no
parece, tambm, facilmente contestvel que da mesma
norma resulta, ao invs do que sucedia, ao menos de
modo explcito, nas convenes anteriores, a regra da
criminalizao da deteno e aquisio de drogas para
consumo.
O problema reside no alcance desta regra ou, de outro
prisma, no alcance das excepes que expressamente
limitam o mbito dessa regra.
Com efeito, como se conclui da simples leitura do
preceito, a obrigao de adoptar as medidas necessrias
para tipificar como infraces penais a deteno e a
aquisio de drogas j que o problema se no pe
aqui quanto ao cultivo s existe quando a isso se no
opuserem os princpios constitucionais ou os conceitos
fundamentais dos sistemas jurdicos de cada uma das
Partes signatrias da conveno.
Ora, se, como vimos, no existiro, talvez, obstculos
constitucionais insuperveis criminalizao da deten-
o e aquisio de drogas para consumo ou mesmo
sua previso em sede de tratados internacionais, j essa
criminalizao colide, como se explicou, com conceitos
fundamentais do nosso sistema jurdico, que se expri-
mem pelos acima referidos princpios da subsidiariedade
ou ultimaratio do direito penal e da proporcionalidade,
cujos corolrios so os subprincpios da necessidade,
da adequao e da proibio do excesso.
E em abono deste entendimento mais uma vez se
pode invocar o parecer do Prof. Faria Costa sobre o
problema da criminalizao da deteno para consumo
na Conveno de 1988: diversamente do que sucede
quanto ao trfico, no existe uma obrigatoriedade abso-
luta de criminalizao, pois ela pode ser afastada desde
que conflitue com os princpios constitucionais ou com
os conceitos fundamentais do sistema jurdico interno
[ . . .] Saliente-se que cremos constituir um dos conceitos
fundamentais do nosso direito penal o princpio da sub-
sidiariedade ou ultima ratio da sua interveno. Pelo
que, em regra, ter de caber ao legislador ordinrio
ajuizar da idoneidade do direito penal para combater
o consumo de estupefacientes e substncias psicotr-
picas e a criminalizao de tal comportamento s
dever ocorrer se, para alm de necessria, for eficaz
no combate ao mesmoe proteco do bem jurdico
subjacente proibio do consumo de estupefacientes
e substncias psicotrpicas que s poder ser a sade
pblica(
47
).
certo que idnticos princpios, afinal corolrios do
princpio da liberdade, so partilhados e, portanto,
seriam invocveis por outros Estados de direito, o
que poder, sem dvida, prejudicar a possibilidade de
ao abrigo da referida norma internacional se alcanar
uma efectiva harmonizao ou uniformidade de solues
legislativas no direito interno das Partes. Mas tem de
reconhecer-se que a prpria norma que no impe
essa uniformidade, antes admite, expressamente, solu-
es divergentes ao abrigo de princpios como os que
manifestamente existem no nosso sistema jurdico.
Decorre do exposto que a disposio internacional
em causa e ter sido esse o compromisso poltico
internacionalmente possvel no retirou ao legislador
dos Estados signatrios a faculdade de, ponderando os
conceitos fundamentais do respectivo sistema jurdico,
optar por no criminalizar a deteno e aquisio de
drogas para consumo. essa ponderao soberana que
resulta feita na presente estratgia nacional de luta con-
tra a droga. E isto, como ter ficado claro, no apenas
por argumentos de coerncia lgica face descrimi-
nalizao do prprio consumo argumentos esses que
no permitiriam, s por si, assegurar uma compatibi-
lidade da opo em causa com as convenes inter-
nacionais. Mas, sobretudo, porque a criminalizao da
posse, deteno e aquisio de drogas para consumo
colide, no entendimento que se perfilha, com princpios
basilares da nossa ordem jurdica.
A concluso a extrair, portanto, afinal aquela que
com exemplar clareza sustentou o Prof. Faria Costa:
as Convenes da ONU que vinculam o Estado Por-
tugus no impem a criminalizao do consumo de
estupefacientes ou substncias psicotrpicas. Assim
sendo, tal criminalizao apresenta-se como uma opo
para o legislador ordinrio. E logo acrescenta: Sendo
certo, porm, que as convenes impem, isso sim, uma
proibio do consumo, no sentido de uma impossibi-
lidade de total liberalizao, tal proibio, caso escape
s malhas do direito penal por opo do legislador
ordinrio, repita-se ter de caber ao direito admi-
nistrativo [ . . .], nomeadamente atravs de um direito
administrativo de natureza sancionatria como o
direito de mera ordenao social(
48
).
2995 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
Em suma, a opo estratgica de descriminalizar o
consumo de drogas, bem como a deteno e aquisio
para esse consumo, no colide com as convenes inter-
nacionais a que Portugal se encontra vinculado, sendo
que a substituio dessa criminalizao pelo ilcito de
mera ordenao social corresponde obrigao inter-
nacional de estabelecer no direito interno uma proibio
dessas condutas, coisa que no sucederia com qualquer
das alternativas que preconizam a sua legalizao, sejam
elas a liberalizao, a regulao ou mesmo a mera lega-
lizao do consumo.
E, como resulta do exposto, j se v que no pode
objectar-se, sequer, contra a opo feita que ela pre-
judicaria o alegado compromisso internacional de per-
mitir uma prtica de actuao das autoridades repres-
sivas, que no as inibisse de chegar at aos canais do
trfico, visto que estabelecendo-se, como se preconiza,
a proibio da deteno e aquisio por meio do ilcito
de mera ordenao social em nada se reduz a margem
de manobra na penetrao nos circuitos de distribuio
e, portanto, no combate ao trfico.
Nestas condies, sendo a opo estratgica preco-
nizada inteiramente conforme s convenes interna-
cionais, no h motivo para fazer a sua concretizao
depender de apoios conducentes a uma progressiva
evoluo das posies das instncias internacionais na
direco desejada, por forma a evitar a ruptura com
as convenes internacionais, como prudentemente
sugerido pela Comisso para a Estratgia Nacional de
Combate Droga (
49
), sugesto essa que, segundo o
voto de vencido de dois dos seus membros, parece
limitar-se, na prtica, a recomendar que o Governo de
Portugal anime a discusso internacional desta mat-
ria(
50
).
Do mesmo modo, no parecem existir riscos de iso-
lamento de Portugal nas organizaes internacio-
nais(
51
), j que a substituio da criminalizao pelo
ilcito de mera ordenao social tem tradio no direito
comparado, incluindo em Estados membros da Unio
Europeia bem prximos de ns, como j de seguida
se dar conta.
29Asoluolegal adoptadaeodireitocomparado
No ser este, obviamente, o local prprio para uma
extensa exposio sobre o enquadramento legal das dro-
gas no direito comparado. Mas justifica-se deixar aqui
algumas notas sobre a matria.
A generalidade dos pases ocidentais consagram,
como sabido, a criminalizao da deteno e aquisio
de drogas para consumo e, diversos deles, tambm do
prprio consumo.
Se na maior parte dos casos essa criminalizao cor-
responde previso de variveis penas de priso ou
multa, tambm certo que nem sempre a essa crimi-
nalizao corresponde a efectiva previso e aplicao
de uma pena. I sto em resultado de uma tolerncia prag-
mtica das autoridades ou do exerccio do princpio da
oportunidade, mas tambm por fora de mecanismos
vrios, sobretudo em casos de primeira infraco ou
de menor gravidade, como o no exerccio da aco
penal, a suspenso provisria do processo, o regime de
prova, a dispensa de pena ou a iseno de pena.
Por outro lado, as sanes clssicas de priso ou
multa, que tendem a poder ser cada vez mais frequen-
temente substitudas pelo tratamento dos toxicodepen-
dentes, coexistem hoje com outras penas com dimenso
pedaggica, como sucede com a simples advertncia ou
a pena de trabalho em favor da comunidade.
Em todo o caso, sem menosprezo pelos dados refe-
rentes aplicao prtica da lei e dos seus mecanismos,
o quadro que se recolhe do direito comparado tanto
quanto possvel sumariar em poucas palavras de
uma generalizada considerao como ilcito criminal da
deteno e aquisio de drogas para consumo, e por
vezes, tambm, do prprio consumo.
Em diversos pases esta via foi recentemente refor-
ada em importantes documentos de orientao poltica.
No texto introdutrio estratgia norte-americana
para o controlo das drogas (The National Drug Control
Strategy, 1997) o Presidente Bill Clinton foi claro: We
will continue to oppose all calls for the legalization of
illicit drugs [ . . .] the current drug legalization movement
sends the wrong message to our children.
No foi menos explcito o Governo Britnico: The
Government continues to reject legalisation or descri-
minalisation because of the risks of wider use and the
need to send a strong anti-drugs signal to young people
in particular [ . . .] the Government considers that the
case for change has not been made. I t therefore remains
strongly opposed to the legalisation of cannabis or any
other drug controlled [ . . .](
52
).
Nem mesmo a prpria Holanda admite, no actual
contexto, introduzir alteraes sua legislao. E so
muito elucidativas as razes invocadas: there must be
a danger that legalisation, irrespective of how it was
carried out, would increase the availability of the drugs
in question (hard drugs) and act as signal to young peo-
ple that such drugs were not so harmful after all [ . . .]
The Government is not prepared to take that risk. There
are other arguments against legalisation too. After any
form of legalisation it is probable that prices on the
legal and any remaining illegal markets for hard drugs
in the Netherlands would be considerably lower than
in neighbouring countries. I n such situation it is ine-
vitable that the drug tourism, wich is already so bitterly
resented by the governments of neighbouring countries
and indeed by local authorities in the Netherlands, would
increase [ . . .] Nor do we consider it desirable for all
coffee shops to be closed, but the complete legalisation
of the sale of cannabis would be equally undesirable
[ . . .] experts in the field of international criminal law
are of the opinion that the international agreements
ratified by the Netherlands leave no scope whatsoever
for legalising the sale of drugs for recreational purposes
[ . . .] Legalisation would require the Nethertlands not
only to denounce the UN conventions in question, but
also the Schengen Agreement [ . . .] the government does
not believe it would be acting responsibly if it were to
go it alone and legalise the supply of soft drugs while
neighbouring countries did not(
53
).
Por outro lado, no teve sequncia, como sabido,
o relatrio elaborado em Frana por iniciativa de
Simone Veil, ao tempo do governo Balladur, e que ficou
conhecido pelo nome do presidente da comisso que
o redigiu, Roger Henrion. Recorde-se que o relatrio
Henrion recomendou a descriminalizao do uso da can-
nabis e apontava, tambm, para a futura regulao do
seu comrcio. Bem pelo contrrio, a Comisso I nter-
ministerial de Luta contra a Droga e a Toxicodepen-
2996 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
dncia, sob a presidncia de Alain Jupp, adoptou em
1995 um programa governamental que insistia na com-
ponente repressiva (a par da vertente preventiva, sani-
tria e de reduo de danos), limitando-se, no essencial,
a dar sequncia ao plano governamental de luta contra
a droga apresentado em 1993 antes ainda do relatrio
Henrion por douard Balladur (
54
).
Na mesma linha o Governo Federal Alemo no aco-
lheu a proposta de um Estado federado no sentido da
venda de cannabisnas farmcias (
55
).
Refira-se, a propsito, que em Abril de 1988 a Orga-
nizao de Unidade Africana (OUA) considerou e rejei-
tou a ideia de descriminalizar ou legalizar a cannabis
e pediu ao PNUCI D um plano especial de erradicao.
Neste quadro, porm, dois pases europeus sobres-
saem porque tiveram a ousadia de ir mais longe, explo-
rando um caminho respeitador das convenes inter-
nacionais vigentes: optaram pela descriminalizao,
mantendo embora a proibio atravs do ilcito de mera
ordenao social. Foi o que sucedeu em Espanha e em
I tlia.
Em Espanha, a posse de droga para consumo prprio
est sujeita a sanes meramente administrativas, o
mesmo sucedendo com a deteno e o consumo em
lugares pblicos. A tais infraces administrativas pode
ser aplicada no apenas a sano pecuniria multa
ou, entre ns, coima mas tambm a suspenso da
licena de conduo de veculos com motor at trs
meses e a retirada da licena de porte de arma.
Em I tlia, desde 1990 e em termos mais alargados
depois do referendo de 1993, a deteno e aquisio
de droga para uso pessoal tambm passvel de sano
administrativa, que em certos casos pode ser de mera
advertncia. O regime legal inclui incentivos ao trata-
mento dos toxicodependentes, cuja recusa injustificada
pode dar lugar a sanes adicionais. As sanes, natu-
ralmente transitrias, podem incluir a proibio de fre-
quentar certos locais pblicos, obrigao de exerccio
de actividade no remunerada em favor da comunidade
ou apreenso de veculos (
56
).
A descriminalizao e proibio da posse e aquisio
de drogas ilcitas para consumo atravs do ilcito de
mera ordenao social tem, pois, paralelo no direito
comparado em pases membros da Unio Europeia e
signatrios das convenes internacionais celebradas sob
a gide da Organizao das Naes Unidas.
30Orientaesparaarevisodalei dadroga:
acriminalizaodoincitamentoaoconsumo
A descriminalizao e consequente proibio pelo
direito administrativo do consumo de drogas ilcitas,
bem como da deteno e aquisio para esse consumo,
recair, indistintamente, sobre o consumo pblico e pri-
vado, fundamentalmente por cinco razes:
Em primeiro lugar, porque, como j se fez notar,
a proibio da deteno e aquisio de drogas para con-
sumo, ainda que privado, imposta pelas convenes
internacionais a que Portugal est vinculado.
Em segundo lugar, porque, apesar de qualquer proi-
bio ter diminuto efeito sobre o consumo verdadei-
ramente privado, no desapareceu o interesse na con-
servao do desvalor legal desse consumo, tendo em
conta, entre outras razes, a proteco de menores.
Em terceiro lugar, porque o consumo pblico,
podendo embora constituir, em determinadas situaes,
um grave incitamento ao consumo, no carece de ser
criminalizado autonomamente como tal, ao contrrio
do que pareceu Comisso para a Estratgia Nacional
de Combate Droga (
57
) e outros tm tambm sus-
tentado, ao menos para as chamadas drogas duras.
De facto, no se adoptando a distino entre consumo
pblicoe privado, resultar que deve ser dado cum-
primento ao disposto no artigo 3.
o
, n.
o
1, alnea c), suba-
lnea iii), da Conveno de 1988, nos termos do qual
dever ser tipificado como infraco penal o facto de
incitar ou instigar publicamente outrem, por qualquer
meio, [ . . .] a usar ilicitamente estupefacientes ou subs-
tncias psicotrpicas, cabendo apreciao casustica
das situaes de consumo, incluindo do consumo dito
pblico, avaliar do preenchimento do referido tipo
legal de crime. E pode at ser que determinadas situa-
es que poderiam cair numa definio de consumo
privado devam, em certas circunstncias, configurar
um incitamento ao consumo. Como ser de admitir que
algumas situaes por vezes consideradas de consumo
pblicono configurem verdadeiro incitamento.
Em qualquer dos casos, o consumo, ainda que em
funo das circunstncias do caso concreto no con-
figure incitamento ao uso, e portanto no constitua
crime, no deixar de estar abrangido pela proibio
administrativa, o que sempre permitir a interveno
das autoridades.
Em quarto lugar, porque seriam sem dvida proble-
mticas as consequncias da distino de regimes entre
a deteno e aquisio para consumo privadoe para
consumo pblico, na medida em que deixaria s auto-
ridades chamadas a intervir a ingrata tarefa de discernir
os motivos dessas condutas, frustrando-se, em muitas
situaes, os propsitos da proibio enquanto instru-
mento preventivo do chamado consumo pblico.
Finalmente, porque assim se evita uma distino com-
plexa e certamente dbia entre o que pblico e
o que privado, distino, alis, no desprovida de
um certo carcter falacioso, j que no poderia deixar
de se permitir a fruio em pblico com a conse-
quente exibio pblica dos efeitos das drogas apesar
de a lei remeter o acto de consumo para a intimidade
privada.
31Orientaesparaarevisodalei dadroga:
aschamadasdrogasleveseduras
A proibio pelo ilcito de mera ordenao social
abranger, tambm, o conjunto das tradicionalmente
chamadas drogas ilcitas, sejamelas rotuladas de duras
ou leves.
Trata-se, mais uma vez, como j atrs se explicou,
de uma incontornvel consequncia das convenes
internacionais vigentes, que remetem para uma proi-
bio cujo mbito no pode depender desta distino.
J neste documento se deu conta, porm, de todo
o interesse que esta questo merece, a ponto de fazer
parte de uma das opes estratgicas proclamadas o
acompanhamento do debate internacional e o aprofun-
damento da investigao cientfica sobre a matria. E
isto, como se disse, no apenas para efeitos da par-
ticipao activa de Portugal na definio das estratgias
da comunidade internacional e da Unio Europeia, mas
tambm para efeitos da poltica legislativa, de que aqui
se cuida.
2997 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
j hoje evidente que as drogas no so todas iguais
nos seus efeitos para a sade e nas consequncias sociais
do seu consumo. Este ponto , alis, particularmente
valorizado na estratgia de preveno adoptada, cons-
tituindo, de resto, condio de credibilidade da men-
sagem que h-de animar as aces preventivas.
Ora, no pode o Estado ignorar na sua poltica legis-
lativa aquilo que apregoa na sua poltica de preveno.
Por isso, o novo quadro legal deve conter sanes
administrativas diferenciadas em funo da perigosidade
inerente ao consumo das diferentes drogas, ponderados
os demais factores relevantes para a fixao da moldura
sancionatria, sem prejuzo do reconhecimento e divul-
gao dos efeitos nefastos de todas as drogas.
De resto, a fixao de sanes diferenciadas por
exemplo no caso da cannabis e seus derivados, haxixe
e marijuana, para almde coerente comas mensagens
em sede de aces preventivas, poder contribuir, tam-
bm, em certa medida, para desencorajar a transio
para drogas mais perniciosas.
32Orientaesparaarevisodalei dadroga:
assanesadministrativas
O quadro sancionatrio a adoptar por meio do ilcito
de mera ordenao social no poder deixar de ter pre-
sente o princpio humanista que enforma a presente
estratgia nacional de luta contra a droga. I sto implica,
naturalmente, a fixao de sanes verdadeiramente
adequadas s pessoas e s situaes em causa.
Ora, fora de dvida que a sano caracterstica do
ilcito de mera ordenao social a coima, aplicada
por uma autoridade administrativa sendo uma sano
de tipo pecunirio, no ser, muitas vezes, a medida
ajustada aos casos de consumo de drogas ou da sua
deteno e aquisio para consumo. manifesto que,
sobretudo no caso de toxicodependentes, a espiral de
destruio frequentemente provoca uma dramtica dela-
pidao do patrimnio pessoal e familiar, quando no
mesmo a ruptura com os meios de obteno lcita de
sustento, pelo que uma sano pecuniria, para alm
de deslocada por no promover a recuperao de quem
dela precisa, tenderia a ser meramente virtual.
E o problema tambm no se resolveria por meio
do recurso s sanes acessrias previstas no regime
quadro das contra-ordenaes, muitas delas desajusta-
das da situao de que aqui cabe tratar.
S que nada disto prejudica o mrito da opo pelo
ilcito de mera ordenao social e muito menos res-
suscita vantagens do modelo criminalizador. Bem pelo
contrrio, cumprir recordar, sumariamente, a muito
mais flagrante desadequao da pena de priso prevista
na nossa actual lei da droga ainda que raramente
aplicada de modo efectivo aos consumidores e a natu-
reza, na prtica igualmente pecuniria, da pena de multa
hoje vigente, com a agravante de poder ser substituda
por priso efectiva em caso de no pagamento.
O que se preconiza um regime contra-ordenacional
especial, em que, para alm da coima, em vez dela ou
subsidiariamente a ela, ou no quadro da suspenso do
processo de contra-ordenao, se preveja a aplicao
de outras medidas mais apropriadas.
Desde logo, a desintoxicao e o internamento em
comunidade teraputica, no caso de toxicodependentes,
como alternativa de sanes administrativas.
A ideia, alis, j foi expressamente defendida entre
ns (
58
).
As sanes administrativas, principais ou acessrias,
devem ser equacionadas na linha da experincia espa-
nhola ou italiana, admitindo outras que se revelem apro-
priadas, posto que compatveis com o alcance das garan-
tias processuais prprias do ilcito de mera ordenao
social e com os limites constitucionais. E no pode
excluir-se, tambm, o arquivamento ou a dispensa de
sano administrativa em certas situaes, pois que se
elas se admitem em sede de ilcito criminal, por maioria
de razo se devero admitir, para situaes idnticas,
no ilcito administrativo.
Por outro lado, deve consagrar-se como sano aces-
sria, ou no quadro de regulamentao administrativa
prpria, a medida de suspenso da licena ou da auto-
rizao de funcionamento dos estabelecimentos pblicos
onde se verifique, de forma reiterada ou ostensiva, a
prtica da contra-ordenao de consumo de drogas
ilcitas.
Mas muitas das solues j hoje constantes do regime
geral das contra-ordenaes conservaro pertinncia no
caso presente. o caso da admoestao, que poder
ter lugar para primeiras infraces ou casos de menor
gravidade. o caso, tambm, das sanes acessrias
de perda de objectos pertencentes ao agente e, even-
tualmente, da prpria inibio de exerccio de certas
actividades profissionais.
E no parece necessrio, sequer, reforar especial-
mente os poderes legais das autoridades policiais e fis-
calizadoras, pois no quadro do regime geral do ilcito
de mera ordenao social se encontram j os meca-
nismos suficientes para a interveno necessria inves-
tigao dos factos, garantia da ordem pblica e per-
seguio do trfico, incluindo a identificao pelas auto-
ridades administrativas e policiais do respectivo agente,
bem como a apreenso provisria e posterior perda de
objectos utilizados na prtica de contra-ordenaes,
sobretudo quando perigosos, ainda que no possa haver
lugar a procedimento contra o agente ou que no lhe
seja aplicada uma coima.
Por outro lado, recorde-se que a eficcia das sanes
administrativas poder sempre beneficiar da j existente
tipificao como ilcito criminal da desobedincia a
ordem legtima emanada de autoridade competente.
Mais do que uma adaptao, nos termos referidos,
do regime jurdico do ilcito de mera ordenao social,
a soluo preconizada exigir uma adaptao do apa-
relho administrativo que vier a ser incumbido de zelar
pela sua aplicao, atenta a relevncia e complexidade
social do problema do consumo de drogas e da toxi-
codependncia.
33Outrasalteraeslegislativas
A reviso da chamada lei da droga (Decreto-Lei
n.
o
15/93, de 22 de Janeiro, rectificado e republicado
a 20 de Fevereiro do mesmo ano), decorrente da opo
de descriminalizao de que acima se deu conta, dever
constituir uma oportunidade para considerar um con-
junto de outras alteraes ao mesmo diploma, desig-
nadamente as que tm sido sugeridas por diferentes
personalidades e autores, s quais se juntam, agora, as
propostas da Comisso para a Estratgia Nacional de
Combate Droga (
59
).
2998 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
Especial considerao devero merecer as possibili-
dades seguintes:
a) Confirmar, por disposio expressa, a licitude
da prescrio mdica de drogas autorizadas,
nomeadamente drogas de substituio;
b) Proibir a utilizao como prova de consumo de
estupefacientes ou substncias psicotrpicas
para efeitos de investigao do respectivo ilcito,
dos resultados das percias ou exames mdicos,
bem como da prova recolhida para caracteri-
zao do estado de toxicodependncia;
c) Eventual reviso dos elementos do crime de tr-
fico ou das suas consequncias legais, ponde-
rando, especialmente, os que se prendem com
os conceitos de deteno, posse, transporte, ofe-
recimento, cedncia, emprstimo e compra em
conjunto;
d) Redefinir a figura do traficante-consumidor,
nomeadamente tendo em conta os casos em que
este no destina, em exclusivo, o produto da
droga traficada ao alimentar da sua toxicode-
pendncia, mas reserva uma parte para satis-
fazer necessidades bsicas de subsistncia.
Aaplicaodalei
34Promover aaplicaodosmecanismosprevistos
nalei dadroga
Os dados disponveis sobre a aplicao do Decre-
to-Lei n.
o
15/93, de 22 de Janeiro, a actual lei da droga,
constam dos relatrios oficiais que tm vindo a ser publi-
cados e foram sumariados no relatrio da Comisso (
60
).
Se verdade que esses dados permitem confirmar
que so muito poucos os consumidores condenados em
priso efectiva pelo crime de consumo, permitem, tam-
bm, concluir que, em diversos aspectos, a aplicao
da lei no corresponde ainda aos objectivos visados pelo
legislador, sendo pouco utilizados os mecanismos que
pretendiam garantir uma adequao do regime legal
situao especfica em que se encontram os toxicode-
pendentes e natureza dos ilcitos praticados.
Desde logo, o instituto da suspenso provisria do
processo, que substituiu a figura do no exerccio da
aco penal, raramente utilizado (
61
).
Do mesmo modo, extremamente restrito o recurso
suspenso de execuo da pena mediante a obrigao
de tratamento voluntrio do toxicodependente, seja em
casos de consumo, seja em caso de outros crimes, em
flagrante contraste com o confessado propsito do legis-
lador de o contacto com o sistema formal da justia
servir para mobilizar os utenslios jurdicos no mximo
da sua valncia, para que o toxicodependente ou o con-
sumidor habitual se liberte da escravido que o domina,
mediante os incentivos adequados do tratamento e da
reabilitao. O mesmo sucede com a obrigao de tra-
tamento como injuno complementar de outra medida.
I gualmente diminuta , tambm, a utilizao do cha-
mado regime de prova.
Por outro lado, sendo a pena de multa a mais aplicada
aos toxicodependentes, verifica-se o reduzido nmero
de casos em que aplicada a simples admoestao dos
consumidores ou a dispensa de pena (em 1997 estas
solues foram aplicadas, no total, em 240 casos, dis-
tribuindo-se de forma quase igualitria num universo
de 2238 casos). E mais rara ainda a pena de prestao
de trabalho a favor da comunidade (no mais de oito
penas deste tipo em todo o ano de 1997).
Evidentemente, este quadro sofrer alteraes uma
vez que se proceda preconizada descriminalizao do
consumo, bem como da deteno e aquisio para
consumo.
Mas no s isso no afectar a pertinncia de muitos
destes mecanismos na lei da droga por exemplo no
que se refere ao tratamento em alternativa de pena a
aplicar aos traficantes-consumidores , como a no
resoluo dos problemas que esto na origem destes
bloqueios acabar por se reflectir no insucesso de solu-
es anlogas a consagrar no novo regime do ilcito
de mera ordenao social.
I mporta, antes do mais, assegurar a sensibilizao dos
aplicadores do direito, promovendo as necessrias
aces de formao, em colaborao com o Centro de
Estudos Judicirios e a Ordem dos Advogados.
Mas importa, tambm, garantir os meios e os pro-
cedimentos necessrios ao bom funcionamento destes
mecanismos.
Neste aspecto, absolutamente crucial a nova clu-
sula j consagrada no Decreto-Lei n.
o
72/99, de 15 de
Maro, sobre o sistema de apoios ao tratamento e rein-
sero social de toxicodependentes, j que a agora se
exige que as unidades privadas de sade s podem
celebrar convenes, nos termos do presente diploma,
desde que se disponibilizem, com meno expressa na
prpria conveno, para aceitar toxicodependentes que
se encontrem em cumprimento de medidas tutelares,
de penas substitutivas de priso, bem como em trata-
mento ou internamento impostos em processo penal,
de liberdade condicional, ou de outras medidas flexi-
bilizadoras da pena de priso (cf. artigo 5.
o
, n.
o
2).
Complementarmente, dever dotar-se os tribunais
com uma lista actualizada das instituies para onde
podem ser encaminhados toxicodependentes para tra-
tamento.
35Perciasouexamesmdicos
Outro problema a resolver e que da maior impor-
tncia para uma boa aplicao da lei o da difi-
culdade de realizar, ao menos com a devida celeridade,
as percias ou exames mdicos necessrios determi-
nao do estado de toxicodependncia, que tendem a
ser substitudos em julgamento pela mera convico do
julgador, assente, sobretudo, na confisso do arguido
ou na demonstrao documental de que o mesmo est
sujeito a tratamento mdico.
Esta situao, que se fica a dever, sobretudo, escas-
sez de servios de sade pblica especialmente habi-
litados e disponveis para realizar estes exames, agra-
vada pelas dificuldades de articulao que ainda per-
sistem, a que se junta a presso no sentido de reduzir
a morosidade dos processos a qual tende a afastar
procedimentos que no sejam minimamente expeditos.
O crescimento da rede de prestao de cuidados de
sade aos toxicodependentes permite, agora, superar
este problema.
I mporta, antes do mais, delimitar melhor, luz dos
conhecimentos cientficos disponveis, os casos em que
verdadeiramente se justificar a determinao do estado
de toxicodependncia por via de um exame mdico deste
tipo por exemplo, ser de reanalisar os casos em que
2999 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
seja de presumir inimputabilidade ou imputabilidade
diminuda, bem como os casos de aplicao de medida
de internamento ou, ao menos, fixar as condies em
que o mesmo poder ser dispensado por indicao de
um perito.
Por outro lado, na falta de suficientes instituies
locais do sistema de sade devidamente habilitadas para
este tipo de servios, devero reforar-se os meios ao
dispor dos peritos mdicos dos tribunais e alargar a
sua interveno neste tipo de casos.
A isto haver que juntar a consagrao legal da pos-
sibilidade de solicitao directa de exames a instituies
de sade da rea de residncia do toxicodependente,
devendo dotar-se os tribunais com uma lista destas
instituies.
36Grupo de trabalho para a aplicao tcnica da lei da droga
Para assegurar uma boa aplicao dos mecanismos
previstos na lei da droga e ponderar as formas concretas
de superar os bloqueios existentes, dever ser criado
um grupo de trabalho para a aplicao tcnica da lei
da droga, com a durao mxima de dois anos.
Este grupo, que submeter as suas propostas ao
Ministro da Justia, dever debruar-se, nomeadamente,
sobre a problemtica dos exames e percias mdicas a
toxicodependentes, dos exames laboratoriais e do acesso
a estabelecimentos, pblicos e privados, para tratamento
de toxicodependentes em alternativa de pena ou de
outras medidas.
Na composio deste grupo, convir que estejam
representados, a nvel elevado, as magistraturas, judicial
e do Ministrio Pblico, os institutos de medicina legal,
a Direco-Geral dos Servios Prisionais, o I nstituto de
Reinsero Social e o Servio de Preveno e Trata-
mento da Toxicodependncia (SPTT).
CAP TULO V
Preveno
As estratgias preventivas
37Preveno: reduzir aprocuradedrogas
O modelo de preveno em geral adoptado pelas cin-
cias psicossociais apoia-se, em grande parte, numa pers-
pectiva de sade pblica, englobando trs nveis cls-
sicos: preveno primria, preveno secundria e pre-
veno terciria.
A preveno primria conceito inicialmente utili-
zado pelos tcnicos de sade pblica refere-se ao con-
junto de intervenes que tm como objectivo intervir
sobre as causas das doenas, possibilitando, assim, que
estas no se cheguem a manifestar.
A preveno secundria diz respeito ao diagnstico
precoce e imediato tratamento de uma determinada
afeco, pressupondo a deteco rpida dos sintomas
ligeiros das doenas e a aplicao de uma teraputica
eficaz.
A preveno terciria relaciona-se com a interrupo
de um processo patolgico e com o esforo para evitar
que dele decorra uma perda de capacidades (total ou
parcial) que impea o indivduo de se integrar na socie-
dade aps o fim da perturbao em causa.
Recentemente, tem-se vindo a assistir, sobretudo
na rea psicossocial, substituio das expresses
preveno secundriae preveno terciriapor ter-
mos mais precisos, como tratamentoe reabilitao/
reinsero.
, tambm, habitual distinguir, no mbito da pre-
veno primria, a preveno inespecfica da preveno
especfica, consoante a aco preventiva se dirige s
variveis que esto na origem de um conjunto de com-
portamentos de risco ou toma como alvo privilegiado,
quando no nico, o prprio consumo de substncias
ou a passagem do uso ao abuso.
Mas no caso das toxicodependncias no raro fazer
uso da palavra preveno sem recorrer a qualquer
adjectivao. Neste sentido, a preveno engloba todas
as iniciativas que, apoiadas em princpio numa estratgia
global de actuao e em pressupostos tericos slidos,
visam reduzir a procura das diferentes drogas.
No obstante este sentido amplo que pode ter o termo
preveno, importa, em termos operacionais, distin-
guir e tratar separadamente as suas diferentes dimen-
ses, cuidando-se neste captulo, de forma especial, da
preveno primria.
A preveno pode ser considerada como um conjunto
de estratgias destinadas a criar e manter estilos de vida
saudveis, englobando o envolvimento das comunidades,
das suas instituies e dos seus sistemas (
62
).
Deste ponto de vista, a preveno compreende a difu-
so de informao sobre o problema da droga (ex.: cam-
panhas nos meios de comunicao social), a garantia
de informao e educao sobre o modo de atingir e
manter a sade em geral, o desenvolvimento de acti-
vidades alternativas saudveis (ex.: desportos e dana)
e a existncia de um contexto de polticas promotoras
de sade. Assim, os programas preventivos do uso/abuso
de drogas devem cobrir uma vasta srie de temas, desde,
obviamente, a informao sobre as drogas, a sade e
a sua promoo at capacidade de tomar decises
e resolver problemas, passando pela valorizao das
competncias de comunicao, pelo reforo das resis-
tncias presso negativa do grupo, pela apresentao
de alternativas ao uso de drogas e pela afirmao da
identidade e auto-estima.
38Aprevenoeacomplexidadedascausasdaprocuradedrogas
Visando a preveno, em ltima anlise, reduzir a
procura de drogas, importa identificar as causas pro-
vveis dessa procura, para poder agir sobre elas.
Apesar de todas as incertezas do conhecimento actual
sobre a matria, hoje claro que a clssica dicotomia
sade-doena se revela redutora para traduzir a com-
plexidade do problema. Na verdade, verifica-se uma
forte e progressiva tendncia para levar em linha de
conta mltiplas variveis, incluindo as que dizem res-
peito a caractersticas de ambientes restritos (microcon-
textos) e de sistemas sociais (macrocontextos).
A maioria dos modelos preventivos conceptualiza o
consumo como o resultado de um processo complexo,
em que interagem factores relacionados com o perfil
biolgicodo indivduo e outros originrios das influn-
cias scio-culturais e trajectos pessoais e interpessoais
especficos que participam na construo da identidade.
O que se pretende com uma abordagem preventiva
, de uma forma geral, reduzir a vulnerabilidade do
indivduo relativamente a condies susceptveis de
aumentar os riscos de utilizao de drogas e ou do desen-
volvimento de dependncia.
3000 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
Da que os objectivos do trabalho preventivo no ter-
reno possam obedecer a uma dupla perspectiva: facilitar
a aquisio de competncias e ou promover mudanas
ambientais, nos sistemas e estruturas sociais (
63
).
Em concreto, as intervenes preventivas assumem
o objectivo de modificar alguns dos factores intrapes-
soais que favorecem o consumo de drogas ou de alterar
circunstncias situacionais e sociais especficas, por
forma a facilitar a aquisio pelos destinatrios de um
sistema de respostas que permitam responder com o
no consumo aos diversos tipos de solicitaes.
39Identificar factoresderiscoefactoresdeproteco
Embora a investigao sobre o uso/abuso de drogas
no seja completamente conclusiva, possvel identificar
um conjunto de variveis relacionadas com os principais
factores susceptveis de influenciar o incio dos consu-
mos e que devero ser tidos em conta na formulao
das estratgias preventivas.
I mporta, antes do mais, identificar os factores de risco
que os estudos epidemiolgicos e a experincia clnica
tm permitido associar ao consumo de drogas. Trata-se
de factores de fragilidade preexistentes ou ligados a
acontecimentos negativos nas narrativas de vida dos indi-
vduos consumidores de drogas que aumentam a pro-
babilidade de ocorrncia de comportamentos que com-
prometem a sade tal como entendida pela Orga-
nizao Mundial de Sade e, portanto, nas suas vertentes
biolgica, psicolgica ou social.
Por outro lado, essencial no esquecer que existem,
tambm, factores protectores, observveis em indivduos
que no apresentam os mesmos comportamentos
quando sujeitos a idnticas situaes de risco.
O desenvolvimento humano saudvel resultaria,
assim, de um equilbrio entre factores de risco e factores
de proteco.
A nvel individual, podemconsiderar-se como factores
de risco os seguintes:
a) I nsucesso escolar e abandono precoce da escola;
b) Comportamentos violentos e anti-sociais com
incio na infncia, nomeadamente persistncia
de atitudes contra a lei e a ordem;
c) Experimentao de drogas em idade precoce;
d) Pouca resistncia presso do grupo na ado-
lescncia e frequncia sistemtica de grupos
juvenis onde existe abuso de lcool e outras dro-
gas (o grupo pode constituir um factor de vul-
nerabilidade, se existe experimentao e uso fre-
quente de drogas, ou um factor protector, se
veicula valores contrrios ao uso ou abuso de
drogas);
e) Baixa auto-estima.
A nvel familiar, os mais importantes factores de risco
sero os seguintes:
a) Precariedade econmica do agregado familiar,
com carncias de habitao e emprego estveis;
b) Famlias desagregadas ou em ruptura, com mar-
cadas dificuldades de comunicao;
c) Ausncia de suporte emocional dos adultos em
relao s crianas, com falta de carinho e envol-
vimento afectivo desde a primeira infncia;
d) Expectativas irrealistas face ao desempenho dos
mais novos.
A nvel escolar, podem indicar-se os factores de risco
seguintes:
a) Estabelecimentos de ensino incorrectamente
dimensionados e com ms instalaes (ex.: falta
de instalaes desportivas e de lazer);
b) Escolas com mau clima escolar, nomeadamente
ausncia de regras e conflitos permanentes;
c) Pouca participao estudantil.
Os factores protectores mais frequentemente salien-
tados na literatura cientfica so os seguintes:
a) Boa auto-estima, crenas de auto-eficcia, capa-
cidade de resoluo de problemas, competn-
cias de relacionamento interpessoal e expecta-
tivas de sucesso realistas;
b) Famlias comintimidade, envolvimento afectivo,
padres de comunicao claros e fronteiras nti-
das [em que a colaborao intrafamiliar se d
num contexto de interdependncia, por contra-
ponto a um hiperenvolvimento ou hiperdistan-
ciamento (
64
)] e famlias sem histria de con-
sumo de txicos;
c) Escolas promotoras do envolvimento dos alunos
nas actividades, sendo os estudantes ouvidos nas
tomadas de deciso e valorizada a sua compe-
tncia em diversas reas;
d) Comunidades activas nos programas de preven-
o, fomentando a discusso do problema e a
utilizao de estratgias para o resolver.
40Conhecer a evoluo do fenmeno do consumo de drogas
A definio de estratgias preventivas supe, por
outro lado, conhecer a expresso actualizada do fen-
meno do consumo de drogas.
Na verdade, registam-se sensveis evolues nas carac-
tersticas da dependncia de txicos que no podem
deixar intocadas as aces de preveno.
o que hoje sucede com as novas tendncias do
consumo, na direco do uso e abuso de anfetaminas,
a partir da difuso do ecstasy, distribudo sobretudo em
discotecas e em festas rave.
Por outro lado, necessrio procurar conhecer o dife-
rente sentido que podem ter os comportamentos assu-
midos pelos diferentes grupos, mesmo quando esses
comportamentos so objectivamente idnticos: o que
motiva o consumo de haxixe por adolescentes prova-
velmente no ser o mesmo que motiva esse mesmo
consumo por intelectuais de meia-idade; o uso da
cocana pode ter explicao no facto de ser, em certos
meios, um produto de eleio ou constituir a uma
muleta qumicaou pode ser apenas uma mera droga
de escapedurante os tratamentos da dependncia de
herona por antagonistas.
S um vasto e preciso estudo epidemiolgico, no
existente ainda em Portugal, permitir identificar cor-
rectamente os diversos perfis dos utilizadores de dro-
gas, sem ceder tentao de generalizaes abusivas.
41Adaptar asestratgiasdeprevenoaosdestinatrios
A intensidade do programa preventivo, as compo-
nentes em que se divide e os resultados que pretende
3001 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
obter tm de ser definidos previamente e adaptados
aos seus diferentes destinatrios.
As populaes com baixo nvel de risco devem ser
alvo de intervenes sobretudo de carcter informativo,
visando a promoo do desenvolvimento psicossocial
dos indivduos.
Pelo contrrio, as populaes com alto nvel de risco,
em funo da sua maior vulnerabilidade ao uso de dro-
gas, por factores intrnsecos ou extrnsecos, devero ser
previamente estudadas e alvo de intervenes preven-
tivas mais intensas e adequadas s dificuldades detec-
tadas (ex.: adolescentes de bairros degradados onde pre-
dominam o desemprego, consumos txicos e a desa-
gregao familiar).
42Qualidadesessenciaisdasacespreventivas
possvel sumariar algumas das qualidades essenciais
que devem marcar as aces preventivas.
Em primeiro lugar, as aces preventivas devem, sem-
pre que possvel, ser marcadas pela proactividade, isto
, devem preceder o aparecimento do problema que
se pretende prevenir, o que pressupe a prvia iden-
tificao de unidades alvo junto de determinado grupo
de indivduos que possam ser caracterizados como uma
populao em risco.
Em segundo lugar, as aces preventivas devem pau-
tar-se pelo princpio da focalizao, ou seja, devem ser
dirigidas a determinadas populaes ou sistemas sociais
saudveisou em risco, envolvendo, de preferncia,
grupos de indivduos definidos a partir da observao
das modificaes dos sistemas sociais.
Em terceiro lugar, as aces preventivas devem ser
marcadas pela intencionalidade, de modo a fortalecer
a adaptao psicolgica dos indivduos ainda no
afectados.
Em quarto lugar, as aces preventivas devem ter
em conta o princpio da continuidade, que d espao
para debates esclarecedores em pequenos grupos, que
permita compreender a evoluo do crescimento e a
trajectria pessoal dos seus destinatrios e que facilite
a articulao com a interveno a cargo de outras estru-
turas, para alm de viabilizar a inflexo atempada das
estratgias cuja execuo mostrou serem ineficazes.
Finalmente, as aces preventivas devem sujeitar-se
sua avaliao, entendida como o conjunto de pro-
cedimentos destinados a examinar os efeitos das estra-
tgias preventivas, de modo a testar a sua eficcia.
43Aavaliaodosprogramasdepreveno
A avaliao dos programas de preveno do abuso
de drogas essencial para a transmisso de experincias
e para a anlise dos resultados, permitindo, por essa
via, melhorar a qualidade das intervenes.
O lugar da avaliao , alis, central na presente estra-
tgia nacional de luta contra a droga, merecendo um
especial desenvolvimento a propsito da temtica da
i nvesti gao e, sobretudo, da chamada i nvesti ga-
o/interveno.
Sem prejuzo, portanto, de adiante se voltar ao tema,
convir aqui dizer que essa avaliao dever responder
s seguintes perguntas bsicas (
65
):
Qual a natureza e a dimenso do problema?
Que intervenes so susceptveis de afrontar o
problema?
Que grupo alvo se pretende atingir com a inter-
veno?
A interveno atinge de facto o grupo alvo?
A interveno est a ser executada de acordo com
o plano delineado?
A interveno eficaz?
H que distinguir dois tipos de avaliao: a avaliao
dos resultados, tambm chamada avaliao sumativa,
e a avaliao do processo, ou avaliao formativa (
66
).
A avaliao sumativa pretende determinar se os indi-
vduos que estiveram na interveno preventiva apre-
sentam ou no taxas mais baixas de consumo no ps-
-teste do que os sujeitos que no participaram na aco
e se as atitudes em face das drogas se tornaram cla-
ramente menos positivas nos membros do grupo expe-
rimental, levando a uma menor inteno de consumir
drogas.
A avaliao formativa, que diz respeito execuo
da aco preventiva, descreve as actividades do pro-
grama que foram planeadas e as que foram efectiva-
mente realizadas.
Na ausncia de correctos instrumentos de avaliao
do fenmeno das toxicodependncias, as polticas de
preveno deparam-se com inmeras dificuldades. Mas
a sua passagem prtica de instante importncia: tal-
vez em nenhuma outra rea seja to verdadeiro o velho
aforismo mais vale prevenir do que remediar.
44Prioridadesnasestratgiasdeprevenoprimria
A poltica de preveno primria deve articular-se
com os objectivos gerais da presente estratgia nacional
de luta contra a droga e as opes que a norteiam.
I mporta, pois, dar seguimento opo estratgica de
reorientar a preveno primria por forma a mobilizar
os jovens, os pais, as escolas e as instituies da socie-
dade civil e a rever o contedo das mensagens e das
aces com base na identificao de factores de risco,
de factores protectores e das caractersticas especficas
dos grupos destinatrios, garantindo a continuidade das
intervenes preventivas, inserindo uma informao
rigorosa sobre a perigosidade dos diferentes tipos de
drogas lcitas e ilcitas, incluindo as novas drogas sin-
tticas e conferindo prioridade s aces dirigidas ao
fim da infncia e incio da adolescncia e a populaes
de risco.
O foco das aces preventivas deve, na verdade, diri-
gir-se essencialmente para o fim da infncia (9/10 anos)
e incio da adolescncia (12/13 anos), tendo em ateno
os factores de vulnerabilidade j descritos anterior-
mente. I sto no invalida que o trabalho preventivo se
deva iniciar no seio da famlia por ocasio dos anos
pr-escolares e continue durante a escolaridade.
Devem merecer especial ateno na definio das
estratgias preventivas os jovens que abandonam o sis-
tema escolar sem conclurem a escolaridade, os filhos
dos toxicodependentes, os jovens que pertencem a mino-
rias com problemas de integrao e os imigrantes.
Por outro lado, o prprio contedo das mensagens
preventivas deve ser repensado.
A informao relativa s drogas tem de evitar os peri-
gos da banalizao e da diabolizao. Para isso, importa
recusar a desvalorizao dos riscos que os consumos
pressupem e, ao mesmo tempo, rejeitar a culpabili-
3002 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
zao e a discriminao dos toxicodependentes. A cre-
dibilidade das mensagens preventivas junto dos seus
destinatrios depende, em boa parte, da ateno ao con-
texto e populao alvo a que se dirigem e con-
siderao dos toxicodependentes no como meros
objecto problema mas como cidados com deveres,
direitos e um problema grave a resolver.
fundamental, tambm, que as mensagens preven-
tivas faam realar as consequncias dramticas do
estado de dependncia, a comear pela modificao da
prpria relao do utilizador com o produto, que ine-
rente dependncia, salientando a consequente pola-
rizao totalitria de todos os interesses do utilizador
na substncia, com marcado prejuzo do seu relacio-
namento interpessoal.
No obstante, constitui, sem dvida, condio essen-
cial de credibilidade das mensagens preventivas o escla-
recimento dos diferentes graus de perigosidade das
vrias drogas, incluindo nesse esclarecimento no ape-
nas as actuais drogas ilcitas mas outras substncias psi-
coactivas susceptveis de provocar dependncia, por
forma a evitar generalizaes facilmente detectveis
pelos destinatrios como falsas. Por exemplo, no deve
falar-se de droga no singular, colocando no mesmo
plano a herona e o haxixe.
Por outro lado, esse esclarecimento dever ter em
conta as novas tendncias em matria de consumo, o
que significa uma especial ateno s novas drogas sin-
tticas, como a metilenodioximetanfetamina (MDMA
ou ecstasy), cujo uso crescente em Portugal, sobretudo
em festas particulares, nas discotecas e no mbito da
chamada cultura rave, contando com a inadvertida
publicidade atravs da informao dos meios de
comunicao social.
As respostas na rea da preveno devero, ainda,
assegurar uma interveno integrada pela abordagem
global das diversas vertentes dos comportamentos de
risco: sanitria (doenas sexualmente transmissveis, tra-
tamento face ao consumo de substncias), escolar (aban-
dono e insucesso), criminal (aumento da criminalidade
relacionada com as drogas) e social (deteriorao do
tecido social associada ao consumo, sobrecarga da segu-
rana social). Essa interveno integrada dever favo-
recer, tambm, a racionalizao de meios, na linha do
que se procurou com o Protocolo de Cooperao entre
o Governo e a Cmara Municipal do Porto, denominado
Contrato Cidade.
No que se refere ao modo de transmitir as mensagens
preventivas, deve ter-se em conta que os jovens so os
mediadores mais eficazes junto dos outros jovens. ,
por isso, da maior importncia privilegiar o trabalho
com jovens devidamente sensibilizados para o problema
e preparados pela frequncia de aces de formao.
Por outro lado, importa investir fortemente no tra-
balho de rua, de um modo flexvel e mvel, de forma
a garantir uma relao com os jovens no seu meio habi-
tual. Esta aco , alis, prioritria para muitos utili-
zadores de droga que no frequentam a escola nem
aparecem nos centros de tratamento.
Estruturas organizativas daprevenoprimria
45Umnovomodeloorganizativo
A determinao das estruturas organizativas da pre-
veno primria obedece ao princpio da coordenao
e da racionalizao de meios.
A coordenao, porm, deve estabelecer-se no ape-
nas ao nvel das diferentes intervenes em sede de
preveno primria, mas, tambm, entre as diversas ver-
tentes da preveno primria, secundria e terci-
ria que, de algum modo, se complementam. Por outro
lado, essa coordenao h-de envolver, ainda, a neces-
sria articulao das intervenes nos planos da reduo
da procura e do combate oferta.
Assim sendo e porque as estruturas de coordenao
do desenvolvimento da estratgia nacional de luta contra
a droga extravasam, como se v, o plano da preveno
primria e mesmo o da preveno em sentido amplo,
dessas estruturas se dar conta em captulo prprio.
Por seu turno, o objectivo de racionalizao de meios
passa aqui pela atribuio de responsabilidades de direc-
o e execuo em matria de preveno primria ao
I nstituto Portugus da Droga e da Toxicodependncia,
recentemente criado, o qual ser dotado de delegaes
regionais que permitam uma maior proximidade com
os problemas e as populaes.
No entanto, as responsabilidades do I PDT no pre-
judicam o princpio de que a resposta pblica aos
problemas levantados pelo fenmeno da droga e da toxi-
codependncia dever ser assegurada pelos servios sec-
toriais que com ele directamente se confrontam, sobre-
tudo no mbito dos Ministrios da Educao, da Sade,
da Justia, do Trabalho e da Solidariedade, da Admi-
nistrao I nterna e da Defesa Nacional, bem como do
departamento responsvel pela poltica de juventude,
os quais devero progressivamente incluir nas suas estra-
tgias e actividades respostas realidade social que se
traduz pelo consumo e trfico de drogas.
Contudo, em conformidade com o proclamado prin-
cpio da subsidiariedade, preconiza-se uma progressiva
transferncia de responsabilidades na rea da preveno
primria para as autarquias locais, designadamente para
os municpios, incluindo na promoo do planeamento
e da articulao local das intervenes dos servios da
administrao. Para isso, prev-se, numa primeira fase,
o estabelecimento de parcerias entre os municpios inte-
ressados e a administrao central, atravs do I PDT
e das suas delegaes regionais, com recurso aos ins-
trumentos de financiamento previstos na lei.
Do modelo organizativo aqui sumariamente exposto
decorre a necessria transferncia para o I PDTdas fun-
es de execuo e coordenao da preveno primria
que tm sido exercidas pelo Projecto VI DA.
46AextinodoProjectoVIDAearedistribuio
dassuascompetncias
O Projecto VI DA, criado em 1987, desempenhou um
papel extremamente importante na coordenao e na
execuo das polticas de preveno em Portugal nos
ltimos anos. Contudo, e apesar de ter sido sujeito a
quatro reestruturaes em menos de 12 anos (1990,
1992, 1996 e 1998), a experincia revelou as insuperveis
limitaes do seu modelo orgnico para a eficaz pros-
secuo das tarefas a desenvolver neste campo. Limi-
taes essas que contriburam, sem dvida, para a ava-
liao feita da sua actividade no relatrio da Comisso
para a Estratgia Nacional de Combate Droga (
67
).
O Projecto VI DA, recorde-se, tem, ainda hoje, estru-
tura semelhante de um alto-comissariado, sendo
dirigido por um coordenador, assistido por uma
3003 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
comisso interdepartamental. O Projecto VI DA est
dotado dos recursos prprios de umgabinete equiparado
ao de subsecretrio de Estado (um adjunto e uma secre-
tria pessoal), a que acrescem ncleos coordenadores
distritais, funcionando junto dos governos civis e inte-
grando quase sempre um nico coordenador, com a mis-
so de articular, a partir da reunio de um plenrio
de representantes, os servios da administrao central
com implantao local.
uma estrutura excessiva para coordenar e insufi-
ciente para executar.
Excessiva para coordenar, na medida em que a coor-
denao pode efectuar-se por via de uma estrutura mais
simplificada e mais prxima do nvel poltico, como
adiante se ver.
I nsuficiente para executar, porque o desenvolvimento
da preveno primria exige outro modelo orgnico e
outro tipo de meios, como os que agora se procura
concentrar no I PDT.
Alis, a estrutura orgnica do Projecto VI DA reve-
lou-se insuficiente para assegurar, por meios prprios,
algumas tarefas previstas na lei, a que se vieram juntar
as iniciativas lanadas no mbito da preveno primria
e que nem sempre lograram impedir zonas de sobre-
posio e, portanto, de gesto menos racional de meios.
Na prtica, o Projecto VI DA foi procurando suprir
as suas limitaes institucionais pela contratao a
recibo verdede mais de duas dezenas de colaboradores,
sem com isso obter, apesar do esforo meritrio de
todos, a estabilidade que as misses prosseguidas exi-
giam. Limitaes particularmente evidentes ao nvel dos
ncleos distritais, onde escasseiam os recursos humanos
e abundam os problemas logsticos, problemas a que
acresce o da compatibilizao dos quotidianos profis-
sionais dos representantes dos diversos servios com o
papel a desempenhar por cada um deles no respectivo
ncleo.
No deve, no entanto, menosprezar-se o mrito de
muitas das realizaes levadas a cabo no mbito do Pro-
jecto VI DA, nem ignorar-se o servio prestado comu-
nidade por aqueles que nele colaboraram ao longo de
mais de uma dcada.
Em rigor, no se trata tanto de extinguir uma estru-
tura, mas de adoptar um mais adequado modelo org-
nico que, no plano da preveno primria, passa,
essencialmente, por um verdadeiro instituto pblico, o
I PDT, e por parcerias com as autarquias locais por
forma a permitir melhorar a eficcia da resposta e at
alarg-la a reas at aqui ainda carecidas, como as da
preveno primria na comunidade, da formao, da
investigao e da informao sobre a droga e a toxi-
codependncia, bem como a relativa cooperao
internacional.
A extino do Projecto VI DA e dos respectivos
ncleos distritais, aliada transferncia das suas funes,
no mbito da preveno primria, para o novo I nstituto,
no teve, contudo, que ocorrer em simultneo com a
criao do I PDT, justamente porque a relevncia do
trabalho em curso no se compadece com o vazio org-
nico e de responsabilidades.
O caminho, contudo, claro: a extino do Projecto
VI DA dever ocorrer logo que esteja implementado um
novo modelo de coordenao poltica e que as dele-
gaes regionais do I PDT possam suceder, nesta rea
da preveno primria, aos actuais ncleos distritais do
Projecto VI DA, assim se evitando a existncia do refe-
rido vazio que s poderia ser prejudicial luta contra
a droga.
47Acoordenaointerdepartamental nombito
daprevenoprimria
Um dos princpios estruturantes da presente estra-
tgia nacional , como se disse, o da coordenao.
Apesar das responsabilidades confiadas ao I PDT no
mbito da preveno primria, j acima se sublinharam
as competncias neste domnio dos diferentes servios
sectoriais no respectivo quadro especfico de inter-
veno.
, pois, necessrio assegurar a articulao, coerncia
e complementaridade destas diferentes intervenes em
matria de preveno primria.
Pelas razes j apresentadas, das estruturas compe-
tentes para promover esta coordenao se tratar mais
adiante.
48Opapel doInstitutoPortugusdaDroga
edaToxicodependncia
Ao I PDT ficam reservadas, para alm de outras,
importantes responsabilidades em matria de preveno
primria, na linha do que foi j consagrado no diploma
legal que procedeu sua criao. Essas responsabili-
dades dizem respeito, sobretudo, interveno primria
na comunidade onde se incluem, por exemplo, as
campanhas nacionais de sensibilizao , a qual deve
ser complementada pela interveno preventiva dos ser-
vios sectoriais, quando existam. O apoio actividade
e formao dos profissionais desses servios outra
das relevantes incumbncias do I PDT.
Nos termos da lei, o I PDT tem como um dos seus
fins promover junto dos jovens e da populao em
geral a preveno do consumo de drogas. Em con-
formidade, entre as suas atribuies contam-se as de
promover a interveno na comunidade, tendo em vista
a preveno do consumo de droga e a reduo dos fac-
tores de risco e desenvolver instrumentos de apoio
interveno preventiva na comunidade e de avaliao
de projectos e programas[v. artigos 2.
o
e 3.
o
, alneas e)
e f), do Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de Fevereiro].
Para este efeito, o I PDT foi dotado de uma Direco
de Servios de I nterveno na Comunidade (artigo 14.
o
),
que inclui uma Diviso de Programas e Projectos e uma
Diviso de Formao (artigo 14.
o
, n.
o
2). A esta Direco
de Servios cabe, entre outras tarefas, coordenar e pro-
mover a actividade do I PDT no mbito da preveno
primria, apoiar os profissionais dos diferentes servios
sectoriais e organizaes privadas que actuem nessa
rea, preparar ou mesmo assegurar aces de formao
dirigidas a esses agentes, desenvolver e apoiar progra-
mas e projectos no mbito da preveno primria e coor-
denar a atribuio dos respectivos apoios financeiros
ou outros (v. artigo 14.
o
, n.
o
1).
Direco de Servios de I nterveno na Comu-
nidade incumbe, tambm, assegurar o funcionamento
de um servio de atendimento telefnico e aconselha-
mento na rea das toxicodependncias [artigo 14.
o
, n.
o
1,
alnea j)], no seguimento da experincia da Linha
Aberta, criada em 1987 e mais tarde designada Linha
3004 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
Vida, a qual vinha sendo assegurada pelo Projecto
VI DA.
ainda a esta Direco de Servios que caber pla-
nificar e apoiar a actividade das delegaes regionais
do I PDT em matria de interveno na comunidade,
tendo em vista a preveno do consumo [artigos 14.
o
,
n.
o
1, alnea b), e 18.
o
], em consequncia do subprincpio
da desconcentrao que constitui corolrio do princpio
da subsidiariedade.
49Opapel dasautarquiaslocais
O princpio da subsidiariedade que norteia a presente
estratgia nacional implica uma distribuio de com-
petncias que, em certa medida, pode conduzir a pro-
cessos de descentralizao. Essa descentralizao , de
resto, geralmente considerada da maior importncia nas
aces de preveno, de modo que a sua organizao
possa ocorrer localmente, perto das populaes alvo a
atingir.
A ideia de grupos de coordenao locais e regionais,
assegurando redes integradas, j foi mesmo sugerida
pelo Comit Econmico e Social da Unio Europeia,
no seu Parecer CES n.
o
51/95, sobre preveno contra
o abuso de drogas.
De algum modo, os prprios ncleos distritais do Pro-
jecto VI DA procuraram j dar resposta a este tipo de
preocupao, estabelecendo mecanismos de coordena-
o e articulao da aco local dos diferentes servios
da administrao central, que para o efeito se fazem
representar nos chamados plenrios de ncleo distrital.
A estas juntam-se, ainda, estruturas de nvel concelhio
com envolvimento das cmaras municipais.
Contudo, isto no chega.
No basta, na verdade, procurar uma concertao dos
servios da administrao central para a organizao
e execuo das aces preventivas de incidncia local.
Do que se trata de estimular o prprio empenhamento
autrquico, promovendo o envolvimento das cmaras
municipais e, at, das juntas de freguesia na preveno
do consumo de drogas e da toxicodependncia (
68
).
preciso, pois, que as autarquias locais assumam,
progressivamente, mais responsabilidades em matria
de preveno primria.
Os passos a dar nessa direco devem, no entanto,
ser firmes e seguros.
So conhecidas as limitaes financeiras das autar-
quias e a sua generalizada impreparao em recursos
humanos e meios tcnicos nesta rea.
Como sabido que so ainda embrionrios os con-
selhos locais de aco social previstos, no mbito da
denominada rede social, na Resoluo do Conselho
de Ministros n.
o
197/97 e cuja vocao transcende, em
muito, este domnio da preveno primria (
69
).
Assim, a presente estratgia nacional de luta contra
a droga faz a opo de promover o empenhamento
autrquico na preveno primria, estruturando-o, ao
menos numa 1.
a
fase, a partir de parcerias entre as autar-
quias locais interessadas e a administrao central,
representada pelo I PDT, por via das respectivas dele-
gaes regionais.
Essas parcerias, a regular por protocolo, so instru-
mentos que apresentam a desejvel flexibilidade e que
definiro, medida das necessidades efectivas de cada
caso, um modelo de colaborao e articulao, bem
como de planeamento e execuo de intervenes ade-
quadas aos problemas locais. Do mesmo modo, podero
fixar, em termos ajustados a cada uma das situaes,
os mecanismos pertinentes de financiamento, nos ter-
mos da lei geral, recorrendo, nomeadamente, figura
do acordo de colaborao ou, se apropriado, do prprio
contrato-programa (v. Decretos-Leis n.
os
77/84, de 8 de
Maro, e 384/87, de 24 de Dezembro, alterado pelo
Decreto-Lei n.
o
157/90, de 17 de Maio).
50Aprevenonomeioescolar
Como se disse, as responsabilidades do I PDT no
mbito da preveno primria no excluem, de modo
algum, as responsabilidades dos servios sectoriais.
Entre eles avultam os servios do Ministrio da Edu-
cao, a quem cabe a decisiva tarefa de promover a
preveno no meio escolar.
Essa tarefa tem sido desenvolvida, desde 1990, pelo
Projecto Viva a Escola (PVE), como projecto piloto
de preveno primria de toxicodependncias em meio
escolar, desde 1993 integrado no mais vasto Programa
de Promoo e Educao para a Sade (PPES), que
conduziu constituio da Rede Nacional de Escolas
Promotoras de Sade (
70
).
De referir , tambm, o Projecto Frias, atravs do
qual tem sido possvel promover a divulgao de estilos
de vida saudveis e desenvolver aces de formao.
Particularmente meritrio tem sido o Projecto PATO
(Preveno de lcool, Tabaco e Outros), destinado a
crianas do 1.
o
ciclo do ensino bsico e da responsa-
bilidade do Projecto VI DA. Este Projecto, implemen-
tado no ano lectivo de 1994-1995, desenvolve-se em qua-
tro anos e assenta em protocolos celebrados entre o
Projecto VI DA, o PPES, a Escola Tcnica Psicossocial
de Lisboa e a Associao Arisco.
da maior importncia o desenvolvimento da inter-
veno preventiva nas escolas e a reviso das suas orien-
taes luz das opes da presente estratgia nacional
de luta contra a droga, designadamente neste captulo
da preveno. A generalizao dos programas de pre-
veno para a sade, a reviso dos currculos escolares
e a formao dos professores so vectores de especial
relevncia.
I mporta, tambm, assegurar a sua boa articulao
com o I PDT, especialmente ao nvel do planeamento
e da formao de recursos humanos. Como importante
garantir uma eficaz colaborao no terreno entre o dis-
positivo implementado pelo Ministrio da Educao e
os servios locais do Ministrio da Sade, na linha da
Resoluo do Conselho de Ministros n.
o
34/95, de 10
de Agosto. A articulao com o Ministrio da Sade
para a promoo da Rede de Escolas Promotoras de
Sade mostra-se, tambm, crucial, bem como a cola-
borao com o Ministrio da Administrao I nterna,
na linha do Projecto Escola Segura.
51Opapel dosserviossectoriais
Para alm da j referida interveno dos servios do
Ministrio da Educao no meio escolar, so de salientar
as especiais responsabilidades de outros servios sec-
toriais, no quadro dos seus espaos de interveno.
o caso do SPTT, do Ministrio da Sade, dotado
de centros de informao e acolhimento (CI AC), como
3005 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
estruturas adstritas s suas delegaes regionais e des-
tinadas informao, sensibilizao e formao na rea
das toxicodependncias.
o caso, tambm, do I nstituto Portugus da Juven-
tude (I PJ), que dever desempenhar um importante
papel na dinamizao de projectos juvenis de preveno
das toxicodependncias, na linha do que sucede com
o programa Haja sadeou atravs da abertura, nos
locais mais carenciados, de espaos de preveno ines-
pecfica onde possam ocorrer, igualmente, aces de
formao. O I PJ dever, ainda, contribuir para a pro-
moo de actividades de preveno jovem a jovem,
com o apoio tcnico do I PDT.
Nesta linha, os servios do Ministrio do Ambiente
esto particularmente vocacionados para a participao
em programas de promoo e divulgao de estilos de
vida saudveis, em contacto com espaos naturais,
cabendo aqui um papel muito particular s reas
protegidas.
Do mesmo modo, de realar a relevncia da inter-
veno primria que pode e deve continuar a ser desen-
volvida pelos servios do Ministrio da Defesa Nacional,
por ocasio do seu contacto com muitos jovens inte-
grados nas Foras Armadas, na sequncia do Programa
de Preveno e Combate Droga e ao Alcoolismo nas
Foras Armadas, criado em 1988.
Na mesma linha, importa prosseguir e desenvolver
o trabalho de preveno primria, sobretudo de for-
mao e informao, j iniciado no mbito das auto-
ridades policiais.
Finalmente, uma palavra para a Direco-Geral dos
Servios Prisionais, do Ministrio da Justia, para subli-
nhar que no menos importante a preveno primria
nos estabelecimentos prisionais. Sobre o papel deste
organismo se falar adiante mais desenvolvidamente.
52Aprevenoemmeiolaboral
Compreende-se que no haja um servio especifica-
mente encarregue da preveno das toxicodependncias
em meio laboral, onde predomina uma grande hete-
rogeneidade de situaes.
Mas certo que a preveno em meio laboral suscita
problemas prprios, que devem ser encarados. Esses
problemas, que revestem especial complexidade naque-
las empresas em que se desenvolve uma actividade onde
o consumo de drogas ilcitas possa ameaar gravemente
interesses colectivos relevantes, so hoje um desafio
incontornvel no mundo do trabalho.
Se a questo deve ser referida nesta sede, a propsito
das estruturas organizativas da preveno, para subli-
nhar que este um domnio a que o I PDT dever dar,
tambm, ateno.
Em especial, cumpre criar condies para a formao
dos gestores e dos quadros mdios e superiores das
empresas no sentido de os preparar para incidncias
da droga e da toxicodependncia no meio laboral e de
os sensibilizar para o apoio de que carecem os traba-
lhadores toxicodependentes.
Deve aqui registar-se, porm, que este um terreno
em que as responsabilidades pertencem, sobretudo,
sociedade civil e, de modo especial, aos agentes eco-
nmicos empregadores. E no apenas no que se refere
promoo da preveno primria e da formao
com o necessrio apoio dos organismos pblicos com-
petentes, sobretudo do I PDT, mas tambm no enca-
minhamento dos trabalhadores toxicodependentes para
tratamento e seu posterior reenquadramento profis-
sional.
Deve realar-se, neste domnio, as experincias desen-
volvidas no quadro das Foras Armadas atravs dos pro-
gramas que ali tm vindo a ser implementados.
Por outro lado, importa garantir nas empresas o inte-
gral respeito pelos direitos fundamentais dos trabalha-
dores toxicodependentes reserva da intimidade da sua
vida privada, assegurando a necessria confidencialidade
dos dados pessoais referentes sua situao clnica,
designadamente nos procedimentos justificativos de fal-
tas para consultas mdicas. Nesta linha, poder reve-
lar-se necessrio a criao de um normativo respeitante
ao controlo do consumo de drogas nas empresas.
Refira-se, finalmente, que a Organizao I nternacio-
nal do Trabalho tem sustentado a relao entre a pro-
blemtica da droga e os princpios de igualdade de opor-
tunidades e de tratamento consagrados na Conveno
contra a Discriminao em Matria de Emprego.
53O papel das instituies particulares de solidariedade social
edasorganizaesnogovernamentais
A preveno primria no tarefa exclusiva da Admi-
nistrao Pblica. uma tarefa nacional, no sentido
em que importa mobilizar para ela a sociedade civil
e as suas instituies.
Existem j muitas iniciativas meritrias neste campo.
I mporta, contudo, envolver cada vez mais as insti-
tuies particulares de solidariedade social e as orga-
nizaes no governamentais neste trabalho.
Para isso, importante que continue a existir um
sistema de apoios a iniciativas da sociedade civil, devi-
damente enquadrado por um planeamento selectivo, na
linha do chamado Programa Quadro Prevenir, defi-
nido de harmonia com a presente estratgia nacional
de luta contra a droga.
Mas no menos importante, como se salienta noutro
local, sujeitar essas iniciativas adequada avaliao de
processos e resultados e extrair dessa avaliao as con-
sequncias necessrias, nomeadamente quanto con-
cesso de apoios futuros.
CAP TULO VI
Tratamento
54Aimportnciaestratgicadotratamento
dostoxicodependentes
A garantia do acesso a tratamento de todos os toxi-
codependentes que se desejem tratar uma prioridade
absoluta na presente estratgia nacional de luta contra
a droga.
O princpio humanista em que se funda a estratgia
nacional, a conscincia de que a toxicodependncia
uma doena e o respeito pelas responsabilidades do
Estado na realizao do direito constitucional sade
por parte de todos os cidados justificam esta opo
estratgica fundamental e a consequente mobilizao
de meios para lhe dar o devido seguimento.
Acresce que o tratamento configura, ainda, uma
forma de preveno a preveno secundria , con-
3006 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
tribuindo, pois, para reduzir os consumos, proteger a
sade pblica e, em certos casos, proteger a segurana
de pessoas e bens.
55Aevoluodaideiadetratamento
Quando se desenhou na sociedade portuguesa uma
poltica de interveno face ao fenmeno das toxico-
dependncias, foi genericamente assumido que a abs-
tinncia do consumo de drogas constitua o objectivo
ltimo da aco dos intervenientes nesta rea, fosse na
preveno primria, desencorajando o incio dos con-
sumos, ou na preveno secundria, ajudando os con-
sumidores a parar os seus consumos. O tratamento dos
toxicodependentes consistia, portanto, num conjunto de
intervenes visando a paragem de todos os consumos
txicos.
Numa 1.
a
fase, valorizava-se muito a dependncia em
relao s substncias e a desabituao, imaginando que
a extino da dependncia fsica conduziria, automa-
ticamente, resoluo do problema. No entanto, rapi-
damente se percebeu que esta concepo do tratamento
era extremamente limitada e que s uma interveno
levando em conta os aspectos psicolgicos e a integrao
familiar, social e laboral poderia conduzir a uma abs-
tinncia duradoura.
De uma forma ou de outra, mantinha-se a perspectiva
radical do tratamento, considerando a abstinncia como
uma meta a atingir de forma absoluta em todos os casos.
A conscincia de que tal objectivo no era atingvel
por muitos toxicodependentes, definitiva ou provisoria-
mente, mas que no entanto era possvel alcanar outras
transformaes capazes de melhorar a esperana e qua-
lidade de vida e promover uma melhor integrao social,
levou a valorizar outras intervenes que no conduzem
obrigatoriamente paragem definitiva dos consumos.
Nesta ptica, passaram a ser considerados novos
objectivos teraputicos, como a diminuio dos consu-
mos, a alterao da via de administrao das substncias,
a reduo dos comportamentos de risco, a melhoria da
sade fsica e psicolgica e do funcionamento social/
laboral/familiar, a reduo da actividade criminal e a
passagem da dependncia a consumos ocasionais.
Da mesma forma, os tratamentos por substituio,
sobretudo com metadona, que no seu incio eram con-
siderados apenas como uma via para atingir a absti-
nncia, passaram a ser aceites como programas tera-
puticos de manuteno, de carcter eventualmente
definitivo, mas que podem constituir, em certos casos,
ponto de partida para a libertao de qualquer depen-
dncia.
Esta forma de encarar o tratamento aproxima-se das
estratgias de reduo de danos, mas nem por isso a
ideia de abstinncia abandonada como uma possibi-
lidade real. Alis, as estratgias de reduo de danos
no raras vezes constituem os primeiros passos rumo
a processos teraputicos que ambicionam a paragem
dos consumos. Trata-se, apenas, de admitir que a abs-
tinncia ou o seu desejo no podem constituir-se em
condies obrigatrias para a prestao dos cuidados
necessrios.
Por outro lado, sendo a herona a substncia cau-
sadora da dependncia que motiva cerca de 95% dos
pedidos de ajuda aos servios especializados, as estru-
turas teraputicas desta rea foram especialmente adap-
tadas ao tratamento de heroinmanos; tambm foi em
relao herona que as teraputicas psicofarmacol-
gicas mais se desenvolveram. E verdade que as gra-
vssimas consequncias sanitrias e sociais da herona
justificam que ela continue a estar no centro das aten-
es. No entanto, no se deve esquecer a emergncia
da utilizao das novas drogas de sntese, nomeada-
mente o ecstasy/MDMA, a utilizao banalizada do
haxixe, o uso da cocana em determinados meios sociais,
a sua utilizao crescente em associao com a herona
e, ainda, o abuso de psicofrmacos, j para no falar
dos novos e preocupantes padres juvenis de consumo
de lcool. Embora seja, indubitavelmente, a herona a
substncia que mais danos pessoais e sociais provoca
na comunidade, importa, tambm, procurar interven-
es teraputicas adequadas s outras substncias.
56Adiversidadedosmtodosdetratamentoeoprincpio
daresponsabilizaodetcnicosqualificados
O tratamento de toxicodependentes, embora tenha
registado progressos nos ltimos anos, difcil e no
permite ortodoxias sectrias ou certezas absolutas.
Existe uma grande diversidade de modelos de inter-
veno, sobretudo nas comunidades teraputicas, mas
tambm nas outras estruturas assistenciais. Desde as
desabituaes fsicas, realizadas em ambulatrio ou
internamento, s psicoterapias de diversos modelos,
individuais ou de grupo, terapia familiar, aos inter-
namentos de longa durao em comunidade teraputica,
passando pela utilizao de frmacos antagonistas (nal-
trexone) ou agonistas (metadona e LAAM), vrias so
as combinaes possveis.
A diversidade dos mtodos de tratamento enrique-
cedora, logo, de manter, sendo necessrio favorecer o
dilogo entre os diversos modelos.
Em todo o caso, deve aqui dizer-se que o estabe-
lecimento de critrios de admisso fundados em pos-
turas ideolgicas ou religiosas dos toxicodependentes
pode dificultar o seu processo de maturao e indivi-
dualizao, quando no mesmo configurar, em deter-
minados casos, uma chocante explorao da situao
de particular vulnerabilidade em que os toxicodepen-
dentes se encontram.
Perante a inevitvel diversidade dos modelos de tra-
tamento, o que importa, em termos gerais, assegurar
requisitos mnimos de qualidade dos servios prestados,
nomeadamente atravs da responsabilizao de pessoal
tcnico qualificado.
Este tipo de exigncia foi j reforada no novo regime
jurdico do licenciamento, funcionamento e fiscalizao
do exerccio da actividade das unidades privadas que
actuem na rea da toxicodependncia (Decreto-Lei
n.
o
16/99, de 25 de Janeiro), devendo agora ser objecto
de controlo pelas autoridades competentes em sede de
licenciamento e fiscalizao, de modo a no admitir a
prestao de servios por entidades que no renam
um conjunto de requisitos bsicos de qualidade.
Por outro lado, importa promover, tambm, a ava-
liao dos resultados dos diferentes programas de
tratamento.
57Promover aavaliaodosdiversosprogramas
necessrio promover a monitorizao, a mdio e
longo prazos, dos resultados alcanados pelos diferentes
3007 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
programas de tratamento, sejam eles promovidos por
servios pblicos ou por unidades privadas.
Nesta avaliao a que adiante se far mais desen-
volvida referncia a propsito da investigao apre-
senta-se como vantajoso recorrer a entidades externas,
como as universidades, vocacionadas para esse tipo de
tarefas.
A avaliao reveste-se, porm, de considervel com-
plexidade.
Desde logo, sabido que o percurso dos toxicode-
pendentes passa, muitas vezes, por vrias tentativas de
tratamento, intercaladas com recadas mais ou menos
graves e prolongadas. Muitos deles acabam por alcanar
os seus objectivos depois de ensaiarem diversos modelos
teraputicos. Mesmo quando o corolrio das diversas
intervenes se traduz em xito final, muito difcil ser
avaliar o contributo de cada uma delas para aquele resul-
tado. A avaliao individualizada da eficcia dos diversos
programas e modelos , em grande parte, dificultada
por este facto.
Acresce que uma apreciao comparada se mostra
frequentemente enganadora, atentas as diferenas
quanto ao tipo de populao assistida nos diversos
modelos e aos respectivos critrios de admisso.
A avaliao, em todo o caso, uma tarefa necessria,
devendo para o efeito convocar-se o conhecimento cien-
tfico disponvel.
58Garantir oacessoaotratamento
A garantia do acesso ao tratamento para todos os
toxicodependentes que se desejem tratar implica o
desenvolvimento de uma poltica global, em mltiplas
direces.
Nos ltimos anos a capacidade de resposta do sistema
foi extraordinariamente alargada, sendo mesmo supe-
radas as metas ainda h bem pouco fixadas neste dom-
nio pela Assembleia da Repblica (Lei n.
o
7/97, de 8
de Maro).
O crescimento dessa capacidade de resposta no
assentou, apenas, no enorme investimento feito na rede
pblica, sobretudo na extenso a todos os distritos do
Pas da rede de CAT (
71
) do SPTT (
72
), que passaram
de apenas 23 e 9 extenses em 1995 para 36 e 9 extenses
em 1999.
Hoje o nmero de lugares em comunidades terapu-
ticas convencionados pelo Estado, atravs do SPTT,
ascende a 1050, quando era de 184 em 1995, h apenas
quatro anos. Contando com os 34 outros lugares em
comunidades teraputicas do Estado, verifica-se um
total de 1084, que excede a meta de 1000 camas fixada
pela Assembleia da Repblica. A estas haver ainda
que juntar 644 lugares no convencionados em comu-
nidades teraputicas privadas.
O total de camas em clnicas de desabituao, por
seu turno, ascende j a 104 (55 convencionadas e 49
estatais), o que ultrapassa, tambm, a meta de 100 camas
estabelecida pelo Parlamento.
A garantia de meios de tratamento passa tambm,
como se v, pelo aumento da oferta atravs de unidades
privadas, sobretudo no que se refere a internamentos
de longa durao em comunidades teraputicas. Natu-
ralmente, s poder falar-se de verdadeira acessibilidade
por parte dos toxicodependentes desde que esta oferta
esteja abrangida por convenes, por forma a assegurar
a comparticipao pelo Estado no custo dos servios
prestados.
Desse ponto de vista, reveste-se de especial signifi-
cado o novo sistema de apoio ao tratamento e da rein-
sero social dos toxicodependentes, norteado pelo pro-
psito de promover as condies de acessibilidade, des-
locando para a equidade e a eficcia de resposta do
sistema as atenes que numa fase anterior se tiveram
de centrar no alargamento das infra-estruturas (Decre-
to-Lei n.
o
72/99, de 15 de Maro).
Em primeiro lugar, o novo sistema veio conduzir
actualizao substancial do montante das compartici-
paes cujo limite mximo passou, no que se refere
s comunidades teraputicas, para 132 contos por toxi-
codependente, quando era de apenas 72 em 1991.
Quanto ao remanescente do custo total do tratamento
(20%), que deve ser suportado pelo prprio toxicode-
pendente, convir agilizar os procedimentos que levam
interveno dos centros regionais de segurana social
em casos limite, verificados certos pressupostos rela-
cionados com a situao financeira dos toxicodepen-
dentes ou das suas famlias.
Em segundo lugar, deve destacar-se o facto de o novo
regime legal ter passado a admitir a possibilidade de,
verificadas certas condies, serem abrangidas entidades
com fins lucrativos. Em todo o caso, esta vertente pri-
vada do sistema de tratamento continuar, certamente,
a assentar, sobretudo, no meritrio trabalho das I PSS.
I mporta, ainda, estudar a possibilidade de alargar a
comparticipao actual no que se refere aos tratamentos
por via de certas modalidades teraputicas mais dis-
pendiosas, como o caso da utilizao de frmacos anta-
gonistas (naltrexone).
Quanto rede de CAT, j acima se deu conta do
seu extraordinrio crescimento nos ltimos anos. A
necessidade do seu futuro alargamento deve, agora, afe-
rir-se luz de uma considerao global das estruturas
afectas ao tratamento de toxicodependentes, que leve
em conta os meios disponveis no sector pblico e no
sector privado. Especial ateno dever merecer a par-
ticular incidncia do problema da droga em certas
regies e as suas caractersticas especficas, sobretudo
ao nvel demogrfico e cultural, nomeadamente pesando
a capacidade de envolvimento das famlias e das estru-
turas comunitrias no prprio processo de tratamento.
Mais importante afigura-se, hoje, o problema das lis-
tas de espera que ainda subsistem em diversos CAT,
sobretudo nas regies mais densamente povoadas e onde
o problema da droga se faz sentir com mais intensidade.
Eliminar as listas de espera nos CAT um imperativo
para a presente estratgia nacional de luta contra a
droga. Para tanto importa, sobretudo, assegurar uma
mais racional gesto dos meios disponveis e reforar
os recursos humanos e os meios materiais ao dispor
do SPTT, procurando superar as dificuldades de mobi-
lizar profissionais para esta rea.
necessrio, ainda, aumentar, por via de convenes,
o nmero de lugares disponveis nas comunidades tera-
puticas, sobretudo na Regio Norte e, particularmente,
para menores, grvidas, mes com filhos pequenos e
casos de duplo diagnstico.
Por outro lado, importa envolver todo o sistema de
sade e no apenas o SPTT no tratamento dos
toxicodependentes.
3008 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
Desde logo, os mdicos de famlia devem assumir
um papel de primeira linha na informao e apoio s
famlias e no tratamento, ou encaminhamento para tra-
tamento, dos toxicodependentes, necessitando para isso
de ter acesso formao adequada. Alis, um nmero
crescente de mdicos de famlia comea j a considerar
as toxicodependncias como um verdadeiro problema
de sade da populao. A sua interveno, por via de
um diagnstico precoce e do consequente aconselha-
mento, pode ser decisiva para combater a actual situao
de recurso tardio s estruturas de tratamento.
Por outro lado, os prprios hospitais e centros de
sade devem envolver-se mais neste trabalho. H hos-
pitais psiquitricos e departamentos de sade mental
hospitalares que tm j consultas para toxicodependen-
tes e at programas de substituio, aceitando mesmo
um certo nmero de internamentos. Mas h, ainda,
muito a fazer neste campo.
Para alm da participao dos hospitais psiquitricos
e departamentos de psiquiatria dos hospitais gerais,
importa que este problema tenha resposta adequada
ao nvel das maternidades e servios de obstetrcia, dos
servios de doenas infecto-contagiosas e de ortopedia.
Para tanto, necessrio capacitar os tcnicos para a
colaborao no tratamento destes doentes.
No caso das Foras Armadas, o tratamento de toxi-
codependentes tem j sido assegurado pelas estruturas
prprias do Ministrio da Defesa Nacional, com des-
taque para a Unidade de Tratamento I ntensivo de Toxi-
codependncias e Alcoolismo (UTI TA), do Hospital de
Marinha, em Lisboa.
59Tratamentosdesubstituio
Sem prejuzo da prioridade que deve continuar a
dar-se, obviamente, aos tratamentos livres de drogas,
em ordem abstinncia do consumo de drogas, h situa-
es limite, que devem aferir-se numa triagem correcta,
em que se justifica considerar a incluso em programas
teraputicos de substituio, como suceder nos casos
em que a mltiplas tentativas de tratamentos livres de
drogas correspondem consecutivos insucessos.
As toxicodependncias configuram, alis, uma doena
de evoluo complexa e, se nem sempre possvel curar,
sempre imperioso tratar ou cuidar dos doentes. Nesse
sentido, h que aproveitar todos os contactos para tentar
diminuir os prejuzos fsicos ou psicolgicos, mesmo
quando os consumos se mantm.
A aproximao s estruturas de sade permite, por
outro lado, facultar informao sria sobre os riscos
envolvidos e sobre a forma de os evitar ou minimizar.
Permite, ainda, o rastreio de doenas infecto-contagio-
sas, o seu acompanhamento ou vacinao quando ade-
quada, a divulgao e facilitao dos meios de proteco
relacionados com as doenas sexualmente transmissveis
e a gravidez indesejada.
No se trata, como por vezes se imagina, de con-
denardefinitivamente o doente substituio de uma
dependncia por outra, mas de constituir uma plata-
forma de equilbrio fsico, psicolgico, social e familiar
que poder at permitir novas tentativas em programas
livres de drogas.
Nos ltimos anos assistiu-se a um significativo alar-
gamento dos programas com tratamentos de substitui-
o, que abrangem hoje mais de 4000 toxicodependen-
tes. Praticamente todos os CATtm programas de meta-
dona ou LAAM, contando com o apoio de centros de
sade e hospitais na respectiva administrao. Nesta
linha, teve recentemente incio um programa experi-
mental de administrao de metadona nas farmcias,
resultante de um acordo do SPTT com a Ordem dos
Farmacuticos e a Associao Nacional das Farmcias.
O nmero de lugares em programas de substituio e
a respectiva difuso geogrfica no territrio nacional
so ainda muito inferiores s necessidades, razo pela
qual a presente estratgia nacional de luta contra a droga
assume a opo de estender os programas de tratamento
com drogas de substituio, alargando e diversificando
os locais de administrao, sem prejuzo de um rigoroso
controlo pelas entidades competentes e por tcnicos de
sade habilitados.
Quanto ao uso de herona em programas teraputicos
especiais, de mbito necessariamente restrito, importa
recusar atitudes de experimentalismo voluntarista e
acompanhar com a melhor ateno e sem precon-
ceitos o desenvolvimento e os resultados das expe-
rincias em curso noutros pases, sobretudo na Sua,
bem como a avaliao que delas se espera por parte
da Organizao Mundial de Sade e por outras enti-
dades idneas. Em todo o caso, para alm de ser neces-
srio avaliar a adequao dessas experincias natureza
dos problemas que se vivem no nosso pas, os elevados
investimentos necessrios sua prossecuo desig-
nadamente no apoio mdico, social e psicolgico pres-
tado aos doentes includos nesse tipo de programas
desencorajam, partida, que elas sejam consideradas
uma prioridade em Portugal, pelo menos enquanto
outros programas devidamente testados e de resultados
reconhecidamente positivos no tenham sido suficien-
temente desenvolvidos entre ns.
60Atendimentoagruposcomcomportamentosderisco
Uma das preocupaes que deve nortear o aperfei-
oamento do sistema de prestao de cuidados de sade
aos toxicodependentes a garantia de programas espe-
cialmente dirigidos a grupos especficos ou populaes
com comportamentos de risco.
A diversidade das situaes dos toxicodependentes
exige respostas variadas, adaptadas a cada caso. neces-
srio que essas respostas estejam acessveis para que
se possa afirmar que cada toxicodependente tem, de
facto, o tratamento adequado.
Grupos particulares de doentes tm, ainda, extremas
dificuldades em encontrar respostas adequadas ao seu
caso. Por exemplo, so ainda escassos os programas
especficos de atendimento para toxicodependentes com
sida ou para grvidas toxicodependentes, que apenas
existem em Lisboa, no Porto e em Coimbra. O problema
agrava-se quando h necessidade de recorrer a comu-
nidades teraputicas. J acima se registou a necessidade
de mais lugares em comunidades teraputicas para
menores, grvidas, mes com filhos pequenos e casos
de duplo diagnstico, designadamente toxicodependen-
tes com patologia mental associada. urgente alargar
a capacidade de resposta para doentes nestas situaes.
Mais adiante se referir a necessidade de resposta
adequada para os toxicodependentes sem abrigo, desig-
nadamente atravs de centros de abrigo ou centros de
3009 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
noite, e de equipas de apoio social directo, bem como
para o tratamento de toxicodependentes reclusos ou em
alternativa aplicao de sanes.
61Articulaoentreservios
A articulao dos servios do SPTT com os centros
de sade, hospitais gerais e psiquitricos, departamentos
de psiquiatria, centros regionais de segurana social,
centros de emprego, I nstituto de Reinsero Social, esta-
belecimentos prisionais e escolas muito importante
para o bom funcionamento de todo o sistema de tra-
tamento e reinsero social dos toxicodependentes.
Esta articulao temregistado importantes progressos
e revela-se essencial a vrios nveis, nomeadamente no
caso do acompanhamento de toxicodependentes com
patologia orgnica associada (sida, hepatites, tuber-
culose), no acompanhamento da gravidez e na imple-
mentao de programas de substituio com metadona.
Por outro lado, decisiva a colaborao de todos
os servios pblicos, bem como das unidades privadas
que prestam servios nesta rea, para a instalao do
sistema nacional de informao sobre a droga e a toxi-
codependncia, a cargo do I nstituto Portugus da Droga
e da Toxicodependncia.
CAP TULO VI I
Reduodedanos
62Aimportnciaestratgicadareduodedanos
O princpio do pragmatismo, que nesta estratgia
nacional complementa o do humanismo, determina o
reconhecimento da importncia das polticas de reduo
de danos, tambm chamadas de reduo de riscos.
Convir, antes do mais, clarificar em que que con-
sistem as polticas de reduo de danos e os objectivos
que visam atingir.
63Conceitodereduodedanos
As expresses reduo de danos ou reduo de
riscosdesignam as polticas que visam eliminar ou mini-
mizar os danos, ou os riscos, causados pelo consumo
de drogas, em todas as situaes, mesmo quando o con-
sumo se mantm. A ideia est bem expressa na afir-
mao de E. Buning e G. Van Brussel: Se um con-
sumidor de drogas (homem ou mulher) no consegue
ou no quer renunciar ao consumo de drogas, deve-se
ajud-lo a reduzir os danos que causa a si mesmo e
aos outros.
A ideia, entenda-se, no desistir do tratamento dos
toxicodependentes e muito menos decretar generica-
mente a sua condio de incurveis. Trata-se, isso
sim, de estruturar um novo tipo de interveno nas toxi-
codependncias, complementar das estratgias de pre-
veno e de tratamento/reinsero.
No pode, pois, confundir-se a circunstncia de o
objecto especfico destas polticas no ser propriamente
dirigido contrao consumo de drogas, com um qual-
quer tipo de alheamento ou sequer menosprezo quanto
aos efeitos prprios do consumo dessas substncias. Do
que se trata de, em certas situaes limite, prescindir
da abstinncia como objectivo imediato e necessrio,
por forma a assegurar uma interveno quando o con-
sumo de drogas se apresenta como um dado de facto
incontornvel. E se essa interveno , numa primeira
anlise, inspirada por uma atitude eminentemente prag-
mtica, no menos verdade que responde, tambm,
preocupao tica de respeitar e promover os direitos
dos toxicodependentes.
64Objectivosespecficosdasdiferentespolticas
dereduodedanos
As polticas de reduo de danos tiveram o seu prin-
cipal impulso e comearam a desenvolver-se comalguma
autonomia em torno do objectivo de prevenir o risco
de propagao de doenas infecto-contagiosas, em espe-
cial a contaminao pela sida e pelas hepatites B e C,
que decorre de certas prticas de consumo e de outros
comportamentos de risco mais ou menos frequentes em
determinados grupos de toxicodependentes.
Mas as polticas de reduo de danos visam, tambm,
prevenir a marginalizao social e a delinquncia.
De facto, embora muitos toxicodependentes se man-
tenham bem integrados, pelo menos de um ponto de
vista exterior, a dificuldade de compatibilizar a toxi-
codependncia com a frequncia escolar ou com o
emprego, quando no mesmo com os laos familiares
e sociais, precipita frequentemente uma excluso que,
constituindo em si mesma um problema social, tende
a gerar no toxicodependente uma espiral destruidora
da conscincia da sua prpria dignidade e a dificultar
o seu tratamento e recuperao.
Por outro lado, a necessidade de dinheiro, cada vez
mais dinheiro, para alimentar o ritmo dos consumos,
comeando por agravar a ruptura dos laos sociais,
sobretudo com familiares e amigos, remete, por vezes,
os toxicodependentes para a criminalidade, com todas
as consequncias que da decorrem para si mesmos e
para a segurana da comunidade.
Para alm destes objectivos essenciais, as polticas
reduo de danos tm, ainda, sido utilizadas como forma
de promover e facilitar o relacionamento dos toxico-
dependentes com as estruturas de sade. E isto no
apenas para divulgar prticas sanitrias protectoras
junto de um grupo que apresenta comportamentos de
risco mas, tambm, para criar condies que permitam
motivar os toxicodependentes para programas de tra-
tamento.
Em certos pases, existem j polticas de reduo de
danos directamente destinadas a promover uma menor
adulterao pelos traficantes das substncias utilizadas,
sobretudo no caso das drogas injectveis e das drogas
ingeridas, nomeadamente LSD e ecstasy/MD/MA por
forma a reduzir os riscos para a sade dos consumidores,
como o caso dos riscos de abcessos, leses venosas
e mesmo overdoses. Neste sentido, so promovidos estu-
dos peridicos sobre a qualidade das substncias do mer-
cado negro e h laboratrios que, a pedido, informam
sobre a qualidade das drogas que lhes so entregues
para anlise.
H, hoje, uma considervel variedade de polticas de
reduo de danos.
Os programas de troca de seringas sero, talvez, os
mais conhecidos de entre todos os que se enquadram
neste tipo de polticas. Visam, sobretudo, salvaguardar
a sade pblica e minimizar os danos para a sade dos
3010 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
toxicodependentes por via do combate ao risco de pro-
pagao de doenas infecto-contagiosas inerente par-
tilha de seringas contaminadas. Mas estes programas
combatem, tambm, a marginalizao social, contri-
buindo para aumentar as probabilidades de acesso a
cuidados mdicos e a apoio social (
73
).
Por outro lado, a conscincia das ms condies sani-
trias em que, na maior parte dos casos, os toxicode-
pendentes se injectam e que so responsveis por
abcessos e outros acidentes levou ao desenvolvi-
mento, em certos pases europeus, de medidas tendentes
a promover boas prticas de injeco, quer pela difuso
de informao, quer pelo ensino e facilitao de locais
protegidos, os chamados shooting-rooms, isto , insta-
laes em que os toxicodependentes se podem injectar
em condies higinicas, dispondo de material esteri-
lizado e assistncia de tcnicos de sade. Em todo o
caso, importa registar que a maior parte das experincias
existentes neste campo no se destinam a garantir aos
toxicodependentes a possibilidade de injectar sempre
em boas condies, mas visam apenas o ensino de uma
boa prtica, tendo por isso horrios e capacidades muito
limitados.
A difuso deste tipo de programas ser responsvel
pela ligao que muitos precipitadamente estabelecem
entre as polticas de reduo de danos e o consumo
por via injectvel. Contudo, de uma forma geral, as pol-
ticas de reduo de danos podem ser chamadas a pre-
venir riscos inerentes a qualquer tipo de drogas, bem
como a todas as formas e graus de consumo. Por essa
razo, alis, estas polticas dirigem-se no apenas aos
toxicodependentes mas a todos os consumidores de dro-
gas, ainda que meramente ocasionais. Hoje, por exem-
plo, assumem um especial relevo as questes ligadas
s novas drogas de sntese.
Os programas de administrao de medicamentos de
substituio em baixo limiar, entre ns sobretudo meta-
dona, constituem, tambm, um exemplo tpico de pol-
ticas de reduo de danos.
Estes programas visam atingir, praticamente, todos
os objectivos normalmente prosseguidos pelas polticas
de reduo de danos: substituindo uma droga injectvel
por medicamento activo por via oral, reduz-se o risco
de propagao de doenas infecto-contagiosas; substi-
tuindo uma droga geradora de uma dependncia de efei-
tos anti-sociais por uma substncia cujos efeitos so com-
patveis com a manuteno da frequncia escolar, do
emprego e dos laos familiares e sociais, combate-se
a excluso social dos toxicodependentes; substituindo
uma droga de preo exorbitante e que reclama mltiplos
consumos por um medicamento distribudo gratuita-
mente e que exige menos consumos, afasta-se a cri-
minalidade geradora de marginalizao e insegurana
pblica. Por outro lado, atravs da administrao con-
trolada de medicamentos de substituio, previne-se o
risco de adulterao da qualidade das substncias con-
sumidas e de overdose. Finalmente, estes programas
geram contactos vrios dos toxicodependentes com as
estruturas de sade, possibilitando a preveno de
outros comportamentos de risco, sobretudo no que se
refere a cuidados de higiene e relaes sexuais, para
alm de criarem no apenas condies mas oportuni-
dades de transio para programas de tratamento livres
de drogas.
65Reduodedanosetratamento
Apesar de a evoluo para verdadeiros programas
de tratamento poder ser proporcionada pela adminis-
trao de medicamentos de substituio, como os pro-
gramas de administrao de metadona de baixo limiar,
no se deve confundir programas de reduo de danos
com programas de tratamento.
Os programas de tratamento incluem intervenes
psicoteraputicas e, ou, scio-teraputicas que consti-
tuem uma ajuda importante no processo de recuperao,
enquanto os programas de reduo de danos, embora
no se devam limitar administrao de medicamentos
de substituio, incluem, essencialmente, uma interven-
o social e sanitria.
Assim, indispensvel que estejam disponveis ver-
dadeiros programas de tratamento para quem o desejar.
Por outro lado, importante que quem est includo
em programas de reduo de danos conhea os seus
objectivos limitados, saiba da existncia dos programas
de tratamento e a eles tenha acesso facilitado.
66ExperinciasdereduodedanosemPortugal
S na segunda metade dos anos 80 se comeou a
exprimir a preocupao com a reduo de danos em
Portugal, com a realizao de rastreios em relao a
doenas de contgio por via endovenosa ou sexual. Pela
mesma altura, iniciou-se a informao sistemtica sobre
a preveno, o fornecimento ou facilitao de acesso
a preservativos e a promoo de uma atitude compreen-
siva e colaborante por parte dos farmacuticos no que
venda de seringas dizia respeito.
Em Coimbra iniciou-se, em Maio de 1993, uma inter-
veno mais dinmica, intitulada Stopsida, com a cria-
o de um kit com seringa, preservativo e informa-
o a ser distribudo ou trocado nas farmcias, a exis-
tncia de trabalho de rua e a criao de um centro
de aconselhamento (dropin), mais tarde chamado Cen-
tro Laura Ayres.
Em Outubro de 1993, a Associao Nacional de Far-
mcias e a Comisso Nacional de Luta contra a Sida
implementaram um programa de troca de seringas nas
farmcias (Diz no a uma seringa em segunda mo)
de todo o Pas, que constitui a mais importante e eficaz
medida de reduo de danos at hoje iniciada entre
ns.
I niciaram-se, tambm, outras iniciativas de apoio
mdico e social em bairros de trfico e meios de pros-
tituio. Os gabinetes de apoio (boutiques), por exemplo,
so servios de apoio a toxicodependentes de carcter
social e sanitrio, que fornecem habitualmente alimen-
tao, banho, lavagem de roupas, rastreio de doenas
e cuidados de enfermagem ou mesmo consultas mdicas,
mas que no se reclamam do tratamento das toxico-
dependncias. Os centro de abrigo (sleep in), por seu
lado, so, tambm, servios de apoio que fornecem dor-
mida e outras valncias de carcter social ou sanitrio
mas que, normalmente, encerram durante o dia.
Para os chamados arrumadoresforam iniciados no
Porto, enquadrados pelo Contrato Cidade, programas
especficos de reinsero social, complementados por
um programa de substituio por metadona de baixo
limiar. Trata-se de programas de administrao de meta-
dona sem exigncia de regularidade de frequncia ou
3011 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
paragem de consumos txicos, mas coadjuvados por
medidas de apoio social e sanitrio.
Na mesma linha, tem sido desenvolvido no Algarve
(Quarteira) um programa junto de prostitutas, tendo
em vista a motivao para programas de tratamento
da toxicodependncia.
No Casal Ventoso, foi feito o lanamento, em 1996,
de uma importante operao integrada que envolve
a Cmara Municipal de Lisboa, o Governo, servios da
administrao central, autoridades policiais, o Gabinete
de Reconverso do Casal Ventoso e o Gabinete de
Apoio do Centro Social do Casal Ventoso , operao
essa que incluiu, tambm, medidas de reduo de danos,
designadamente um programa de administrao de
metadona de baixo limiar, acompanhado da construo
de um centro de abrigo, um centro de acolhimento,
equipas de rua e outras aces de apoio mdico e social,
incluindo um vasto programa de realojamento.
Existe, ainda, embora a dar os primeiros passos, uma
colaborao entre os CAT e os centros de diagnstico
pneumolgico (CDP) em relao difuso da tuber-
culose entre os toxicodependentes.
Quanto aos programas de administrao controlada
de metadona j acima se deu conta da experincia desen-
volvida em Portugal, que tem conhecido enorme desen-
volvimento nos ltimos anos (
74
).
67Reforar aspolticasdereduodedanos
I mporta, antes do mais, aperfeioar a informao,
tornando-a mais rigorosa e especfica e salientando a
possibilidade de contaminao atravs da utilizao
comum no apenas das seringas mas tambm da prpria
gua, dos recipientes (colheres e caricas), de filtros e
algodes. Por outro lado, importante a construo
de barreiras psicolgicas que dificultem a passagem
forma injectvel ou que promovam a passagem do con-
sumo endovenoso ao consumo fumado. A divulgao
dos resultados de anlises s drogas apreendidas, com
especial relevo para as drogas de sntese, pode con-
tribuir, tambm, para prevenir situaes de risco acres-
cido em funo da respectiva composio. Finalmente,
devem acautelar-se os riscos de ms interpretaes da
informao, como por exemplo o erro de deduzir da
fragilidade do VI H que as seringas voltam a ser seguras
algum tempo depois de utilizadas por, pretensamente,
o VI H ter sido destrudo pela exposio ao ar.
Em qualquer caso, a construo de mensagens pre-
ventivas eficazes supe conhecer melhor as prticas dos
toxicodependentes. Tal objectivo implica a utilizao das
etnometodologias e a colaborao descomplexada com
os prprios toxicodependentes ou suas organizaes,
quando existam.
necessrio, tambm, promover a instalao de cen-
tros especiais de informao e motivao junto de toxi-
codependentes com comportamentos de risco de par-
ticular gravidade.
Por outro lado, importa prosseguir o programa de
troca de seringas, assegurando a cobertura de todo o
territrio nacional. A recente reviso da composio dos
kitseliminou muitos dos problemas que se punham nesse
campo mas no so de excluir outros aperfeioamentos,
sobretudo no que se refere articulao com outros
programas, onde tal se revelar necessrio. So de estu-
dar, tambm, processos alternativos de troca, seja atra-
vs de distribuidores automticos, seja pela atribuio,
em certas localidades, de responsabilidades nesta rea
a outras entidades, a comear pelas estruturas de sade.
Uma das mais importantes prioridades estratgicas
assumidas em matria de reduo de danos o alar-
gamento dos programas de administrao controlada
de medicamentos de substituio, nomeadamente meta-
dona, de forma a garantir a admisso a todos os que
constituem indicaes para essa modalidade teraputica.
No caso especfico das grvidas toxicodependentes,
importa garantir a articulao destes programas com
as maternidades e servios de obstetrcia.
So igualmente necessrios novos programas de admi-
nistrao de metadona de baixo limiar, para fazer face
a situaes mais graves, sobretudo, para j, na Grande
Lisboa e no Grande Porto, mas tambm em Setbal
e no Algarve.
Outros programas de reduo de danos devem, tam-
bm, ser prosseguidos.
Desde logo, programas integrados de tratamento de
substituio e de medicao antiviral ou tuberculost-
tica. Depois, programas gratuitos e acessveis de rastreio
de hepatites, sida e tuberculose. E ainda programas des-
tinados a promover e facilitar o acesso dos toxicode-
pendentes s consultas de planeamento familiar a meios
contraceptivos.
Noutra linha, importa promover aces dirigidas a
populaes especficas.
Para este efeito, so da maior importncia as equipas
de rua, a realizar por tcnicos com formao adequada,
nomeadamente em etnometodologias, junto das zonas
de consumo, dos toxicodependentes semabrigo, dos cha-
mados arrumadores, dos pertencentes a minorias, da
populao que se prostitui e dos frequentadores de raves
e discotecas after-hours, com a finalidade de promover
comportamentos de reduo de danos, nomeadamente
informando sobre estruturas sanitrias e sociais de
apoio, fornecendo preservativos e seringas, ou incitando
a cuidados sanitrios e de higiene, bem como ao rastreio
de doenas infecto-contagiosas e a outras medidas,
incluindo, nos casos em que tal se revele adequado,
o encaminhamento para programas de administrao
de metadona de baixo limiar ou, quando possvel, para
programas de tratamento.
Do mesmo modo, importa proceder criao de gabi-
netes de apoio (boutiques) e centros de abrigo (sleepin)
junto s zonas com maior nmero de consumidores,
mobilizando, para o efeito, a colaborao das autarquias
locais e de instituies da sociedade civil, com o neces-
srio apoio tcnico e financeiro.
Numa ptica de preveno, mas ainda num quadro
de reduo de riscos, importa sensibilizar e preparar
os mdicos de famlia para a promoo de apoio coor-
denado aos filhos de toxicodependentes, que envolva
pediatras, psiclogos e departamentos de sade mental
infantil e juvenil, de forma a poderem ser tomadas, em
devido tempo, as medidas que forem consideradas
necessrias. Quando se mostrar ajustado especial gra-
vidade do caso concreto, haver, naturalmente, que
equacionar a possibilidade de recorrer figura da
adopo.
Do mesmo modo, importa que a preveno contribua
para preservar a integrao social, apoiando a manu-
teno dos estudos ou do emprego, por via da promoo
3012 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
nas escolas e nas empresas de uma atitude mais tolerante
para com os consumidores e direccionada para o incen-
tivo ao tratamento.
Finalmente, diga-se que deve evitar-se que os pro-
gramas de reduo de danos contribuam para criar uma
imagem social de subestimao dos efeitos das drogas,
gerando a ideia falsa de que o consumo das drogas
inofensivo ou de que a abstinncia no uma meta
desejvel. Para esse efeito, as polticas de reduo de
danos devem desenvolver-se por programas integrados,
de que conste uma informao rigorosa e onde no falte
a educao para a sade e a preveno (
75
).
Quanto s entidades competentes para a prossecuo
das polticas de reduo de danos, para alm das bvias
responsabilidades das estruturas do SPTT e do envol-
vimento das farmcias, importa aprofundar a mobili-
zao de outras estruturas de sade e, em certos casos,
tambm da Direco-Geral dos Servios Prisionais, dos
organismos competentes da segurana social, das autar-
quias locais, das instituies particulares de solidarie-
dade social e de outras instituies da sociedade civil
de reconhecida idoneidade e prestgio, como a Cruz
Vermelha e a AMI .
CAP TULO VI I I
Os estabelecimentos prisionais e a toxidependncia
68Oscrimesdedrogaeonmerodereclusos
Muitos reclusos esto no sistema prisional por crimes
relacionados com a droga. Os dados disponveis quanto
ao nmero de reclusos condenados por crimes de droga
para os anos de 1993 a 1997 so, respectivamente: por
trfico, 1237, 1432, 1606, 2157 e 3123; por trfico-con-
sumo, 179, 197, 215, 238 e 268; por consumo, 36, 12,
10, 14 e 42.
certo, por outro lado, que a maioria dos condenados
a cumprir pena de priso efectiva por crimes directa-
mente relacionados com a droga no so meros con-
sumi dores ou trafi cantes-consumi dores. Todavi a,
importa ter presente que na populao condenada,
essencialmente por crimes contra o patrimnio, uma
percentagem muito significativa indica que a motivao
desse crime a toxicodependncia.
De um modo geral, pode dizer-se que tem vindo a
verificar-se um relativo aumento da aplicao da pena
de priso efectiva no mbito da lei da droga, que em
1993 representava 3,6% das penas aplicadas, em 1996,
9,4%, e em 1997, 6,1%.
Em 1993, a pena mais aplicada aos traficantes-con-
sumidores era a de priso efectiva (38,3%); em 1994,
houve um acrscimo na aplicao de priso efectiva,
cifrada em 43,7% das condenaes, tendncia que se
mantm em 1995 (46%), sofrendo uma ligeira dimi-
nuio em 1996 (41,7%) e sendo de 30,7% em 1997.
Desenvolve-se, agora, a tendncia para a suspenso da
pena de priso. J no caso de traficantes, a aplicao
da pena de priso efectiva dominante, seguida da pri-
so suspensa, tendo sido mantido em cerca de 70%
o ndice de aplicao daquela nos ltimos trs anos (
76
).
O que se passa que a percentagem real de con-
denados por consumo de drogas superior dos con-
denados por trfico, situando-se a dos traficantes-con-
sumidores em cerca de 5%. Dizendo de outro modo:
pelo consumo de droga praticamente no se vai para
a cadeia, mas o risco de uma condenao por consumo
maior do que por trfico.
Se compararmos o nmero de reclusos condenados
por crimes de droga com o nmero total de reclusos
condenados, verificamos que, de 1993 a 1997, a per-
centagem varia entre 21,3% em 1993, 30,2% em 1994,
30% em 1995, 28,8% em 1996 e 36,5% em 1997.
Sendo certo que a populao prisional global passou
de 11 332 reclusos no ano de 1993, para 14 634 em 1997
e que entre aquelas datas os reclusos por crimes de
droga passaram de 1526 para 3653, evidente que os
reclusos por crimes de droga contriburam, numa fatia
significativa, para o verificado aumento da populao
prisional.
Quanto ao excessivo recurso priso preventiva,
parece resultar evidente do facto de esta ser muitas vezes
aplicada mesmo quando o arguido tem em curso um
programa de tratamento de toxicodependncia e a pri-
so preventiva pode legalmente ser dispensada (
77
).
69Tratamentodetoxicodependentesreclusos
Os indicadores disponveis no sistema judicial e, em
particular, no sistema prisional evidenciam a existncia
de um nmero elevado de reclusos toxicodependentes,
somando-se a este problema altas incidncias de doenas
infecciosas, especialmente hepatites, sida e tuberculose.
O tratamento e reinsero social de reclusos toxi-
codependentes era j em 1996 uma das preocupaes
do Governo, inscrita no Programa de Aco para o Sis-
tema Prisional (Resoluo do Conselho de Ministros
n.
o
62/96, de 29 de Abril), atravs de um Plano Nacional
de Sade para os Estabelecimentos Prisionais.
Neste sentido, durante os ltimos anos, verificaram-se
progressos importantes na rea da prestao de cuidados
de sade nos estabelecimentos prisionais, quer atravs
da instalao e, ou, melhoria de estruturas e equipa-
mentos, quer do recrutamento de pessoal de sade.
E foi tambm para responder quela preocupao
que o Ministrio da Justia alargou e diversificou as
estruturas e programas de tratamento da toxicodepen-
dncia em meio prisional:
A ala G (comunidade teraputica) no Estabe-
lecimento Prisional de Lisboa, criada em 1992,
viu duplicada a sua lotao, tendo acontecido
o mesmo com a Casa de Sade das Caldas da
Rainha;
Foram criadas alas/unidades livres de droga nos
Estabelecimentos Prisionais de Lisboa (ala A),
Leiria, Porto e Santa Cruz do Bispo, estando
prevista, a curto prazo, a entrada em funciona-
mento da unidade instalada no Estabelecimento
Prisional de Tires. Estas alas/unidades so
zonas diferenciadas e protegidas, onde fun-
cionam programas desmedicalizados de cariz
psico-scio-teraputico;
Foram instalados programas de substituio com
metadona nos Estabelecimentos Prisionais de
Lisboa e do Porto;
I ncentivou-se, na dimenso local, a articulao com
os servios de sade especializados, exteriores
DGSP (centros de atendimento a toxicode-
pendentes). Neste sentido e de acordo com as
3013 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
realidades locais, a articulao visa a interveno
especializada dos tcnicos dos CAT junto dos
reclusos toxicodependentes e a garantia de con-
tinuidade, em meio prisional, de tratamentos ini-
ciados no exterior, nomeadamente com terapu-
ticas de substituio ou de antagonistas;
Desenvolveram-se aces de cooperao com ins-
tituies particulares de solidariedade social em
alguns estabelecimentos prisionais, por forma a,
nomeadamente, alargar o apoio ao tratamento
dos reclusos toxicodependentes;
Alargou-se o mbito de aplicao do Regime
Aberto Voltado para o Exterior (RAVE),
podendo ser utilizado para efeitos de tratamento
da toxicodependncia em meio livre.
O tratamento e ressocializao dos toxicodependentes
presos um imperativo para a presente estratgia nacio-
nal de luta contra a droga, expresso na opo estratgica
de assegurar a todos os toxicodependentes presos o
acesso a meios de tratamento idnticos aos disponveis
fora do meio prisional, opo essa que se inspira no
princpio humanista que norteia esta mesma estratgia.
Considera-se prioritrio aproveitar o tempo de per-
manncia na priso para promover o tratamento, com
a possibilidade de aceder a qualquer modalidade tera-
putica considerada indicada.
I mporta, por isso, garantir a continuidade e o alar-
gamento dos programas em meio prisional, nomeada-
mente desabituao com apoio psicofarmacolgico, tra-
tamento com antagonistas, teraputicas de substituio
e programas scio-teraputicos.
Mas importa, tambm, implementar os mecanismos
que permitam o recurso a modalidades de tratamento
que tenham implicaes no regime prisional, nomea-
damente o internamento em comunidades teraputicas
e o ingresso em unidades residenciais de reinsero.
Para o bom desenvolvimento destas orientaes estra-
tgicas, ser criado, no mbito do Plano Nacional de
Sade para os Estabelecimentos Prisionais, um pro-
grama especial de preveno da toxicodependncia, nas
vertentes da preveno primria, secundria e terciria,
contando com o envolvimento dos Ministrios da Justia
e da Sade, a oramentar por rubrica prpria financiada
pelas verbas afectas prossecuo da presente estratgia
nacional.
70Polticasdereduodedanos
nosestabelecimentosprisionais
Face s actuais caractersticas dos indivduos que
ingressam nas prises (nmero elevado de toxicodepen-
dentes, alta incidncia de doenas infecciosas, nomea-
damente sida, hepatites e tuberculose) e atendendo,
ainda, aos seus comportamentos e sua grande mobi-
lidade (em 1998 entraram no sistema prisional 6732
reclusos e saram 6497), podemos considerar a popu-
lao prisional como de alto risco e, por isso, alvo prio-
ritrio de uma poltica de reduo de danos.
Da que nos ltimos anos se tenha iniciado uma pol-
tica de reduo de danos nos estabelecimentos prisio-
nais, em que se destacam algumas aces: facilitao
e promoo do acesso a preservativos e lixvia, progra-
mas de educao para a sade dirigidos populao
reclusa, mdulos de formao especficos dirigidos ao
pessoal de vigilncia e tcnico.
Ainda nesta perspectiva, a DGSP instalou dois pro-
gramas de substituio com metadona nos Estabeleci-
mentos Prisionais de Lisboa e do Porto, com carcter
experimental. A avaliao destes programas, feita em
articulao com o SPTT, aponta para o ano de 1999
o alargamento do nmero de doentes a integrar e para
a instalao de dois novos programas, no Estabeleci-
mento Prisional de Tires e num estabelecimento pri-
sional de condenados.
Tambm se tem dado continuidade a outras medidas,
difundidas com carcter de obrigatoriedade, como o ras-
treio entrada e, ou, peridico de doenas infecto-con-
tagiosas. Nos estabelecimentos prisionais de maior
dimenso tm-se posto em funcionamento consultas de
infecciologia e no hospital prisional aumentou-se o
nmero de horas de consulta desta especialidade.
I mporta continuar a implementar este tipo de medi-
das.
Quanto troca de seringas nas prises, assunto de
especial complexidade e que no se resume apenas a
questes de segurana, importa, conforme recomendado
pela Comisso para a Estratgia Nacional de Combate
Droga (
78
), estudar as experincias existentes noutros
pases, bem como as implicaes legais dessa soluo,
tendo em vista uma deciso poltica sobre a matria,
onde se dever tomar em conta, naturalmente, a opinio
j expressa por membros da referida Comisso e pelo
Provedor de Justia, nas suas recomendaes, de 1996
e 1999, bem como o parecer da Comisso Eventual para
o Acompanhamento e Avaliao da Situao da Toxi-
codependncia, do Consumo e do Trfico de Droga,
da Assembleia da Repblica (
79
).
71Articulaodosserviosprisionais
comosserviosdesade
A passagem do toxicodependente pela cadeia, quando
se torna irremedivel perante a gravidade do crime pra-
ticado, pode constituir uma oportunidade nica de ape-
lar ao tratamento.
Assim, imprescindvel articular na rea da toxico-
dependncia os servios de sade em geral, exteriores
aos servios prisionais, sejam pblicos ou privados, com
os servios de sade da Direco-Geral dos Servios
Prisionais, hoje dotada de estruturas com um maior grau
de autonomia.
Alis, a necessidade desta articulao foi j assumida
pela referida Resoluo do Conselho de Ministros
n.
o
62/96, de 29 de Abril, que aponta para a colaborao
do SPTT, por intermdio dos CAT. Neste sentido
de realar a articulao que j se vai estabelecendo e
que permite o acesso de reclusos toxicodependentes a
programas de tratamento, com carcter ambulatrio, em
funcionamento nos CAT, quer atravs da presena de
tcnicos dos CAT nos estabelecimentos prisionais, quer
deslocando os reclusos s consultas no exterior.
Nesta matria e ainda no seguimento da resoluo
referida, foi celebrado, a 21 de Maro de 1997, um pro-
tocolo entre os Ministrios da Justia e da Sade, onde
se consagra a colaborao da Direco-Geral dos Ser-
vios Prisionais com as administraes regionais de
sade, visando a prestao de cuidados de sade em
geral e com o SPTT na rea das toxicodependncias.
O recente alargamento da concesso de regime aberto
voltado para o exterior para efeitos de tratamento de
3014 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
toxicodependentes vem, tambm, na mesma linha e
conta para a sua concretizao com uma maior oferta
de programas em meio livre e com a implementao
de mecanismos que possibilitem, realmente, o recurso
a modalidades de tratamento que tenham implicaes
no regime prisional.
72ArticulaodosserviosprisionaiscomoInstituto
deReinseroSocial
necessrio melhorar a articulao do I nstituto de
Reinsero Social com a Direco-Geral dos Servios
Prisionais, sendo de adoptar mecanismos e procedimen-
tos de cooperao concreta.
Alis, a articulao do I nstituto de Reinsero Social
com os prprios tribunais e com outros servios da
Administrao Pblica absolutamente vital para a boa
prossecuo das suas finalidades, neste caso ao servio
da ressocializao dos toxicodependentes (
80
).
Em especial, importar clarificar melhor o alcance
das misses prprias do I nstituto de Reinsero Social
face s que so especficas do Servio Nacional de Sade
ou da Direco-Geral dos Servios Prisionais.
Refira-se, a propsito, que importa, tambm, zelar
pela efectiva utilidade dos relatrios produzidos pelo
I nstituto de Reinsero Social para instruo dos
processos.
73Promoodeestudos
necessrio, nesta rea, prosseguir ou lanar estudos
que permitam, alm do mais, conhecer cada vez melhor,
por um lado, a realidade quantitativa e nesta, a dis-
tino entre o nmero de processos e o nmero de
infractores ou arguidos no deixa de ser importante
que leve a saber com rigor quantos toxicodependentes
se encontram nas prises e quais os que praticaram cri-
mes de droga ou com esta conexos.
Mas, por outro lado, so tambm da maior impor-
tncia os estudos que permitam conhecer as frmulas
mais eficazes de aproveitar o perodo de priso para
tratar e reabilitar os toxicodependentes.
CAP TULO I X
Reinserosocial
74Areinserosocial comopreveno
No por acaso que a reinsero social dos toxi-
codependentes entendida como preveno terciria.
que a ressocializao previne, de facto, o consumo
de drogas, na medida em que contribui para evitar uma
recada, quando no mesmo para minimizar a con-
juntura social que determinou o incio ou o agravamento
dos consumos.
Em rigor, no h tratamento sem reinsero social,
de tal modo o xito do processo de reabilitao/tra-
tamento est intimamente condicionado pela ressocia-
lizao, familiar e profissional, do toxicodependente.
No pode, pois, tomar-se a ressocializao como uma
etapa posterior ao tratamento, como se fosse possvel
curar primeiro e s depois reinserir. Bem pelo contrrio,
a reinsero faz parte do tratamento e este nunca est
completo sem ela.
75A excluso social e as medidas de descriminao positiva
Para uma estratgia nacional de luta contra a droga
verdadeiramente inspirada por um princpio humanista,
promover a reinsero social dos toxicodependentes ,
necessariamente, um imperativo. preciso, pois, supe-
rar a tendncia para considerar este um vector menor
ou at dispensvel na luta contra a droga.
Para tanto, importa, antes do mais, identificar a diver-
sidade dos problemas que se colocam neste campo.
Desde logo, necessrio ter em conta que a excluso
social dos toxicodependentes se traduz muitas vezes em
formas de isolamento social pouco reconhecidas como
efectivos factores de marginalizao.
De facto, em Portugal muitos toxicodependentes con-
seguem at conservar o seu emprego, continuar a estu-
dar ou permanecer em casa dos familiares. Contudo,
vivem frequentemente um verdadeiro isolamento social
em resultado do abandono de todos os amigos no toxi-
codependentes e, em muitos casos, da substituio das
suas relaes de amizade por relaes funcionais de
cumplicidade em torno do consumo de drogas. Expe-
rimentam, por isso, uma profunda solido quando param
os seus consumos.
Da que a dificuldade mais generalizada no processo
de ressocializao dos toxicodependentes seja a criao
de novas amizades fora dos ambientes propcios
recada, o que exige o reaprender de outros tipos de
relacionamento.
Noutros casos, tambm frequentes, no possvel,
ou no sequer benfico, o regresso a casa dos pais
aps a sada de uma comunidade teraputica, carecendo
ento os toxicodependentes de um apoio residencial
enquadrado, como os chamados apartamentos de rein-
sero, durante um perodo preparatrio visando a sua
plena autonomia.
H, tambm, outros toxicodependentes sem formao
profissional e experincia de emprego, com uma esco-
laridade varivel, que necessitam sobretudo de formao
profissional. Esta poder ser feita nos centros de for-
mao profissional do I EFP, em instituies privadas
com o apoio de bolsas de formao ou em instituies
de formao profissional para toxicodependentes ou
pessoas com dificuldades especiais de reinsero.
Mas h ainda casos de extrema excluso social, de
toxicodependentes sem domiclio, completamente sepa-
rados das famlias, sem emprego, com habilitaes
escolares limitadas, nenhuma formao ou experincia
profissional e aptides sociais muito reduzidas. Estes
recorrem com frequncia a crimes contra o patrimnio,
prostituio ou a simulacros de actividade profissional
(os chamados arrumadores) para subsistir e alimentar
os consumos.
Para estes, necessrio um maior envolvimento das
estruturas de suporte social, por vezes para os ajudar
a suprir as necessidades bsicas (alimentao e aloja-
mento), programas de formao profissional adequados
sua instruo e capacidades e uma interveno global
de apoio reorganizao da sua vida, com acompa-
nhamento, tambm, na procura e manuteno de
emprego.
frequentemente neste grupo de toxicodependentes
em extrema excluso social que se encontram os ex-re-
clusos, em que s dificuldades gerais de ressocializao
se juntam as inerentes ao estigma social que ainda se
3015 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
alia a esse passado prisional. So situaes que, nor-
malmente, carecem de um acompanhamento adaptado
condio prpria dos toxicodependentes ex-reclusos.
Finalmente, alguns toxicodependentes, particular-
mente nos casos de duplo diagnstico em que uma
depresso grave ou uma psicose coexiste com a toxi-
codependncia , podem necessitar de um apoio ainda
maior, que passa por situaes de emprego protegido,
por empresas de reinsero e por residncias.
J se v que a superao dos problemas que se colo-
cam reinsero social dos toxicodependentes exige a
adopo de medidas adequadas diversidade das situa-
es de excluso e que, em alguns casos, configuram
uma verdadeira descriminao positiva. A no ser assim,
nem a ressocializao se alcana, nem o tratamento se
conclui, nem a recada no consumo de drogas se
previne.
76Asestruturasdeapoioreinserosocial
, sem dvida, necessrio reforar as estruturas de
apoio reinsero social, no obstante o esforo feito
nesta rea nos ltimos anos.
Essas estruturas, na medida em que o tratamento
se prolongue at efectiva ressocializao, incluem, com
o apoio do Ministrio da Sade, os centros de dia, em
que os toxicodependentes aprendem a organizar a sua
vida e desenvolvem competncias sociais, hbitos de
ocupao e trabalho e actividades pr-profissionalizan-
tes e as comunidades teraputicas, que incentivam os
mesmos valores atravs de programas especficos e da
vida comunitria em geral.
Por outro lado, temos como estruturas especficas,
apoiadas pelo Ministrio do Trabalho e da Solidarie-
dade, os apartamentos de reinsero social (
81
), que
constituem um meio intermdio entre a vida na comu-
nidade teraputica e a autonomia completa, dado tra-
tar-se de residncias temporrias destinadas a apoio a
toxicodependentes que se confrontam com problemas
de reinsero social, familiar, escolar ou profissional,
designadamente aps a sada de unidades de tratamento,
estabelecimentos prisionais, centros tutelares ou de
outros estabelecimentos da rea da justia. Nesta linha,
devem referir-se, tambm, as instituies de formao
profissional, em nmero muito reduzido, que disponi-
bilizam cursos suportados de forma especial, atendendo
populao a que se destinam. A estas estruturas jun-
tam-se, ainda, as chamadas equipas de interveno
directa ou equipas de rua, nas quais se fez um grande
investimento nos ltimos anos (
82
), e que so unidades
de interveno directa junto de populaes toxicode-
pendentes e suas famlias, bem como, de uma forma
geral, junto de comunidades afectadas pelo fenmeno
da toxicodependncia com o objectivo de fomentar a
integrao dos toxicodependentes em processos de recu-
perao, tratamento e de reinsero social, atravs de
aces articuladas de sensibilizao, orientao e enca-
minhamento.
Estas aces so desenvolvidas por instituies pri-
vadas, sob a orientao tcnica da Direco-Geral da
Aco Social, atravs dos centros regionais de segurana
social e servios sub-regionais.
A interveno nesta rea de um conjunto de insti-
tuies privadas revela-se cada vez mais importante,
tendo sido alargados os mecanismos destinados a per-
mitir-lhes desenvolver actividades de reinsero de toxi-
codependentes atravs do Programa Quadro Reinserir,
do Projecto VI DA.
Papel importante na reorganizao das relaes
sociais dos toxicodependentes em recuperao o
desempenhado pelos grupos de auto-ajuda, designada-
mente os promovidos pelos Narcticos Annimos.
A estas estruturas especficas haveria, ainda, que jun-
tar as iniciativas gerais dirigidas aos ex-reclusos, da res-
ponsabilidade do I nstituto de Reinsero Social e a arti-
culao nesta rea entre o Ministrio da Justia e o
Ministrio da Sade, ao abrigo do j referido protocolo
de 21 de Maro de 1997.
Por outro lado, o programa em curso nas Foras
Armadas contempla a reinsero scio-profissional dos
militares objecto de tratamento, sob o acompanhamento
da UTI TA, com o envolvimento dos familiares, sendo
incentivada a frequncia de grupos de auto-ajuda.
77Prioridades para a reinsero social dos toxicodependentes:
oProgramaVidaEmprego
O panorama do sistema de apoio reinsero social
dos toxicodependentes foi profundamente alterado, e
reforado, com o recente lanamento do Programa Vida
Emprego, da iniciativa do Projecto VI DA e do I nstituto
de Emprego e Formao Profissional.
Este Programa foi criado e regulado atravs da Reso-
luo do Conselho de Ministros n.
o
136/98, de 4 de
Dezembro.
Trata-se de um mecanismo de apoio ao emprego de
ex-toxicodependentes, respondendo, assim, a uma das
mais importantes exigncias de uma ressocializao
efectiva.
O Programa Vida Emprego inclui um conjunto vasto
de medidas especficas de apoio formao profissional,
ao estgio e integrao scio-profissional, bem como,
de um modo geral, de apoio ao emprego e ao auto-
-emprego de toxicodependentes. Esse conjunto de medi-
das inclui, entre outras:
a) Um subsdio mensal a atribuir aos estagirios
ex-toxicodependentes;
b) A comparticipao nos encargos com um orien-
tador de estgio e um tutor encarregue do acom-
panhamento personalizado;
c) Um prmio financeiro para as empresas que,
findo o estgio, optem pela contratao destes
estagirios e se comprometam a manter o posto
de trabalho pelo menos por quatro anos;
d) Subsdios s entidades empregadoras para com-
participao nos encargos com a remunerao
e a segurana social dos trabalhadores admitidos
ao abrigo deste Programa;
e) A comparticipao nas despesas de investi-
mento e funcionamento iniciais com a consti-
tuio de empresas promovidas por ex-toxi-
codependentes.
O Programa Vida Emprego constitui, assim, um ins-
trumento essencial para a prossecuo da opo estra-
tgica de promover e incentivar a implementao de
iniciativas de apoio reinsero social e profissional
dos toxicodependentes. Da que uma das mais relevantes
prioridades neste domnio seja, justamente, assegurar
o seu bom desenvolvimento no terreno.
3016 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
78Osistemadeapoioseoutrasprioridades
paraareinserosocial dostoxicodependentes
A concretizao da opo assumida na presente estra-
tgia nacional de luta contra a droga em matria de
reinsero social no se esgota, naturalmente, no Pro-
grama Vida Emprego.
Desde logo, h que ter em conta a necessidade de
prevenir a prpria desinsero, por via da promoo,
em articulao com as escolas e as empresas, do acesso
precoce dos toxicodependentes a tratamento. Mas h
outras prioridades especficas no que se refere pro-
moo da ressocializao.
Em primeiro lugar, importa assegurar o pleno apro-
veitamento do sistema de apoios ao tratamento e rein-
sero social dos toxicodependentes, recentemente
regulado pelo Decreto-Lei n.
o
72/99, de 15 de Maro.
Este sistema aplica-se aos servios prestados por uni-
dades privadas, comou semfins lucrativos, e estrutura-se
em geral, como acima se explicou, a partir de trs orien-
taes fundamentais: o Estado financia as famlias dos
toxicodependentes e no as instituies que lhes prestam
servios, privilegia a promoo da equidade no acesso
aos servios e comparticipa, verificadas certas condies,
nos encargos com os servios prestados por unidades
privadas ainda que com fins lucrativos.
No quadro deste novo regime jurdico esto previstos
acordos de cooperao a celebrar entre o Estado, atravs
dos centros regionais de segurana social, e as insti-
tuies privadas, os quais se destinam contratualizao
das condies de financiamento e de comparticipao
do Estado em actividades que, no mbito do apoio
reinsero social de toxicodependentes, se desenvolvem
por meio de equipas de interveno directa ou equipas
de rua e de apartamentos de reinsero social [v. arti-
gos 2.
o
, alnea a), e 10.
o
a 14.
o
do Decreto-Lei n.
o
72/99,
de 15 de Maro].
Podem ainda, quando isso se justifique, ser celebrados
acordos de cooperao para outras respostas inovadoras
de apoio ou reinsero social, como sucede com o Cen-
tro de Acolhimento aos Sem-Apoio.
A estes apoios h que juntar os que, atravs de sub-
sdios com carcter eventual, necessrio conceder a
toxicodependentes isolados ou s suas famlias, para
comparticipao nas despesas de utilizao de unidades
de tratamento ou inerentes ao tratamento ambulatrio.
Em segundo lugar, necessrio promover o apoio
ao desenvolvimento de grupos vrios de auto-ajuda,
capazes de integrar a diversidade psicossocial dos
toxicodependentes.
Em terceiro lugar, importa criar incentivos que faci-
litem o desenvolvimento de uma rede de clubes e colec-
tividades recreativas e culturais, ou outras organizaes
juvenis, que se disponham a desempenhar um papel
activo na integrao de toxicodependentes em recu-
perao.
Em quarto lugar, em complemento do Programa Vida
Emprego, h ainda lugar para o desenvolvimento de
experincias de emprego protegido em servios pblicos,
autarquias e empresas e de apoio criao de empresas
de reinsero, vocacionadas para responder a situaes
mais graves.
Finalmente, ser ainda necessria a criao de resi-
dncias permanentes, inspiradas nos modelos de comu-
nidades teraputicas e apartamentos de reinsero
social, para toxicodependentes com doenas ou defi-
cincias (v. psicticos) que dificultem, de forma defi-
nitiva, a sua plena insero social.
CAP TULO X
Combate ao trfico e ao branqueamento de capitais
Combateaotrficoilcitodedrogas
79Reforar ocombateaotrficoilcitodedrogas
O reforo do combate ao trfico uma opo estra-
tgica fundamental para Portugal.
As dramticas consequncias do tenebroso negcio
do trfico ilcito de drogas, empreendido tantas vezes
por verdadeiras organizaes criminosas, e que atinge
no apenas a vida dos jovens mas tambm a vida das
famlias e a sade e segurana da comunidade, so de
tal modo chocantes que se torna um imperativo mobi-
lizar todos os esforos para combater o trfico com redo-
brada determinao (
83
).
No caso de Portugal, esse combate particularmente
difcil em razo da nossa extensa costa martima, a que
se junta a eliminao de controlos fronteirios internos
no quadro do processo de integrao europeia. Mas
esses desafios tero de ser enfrentados, por um lado,
com o reforo dos meios disponveis e, por outro, com
o recurso a novas metodologias de controlo.
Entre as aces a empreender estaro, decerto, algu-
mas das previstas no Livro Branco apresentado pelo
Grupo de Planeamento em 1995 e que ainda no tiveram
plena realizao, nomeadamente em matria de reforo
da vigilncia e dos meios disponveis, mas tambm da
coordenao entre as autoridades.
Contra a criminalidade organizada, na qual se inclui
o grande trfico de droga, decisiva a intelligence, para
a qual a cooperao internacional se reveste da maior
importncia.
Do mesmo modo, importa assegurar o bom funcio-
namento de modernos equipamentos de telecomunica-
es, complementado pela oportuna e completa explo-
rao da informao recolhida, atravs de especialistas
em vrios domnios, sob a devida coordenao.
Em todo o caso, a bvia necessidade de reforar o
controlo selectivo das fronteiras areas, martimas e ter-
restres (nomeadamente atravs do sistema LAOS), com
recurso aos meios tcnicos adequados, no pode fazer
descurar o combate ao chamado pequeno trfico, que
dever merecer toda a ateno das autoridades policiais.
Finalmente, importa ter presente que o reforo dos
mecanismos especficos de combate ao trfico em nada
afecta a utilidade da adopo de outros dispositivos de
natureza essencialmente preventiva (
84
).
80Umcombateintegrado
O combate ao trfico deve ser feito de forma
integrada.
O desenvolvimento de um combate integrado ao tr-
fico supe, em primeiro lugar, a valorizao da par-
ticipao de cada uma das entidades competentes no
seu campo especfico de actuao.
Mas, sobretudo, a ideia de um combate integrado
exige a consonncia desse combate com os objectivos
gerais visados na luta contra a droga, nomeadamente
no que se refere ao encaminhamento, nos termos da
3017 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
lei, dos toxicodependentes para tratamento, ainda que
envolvidos no chamado pequeno trfico.
81Aimportnciadacoordenao
O sucesso no combate ao trfico ilcito de droga
depende, em boa parte, de uma boa coordenao entre
as diversas autoridades com competncia nesta rea.
Por essa razo, este um dos domnios em que mais
se faz sentir na presente estratgia nacional de luta con-
tra a droga o princpio da coordenao e da raciona-
lizao de meios, que a inspira.
Alis, as convenes internacionais referem a neces-
sidade de cada Estado signatrio se dotar de um sistema
interno de coordenao das actividades repressivas (
85
).
Do mesmo modo, a 20.
a
Sesso Especial da Assem-
bleia Geral das Naes Unidas recomendou aos Estados
que incentivem uma estreita colaborao entre todos
os servios competentes, tais como alfndegas, guarda
costeira e polcias, assegurando que lhes seja dada a
necessria formao(
86
).
Os esforos no sentido da coordenao levaram
celebrao, em 19 de Janeiro de 1995, de um protocolo
entre as diversas foras policiais e aduaneiras com vista
sua aco nacional e regional.
Mais recentemente, foi constituda a Unidade de
Coordenao e I nterveno Conjunta Naci onal
(UCI CN), integrando a Polcia Judiciria, a GNR, a
PSP, a DGAI EC e o Servio de Estrangeiros e Fron-
teiras.
82OGrupodePlaneamento
Entre ns, a coordenao vem sendo institucional-
mente assegurada, desde 1976, atravs da representao
das autoridades competentes em matria de combate
ao trfico no Grupo de Planeamento, antes integrado
no extinto Gabinete de Planeamento e de Coordenao
do Combate Droga e recentemente transferido para
o I PDT.
Este rgo, regulado pelo ainda vigente Despacho
Normativo n.
o
134/83, de 17 de Junho, tem por atri-
buies planear as actividades preventivas e repressivas
dirigidas contra o trfico ilcito de drogas e colaborar
na definio dos objectivos da luta contra a droga.
Esta articulao das intervenes no plano do con-
trolo da procura e do combate oferta da maior impor-
tncia. Da que seja vital a existncia de uma estrutura
como o Grupo de Planeamento.
A problemtica da futura insero orgnica do Grupo
de Planeamento ser abordada mais adiante, a propsito
das estruturas de coordenao da presente estratgia
nacional de combate droga.
83Optimizaodosrecursos
I mporta, tambm, assegurar na actuao dos rgos
de polcia criminal o pleno aproveitamento da capa-
cidade e dos meios dos diversos organismos.
Um esforo particular deve ser feito no bom apro-
veitamento dos meios disponveis da Brigada Fiscal da
GNR ou das informaes disponveis na DGAI EC, em
resultado dos seus contactos internacionais ou das liga-
es internacionais dos seus sistemas informticos. Do
mesmo modo, necessrio enquadrar melhor a I GAE
nesta nova rea de actuao, quer quanto ao controlo
do mercado lcito de droga quer, especialmente, no que
toca ao combate ao branqueamento de capitais.
Contudo, no poder negligenciar-se a necessidade
de proceder ao reforo dos meios ao dispor dos rgos
de polcia criminal, nomeadamente em matria de recur-
sos tcnicos, como o caso dos necessrios aparelhos
de raios X para controlo de contentores e objectos
similares.
I mportante, tambm, dotar o Laboratrio de Polcia
Cientfica da Polcia Judiciria com as condies neces-
srias para passar a determinar o princpio activo da
droga apreendida.
84Meiosdeprova
O uso de registos mecnicos no autorizados, desig-
nadamente fotografias ou material udio-visual, na
investigao de processos por trfico de droga por
exemplo quando se filma ou fotografa o afluxo de pes-
soas a certo local de venda , apesar de geralmente
aceite pelos tribunais, pode ser motivo de alguma con-
trovrsia jurdica (
87
).
Da que seja conveniente, a bem da certeza jurdica
de todos e das prprias autoridades, consagrar expres-
samente em prxima alterao legislativa aquela que
j a interpretao dominante da nossa jurisprudncia
sobre esta matria.
85Controlodeestimulantes tipoanfetaminas eseus precursores
Em face do moderno consumo de drogas sintticas,
a 20.
a
Sesso Especial da Assembleia Geral das Naes
Unidas, em Junho de 1998, aprovou, como atrs se disse,
um Plano de Aco contra a Produo I lcita, Trfico
e Consumo de Estimulantes Tipo Anfetaminas e Seus
Precursores.
Uma das dificuldades no combate produo e ao
trfico neste campo o surgimento de novas drogas
as designer drugs, que procuram escapar ao enqua-
dramento legal estabelecido.
Recorde-se que a mesma sesso especial da Assem-
bleia Geral da ONU aprovou um documento sobre
Controlo de precursores, que aponta para novas meto-
dologias de fiscalizao das substncias de uso comercial
frequente. E porque a todo o momento surgem subs-
tncias no includas nas tabelas de precursores, reco-
mendada uma lista especial de vigilncia, enquanto o
controlo formal no for institudo, preconizando-se a
alterao da incriminao.
86Cooperaojudiciria
I mportante , tambm, o documento aprovado em
Nova I orque sobre Medidas para promover a coope-
rao judiciria e que respeita extradio, auxlio
judicirio mtuo, transmisso de processos penais,
outras formas de cooperao e formao, entregas con-
troladas e trfico por mar.
Nele se faz apelo ao uso das modernas tecnologias
de comunicao e outras, a fim de agilizar tal coo-
perao.
patente a preocupao de uma maior cooperao
no apenas entre os servios de deteco e represso
como entre as autoridades judicirias. Com efeito,
um maior envolvimento das magistraturas em realiza-
3018 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
es e reunies internacionais, de carcter no apenas
terico como pragmtico, ser da maior utilidade.
Registe-se, ainda, o relevo dado adopo de medi-
das tendentes a reforar a cooperao entre o sistema
de justia penal, sistemas de sade e de segurana social,
com vista a reduzir o consumo e os problemas de sade
que lhe esto associados.
Perpassa ao longo de todo o documento a vantagem
da celebrao de protocolos, acordos ou tratados entre
os Estados de modo a reforar a cooperao judiciria.
Ainda numa preocupao de modernidade, incitam-se
os Estados membros a considerar o uso do telefone
e vdeo para recolha de testemunhos ou declaraes,
desde que essas tecnologias sejam seguras e estejam
de acordo com o direito interno e recursos disponveis,
assim como, numa outra vertente, se apela introduo
de medidas de proteco para juzes e magistrados do
Ministrio Pblico, testemunhas e membros das foras
de represso, em casos de trfico ilcito de droga, sempre
que as circunstncias o justifiquem.
Combateaobranqueamentodecapitais
87Reforar ocombateaobranqueamentodecapitais
O combate ao branqueamento de capitais, neste caso
em consequncia do trfico ilcito de drogas, um neces-
srio prolongamento do combate a esse trfico.
Acresce que a dimenso do fenmeno do branquea-
mento de capitais escala internacional constitui, hoje,
uma reconhecida ameaa para a integridade, confiana
e estabilidade dos prprios sistemas financeiros e comer-
ciais, quando no do prprio sistema constitucional e
democrtico dos Estados.
Da que a presente estratgia nacional de luta contra
a droga assuma a opo estratgica de reforar o com-
bate ao branqueamento de capitais oriundos do trfico
ilcito de drogas.
Entre ns, esse reforo no passar tanto por novas
medidas legislativas mas, essencialmente, por uma maior
eficcia dos sistemas de controlo e dos mecanismos de
cooperao internacional.
88Acriminalizaodobranqueamentodecapitais
A lei portuguesa j criminaliza o branqueamento de
capitais e permite s autoridades identificar, localizar
e congelar ou apreender os bens provenientes do trfico
ilcito de drogas, conforme o disposto na Conveno
das Naes Unidas contra o Trfico I lcito de Estu-
pefacientes e Substncias Psicotrpicas, de 1988, e reco-
mendado no documento Luta contra o branqueamento
de capitais, adoptado 10 anos depois, na 20.
a
Sesso
Especial da Assembleia Geral das Naes Unidas, em
Junho de 1998. O nosso regime legal assegura, tambm,
a transposio da Directiva do Conselho n.
o
91/308/CEE,
de 10 de Junho.
Entre ns a incriminao de branqueamento no se
confina aos bens ou produtos provenientes do trfico
ilcito de estupefacientes, substncias psicotrpicas e
precursores, mas estende-se aos que sejam resultado
de outros crimes igualmente graves, incluindo a cor-
rupo e outra criminalidade econmica.
Por outro lado, as obrigaes de colaborao com
o sistema judicirio no recaem apenas sobre as ins-
tituies financeiras e equiparadas, mas tambm sobre
diverso tipo de empresas, como as concessionrias da
explorao de jogo, de mediao imobiliria ou de com-
pra de imveis para revenda, bem como todas aquelas
que comercializem bens de elevado valor unitrio.
Do mesmo modo, a lei vigente j permite, verificados
certos pressupostos, o acesso a contas bancrias por
ordem da autoridade judiciria competente (v. Decreto-
-Lei n.
o
15/93, de 22 de Janeiro, rectificado e republicado
a 20 de Fevereiro do mesmo ano).
Em todo o caso, sero de ponderar eventuais aper-
feioamentos na lei de modo a adapt-la diversidade
e constante evoluo dos mecanismos criminosos de
branqueamento de capitais.
89Aquestodainversodonusdaprova
A questo da inverso do nus da prova no que se
refere ao crime de branqueamento de capitais tem sido
alvo de alguma controvrsia.
Na verdade, as dificuldades sentidas na demonstrao
da prtica de elementos do crime principal, a montante
do crime de branqueamento, bem como dos prprios
elementos tpicos deste, muitas vezes ocorridos fora do
territrio nacional, trouxeram para a ordem do dia a
possibilidade de recorrer nestas situaes a um meca-
nismo que habitualmente se designa de inverso do
nus da prova, como forma de forar os suspeitos a
fazerem prova da origem lcita dos seus bens.
A ideia, norteada pelo meritrio propsito de reforar
a eficcia do combate ao branqueamento de capitais,
encontrou j eco em convenes internacionais, mas
sempre sem prejuzo dos princpios constitucionais
vigentes nos diversos Estados signatrios dessas con-
venes.
Sucede que a adopo de um tal mecanismo na legislao
portuguesa, como na da generalidade dos Estados de direito,
iria, forosamente contrariar o princpio constitucional da
presuno de inocncia, consagrado no artigo 32.
o
, n.
o
2,
da Constituio Portuguesa e de que decorre o princpio
indubioproreo(
88
).
Em todo o caso, o tema, tal como colocado pela
Comisso para a Estratgia Nacional de Combate
Droga, merece um estudo mais aprofundado, nomea-
damente luz do direito comparado (
89
).
Em especial, ser til analisar a constitucionalidade
e a pertinncia de mecanismos utilizados noutros pases
no para estabelecer, mesmo como questo prejudicial
de natureza civil, a culpabilidade ou a inocncia de uma
pessoa para efeitos criminais, mas a estabelecer, no qua-
dro de um processo cvel especial, a origem licita ou
ilcita de um determinado bem, para efeitos, designa-
damente, de comprovao da propriedade dos capitais
ou bens entretanto apreendidos ou identificados em pro-
cesso penal.
No obstante todas as diferenas, ter utilidade estu-
dar, neste contexto, o grau de similitude desses meca-
nismos comoutros j admitidos no nosso direito positivo.
o caso da possibilidade de envio para meios cveis
da discusso sobre a propriedade de bens apreendidos
por se suspeitar que representam produto de um crime
ou de converso ou transformao, quando surge um
terceiro a invocar a constituio, de boa f, de direitos
sobre esses bens (artigos 17.
o
, n.
o
5, do Decreto-Lei
n.
o
325/95, de 2 de Dezembro, e 36.
o
-A do Decreto-Lei
n.
o
15/93, na redaco que lhe foi dada pela Lei n.
o
45/96,
de 3 de Setembro).
3019 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
o caso, ainda, da discusso cvel sobre a regular
propriedade da herana jacente, quando o Estado pre-
tende contestar a legitimidade dos que se apresentam
como candidatos sucesso (artigo 1132.
o
do Cdigo
de Processo Civil).
90Melhorar aeficciadosistemadecontrolo
dobranqueamentodecapitais
I mporta melhorar substancialmente a eficcia do sis-
tema de controlo do branqueamento de capitais, no qua-
dro de programas como os previstos na Conveno das
Naes Unidas contra o Trfico I lcito de Estupefacien-
tes e Substncias Psicotrpicas, de 1988, e que devero
ser implementados at 2003, conforme estabelecido na
declarao poltica aprovada na 20.
a
Sesso Especial da
Assembleia Geral das Naes Unidas, em Junho de 1998
e tendo em conta a Resoluo n.
o
5 (XXXI X), de 24 de
Abril de 1996, da Comisso de Estupefacientes.
Nos termos do documento Luta contra o branquea-
mento de capitais, aprovado na referida sesso especial,
necessrio assegurar a plena aplicao do princpio
conhea o seu cliente, responsabilizando os agentes
econmicos e financeiros pela identificao e verificao
dos requisitos relevantes dos respectivos clientes, bem
como pela notificao obrigatria s autoridades de
informaes sobre os movimentos financeiros suspeitos.
Para tanto, importa reforar a confiana e a comu-
nicao entre as autoridades e as entidades possuidoras
de informaes relativas a operaes suspeitas.
Como sucede cada vez mais noutros pases, especial
ateno devero merecer, obviamente, as operaes fei-
tas ao abrigo do regime especial das chamadas zonas
francasou off-shores.
Por outro lado, necessrio dar informao reco-
lhida umtratamento mais consistente e til para o desen-
volvimento das aces de investigao.
Atendendo natureza das operaes de branquea-
mento de capitais e sua frequente complexidade tc-
nica, importa assegurar, ainda, que as tarefas de inves-
tigao sobretudo a cargo da Polcia Judiciria
sejam confiadas, nestes casos, a pessoal especializado,
garantindo-se uma boa articulao entre os departamen-
tos encarregues da percia investigatria do branquea-
mento e os responsveis pela investigao dos principais
crimes de que ele resulta, quando no seja possvel pro-
ceder desejvel juno dessas tarefas num mesmo
departamento.
91Desenvolver acooperaointernacional
Conforme foi reconhecido no documento Luta con-
tra o branqueamento de capitais, adoptado na 20.
a
Ses-
so Especial da Assembleia Geral das Naes Unidas,
em Junho de 1998, s atravs da cooperao inter-
nacional e atravs do estabelecimento de redes de infor-
mao bilaterais e multilaterais, tais como o Grupo
Egmont, que permitiro aos Estados o intercmbio de
informao entre as autoridades competentes, ser pos-
svel combater eficazmente o problema do branquea-
mento de capitais.
A prpria Conveno das Naes Unidas de 1988
j constitui, alis, importante expresso dessa coope-
rao internacional neste domnio.
O PNUCI D, por seu turno, lanou em Outubro de
1996 um importante programa mundial de combate ao
branqueamento de capitais.
Noutro plano, o Grupo de Aco Financeira I nter-
nacional (GAFI ), criado pelo G7 em 1989, tem pro-
tagonizado relevantes esforos de cooperao nesta
rea, sendo de realar as 40 recomendaes por si adop-
tadas em 1990 e que foram actualizadas em 1996.
Outras organizaes internacionais tm aprofundado,
tambm, a cooperao em matria de combate ao bran-
queamento de capitais.
A Conveno Relativa ao Branqueamento, Deteco,
Apreenso e Perda dos Produtos do Crime, adoptada
em 1990 sob a gide do Conselho da Europa e ratificada
por Portugal pelo Decreto do Presidente da Repblica
n.
o
73/97, de 13 de Dezembro, fornece um quadro de
cooperao da maior importncia para Portugal e cujos
compromissos se assumem como parte integrante da
presente estratgia nacional. J se salientou, de igual
modo, a importncia da cooperao no quadro do Con-
selho da Europa, cuja actividade releva tambm no
domnio do branqueamento de capitais.
I mporta, sobretudo, harmonizar procedimentos e
assegurar a troca expedita de informaes entre os diver-
sos Estados em relao a operaes financeiras sus-
peitas.
CAP TULO XI
Investigaoeformao
Investigaosobredrogas etoxicodependncias
92Aimportnciaestratgicadainvestigaocientfica
O incremento da investigao cientfica constitui uma
das mais relevantes opes estruturantes da presente
estratgia nacional de luta contra a droga.
S uma aposta no conhecimento da complexidade
das causas e da diversidade das expresses do fenmeno
das drogas e das toxicodependncias pode permitir uma
atitude que no seja meramente reactiva e fundamentar
decises polticas mais lcidas e eficazes. Da o destaque
que se entendeu dar investigao cientfica no quadro
desta estratgia nacional (
90
).
H muito a fazer neste campo.
Quando se realizou a Conferncia de Viena, j na
segunda metade da dcada de 80, em 1987, o conhe-
cimento existente sobre o fenmeno das drogas era,
ainda, de um modo geral escasso, disperso e inconsis-
tente, no resultando da aplicao de mtodos verda-
deiramente cientficos, norteados por quadros tericos
estabelecidos, designadamente interdisciplinares.
No espanta, portanto, que essa Confernci a tenha
recomendado aos pa ses da ONU um esquema mul -
ti di sci pl i nar arti cul ador de ml ti pl as i ni ci ati vas e
entre el as i nsti tutos de estudos superi ores, centros
de i nvesti gao dos grandes estabel eci mentos esco-
l ares. E quanto preveno, di zi a-se cl aramente:
seri a preci so i ntensi fi car a i nvesti gao ci ent fi ca.
Desde ento e no passou muito mais de uma
escassa dezena de anos so crescentes os sinais de
interesse pela investigao cientfica nesta rea, tanto
ao nvel das universidades como das prprias estratgias
dos Estados, como, ainda, ao nvel europeu.
No ser este o lugar prprio para inventariar as inves-
tigaes realizadas ou pendentes, discutir as suas meto-
dologias ou dar conta dos resultados dos estudos feitos
nas mais diversas reas (
91
).
3020 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
O que aqui importa clarificar o que se espera exac-
tamente da investigao cientfica nesta rea e de que
modo se concretiza a opo estratgica de incrementar
essa investigao, tendo em conta aquele que o dis-
positivo nacional de investigao sobre drogas e toxi-
codependncias.
93Investigaoadministrativaeacadmica
O dispositivo nacional de investigao sobre drogas
e toxicodependncias reparte-se em duas grandes cate-
gorias: a investigao administrativa e a investigao
acadmica.
A investigao administrativa a desenvolvida pelos
organismos oficiais do combate drogae pelos ser-
vios de preveno e tratamento das toxicodependn-
cias.
Em razo do relativo desinteresse das universidades,
a investigao administrativa tem predominado, deven-
do-se-lhe, de um modo geral, os estudos mais sistema-
tizados sobre a matria, sobretudo no que se refere
descrio epidemiolgica e da interveno, menos no
que tem que ver com a explicao do fenmeno das
drogas. Os estudos epidemiolgicos, como os estudos
de carcter estatstico do ento GPCCD, tendem a
descrever a dimenso e caracterizao do fenmeno,
sob o ponto de vista scio-demogrfico, quer atravs
do mtodo dos indicadores indirectos, quer atravs dos
inquritos em meio escolar. Os estudos de avaliao,
por seu turno, tendem a descrever o funcionamento e
a eficcia dos servios ou, como sucedeu com os estudos
iniciados em 1991 pelo SPTT, a caracterizar, do ponto
de vista scio-demogrfico, a populao em tratamento.
A investigao acadmica a que se desenvolve nos
centros de investigao das universidades.
Em rigor, poderiam distinguir-se trs tipos de inves-
tigao acadmica: a investigao conducente aos graus
de mestre e doutor (largamente predominante), a inves-
tigao apoiada pela Fundao para a Cincia e Tec-
nologia e a investigao encomendada, seja pelos dis-
positivos oficiais de combate droga ou seja pelas
autarquias, pela Comisso Europeia, pelo Conselho da
Europa ou por outras instituies pblicas ou privadas
interessadas no esclarecimento de aspectos especficos.
A investigao acadmica, investindo sobretudo na
investigao fundamental, ocupa-se predominante-
mente da explicao, da interpretao e dos mtodos
descritivos no epidemiolgicos. Muito secundaria-
mente se ocupa da interveno. Em todo o caso, not-
rio o alargamento das reas cientficas interessadas na
produo de conhecimentos. Hoje predominam as cin-
cias psicolgicas e do comportamento, em especial as
disciplinas clnicas (psicologia clnica, psicopatologia,
psicanlise), contrastando com o relativo distanciamento
do plo biologia/farmacologia/toxicologia e do plo cin-
cias sociais/criminais.
94Asmissesdainvestigaocientficaeaconvocaodossaberes
O conhecimento cientfico das drogas, estabelecendo
relaes objectivas e o significado histrico-social das
drogas, absolutamente necessrio para permitir deci-
ses esclarecidas e consequentes, apesar de estas no
se resumirem a concluses tcnicas. As sbias estratgias
de gesto social do uso das drogas constituem-se na
interpenetrao das esferas culturais: na abertura da
cincia para a tica e a justia; na abertura da justia
e da tica para a cincia.
Mas se o conhecimento cientfico deve auxiliar a pre-
parao e fundamentao das decises polticas, isto no
significa que os critrios de organizao da investigao
sobre drogas estejam condenados disperso por uma
multiplicidade de questes particulares, suscitadas a pro-
psito da necessidade de enfrentar problemas concretos.
Pelo contrrio, preciso no perder de vista que a cin-
cia das drogas constitui um campo interdisciplinar espe-
cfico e unitrio, com a sua prpria racionalidade terica
ou lgica integradora.
O que se pede investigao sobre as drogas , afinal,
o que se pede de outros saberes: descrever os fen-
menos, explic-los, interpret-los e organizar os conhe-
cimentos produzidos em funo das condies de exis-
tncia e do desenvolvimento humano.
Os dispositivos da investigao, que se desejam est-
veis, ho-de desenvolver-se, portanto, a partir de trs
grandes linhas, logicamente articuladas: a descrio, a
explicao/interpretao e a investigao/interveno.
A descrio ou observao do fenmeno da droga
procura responder s seguintes questes: qual a dimen-
so actual do fenmeno? (a tradicional pergunta, quan-
tos so?); qual a sua dinmica temporal? (tem aumen-
tado ou diminudo?); quem so os actores das drogas?
(consumidores ocasionais, regulares, toxicodependen-
tes, consumidores-traficantes, traficantes. . .); quais so
os padres de uso? (tipos de drogas, estilos de vida,
dinmicas individuais, grupais, sociais); qual a sua din-
mica espacial? (dimenses ecossociais e scio-demo-
grficas).
Diga-se, desde j, que esta uma questo crucial.
Precisamos de saber mais sobre o fenmeno da droga
e sobre a sua evoluo.
J a explicao e a interpretao do fenmeno das drogas
h-de ser mais plurifacetada. De acordo com a chamada
lei do efeito, a explicao, neste domnio, implica a con-
jugao de trs macrovariveis: as substncias, os indivduos
e os contextos.
Significa isso mobilizar o conhecimento nas reas da
biologia das drogas e das toxicodependncias, dos estu-
dos neurobiolgicos e neurofarmacolgicos e dos estu-
dos de desenvolvimento embrionrio. E Portugal dispe
de condies para significativos avanos na explicao
dos processos biolgicos das dependncias, visto que
conta com departamentos de investigao de grande
qualidade e com cientistas que tm desenvolvido pro-
jectos de investigao cujos resultados so internacio-
nalmente conhecidos.
Como significa mobilizar a investigao das cincias
psicolgicas e do comportamento, para l mesmo da
psiquiatria, da psicopatologia e da psicologia clnica, com
a sua abordagem clssica da dependncia como toxi-
comania. No sendo hoje homognea a investigao nas
cincias psicolgicas e do comportamento sobre drogas
e existindo linhas de ruptura investigatria que superam
o paradigma etiolgico e patolgico, importa valorizar
as diferentes reas de estudo em que se desdobra a
vasta literatura das cincias psicolgicas e do compor-
tamento, nomeadamente a psiquiatria, a psicanlise, a
psicologia cognitivo-comportamental e os estudos psi-
cossociolgicos estes mostrando (sobretudo por via
de mtodos etnogrficos e biogrficos, mas tambm por
3021 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
recurso a teorias sistmicas e terapia familiar) que
subjacentes aos comportamentos de consumo existem
estruturas de vida diferentes. No se trataria, pois, essen-
cialmente, de um fenmeno de patologia individual ou
social, mas um problema a interpretar na dramtica da
vida quotidiana luz de uma verdadeira psicologia
ecossocial.
Esta mobilizao dos vrios saberes diz ainda respeito
s prprias cincias sociais, que ho-de contribuir para
explicar/interpretar o fenmeno das drogas enquanto
factor social, analisar os contextos scio-culturais e
scio-histricos do consumo de substncias psicoactivas
e estudar a vertente econmica do fenmeno, em espe-
cial os mercados das drogas e os seus actores. Para estas
grandes questes esto vocacionadas a sociologia, a
etnologia e a antropologia cultural, bem como a prpria
economia.
No pode esquecer-se, neste contexto, a investigao
sobre a relao entre as drogas e outros fenmenos
conexos, designadamente do foro sanitrio (comporta-
mentos, doenas infecto-contagiosas. . .) e criminal.
Esta ltima reveste-se de particular relevncia para
a comunidade, para a Administrao Pblica, para o
legislador e para o aplicador da lei , at porque os
estudos tm vindo a desfazer algumas ideias estabele-
cidas sobre a natureza da relao entre o consumo de
drogas e a prtica de delitos, permitindo concluir com
segurana que nem todas as drogas esto associadas
ao crime, nemtodos os crimes associados s drogas(
92
).
95Investigaoeinterveno: aimportncia
estratgicadaavaliao
Outro vector da investigao cientfica nesta rea
o binmio investigao-interveno, que se reveste de
grande acuidade.
Sendo muito recentes as preocupaes neste domnio,
hoje reconhecido que, para alm de uma adequada
fundamentao cientfica, os programas de interveno
no podem dispensar uma metdica e rigorosa avaliao
dos seus resultados, devendo as opes sobre os pro-
gramas futuros ter em conta essa avaliao.
Na verdade, face s insuficincias do conhecimento
sobre o fenmeno das drogas e das toxicodependncias
e constante evoluo da prpria expresso desse fen-
meno, no possvel dar por consolidadas solues
que no passam, verdadeiramente, de tentativas.
Mas so necessrias algumas cautelas quando se fala
de avaliao, at para evitar que se pretenda avaliar
programas que, pela sua prpria natureza, no obede-
cem sequer primeira de todas as condies para uma
efectiva avaliao: a possibilidade da prpria avaliao.
Com efeito, h programas que no so, tal como foram
desenhados, avaliveis.
H, de facto, o risco de se confundir com avaliao
a simples determinao do valor de umprograma atravs
da recolha de opinies dos prprios participantes ou
da emisso de um juzofeito por um actor do prprio
sistema (a chamada avaliao interna) ou de um sistema
exterior (a chamada avaliao externa). Um juzoque,
muitas vezes, se baseia mais em suposies e jogos de
opinio do que em factos e no est excludo que
assimseja mesmo quando tal juzoprovmdo exterior.
Bem pelo contrrio, a avaliao do valor de um pro-
grama deve preferencialmente resultar dos factos, tal
como estabelecidos pela aplicao dos respectivos ins-
trumentos avaliadores, os quais ho-de constar de um
dispositivo avaliador programado por um especialista
avaliador.
Uma efectiva avaliao dever assentar, pois, numa
metodologia rigorosa.
Para tanto, convir que a prpria concepo do pro-
grama preveja os respectivos instrumentos de avaliao
(ex.: uma escala de medida de comportamentos e ati-
tudes relativas s drogas, aplicada antes e depois da
realizao do programa, de modo a poderem ser com-
parados os dados dos quais a eficcia do programa pode
ser inferida). E, para que isso seja possvel, necessrio
que a equipa que concebe e aplica um programa de
interveno inclua um especialista com experincia de
avaliao, capaz de definir os mtodos que melhor se
adaptam avaliao de um dado programa.
Estes dispositivos de auto-avaliao no excluem,
todavia, a utilidade das avaliaes externas, mas a sua
pertinncia dever resumir-se, sempre que possvel, a
estimar o valor do prprio dispositivo avaliador cons-
tante do programa.
Outra rea importante neste binmio investigao/inter-
veno a dos estudos comparativos dos diversos programas
de interveno, ao nvel da preveno, tratamento, reduo
de danos ou ressocializao. Tais estudos so ainda escassos
e seria desejvel que pudessem aplicar metodologias que
permitissem comparar a eficcia diferencial de cada modelo
face a outros que perseguem o mesmo objectivo.
I mporta, de igual modo, construir e experimentar ins-
trumentos e metodologias cientificamente vlidos a
comear pelos prprios instrumentos de diagnstico
no apenas na componente patolgica do consumo das
drogas, ainda dominada pela experincia da abordagem
clnica, mas recorrendo, tambm, a instrumentos que
permitam diagnsticos diferenciais das vrias categorias
de toxicodependncias.
96Umainvestigaointerdisciplinar
Resulta do que atrs se disse que o consumo das
drogas no compreensvel, nem explicvel, sem o con-
curso de vrios saberes.
A interdisciplinaridade , pois, fundamental na inves-
tigao sobre as drogas e as toxicodependncias.
certo que Portugal dispe de metodologias cien-
tficas slidas, que se foram desenvolvendo em diferen-
tes instituies, como, por exemplo, os inquritos em
meio escolar, o mtodo sagital, as etnometodologias e
os resultados obtidos pelo Observatrio Permanente de
Segurana na cidade do Porto.
tempo, agora, de os diferentes esforos desenvol-
vidos autonomamente em torno das diversas metodo-
logias se congregarem sob o signo do esprito interdis-
ciplinar, tendo em vista uma descrio mais objectiva,
complexa e rigorosa do fenmeno das drogas em Por-
tugal, conjugando as metodologias necessrias para res-
ponder aos desafios identificados pela poltica de con-
trolo das drogas.
97Prioridadesdainvestigaocientfica
Quanto s prioridades da investigao cientfica so
de privilegiar, como acima se disse, os estudos inter-
disciplinares em geral, convocando sobretudo a biologia,
3022 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
a farmacologia, a toxicologia, as neurocincias, a psi-
cologia, as cincias do comportamento, a etnologia, a
sociologia, a economia e a criminologia. Este facto con-
fere especial relevncia investigao do mtodo inter-
disciplinar, ou seja, prvia construo por pura
investigao terica de modelos ou mtodos que per-
mitam integrar os dados vindos das diferentes dis-
ciplinas.
Quanto ao objecto dos estudos sobre o fenmeno
das drogas propriamente dito, a presente estratgia
nacional de luta contra a droga assume cinco tipos de
estudos prioritrios, que visam consubstanciar a formu-
lao de verdadeiras escolhas, sem prejuzo da relevn-
cia e do mrito de outras linhas de investigao (
93
).
Vejamos essas cinco prioridades.
Em primeiro lugar, os estudos descritivos do fen-
meno da droga, que nos permitam medir e caracterizar
com maior rigor a dimenso actual desse fenmeno e
as suas flutuaes no tempo, para o efeito aliando aos
mtodos tradicionais (inquritos e indicadores indirec-
tos) outros de carcter quantitativo ou qualitativo. Para
uma mais perfeita descrio do fenmeno, importar,
tambm, estabelecer metodologias de recolha alargada
de dados no contexto da construo de um verdadeiro
sistema nacional de informao sobre droga e toxi-
codependncia.
Em segundo lugar, os estudos explicativos e inter-
pretativos do fenmeno da droga, que permitam ope-
racionalizar empiricamente a consensual lei do efeito,
acima referida, isto , que analisem as diversas variveis
que so as substncias, o indivduo e o seu contexto.
Neste quadro, necessrio estudar as relaes entre
tipos de drogas, tipos de comportamentos individuais
e tipos de contextos envolventes.
Em terceiro lugar, os estudos sobre a perigosidade
das diferentes drogas, incluindo as novas drogas sin-
tticas, que auxiliem as polticas de preveno e tra-
tamento, mas que contribuam, tambm, para a definio
fundamentada da poltica externa e da poltica legislativa
em relao a esta matria.
Em quarto lugar, os estudos sobre iniciativas de expe-
rimentao social, em especial quanto instalao dos
chamados shootingroomse quanto administrao tera-
putica ou controlada de herona, mas tambm as rela-
tivas troca de seringas nos estabelecimentos prisionais,
de modo a obter uma descrio dessas experincias e
a analisar cientificamente a necessidade, a viabilidade
e as condicionantes tcnicas, econmicas e legislativas
da sua eventual experimentao em Portugal.
Em quinto lugar, os estudos sobre as metodologias
de avaliao de programas, por forma a permitir a ava-
liao dos programas de preveno, tratamento, reduo
de danos e reinsero social levados a cabo em Portugal,
incluindo os mais importantes de entre aqueles que tive-
ram lugar nos ltimos 10 anos.
98Recursoshumanos: umacomunidadecientficaestvel
Uma das mais gritantes dificuldades que urge superar
a falta de uma comunidade cientfica estvel no dom-
nio das drogas. Raros cientistas consagram a sua carreira
universitria a este tema, at porque muitas vezes o
relativo desinteresse das universidades apenas permite
investigaes episdicas, a propsito da obteno de
graus acadmicos ou de encomendas por instncias do
Estado.
Este um desafio que aqui se lana s prprias
universidades.
No quadro da chamada investigao administrativa,
importa, sempre que possvel, introduzir, nos termos
legais, a carreira de investigao cientfica na orgnica
dos servios pblicos onde a produo do conhecimento
cientfico sobre drogas se desenvolve de forma siste-
mtica. para essa soluo que aponta j a Lei Orgnica
do recentemente criado I nstituto Portugus da Droga
e da Toxicodependncia (v. Decreto-Lei n.
o
31/99, de
5 de Fevereiro).
99Opapel doIPDTeoSistemaNacional deInformao
sobreDrogaeToxicodependncia
Uma das mais importantes tarefas cometidas ao I ns-
tituto Portugus da Droga e da Toxicodependncia
a de, ao nvel da Administrao Pblica, congregar e
potenciar a investigao cientfica sobre o fenmeno
das drogas e das toxicodependncias.
Ao conferir-lhe essa responsabilidade, atravs do
Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de Fevereiro, fez-se j apli-
cao do princpio da racionalizao de meios, visto que
se procedeu juno num mesmo organismo de funes
que estavam distribudas pelo antigo GPCCD e pelo
Observatrio Vida.
Vale a pena citar aqui o prembulo do referido
diploma: A criao do I PDTpermite concentrar e valo-
rizar meios at aqui dispersos no que se refere recolha
e tratamento de dados e de informao sobre a droga
e a toxicodependncia. Esta avaliao permanente da
evoluo do fenmeno da droga e a produo de conhe-
cimentos aprofundados sobre esse fenmeno so uma
das mais relevantes tarefas cometidas ao I PDT, atenta
a sua utilidade para a definio de polticas adequadas
face ao problema da droga e da toxicodependncia. De
referir, ainda, so as incumbncias do I PDT nas at
aqui to carecidas reas da formao e da promoo
de investigao nesta rea.
Em especial, constitui atribuio do I PDT recolher,
tratar e divulgar dados, informao e documentao tc-
nico-cientfica na rea da droga, nomeadamente relativa
ao consumo e ao trfico de estupefacientes, substncias
psicotrpicas e precursores [artigo 3.
o
, alnea a), do
mesmo decreto-lei].
Esta tarefa articula-se com outra essencial de que
o I PDT est incumbido: instituir e assegurar o fun-
cionamento de um sistema nacional de informao sobre
droga e toxicodependncia[artigo 3.
o
, alnea b)].
Finalmente, cumpre ao I PDT promover e estimular
a investigao, por forma a favorecer a produo de
conhecimento avanado sobre o fenmeno da droga e
da toxicodependncia [artigo 3.
o
, alnea g)], conheci-
mento avanado esse que versar, naturalmente, todos
os domnios, incluindo os que se prendem com os mto-
dos de interveno e avaliao.
Para a prossecuo destas atribuies o I PDT foi
dotado de um Centro de I nformao sobre a Droga
e a Toxicodependncia, cujo director equiparado a
subdirector-geral, cabendo a esse Centro, dotado de trs
divises, desenvolver um conjunto de actividades, de
que aqui se destacam a recolha de dados, mediante
metodologias adequadas, a promoo de estudos e o
3023 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
apoio investigao cientfica, nomeadamente por meio
de pr otocol os com i nsti tui es uni ver si tr i as
(cf. artigo 13.
o
do Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de
Fevereiro).
100Algumas orientaes para o financiamento da investigao
O problema dos recursos da investigao cientfica
ultrapassa, naturalmente, o mbito da presente estra-
tgia.
O que aqui importa , sobretudo, sublinhar a neces-
sidade de superar a natural tendncia para uma lgica
de curto prazo na gesto dos meios financeiros da inves-
tigao e conferir sustentao financeira, tambm, a pro-
jectos de investigao fundamental de longo termo, que
efectivamente podero conduzir construo e corro-
borao de modelos explicativos slidos.
Por outro lado, importa que na considerao dos pro-
jectos, sobretudo pela Fundao para a Cincia e Tecno-
logia, seja tida em conta a especificidade da investigao
sobre as drogas e as toxicodependncias, sempre que pos-
svel atravs da previso de uma rea cuja natureza epis-
temolgica se adapte aos projectos relativos a este campo
interdisciplinar.
Formaoemdrogas etoxicodependncias
101Aimportnciaestratgicadaformao
A luta contra a droga faz-se, sobretudo, com pessoas.
, por isso, absolutamente essencial promover uma for-
mao adequada dos recursos humanos nesta rea.
A necessidade de formao sistemtica no domnio
das drogas e das toxicodependncias tem sido objecto
de preocupao desde a 2.
a
metade da dcada de 80,
quer por organizaes internacionais, quer pelas asso-
ciaes dos profissionais deste domnio, quer ainda pelos
servios do Estado.
A Conveno de Viena, de 1987, recomendou a cria-
o de cursos de ps-graduao e a introduo de temas
relacionados com o lcool e outras drogas nos planos
de curso dos profissionais de sade.
Recentemente, em Junho de 1998, a 20.
a
Sesso Espe-
cial de Assembleia Geral das Naes Unidas sobre Dro-
gas recomendou: Os Estados devem dar especial aten-
o formao dos decisores polticos e profissionais
envolvidos no desenvolvimento de programas, nas suas
vertentes de planeamento, execuo e avaliao das
estratgias de reduo da procura.
Por seu turno, os tcnicos de diferentes pases tm
vindo a criar associaes, visando o intercmbio de expe-
rincias e a promoo de uma formao tcnico-cien-
tfica.
Para alm da necessidade de aprofundarem os seus
conhecimentos, os profissionais de interveno em toxi-
codependncias so confrontados com as carncias de
formao dos mais diversos actores sociais: pais, jovens,
professores dos diferentes graus de ensino, instncias
de controlo social (polcias, guardas prisionais, tcnicos
de reinsero social, magistrados), profissionais de sade
e de comunicao social.
A urgncia da formao tornou-se evidente aos olhos
de todos.
102Tiposdeformao
Com a formao visa-se instruir e esclarecer, atravs
da transmisso de conhecimentos, aqueles que, por dife-
rentes formas, tm de gerir e controlar no seu quotidiano
(profissional ou outro) o problema das toxicodependn-
cias. Do que trata, pois, de criar conhecimento crtico
sobre o fenmeno das drogas e conceber formas e mto-
dos de interveno em estreita ligao com o conhe-
cimento produzido. Mas a formao envolve, tambm,
uma aprendizagem do conjunto dos processos que a
experincia da interveno sobre as drogas foi estabe-
lecendo, em ordem ao saber fazer com arte.
J se v, portanto, que formao e investigao esto
profundamente ligadas: a qualidade da formao
depende dos conhecimentos existentes. Mas estes
apoiam-se, por sua vez, na qualidade da formao cien-
tfica que os produziu.
Pode falar-se, mesmo, em formao cientfica para
designar a aprendizagem de mtodos cientficos suscep-
tveis de produzirem conhecimento sobre o fenmeno
das drogas. Este tipo de formao, ao mesmo tempo
produtora de conhecimento, prioritria, tendo em
conta os reduzidos conhecimentos de que dispomos
sobre o fenmeno das drogas.
Em obedincia ao princpio da diferenciao, a for-
mao em drogas e toxicodependncias no homo-
gnea, mas diferencial segundo funes e nveis de
aprofundamento.
Os tipos de formao podem dividir-se em duas gran-
des categorias: a formao geral e a formao especfica.
A formao geral consiste na transmisso de conhe-
cimentos gerais sobre drogas e toxicodependncias junto
de todo o actor social empenhado que, no intervindo
directamente no domnio das drogas e das toxicode-
pendncias, no pode alhear-se de um problema social
que a todos diz respeito.
A formao especfica consiste na produo e apren-
dizagem de conhecimentos e treino de competncias
em modelos conceptuais, metodologias de investigao
e em metodologias e tcnicas de interveno em drogas
e toxicodependncias. Pela prpria definio, a forma-
o especfica aplica-se s actividades profissionais que,
tangencial ou permanentemente, se ocupam de drogas
e toxicodependncias. Esta formao especfica pode
ainda dividir-se em duas subcategorias: a formao tc-
nica e a formao tcnica especializada e ps-graduada.
A formao tcnica a formao complementar voca-
cionada para a aquisio de conhecimentos e treino de
competncias para a interveno em drogas e toxico-
dependncias. Este tipo de formao ocorre na passa-
gem de uma formao acadmica ou de outra actividade
profissional para o exerccio de uma actividade profis-
sional no domnio das drogas e das toxicodependncias.
Compreende uma formao inicial (que se acrescenta
formao bsica acadmica) e a assimilao, mais ou
menos crtica, da culturados servios onde o tcnico
exerce a sua actividade profissional. E compreende, tam-
bm, a formao contnua dos tcnicos que no dis-
ponham de formao especializada ou ps-graduada.
A primeira, a formao inicial, em princpio incluir
uma componente terico-prtica e um perodo de tra-
balho supervisionado por um ou mais especialistas. A
formao contnua, por seu turno, poder adoptar a
frmula de uma parte terico-prtica, outra de trabalhos
especficos, seguida de um relatrio de sntese. I mpor-
tante que seja devidamente planeada, tendo em conta
as carncias de formao e a necessidade de melhorar
3024 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
a prestao de servios comunidade, e que ocorra
de modo sistemtico.
J a formao tcnica especializada e ps-graduada
compreende a actualizao e traduo de conhecimentos
cientficos, tendo em vista o enquadramento terico da
prtica, bem como a aprendizagem mediante a avaliao
que deve ser sistemtica da experincia profissio-
nal exercida em esprito de equipa. , afinal, a apren-
dizagem que visa o competente exerccio profissional
nos diferentes domnios especficos das drogas. Esta for-
mao organiza-se em duas direces possveis: uma de
anlise, outra de interveno. A primeira, vocacionada
para a aprendizagem da metodologia da investigao
cientfica e para a integrao do conhecimento cientfico
nas prticas, organizada segundo as exigncias de um
curso de mestrado e decorre predominantemente em
contexto universitrio. A segunda, vocacionada para a
especializao numa dada rea de interveno, a
aprendizagem baseada predominantemente na expe-
rincia e cultura tcnica dos servios.
103Princpios para a formao emdrogas etoxicodependncias
A planificao da formao em drogas e toxicode-
pendncias dever reger-se por um conjunto de prin-
cpios bsicos:
Definio clara e precisa das finalidades especficas
que, no seu conjunto, devero convergir para
uma maior qualidade e eficcia dos servios;
Diferenciao dos tipos e nveis de formao em
funo dos objectivos;
I ntegrao dos diferentes tipos de formao;
Racionalizao dos meios;
I nterdisciplinaridade, tendo em conta as mltiplas
dimenses e a natureza sistmica do fenmeno
das drogas;
Formao e actualizao contnuas;
Comunicao entre unidades de formao nacio-
nais e internacionais, designadamente europeias;
tica profissional, visto a lgica do servio dever
sobrepor-se lgica do ganho e do interesse.
104Prioridadesnaformao
A prioridade das prioridades em matria de formao
impulsionar a existncia de uma formao bsica ou
inicial em drogas e toxicodependncias nos planos de
curso das licenciaturas que conduzem a reas profis-
sionais que frequentemente se confrontam com estes
problemas (por exemplo, nos diversos cursos de Medi-
cina, Farmcia, Enfermagem, Psicologia, Cincias da
Educao, Sociologia, Servio Social, Direito e Comu-
nicao Social). Salvo raras excepes, as universidades
portuguesas no tomaram ainda conscincia desta grave
lacuna da formao acadmica. O problema, alis,
pe-se com no menor acuidade no quadro dos cursos
tcnicos em reas relevantes em matria de toxicode-
pendncia (por exemplo, na formao dos tcnicos psi-
cossociais, terapeutas ocupacionais e fisioterapeutas).
A insuficincia da preparao dos actuais profissionais
confere particular urgncia ao lanamento de planos de
formao dirigidos a profissionais de sade, professores,
foras de segurana, animadores sociais, profissionais da
comunicao social e outros possveis intervenientes, tendo
em vista facultar uma melhor compreenso, ainda que gen-
rica, do problema da droga e da toxicodependncia e pre-
parar esses profissionais para uma interveno ou um enca-
minhamento mais eficazes.
Uma terceira prioridade quebrar o isolacionismo
disciplinar e profissional por via da criao, sobretudo
no quadro da formao tcnica contnua, de programas
de formao interdisciplinares, no pela mera justapo-
sio de intervenes mas pela composio, em efectivo
trabalho de equipa, de diferentes actos profissionais em
modelos coerentes. Na verdade, apesar de a formao
profissional em drogas e toxicodependncias exigir a
diferenciao e a especializao, no implica menos a
comunicao entre os diferentes saberes, mtodos e pr-
ticas. Sem perda da experincia, dos interesses e da
contribuio de cada um dos sistemas interessados na
formao especializada, possvel e desejvel organizar
uma formao de matriz predominantemente transver-
sal e que crie condies para a constituio de um to
necessrio sistema de comunicao entre a comunidade
cientfica e a comunidade dos profissionais de inter-
veno em drogas e toxicodependncias. Alis, o pla-
neamento de aces de formao em torno de novos
problemas concretos (ex.: as drogas sintticas), novos
modelos conceptuais ou diferentes metodologias (de
diagnstico e de interveno) obriga convergncia dia-
logante dos diferentes actores deste tipo de intervenes.
Finalmente, importa implementar um dispositivo de
formao geral, que possa planear e estruturar a for-
mao dirigida a determinados sectores da populao.
105Racionalizaodosmeios
O princpio da racionalizao de meios, que um
dos princpios estruturantes da presente estratgia
nacional, reveste-se de especial importncia em matria
de formao.
Na verdade, a experincia demonstra que a disperso
redunda em dispndio e m qualidade, no obstante
a necessidade de experincias locais com a necessria
qualidade tcnica.
I mporta, pois, assegurar uma harmoniosa conjugao
dos recursos existentes.
Alis, a articulao entre faculdades e universidades
j permitida e recomendada na lei geral relativa aos
mestrados. Melhor ser, portanto, investir numa con-
centrao de esforos ao abrigo, por exemplo, de pro-
tocolos de colaborao para alcanar solues de
maior exigncia e qualidade, ao mesmo tempo favo-
recendo a interdisciplinaridade e o intercmbio cien-
tfico e tcnico.
Esta racionalizao de meios s ter a ganhar com
a constituio de mecanismos organizadores e regula-
dores da formao em drogas e toxicodependncias,
tanto nos servios pblicos especializados em drogas e
toxicodependncias como nas universidades com efec-
tiva experincia de produo de conhecimentos neste
domnio.
106Estruturasorganizativasdaformao
Responder s necessidades de formao, tipificando-a
em funo dos objectivos, racionalizando meios, orga-
nizando planos curriculares, exige a constituio de um
dispositivo permanente de formao.
Esse dispositivo passa agora, essencialmente, pelo
recm-criado I PDT, que tem, justamente, como uma
3025 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
das suas atribuies, para alm das aces de formao
geral no quadro da interveno na comunidade, apoiar
a formao dos profissionais que intervm na rea da
droga e da toxicodependncia [artigo 3.
o
, alnea h),
do Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de Fevereiro].
O I PDT foi para isso dotado de uma Diviso de For-
mao, integrada na Direco de Servios de I nterven-
o na Comunidade, a qual ter por incumbncia apoiar
os profissionais dos diferentes servios sectoriais e orga-
nizaes privadas que actuem na rea da preveno pri-
mria e preparar, acompanhar, apoiar ou assegurar as
aces de formao dirigidas a esses profissionais
[artigo 14.
o
, n.
o
3, alnea b)].
, pois, em colaborao com a unidade de formao
do I PDT que os servios devero organizar a formao
tcnica dos respectivos profissionais.
No que se refere formao tcnica especializada
e ps-graduada, a essa colaborao dever acrescer uma
especial responsabilidade da unidade de formao do
I PDT na organizao da formao terico-prtica, para
o efeito mobilizando os recursos existentes, nomeada-
mente os mestres em toxicodependncias.
Fundamental ser, tambm, a colaborao entre a
unidade de formao do I PDTe as universidades, tendo
em vista a necessria actualizao geral do conheci-
mento cientfico.
Por outro lado, tambm a formao ps-graduada
e de mestrado, a cargo das universidades, carece da
colaborao dos servios, designadamente no que se
refere s condies que tornem exequveis os trabalhos
de elaborao das teses. Do mesmo modo, necessrio
utilizar os mecanismos legais que possam permitir o
apoio dos servios ao acesso dos seus prprios tcnicos
a estes meios de qualificao profissional.
Chegou o tempo da aliana comunicacional entre as
universidades e os servios.
CAP TULO XI I
Sociedadecivil
107Aparticipaodasociedadecivil nalutacontraadroga
A estratgia nacional de luta contra a droga no est
apenas vocacionada para nortear a actividade da Admi-
nistrao Pblica mas tambm para servir de referncia
para a sociedade civil e as suas instituies, mobilizan-
do-as para a luta contra a droga.
Por essa razo, um dos princpios estruturantes da
presente estratgia nacional , justamente, o princpio
da participao.
O problema da droga , na verdade, um problema
da sociedade no seu conjunto, que s pode ser enfren-
tado com o esforo empenhado de todos.
Antes de ser um problema do Estado como sem
dvida ser , o problema da droga um problema
humano, vivido no interior de cada pessoa, de cada fam-
lia, de cada escola, de cada empresa, de cada grupo,
de cada relao interpessoal. E a, onde muitas vezes
o Estado no pode nem deve chegar, que importa agir.
Mobilizar as pessoas, as famlias, a sociedade civil
no seu conjunto e as suas instituies e, sobretudo, mobi-
lizar os jovens , pois, um imperativo assumido pela
estratgia nacional de luta contra a droga.
Essa mobilizao supe, porm, a informao e a for-
mao sobre a problemtica das drogas e das toxico-
dependncias, a promover pelos organismos competen-
tes do Estado, em sede de preveno primria, com
a colaborao, sempre que necessrio, das universida-
des. Mas uma tal mobilizao s ser consequente se
existirem sistemas de apoio s iniciativas das instituies
da sociedade civil de reconhecido interesse pblico, afe-
rido luz da presente estratgia nacional.
A concretizao do envolvimento da sociedade civil
desdobra-se em quatro nveis: a participao na defi-
nio das estratgias para a droga e a toxicodependncia,
a preveno primria, o tratamento e a reinsero social.
108Aparticipaonadefiniodasestratgias
paraadrogaeatoxicodependncia
Sendo o problema da droga e da toxicodependncia
um problema da comunidade, importa que ela participe
na formulao das estratgias pblicas sobre esta
matria.
Da que na elaborao da presente estratgia nacional
de luta contra a droga se tenha j assegurado meca-
nismos de participao dos cidados, atravs de um pro-
cesso de discusso pblica.
I mporta, para alm disso, utilizar, a propsito da defi-
nio das linhas de fora das diferentes polticas, outras
formas de participao, designadamente de participao
orgnica ou institucional, sem prejuzo, naturalmente,
do interesse que poder ter, tambm a, a participao
procedimental. Especial relevncia, neste quadro, deve
dar-se valorizao do Conselho Nacional da Toxi-
codependncia.
109Asociedadecivil eaprevenoprimria
O envolvimento da sociedade civil decisivo para
o sucesso da preveno primria.
Para alm da sensibilizao da comunidade em geral,
importa, muito em especial, consciencializar os jovens
do papel que podem e devem ter junto dos outros jovens.
Relevante , tambm, a mobilizao dos agentes edu-
cativos especialmente pais e professores e dos
lderes de opinio.
Mas a interveno estruturada da sociedade civil na
preveno primria ter lugar, sobretudo, atravs de ini-
ciativas a cargo de associaes e outras instituies pri-
vadas que trabalhem na rea da droga e da toxicode-
pendncia ou que, por qualquer razo, lidem com popu-
laes com comportamentos de risco.
J se disse, a propsito da preveno primria, da
importncia dessas iniciativas e do apoio que devero
ter no quadro de um programa como o Programa Qua-
dro Prevenir, tendo em conta as prioridades definidas
e a avaliao dos respectivos resultados.
Uma palavra, ainda, para os meios de comunicao
social. Numa sociedade de informao como a que entra
neste terceiro milnio, os meios de comunicao social
podem desempenhar um papel fundamental na divul-
gao de informao verdadeiramente esclarecedora
sobre as drogas e as toxicodependncias, contribuindo
para a sensibilizao da comunidade e para uma pro-
jeco mais alargada da preveno primria. Assim sai-
bam os seus profissionais estar altura desta respon-
sabilidade social.
3026 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
110Asociedadecivil eotratamentodostoxicodependentes
O tratamento dos toxicodependentes no tem de ser
assegurado, exclusivamente, por meios da rede pblica
de cuidados de sade.
Pelo contrrio, de importncia vital assegurar a con-
tinuidade da interveno na rea do tratamento das mui-
tas instituies particulares de solidariedade social que,
de h muito, se vm dedicando a este servio
comunidade.
Essa interveno , de facto, essencial para garantir
uma suficiente extenso da rede de cuidados de sade
aos toxicodependentes, sem a qual no ser possvel
assegurar acesso a tratamento a todos os toxicodepen-
dentes que se desejem tratar.
Pela mesma razo, a comparticipao pblica deve
poder beneficiar, tambm, os tratamentos de toxicode-
pendentes que tenham lugar em unidades privadas,
ainda que com fins lucrativos, desde que verificados
determinados pressupostos, como os recentemente defi-
nidos no j mencionado novo sistema de apoios ao tra-
tamento e reinsero social de toxicodependentes
(Decreto-Lei n.
o
72/99, de 15 de Maro).
111Asociedadecivil eareinserosocial
As iniciativas da sociedade civil so, tambm, da maior
importncia para favorecer a reinsero social dos
toxicodependentes.
Por isso, o sistema previsto no Decreto-Lei n.
o
72/99,
de 15 de Maro, regula, tambm, os apoios a prestar
a programas e actividades de instituies privadas no
domnio da reinsero social de toxicodependentes.
Do mesmo modo, programas, como o Programa Qua-
dro Reinserir, constituem um instrumento adicional
para incentivar iniciativas de associaes e outras ins-
tituies da sociedade civil.
Foi, tambm, para assegurar o necessrio incentivo
da sociedade civil, em especial dos agentes econmicos
empregadores, que se criou o Programa Vida Emprego,
regulado pela Resoluo do Conselho de Ministros
n.
o
136/98, de 4 de Dezembro.
preciso compreender, porm, que, em ltima an-
lise, a reinsero social estar sempre, por definio,
nas mos da prpria sociedade. , sem dvida, tarefa
do Estado sensibiliz-la para esse facto e assegurar os
apoios ou incentivos necessrios. Mas responsabilidade
de todos adoptar a atitude humanista sem a qual no
haver condies para uma efectiva reinsero social
dos toxicodependentes.
CAP TULO XI I I
Estruturasdecoordenao
112Aimportnciaestratgicadacoordenao
Um dos princpios estruturantes da presente estra-
tgia nacional , como se disse, o da coordenao e
racionalizao dos meios.
Na verdade, as condies de sucesso da presente
estratgia nacional de luta contra a droga passa, neces-
sariamente, por uma coordenao integrada do seu
desenvolvimento, conforme, alis, decorre das mais
recentes decises da Assembleia Geral das Naes
Unidas.
No h, de facto, alternativa coordenao.
De resto, os modelos ensaiados nos diversos pases,
apesar das diferenas que os distinguem, tendem a con-
vergir para a inevitvel incluso de instncias que asse-
gurem a coordenao interdepartamental.
E a coordenao no apenas um imperativo bvio
de uma boa gesto de meios, , sobretudo, uma condio
elementar de coerncia e eficcia da aco poltica rela-
tiva droga e toxicodependncia.
fundamental assegurar, por um lado, a coordenao
no desenvolvimento das polticas de preveno pri-
mria, secundria e terciria que se revestem da natu-
reza necessariamente horizontal. Por outro, h que arti-
cular as polticas de preveno e de reduo de danos
e, de um modo geral, as que se referem ao controlo
da procura com as dirigidas ao combate oferta. Final-
mente, deve assegurar-se uma efectiva coordenao da
cooperao internacional nesta rea, nas suas diversas
frentes.
113Estruturasdecoordenao
necessrio um sistema de coordenao poltica do
desenvolvimento da estratgia nacional de luta contra
a droga que seja simples e eficaz.
Essa coordenao dever ser assegurada pelo prprio
Primeiro-Ministro, naturalmente comfaculdade de dele-
gao noutro membro do Governo ou equiparado, sendo
para o efeito assistido por uma instncia formal onde
estaro representados os servios dos diversos minis-
trios com interveno nesta matria.
A coordenao dever assegurar a prossecuo da
presente estratgia nacional em trs nveis distintos.
Em primeiro lugar, por via da articulao intermi-
nisterial das polticas prosseguidas pelos diversos minis-
trios competentes em matria de luta contra a droga
(sobretudo nas reas da educao, sade, justia, juven-
tude, trabalho e solidariedade, administrao interna,
defesa, economia e finanas) e da sua traduo emorien-
taes superiores para os servios.
Em segundo lugar, atravs da promoo da articu-
lao da aco/interveno directa dos servios, a nvel
nacional, regional e local, tendo em vista a concertao
das aces nos diferentes domnios e a introduo dos
acertos que a prtica recomenda, articulao essa que
dever ser assegurada, como j se disse, com base numa
estrutura/instncia formal simples e flexvel, onde este-
jam directamente representados, ao nvel mximo, os
responsveis pelos servios.
Em terceiro lugar, assegurando, em articulao com
o Ministrio dos Negcios Estrangeiros, a coordenao
da representao portuguesa a nvel internacional em
matria de luta contra a droga.
At implementao, por diploma prprio, deste
novo sistema de coordenao interdepartamental, o Pro-
jecto VI DA assegurar, neste perodo de transio, a
coordenao do desenvolvimento da presente estratgia
nacional, como decorre das suas atribuies e compe-
tncias legais.
114OfuturodoGrupodePlaneamento
O espao prprio para a articulao das intervenes
nos planos do controlo da procura e do combate oferta
3027 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
, como j se disse, o Grupo de Planeamento, actual-
mente integrado no I PDT, devendo aprofundar-se esta
sua vocao.
A Comisso para a Estratgia Nacional de Combate
Droga no se considerou habilitada a propor em alter-
nativa um outro modelo concreto de coordenao (
94
).
Em consequncia, o referido Grupo de Planeamento
permanecer, por agora, integrado no I PDT e a con-
tinuar a prosseguir as suas actividades.
Contudo, no por acaso que este rgo surge apenas
referido nas disposies finais da Lei Orgnica do I PDT
(artigo 24.
o
do Decreto-Lei n.
o
31/99, de 5 de Fevereiro).
I sto acontece porque se justifica proceder a uma reflexo
prpria sobre a definitiva localizao institucional desta
estrutura.
Nessa reflexo importa ter em conta que no basta
assegurar a coordenao entre os rgos de polcia cri-
minal competentes na rea do combate ao trfico de
droga, mas tambm proporcionar mecanismos de arti-
culao com as restantes estruturas de luta contra a
droga.
CAP TULO XI V
Meiosfinanceiros
115Evoluodoinvestimentopblicoemmatria
delutacontraadroga
O investimento financeiro afecto luta contra a droga,
no que se refere a verbas oramentadas para o Programa
Nacional de Preveno da Toxicodependncia Pro-
jecto VI DA, mais do que duplicou de 1995 para 1998,
tendo subido de 7 213 360 contos para 15 006 500
contos (
95
).
Estas verbas, que se distribuem pelos vrios minis-
trios envolvidos no Projecto VI DA, foram elevadas em
1999 para 16 655 761 contos, o que representa um
aumento de 130,9 % face a 1995 e de 10,9 % em relao
ao ano anterior.
Uma parte importante deste aumento deve-se,
importa record-lo, ao crescimento da comparticipao
pelo Estado no tratamento e reinsero social dos toxi-
codependentes. Os encargos financeiros anuais para
suportar as convenes com comunidades teraputicas,
clnicas de desabituao e centros de dia ascendem a
quase 2 milhes de contos.
116Metafinanceira
A presente estratgia nacional de luta contra a droga
preconiza a duplicao do investimento pblico nos pr-
ximos cinco anos, por forma a atingir a verba de
32 milhes de contos no ano de 2004, o que representa
um ritmo de crescimento da ordem dos 10 % ao ano.
Este investimento destina-se a financiar a execuo
da estratgia nacional de luta contra a droga, nas reas
da preveno (primria, secundria e terciria), inves-
tigao e formao. Por exemplo, h que subsidiar as
famlias no quadro do sistema de apoios ao tratamento
e reinsero social dos toxicodependentes, custear as
despesas com o tratamento de toxicodependentes atra-
vs da rede pblica, suportar o desenvolvimento do Pro-
grama Vida Emprego e apoiar as iniciativas de interesse
pblico promovidas pelas instituies particulares de
solidariedade social e demais instituies da sociedade
civil.
Este investimento pblico contemplar, tambm, o
desenvolvimento de um programa especial de preveno
da toxicodependncia nos estabelecimentos prisionais.
Revisodaestratgianacional delutacontraadroga
A presente estratgia nacional de luta contra a droga
preconiza para si mesma a avaliao que exige das dife-
rentes intervenes em matria de drogas e toxico-
dependncias.
Assim, esta estratgia nacional dever ser revista, pelo
menos, dentro de cinco anos, no ano de 2004, reviso
essa que dever ter em conta a avaliao externa da
sua execuo, global e sectorial, a promover por entidade
competente, independente dos servios, com base num
trabalho continuado de observao e anlise da inter-
veno desenvolvida, atenta a relevncia das diferentes
reas de interveno e a evoluo dos indicadores/resul-
tados que sejam considerados pertinentes.
(
1
) Segundo os dados da Polcia Judiciria, cf. Droga Sumrios
deInformaoEstatstica 1997. GPCCD, Lisboa, 1998, p. 15.
(
2
) Cf. Situao e Avaliao do Problema da Droga em Portugal,
relatrio da Comisso Eventual para o Acompanhamento e Avaliao
da Situao da Toxicodependncia, do Consumo e do Trfico de
Droga, Assembleia da Repblica, Lisboa, 1998, p. 27.
(
3
) V. ESPAD: Projecto Europeu para Estudo do lcool e Outras
SubstnciasemMeioEscolar, InquritoaAlunosdoEnsinoSecundrio:
Portugal (1995), Lisboa, GPCCD, 1997.
(
4
) Fonte: GPCCD, 1996, in Situao eAvaliao do Problema da
DrogaemPortugal, relatrio cit., pp. 32 e 33.
(
5
) V. EstudodePrevalnciadoConsumodeSubstnciasPsicoactivas
LcitaseIlcitas, GPCCD, Lisboa, 1998.
(
6
) Os valores obtidos no secundrio diurno, por exemplo, indicam,
quanto ao haxixe, uma descida entre 1992 e 1998 de 15,86 % para
14,74 % ao longo da vida, de 11,86 % para 10,54 % nos ltimos
12 meses e de 7 % para 6,32 % nos ltimos 30 dias. Para a herona,
a descida foi de 1,63 % para 0,49 % ao longo da vida, e de 1,05 %
para 0,23 % nos ltimos 30 dias. J para a cocana houve, como se
disse, pequenos aumentos, de 1,32 % para 1,65 % ao longo da vida,
de 0,95 % para 1,18 % nos ltimos 12 meses e de 0,42 % para 0,50 %
nos ltimos 30 dias.
(
7
) V. Estudo de Prevalncia, cit., p. 2. Sobre o perfil dos con-
sumidores de ecstasy, v. estudo efectuado junto de escolas univer-
sitrias e discotecas de Coimbra, I REFREA, 1996, in Relatrio sobre
o Fenmeno da Droga e a Aco do Governo, 1995-1997. Junho de
1998, p.13.
(
8
) Cf. RelatriosobreoFenmeno, cit., p. 9.
(
9
) V. Droga SumriosdeInformao Estatstica, 1997, GPCCD,
1998, pp. 49-50. Nesta matria, porm, a informao disponvel no
permite concluses inteiramente seguras.
(
10
) Cf. RelatriosobreoFenmeno, cit., pp. 28 e segs.
(
11
) Cf. idem, pp. 32-33, e Preveno eRepresso do Trfico, Evo-
luo da Situao entre1987-1997, GPCCD, Grupo de Planeamento,
Lisboa, Julho de 1998, p. 13.
(
12
) V. Relatrio Anual, 1998, Polcia Judiciria, DCI TE, Unid.
Estatstica. muito discutida a relevncia destes dados, seja em que
sentido for, como indicadores relevantes da evoluo do consumo
de drogas. Com efeito, muitos vem neles, sobretudo, um indicador
da eficcia das autoridades policiais num determinado perodo. Mais
interessante ser uma anlise plurianual que leve em conta o nmero
de apreenses e as quantidades mdias por apreenso, bem como
o tipo de drogas apreendidas e os elementos que possam determinar
o mercado final a que efectivamente se destinam.
(
13
) Fonte: Actas do Grupo de Planeamento, GPCCD, 1996-1997.
(
14
) Poder, tambm, subscrever-se o que sobre a efectiva expresso
do fenmeno da droga sustentou a Comisso para a Estratgia Nacio-
nal de Combate Droga: preciso, por exemplo, afirmar com clareza
que: a generalidade dos jovens no abusa de drogas; muitas dessas
drogas no matam; nem todos os que usam e abusam de drogas come-
tem crimes; os utilizadores pertencem a grupos sociais e tnicos dos
mais diversos. Tambm sabemos que, na generalidade, os portugueses
nunca experimentaram qualquer substncia ilegal e que a maioria
dos que o fizeram no passou da utilizao ocasional. Predomina
o uso recreativo, apenas uma pequena minoria se torna toxicode-
pendente(v. relatrio da Comisso, p. 5).
3028 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B N.
o
122 26-5-1999
(
15
) Sobre estas tendncias, v. Report of theInternational Narcotics
Control Board for 1998, OI CE, Naes Unidas, Nova I orque, 1999.
(
16
) V. WorldDrugReport, 1998, pp. 10-14.
(
17
) Cf., sobre os dados referentes Europa, Annual report on the
state of the drugs problem in the European Union 1998, OEDT
(EMCDDA).
(
18
) 1839-1842 e 1856-1860, da primeira dessas guerras resultaria
o Tratado de Nanquim e a concesso de Hong-Kong e da segunda
o Tratado de Tien-Tsin, servindo ambos os Tratados para garantir
o prosseguimento do comrcio de pio.
(
19
) Sobre a histria e o balano das estratgias da comunidade
internacional, v. o relatrio do OI CE para 1998, Report, cit.
(
20
) V. Luta contra a Droga Estratgias das Naes Unidas,
GPCCD, 1998, pp. 17 e segs., onde se podem encontrar, tambm,
os demais documentos aprovados na mesma sesso especial.
(
21
) Trata-se do procurador-geral-adjunto Dr. Loureno Martins.
(
22
) Trata-se do director do Centro das Taipas, Dr. Lus Patrcio.
(
23
) Cf. Decreto do Governo n.
o
22/87, de 25 de Junho, que aprova
o Acordo com a Espanha sobre Cooperao em Matria de Luta
contra a Droga; Decreto n.
o
4/92, de 22 de Janeiro, que aprova o
Acordo com o Brasil para Reduo da Procura, Combate Produo
e Represso ao Trfico I lcito de Drogas e Substncias Psicotrpicas;
Decreto n.
o
10/95, de 28 de Abril, que aprova o Acordo com a Vene-
zuela sobre Preveno, Controlo, Fiscalizao e Represso do Con-
sumo I ndevido e Trfico I lcito de Estupefacientes e Substncias Psi-
cotrpicas; Acordo Bilateral de Cooperao entre a Repblica Por-
tuguesa e a Repblica de Angola no Domnio do Combate ao Trfico
I lcito de Estupefacientes, Substncias Psicotrpicas e Criminalidade
Conexa, aprovado, para ratificao, pela Resoluo da Assembleia
da Repblica n.
o
8/97 e ratificado pelo Decreto do Presidente da
Repblica n.
o
8/97, ambos publicados no Dirio da Repblica,
1.
a
srie-A, de 28 de Fevereiro de 1997; o Acordo de Cooperao
Jurdica e Judiciria com Angola, aprovado, para ratificao, pela
Resoluo da Assembleia da Repblica n.
o
11/97 e ratificado pelo
Decreto do Presidente da Repblica n.
o
9/97, ambos de 4 de Maro
(no contendo, embora, regras especficas, constitui um instrumento
tambm aplicvel neste mbito); Decreto n.
o
66/97, de 30 de Dezem-
bro, que aprova o Convnio com a Argentina sobre Preveno do
Uso I ndevido e Represso do Trfico I lcito de Estupefacientes e
de Substncias Psicotrpicas. No ano de 1998 foram assinados mais
dois acordos neste mesmo domnio de luta contra a droga e pre-
cursores: com Cuba, em 8 de Julho, e com o Uruguai, em 20 de
Julho.
(
24
) J tive ocasio de referir a minha disponibilidade para apoiar
em Portugal um debate srio sobre as diferentes abordagens no com-
bate droga. Devo preocupar-me com todos os cidados e os seus
problemas, e isso compreende os utilizadores de drogas. Estou con-
victo que sem lesarmos directamente o narcotrfico, na sua dimenso
econmica, no conseguiremos avanar. Por isso, estou aberto dis-
cusso de todas as perspectivas, incluindo as no proibicionistas, e
ao aprofundamento de experincias praticadas noutros pases, s vezes
condenadas sem uma anlise detalhada(discurso do Presidente da
Repblica, Dr. Jorge Sampaio, na sesso de abertura do I I I Congresso
I nternacional sobre Toxicodependncia X Encontro das Taipas,
FI L, 3 de Abril de 1997, in Portugueses, vol. I I , I NCM, Lisboa, 1998,
p. 427). A iniciativa do Presidente da Repblica se deve, tambm,
a realizao, em Junho de 1997 do importante seminrio Droga:
situao e novas estratgias, cujas actas se encontram publicadas.
(
25
) O conceito de comrcio passivofoi desenvolvido por Francis
Caballero e visa combater o incitamento produo, venda e consumo
de drogas, nomeadamente atravs do estabelecimento de um mono-
plio nacional neste domnio e da fixao de uma regulamentao
da actividade, complementada por uma poltica de preos e uma taxa-
o proporcional perigosidade social da droga comercializada, bem
como por uma informao clara ao consumidor (cf. Loureno Martins,
Direito internacional da droga: sua evoluo, in Droga: Situao
eNovasEstratgias, I NCM, 1998, pp. 142-143). Posteriormente, muitas
tm sido as verses da ideia de comrcio passivo, mas todas con-
vergem num conjunto de regras restritivas do acesso actividade
e do comrcio de drogas. Aqui, porque se trata da exposio do
modelo de regulao, abordar-se-o apenas os aspectos jurdicos rele-
vantes da teoria do comrcio passivo.
(
26
) V., por exemplo, Dinamarca, Alemanha, Holanda, ustria,
I rlanda, Reino Unido e Blgica [cf. Annual report on thestateof the
drugs problem in the European Union 1998, OEDT (EMCDDA),
pp. 79-81].
(
27
) V. Figueiredo Dias, Uma proposta alternativa ao discurso
da criminalizao/descriminalizao das drogas, in Droga: Situao
e Novas Estratgias, actas do seminrio promovido pelo Presidente
da Repblica, I NCM, 1998, p. 109.
(
28
) V. relatrio da Comisso, 1998, pp. 74-75.
(
29
) No relatrio final da Comisso chega-se mesmo a invocar,
expressamente, o parecer do Prof. Faria Costa para sustentar que
no lquidoo confronto entre a posio adoptada pela maioria
da Comisso e as convenes internacionais, o que, luz desse mesmo
parecer, s ser verdade se a descriminalizao for acompanhada da
proibio da deteno para consumo como ilcito de mera ordenao
social, (v. p. 74).
(
30
) V. anexo V ao relatrio da Comisso, inAnexos, 1998, p. 123.
(
31
) I n Notcias Magazine, ed. de 18 de Outubro de 1998, p. 3.
(
32
) V. relatrio da Comisso, p. 74.
(
33
) V. Annual report, cit., OEDT, pp. 77-78.
(
34
) Cf. recomendao do Parlamento Europeu ao Conselho refe-
rente cooperao europeia no mbito da sesso extraordinria da
Assembleia Geral das Naes Unidas sobre a droga. Recomendao
n.
o
11, de 6 de Outubro de 1998, referncia A4-0211/98.
(
35
) Cf. Annual report, cit., OEDT, p. 78, e A. G. Loureno Martins,
A DrogaeoDireito, Editorial Notcias, 1994, p. 208.
(
36
) Cf. DrugsPolicyinTheNetherlands, 1995, pp. 16-17.
(
37
) Recorde-se que no se trata, nem de longe, de pressupor o
imobilismo dessa estratgia internacional, cuja evoluo recente na
linha do reforo da reduo da procura onde antes predominava a
represso da oferta tem, alis, a marca de Portugal, enquanto pas
organizador da j referida 20.
a
Sesso Especial da Assembleia Geral
das Naes Unidas. Quanto s linhas de fora da nossa poltica externa,
j foram expostas as consequncias precisas da opo estratgica assu-
mida de na linha dos corolrios do princpio da cooperao inter-
nacional atrs enunciado e do objectivo geral de contribuir para estra-
tgias e polticas adequadas a nvel internacional e europeu Portugal
participar activamente na avaliao e na definio das estratgias inter-
nacionais e europeias face ao problema da droga e da toxico-
dependncia.
(
38
) Experts in the field of international criminal law are of the
opinion that the international agreements ratified by the Netherlands
leave no scope whatsoever for legalising the sale of drugs for recrea-
tional purposes [ . . .] Legalisation would require the Nethertlands not
only to denounce the UN conventions in question, but also the Schen-
gen Agreement (cf. Drugs Policy in The Netherlands, 1995, p. 17).
(
39
) Cf. Recomendao n.
o
12 da proposta de recomendao do
Parlamento Europeu ao Conselho referente harmonizao das legis-
laes dos Estados membros em matria de estupefacientes, apre-
sentada pela deputada Aglietta e outros, in1.
o
Relatrio da Deputada
Hedy dAncona, da Comisso das Liberdades Pblicas e dos Assuntos
I nternos, de 11 de Novembro de 1997, referncia A4-0359/97.
(
40
) V. anexo V ao relatrio da Comisso, in Anexos, p. 123.
(
41
) Cf. Recomendao n.
o
12 da proposta de recomendao do
Parlamento Europeu ao Conselho, cit., referncia A4-0359/97.
(
42
) A relao droga-crime no simples e linear, mas complexa
emltipla [ . . .] contrariamente ideia comum, nem todas as drogas
esto associadas ao crime, nem todos os crimes associados s drogas.
No existe uma associao geral, como vulgarmente se cr. As matrias
que entram na composio do mundo droga-crime so: do lado das
substncias, fundamentalmente a herona e a cocana. As drogas leves
no entram nesta composio, so substncias psicoactivas, pratica-
mente desproblematizadas(Centro de Cincias do Comportamento
Desviante da Universidade do Porto; cf., especialmente, Droga-Crime:
Relatrio de Sntese do Programa de Estudos Interdisciplinares sobre
aExperinciaPortuguesa, Cndido M. M. da Agra, 1996).
(
43
) V. supra n.
o
25.
(
44
) V. anexo V ao relatrio da Comisso, in Anexos, p. 123.
(
45
) Anexo V ao relatrio da Comisso, in Anexos, 1998,
pp. 115-117.
(
46
) Cf. idem, pp. 119-120.
(
47
) Cf. idem, pp. 122 e 123.
(
48
) Cf. idem, p. 123.
(
49
) Relatrio da Comisso, p. 75.
(
50
) Cf. idem, p. 91.
(
51
) Cf. idem, p. 75.
(
52
) TacklingDrugs Together A Strategy for England, 1995-1998,
1995, p. 55.
(
53
) Cf. DrugsPolicyinTheNetherlands, 1995, pp. 16-17.
(
54
) Para uma perspectiva recente da situao em Frana, v. Sylvie
Geismar-Wieviorca, NemTodos os Toxicmanos So Incurveis, Ter-
ramar, 1998, especialmente pp. 177 e segs.
(
55
) V. relatrio do OI CE para 1997.
(
56
) Sobre a experincia espanhola e italiana, v. Loureno Martins,
DrogaeDireito, Editorial Notcias, 1994, pp. 207-209.
(
57
) V. relatrio da Comisso, p. 74.
(
58
) Uma poltica orientada para a classificao do consumo de
droga como ilcito de mera ordenao social responde adequadamente
s instituies tico-sociais dominantes, que se manifestam contra a
licitude do consumo mas no clamam pela aplicao de sanes pri-
vativas da liberdade. No se ignora, contudo, que as prprias sanes
3029 N.
o
122 26-5-1999 DIRIODA REPBLICA I SRIE-B
pecunirias (coimas) so ineficazes, em regra, quanto a toxicodepen-
dentes. Por isso, elas deveriam ser utilizadas como estmulo ao tra-
tamento: a coima deveria ser substituda, em todos os casos, pelo
tratamento voluntrio do toxicodependente, que consistiria, por exem-
plo, na sua apresentao peridica ou em internamento em estabe-
lecimento da especialidade. Estando em causa consumidores ocasio-
nais, as coimas poderiam ser substitudas, com a concordncia do
visado, por regras de conduta (semelhantes s previstas no artigo 281.
o
do Cdigo de Processo Penal), tendentes a evitar a reincidncia, como
a proibio do exerccio de certas actividades ou de frequncia de
determinados locais(cf. Rui Carlos Pereira, O Consumo eo Trfico
de Droga na Lei Penal Portuguesa, separata da Revista do Ministrio
Pblico, n.
o
65, Lisboa, 1996, p. 71).
(
59
) V. relatrio da Comisso, especialmente pp. 82-84.
(
60
) Onde se podem encontrar, tambm, os resultados de um muito
oportuno questionrio que a Comisso entendeu fazer junto do Minis-
trio Pblico (relatrio da Comisso, pp. 56-67 e anexo I I I ).
(
61
) Entre 1989 e 1995 cifrou-se em 1% das acusaes deduzidas,
algumas vezes, porm, mediante a injuno de aceitao de tratamento
de desabituao ou de absteno de consumo de drogas (cf. A Sus-
penso Provisria do Processo Penal Anlise Estatstica do Binio
1993-1994, GEPMJ, 1997).
(
62
) Neste sentido, S. Keplin, Drug Prevention with Young People:
Defining the Model and Evaluating Effects, Journal of the Institute
HealthEducation, 1996, 34(4), pp. 1-7.
(
63
) Neste sentido, J. Negreiros, Preveno e desenvolvimento psi-
colgico: elaborao, aplicao e avaliao de um modelo relativo
ao lcool e drogas, dissertao de doutoramento, Faculdade de Psi-
cologia do Porto, 1988.
(
64
) V. M. Fleming, Famlia e Toxicodependncia, Porto, Edies
Afrontamento, 1995.
(
65
) Cf. Kroger et al., OEDT, 1997.
(
66
) V. J. Negreiros, Consideraes gerais sobre as actividades
de preveno do abuso de drogas em Portugal, comunicao pessoal,
1998.
(
67
) Pp. 122-124.
(
68
) As autarquias locais foram mesmo consideradas uma frente
de luta pela Comisso Eventual da Assembleia da Repblica, que
sublinhou a sua importncia em diversos domnios, designadamente
na rea da reinsero social (v. Situao e Avaliao do Problema
daDrogaemPortugal, relatrio da Comisso Eventual, cit., Assembleia
da Repblica, pp. 35, 68 e 244).
(
69
) Embora a Comisso para a Estratgia Nacional de Combate
Droga tenha entendido que estas estruturas, presididas pelo pre-
sidente da cmara municipal, poderiam constituir a sede organizativa
local da estratgia preventiva nacional face ao problema do consumo
de drogas, contando para o efeito com o apoio logstico das delegaes
distritais do I nstituto Portugus da Juventude e com o apoio tcnico,
a tempo inteiro, de um coordenador da rea psicossocial, dotado
da necessria formao e pertencente aos quadros do I nstituto Por-
tugus das Drogas e das Toxicodependncias, o qual funcionaria como
garante da assuno da estratgia global de preveno (v. relatrio
da Comisso, pp. 26-29). Deve ter-se em conta, porm, que as dele-
gaes regionais do recm-criado I PDT esto ainda em vias de cons-
tituio e que este organismo dificilmente poderia assegurar, atravs
de tcnicos seus a tempo inteiro, a coordenao dos referidos con-
selhos a constituir em todos os mais de 300 municpios do Pas. Como
no parecem existir condies para assegurar que em todos esses
rgos, por muito que pudessem funcionar como unidades flexveis,
se possam fazer representar, ao nvel que certamente se desejaria
e com a operacionalidade necessria a este tipo de intervenes, todos
os servios sectoriais competentes da administrao central.
(
70
) V. Ministrio da Educao, ProgramadePromooeEducao
para a Sade Relatrio Sntese: 1994-1996, Lisboa, PPES, 1997.
(
71
) Onde so prestados cuidados compreensivos e globais a toxi-
codependentes, utilizando as modalidades teraputicas mais adequa-
das, em regime ambulatrio. Alguns CAT dispem de extenses,
unidades de menor dimenso, onde se deslocam equipas que a asse-
guram consultas. Em trs CAT(Porto, Santarm e Lisboa) funcionam,
tambm, centros de dia, unidades onde se desenvolvem actividades
de natureza ocupacional e ou scio-profissional, em regime ambu-
latrio. Em todos os CAT existem servios de apoio famlia e em
alguns deles programas especializados em terapia familiar.
(
72
) Criado em 1990 pelo Decreto-Lei n.
o
83/90. No SPTT foram
integrados os Centros de Estudos e Profilaxia da Droga (CEPD) do
Norte, Centro e Sul, criados em 1976 na dependncia da Presidncia
do Conselho de Ministros, e os servios criados no Ministrio da
Sade a partir de 1987 Centro das Taipas e Centros de Apoio
a Toxicodependentes da Cedofeita e de Olho.
(
73
) V. E. Drucker, Harm Reduction: A Public Health Strategy,
Current IssuesinPublicHealth, 1.
(
74
) Cf. supra n.
o
59.
(
75
) D. Riley, The Herman Reduction Model: Pragramatic Approa-
chesto DrugUsefromtheAreaBetweenIntoleranceandNeglect, Cana-
dian Centre on Substance Abuse, 1995.
(
76
) Advirta-se, contudo, que os consumidores condenados em
cmulo jurdico pela prtica de outros delitos, designadamente da
parte especial do Cdigo Penal, esto abrangidos no universo acima
referido.
(
77
) V. questionrio ao Ministrio Pblico, anexo ao relatrio da
Comisso, inAnexos, 1988.
(
78
) Cf. relatrio da Comisso, p. 49.
(
79
) Cf. Situao e Avaliao do Problema da Droga em Portugal,
relatrio da Comisso Eventual, cit., Assembleia da Repblica,
pp. 85-86.
(
80
) V. anexo I V ao relatrio da Comisso, in Anexos, 1998, e
o citado relatrio parlamentar, pp. 63 a 68.
(
81
) O nmero de apartamentos de reinsero duplicou nos ltimos
quatro anos, tendo passado de 8 em 1995 para 16 em Abril de 1999.
O nmero de lugares nesses apartamentos mais do que duplicou,
subindo de 77 em 1995 para 161 em Abril de 1999.
(
82
) O nmero de equipas de rua subiu extraordinariamente nos
ltimos quatro anos, tendo passado de apenas 1 em 1995 para 13
em Abril de 1999.
(
83
) Neste sentido: A comunidade poltica tem o dever de garantir
famlia a proteco da segurana e da salubridade, sobretudo no
que respeita a perigos como a droga, in CatecismodaIgrejaCatlica,
n.
o
2211, Ed. Grfica de Coimbra, 1993, p. 474.
(
84
) Certas melhorias de infra-estruturas, tais como estradas de
acesso, luzes ou avisos de fiscalizao, podem prevenir o movimento
de drogas e at a prtica de outros crimes, em conjugao com um
mais intenso patrulhamento.
(
85
) Cf. os artigos 17.
o
da Conveno nica de 1961 e 6.
o
da Con-
veno de 1971. Na Conveno de 1988 no se refere idntica exi-
gncia, mas os artigos 7.
o
, n.
o
8 (auxlio judicirio mtuo), e 17.
o
,
n.
o
7 (trfico no alto mar), apontam para semelhante necessidade.
(
86
) Indocumento sobre Cooperao judiciria.
(
87
) Como refere o Prof. Faria Costa, no seu parecer solicitado
pela Comisso para a Estratgia Nacional de Combate Droga,
(v. anexo V ao relatrio da Comisso, in Anexos, 1988, pp. 124-136).
(
88
) esse, tambm, o sentido do parecer do Prof. Faria Costa,
(anexo V ao relatrio da Comisso, in Anexos, pp. 136-140).
(
89
) Cf. Blanchiment dargent et Secret Bancaire, relatrio geral do
XI V Congresso I nternacional de Direito Comparado (Agosto de
1994), KLI , preparado por Paolo Bernasconi, p. 22.
(
90
) No mesmo sentido se pronunciou a Comisso parlamentar,
(v. Situao eAvaliao do Problema da Droga emPortugal, relatrio
da Comisso Eventual, cit., Assembleia da Repblica, pp. 24 e 240).
(
91
) Recomenda-se a consulta da excelente sntese sobre esta mat-
ria constante do relatrio da Comisso para a Estratgia Nacional
de Combate Droga (v. relatrio da Comisso, pp. 94-107).
(
92
) V. Cndido Agra et al., Droga-Crime: EstudosInterdisciplinares,
GPCCD, Ministrio da Justia, 1997.
(
93
) V. relatrio da Comisso, pp. 109-110, e relatrio da Comisso
Europeia, de 1996.
(
94
) V. relatrio da Comisso, p. 77.
(
95
) Cf. RelatriosobreoFenmenodaDrogaeaAcodoGoverno,
1995-1997, cit., pp. 63 e 64.
Resoluo do Conselho de Ministros n.
o
47/99
No seguimento do acordo sobre a prioridade do
emprego, celebrado no Conselho Europeu Extraordi-
nrio do Luxemburgo pelos Estados membros da Unio
Europeia, o Governo Portugus tem vindo a desenvolver
as estratgias nacionais inscritas no Plano Nacional de
Emprego (PNE), aprovado pela Resoluo do Conselho
de Ministros n.
o
59/98, de 6 de Maio, promovendo abor-
dagens territorializadas escala regional.
I nscrevem-se nesta linha a criao das redes regionais
e dos pactos territoriais para o emprego e, em zonas
com problemas mais prementes, a instituio de pro-
gramas especficos de interveno, os planos regionais
de emprego, como foi o caso do Plano Regional de
Emprego para o Alentejo (PRE), aprovado pela Reso-
luo do Conselho de Ministros n.
o
8/99, de 9 de Feve-
reiro. Pretende-se, assim, que a actuao empenhada