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COLEÇÃO

Brasil 2OlO

O Sistema Partidário
na Consolidação da
Democracia Brasileira
Seminário realizado em 22 e 23 de outubro de 2001, na
Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre.
Organizador: José Antônio Giusti Tavares

3
COLEÇÃO

Brasil 2OlO

O Sistema Partidário
na Consolidação da
Democracia Brasileira

Brasília, 2003
Projeto Editorial: Instituto Teotônio Vilela
Organizador: José Antônio Giusti Tavares
Editoração Eletrônica, impressão e acabamento:
Nova Prova Gráfica
Capa: Luiz Inácio de Melo
Instituto Teotônio V
Teotônio ilela
Vilela
itv@opendf.com.br
Senado Federal, Anexo I, 17º andar
70165-900 - Brasília - DF
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Presidente: Deputada Yeda Crusius
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Diretor de Formação e Aperfeiçoamento: Aluísio Pimenta
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Copyright © 2003 by Instituto Teotônio Vilela

Impresso no Brasil

S623s O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia


Brasileira / org. por José Antônio Giusti Tavares. –
Brasília: Instituto Teotônio Vilela, 2003.
400 p.; 14 x 21 cm. – (Coleção Brasil 2010 v.3)

1. Política – Brasil. 2. Sistemas partidários – Brasil.


3. Democracia – Brasil. I. Tavares, José Antônio Giusti, org.

CDU 32(81)

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Sumário

Apresentação ........................................................................... 07
Deputada Federal Yeda Crusius – Presidente do Instituto
Teotônio Vilela

Introdução ................................................................................ 11
Professor José Antônio Giusti Tavares – Coordenador do
Seminário

PAR
ARTETE I – O Pr esidencialismo Brasileir
Presidencialismo Brasileiro o de Coalizão
Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasi-
leiro .................................................................................................... 21
Sérgio Henrique Hudson de Abranches
Presidencialismo de Coalizão e Crise de Governança ............. 75
Sérgio Henrique Hudson de Abranches
Presidencialismo de Coalizão Revisitado: Novos Dilemas, Velhos
Problemas ......................................................................................... 83
Octávio Amorim Neto

PAR
ARTETE II – A Nacionalização dos Partidos Políticos
A Nacionalização dos Partidos Políticos e dos Sistemas Partidá-
rios: Uma Medição Empírica e sua Aplicação ao Caso das
Américas ......................................................................................... 101
Scott P. Mainwaring e Mark P. Jones
A Nacionalização dos Partidos Políticos Brasileiros ............. 149
Rogério Schmitt

PAR TE III – Migração Partidária, Estratégias de Sobr


ARTE evivência
Sobrevivência
e Governismo na Câmara dos Deputados ......................... 163
Carlos Ranulfo F. Melo

PAR
ARTETE IV – Partidos, Federação e Repr esentação Política
Representação
Sistemas Partidários Estaduais, Participação Política e
Democracia no Brasil ................................................................... 229
Luís Gustavo Mello Grohmann
Disciplina e Coesão dos Partidos Políticos no Brasil ............. 247
Juliano Corbellini

PARTE V – A Mediação dos Partidos na Democracia


ARTE
Representativa Brasileira ..................................................... 267
José Antônio Giusti Tavares
Apresentação

Os textos que compõem esse volume, fruto do


Seminário O Sistema Partidário e a Consolidação da Demo-
cracia Brasileira, constituem uma resposta muito positiva
à provocação inicial, feita pelo professor Giusti Tavares,
acerca da possibilidade e da desejabilidade de um convívio
reciprocamente independente entre a atividade política
e a ciência política.
Efetivamente, estabelecer pontes entre o conheci-
mento científico e o exercício de responsabilidades pú-
blicas constitui a essência dos propósitos que se espera
deva cumprir uma instituição dedicada à formação polí-
tica dos quadros de um partido moderno, como é o
Instituto Teotônio Vilela.
Minha experiência pessoal conduziu-me da aca-
demia para a política partidária e, logo, eleitoral e parla-
mentar. A academia, e não a política, foi a minha profissão
de origem, de modo que compreendo perfeitamente a
necessidade de conciliar o compromisso político prático
com a circunspecção exigida pela ciência.
É desnecessário ressaltar a importância do empre-
endimento. Como bem sublinhou o Professor Sérgio
Abranches, não apenas a ciência política mas a atividade
8 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

política devem aprofundar e fazer avançar seus equipa-


mentos intelectuais para responder ao desafio de compre-
ender e orientar as transformações rápidas e nem sempre
predictíveis do mundo contemporâneo.
Há muitas aproximações entre a política e a ciência.
Embora o político deva tomar decisões no terreno
das realidades empíricas e pontuais, os frutos de sua
atividade são também globais, seja no campo da econo-
mia, seja no campo dos indicadores sociais. A consoli-
dação e a estabilidade do Estado Democrático de Direito
são o resultado final da produção continuada e per-
manente de miríades de decisões públicas, cuja relevância
quase sempre é subestimada quando se julga o trabalho
da classe política, o que torna esse julgamento freqüen-
temente injusto.
Enfim, os políticos atravessam permanentemente
testes de natureza diversa – econômicos, sociais e es-
pecificamente políticos – de cuja resposta depende a
continuidade e o fortalecimento da democracia consti-
tucional.
A democracia constitucional e representativa brasi-
leira recente e ainda em maturação, tema desse Seminário,
tem muito a apreender com as democracias clássicas, da
Europa e da comunidade dos países anglo-saxônicos. Mas
a comparação entre a primeira e as últimas introduz
dificuldades e limites que devem ser enfrentados, embora,
certamente, não sejam insuperáveis. Testemunho dessa
assertiva é a obra do Professor Scott Mainwaring sobre
os partidos políticos, pela riqueza dos dados empíricos,
pela profundidade da análise histórica e pela sobriedade
da teoria.
O Professor Octávio Amorim ressaltou os grandes
Apresentação 9

testes enfrentados pelo governo Fernando Henrique


Cardoso em 1999.
Em 1999 passamos pelo teste econômico, a desva-
lorização do real, no momento em que as nossas alianças
estratégicas regionais, especificamente o Mercosul, não
se haviam completado.
No campo prático da política, 1999 foi também o
teste da firmeza da aliança de apoio ao governo: a
enfrentar o problema econômico, lideranças partidárias
que a compunham preferiram retaliar-se por meio de uma
profusão de CPIs.
O governo e as instituições não apenas sobrevi-
veram mas consolidaram-se com todos esses testes. Pas-
saram ainda pelo desafio da aprovação da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal, cujo impacto extraordinariamente
positivo sobre a saúde das finanças públicas não foi
adequadamente valorizado pela oposição, prisioneira de
seu próprio maniqueísmo ético.
Quanto à reforma tributária e à reforma previ-
denciária, o fato de que não se converteram em realidade
deve ser bem explicado: de um lado, os setores sociais e
os estados da federação, interessados, ainda não se
encontravam maduros para pesar, numa perspectiva me-
nos imediatista, os seus próprios interesses e os demais
interesses, com os quais devem transigir e negociar para
cumprir o interesse público; de outro, o governo consi-
derou essas matérias suficientemente importantes para
serem aprovadas por meio do voluntarismo autoritário,
dividindo a coalizão que o apoiava ao impor projetos que
ela não estava disposta a assimilar.
No quadro desconcertante da política brasileira,
governos de coalizão complicam-se e tornam-se vulne-
10 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

ráveis em virtude do caráter fluido e movediço das


organizações partidárias, do qual dão conta os estudos
do Professor Carlos Ranulfo sobre a coesão interna dos
partidos e a migração interpartidária no Congresso.
A isenção e a profundidade com que esses temas
foram abordados no Seminário apontam promissora-
mente para os frutos que de sua divulgação devem
resultar para o país.

Yeda Crusius
Deputada Federal
Presidente do Instituto Teotônio Vilela
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 11

Introdução

John Plamenatz afirmou com propriedade que o


domínio próprio e específico da ciência política é o estudo
das instituições. O fundamento dessa proposição é
evidente. Em qualquer sociedade minimamente civilizada,
as relações e os processos de poder se realizam no quadro
de instituições e estas últimas, suas regras, mecanismos e
procedimentos, não são indiferentes quanto aos resul-
tados dos processos políticos. Ao contrário, afetam por
antecipação e de modo decisivo os desenlaces da interação
entre os sujeitos, permitindo-lhes antever as conseqüências
possíveis e prováveis de cada uma das estratégias alter-
nativas de que dispõem, reduzindo a incerteza e o risco e
conferindo estabilidade e predictibilidade à associação
política.
Tem sido amplamente reconhecida a necessidade
de uma reforma política que compreenda as leis, as
instituições e os mecanismos que regulam as eleições, os
partidos, o processo legislativo e o governo no país.
As últimas eleições presidenciais ilustraram com
terrível clareza uma debilidade fatal ao presidencialismo
e, com ela, a necessidade de uma ampla reforma do
sistema de governo.
12 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Em segundo turno, entre dois perfis diferentes de


homem político, o eleitorado decidiu por Luís Inácio da
Silva ou, mais precisamente, por uma imagem recons-
truída e transfigurada pelos recursos midiáticos. Não
elegeu um partido, elegeu o portador de um carisma, isto
é, alguém ao mesmo tempo igual e extraordinariamente
superior ao homem comum. Mas o governo da União e,
com ele, toda a parafernália do Poder Executivo, rami-
ficado através da federação por miríades de instituições
e cargos, civis e militares, foram ocupados pelo Partido
dos Trabalhadores.
Como em todo regime presidencial, o presidente
distribui pessoalmente os cargos do Ministério e decide
sobre o primeiro e segundo escalões. E no presidencialismo
pluripartidário os postos do poder formam um espólio,
distribuído entre os partidos, aliados ou não nas eleições,
que aderem à grande coalizão que sustentará o governo.
Isso porque possuir a maior bancada na Câmara e no
Senado não assegura, por si só, o apoio legislativo ne-
cessário ao presidente.
Também em 1994 e 1998 o eleitorado elegeu
Fernando Henrique Cardoso, não o PSDB, e o então
presidente construiu com o PFL e com diferentes partidos
uma coalizão de governo. Essa é a regra do presiden-
cialismo pluripartidário: eleito plebiscitariamente, o
presidente compõe o Ministério e assume a iniciativa de
concertar, com os partidos que o sustentarão, a coalizão
de governo, que dele se torna tributária. Ao contrário, no
parlamentarismo pluripartidário, é a coalizão de partidos
que forma a maioria da câmara baixa ou do parlamento,
a qual, por sua vez, nomeia e responsabiliza permanente-
mente o governo. A distinção é clara: o parlamentarismo
Introdução 13

é o governo fundado na impessoalidade das instituições


e na responsabilidade política permanente do Poder
Executivo diante do parlamento; o presidencialismo,
sobretudo quando constelado por um Congresso
pluripartidário, é o governo de um só homem, com uma
forte tendência ao personalismo, ao voluntarismo e ao
cesarismo populista. Entretanto, no presidencialismo com
pluripartidarismo congressual a coalizão governamental
ainda parece ser a melhor alternativa e, no Brasil, apesar
de tudo, tem funcionado.
Mas há, sobretudo, uma diferença fundamental
entre a constituição do atual governo e a dos precedentes.
A virtude da coalizão consiste em que é essencialmente
um mecanismo pluralista e consociativo de produção de
consenso e, por essa via, de poder: foi esse o propósito
das coalizões nos governos Fernando Henrique Cardoso.
Contudo, ao longo de duas décadas de existência, o PT
ou tem recusado qualquer coalizão ou a tem acolhido sob
a condição e com o propósito de hegemonia.
Por outro lado – embora, na tradição política
brasileira, seja o presidente eleito, e não o partido, quem
governa e detém o poder – quem deterá o poder no atual
governo? Lula ou o partido ou, na segunda alternativa,
que segmento do partido?
De qualquer modo, eleito, Lula, como era previsível,
teria o privilégio de decidir a quem trair: ao eleitorado
que elegera o candidato popular, moderado e conciliador,
construído por Duda Mendonça, ou ao núcleo radical
do partido, ao qual aglutinara pelo compromisso com um
programa que tinha como título “ruptura necessária”.
Se decidiu por renegar, no governo, o neocomunismo a
que dedicou toda a vida, a sua opção é substantiva ou,
14 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

como já afirmou mais de uma vez, um recurso provisório


para ganhar tempo e acumular poder?
Esses desconcertos e interrogações são inquietantes
e justificam a necessidade de uma reforma das instituições
políticas no país, incluído o sistema de governo.
A democracia constitucional e o governo represen-
tativo não se consolidam sem instituições políticas coe-
rentes, vigorosas e flexíveis, entre as quais é fundamental
um sistema pluralista de partidos políticos sólidos, coesos,
disciplinados e responsáveis, que competem entre si,
através de eleições regulares periódicas, pelo acesso à
representação legislativa e ao governo, pela posse dele,
pela participação nele ou pelo controle sobre ele.
No Brasil, a tradição histórica, a cultura política, as
regras, as instituições e os mecanismos do sistema re-
presentativo, eleitoral e parlamentar, atuando em um
sinergismo perverso, estimulam e fortalecem a atomização
individualista da política, em benefício dos políticos e em
prejuízo dos partidos, da consolidação de suas bases
sociais e de sua própria identidade, retirando-lhes até
mesmo o poder de decidir sobre as suas próprias can-
didaturas.
Enfim, os partidos políticos brasileiros padecem da
dificuldade crônica, histórica e estrutural, de agregar as
diferentes concepções do interesse público em que se
divide o corpo eleitoral, assegurando assim transitividade
e responsabilidade recíprocas entre a sociedade e a polí-
tica, e de que, carecendo de capacidade representativa,
carecem também de capacidade governativa.
Com o propósito de elucidar questões dessa natu-
reza, que desafiam a classe política e a comunidade da
ciência política no Brasil, o Instituto Teotônio Vilela (ITV)
Introdução 15

e a Faculdade de Ciência Política da Universidade


Luterana do Brasil (ULBRA) reuniram em 22 e 23 de
outubro de 2001, em Porto Alegre, no Plenarinho da
Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul,
especialistas dedicados ao estudo das instituições políticas
brasileiras, no Seminário O Sistema Partidário na Consoli-
dação da Democracia Brasileira, com o objetivo de iden-
tificar os principais problemas concernentes aos partidos
políticos brasileiros nos cenários eleitoral, congressual e
governamental, bem como de avaliar as alternativas estra-
tégicas e institucionais capazes de prover, no país, um
sistema pluralista e competitivo de partidos represen-
tativos e capazes de assumir as responsabilidades de
governo.
Este livro reúne as contribuições àquele seminário,
cada uma na forma final dada pelo autor, organizando-
as em cinco partes.
A Parte I, O Presidencialismo de Coalizão no Brasil,
compreende dois estudos de Sérgio Henrique Hudson de
Abranches – o ensaio clássico Presidencialismo de
Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro, publicado
originariamente em Dados. Revista de Ciências Sociais
(v.31,n.1, 1988), reproduzido com autorização do Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), e
Presidencialismo de Coalizão e Crise de Governança, texto
publicado em junho de 2001 por Conjuntura Política, n.26,
revista de mídia eletrônica editada pelo Departamento
de Ciência Política da Universidade Federal de Minas
Gerais – seguidos do artigo O Presidencialismo de Coalizão
Revisitado: Novos Dilemas, Velhos Problemas, no qual
Octávio Amorim Neto explora e atualiza a abordagem
que Sérgio Abranches desenvolvera pioneiramente, em
16 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

1988, com base na experiência do regime constitucional


de 1946.
A Parte II, A Nacionalização dos Partidos Políticos,
inclui o estudo comparativo do tema em dezessete países
da América Latina, de Scott P. Mainwaring e Mark P.
Jones, A Nacionalização dos Partidos Políticos e dos Sistemas
Partidários: Uma Medição Empírica e sua Aplicação ao Caso
das Américas – cujo original, em inglês, está sendo
publicado por Party Politics (March 2003, Volume 9, Issue
2), Sage Publications Ltd, à qual se deve a permissão para
publicá-lo em português – bem como o artigo de Rogério
Schmitt, A Nacionalização dos Partidos Políticos Brasileiros.
Na Parte III, Carlos Ranulfo Félix de Melo identifica
e avalia os efeitos da migração partidária sobre a distri-
buição da força relativa entre os partidos no Congresso
brasileiro.
A Parte IV compreende dois estudos. No primeiro,
Luís Gustavo Mello Grohmann examina os subsistemas
partidários estaduais do ponto de vista de suas relações
com os governadores e do poder que estes últimos
desfrutam na federação, bem como as relações entre
participação e representação políticas na democracia
brasileira. No segundo, Juliano Corbellini discute alguns
aspectos da controvérsia sobre disciplina e coesão
partidárias na política nacional.
Finalmente, na Parte V, o organizador deste volume
faz, com base num balanço crítico da literatura contem-
porânea sobre os partidos políticos brasileiros, um estudo
do sistema partidário brasileiro nos cenários eleitoral,
congressual e governamental, dos efeitos que sobre ele
exercem a cultura política, as regras e as instituições
eleitorais e a federação, e dos efeitos que ele, por sua vez,
Introdução 17

produz sobre o caráter e o funcionamento do sistema


representativo e do governo.
O seminário e o livro que dele resultou – referência
fundamental para quem deseja conhecer o sistema
partidário brasileiro contemporâneo e suas implicações
sobre a representação política e o governo do país –
converteram-se em realidade graças à lucidez, à sensi-
bilidade e a grandeza da Deputada Yeda Crusius, Pre-
sidente do Instituto Teotônio Vilela (ITV), órgão de estudos
e formação política do Partido da Social-Democracia
Brasileira. Ao assegurar todos os recursos necessários à
realização desse seminário, Yeda revelou a capacidade
superior de transcender a lógica dos resultados imediatos
para considerar os benefícios que a longo prazo certa-
mente resultam, para a coerência e para a adequação
das instituições políticas, da reflexão científica isenta,
crítica e independente, sobre temas que aparentemente
não ultrapassam o umbral da teoria.
A Professora Ana Falkembach Simão, Diretora da
Faculdade de Ciência Política da Universidade Luterana
do Brasil, assumiu com entusiasmo o desafio de promover
o seminário no meio acadêmico.
Em seu conjunto, o empreendimento estabelece uma
delicada mas sólida ponte entre a universidade e a política,
buscando conciliar e integrar a circunspecção da ciência
com os compromissos da atividade pública prática.

José Antônio Giusti Tavares


Organizador
18 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 19

Parte I
O Presidencialismo Brasileiro
de Coalizão
Presidencialismo de Coalizão:
O Dilema Institucional Brasileiro*

Sérgio Henrique Hudson de Abranches

Heterogeneidade e Pluralidade de Interesses

O estilo de crescimento das últimas décadas apro-


fundou, de forma notável, a heterogeneidade estrutural
da sociedade brasileira – uma característica marcante
de nosso processo histórico de desenvolvimento. Esta se
expressa, hoje, na imagem contraditória de uma ordem
social no limiar da maturidade industrial porém mar-
cada por profundos desequilíbrios e descompassos em
suas estruturas social, política e econômica. No plano
macro-sociológico, observa-se o fracionamento da estru-
tura de classes, que determina a multiplicação de
demandas setoriais competitivas e a exacerbação de
conflitos, em múltiplas configurações, cortando, hori-
zontal e verticalmente, as fronteiras da estratificação

*
Publicado originariamente em Dados, Revista de Ciências Sociais, v. 31, n.1,
1988.
22 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

social, ela mesma marcada por significativas mudan-


ças, com acentuada alteração nas hierarquias sócio-
econômicas e a emergência de novos segmentos so-
ciais, através do avanço do processo de assalariamen-
to no campo e na cidade e do declínio das profissões
liberais de elite.
No plano macroeconômico, esta heterogeneidade
revela graves conflitos distributivos, disparidades
técnicas e desníveis de renda, entre pessoas, empresas,
setores e regiões. O espaço sócio-econômico dos setores
mais avançados da sociedade estrutura-se com base
em padrões de produção, renda e consumo próximos
daqueles vigentes nos países capitalistas industria-
lizados. Ao mesmo tempo, parcela considerável da
população ainda persiste em condições sócio-econô-
micas típicas das regiões em desenvolvimento, caracte-
rizadas por altas taxas de instabilidade econômica e
mobilidade social. Finalmente, parte não menos signi-
ficativa da população vive em condições de destituição
similares àquelas que prevalecem nos países mais
pobres.
No plano macropolítico, verificam-se disparida-
des de comportamento desde as formas mais atrasadas
de clientelismo até os padrões de comportamento
ideologicamente estruturados. Há um claro “pluralis-
mo de valores”, através do qual diferentes grupos
associam expectativas e valorações diversas às insti-
tuições, produzindo avaliações acentuadamente dis-
tintas acerca da eficácia e da legitimidade dos instru-
mentos de representação e participação típicos das
democracias liberais. Não se obtém, portanto, a adesão
generalizada a um determinado perfil institucional,
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 23

a um modo de organização, funcionamento e legiti-


mação da ordem política. Esta mesma “pluralidade”
existe no que diz respeito aos objetivos, papel e atri-
buições do Estado, suscitando, de novo, matrizes
extremamente diferenciadas de demandas e expecta-
tivas em relação às ações do setor público, que se
traduzem na acumulação de privilégios, no desequilí-
brio permanente entre as fontes de receita e as pautas
de gasto, bem como no intenso conflito sobre as prio-
ridades e as orientações do gasto público. Simultânea-
mente, e por causa deste mesmo perfil múltiplo e fra-
cionado das demandas, acumulam-se insatisfações e
frustrações de todos os setores, mesmo daqueles que
visivelmente têm se beneficiado da ação estatal.
A multiplicação de demandas exacerba a ten-
dência histórica de intervenção ampliada do Estado.
Este desdobra-se em inúmeras agências, que desen-
volvem diversos programas, beneficiando diferentes
clientelas. Proliferam os incentivos e subsídios, ex-
pande-se a rede de proteção e regulações estatais.
Esse movimento tem o resultado, aparentemente
contraditório, de limitar progressivamente a capaci-
dade de ação governamental. O governo enfrenta
uma enorme inércia burocrático-orçamentária, que
torna extremamente difícil a eliminação de qualquer
programa, a redução ou extinção de incentivos e sub-
sídios, o reordenamento e a racionalização do gasto
público. Como cada ítem já incluído na pauta estatal
torna-se cativo desta inércia, sustentada tanto pelo
conluio entre segmentos da burocracia e os benefi-
ciários privados, quanto pelo desinteresse das forças
políticas que controlam o Executivo e o Legislativo
24 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

em assumir os custos associados à mudanças nas


pautas de alocação e regulação estatais, restringe-se
o raio de ação do governo e reduzem-se as possibili-
dades de redirecionar a intervenção do Estado. Veri-
fica-se, portanto, o enfraquecimento da capacidade
de governo, seja para enfrentar crises de forma mais
eficaz e permanente, seja para resolver os problemas
mais agudos que emergem de nosso próprio padrão
de desenvolvimento.1
Essa coincidência de situações tão contrastantes
define uma formação social com características distintas
quer das nações industrializadas, que apresentam maior
homogeneidade social, quer das chamadas “nações
plurais”, divididas por clivagens regionais e culturais
muito poderosas, mas cujos diferentes “blocos culturais”
apresentam relativa homogeneidade interna, como nos
casos da Holanda, Bélgica ou Áustria. Trata-se de um caso
de heterogeneidade econômica, social, política e cultural
bastante mais elevado, seja na base técnica e nos níveis
de produtividade na economia, seja no perfil de distri-
buição de renda, seja nos graus de integração e organi-
zação das classes, frações de classe e grupos ocupacionais,
apenas para mencionar algumas dimensões mais salientes

1
Esta contradição aparente entre o crescimento e diversificação das formas
de intervenção do Estado e o enfraquecimento simultâneo da capacidade de
controle do governo sobre as políticas públicas não é uma peculiaridade
brasileira. Porém, ela se agrava, neste caso, tanto em função das caracterís-
ticas de nosso padrão de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do
autoritarismo sobre as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado,
quanto, ainda, pela dinâmica da transição do autoritarismo para a nova
ordem institucional, em formação. Ver, a respeito da relação entre interven-
ção do Estado e controle das políticas públicas, F. Lehner e K. Schubert,
“Party Government and the Control of Public Policy”, European Journal of
Political Research, n.12, 1984, pp. 131-46.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 25

do problema. Responde, porém, a uma mesma lógica


histórica e estrutural de expansão, tornando suas dife-
rentes partes contemporâneas do mesmo movimento
geral, ainda que não coetâneas nas suas dinâmicas in-
ternas.
O avanço do capitalismo industrial, no Brasil, é,
assim, caracterizado por forte “assincronia”, associada
a seu caráter retardatário em relação à ordem capitalista
mundial e à heterogeneidade histórica de suas estruturas
internas. As forças do progresso atingem desigualmente
esta malha díspar, determinando ritmos diversos e
conjunturas estruturalmente diferenciadas. As decisões
de investimento e as opções distributivas sancionam ou
exacerbam este movimento. O desenho e o funciona-
mento das instituições o convalidam ou, mais grave ain-
da, procuram simplificá-lo artificialmente, determinando
transbordamentos incontroláveis de insatisfações e frus-
trações, que reduzem drasticamente os limites de sua
legitimidade. Os constrangimentos externos e os impulsos
internos compõem-se na reprodução das desigualdades.
Elevam-se, portanto, as taxas potencial e real de conflito.
Este permaneceu reprimido de várias maneiras, da repres-
são aberta à sutil imposição de barreiras elitistas, políticas,
econômicas, sociais e culturais à sua plena manifestação.
Embora alguns destes elementos de contenção forçada
do conflito tenham desaparecido com a desarticulação
do regime autoritário, muitos deles permanecem em
operação. Convivem, assim, focos largos e irresolutos de
conflito e barreiras à sua livre manifestação. Mais ainda,
o quadro institucional não desenvolveu mecanismos
novos que permitam processar esses conflitos de forma
legítima, democrática e institucionalizada.
26 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Em síntese, a estrutura econômica alcançou subs-


tancial diversidade e grande complexidade; a estrutura
social tornou-se mais diferenciada, adquiriu maior densi-
dade organizacional, persistindo, porém, grandes descon-
tinuidades, marcada heterogeneidade e profundas desi-
gualdades. Daí resultaram maiores amplitude e plura-
lidade de interesses, acentuando a competitividade e o
antagonismo e alargando o escopo do conflito, em todas
as suas dimensões. Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e
burocratizou-se e a organização política seguiu estreita e
incapaz de processar institucionalmente toda essa diversi-
dade, de agregar e expressar com eficácia e regularidade
a pluralidade de interesses e valores.
O dilema institucional brasileiro define-se pela neces-
sidade de se encontrar um ordenamento institucional
suficientemente eficiente para agregar e processar as
pressões derivadas desse quadro heterogêneo, adquirindo,
assim, bases mais sólidas para sua legitimidade, que o
capacite a intervir de forma mais eficaz na redução das
disparidades e na integração da ordem social.
O objetivo deste artigo é analisar alguns compo-
nentes desse dilema, especificamente no que diz respeito
ao arranjo constitucional que regula o exercício da auto-
ridade política e define as regras para resolução de con-
flitos oriundos da diversidade das bases sociais de susten-
tação política do governo e dos diferentes processos de
representação. O conflito entre o Executivo e o Legislati-
vo tem sido elemento historicamente crítico para a estabi-
lidade democrática no Brasil, em grande medida por
causa dos efeitos da fragmentação na composição das
forças políticas representadas no Congresso e da agenda
inflacionada de problemas e demandas imposta ao Exe-
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 27

cutivo. Este é um dos nexos fundamentais do regime


político e um dos eixos essenciais da estabilidade institu-
cional, tema das seções seguintes.2

A Crise Institucional

A transição, inaugurada com a instalação da Nova


República, correspondeu ao esgotamento do modelo
político anterior e à falência do conjunto das instituições
específicas do regime autoritário. Vivemos, em função do
quadro econômico-social e da derrocada da velha ordem,
uma situação de alta propensão à instabilidade.
Todo processo de mudança de regime implica, em
maior ou menor grau, descontinuidades e desajustes entre
a composição de forças que promove o trânsito imediato
entre a velha e a nova ordem e o conjunto de forças polí-
ticas que efetivamente conduzirá a (re)construção insti-
tucional. Além disso, a própria mudança excita as
expectativas de todos que se sentiam lesados no período
anterior, suscita a esperança de mudanças, sem a

2
Para uma análise mais detalhada das características sócio-econômicas do
processo de desenvolvimento brasileiro e suas implicações institucionais, ver
Sérgio H.H. Abranches, “A Recuperação Democrática: Dilemas Políticos e
Institucionais”, Estudos Econômicos, vol. 15, n.3, 1985, pp. 443-63, trabalho
que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento polí-
tico-institucional. A presente análise não pretende ajudar a elucidar todo o
dilema institucional brasileiro, mas apenas seu componente político e, espe-
cificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo. Há, evi-
dentemente, outros elementos políticos importantes na sua determinação,
sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo não-consociacional e ao
controle democrático das políticas públicas. Como há, também, os compo-
nentes sociais e econômicos deste dilema institucional, que merecem trata-
mento em separado.
28 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

consciência clara de que a comunhão de princípios


políticos não assegura, nem contém necessariamente,
elementos de consenso sobre as políticas concretas e as
soluções a serem implementadas pelo novo governo,
tampouco quanto à direção que se dará ao processo de
mudança.
Adicionalmente, há uma contradição inexorável
entre a necessidade prática de administrar o cotidiano,
com instrumentos ainda do passado, e a imposição política
e moral da reforma político-institucional, que requer,
forçosamente, planejamento e complexas negociações.
As pressões da conjuntura, associadas à persis-
tência da crise econômico-social, exigem pronta ação
governamental. Mas a solução – se obtida – dos problemas
do dia é garantia insuficiente de estabilidade e paz social
mais permanentes. A instauração de uma nova ordem
libera demandas antes reprimidas, que se somam àquelas
já inscritas na pauta decisória, mas inatendidas, produ-
zindo sobrecarga na agenda prática do Estado.
Contudo, as próprias dificuldades políticas, a serem
contornadas com tempo e habilidade, reduzem a capaci-
dade de formulação de programa positivo e seletivo que
condicione politicamente a administração dos negócios
públicos às novas prioridades. Até porque, a desar-
ticulação progressiva da institucionalidade autoritária
incorpora novas forças ao processo decisório, sem que já
estejam em pleno funcionamento os novos mecanismos
de processamento e seleção institucionalizada de inte-
resses, ajustados às novas diretivas políticas e aos prin-
cípios democráticos de decisão e relacionamento social.
Prevalece uma certa informalidade pré-institucional nas
transações políticas, superposta à continuidade da gestão
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 29

através de um aparelho estatal marcado ainda pelas


distorções produzidas pelas regras burocrático-auto-
ritárias de direção política.
No plano político, é como se o governo precedesse
o regime. A desgastada e ilegítima emenda constitucional,
que regulou o antigo regime, tem seu espaço de vigência
definido pela conveniência política e administrativa.
Deixa, portanto, um amplo vazio constitucional no que
se refere à regulação do campo jurídico-político. Mais
ainda: é ineficaz na definição do escopo de autonomia e
interdependência dos poderes. A instalação da Assem-
bléia Nacional Constituinte exacerba os problemas ori-
undos dessa fluidez institucional, reavivando os conflitos
entre Legislativo e Executivo, os quais se processam sem
limites definidos e amplamente compartilhados e na
ausência de mecanismos institucionalizados e legítimos
de mediação e arbitragem. Os riscos de crises institucionais
cíclicas permanecem altos e praticamente inevitáveis. Este
é um problema sério, que tem raízes históricas, e que
requer soluções de curto prazo – para o período de traba-
lho constituinte – e de longo prazo, através de inovações
constitucionais, de responsabilidade da Assembléia
Nacional Constituinte.3
A probabilidade de acumulação de conflitos em
múltiplas dimensões, precariamente contidos pelo pacto
mais genérico de transição democrática – que foi breve-
mente revigorado durante o período de sucesso do Plano
Cruzado –, bem como de sucessão de ciclos de instabili-

3
Para uma análise mais detalhada desse processo de “desinstitucionalização”,
que institui um governo sem regime, e seus efeitos políticos, ver meu artigo
“A Busca de Nova Institucionalidade Democrática(?)”, Cadernos de Conjun-
tura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985.
30 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

dade, aumenta na proporção em que as energias da nova


direção política (no Legislativo e no Executivo) são
consumidas na administração de crises. Além disso, a
contenção dos múltiplos focos setoriais de antagonismo,
que emergirão, muito provavelmente, de forma quase
endêmica, no governo e fora dele, entre os parceiros da
Aliança Democrática e no interior dos próprios partidos,
pode desgastar rapidamente a liderança da coalizão. Vem
daí a necessidade de rápida institucionalização de proce-
dimentos de negociação e resolução de conflitos que
evitem que todas as crises desemboquem nas lideranças
e, sobretudo, na Presidência.
Não são apenas o arcabouço constitucional, o
sistema político e a estrutura estatal que se encontram
em transição, na qual convivem elementos não-residuais
do antigo regime e novos princípios, que amadurecerão
no território da república democratizada. Também a
estrutura geral de organização e representação de interes-
ses sociais encontra-se em fluxo, requerendo um ancora-
douro institucional mais legítimo, mais moderno e mais
aberto.
Soluções estáveis para a crise econômico-social não
dependem apenas de medidas macroeconômicas consis-
tentes. Requerem, concomitantemente, uma reforma
organizacional do Estado que estabeleça nexos mais sólidos
com a sociedade; a criação de espaços para formulação de
ações concertadas; a recuperação da estrutura e da capa-
cidade de planejamento. Estas mudanças no quadro
administrativo e organizacional do Estado, associadas a
novas regras institucionalizadas de convivência entre os
agentes econômicos e o governo, são factíveis antes mesmo
da definição, pela Constituinte, do novo regime.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 31

Existem, entretanto, elementos de nosso dilema


institucional que só poderão ser equacionados pelo
processo constituinte e que se encontram no caminho
crítico da estabilidade democrática de nosso País.

Regimes Democráticos e Representação de


Interesses

A ordem institucional da Nova República só será


definida, no plano macropolítico, com a nova Consti-
tuição. No entremeio, aplicam-se, seletivamente, disposi-
tivos preexistentes e fortalece-se aquela tendência, já
referida, à informalidade de acordos e regras, que pode e
deve ser compensada por mudanças institucionais e
organizacionais de curto prazo. Mas será a definição de
uma institucionalidade de longo prazo que determinará
as possibilidades de evolução democrática mais estável
do País.
A dinâmica macropolítica brasileira tem se carac-
terizado, historicamente, pela coexistência, nem sempre
pacífica, de elementos institucionais que, em conjunto,
produzem certos efeitos recorrentes e, não raro, desesta-
bilizadores. Constituem o que se poderia classificar, com
acerto, as bases de nossa tradição republicana: o presiden-
cialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multiparti-
darismo e a representação proporcional. Seria ingênuo
imaginar que este arranjo político-institucional se tenha
firmado arbitrária ou fortuitamente ao longo de nossa
história. Na verdade, expressa necessidades e contra-
dições, de natureza social, econômica, política e cultural,
32 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

que identificam histórica e estruturalmente o processo de


nossa formação social. Tais características compõem uma
ordem política que guarda certas singularidades impor-
tantes no que diz respeito à estabilidade institucional de
longo prazo, sobretudo quando analisadas à luz das
transformações sociais por que passou o País nas últimas
quatro décadas, do grau de heterogeneidade estrutural
de nossa sociedade e da decorrente propensão ao conflito.
Estas singularidades aparecem mais nitidamente
quando confrontadas com outros modelos de organização
democrática. Toda comparação tem algo de arbitrário.
Querer aplicar regras de organização observadas em
outras formações sociais, com história e estruturas diver-
sas, corresponderia a um exercício de engenharia institu-
cional artificial e exótico. Mas a observação de experiên-
cias distintas pode tornar mais saliente aquilo que já temos
em comum com outras democracias e o que há de especí-
fico e problemático em nossa vivência, estimulando a
busca de soluções a ela apropriadas.
A Tabela 1 apresenta um sumário das principais
características institucionais das 17 democracias mais
estáveis e relevantes do após-guerra e do Brasil, em distin-
tos momentos. Pode-se verificar que o Brasil compartilha,
com a maioria, vários elementos: mais da metade desse
grupo de países (9/17) adota o sistema proporcional de
representação parlamentar; a maioria (13/17) tem
parlamentos bicamerais; 70% – (12/17) – têm mais de três
partidos com representação superior a 5% na câmara
popular e outros três países possuem pelo menos três par-
tidos nesta condição (o número médio de partidos, para o
conjunto, é 4). Apenas os Estados Unidos, a Inglaterra e a
Nova Zelândia são sistemas bipartidários, por este critério.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 33

Tabela 1
Características Institucionais das Principais Democracias
Ocidentais e do Brasil (1946-64)
(Dados referentes aos outros países – 1970’s)
Nº de Partidos
País Regime Estrutura do Forma de com + de 5% % Grandes3
Eleitoral1 Parlamento1 Governo na Câmara Coalizões
Popular2
Alemanha Misto (Prop. Bicameral Parlamentar 03 28
Maj.)
Austrália Majoritário 4 Bicameral Parlamentar 03 00
Áustria Proporcional Bicameral Parlamentar 03 19
Bélgica Proporcional Bicameral Parlamentar 06 16
Canadá Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 04 00
Dinamarca Proporcional Unicameral Parlamentar 05 00
EUA Maj. Distrital Bicameral Presidencial 02 00
Finlândia Proporcional Unicameral Presidencial5 06 42
França Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 04 74
Holanda Proporcional Bicameral Parlamentar 07 49
Itália Proporcional Bicameral Parlamentar 05 43
Japão Maj. Distrital6 Bicamerai Parlamentar 04 20
Noruega Proporcional Bicameral Parlamentar 05 00
N. Zelândia Maj. Distrital Unicameral Parlamentar 02 00
Inglaterra Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 02 13
Suécia Proporcional Bicameral Parlamentar 05 00
Suíça7 Proporcional Bicameral Colegiado 05 74
Brasil (1946) Proporcional Bicameral Presidencial 05 80
Brasil (1986) Proporcional Bicameral Presidencial 04

% Proporcional 69%
% Distrital 41%
% Bicameral 88%
% Parlamentar 88%
Média do Número
de Partidos 04

Obs.:
1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, Parliaments of the World, Londres, MacMillan,
1977.
2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The International Almanac of Electoral History, Nova
Iorque, Free Press, 1974.
3. Fonte: A. Lijphart, ‘Power-Sharing versus Majority Rule...”, op. cit.
4. O sistema australiano é majoritário por transferência simples.
5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete.
6. Regime majoritário, mas com distritos plurinominais.
7. O Executivo é composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo
parlamento. O presidente e vice-presidente são escolhidos entre os sete, para
mandatos de um ano. Inexiste o voto de desconfiança.
34 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

O Brasil praticou o modelo presidencialista, fede-


rativo, proporcional e multipartidário ao longo da Repú-
blica de 1946 e retornou a ele com a Nova República. Na
Assembléia Nacional Constituinte, existem quatro parti-
dos com mais de 5% de cadeiras na Câmara, tornando o
nosso multipartidarismo rigorosamente médio e desmen-
tindo a preocupação exagerada, hoje corrente, com a
“proliferação excessiva de partidos”.
Por que exagerada? Em primeiro lugar, porque o
próprio sistema eleitoral atua como regulador desse pro-
cesso, incentivando ou desincentivando a formação de
partidos, na medida em que torna os custos, em votos,
proibitivos para pequenas legendas de ocasião. A regra
de cálculo do quociente partidário e o modo de distribuição
de sobras são mais eficientes, nesse sentido, que qualquer
coerção legal.
Evidentemente, não é por acaso que uma determi-
nada sociedade apresenta tendência ao multipartida-
rismo – moderado ou exacerbado. O determinante básico
dessa inclinação ao fracionamento partidário é a própria
pluralidade social, regional e cultural. O sistema de
representação, para obter legitimidade, deve ajustar-se
aos graus irredutíveis de heterogeneidade, para não in-
correr em riscos elevados de deslegitimação, ao deixar
segmentos sociais significativos sem representação ade-
quada.
Os sistemas majoritários, embora admitam o multi-
partidarismo no plano eleitoral, reduzem fortemente as
possibilidades de equilíbrio pluripartidário no plano parla-
mentar. Em ambientes sociais plurais, tendem a estreitar
excessivamente as faixas de representação com o risco
de simplificar as clivagens e excluir da representação
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 35

setores da sociedade que tenham identidade e prefe-


rências específicas. Os sistemas proporcionais ajustam-
se melhor à diversidade, permitindo admitir à representa-
ção a maioria desses segmentos significativos da popu-
lação e, ao mesmo tempo, coibir a proliferação artificial
de legendas, criadas para fins puramente eleitorais e sem
maior relevância sócio-política.
Alguns exemplos permitem ilustrar melhor este
raciocínio. A Inglaterra (Reino Unido) aparece na Tabela
1 como um sistema bipartidário: apenas os partidos
Conservador e Trabalhista têm conseguido, nas últimas
décadas, obter mais de 5% das cadeiras na House of
Commons. Entretanto, nas sete eleições realizadas entre
1950 e 1970, pelo menos sete partidos disputaram cadei-
ras parlamentares. A maioria dos pequenos partidos é de
base regional, como o Nacionalista Irlandês. Dois são
partidos nacionais, com identidade programática própria
e longa tradição na história política do país: o Liberal e o
Comunista. Os comunistas disputam as eleições regu-
larmente desde 1922, embora com pequena expressão
eleitoral; os liberais, desde 1885, já tendo sido majoritários
em várias legislaturas, em décadas passadas. No período
referido, a votação do Partido Liberal variou entre 2,6 e
11,2%; em cinco das sete eleições mencionadas, foi
superior a 5%. No entanto, a representação parlamentar
dos liberais variou, no mesmo período, de um mínimo de
1% a um máximo de 1,9%, tornando-o um partido inefe-
tivo no plano parlamentar. No período Thatcher, a vota-
ção do Partido Liberal ampliou-se, atingindo a casa dos
20-25% dos votos. Entretanto, sua representação parla-
mentar persistiu fortemente defasada em relação à sua
posição nas escolhas populares.
36 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Caso polar é a Holanda, de multipartidarismo


exacerbado: sete partidos tinham representação superior
a 5% na Tweede Kamer, a câmara popular, em 1970. Mais
de 15 partidos disputaram aquelas eleições. Destes, três
obtiveram 10% ou mais dos votos – o Católico Popular
(17,7%), o Trabalhista (27,3%) e o Liberal (14,4%) –,
votação que lhes assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e
14,7% das cadeiras na Tweede Kamer. Outros três
partidos obtiveram entre 5 e 10% dos votos – o Radical
(5%), o Anti-Revolucionário (8,8%) e a União Cristã
Histórica (5%) –, que se traduziram em 4,7, 9,3 e 4,7%
das cadeiras, respectivamente.
Enquanto o regime inglês de representação apre-
senta um forte potencial de exclusão de minorias signifi-
cativas, o holandês reflete aproximadamente o pluralismo
existente na sociedade e o conseqüente perfil de prefe-
rências. Este potencial de exclusão, em situações de maior
heterogeneidade social, pode transformar-se em sério risco
à estabilidade da ordem política, anulando a sua aparente
superioridade, que seria, segundo alguns autores, a
produção de maiorias estáveis. Se essas maiorias forem
muito artificiais, resultado da regra de representação e
não das escolhas eleitorais, dificilmente contribuirão para
a legitimidade do sistema de representação.
A segunda razão pela qual a preocupação com a
proliferação de partidos é exagerada refere-se ao fato de
que os regimes proporcionais, mesmo quando adotam
critérios de transformação de votos em cadeiras que pro-
movem a máxima proporcionalidade e não desincenti-
vam a fragmentação partidária, apresentam diferenças
ponderáveis entre o número de partidos que disputam
as eleições e o número de partidos com efetiva repre-
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 37

sentação parlamentar. Assim, a garantia de representação


a minorias significativas não determina, necessariamente,
a inviabilidade de maiorias estáveis, embora implique,
com freqüência, a necessidade de coalizões governamen-
tais.
Novamente o exemplo polar da Holanda é eluci-
dativo a respeito: o número de partidos com representação
parlamentar efetiva representa menos da metade do
número de partidos eleitorais. Por outro lado, os dados
da Tabela 1 mostram que, apesar de ser grande o número
de partidos com expressão parlamentar, apenas 49% dos
governos, no após-guerra, constituiram-se com base em
grandes coalizões. A França, por exemplo, um sistema
majoritário-distrital, com quatro partidos controlando
mais de 5% das cadeiras na câmara popular, teve 74%
de seus governos baseados em grandes coalizões.
Para as 17 democracias incluídas na Tabela 1,
verifica-se que o número médio de partidos parlamentares
é 4 (a mediana é 5), com uma variação que tem como
limite inferior os sistemas bipartidários e, como limite
superior, o multipartidarismo holandês, com seus sete
partidos parlamentares. Já o quadro partidário-eleitoral
é bastante distinto: o número de partidos que disputam
as eleições varia de 2 a 15 e o número médio de partidos
eleitorais é 7. Em suma, a própria dinâmica eleitoral
contém elementos de auto-regulação que reduzem a
fragmentação parlamentar em relação à fragmentação
eleitoral.
Além disso, a capacidade de formar maiorias está-
veis e a necessidade de recorrer a coalizões não são
exclusivamente determinadas pela regra de represen-
tação, nem pelo número de partidos, mas também pelo
38 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

perfil social dos interesses, pelo grau de heterogeneidade


e pluralidade na sociedade e por fatores culturais, re-
gionais e lingüísticos, entre outros, que não são passíveis
de anulação pela via do regime de representação. Ao
contrário, a tentativa de controlar a pluralidade, redu-
zindo artificialmente o número de partidos representados
no parlamento e aumentando as distorções distributivas
na relação voto/cadeira, pode tornar-se um forte ele-
mento de deslegitimação e instabilidade.
Nesta visão mais relativizada dos limites e possi-
bilidades dos regimes de representação partidário-eleitoral
em democracias estáveis, o caso brasileiro não apresenta
desvios notáveis. Nenhum momento de sua história parla-
mentar entre 1946 e 1964, nem na Nova República,
caracteriza-se pela exacerbação do multipartidarismo no
Congresso.
Um traço da legislação eleitoral brasileira não
analisado neste trabalho, que tem merecido a atenção dos
analistas, refere-se à possibilidade de coligações eleitorais.
De fato, por razões legais ou desincentivos embutidos nos
sistemas eleitorais, as coligações são pouco freqüentes nas
democracias constantes da Tabela 1. Certamente, a
ampliação das coligações, como ocorreu nas eleições de
fins da década de 50 e início dos anos 60, no Brasil,
subverte o quadro partidário, confundindo o alinhamento
entre legendas e contaminando as identidades parti-
dárias. Esta é uma característica distintiva do modelo
brasileiro em comparação com as democracias
“maduras”. Dos 17 países aqui contemplados, apenas três
apresentam alguma incidência de coligações eleitorais
para a câmara popular, porém com intensidade e
freqüência bastante menores que as observadas no caso
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 39

brasileiro. Nas eleições francesas de 1967 e 1968,


coligações eleitorais obtiveram 35,3 e 28,7% dos votos e
34,5 e 18,7% das cadeiras, respectivamente. Na Itália, em
1968, coligações capturaram 14,5% dos votos e 14,4%
das cadeiras. Finalmente, no Japão, em 1958, alianças
eleitorais parlamentares conseguiram 33% dos votos e
35% das cadeiras. Mas, neste particular, de fato, o Brasil
destaca-se como desviante. Coligações e alianças repre-
sentam a exceção, não a regra, naquelas democracias,
enquanto no Brasil, a partir de 1950, passaram, progres-
sivamente, a constituir a regra. Basta verificar que, em
1950, alianças e coligações receberam 20% dos votos e
em 1962 este percentual atingiu quase 50%.4
É possível perceber, até intuitivamente, que a pos-
sibilidade de alianças e coligações amplia adicionalmente
o campo de escolhas eleitorais, elevando a fragmentação
partidária, na medida em que não apenas garante a
sobrevivência parlamentar de partidos de baixa densi-
dade eleitoral, mas também multiplica as possibilidades
de escolha além das fronteiras das legendas partidárias.
Este problema será reexaminado mais adiante, quando
da análise daquilo que diferencia a experiência institu-
cional brasileira das experiências democráticas que
lograram estabilidade e maturidade. O importante a
considerar é que, mesmo com a alta incidência de alianças
e coligações eleitorais, uma vez recomposto o alinhamento
partidário, no plano parlamentar, o Brasil não apresenta
índices de fracionamento muito destoantes daqueles

4
Para uma análise das alianças e coligações no Brasil e correspondentes
referências bibliográficas ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Políticos
Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983.
40 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

observados nas democracias proporcionais, o que qua-


lifica ainda mais a preocupação com a alegada exacer-
bação de nosso multipartidarismo.
A Tabela 2 apresenta algumas medidas de concen-
tração ou dispersão da força dos partidos nas câmaras
populares, o que permite avaliar mais finamente a ques-
tão da formação de maiorias. A primeira coluna apresenta
o índice de fracionamento partidário nominal de Rae.5
Apesar da terminologia, este índice é de fácil compre-
ensão: varia de O a 1, ou seja, da concentração absoluta
das cadeiras, em um sistema unipartidário, à dispersão
extrema, na verdade irrealizável na prática, em que cada
cadeira corresponderia a um partido diferente e o índice
atingiria a unidade. Um sistema bipartidário perfeito
(FP = 0,50) seria considerado o ponto de dispersão (ou
fracionamento) intermediário e os sistemas multiparti-
dários ocupariam o continuum a partir de, aproxima-
damente, 0,55.
O Quadro 1 apresenta as três medidas mais elucida-
tivas da Tabela 2, distribuídas de acordo com uma
classificação dos sistemas partidário-parlamentares: os
índices de fracionamento partidário-parlamentar (FP), de
concentração de cadeiras pelo maior partido (IC) e de
concentração de cadeiras pelos dois maiores partidos
(ICA). FP é forte e negativamente correlacionado com os
outros dois, na medida em que são todos medidas de
concentração (R de Pearson = - 0,92 e - 0,94, e R de
Spearman = 0,91 e - 0,97, respectivamente). Conjunta-
mente, descrevem o perfil de distribuição de cadeiras na

5
Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws,
New Haven, Yale University Press, 1967.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 41

câmara popular. A classificação dos sistemas baseou-se


no número de partidos com mais de 5% de cadeiras. Com
esta apresentação, torna-se mais fácil compreender o
efeito do fracionamento parlamentar e seu significado na
análise do “grau de multipartidarismo”. Observa-se que
os sistemas bipartidários reais aqui analisados apresen-
tam, efetivamente, tanto índices de fracionamento pró-
ximos a 0,50, quanto relativo equilíbrio de forças entre os
dois partidos efetivos no parlamento (IC e ICA). Apenas
para ilustrar, a proporção de cadeiras do segundo par-
tido na Inglaterra era de 46%.
Os sistemas tripartidários apresentam índices de
fracionamento entre 0,55 e 0,60. Todos os três são, de
fato, casos limítrofes, que apresentam altos índices de
concentração, similares aos dos sistemas bipartidários. Na
Áustria, por exemplo, o índice de concentração de
cadeiras pelos dois maiores partidos (ICA) é de 0,95,
restando, portanto, ao terceiro partido, apenas 5% das
cadeiras. Este índice é de 0,98 para a Inglaterra. A
Austrália, embora apresente um índice de concentração
mais elevado para o maior partido, apresenta maior dis-
persão entre os outros dois, o que faz com que o índice de
concentração acumulado caia para 0,84 – ainda muito
alto quando comparado aos dos sistemas multipartidários.
O primeiro grupo de democracias multipartidárias
é constituído por aqueles países que têm quatro partidos
com representação parlamentar igual ou superior a 5%.
Aí se incluem duas legislaturas brasileiras do período pré-
64 e a Assembléia Nacional Constituinte. Há dois casos
desviantes neste grupo. O primeiro é o da França que,
embora tenha quatro partidos com pelo menos 5% das
cadeiras na Assemblée Nationale, apresenta um índice de
42 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

fragmentação correspondente a um sistema bipartidário


concentrado e inferior aos índices das democracias
bipartidárias do Quadro 1. Examinando-se os índices de
concentração, verifica-se que, de fato, a França de 1968
era um sistema multipartidário peculiar, caracterizado pela
hegemonia dos gaullistas, que concentravam 76% das
cadeiras da Assembléia. Não por acaso, um sistema em
crise. Contudo, em anos anteriores, o sistema multipar-
tidário francês apresentava índices inteiramente compa-
tíveis com os dos outros sistemas multipartidários com
fracionamento médio. O índice de fracionamento parla-
mentar (FP) da Assemblée Nationale, em 1967, por exemplo,
era de 0,66, e o índice de concentração (IC), de 0,49.
O segundo caso desviante é o do Brasil, na legis-
latura de 1951, que apresenta um índice de fraciona-
mento parlamentar mais elevado, característico de
sistemas multipartidários com fracionamento mediano.
Novamente, encontra-se a explicação nos índices de
concentração. O maior partido concentrava uma propor-
ção relativamente pequena das cadeiras (IC = 0,37) e
havia um relativo equilíbrio entre os três maiores (PSD,
UDN e PTB): a diferença na proporção de cadeiras do
primeiro para o segundo e do segundo para o terceiro
era de 10 pontos percentuais. Esta “concentração com-
petitiva” determinava, de um lado, a maior dispersão do
poder parlamentar entre os três partidos e, de outro, uma
acentuada distância entre estes e os partidos menores,
estabilizando a representação efetiva em quatro partidos.
Isto tornava, porém, a legislatura de 1951 um sistema
partidário-parlamentar de transição, indicando o movi-
mento na direção da consolidação de um quadro multi-
partidário com cinco partidos parlamentares efetivos.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 43

Tabela 2
Indices de Fracionalização Parlamentar, Concentração,
Oposição e Grandes Coalizões para Democracias
Selecionadas (1970’s) e Brasil (45,50,54,58,62 e 87)
Países FP IC I0 ICA GC
Dinamarca 0,75 0,40 0,60 0,58 0
Austrália 0,59 0,54 0,46 0,84 0
Alemanha 0,57 0,46 0,54 0,91 28
Áustria 0,55 0,51 0,49 0,95 19
Bélgica 0,78 0,32 0,68 0,61 16
Canadá 0,65 0,41 0,59 0,81 0
Finlândia 0,82 0,27 0,73 0,45 42
França 0,42 0,74 0,26 0,86 74
Itália 0,72 0,42 0,58 0,70 43
Holanda 0,84 0,29 0,71 0,46 49
Japão 0,63 0,55 0,45 0,79 20
Noruega 0,72 0,49 0,51 0,62 0
N. Zelândia 0,47 0,63 0,37 1,00 0
Inglaterra 0,52 0,52 0,48 0,98 13
Suécia 0,70 0,47 0,53 0,67 0
Suíça 0,82 0,24 0,76 0,47 74
Brasil 45 0,64 0,53 0,47 0,80 80*
Brasil 50 0,76 0,37 0,63 0,64
Brasil 54 0,78 0,35 0,65 0,58
Brasil 58 0,78 0,35 0,65 0,56
Brasil 62 0,78 0,29 0,71 0,57
Brasil 87 0,65 0,53 0,47 0,77 **

Fontes: Lúcia Hippolito, De Raposas e Reformistas..., op. cit., e T. Mackie e R. Rose,


The International Almanac..., op. cít.; os índices foram desenvolvidos por D. Rae. The
Political Consequences..., op. cit.

FP – Fracionalização Parlamentar.
IC – Índice de Concentração de Cadeiras pelo Maior Partido: proporção de cadeiras
obtidas pelo maior partido.
I0 – Índice de Oposição.
ICA – Índice de Concentração de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos:
soma da proporção de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos.
GC – Grandes coalizões
*No período 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizões
**O governo atual corresponde a uma grande coalizão, mas atribuir-lhe um percentual
careceria de sentido.
44 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Quadro 1
Fracionamento Parlamentar em Democracias Selecionadas

Sistemas Bipartidários
Bipartidários* FP IC ICA

Nova Zelândia 0,47 0,63 1,0


Inglaterra 0,52 0,52 0,98
Sistemas T ripartidários
Tripartidários
Austrália 0,59 0,54 0,84
Alemanha 0,57 0,46 0,91
Áustria 0,55 0,51 0,95
Sistemas Multipartidários
com Fracionamento Médio
Canadá 0,65 0,41 0,81
França 0,42 0,74 0,86
Japão 0,63 0,55 0,79
Brasil (1946) 0,64 0,53 0,80
Brasil (1951) 0,76 0,37 0,64
Brasil(1986) 0,65 0,53 0,77
Sistemas Multipartidários
com Fracionamento Mediano
Dinamarca 0,75 0,40 0,58
Bélgica 0,78 0,32 0,61
Itália 0,72 0,42 0,70
Noruega 0,72 0,49 0,62
Suécia 0,70 0,47 0,67
Suíça 0,82 0,24 0,47
Brasil (1955) 0,78 0,35 0,58
Brasil (1959) 0,78 0,35 0,56
Brasil (1963) 0,78 0,29 0,57
Sistemas Multipartidários
com Alto Fracionamento
Finlândia 0,82 0,27 0,45
Holanda 0,84 0,29 0,46

Fonte: International Almanac..., op. cit.


* Os critérios utilizados para a classificação do Quadro 1 foram os seguintes: sistemas
bipartidários – dois partidos com mais de 5% na câmara popular; tripartidários – três
partidos com mais de 5%; multipartidários com fracionamento médio – quatro partidos
com mais de 5% (este é o número médio de partidos efetivos da amostra); com
fracionamento mediano – cinco partidos com mais de 5% (esta é a mediana do
número de partidos da amostra); com alto fracionamento – seis ou mais partidos com
mais de 5%.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 45

De fato, as legislaturas seguintes, de 1955, 1959 e 1963,


fazem parte do conjunto de sistemas multipartidários com
fracionamento mediano.
Estes constituem o segundo bloco de democracias
multipartidárias, aquelas que, juntamente com as que
apresentam sistemas com alto fracionamento, caracteri-
zam-se por graus elevados de heterogeneidade ou plura-
lismo social – as sociedades plurais. Seus sistemas
multipartídários e seus regimes proporcionais respondem,
efetivamente, a essa pluralidade irredutível, e não por
acaso a dinâmica democrática é consociacional na quase
totalidade dos países aí incluídos.6 Os índices de fracio-
namento parlamentar desses sistemas variam entre 0,70
e 0,80. A Suíça é, claramente, um caso limítrofe, que oscila
entre o fracionamento mediano e o alto, entre cinco e
sete partidos parlamentares efetivos (FP = 0,82 e IC =
0,24). Finalmente, tem-se os dois casos de alto fraciona-
mento, Finlândia e Holanda, com mais de cinco partidos
parlamentares efetivos, índices de fracionamento parla-
mentar superiores a 0,80 e índices de concentração em
torno de 0,30.
O Brasil, como se vê, não apresenta qualquer desvio
importante, neste particular, em relação a várias – na
verdade a maioria – das democracias estáveis do Ociden-
te. Tem um sistema multipartidário, com fracionamento
parlamentar entre o médio e o mediano, índices em nada
dessemelhantes àqueles observados em vários países que
gozam de estabilidade democrática e alta legitimidade.

6
Sobre as democracias consociacionais. ver A. Lijphart, The Politics of
Accommodation, Berkeley, University of California Press, 1968, e
“Consociational Democracy”. World Politics, vol.XXI, n.2. 1969.
46 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

O exame do que ocorreu no período 1946-64 indica


uma trajetória bastante clara na direção da consolidação
de um sistema multipartidário, com fracionamento
parlamentar mediano, com cinco partidos parlamentares
efetivos e o poder parlamentar dividido entre os três
maiores. Essa estabilização é indicada pela regularidade
do índice de fracionamento (0,78) nas três últimas legisla-
turas. As duas primeiras apresentam-se como sistemas
de transição: a primeira, empolgada pela forte represen-
tação conferida ao Partido Social Democrático – PSD,
partido que assumira a liderança do processo de institu-
cionalização da nova ordem; a segunda, refletindo a rá-
pida mudança no alinhamento partidário, com o cresci-
mento do PTB, que representava os setores urbanos e mais
progressistas do movimento de institucionalização da
democracia populista. A última legislatura apresenta uma
distribuição mais igualitária da representação entre os
três maiores partidos, que se anuncia na queda do índice
de concentração (IC) para 0,29.7
Vale ainda mencionar, a esse respeito, a proximidade
dos índices observados para a atual Assembléia Nacional
Constituinte e a primeira legislatura da “República de 46”:
tanto o índice de fracionamento parlamentar quanto os
índices de concentração atingem valores muito próximos.
Não pretendo retirar conclusões a respeito dessa coincidên-
cia, mas creio ser razoável considerar a possibilidade de
que, agora, como antes, o sistema partidário-parlamentar
que emerge do processo de transição e inaugura o processo
de institucionalização democrática, após prolongado ciclo

7
Sobre a evolução e o desempenho da “República de 46”, ver Wanderley
Guilherme dos Santos, Crise e Castigo. São Paulo: Vértice, 1987.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 47

autoritário, é, ele mesmo, de transição. Caracteriza-se pela


forte representação de um só partido, identificado com a
liderança mesma desse processo, como também por
pressões subjacentes que apontam para um provável reali-
nhamento das forças partidárias. Poder-se-ia esperar que,
se não forem alteradas as regras de representação
proporcional, o novo sistema partidário brasileiro torne-se
um sistema multipartidário com fracionamento mediano.
Independentemente dessa possibilidade, que
apontaria para certas regularidades em nosso processo
político, assentadas em características estruturais de nossa
sociedade e em traços bastante fortes de nosso padrão
político-institucional, pelo menos uma coisa é evidente:
as peculiaridades institucionais que compõem o nosso
dilema político não dizem respeito ao nosso regime de
representação, nem ao nosso sistema partidário;
compartilhamos as principais características de ambos
com a maioria das democracias estáveis do mundo.
Mais significativo do que as semelhanças entre as
experiências brasileiras e outros regimes democráticos
talvez seja aquilo que diferencia o modelo brasileiro –
traços até agora permanentes de nossa organização, nos
ciclos democráticos, e que persistiram, com as distorções
inevitáveis, nos períodos autoritários.

Presidencialismo de Coalizão:
A Especificidade do Modelo Brasileiro

A primeira característica que marca a especificidade


do modelo brasileiro, no conjunto das democracias aqui
analisadas, é o presidencialismo. A grande maioria
(76%:13/17) dos regimes liberais-democráticos do após-
48 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

guerra é parlamentarista. Na verdade, a única democracia


puramente presidencialista é a dos Estados Unidos da
América do Norte, que, aliás, tem recebido freqüen-
temente, por parte dos analistas, a denominação de
“presidencialismo imperial”. A França de De Gaulle foi
fortemente presidencialista, mas trata-se de uma forma
mista, na qual o parlamento tem o poder de destituir o
ministério. A França da coabitação é parlamentarista – o
primeiro-ministro é o efetivo Chefe do governo, embora
o presidente retenha um feixe considerável de atribuições
e poderes. A Finlândia é considerada, tecnicamente,
regime de gabinete, pois seu presidencialismo é quali-
ficado pelo poder de dissolução do gabinete pelo parla-
mento. Finalmente, na Suíça não existe o voto de con-
fiança, mas o Executivo é comandado por um Conselho
Federal, de sete membros, eleito pelo parlamento. O presi-
dente e o vice-presidente do Conselho são escolhidos entre
seus membros, para mandatos anuais.
É nas combinações mais freqüentes entre caracte-
rísticas institucionais, e não em sua presença isolada, que
a lógica e a especificidade de cada modelo emergem. É
também aí que se revela a natureza do regime até agora
praticado no Brasil. Não existe, nas liberais-democracias
mais estáveis, um só exemplo de associação entre repre-
sentação proporcional, multipartidarismo e presiden-
cialismo. A França da V República, que já teve seu período
de inclinação presidencialista, é, como se viu, um regime
misto, de representação majoritária-distrital e multipar-
tidário com fracionamento médio. O sistema dos EUA é
presidencialista, bipartidário e majoritário-distrital. As
democracias proporcionais são todas multipartidárias e
parlamentaristas, com as duas exceções mencionadas da
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 49

Suíça e da Finlândia, elas mesmas constituindo modelos


com razoável grau de especificidade.
Essa composição de regimes, pela agregação de suas
principais regras institucionais de representação e con-
trole, já seria suficiente para esclarecer as variações mais
importantes entre distintos modelos de democracia. Há,
contudo, um elemento ligado ao funcionamento macro-
político dessas democracias – portanto empírico – que as
separa na própria lógica de seu movimento. Trata-se da
necessidade, mais ou menos freqüente, de recurso à
coalizão interpartidária para formação do Executivo
(gabinete). A última coluna da Tabela 1 apresenta a fre-
qüência com que essas democracias foram governadas
por “grandes coalizões”, nos períodos de 1918-40 e 1945-
70. Na última linha encontra-se a proporção de “grandes
coalizões” no Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que o
primeiro governo da Nova República instalou-se com base
em uma grande coalizão e as alterações ministeriais já
promovidas pelo Presidente da República mantêm a
Aliança Democrática. Mas seria precipitado atribuir
alguma freqüência a este período.
O que se pode verificar é que quatro países apre-
sentam proporção significativa de governos de coalizão
(freqüência > 40%), abrangendo mais parceiros que o
necessário para obter maioria simples no parlamento.
Evidentemente, essas coalizões são marcadas por maior
heterogeneidade interna. Observe-se, também, que são
sociedades com maior grau de pluralismo e diferenciação
sociais.8 São amplamente conhecidas as clivagens cultu-

8
Cf. A. Lijphart, “Power-Sharing versus Majority Rule: Patterns of Cabinet
Formation inTwenty Democracies”, Government and Opposition, vol. 16, n.4,
1981, pp. 395-413.
50 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

rais e religiosas que marcam o panorama social holandês.9


A Finlândia é uma sociedade fortemente fragmentada,
na fronteira entre a Europa Ocidental e a Eslávica, tendo
sofrido influências marcantes da Rússia e da Suécia e
apresentando importantes divisões sócio-culturais.10 Não
é menor a propensão ao conflito, derivada de hete-
rogeneidades na estrutura sócio-econômica, na Itália11 e
na França.12 Em ambos os países existem estruturas multi-
partidárias ideologicamente diferenciadas e polarizadas.
Três outros países apresentam moderada incidência
de grandes coalizões (em torno de 20%): a Alemanha, o
Japão e a Áustria. Alemanha e Áustria também caracteri-
zam-se por clivagens sociais ou regionais importantes.13
O Japão tem enfrentado dificuldades de compatibilizar
efetivamente seu quadro institucional ocidentalizado e
suas características sócio-culturais mais permanentes.14
A freqüência de coalizões reflete a fragmentação
partidário-eleitoral, por sua vez ancorada nas diferencia-
ções sócio-culturais; é improvável a emergência siste-
mática de governos sustentados por um só partido majo-
ritário. Essa correlação entre fragmentação partidária, di-

9
Cf. A. Lijphart, “The Netherlands: Continuity and Change in Voting Behavior”,
in R. Rose, ed., Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque,
Free Press, 1974, pp. 227-71.
10
Cf. P. Pesonen, “Finland: Party Support in a Fragmented System”, in R.
Rose, ed., Electoral Behavior..., op. cit., pp. 271-315.
11
Cf. S.H. Barnes, “Italy: Religion and Class in Electoral Behavior, in R. Rose,
ed., Electoral Behavior..., op. cit., 171-227.
12
Cf. P. Converse, Political Representation in France, Cambridge, The Belknap
Press, 1986.
13
Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, “Germany: Continuity and
Change in Electoral Politics”, in R. Rose, ed., Electoral Behavior..., op. cit., pp.
109-71.
14
Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary
Japan, Berkeley, University of California Press, 1962.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 51

versidade social e maior probabilidade de grandes


coalizões beira o truísmo. É nas sociedades mais divididas
e mais conflitivas que a governabilidade e a estabilidade
institucional requerem a formação de alianças e maior
capacidade de negociação.
Porém, muitas análises do caso brasileiro e, sobre-
tudo, a imagem que se tem passado para a opinião pública
do País é que nossas mazelas derivam todas de nosso
sistema de representação e das fragilidades de nosso
quadro partidário. O que fica claro, no entanto, é que
nossos problemas derivam muito mais da incapacidade
de nossas elites em compatibilizar nosso formato
institucional com o perfil heterogêneo, plural, diferencia-
do e desigual de nossa ordem social. A unidade lingüística,
a hegemonia do catolicismo e a recusa ideológica em reco-
nhecer nossas diversidades e desigualdades raciais têm
obscurecido o fato de que a sociedade brasileira é plural,
movida por clivagens subjacentes pronunciadas e que não
se resumem apenas à dimensão das classes sociais; têm
importantes componentes sócio-culturais e regionais.
As regras de representação e o sistema partidário
expressam essa pluralidade; não a podem regular, simpli-
ficando-a ou homogeneizando aquilo que é estrutural-
mente heterogêneo. Basta ver que as sociedades que
precisam recorrer a grandes coalizões apresentam impor-
tantes variações institucionais. Isto indica, precisamente,
que a regra institucional adapta-se à realidade social,
garantindo, assim, a representatividade e a estabilidade
da ordem política.
O reexame dos dados até aqui apresentados ilustra
essa afirmação. Dos quatro países que recorreram fre-
qüentemente a grandes coalizões, um, a França, tem
52 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

regime majoritário-distrital, parlamentarista, e sistema


multipartidário com fracionamento médio. A Itália tem
regime proporcional, parlamentarista, e sistema multipar-
tidário com fracionamento mediano. Holanda e Finlândia
têm regimes proporcionais, sistemas multipartidários com
alto fracionamento, mas a primeira é parlamentarista e a
outra presidencialista com controle parlamentar sobre o
gabinete. Se adicionamos os outros três casos de recurso
“moderado” a grandes coalizões, a variação se amplia
ainda mais: a Alemanha tem regime misto majoritário-
distrital/proporcional, sistema tripartidário e é parlamen-
tarista. A Áustria, de regime proporcional, é parlamen-
tarista e tripartidária. E, finalmente, o Japão, de regime
majoritário distrital, é parlamentarista e tem sistema
multipartidário com fracionamento médio. Ou seja, não
há correlação entre características institucionais do regime
e do sistema partidário e o recurso a grandes coalizões.
Aliás, tome-se como exemplo final Inglaterra e Suécia. A
primeira, de fato um sistema bipartidário quase perfeito
no plano parlamentar, majoritária-distrital, teve, no pe-
ríodo analisado por Lijphart, 13% de seus governos basea-
dos em grandes coalizões. A segunda, fortemente propor-
cional, com sistema multipartidário medianamente fracio-
nado, jamais recorreu a grandes coalizões no período.
Apenas uma característica, associada à experiência
brasileira, ressalta como uma singularidade: o Brasil é o
único país que, além de combinar a proporcionalidade,
o multipartidarismo e o “presidencialismo imperial”,
organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A
esse traço peculiar da institucionalidade concreta
brasileira chamarei, à falta de melhor nome, “presi-
dencialismo de coalizão”, distinguindo-o dos regimes da
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 53

Áustria e da Finlândia (e a França gaullista), tecnica-


mente parlamentares, mas que poderiam ser deno-
minados de “presidencialismo de gabinete” (uma não
menos canhestra denominação, formada por analogia
com o termo inglês cabinet government). Fica evidente
que a distinção se faz fundamentalmente entre um
“presidencialismo imperial”, baseado na independên-
cia entre os poderes, se não na hegemonia do Executivo,
e que organiza o ministério como amplas coalizões, e
um presidencialismo “mitigado” pelo controle parla-
mentar sobre o gabinete e que também constitui este
gabinete, eventual ou freqüentemente, através de gran-
des coalizões. O Brasil retorna ao conjunto das nações
democráticas, sendo o único caso de presidencialismo
de coalizão.
É preciso compreender melhor a dinâmica do
presidencialismo de coalizão no Brasil. A Nova República
repete a de 1946 que, por sua vez, provavelmente manteve
resquícios da República Velha, sobretudo no que diz
respeito à influência dos estados no governo federal, pela
via da “política de governadores”. A lógica de formação
das coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e
o regional (estadual), hoje como ontem. É isto que explica
a recorrência de grandes coalizões, pois o cálculo relativo
à base de sustentação política do governo não é apenas
partidário-parlamentar, mas também regional. Adicio-
nando-se à equação os efeitos políticos de nossa tradição
constitucional, de constituições extensas, que extravasam
o campo dos direitos fundamentais para incorporar
privilégios e prerrogativas particulares, bem como
questões substantivas, compreende-se que, mesmo no eixo
partidário-parlamentar, torna-se necessário que o governo
54 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

procure controlar pelo menos a maioria qualificada que


lhe permita bloquear ou promover mudanças consti-
tucionais.
A Tabela 3 ilustra bem o padrão de coalizões
governamentais na República de 46. O Brasil teve, no
período, 13 ministérios diferentes, tomando-se por critério
alterações na composição do gabinete que promoveram
mudança na ocupação de ministérios pelos diferentes
partidos. Por este critério, por exemplo, a presidência de
Kubitschek teve apenas um ministério, embora tenha
havido várias mudanças de titulares de diferentes pastas.
Mas a substituição de ministros manteve rigorosamente
o controle partidário original dos ministérios, alterando-
se apenas o estado de origem dos titulares. Observe-se
que, em nenhum caso, o governo sustentou-se em coali-
zões mínimas. O caso mais próximo desta situação foi o
último ministério parlamentarista da presidência Goulart,
tipicamente um ministério de crise. As coalizões contro-
lavam, na quase totalidade dos casos, larga maioria na
Câmara, no Senado e no Congresso Nacional.
Dependendo da distribuição das cadeiras parla-
mentares entre os partidos, pode tornar-se impraticável
formar coalizões mínimas. Se, por exemplo, a proporção
de cadeiras de um partido não for suficiente para alcançar
a maioria simples e a adição de qualquer outro partido
ultrapassar esta marca, é inevitável a constituição de uma
grande coalizão, se o presidente considerar arriscado,
inconveniente ou mesmo inviável governar com minoria.
Não foi esta, porém, a situação brasileira no período 1946-
64. A última coluna da Tabela 3 apresenta o número de
coalizões mínimas possíveis, em cada ministério, levando-
se em conta apenas os partidos que participaram das
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 55

grandes coalizões, em cada governo. Não se considerou


o número de coalizões mínimas possíveis, tomando por
base os partidos parlamentares efetivos, o que, em alguns
momentos, subestima os graus de liberdade na formação
de coalizões mínimas possíveis. Em todos os casos havia
pelo menos uma coalizão mínima possível. Conclui-se,
portanto, que o cálculo dominante requeria coalizões
ampliadas, seja por razões de sustentação partidário-
parlamentar, seja por razões de apoio regional.
O Quadro 2 apresenta o controle de ministérios
pelos diferentes partidos que participaram de coalizões
governamentais. O número de partidos admitidos ao
governo é maior do que a média de partidos parla-
mentares efetivos, que foi de cinco partidos – uma pista
de que a formação de coalizões não seguia apenas a lógica
partidário-parlamentar, como já indiquei acima. Além
disto, pode-se ver que, embora o PSD não apresente
domínio forte, no conjunto, controlou, por maior período
de tempo, a maioria dos ministérios estratégicos. Basta
comparar o total (36% dos ministros) com as porcenta-
gens para, por exemplo, os ministérios da Justiça (68%),
Fazenda (47%) e Viação e Obras Públicas (47%). O PTB
controlou os ministérios da Agricultura (59%) e Trabalho,
Indústria e Comércio (79%), mantendo-se como o
principal ocupante do Ministério do Trabalho e
Previdência Social (44%) a partir de 1961. O PSP fez 40%
dos ministros da Saúde, ministério criado na segunda
presidência de Vargas. O PR nomeou 30% dos ministros
da Educação e Cultura, também a partir da divisão do
Ministério da Educação e Saúde, o qual havia sido
hegemonicamente controlado pelo PSD.
56 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Tabela 3
Coalizões Partidárias no Executivo Brasileiro
Período 1946-641
Nº de Par- % Cadeiras % Cadeiras % Cadei- N. de Par-
Coalizões de
tidos na na Câmara no Senado ras no tidos na
Governo2 Coalizão Congresso Câmara
3

Dutra
I Ministério
De 01.46 a 10.46 03 87% 91% 86% 10(04)
II Ministério
De 10.46 a 03.50 03 82% 86% 81% 10 (04)
III Ministério
De 03.50 a 01.51 02 64% 73% 64% 12(06)
Vargas
I Ministério
De 01.51 a 06.53 04 89% 91% 89% 12 (06)
II Ministério
De 06.53 a 09.54 04 85% 89% 85% 12 (06)
Café Filho
I Ministério
De 09.54 a 04.55 04 85% 91% 89% 12 (06)
II Ministério
De 04.55 a 11.55 05 82% 89% 80% 12(06)
Nereu Ramos
De 11.55 a 01.56 68% 70% 67% 12 (06)
Kubitschek 4

De 01.56 a 01.61 04 68% 70% 67% 12 (06


Quadros
De 01.61 a 08.61 06 92% 91% 93% 12 (06)
Goulart
I Ministério 5
De 09.61 a 07.62 05 83% 89% 86% 13 (05)
II Ministério
De 07.62 a 09.62 04 79% 87% 79% 13 (05)
III Ministério
De 09.62 a 01.63 03 56% 74% 59% 13 (05)
IV Ministério
De 0l.63 a 06.63 05 85% 85% 85% 13(05)
V Ministério
De 06.63 a 04.64 04 63% 65% 63% 13(05)
Fonte: Lúcia Hippolito, De Raposas e Reformistas..., op. cit.
1. As coalizões possíveis foram calculadas com base no número de partidos no
ministério.
2. Foram consideradas novas coalizões aquelas mudanças de ministério que alteraram
a distribuição de ministérios entre os partidos.
3. Os valores entre parênteses correspondem aos partidos com mais de 3%.
4. Neste governo, não houve mudanças na distribuição de ministérios entre os
partidos. Houve trocas importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre
os estados.
5. Os três primeiros ministérios de Goulart foram parlamentaristas.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 57

Quadro 2
Controle Partidário dos Ministério.— 1946/64

PSD UDN PTB PSB PDC PR PSP Sem Total


partido
Ministérios N % N % N % N % N % N % N % N % N %

Justiça
Justiça. 15 68 02 09 02 09 02 09 — — 01 05 — — — — 22 100

R.Ext. 06 40 05 33 01 07 03 20 — — — — — — — — 15 100

Faz. 09 47 02 11 02 11 — — 01 05 — — — — 05 25 19 100

Viação 08 46 02 12 03 18 — — — — — — 01 06 03 18 17 100

Agr. 04 23 0l 06 10 59 — — 01 06 01 06 — — — — 17 100

Ed.e Saúde 04 80 01 20 — — — — — — — — — — — — 05 100

T.I.C. 01 07 — — 11 79 — — — — — — — — 02 14 14 100

Saúde 04 27 — — 02 13 — — — — — — 06 40 03 20 15 100

MEC 01 10 — — 01 10 01 10 01 10 03 30 01 10 02 20 10 100

T.P.S. 01 14 — — 03 44 01 14 01 14 — — — — 01 14 07 100

MIC 02 40 01 20 01 20 — — — — 01 20 — — — — 05 100

Minas 01 20 04 80 — — — — — — — — — — — — 05 100

Total 56 37 18 12 36 24 07 05 04 03 06 04 08 05 16 11 151 —

Fonte: L. Hippolito, De Raposas e Reformistas: o PSD e a Experiência


Democrática Brasileira (1945-64),
Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.

Os maiores percentuais de controle partidário, para cada ministério, aparecem


no quadro em negrito.

Essa capacidade de controle ministerial nem sempre


correspondeu ao peso dos partidos no Congresso,
sobretudo no que se refere aos partidos menores. Alguns
exemplos demonstrarão a diferença entre o peso parla-
mentar e o peso governamental dos partidos. No primei-
ro ministério Dutra, o Partido Republicano (PR) detinha
3% das cadeiras no Congresso e participação equivalente
a 10% no governo. No primeiro ministério Vargas, o
58 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Partido Social Democrático (PSD) controlava 39% das


cadeiras no Senado e 45% das vagas no gabinete. A União
Democrática Nacional (UDN), o Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB) e o Partido Social Progressista (PSP)
tinham a mesma proporção de ministérios, embora aquela
controlasse 26% do Congressso, o PTB, 16% e o PSP, 8%.
No governo Café Filho, PSD e UDN controlavam o
ministério em equilíbrio numérico perfeito, embora o PSD
suplantasse a UDN, em força parlamentar, por proporção
nunca inferior a 10 pontos percentuais (no Senado a
diferença era de 27 pontos). O PTB e o PR participavam
marginalmente, com os mesmos 9%, a despeito de o
primeiro ter representação parlamentar mais de 15 pontos
superior à do segundo. Evidentemente, essas igualdades
são mais numéricas, pois os ministérios não têm todos o
mesmo valor político. E, como se viu, PSD e PTB contro-
lavam os ministérios estratégicos. Mas não é menos
significativo que PR e PSP, de tão baixa densidade parla-
mentar, tenham predominado na ocupação de deter-
minados ministérios ao longo desse período, o que se
explica, em grande medida, pelo eixo regional das
coalizões.
O Quadro 3 mostra a participação dos estados nos
ministérios. Mais importante que anotar a sabida predo-
minância do triângulo RJ/SP/MG, é verificar a clara
existência de uma lógica regional subjacente à formação
das coalizões governamentais e o fato de que alguns es-
tados aparecem como representantes preferenciais de suas
regiões, denotando sua liderança nos blocos regionais de
nosso sistema político. É o caso da Bahia, de Pernambuco,
do Ceará e do Rio Grande do Sul.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 59

Quadro 3
Composição Regional dos Ministérios — 1946-1964

Estados N. de Ministérios %
RJ/DF/GB 22 17
SP 33 24
MG 24 18
BA 17 13
RS 10 07
PE 10 07
CE 07 05
Outros 12 09
Total 135 100

A combinação do critério partidário com o regional


pode diminuir as diferenças de “qualidade” entre ministé-
rios. Na medida em que ministérios menos estratégicos
tornam-se jurisdições mais ou menos cativas de partidos
ou estados, abre-se a possibilidade de que as lideranças
políticas criem redes ou conexões burocrático-clientelistas
que elevem os “prêmios” (pay-offs) associados a minis-
térios secundários. Daí não se poder subestimar, por
exemplo, a participação relativamente elevada de partidos
como o PR e o PSP em certos ministérios. E o mesmo é
verdade em relação aos estados. Alguns ministérios de
“direção política”, como Justiça, Trabalho, Indústria e
Comércio e Relações Exteriores, eram ocupados pelo
critério partidário. Outros, que podem ser caracterizados
como “ministérios de gastos” ou de “clientelas”, eram
ocupados pelo critério regional. Era o caso, por exemplo,
do Ministério da Educação e Saúde, cativo da Bahia até
o seu desmembramento. A partir daí, o Ministério da
Saúde passou a ser utilizado para atender ao PSP,
60 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

passando ao controle de São Paulo. O Ministério de Viação


e Obras Públicas teve 43% de seus titulares oriundos do
Rio de Janeiro (ou DF; ou GB). O MEC passou para o eixo
partidário, predominando ministros paulistas e do Rio, mas
com 30% de seus titulares oriundos do PR. Finalmente,
havia os ministérios política e economicamente estratégicos,
como Fazenda e Agricultura, cuja ocupação se dava pela
combinação dos critérios partidário e regional. Na Fa-
zenda, predominaram o PSD e São Paulo (47 e 41%,
respectivamente), e na Agricultura, o PTB e Pernambuco
(59% em ambos os casos).
Uma outra maneira de examinar essas coalizões,
pela ótica partidária, seria calcular um “índice de fra-
cionamento governamental”, similar àquele utilizado
para a análise do sistema partidário-parlamentar. Um
valor de O indicaria que um só partido controla todo o
ministério. A unidade representaria um governo em que
cada ministério estivesse sob controle de um partido
diferente.
Quadro 4
Índice de Fracionamento Governamental
1946-64 e 1987
Governos FG
Dutra 0,64
Vargas 0,71
Café Filho 0,77
Nereu Ramos 0,75
Kubitschek 0,75
Quadros 0,81
Goulart (Parlamentarista) 0,78
Goulart 0,80
Sarney 0,44
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 61

Os índices de fracionamento governamental con-


tribuem com esclarecimento adicional das grandes
coalizões brasileiras. Todos os governos basearam-se em
coalizões entre partidos que somavam mais que a maioria
simples no parlamento. Porém, a dispersão do controle
ministerial pelos partidos varia, determinando coalizões
mais e menos concentradas. De qualquer forma, a maior
parte dos governos brasileiros apresenta índices de
fragmentação relativamente altos, com exceção da presi-
dência Dutra e do atual ministério Sarney. No primeiro
caso, o PSD dominava amplamente o ministério (em torno
de 50% dos postos). No segundo, o PMDB detém mais de
70% dos postos.
Tanto o alto fracionamento governamental quanto
uma grande coalizão concentrada representam uma faca
de dois gumes. O primeiro confere maiores graus de
liberdade para manobras internas por parte do presi-
dente, que pode retirar força exatamente da manipula-
ção das posições e dos interesses dos vários parceiros da
aliança. Porém, ao mesmo tempo, na medida em que
seu partido não detenha maioria parlamentar, ou mesmo
governamental, o presidente torna-se, em parte, prisio-
neiro de compromissos múltiplos, partidários e regionais.
Sua autoridade pode ser contrastada por lideranças dos
outros partidos e por lideranças regionais, sobretudo os
governadores. É a dinâmica do duplo eixo das coalizões
nacionais.
Uma coalizão concentrada, por sua vez, confere
ao presidente maior autonomia em relação aos parceiros
menores da aliança, mas o obriga a manter mais estreita
sintonia com seu próprio partido. Se o partido majo-
ritário é heterogêneo interna e regionalmente, obtém-se
62 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

o mesmo efeito: a autoridade presidencial é confrontada


pelas lideranças regionais e de facções intrapartidárias.
Mas o risco maior, neste caso, adviria de um rompimento
do partido com o presidente, deixando-o apenas com o
bloco de partidos minoritários da aliança.
Ambos os riscos estão presentes na presidência
Sarney. O PMDB é heterogêneo interna e regionalmente.
Líderes de facções e governadores do partido podem
contrastar sua autoridade, o que, aliás, tem ocorrido com
freqüência. Por outro lado, o presidente sabidamente
não conta com a total confiança de seu partido adotivo,
fato que eleva a probabilidade de rompimento. Como o
PMDB é amplamente majoritário no Congresso, tal rom-
pimento obrigaria o presidente a governar em minoria
e exacerbaria o conflito entre Legislativo e Executivo.
O raciocínio acima aponta para o nó górdio do
presidencialismo de coalizão. É um sistema caracteri-
zado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentação
baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho cor-
rente do governo e na sua disposição de respeitar estrita-
mente os pontos ideológicos ou programáticos consi-
derados inegociáveis, os quais nem sempre são explícita
e coerentemente fixados na fase de formação da coalizão.

O Dilema Institucional do Presidencialismo de


Coalizão

A teoria empírica das coalizões, embora excessi-


vamente descritiva e assentada na lógica das preferências
individuais, permite identificar algumas questões que
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 63

ajudam a compreensão da intrincada dinâmica política e


institucional associada a governos de aliança. Em geral, a
análise de estruturas políticas e sociais mais homogêneas e
estáveis induz a uma ênfase maior em coalizões que
minimizem o número de parceiros e maximizem as pro-
ximidades ideológicas entre eles. Esta estratégia teria por
objetivo reduzir os riscos e contrariedades associados a
alianças mais amplas e diversificadas mencionados
acima. 15
Entretanto, em formações de maior heterogenei-
dade e conflito, aquela estratégia é insuficiente ou
inviável. Nestes casos, a solução mais provável é a
grande coalizão, que inclui maior número de parceiros
e admite maior diversidade ideológica. Evidentemente,
a probabilidade de instabilidade e a complexidade das
negociações são muito maiores. Estes contextos, de mais
elevada divisão econômica, social e política, carac-
terizam-se pela presença de forças centrífugas persis-
tentes e vigorosas, que estimulam a fragmentação e a
polarização. Requerem, portanto, para resolução de
conflitos e formação de “consensos parciais”, meca-
nismos e procedimentos institucionais complementares
ao arcabouço representativo da liberal-democracia.
A formação de coalizões envolve três momentos
típicos. Primeiro, a constituição da aliança eleitoral, que
requer negociação em torno de diretivas programáticas
mínimas, usualmente amplas e pouco específicas, e de
princípios a serem obedecidos na formação do governo,
após a vitória eleitoral. Segundo, a constituição do gover-

15
Toda a parte inicial desta seção reproduz, em parte, a seção V de meu
artigo “A Recuperação Democrática...”, op. cit.
64 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

no, no qual predomina a disputa por cargos e compro-


missos relativos a um programa mínimo de governo,
ainda bastante genérico. Finalmente, a transformação
da aliança em coalizão efetivamente governante, quan-
do emerge, com toda força, o problema da formulação
da agenda real de políticas, positiva e substantiva, e das
condições de sua implementação.
É o trânsito entre o segundo e o terceiro momentos
que está no caminho crítico da consolidação da coalizão
e que determina as condições fundamentais de sua
continuidade. A formação do governo, a elaboração de
seu programa de ação e do calendário negociado de
eventos têm impacto direto sobre a estabilidade futura.
Numa estrutura multipartidária, marcada pelo fracio-
namento, o sucesso das negociações, na direção de um
acordo explícito que compatibilize as divergências e
potencialize os pontos de consenso, é decisivo para
capacitar o sistema político a atender ou conter legi-
timamente demandas políticas, sociais e econômicas
competitivas e a formular um programa coerente e
efetivo. Nesse acordo têm importância tanto a substân-
cia das medidas quanto o seu calendário. Somente assim
é possível estabelecer uma base concreta de compro-
misso, alicerçada na seleção encadeada de medidas, que
evita, ao mesmo tempo, a sobrecarga inicial de reivin-
dicações contraditórias e a frustração precoce dos prin-
cipais setores que compõem a coalizão. A observância
desses compromissos, ainda que ajustada às circuns-
tâncias, constitui um dos requisitos essenciais para a
legitimidade e continuidade da coalizão.
Esse é, naturalmente, um processo de negociação
e conflito, no qual os partidos na coalizão se enfrentam
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 65

em manobras calculadas para obter cargos e influência


decisória. Tal processo se faz por uma combinação de
reflexão e cálculo, deliberação e improviso, ensaio e erro,
da qual resulta a fisionomia do governo.
Boa parte das manobras de cada partido destina-
se não somente a influenciar os outros partidos, mas
principalmente a persuadir suas próprias bases e, acima
de tudo, suas facções parlamentares e seus militantes,
dos benefícios da coalizão.16
Por isso mesmo, a adesão a princípios mínimos para
orientação de políticas ou a diretrizes programáticas
assume relevância na medida em que possa reduzir as
divergências intrapartidárias e engajar o conjunto do
partido na realização de objetivos amplamente com-
partilhados.
Do ponto de vista da negociação com os outros
partidos, busca-se enfatizar os princípios compatíveis e
complementares e contornar aqueles que sejam diver-
gentes. O problema é que, em circunstâncias de crise,
entre os pontos de divergência encontram-se questões
inarredáveis da agenda de políticas de governo, tais
como controle da inflação, as prioridades para o gasto
público ou a política salarial. O dilema que se apresenta
é a identificação do limite de tolerância dos parceiros,
que depende da posição das lideranças políticas e de
fatores a elas externos – ligados à sua relação com as
bases, os grupos de militantes e as facções parlamentares
–, de um lado, e da reação dos interesses organizados
na sociedade, de outro. É exatamente por isto que a

16
Cf. G. Luebbert, “A Theory of Government Formation”, Comparative Political
Studies, vol. 17, n.2, 1983, pp. 229-64.
66 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

manutenção da coalizão depende decisivamente do


desempenho corrente do governo, a despeito dos
acordos e compromissos formulados na sua constituição.
No que diz respeito às lideranças, isso implica a
capacidade de negociar a inclusão recíproca de políticas
contrárias aos princípios diretivos dos partidos e de
calcular corretamente a amplitude de sua legitimidade
e autoridade junto às bases e de sua credibilidade pe-
rante a opinião pública. Em outras palavras, competên-
cia na negociação de sacrifícios recíprocos, resguar-
dando os interesses coletivos, e extensão real de seu
mandato para fazer concessões em nome da estabilidade
da coalizão e do sucesso da gestão governamental.
No que se refere às bases e facções parlamentares,
o fator decisivo é a intensidade de sua adesão aos prin-
cípios em questão. O risco desse delicado fazer contas é
conceder em áreas consideradas inegociáveis pelas bases.
Não é um processo de cálculo tão racional e explícito
quanto a teoria descreve, mas é bastante consciente,
embora seja feito numa ampla faixa de incerteza. Esta,
porém, nunca é tão grande nas questões mais impor-
tantes, e a consulta permanente permite evitar que se
subverta o consenso básico do partido.
O maior risco ao desempenho da coalizão está no
quadro institucional do Estado para decidir, negociar e
implementar políticas. Isto porque, como o potencial de
conflito é muito alto, a tendência é retirar do programa
mínimo, ou compromisso básico da aliança, as questões
mais divisivas, deixando-as para outras fases do pro-
cesso decisório. Viabiliza-se o pacto político de consti-
tuição do governo, mas sobrecarrega-se a pauta de
decisões, na etapa de governo, propriamente dito, com
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 67

temas conflitivos e não negociados. Para que o processo


decisório não seja bloqueado e desestabilize a coalizão
no futuro, torna-se, então, indispensável um esforço de
construção institucional que viabilize acordos setoriais,
à medida que os conflitos forem surgindo.
Não é demais insistir que, no limite, o futuro das
coalizões depende de sua capacidade de formular e
implementar políticas substantivas. Uma coalizão pode
formar-se com base em amplo consenso político e ser
liquidada pela divergência quanto a princípios e orientações
de política econômica e social corrente. Esta pode produzir
seu progressivo fracionamento e dificultar, sistematica-
mente, a formulação e implementação de ações governa-
mentais imprescindíveis, a administração de programas e
a alocação de recursos. Mais que isto, pode comprometer
irremediavelmente o relacionamento com as bases
majoritárias de sustentação do governo, estimulando a
polarização e a radicalização.
A existência de distâncias muito grandes na po-
sição ideológica e programática e, principalmente, na
ação concreta dos componentes da coalizão pode
comprometer seriamente sua estabilidade, a menos que
existam subconjuntos capazes de encontrar meios de
suprir esses vazios com opções reciprocamente aceitáveis.
Mais que do peso da oposição dos “de fora” – sobretudo
em se tratando de grandes coalizões –, o destino do
governo depende da habilidade dos “de dentro” em evitar
que as divisões internas determinem a ruptura da aliança.
A ruptura é, freqüentemente, precedida por um
“fracionamento polarizado”, no qual cada segmento nega
legitimidade aos demais. Esta deslegitimação recíproca
compele cada parceiro a se distanciar dos outros e a
68 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

enfatizar, mais radicalmente, suas diferenças. Expande-


se o espaço da competição, rompendo os limites da
tolerância, e reduz-se a autonomia das lideranças e a
autoridade de seus mandatos. A superação negociada dos
conflitos torna-se cada vez mais difícil, porque a pola-
rização amplia desmesuradamente as concessões neces-
sárias de parte a parte. Correlatamente, aumentam as
dificuldades de persuasão das facções parlamentares e
dos militantes para que apóiem tais concessões. Além
disso, a crescente fragilidade da posição das lideranças
as torna mais relutantes em encampar posições que lhes
possam custar o apoio das bases.
Em certo sentido, dificilmente uma grande coalizão
governante terá condições de estabilidade, em períodos
de crise aguda, sem um amplo apoio político-social, que
ultrapasse os limites das lideranças partidárias e envolva
todos os segmentos sociais politicamente organizados. São
vários os exemplos de pactos explícitos, e até formalmente
contratados, que obtiveram sucesso na estabilização de
coalizões em momentos críticos da história de vários
países.17
As cisões internas e a instabilidade a elas inerentes
são naturais em qualquer governo de coalizão, embora
adquiram contornos mais graves em épocas de crise.
Requerem, portanto, uma série de mecanismos institu-
cionais que regulem este conflito, promovam soluções
parciais e estabilizem a aliança, mediante acordos setoriais
de ampla legitimidade.

17
Cf. P. Merkl, “Coalition Politics in West Germany”, in S. Groennings, E.W.
Keeley e M. Leyerson, eds., The Study of Coalition Behavior, Nova Iorque,
Holt, Rinehart & Winston, 1970.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 69

Mas, evidentemente, mesmo o pleno funcionamento


desta estrutura institucional complementar aos mecanis-
mos típicos da democracia liberal não é garantia suficiente
de estabilidade, continuidade e sucesso de grandes e
heterogêneas coalizões. E aí residem o risco maior das
coalizões e a especificidade do presidencialismo de
coalizão. Como disse, a coalizão pode romper-se de duas
maneiras: pelo abandono dos parceiros menores, situação
na qual o presidente passa a contar apenas com seu
partido e é forçado a alinhar-se com suas posições majo-
ritárias; ou pelo rompimento do presidente com seu
partido, que o deixa em solitário convívio com partidos
minoritários e a cujos quadros é estranho. Em ambos os
casos, resultam, em grau variável, o enfraquecimento da
autoridade executiva e maior potencial de conflito entre
Legislativo e Executivo.
No presidencialismo, a instabilidade da coalizão
pode atingir diretamente a presidência. É menor o grau
de liberdade de recomposição de forças, através da
reforma do gabinete, sem que se ameace as bases de
sustentação da coalizão governante. No Congresso, a
polarização tende a transformar “coalizões secundárias”
e facções partidárias em “coalizões de veto”, elevando
perigosamente a probabilidade de paralisia decisória e
conseqüente ruptura da ordem política.18
Por isso mesmo, governos de coalizão requerem
procedimentos mais ou menos institucionalizados para
solucionar disputas interpartidárias internas à coalizão.
Existe sempre um nível superior de arbitragem, que

18
Como ocorreu na República de 46. Ver a respeito, Wanderley Guilherme dos
Santos, Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise, São Paulo, Vértice, 1986.
70 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

envolve, necessariamente, as lideranças partidárias e do


Legislativo e tem, como árbitro final, o presidente. Na
medida em que este seja o único ponto para o qual conver-
gem todas as divergências, a presidência sofrerá danosa
e desgastante sobrecarga e tenderá a tornar-se o epicentro
de todas as crises.
No caso de regimes parlamentaristas, o resultado
imediato do enfraquecimento da aliança é a dissolução
do gabinete e a tentativa de recomposição de uma coalizão
de governo. Caso esta fracasse, recorre-se a eleições gerais,
buscando uma nova correlação eleitoral de forças. No
caso do presidencialismo de gabinete, demite-se o minis-
tério, preservando-se a autoridade presidencial. No caso
do presidencialismo de coalizão, é o próprio presidente
quem deverá demitir o ministério e buscar a recuperação
de sua base de apoio, em um momento em que enfrenta
uma oposição mais forte e que sua autoridade está en-
fraquecida. Será tanto pior a situação do presidente se
estiver rompido com seu partido, pois aí estará enfren-
tando não apenas a oposição da maioria, mas a descon-
fiança de seus aliados naturais.
Um cenário possível é aquele em que o presidente
torna-se cativo da vontade de seu partido, delegando sua
própria autoridade – situação de equilíbrio precaríssimo
e de alto risco para a própria estabilidade da ordem
democrática. Cenário alternativo seria aquele em que o
presidente resolve enfrentar o partido, confrontar o
parlamento e afirmar sua autoridade numa atitude bona-
partista ou cesarista altamente prejudicial à normalidade
democrática. A submissão do Congresso ou a submissão
do presidente representam, ambas, a subversão do re-
gime democrático. E este é um risco sempre presente, pois
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 71

a ruptura da aliança, no presidencialismo de coalizão,


desestabiliza a própria autoridade presidencial.
Esses cenários demonstram o dilema institucional
do presidencialismo de coalizão. Ele requer um mecanis-
mo de arbitragem adicional àqueles já mencionados, de
regulação de conflitos, que sirva de defesa institucional
do regime – assim como da autoridade presidencial e da
autonomia legislativa –, evitando que as crises na coalizão
levem a um conflito indirimível entre os dois pólos funda-
mentais da democracia presidencialista. O Império tinha
no poder moderador um mecanismo deste tipo. A
República Velha não adotou nada semelhante, mas o
equilíbrio deu-se através da política de governadores,
estabelecida por Campos Salles. Nos Estados Unidos da
América do Norte, a Suprema Corte tem poderes que lhe
permitem intervir nos conflitos constitucionais entre
Executivo e Legislativo. No Brasil da República de 46 e
no Brasil pré-constituinte da Nova República, preci-
samente os casos mais claros de presidencialismo de
coalizão, este mecanismo inexiste.
Governos de coalizão têm como requisito funcional
indispensável uma instância, com força constitucional,
que possa intervir nos momentos de tensão entre o
Executivo e o Legislativo, definindo parâmetros políticos
para resolução dos impasses e impedindo que as contra-
riedades políticas de conjuntura levem à ruptura do
regime. Por outro lado, este instrumento de regulação e
equilíbrio do regime constitucional serve, no presiden-
cialismo de coalizão, para reduzir a dependência das
instituições ao destino da presidência e evitar que esta se
torne o ponto de convergência de todas as tensões,
envolvendo diretamente a autoridade presidencial em
72 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

todos os conflitos e ameaçando desestabilizá-la em caso


de insucesso.
Em síntese, a situação brasileira contemporânea, à
luz de seu desenvolvimento histórico, indica as seguintes
tendências: (a) alto grau de heterogeneidade estrutural,
quer na economia, quer na sociedade, além de fortes
disparidades regionais; (b) alta propensão ao conflito de
interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e
verticalmente, associada a diferentes manifestações de
clivagens inter e intra-regionais; (c) fracionamento parti-
dário-parlamentar, entre médio e mediano, e alta propen-
são à formação de governos baseados em grandes coali-
zões, muito provavelmente com índices relativamente
elevados de fragmentação governamental; (d) forte tra-
dição presidencialista e proporcional. A primeira indi-
cando, talvez, a inviabilidade de consolidação de um
regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para
a natural necessidade de admitir à representação os
diversos segmentos da sociedade plural brasileira; (e)
insuficiência e inadequação do quadro institucional do
Estado para resolução de conflitos e inexistência de
mecanismos institucionais para a manutenção do “equilí-
brio constitucional”.
Muitos analistas tendem a interpretar a história
institucional brasileira no sentido da inadequação, seja
do presidencialismo, seja da representação proporcional,
para a estabilidade democrática. Não é, definitivamente,
a inclinação do raciocínio aqui empreendido. Ao contrá-
rio, sustento que, de um lado, esta tradição político-insti-
tucional responde à específica dinâmica social do País.
Sua própria heterogeneidade, a ambigüidade e fragilidade
das referências nacionais e as contradições a elas inerentes
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 73

contribuem para firmar esta combinação entre proporcio-


nalidade e presidencialismo de coalizão. De outro lado,
não há evidência persuasiva de que a solução parlamen-
tarista ou a representação majoritária, ou mesmo o
bipartidarismo, pudessem oferecer salvaguardas suficien-
tes à instabilidade e à exacerbação do conflito. Os contra-
pesos estarão, possivelmente, em outro plano de institu-
cionalidade, que permita evitar a fragmentação polari-
zada de nosso sistema político.
Creio que nosso dilema institucional resolve-se com
instrumentos que permitam regular a diversidade, convi-
ver com ela, pois nosso quadro sócio-cultural e econômico
faz da diferença uma destinação – nossa Fortuna, na
acepção de Maquiavel –, mas é da nossa Virtù, de nossa
capacidade de criar as instituições necessárias, que
poderão advir a normalidade democrática e a possibili-
dade de justiça social. Se sermos diversos e contrários é
inevitável, a desordem e o autoritarismo não devem
constituir nosso fado e nossa tragédia.
Presidencialismo de Coalizão
e Crise de Governança*

Sérgio Henrique Hudson de Abranches

Que crise é esta? É uma crise de governo produzida


por desequilíbrios que afetam a eficácia do padrão de
governança brasileiro, que caracterizo como de presiden-
cialismo de coalizão.
A primeira vez que escrevi sobre esse padrão de
governança e o caracterizei como “presidencialismo de
coalizão”, em meados dos anos 80, ele parecia uma ave
rara no quintal da democracia e de difícil viabilidade
histórica. A Constituição de 1988 o consagrou no desenho
institucional do país. Hoje, Chile, Argentina e Uruguai
vivem sob governos presidenciais de coalizão. Ele agüen-
tou bem a hiperinflação indexada, o impeachment de
Collor, a ciclotimia de Itamar Franco, o crescimento do
PT, tanto no Congresso quanto nas prefeituras e em
alguns governos estaduais.

*
Publicado originariamente em Conjuntura Econômica, n.26, junho de 2.001
(mídia eletrônica). Departamento de Ciência Política da Universidade Fede-
ral de Minas Gerais.
76 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

O principal eixo de impacto desse padrão de gover-


nança está na relação entre o Legislativo e o Executivo.
Some-se uma agenda de país emergente, com desequi-
líbrio entre oferta e demanda de políticas públicas.
Incorpore-se uma federação extensa e assimétrica e a
interferência dos governadores na relação entre o presi-
dente e o parlamento. Agregue-se a mudança no modo
de intervenção do Estado – com a privatização, a descen-
tralização e a Lei de Responsabilidade Fiscal – em con-
tradição com as demandas clientelistas da tradição do
modelo.
Por ser presidencialismo, esse regime de governança
reserva à presidência um papel crítico e central no equilí-
brio, gestão e estabilidade da coalizão. O presidente
precisa cultivar o apoio popular – o que requer a eficácia
de suas políticas, sobretudo as econômicas – para usar a
popularidade como pressão sobre sua coalizão; ter uma
agenda permanentemente cheia, para mobilizar atenção
da maioria parlamentar e evitar sua dispersão; ter uma
atitude proativa na coordenação política dessa maioria,
para lhe dar direção e comando.
As coalizões multipartidárias são inevitáveis em um
sistema político como o brasileiro, expressão de uma
sociedade plural e, além disso, com tradição de voto
proporcional. O chefe de governo – seja presidente ou
primeiro-ministro – tem de abandonar a visão de seu
próprio partido e adotar uma lógica de ação voltada para
a estabilidade e eficácia da aliança. Quando deixa de fazê-
lo ou fracassa na tentativa, no parlamentarismo o go-
verno cai; no presidencialismo de coalizão provoca uma
crise de governança. A queda do governo no regime
parlamentar pode se transformar em crise de governança,
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 77

mas esta não é uma conseqüência direta do rompimento


da aliança, como no presidencialismo de coalizão.
A eficácia político-operacional da governança é
determinada pela capacidade de coordenação da maioria
por parte do chefe do Executivo que ocupa o centro do
sistema de forças. Quando há falhas de coordenação, o
sistema tende à fragmentação, podendo sofrer paralisia
decisória e colapsos recorrentes de desempenho, com
danos ao apoio social do governo.
Numa crise de governança, no presidencialismo de
coalizão, é grande a dificuldade de trocar alianças, para
redesenhar a base de sustentação parlamentar. No parla-
mentarismo, a queda do gabinete, a dissolução do
parlamento e a convocação de eleições são meios para
resolver essa dificuldade. No presidencialismo de coalizão,
a reforma do gabinete é processo traumático e desesta-
bilizador, dada a quase impossibilidade de equilibrar as
demandas partidárias, faccionais e regionais, em um
ministério com número finito de postos. Principalmente
se há posições à margem da barganha política, como tem
sido o caso da equipe econômica.
Há, em toda parte, limitações reais ao número de
alianças viáveis a que o chefe do Executivo pode recorrer.
A literatura contemporânea mostra que o conjunto pos-
sível de coalizões é reduzido por uma série de constran-
gimentos: resultados eleitorais, regras de funcionamento
dos parlamentos, rivalidades locais, estaduais ou nacio-
nais, ideologias ou posicionamentos programáticos,
micropolítica interna dos partidos e dinâmica do relacio-
namento interpartidário. É por isso que, apesar das
críticas e pressões e mesmo que o desejasse firmemente, o
presidente Fernando Henrique não tem como trocar
78 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

alianças: não há outros partidos que poderiam compor


uma coalizão de governo alternativa, que lhe garantisse
a maioria que tem com o PSDB, o PFL e o PMDB. Além
disso, com a agenda de políticas que escolheu, enfrentaria
barreiras programáticas a qualquer troca substancial de
alianças e uma agenda dessas não permite governar em
minoria.
Por outro lado, a existência de facções partidárias
que discordam da orientação geral requer uma grande
coalizão, não apenas uma coalizão mínima, que reúna
só o número necessário de cadeiras para assegurar a
maioria, vista erradamente como a “coalizão natural”. A
quase totalidade dos partidos, nas democracias européias,
tem, como aqui, facções regionais ou formadas em torno
de lideranças políticas fortes, opostas às estratégias
políticas dos líderes nacionais de seus partidos. Alguns
desses grupos têm preferência por aliados distintos para
formar coalizões, daí decorrendo as dissidências e a
necessidade de adicionar mais partidos à coalizão, para
descontar um percentual de votos discordantes. Portanto,
não é falha nossa. É da natureza geral dos partidos reais
aqui e alhures. Na Europa, a polarização de muitos
sistemas partidários invibiliza politicamente a maioria das
coalizões teoricamente possíveis, como mostrou Klaus von
Beyme.
Aqui também. A polarização esquerda-oposição/
governo-neoliberalismo torna politicamente inviável ao
PSDB trocar alianças na tentativa de se livrar dos custos
fisiológicos da parceria com PFL e PMDB. Mesmo que as
elites dirigentes dos outros partidos considerassem
possível uma aliança – como é o caso de alguns parlamen-
tares do PT, que aceitariam uma composição com os
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 79

social-democratas – essa alternativa seria bloqueada por


suas “bases” e lideranças não-parlamentares. O presi-
dente não tem como escapar: para ter a maioria tem de
manter a mesma coalizão. A alternativa é a piora ou a
crise da governança, como terminou por ocorrer.
A distribuição de cargos e verbas é um dos instru-
mentos de manutenção de coalizões, em toda parte. A
diferença é se essa distribuição adota critérios político-
programáticos ou puramente clientelistas. A literatura
sobre a lógica e a dinâmica das coalizões mostra que os
partidos, ao se aliarem, buscam maximizar o número de
cargos sob seu controle e manter a coalizão a menor
possível. É inerente à vida político-partidária a rivalidade
entre partidos afins. Toda coalizão vive permanente
estresse causado pela competição entre os aliados mais
próximos, com propensão irresistível para maximizar seu
poder e minimizar o dos outros, independentemente da
regra eleitoral.
A gestão política da coalizão precisa manter o
estresse em nível aceitável e evitar que a concorrência
entre os aliados leve ao colapso da aliança. A gestão
política presidencial falhou na disputa pela sucessão no
Congresso Nacional, permitindo a elevação do estresse
na coalizão a um nível insustentável e, finalmente,
provocando sua ruptura. A conjuntura política passou a
um estado de instabilidade crônica.
A composição das Mesas, com atribuição das presi-
dências aos parceiros do PSDB, equilibrava a coalizão.
As duas presidências legislativas são as únicas posições
de poder institucional independentes da Presidência da
República. Podem, se desejarem, confrontar o desejo
imperial do presidente. Uma distribuição eqüitativa desse
80 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

poder institucional é condição necessária à funcionalidade


da coalizão. O veto do senador Antônio Carlos Magalhães
ao senador Jader Barbalho serviu de pretexto para que
PSDB e PMDB rompessem esse equilíbrio. O rompimento
da coalízão liberou as tendências centrífugas do sistema
e a maioria se tornou inorgânica e desarticulada.
A fonte dos problemas que o governo vem enfren-
tando está nessa desarticulação e perda de direção política
da maioria. Em qualquer sistema de governança demo-
crática, o chefe do governo lidera, conduz e articula a
maioria. Coisa que Fernando Henrique fez, com mais
sucesso que insucesso, ao longo de quase seis anos.
Foi quando se tornou parte dos conflitos e rivalida-
des que o presidente perdeu o controle do processo
político. Essas contrariedades entre parceiros são usuais
quando vai se aproximando o período de definição das
candidaturas presidenciais. O chefe de governo deve
arbitrá-las e resolvê-las sem se envolver. Fernando
Henrique, ao contrário, deixou que o PSDB rompesse o
acordo que dava equilíbrio à coalizão. Preferiu não
arbitrar o conflito no Senado, envolvendo PFL e PMDB,
embora centrado na pendenga pessoal entre Barbalho e
ACM. Acabou tomando lado e contribuindo para
alimentar as rivalidades.
A crise é de governança e cria um ambiente propício
à fragmentação da maioria, sem liderança, desarticulada
e sem direção. Neste contexto de desgovernança, o
processo político se torna errático e imprevisível. Parece
que a política deixa de ter racionalidade. O caso do painel,
a escalada do conflito entre ACM e Jader Barbalho, a
concorrência entre parceiros levando ao colapso da
coalizão governista, nada disso parece fazer sentido. Mas
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 81

a nenhuma dessas ações faltou racionalidade. Foram


decisões baseadas em objetivos específicos, que não levam
em consideração a coalizão ou o interesse geral do
governo. Só o presidente pode estabelecer a precedência
do interesse comum.
A lógica dos partidos e atores passa, então, a ser
determinada pelas rivalidades faccionais e pelos interesses
regionais. A sucessão que predomina hoje no cálculo dos
políticos não é ainda a federal é a dos governos estaduais.
É a lógica descentralizada de partidos federais. Essa lógica
da federação se impõe nos períodos pré-eleitorais, em
todos os partidos que abrigam facções rivais nos estados
ou onde seu principal concorrente está na seção estadual
de partido aliado no plano nacional. Mesmo a reação ao
governo federal, no momento, está muito influenciada
pelas contrariedades estaduais.
Como o presidente está com a popularidade baixa,
perdeu parte do poder de atração sobre os partidos que
apóiam seu governo. O esgotamento da agenda de
reformas e a incapacidade de propor uma nova – a
“Agenda 2000/2001” não obteve credibilidade –
consumiu outra parcela da atratividade da presidência.
As falhas de coordenação política que levaram ao
rompimento do pacto que cimentava a aliança governista
praticamente esgotaram o que restava de recursos
políticos para atrair os aliados e fazer frente às tendências
centrífugas do presidencialismo de coalizão.
A partir daí, predomina essa lógica fragmentária,
agravando os problemas de coordenação e articulação
política, por parte do presidente. Fernando Henrique não
é ainda um lame duck, porque não há nenhum candidato
favorito indiscutível à sua sucessão que possa exercer
82 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

atração sobre a maioria. Portanto, ele ainda pode reas-


sumir a direção política. Se não o fizer, o sistema conti-
nuará à deriva até encontrar uma nova âncora, já durante
a campanha presidencial efetiva, no segundo semestre
de 2002, ou depois da eleição.
A combinação entre a crise de governança e a crise
energética representa o maior desafio que Fernando
Henrique tem pela frente, desde o Plano Real. É claro
que a própria crise cria oportunidades para o redireciona-
mento da maioria, para o bem ou para o mal, e pode até
dar uma chance ao presidente de recuperar parte da
atração perdida sobre ela, se apresentar resultados que
levem, no médio prazo – seis meses –, a uma tendência
crível de substancial melhora da taxa de conforto econô-
mico da população. A ver.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 83

O Presidencialismo de Coalizão Revisitado:


Novos Dilemas, Velhos Problemas
OctavioAmorimNeto

Não seria exagero afirmar que o artigo “Presiden-


cialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro”,
de Sérgio Abranches, publicado em 1988, é, juntamente
com os trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando
Limongi1 , um dos mais profícuos textos da ciência política
brasileira dos últimos quinze anos. No artigo, Abranches
mostra, com riqueza teórica e empírica, que a especifi-
cidade constitucional do Brasil – a combinação de presi-
dencialismo, multipartidarismo, federalismo e bicame-
ralismo – impõe aos cruciais processos de formação
ministerial e constituição de maiorias legislativas um
complexo jogo de alianças interpartidárias e inter-
regionais. No espaço de um único artigo, o autor conse-
guiu não apenas esboçar um amplo, porém preciso, afresco
a respeito da estrutura e dinâmica institucionais das nossas

1
Refiro-me especialmente a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Execu-
tivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional (Rio de Janeiro: Editora FGV,
1999).
84 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

experiências democráticas entre 1946 e 1964 e pós-1985,


como logrou lançar as bases de um vigoroso programa
de pesquisa científica, que ainda não se esgotou.
Grande parte da minha vida acadêmica tem sido
devotada a contribuir modestamente para a execução do,
por assim dizer, “programa abranchiano”. Assim, neste
ensaio, gostaria de, mais uma vez, tecer algumas reflexões
acerca de novos aspectos do nosso presidencialismo de
coalizão, no sentido, apontado por Abranches, de que
precisamos conhecer melhor nossas instituições para
tentar bem reformá-las. É, pois, fundamental que se
entenda, com acuidade, a experiência bem sucedida de
FHC com o presidencialismo de coalizão para que se possa
tentar institucionalizar os seus aspectos positivos e
modificar os negativos.
Meus comentários se cingirão a quatro aspectos
específicos de nossas presidências democráticas, com
ênfase na de FHC: (1) o critério de recrutamento
ministerial, (2) a escolha de instrumentos legiferantes pelo
Executivo, (3) a formação da agenda legislativa do
Congresso, e (4) a estabilidade governamental.

O Recrutamento Ministerial

Há um debate muito intenso na literatura acadê-


mica – brasileira e norte-americana – a respeito de qual é
a verdadeira natureza dos arranjos multipartidários que
se observam no presidencialismo brasileiro. Alguns, como
Figueiredo e Limongi, sustentam que temos coalizões
governativas tão sólidas e eficazes quanto aquelas forma-
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 85

das no parlamentarismo europeu.2 Outros consideram


que tais coalizões são, na verdade, relativamente frouxas
e menos eficazes. São os casos do próprio Abranches e de
Mainwaring, tal como afirma em seu recente livro.3 Por
último, para Ames, o padrão de governança vigente no
país é excessivamente atomístico, de modo que uma nova
maioria tem que ser formada a cada nova votação.4
Minha visão do problema é distinta. Verifica-se, no
Brasil, uma substancial variação no tipo de governo que
podem formar os nossos presidentes. Ou seja, podemos
ter tanto coalizões sólidas quanto frouxas, ou mesmo não
ter governo de coalizão. Para que se chegue a esta percep-
ção tão matizada, há que se ter em mãos indicadores
apropriados para se inferir que tipos de governo são
constituídos no país.
Se, de fato, existem diferentes tipos de governo no
Brasil, um primeiro erro fundamental a se evitar é igualar
a presidência de Collor à de FHC. As duas têm padrões
de governança completamente distintos. Neste sentido,
gostaria de chamar atenção para um dado eloqüente: no
governo de Collor, 60% dos ministros, em média, não
tinham filiação partidária nenhuma. Como é que se pode
denominar de governo de coalizão uma administração
que basicamente não tem ministros partidários nos seus
quadros?

2
Ver Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Executivo e Legislativo, op. cit.
3
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias: O Caso do
Brasil (Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001).
4
Barry Ames, The Deadlock of Democracy in Brazil: Interests, Identities, and
Institutions in Comparative Perspective (Ann Arbor: The University of Michigan
Press, 2001).
86 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Contudo, é fato também que nunca tivemos, desde


1985, nenhum governo cujo ministério tenha sido todo
composto por ministros partidários. Sob a presidência de
Sarney, aproximadamente 22% dos ministros não eram
filiados a partidos; sob Collor, como já visto, 60%; sob
Itamar, 45%; e sob a primeira presidência de FHC, 32%.
Ademais, há importantes diferenças dentro das presi-
dências. O primeiro ministério chefiado por Sarney (na
verdade, nomeado por Tancredo Neves) exibia apenas
18% de ministros apartidários. Porém, seu último
ministério, nomeado em janeiro de 1989, contava com
35% de ministros sem partido. Itamar Franco nomeou
20% de políticos sem filiação partidária para o seu
primeiro ministério, enquanto que, para o último,
constituído em janeiro de 1994, nada menos do que 76%
dos titulares das pastas do primeiro escalão não tinham
sigla partidária.5
Existe, portanto, uma variação muito grande nos
critérios de seleção dos ministros, critérios que, por sua
vez, têm um impacto significante sobre a taxa de apoio
legislativo dos partidos ao presidente. Como procurei
mostrar alhures, quanto mais partidário é o critério de
seleção dos ministros, maior o apoio legislativo dos
partidos ao presidente, ficando assim o governo mais
próximo, pois, de funcionar como uma coalizão ao estilo
europeu.6 De modo que os primeiros anos da presidência
de Sarney e as duas presidências de FHC são os períodos

5
Ver Octavio Amorim Neto, “Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e
Disciplina Legislativa no Brasil”, Dados, vol. 43, nº 3, 2000, pp. 479-517.
6
Octavio Amorim Neto, “Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disci-
plina Legislativa”, op. cit.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 87

que mais se assemelham, desde a redemocratização, ao


ideal de governo de coalizão ao estilo europeu.

A Escolha dos Instrumentos Legiferantes: Projetos


de Lei versus Medidas Provisórias

O segundo aspecto para o qual desejo atentar diz


respeito ao fato de que, sob um sólido governo de coalizão,
os instrumentos ordinários de legislação (projetos de lei)
tendem a prevalecer sobre os extraordinários (medidas
provisórias) no esforço de implementação do programa
de governo. Isto porque o governo conta com uma maioria
estável que lhe permite, de forma mais ou menos segura,
obter a cooperação do Legislativo para aprovar projetos
de lei, diminuindo, portanto, a necessidade de se recorrer
às medidas provisórias.7 Tal foi o que aconteceu durante
os anos FHC.
A última afirmação pode parecer equivocada, uma
vez que FHC foi constantemente criticado pelo suposta-
mente abusivo número de medidas provisórias que editou.
Porém, havemos de fazer uma diferenciação dentro do
universo das medidas provisórias (doravante, MPs). Sem
dúvida, FHC reeditou muitas MPs. Entretanto, em termos
de freqüência anual de MPs originais, ele é o presidente
com a menor taxa entre 1989 e 1998: 39 MPs originais
por ano. Sarney editou 83 MPs originais em 1989. Collor

7
Para uma maior elaboração teórica deste ponto, ver Octavio Amorim Neto
e Paulo Tafner, “Governos de Coalizão e Mecanismos de Alarme de Incêndio
no Controle Legislativo das Medidas Provisórias”, Dados, vol. 45, nº 1, 2002,
pp. 5-38.
88 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

emitiu, em média, 48 MPs originais entre 1990 e 1991


(1992 deve ser excluído porque foi um ano atípico). E
Itamar Franco baixou, em média, entre 1993 e 1994, 69
MPs originais.
Ademais, se examinarmos a razão entre projetos
de lei enviados pelo Executivo ao Congresso e MPs
originais, constata-se que os menores valores se encon-
tram no primeiro ano da presidência de Collor e no último
da presidência de Itamar Franco, períodos sob os quais o
percentual de ministros apartidários foi o mais alto. Já
sob o primeiro mandato de FHC, encontra-se o segundo
valor mais alto para a razão entre projetos de lei e MPs
originais (se excluirmos 1992), 0,86, e, em todos os outros
anos do seu primeiro governo, tal razão sempre per-
maneceu em um nível relativamente alto (ver Tabela 1).
Por último, cumpre notar que, apesar de apresentar
o valor mais alto para a razão entre projetos de lei
enviados pelo Executivo ao Congresso e MPs originais, o
ano de 1991 deve ser considerado também um ano atípico
porque, em função da votação do projeto do deputado
Nélson Jobim limitando a edição das MPs, o Congresso
indicou claramente a Collor que não toleraria mais a
maneira abusiva com que o Presidente delas se valera no
ano anterior.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 89

Tabela I
MPs Originais, Projetos de Lei Originados do Executivo e
Razão entre MPs Originais e Projetos de Lei do Executivo.

MPs Ori- Projetos PL/


Presidentes Ano
ginais(MP) de lei (PL) (MP + PL)

S arney 1989 83 170 0,67


Collor 1990 87 102 0,54
1991 8 216 0,96
Itamar 1992 10 197 0,95
1993 47 189 0,80
1994 91 56 0,38
FHC I 1995 30 192 0,86
1996 39 158 0,80
1997 33 129 0,80
1998 55 128 0,70

Fonte: Os dados sobre MPs foram fornecidos pelo PRODASEN e as informações


referentes aos projetos de lei, por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.

A Formação da Agenda Legislativa do Congresso

O terceiro aspecto relevante – concernente à nego-


ciação da agenda legislativa do Executivo com a sua base
parlamentar – explica, ao mesmo tempo, o sucesso e os
fracassos do governo FHC. A sustentação de um sólido
governo de coalizão implica que, em geral, só vão a
plenário aquelas matérias que sejam consensuais dentro
da maioria governativa. Negociações freqüentes e
demoradas com os aliados são absolutamente necessárias
para que se alcance tal consenso. Se isto é verdade, é de
se esperar que as maiorias dentro de cada um dos partidos
que apóiam o governo sofram pouquíssimas derrotas em
plenário.
90 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Sob o primeiro mandato de FHC, as maiorias dentro


do PSDB, PFL e PMDB tiveram uma taxa de derrota em
votações nominais de 1,9%, 1,9% e 3,2%, respectivamente.
Já PT e PDT amargaram, respectivamente, 88,3% e 79,9%
de derrotas. Comparem-se os números do PFL sob FHC
com o seu percentual de derrotas sob Collor e Itamar
Franco: sob o primeiro, entre 1991 e 1992, a maioria
dentro da bancada do PFL foi derrotada em 15,8% das
votações; sob Itamar Franco, em 16% delas. Esses números
indicam que FHC negociou muito mais a sua agenda
legislativa com o PFL do que o fizeram Collor e Itamar.8
O percentual de derrotas em plenário das maiorias
dentro das bancadas dos partidos é um indicador que
permite uma comparação precisa entre as coalizões
formadas em sistemas presidencialistas com aquelas
constituídas sob regimes parlamentaristas. As maiorias
dentro dos partidos que integram coalizões governativas
em regimes parlamentaristas sofrem, em média, 5% de
derrotas em plenário ao longo de um governo. Os
principais partidos de sustentação do primeiro governo
FHC exibem uma média de derrotas abaixo de 5%. Este é
um indicador eloqüente da solidez da coalizão montada
por FHC.
A negociação da agenda legislativa com os partidos
é fundamental para a solidificação de uma coalizão
porque permite que os partidos se sintam plenamente
incorporados ao governo. Uma coisa é um partido ter,

8
Para uma análise completa desses valores para PT, PDT, PSDB, PMDB,
PTB, PFL e PPB, entre 1989 e 1998, ver Octavio Amorim Neto, Gary W. Cox
e Matthew D. McCubbins, “Agenda Power in Brazil’s Câmara dos Deputa-
dos,” Seminários de Pesquisa da EPGE/FGV-RJ, 2002, disponível em http:/
/www.fgv.br/epge/home/seminarios.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 91

nominalmente, um ministro no gabinete presidencial.


Outra coisa é ser o partido incluído nas negociações que
estabelecem a agenda legislativa do Executivo. Vale notar
que o nexo entre participação ministerial e participação
nas negociações relativas à agenda legislativa do Execu-
tivo torna-se mais forte quanto mais bem representado
for um partido no governo.

A Estabilidade Governamental

O quarto aspecto a ser enfatizado concerne à estabi-


lidade do Executivo, tal qual medida por um indicador
simples, qual seja, o grau de rotatividade dos ministros.
Vou aqui me valer de um indicador desenvolvido por
Wanderley Guilherme dos Santos, denominado pelo autor
de estabilidade ministerial constitucional (EMC).9 EMC é
a média de permanência dos ministros em seus cargos
dividida pela permanência constitucional máxima
possível. A Tabela 2 mostra que, das oito primeiras
presidências democraticamente constituídas na história
da República – Dutra (1946-1951), Vargas (1951-1954),
JK (1956-1961), Jango (1961-1964), Sarney, (1985-1990),
Collor (1990-1992), Itamar (1992-1994) e FHC (1995-
1998) –, a última foi a que alcançou a mais alta taxa de
estabilidade ministerial.

9
Ver Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise
(São Paulo: Vértice, 1986), p. 121.
92 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Tabela 2 – Estabilidade Ministerial


Constitucional de 8 Presidentes
Dutra Vargas
argas JK Jango Sarney Collor Itamar FHC

EMC 0,36 0,32 0,38 0,13 0,43 0,29 0,24 0,55

Fonte: Adaptado de Wanderley Guilherme dos Santos, “Poliarquia em 3D”, Dados,


vol. 41, nº 2, 1998, p. 280.

Uma maior estabilidade dos ministros em seus


cargos é fundamental para os programas de governo
sejam executados de forma mais consistente e eficiente.
Por exemplo, o sucesso do governo FHC na área do ensino
básico está certamente associada à longa permanência
de Paulo Renato à frente do Ministério da Educação.

Síntese dos Achados

Em suma, a formação e sustentação de um sólido


governo de coalizão em um regime presidencial puro,
como o brasileiro, estão intimamente associadas à ênfase
no recrutamento partidário dos ministros, à prevalência
de instrumentos ordinários de legislação sobre os extraor-
dinários e à negociação prévia e constante da agenda
legislativa com os partidos que integram o governo. Estes
fatores são certamente fonte da maior estabilidade
observada no primeiro governo de FHC.
Entretanto, o terceiro fator – a negociação da
agenda com os partidos – explica, em grande medida, a
paralisia do governo FHC em algumas áreas cruciais,
como, por exemplo, a reforma tributária. A última não
foi sequer enviada ao Congresso porque nunca houve
consenso entre o Executivo e os partidos que o apoiavam
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 93

a respeito do tema. Como o governo nunca quis ser


derrotado na questão e não desejava arriscar rachar a
sua base parlamentar, decidiu, racionalmente protelar
indefinidamente o encaminhamento da reforma tribu-
tária, motivo pelo qual foi severamente criticado.
À luz das evidências acima apresentadas, compre-
endem-se as razões pelas quais FHC foi sempre taxado
pejorativamente de “frouxo”. FHC foi assim visto porque
não logrou persuadir o Congresso a aprovar uma série
de reformas consideradas vitais para o país e por ter sido
demasiadamente leniente com as demandas e ameaças
dos partidos que o apoiavam. Ora, o que se percebe como
frouxidão é, na verdade, uma leitura equivocada do
esforço que envidou FHC para que não rachasse a sua
base de sustentação parlamentar, esforço que resultou na
alta estabilidade relativa do seu governo.
Contudo, todo esforço tem seu custo. E, no caso do
governo de FHC, este custo foi a paralisia de algumas
reformas que não encontraram respaldo na própria base de
apoio parlamentar do Executivo. Sob um governo de coalizão
majoritário e estável, o bloqueio das propostas do Executivo
é conseqüência sempre de dissensões no seio dos partidos
que o integram e não fruto de obstrução pela oposição.

Competir enquanto se Coopera: O Dilema dos


Partidos no Presidencialismo de Coalizão

Para concluir este ensaio, gostaria de examinar um


agudo dilema do nosso presidencialismo. Voltemos à
pergunta que motivou o texto agora clássico de Sérgio
94 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

Abranches: como se combinam eficazmente represen-


tação proporcional e o regime presidencial? Resposta:
formando-se sólidos governos de coalizão. Vimos, acima,
que tais governos, da perspectiva do presidente, podem
gerar mais estabilidade, porém, ao custo de paralisia na
implementação de projetos de interesse do Executivo. A
pergunta que agora se coloca diz respeito aos dilemas
que os governos de coalizão colocam para os partidos.
Sob um governo de coalizão, os partidos têm que
cooperar na arena governamental, mas competir na arena
eleitoral. Tal dilema se torna mais agudo quando as siglas
partidárias são fracas aos olhos do eleitorado, como bem
mostra Scott Mainwaring ser o caso da maioria dos nossos
grandes partidos.10
Como se desdobra o problema? Um governo de
coalizão dissolve a identidade dos partidos perante o
eleitorado. O que, antes, era o PSDB ou o PMDB ou o
PFL, acaba virando uma coisa só, isto é, o rolo compressor
do governo. Se, aos olhos dos eleitores – em geral, pouco
informados –, o governo pode ser visto com uma unidade,
permanece, não obstante, o duro fato de que um governo
de coalizão é um conjunto, mais ou menos coordenado,
de distintas organizações partidárias. Como resolver este
dilema? Como cooperar com um conjunto de partidos e,
ao mesmo tempo, se diferenciar deles? É a partir das ações
que empreenderam os partidos no sentido de desatar este
nó de marinheiro que se pode entender muito do tumulto
partidário que se observou ao longo do segundo governo
de FHC.

10
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias, op. cit.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 95

Logo após a desvalorização do real, em 1999, houve


um ambiente de incerteza política e econômica enorme,
uma vez que não se sabia se o país ia entrar numa recessão
e como o desenrolar dos eventos econômicos eventual-
mente afetaria a popularidade FHC. Havia também a
necessidade de se aprovar uma série de reformas exigidas
pelo acordo do Brasil como o FMI a fim de se debelar a
crise econômica. O diagnóstico que veio a prevalecer era
de que o país padecia de um sério problema fiscal. E o
que aconteceu naqueles idos de 1999?
Ao invés de tentarem fazer valer suas preferências
no que diz respeito à reforma fiscal e à estabilização
econômica, os três principais partidos da coalizão de FHC
– PSDB, PFL e PMDB – passaram a se engajar em uma
terrível pugna entre si para comunicar seus programas
ao eleitorado. Foi naquele instante que o PSDB empunhou
a bandeira do desenvolvimentismo para se distanciar da
ortodoxia representada por Pedro Malan. O PFL, para a
surpresa geral, declarou guerra à pobreza e estabeleceu
a CPI do judiciário. O PMDB criou a CPI dos bancos.
Não me parece uma questão destituída de interesse
indagar-se o porquê de terem ocorrido todas aquelas
manobras justamente em um momento de crise. Os par-
tidos resolveram, em vez de dar os passos necessários para
resolver a crise econômica, partir para uma campanha
eleitoral antecipada. O mecanismo que levou a tal situação
tem a ver, na minha opinião, com o presidencialismo de
coalizão e com os dilemas que coloca aos partidos, máxi-
me em uma situação em que as legendas partidárias são
muito frágeis, se diluindo fácil e negativamente no rastro
de um governo em crise.
96 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

A partir da crise de 1999 pode-se entender melhor


a relativa confusão que foi o segundo mandato de FHC.
Desde então, os partidos que integravam a base de apoio
do governo ficaram a pelejar em torno de CPIs e acusa-
ções mútuas de corrupção, mas, ao mesmo tempo, conti-
nuaram unidos na sustentação do Executivo, que perma-
neceu efetivo e estável, ainda que a um nível inferior
àquele observado no primeiro mandato. Esses dois
aspectos, aparentemente contraditórios, são as duas faces
de uma mesma moeda, que é a gestão de um governo de
coalizão no contexto de um sistema de partidos cujas
siglas transmitem um fraco conteúdo programático ao
eleitorado.
Ou seja, PSDB, PFL e PMDB, que passaram a pagar
um preço alto por pertencer ao governo a partir da crise
de desvalorização cambial de janeiro de 1999, tentaram
minimizar tal preço de uma forma aparentemente enge-
nhosa, mas que, ao fim e ao cabo, acabou sendo deletéria
para o governo FHC. Os desentendimentos entre os três
partidos tornaram-se mais evidentes e sérios quando da
eleição dos novos presidentes da Câmara e do Senado
em fevereiro de 2001, em mais um passo que antecipava
a disputa presidencial de outubro de 2002, até chegar ao
seu ápice em abril de 2002, quando o PFL abandonou os
postos ministeriais que ocupara ao longo de quase oito
anos.
É óbvio que as dificuldades econômicas pelas quais
passou o país desde 1999 em muito contribuíram para a
dissolução da aliança multipartidária que sustentou FHC.
Porém, a intensidade das desavenças entre os grandes
partidos derivou, em não pequena parte, da fragilidade
programática dessas legendas, pois, se fossem mais
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 97

seguras da imagem que deles tem o eleitorado, não


precisariam executar desgastantes manobras de marcação
de posição ou cometer atos de agressão mútua.
Concluo afirmando que nosso sistema político
precisa de algumas reformas que protejam ou fortaleçam
os aspectos positivos do presidencialismo de coalizão e
que retifiquem os aspectos negativos. Necessitamos de
mecanismos institucionais que tornem praticamente
inevitável a constituição de sólidos governos de coalizão,
tal qual definidos acima, e que impossibilitem governos
cesaristas como o de Collor. Uma tal reforma não significa
o abandono tout court do presidencialismo. Creio que
um regime como o semipresidencialismo francês – que
tem um presidente diretamente eleito, dotado de impor-
tantes prerrogativas constitucionais, mas cujo primeiro
ministro depende da confiança parlamentar – poderia
ser adaptado ao Brasil com algumas modificações. A sua
virtude seria justamente a de institucionalizar, por meio
do mecanismo de confiança parlamentar do gabinete, a
nossa prática informal ou para-constitucional de governos
de coalizão. Porém, não haverá caminho fácil se os par-
tidos brasileiros não se fortalecerem programaticamente,
reformando-se ou não o sistema de governo.
Destarte, faço minhas as palavras de Scott
Mainwaring quando afirma que os partidos, embora não
sejam hoje tão fortes nas democracias mais estáveis como
eram no começo ou meio do século passado, continuam
sendo instrumentos fundamentais para a governança
democrática.11 Assim, pode-se dizer que teremos grandes

11
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias, op. cit., p.
51-96.
98 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira

dificuldades de institucionalizar o presidencialismo de


coalizão se as siglas e as organizações partidárias não se
tornarem programaticamente mais fortes. O fortaleci-
mento dos partidos permitirá que estes – concomitan-
temente – cooperem na arena governamental e compitam
na arena eleitoral de forma mais eficaz e estável. É
fundamental que as siglas sejam fortes o suficiente para
que os partidos não temam cooperar entre si e com o
governo e para que possam competir em bases mais
programáticas e menos personalistas e turbulentas. A
provável ida para a oposição, a partir de 2003, de vários
dos partidos que sustentaram FHC, será uma grande
oportunidade para que se fortaleçam programati-
camente.