RESUMEN

TESIS DE GRADO PARA OPTAR AL TTULO DE ABOGADO

DEFENSA DEL ESPACIO PBLICO INDEMNIZACIN DEL PERJUICIO COLECTIVO
DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO ESTATAL


A. OBJETIVOS

Con el desarrollo del presente trabajo de grado se pretende encontrar el fundamento suficiente para
sostener que el ejercicio de las funciones pblicas de defensa del espacio pblico constituye en s
mismo un medio idneo para alcanzar tal proteccin; que en cumplimiento de tales funciones, existe
legitimacin en el Alcalde Mayor o en la entidad que tiene a su cargo el mantenimiento, rehabilitacin
y reparacin de las vas pblicas del Distrito Capital de Bogot para salir en defensa de los derechos
e intereses colectivos relacionados con las mismas, as como establecer si, en consecuencia, una de
tales autoridades estara legitimada para demandar la indemnizacin de perjuicios por el dao
colectivo que se causara a sus habitantes con el incumplimiento de un contrato estatal que tuviera
por objeto la recuperacin y el mantenimiento de tales vas, y, finalmente, de ser esto posible, cul
sera la va procesal adecuada para lograrlo.




B. METODOLOGA

Para la elaboracin del trabajo de grado Defensa del Espacio Pblico Indemnizacin del Perjuicio
Colectivo Derivado del Incumplimiento de un Contrato Estatal se parte de la definicin del concepto
de espacio pblico y de la naturaleza jurdica del mismo.


Posteriormente se realiza un acercamiento a la regulacin existente sobre el espacio pblico en el
Distrito Capital de Bogot, as como a los principales desarrollos jurisprudenciales de la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia, con el fin de definir el marco normativo y
jurisprudencial dentro del que se ubica este asunto, el cual servir de referencia para el desarrollo y
comprensin de los captulos posteriores.


A continuacin se analiza el concepto de inters colectivo y su relacin con el espacio pblico, para
intentar encontrar en el primero la justificacin de la defensa de ste ltimo, de manera que pueda
entonces entrar a explorarse los medios por los que tal defensa puede intentarse.


Finalmente, se analiza si existira o no perjuicio colectivo derivado del incumplimiento de un contrato
estatal que tuviera por objeto la recuperacin y el mantenimiento de las vas pblicas del Distrito
Capital, as como la forma en que, en defensa de los derechos colectivos involucrados en la
celebracin de tal contrato, podra intentarse el resarcimiento del perjuicio que sufrira la comunidad
como consecuencia de dicho incumplimiento.


DEFENSA DEL ESPACIO PBLICO INDEMNIZACIN DEL PERJUICIO COLECTIVO
DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO ESTATAL






JUANITA GMEZ MONTES
MARA XIMENA GMEZ MONTES





PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO
BOGOT, D.C.
2003




DEFENSA DEL ESPACIO PBLICO INDEMNIZACIN DEL PERJUICIO COLECTIVO
DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO ESTATAL



JUANITA GMEZ MONTES
MARA XIMENA GMEZ MONTES


Tesis de grado para optar al ttulo de Abogado


Directora
PATRICIA MIER BARROS
Abogada


PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO
BOGOT, D.C.
2003


CONTENIDO

pg.


INTRODUCCIN

3
1. EL ESPACIO PBLICO: CONCEPTO Y NATURALEZA JURDICA

18
2. LA REGULACIN DEL ESPACIO PBLICO

50
2.1. LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1991

50
2.2. LA REGULACIN DEL ESPACIO PBLICO EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOT 53

3. LOS DESARROLLOS JURISPRUDENCIALES

74

3.1. CORTE CONSTITUCIONAL

74

3.1.1. Definicin y aplicacin del concepto de espacio pblico

74

3.1.2. Calidad de vida y espacio pblico

82

3.1.3. Ocupacin e invasin del espacio pblico

84

3.1.4. El derecho al trabajo y los planes de reubicacin

85

3.1.5. Medios de defensa judicial del espacio pblico

93

3.2. CONSEJO DE ESTADO

94

3.2.1. Los bienes de uso pblico

95

3.2.2. Prevalencia del inters general sobre el inters individual

104

3.2.3. Proteccin y amparo del espacio pblico

106

4. EL INTERS PBLICO Y EL ESPACIO PBLICO

110

4.1. CONCEPTO DE INTERS PBLICO

110

4.2. EL INTERS PBLICO COMO JUSTIFICACIN DE LA DEFENSA DEL ESPACIO
PBLICO

121

5. LA DEFENSA DEL ESPACIO PBLICO

128






5.1. MEDIOS DE DEFENSA



128

5.1.1. Accin popular

128

5.1.2. Accin de tutela

147

5.1.3. Ejercicio de funciones pblicas

151

5.1.3.1. Ejercicio de funciones de planeacin y definicin de polticas, de ordenamiento del
territorio y de regulacin

153

5.1.3.2. Ejercicio de funciones policivas o de polica

161

5.1.3.3. Ejercicio de funciones de reparacin, rehabilitacin y mantenimiento

179

6. INDEMNIZACIN DEL PERJUICIO COLECTIVO DERIVADO DEL INCUMPLIMIENTO
DE UN CONTRATO ESTATAL

181

7. CONCLUSIONES

226

BIBLIOGRAFA

230



3

INTRODUCCION



El panorama del desarrollo est en plena transformacin, lo que obliga a las autoridades
competentes a afrontar nuevos retos a nivel tanto mundial como local
1
.


Esta afirmacin y el contenido que a la misma se intentar dar en este trabajo ser el contexto en el
que el artculo 2 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991
2
encontrar el sentido y el alcance
que resultarn acordes con los fines que a partir de 1991 debe perseguir el Estado colombiano bajo
su concepcin de estado social de derecho, puesto que con el desarrollo del mismo se pretende
encontrar el fundamento suficiente para sostener que el ejercicio de las funciones pblicas de
defensa del espacio pblico constituye en s mismo un medio idneo para alcanzar tal proteccin;
que en cumplimiento de tales funciones, existe legitimacin en el Alcalde Mayor o en la entidad que
tiene a su cargo el mantenimiento, rehabilitacin y reparacin de las vas pblicas del Distrito Capital
para salir en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el mismo, as como
establecer si, en consecuencia, una de tales autoridades estara legitimada para demandar la

1
BANCO MUNDIAL. En el umbral del siglo XXI. Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000.
Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2000. p. 1.


2
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un
orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.


4
indemnizacin de perjuicios por el dao colectivo que se causara a sus habitantes con el
incumplimiento de un contrato estatal que tuviera por objeto la recuperacin y el mantenimiento de
tales vas, y, finalmente, de ser esto posible, cul sera la va procesal adecuada para lograrlo.


Ahora bien, para iniciar dicho trabajo, se consider necesario realizar primero un acercamiento a
ciertos aspectos propios del desarrollo y a su relacin con el espacio pblico, para luego adentrarse
en el estudio concreto del espacio pblico y su regulacin y, posteriormente, en el de sus medios de
defensa, en la medida en que, como se ver ms adelante, el espacio pblico juega un importante
papel en trminos de desarrollo y de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.


Se parti entonces del estudio realizado por el Banco Mundial sobre el desarrollo en los aos 1999-
2000, trabajo en el que se seal que la meta principal de las polticas de desarrollo es conseguir
mejoras sostenibles en el nivel de vida de todas las personas, que supone a su vez intentar
alcanzar resultados diversos como la igualdad, la educacin, la salud, el medio ambiente, la cultura,
el bienestar social, la reduccin de los niveles de pobreza y el mejoramiento en la prestacin de
servicios pblicos, entre otros, partiendo del entendimiento sobre la complementariedad y
repercusiones que puedan existir entre ellos, y teniendo en cuenta que para lograr avances
significativos en materia de desarrollo sostenible son fundamentales la intervencin estatal y la
participacin de la sociedad civil.




5
En cuanto a los programas de desarrollo sostenible se precis en dicho estudio que stos suponen
abordar el problema de la equidad intergeneracional, esto es, garantizar que las generaciones
futuras tengan la misma capacidad de desarrollo que la generacin actual.


En relacin con el desarrollo y el medio ambiente se destac cmo este ltimo es importante no slo
por su efecto en el bienestar psquico y no econmico, sino tambin por su repercusin en la
produccin a largo plazo. De esta manera la sostenibilidad ambiental tambin conlleva un
ingrediente de equidad intergeneracional.


Por otra parte se indic que para lograr avances en los niveles de crecimiento era necesario abordar
directamente las necesidades humanas a travs del proceso de desarrollo, as como que un
desarrollo sostenido deba asentarse en procesos que favorecieran la integracin social y se
adaptaran a las nuevas circunstancias
3
.


As mismo, se precis en el citado estudio que dado que el desarrollo sostenible persigue mltiples
objetivos, se deben alcanzar metas ms especficas para elevar la calidad de vida, entre las que se
encuentran la descontaminacin del medio ambiente. Se destac igualmente que las polticas de
desarrollo estn vinculadas entre s y que el Estado desempea un papel vital en el logro del mismo,
pero que no existe una normativa sencilla y uniforme que indique cmo debe ser su actuar.


3
BANCO MUNDIAL, Op. cit., p. 1.


6

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que lo expuesto sobre el desarrollo se enmarca en un proceso
en el que son dos los fenmenos que principalmente han orientado las relaciones entre los Estados
y entre stos y las comunidades que en ellos habitan. Son stos, la globalizacin, como producto de
la integracin de los pases y de sus economas en la bsqueda por mejorar el nivel de desarrollo a
travs del comercio internacional, el mercado de capitales y la proteccin del medio ambiente
mundial, y la localizacin, entendida como la bsqueda de autonoma local.


Al respecto cabe igualmente sealar que dentro de la transicin hacia esa autonoma local ha jugado
un papel fundamental el proceso de urbanizacin experimentado a nivel mundial, el cual
tradicionalmente ha ido asociado a la misma.


Se ha sostenido que la urbanizacin es producto en gran parte de la tendencia hacia la
globalizacin, puesto que la misma promueve el crecimiento econmico, lo que a su vez, cerrando el
crculo, impulsa el proceso de urbanizacin. Por otra parte, se ha entendido que la organizacin
industrial de un pas ejerce una influencia directa sobre su sistema de ciudades y sobre su proceso
de urbanizacin.


De acuerdo con el estudio realizado por el Banco Mundial, el crecimiento econmico, siempre que
sea ecolgica y socialmente sostenible, dar lugar con el tiempo a mejores condiciones de vida.
Pero no es necesario esperar a que se produzca el lento aumento de las tasas de crecimiento


7
global para que las ciudades sean ms habitables. Con ayuda de las polticas y las instituciones
apropiadas, muchos pases con un ingreso per cpita bajo pueden gozar de un nivel de servicios
considerablemente mejor
4
.


Segn se indica en el mencionado estudio, se ha estimado que al comienzo del siglo XXI la mitad de
la poblacin mundial vivir en zonas urbanas y los cambios ms rpidos y significativos en la
demografa urbana tendrn lugar en los pases en desarrollo. Sin embargo, la urbanizacin puede y
debe constituir un factor positivo en materia de desarrollo, tal como ocurri en los pases
industrializados, donde produjo crecimiento econmico y transformacin estructural.


En este escenario resulta imperativo que los gobiernos locales adopten medidas que permitan a sus
ciudades tener condiciones ms propicias para el desarrollo econmico. Entre tales medidas se
destacan las que tienen por objeto dotar de infraestructura suficiente para el abastecimiento de agua,
saneamiento bsico, electricidad, comunicaciones, sistema vial y vivienda, as como aquellas que
buscan el mejoramiento ambiental.


Si los gobiernos no establecen las polticas e instituciones necesarias para regular la urbanizacin y
ofrecer la estructura complementaria, las reas urbanas podran conocer un perodo de
desaceleracin del crecimiento econmico y malestar social, y se derrocharan preciosos recursos.
Unas ciudades mal administradas, con recursos insuficientes y procesos polticos ineficaces no

4
Ibid., p. 139.


8
resultan atractivas para las nuevas industrias. No pueden mejorar la calidad de vida, y no
desarrollan el capital humano ni atraen nuevos talentos.
5


En ese orden de ideas, las polticas y medidas que tengan por finalidad la recuperacin, defensa y
organizacin del espacio pblico de las ciudades, de forma que se garantice el acceso y disfrute
ordenado por parte de toda la comunidad, son asuntos que necesariamente van de la mano con el
proceso de urbanizacin que stas experimentan, y en esta medida, con el desarrollo y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, objetivos stos por los que debe propender la
accin estatal.


Con fundamento en lo anterior, se puede afirmar que el estudio del tema de la autonoma local
frente al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin resulta de particular importancia en
nuestro medio - Colombia, y concretamente la ciudad de Bogot, D.C.- si se tiene en cuenta el papel
que la Constitucin Poltica le confiri a los municipios como sujetos y articuladores principales del
desarrollo, a saber: Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le
asignen la Constitucin y las leyes
6
.

5
Ibid., p. 49.


6
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 311.


9


As las cosas, puede sostenerse entonces que el proceso constituyente del ao 1991 reflej el
estado del problema del desarrollo a nivel mundial, toda vez que reconoci la tendencia global a que
las necesidades de los habitantes de los Estados sean atendidas en forma prioritaria por la autoridad
ms prxima a los mismos, la autoridad municipal, as como el deber del Estado de garantizar y
aumentar la participacin directa de los ciudadanos en la adopcin de las decisiones, permitindoles
de esta manera determinar el medio en el que van a vivir.


Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento se podr observar como los Planes de Desarrollo
Econmico, Social y de Obras Pblicas de Bogot, D.C., para los perodos 1998-2001 y 2001-2004,
se enmarcaron dentro de esta nueva concepcin de desarrollo.


En efecto, el primero de ellos, es decir, el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas
de Bogot, D.C., 1998-2001, adoptado mediante el Acuerdo nmero 6 de 1998 del Concejo de
Bogot, se estructur a partir de siete prioridades respecto de las que se reconoci su dependencia
o vinculacin con el objetivo principal, consistente en el mejoramiento del nivel de vida de los
ciudadanos y en el del desarrollo, as como en la necesidad de contar con la participacin de los
diferentes sectores sociales durante el proceso que se adelantara para alcanzar tal objetivo.


Es as como los artculos 1, 2 y 3 del citado Acuerdo 6 de 1998 establecieron lo siguiente:


10

Artculo 1 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: El objetivo del Plan es
generar un cambio profundo en la manera de vivir de los ciudadanos, devolviendo la
confianza a todos los bogotanos en su capacidad para construir un futuro mejor y
dinamizar el progreso social, cultural y econmico. Se trata de proyectar y hacer viable
a Bogot para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que impone una nueva
era, trabajando con miras a mejorar significativamente la calidad de vida de las
presentes y futuras generaciones.


Artculo 2 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: El Plan se estructura a
partir de siete prioridades, consistentes con el Programa de Gobierno. Para la atencin
de dichas prioridades se han establecido estrategias y programas, que sern
desarrollados con una visin intersectorial desde cada una de tales entidades
distritales. Cada programa contempla las metas que permitirn identificar los cambios
que se espera generar en la ciudad y el modo de vivir en ella.

El Plan incluye cinco principales proyectos prioritarios: Sistema integrado de
Transporte Masivo, Construccin y mantenimiento de vas, Banco de Tierras, Sistema
Distrital de Parques y Sistema Distrital de Bibliotecas. Por sus caractersticas y gran
envergadura, la ejecucin de estos proyectos requiere de la concertacin con otros
niveles territoriales y el sector privado y, por lo tanto, de un esfuerzo especial de
coordinacin por parte del Gobierno Distrital. (Subraya fuera del texto).


Artculo 3 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: Las prioridades del
Plan de Desarrollo constituyen los aspectos estructurantes para propiciar el desarrollo
pleno del potencial humano y alcanzar la felicidad de los individuos, la familia y la
sociedad, mediante un trabajo conjunto entre los sectores pblico y privado, focalizado
en la poblacin ms necesitada. Estas son: Desmarginalizacin, Interaccin Social,
Ciudad a Escala Humana, Movilidad, Urbanismo y Servicios, Seguridad y Convivencia y
Eficiencia Institucional.

En la base de cada una de las prioridades subyacen el respeto y la defensa de los
bienes e intereses colectivos, el imperativo de brindar mayores oportunidades para la
realizacin del potencial humano y el desafo de mejorar la calidad de vida de la
mayora de los ciudadanos y propiciar, con ello, un proceso de aprendizaje hacia una
nueva manera de vivir en nuestra ciudad.

La dimensin social es la base del Plan de Desarrollo, determinando como su eje
central la concentracin de recursos de inversin pblica en la atencin de los grupos
de poblacin ms pobre. El componente ambiental es tambin estructurante del Plan,
en la medida en que el principio de sostenibilidad est presente en todas las
prioridades (Subraya fuera del texto).




11
De las siete prioridades antes citadas son dos las que resultan relevantes para el presente trabajo:
Ciudad a Escala Humana y Urbanismo y Servicios.


Sobre la primera, Ciudad a Escala Humana, los artculos 12 y 13 del referido Acuerdo 6 de 1998 del
Concejo de Bogot sealaron lo siguiente:

Artculo 12 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: DEFINICION:
Incrementar la cantidad y calidad del espacio pblico para los bogotanos (Subraya
fuera del texto).


Artculo 13 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: ESTRATEGIA: Esta
estrategia consiste en recuperar el espacio pblico en donde se comparte socialmente
en la ciudad y devolver un elemento primario al hombre para que pueda iniciar un
proceso de resocializacin con el entorno y sus conciudadanos. Se trata de reubicar el
centro conceptual de la ciudad en el ser humano y fundar parte de las bases para
recomponer la vida en comn en Bogot. De esta manera se volver a tener una
ciudad que invite-convide a nios, jvenes, ancianos y adultos a disfrutar, a gozar y a
vivir alegremente en ella. Una ciudad con mltiples parques y reas verdes que
posibilite y optimice el uso del tiempo libre de los ciudadanos, estimule la convivencia
civilizada, fortalezca la amistad entre vecinos, ample las posibilidades para que
personas discapacitadas tengan las mismas oportunidades para disfrutar de su ciudad,
mejore la seguridad ciudadana, promueva y fomente la cultura del ciudadano y el
mantenimiento del espacio pblico por parte de los ciudadanos y ofrezca una mejor
calidad de vida a sus habitantes.

La desacralizacin de lo pblico, la prdida de la nocin de proteccin del patrimonio
colectivo como deber y derecho de la comunidad, la debilidad de las autoridades para
hacer cumplir las normas, entre otros aspectos, han contribuido a la prdida progresiva
de nuestra identidad e imaginario colectivos, de nuestro sentido de pertenencia a la
ciudad, debilitando los lazos de convivencia. Para revertir este proceso es preciso
adoptar medidas para el restablecimiento del espacio pblico de la ciudad, de los
espacios para el peatn, espacios propios de la esttica urbana que conforman la
ciudad, espacios en los cuales se es ciudadano, en los cuales se convive y se
establecen relaciones con los dems.

La ciudad se concreta en el andn -lo pblico-, que es el espacio/lmite entre las vas
dominio de los vehculos- y las edificaciones dominio de lo privado-. Por ello se busca
que todos reconozcamos nuevamente a la ciudad como nuestra casa, como el
escenario comn para el devenir de todas las manifestaciones del espritu humano,


12
como pertenencia esencial del hombre, que, a su vez, se reconoce a s mismo en la
apropiacin de los elementos que conforman ese patrimonio colectivo que significa
ciudad.

De forma paralela, se adoptarn polticas y estrategias ambientales orientadas al
crecimiento y desarrollo sostenible, de tal forma que se garantice una mayor calidad de
vida, la conservacin de los recursos naturales y los ecosistemas estratgicos, en una
perspectiva de largo plazo. Se prev su articulacin con las polticas y estrategias
ambientales expresadas en el Plan Trianual de Gestin Ambiental. El propsito es
convertir a Bogot en una ciudad ecolgica, cuyo crecimiento est enmarcado dentro
de un modelo de desarrollo sostenible que le permita ofrecer un mejor maana a las
futuras generaciones con un incremento sostenido en la calidad de vida de todos los
bogotanos (Subraya fuera del texto).


En cuanto a los programas previstos para el desarrollo de esta estrategia, vale la pena citar el
programa de recuperacin, mejoramiento y ampliacin del espacio pblico, el de administracin del
espacio pblico y de la infraestructura recreativa y deportiva y el de control y mitigacin del impacto
ambiental.


En relacin con el tema de Urbanismo y Servicios, se dispuso lo siguiente:


Artculo 20 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: DEFINICION: Ordenar
el crecimiento de la ciudad para armonizar el proceso de urbanizacin y renovacin
urbana, propiciando soluciones de vivienda digna en ambientes amables.


Artculo 21 del Acuerdo 6 de 1998 del Concejo de Bogot, D.C.: ESTRATEGIA: La
estrategia para el Urbanismo y Servicios apunta hacia la regulacin, control y
ordenamiento de la dinmica urbana que hoy se produce de manera espontnea y por
iniciativas individuales, buscando un equilibrio entre la expansin de la periferia y la
densificacin de la ciudad, a travs de procesos de renovacin urbana. Los beneficios
de esta estrategia cubren aspectos sociales, econmicos y de calidad de vida para las
presentes y futuras generaciones.

Est dirigida, en primer lugar, al diseo de mecanismos que permitan la sustitucin de
la vivienda ilegal por planificada, para ofrecer no solamente una vivienda digna a la


13
poblacin ms pobre sino garantizar soluciones integrales y desarrollos urbansticos
con vocacin de futuro, que incluyan una adecuada infraestructura vial, de servicios
pblicos y sociales y de equipamiento comunal para actividades recreativas, culturales
y deportivas; y que, adems, permitan que la gente tenga una tenencia clara de la
tierra. Se pretende frenar el proceso de crecimiento de las urbanizaciones ilegales y
elevar los estndares de cantidad y calidad de la oferta de vivienda para los estratos
ms pobres. Esto es, conformar verdaderas ciudadelas que satisfagan las demandas
cotidianas de sus habitantes y generen ambientes de bienestar comunitario. En
consecuencia, la estrategia abordar la problemtica del dficit de vivienda desde una
perspectiva que genere soluciones de tipo estructural, frente a aquellas alternativas de
mejoramiento individual de las viviendas en su interior, que demandan mayor cantidad
de recursos y constituyen soluciones de tipo coyuntural.

En segundo lugar, la estrategia busca regular y optimizar el crecimiento de la periferia,
superando el modelo en donde cada propietario desarrolla de manera individual y
aislada su predio, con el consiguiente desorden de las mallas viales, fragmentacin del
espacio pblico y carencias o desequilibrios en el equipamiento comunitario. Se trata
de anticiparse, de manera ordenada, al crecimiento poblacional del Distrito. En estos
frentes est previsto actuar con los instrumentos que la ley otorga a los municipios para
agrupar terrenos de desarrollo bajo una gestin planificada y coordinada.

Con el propsito de garantizar la solucin de vivienda para los hogares ms pobres, el
Distrito vincular a las organizaciones civiles, no gubernamentales, solidarias y de
vivienda popular al desarrollo de programas de vivienda.

Adems se contempla para los programas de vivienda de inters social, renovacin
urbana y ordenamiento de la expansin de la ciudad, la incorporacin de tcnicas
modernas de construccin que permitan economas de escala de origen nacional e
internacional.

En tercer lugar, es importante reconocer que gran parte del crecimiento de la oferta
habitacional en Bogot se ha hecho mediante la demolicin de casas y la posterior
construccin de edificios. Este particular proceso de renovacin urbana, con criterios
individualistas, ha densificado zonas importantes de la ciudad sin ningn aumento en la
infraestructura bsica ni el espacio pblico. El crecimiento poblacional y econmico, as
como las transformaciones estructurales en ambas esferas que vive la ciudad, hacen
que los procesos de renovacin sean inevitables. La estrategia pretende darle salida a
presiones de manera ordenada, mediante programas de renovacin focalizados en
zonas cuya funcin urbana resulta inferior al potencial asociado a su localizacin, bien
porque presentan obsolescencia o porque en razn al impacto de proyectos como el
metro adquieren un nuevo potencial. Se trata de consolidar estos procesos de
densificacin que se han dado con criterios privados y garantizar que estn
acompaados de la ampliacin del espacio pblico como andenes, parques y vas,
entre otros. Adicionalmente la renovacin ordenada garantizar que la plusvala
generada por grandes obras de infraestructura urbana le quede a la comunidad y no
slo a grupos minoritarios privados.



14
La estrategia contempla la creacin y fortalecimiento de las entidades distritales que
tendrn a su cargo la definicin de polticas y el desarrollo de los programas que
integran esta prioridad. Se crearn las empresas Metrovivienda y Metrourbe, se
conformar la Administracin de Servicios Pblicos del Distrito Capital ASP-DC y se
ampliar el campo y espacio de accin de la Corporacin La Candelaria.


Respecto de lo programas previstos para el desarrollo de esta estrategia, deben destacarse el
programa de renovacin urbana, el cual tiene como propsito que los futuros procesos de
densificacin de la ciudad se realicen bajo el liderazgo y con la intervencin directa del Estado, para
garantizar de esta manera que el crecimiento de la oferta habitacional se d en forma paralela con la
oferta de servicios pblicos y el aumento de espacio pblico y equipamiento, en forma consecuente
con la densificacin del sector, as como el programa de ordenamiento de la expansin de la ciudad.


Por otra parte, en relacin con el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas de
Bogot, D.C., 2001-2004, cabe destacar que dentro del objetivo general del mismo se contempl la
necesidad de avanzar hacia una ciudad donde lo pblico sea sagrado, teniendo como uno de los
valores que orientaran su ejecucin el del respeto por las personas, la ley y lo pblico.


Se contemplaron como objetivos principales del Plan 2001-2004 siete programas principales: Cultura
Ciudadana, Productividad, Justicia Social, Educacin, Ambiente, Familia y Niez, y Gestin Pblica
Admirable. De los anteriores, resulta til tener en cuenta algunos aspectos consignados en dicho
Plan en relacin con los programas Cultura Ciudadana y Ambiente.



15

Como objetivo del programa de Cultura Ciudadana se previ Aumentar el cumplimiento voluntario
de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar segn la
propia conciencia, en armona con la ley. Promover la comunicacin y la solidaridad entre los
ciudadanos, y como estrategias para lograrlo: Impulsar el cumplimiento de normas, Propiciar
cultura democrtica y propiciar la comunicacin y la solidaridad entre las personas mediante el uso
de los espacios pblicos.


Ahora bien, para implementar la primera de tales estrategias se contempl como uno de los
proyectos prioritarios la difusin y capacitacin ciudadana en normas con nfasis en sectores
especficos, entre los que se incluy el del espacio pblico.


En cuanto a la segunda de las mencionadas estrategias se contempl la promocin de pactos
sociales para la recuperacin de los espacios pblicos, el cumplimiento de las normas ambientales y
la proteccin del patrimonio de la ciudad como uno de los proyectos prioritarios.


Finalmente, en relacin con la tercera de las estrategias citadas, se decidi desarrollar el programa
Comunicar vida y jugar limpio, el cual fue definido en los siguientes trminos: Fomentar arte,
cultura y esparcimiento en espacios pblicos para potenciar las capacidades creativas y
comunicativas de los actores culturales y de los ciudadanos y aumentar el disfrute colectivo de la
ciudad. Ampliar el conocimiento y la apropiacin social de la ciudad mediante proyectos de


16
investigacin y medios de divulgacin masiva, y el cual tiene como meta la ampliacin y la
democratizacin de la oferta cultural, ambiental, recreativa y deportiva de la ciudad.


Por otra parte, en lo que hace al programa de Ambiente, el Plan de Desarrollo Econmico, Social y
de Obras Pblicas de Bogot, D.C., 2001-2004, previ como su objetivo Mejorar en forma
socialmente sostenible los factores ambientales de la ciudad que inciden en la salud de las
personas, la sostenibilidad de los ecosistemas y la productividad en el Distrito y arraigar
culturalmente comportamientos de respeto por el medio natural y construido hacia una nueva
relacin sociedad ambiente.


Dentro de las estrategias para implementar el programa Ambiente se contempl la de Fortalecer la
gestin en recuperacin, conservacin y crecimiento de la estructura ecolgica principal y del
sistema distrital del espacio pblico, para lo que se decidi desarrollar el programa Bogot, bella,
construida y natural, programa este ltimo que tiene como meta lograr 600 hectreas adicionales de
espacio pblico natural y construido recuperado, incorporado, habilitado, adquirido o mejorado, y que
tiene entre sus proyectos prioritarios los de ampliacin y mejoramiento del espacio pblico
construido, por una parte, y de ampliacin y mejoramiento del espacio pblico natural, por la otra.


De otro lado, en desarrollo de otra de las estrategias para llevar a cabo el programa de Ambiente del
Plan, se contempl igualmente el mejoramiento de la calidad del espacio pblico como otro de los
proyectos prioritarios a desarrollar por la Administracin Distrital.


17


Es entonces en este escenario, en el que se hace evidente la relacin existente entre el desarrollo
sostenible y el adecuado manejo del proceso de urbanizacin, y dentro de este, la importancia que
reviste la garanta y proteccin del espacio pblico de la ciudad, en todas sus expresiones. De esta
manera, resulta claro cmo si las polticas de desarrollo buscan lograr mejoras sostenibles en el nivel
de vida de las personas, stas deben asentarse en procesos que favorezcan la integracin social y
se adapten a las nuevas circunstancias de la ciudad. Es precisamente a esto ltimo a lo que
responde una poltica de recuperacin y defensa del espacio pblico como la que se ha
implementado en la ciudad de Bogot, D.C.


En ese orden de ideas, la realizacin de un estudio que tenga por objeto evaluar y, si es posible,
encontrar nuevas alternativas a las que pueda acudirse en procura de la defensa del espacio pblico
en la ciudad de Bogot, D.C., resulta, adems de justificada, acorde con la orientacin de las
polticas pblicas que sobre la materia se han planteado para el desarrollo de la capital. As mismo,
responde al importante papel que juega la adecuada organizacin y administracin del espacio
pblico en trminos de desarrollo, en cuanto represente o tenga resultados favorables en trminos
de equidad intergeneracional y de sostenibilidad ambiental, y en consecuencia, en el mejoramiento
de la calidad de vida de los bogotanos.


18

1. EL ESPACIO PBLICO: CONCEPTO Y NATURALEZA JURDICA



En cuanto al concepto y naturaleza jurdica del espacio pblico habr que partir de lo previsto en los
artculos 82 y 88 de la Constitucin Poltica de Colombia, los cuales a la letra establecen:


Artculo 82: Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio
pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters
particular.

Las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica
y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters
comn.

Artculo 88: La ley regular las acciones populares para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a
los derechos e intereses colectivos.


La lectura de las anteriores disposiciones indica con claridad que el espacio pblico es un bien
jurdico que se encuentra destinado al uso comn, cuya proteccin y regulacin compete al Estado.
Ahora bien, la destinacin al uso y goce por parte de la comunidad, en el que se ve reflejado el
inters general, justifica que nuestra Carta Poltica contemple al espacio pblico como uno de los
derechos colectivos.


19


Es precisamente el reconocimiento que hace el Constituyente de la prevalencia del inters pblico o
general sobre el particular
7
, lo que hace que se atribuya al Estado la funcin de proteger su
integridad, ya que as se estar garantizando que pueda ser usado por todos sin ningn tipo de
limitacin.


A este respecto, resulta conveniente tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-508 de 1992, toda vez que se trata de una providencia que ilustra con gran claridad el
concepto del que ha partido esta Corporacin para pronunciarse sobre los asuntos sometidos a su
competencia en relacin con el espacio pblico
8
:



(...) El Derecho Constitucional sobre el Espacio Pblico. (Arts. 82 y 88 C.N.)


1. El derecho de todas las personas al uso del Espacio Pblico aparece ahora
consagrado en los artculos 82 y 88 de la nueva Carta Fundamental de 1991; en este

7
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. (Subraya
fuera del texto).

En el mismo sentido deber tenerse en cuenta lo previsto en el artculo 58 de la Constitucin
Poltica, relativo al derecho a la propiedad privada, en cuanto a que () Cuando de la aplicacin
de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder
al inters pblico o social.

La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. ().


8
CORTE CONSTITUCIONAL, Sala de Revisin nmero 5. Sentencia T-508/92 del 28 de agosto de
1992. M. Ponente: Fabio Morn Daz.


20
sentido es claro que aquella garanta adquiere carcter de norma constitucional en
respuesta a las contemporneas tendencias del Derecho Pblico que son de recibo en
nuestro sistema jurdico, en dicho nivel, por los trabajos de la Asamblea Nacional
Constitucional.

No obstante lo anterior, cabe destacar que en el mbito de la legislacin nacional
existen de antao disposiciones que aseguran su respeto y garanta y que aun
conservan su vigencia e imperio, pero que deben ser examinadas bajo los enunciados
de la actual normatividad constitucional con el fin de obtener su cabal entendimiento.

Aquellas dos disposiciones regulan la materia de la garanta constitucional del derecho
al Espacio Pblico en varias de sus expresiones, as:

a) Como deber del Estado de velar por la proteccin de la Integridad del Espacio
Pblico.

b) Como deber del Estado de velar por su destinacin al uso comn.

c) Por el carcter prevalente del uso comn del Espacio Pblico sobre el inters
particular.

d) Por la facultad reguladora de las entidades publicas sobre la utilizacin del suelo y
del espacio areo urbano en defensa del inters comn.

e) Como Derecho e Inters Colectivo.

f) Como objeto material de las acciones populares y como bien jurdicamente
garantizable a travs de ellas.

2. As las cosas, se tiene que estas disposiciones constitucionales redefinen la nocin
de Espacio Pblico y sealan las caractersticas especiales que permiten distinguirla en
dicho nivel normativo, de la nocin jurdica general y de los elementos materiales del
espacio no pblico. En efecto, aquel concepto esta compuesto por porciones del mbito
territorial del Estado que son afectados al uso comn por los intereses y derechos
colectivos y de algunos otros de carcter fundamental cuya satisfaccin permiten;
adems, comprende partes del suelo y del espacio areo, as como de la superficie del
mar territorial y de las vas fluviales que no son objeto del dominio privado, ni del pleno
dominio fiscal de los entes pblicos. Cabe advertir que desde las ms antiguas
regulaciones legales sobre la permisin del uso y del goce pblico de las
construcciones, hechas a expensas de los particulares en bienes que les pertenecen,
es de recibo la figura del Espacio Pblico como comprensiva de los bienes afectados al
uso o goce comn de los habitantes del territorio.

El Espacio Pblico comprende, pues, aquellas partes del territorio que pueden ser
objeto del disfrute, uso y goce de todas las personas con finalidades de distinta ndole y
naturaleza, que se enderezan a permitir la satisfaccin de las libertades pblicas y de
los intereses legtimos que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de


21
conformidad con el orden jurdico; en principio, en dichas partes del territorio las
personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o de
dominio, sea privado o fiscal.

No obstante lo sealado, por virtud de la naturaleza de la institucin y por los altos fines
a los que obedece su consagracin constitucional, el Espacio Pblico es objeto de la
regulacin jurdica por virtud de la accin del Estado en sus diversos niveles que van
desde las definiciones y prescripciones de carcter legal, hasta las disposiciones,
reglamentos y ordenes administrativas.

Adquiere esta nocin una categora especial en el nuevo orden normativo
constitucional, pues el constituyente opt por la alternativa de consagrarla en el nivel
constitucional para permitir al legislador su desarrollo dentro del marco del Estado y de
la Constitucin pluralistas que se inauguran a partir de la entrada en vigencia de la
Carta de 1991. Igualmente, las dimensiones sociales de la Carta y la redefinicin
general de los valores y fines que deben ser objeto del desarrollo legislativo y de la
actividad de todos los organismos y entidades del Estado, presuponen que nociones
como la que se examina habrn de ser objeto prevalente en la dinmica de la sociedad
que se quiere definir y construir, dentro del marco del Estado Social de Derecho y de la
Democracia participativa.

3. El Constituyente puso suficiente atencin en la tarea de regular constitucionalmente
esta primordial vertiente del ordenamiento jurdico, no solo para atender a las
tradicionales necesidades de las personas en el mbito del ejercicio de las libertades
pblicas fundamentales de contenido espiritual y econmico que requieren de los
espacios y bienes de uso pblico para procurar la satisfaccin de sus anhelos y
designios en libertad, sino adems, para permitir la real y cierta promocin de los
nuevos mbitos de la actividad del hombre en sociedad, como especie y como sujeto
de cultura; en efecto, los fenmenos contemporneos de la "masificacin" de las
relaciones en las se ve comprometido el hombre, principalmente en lo que se relaciona
con la urbanizacin y con los sistemas econmicos en todos sus elementos como son
la produccin, la distribucin y el consumo de bienes y servicios sometidos a inestables
y cambiantes circunstancias, hace que se busquen mejores condiciones fsicas de
satisfaccin racional de los anhelos siempre presentes de libertad. Por esto, garantizar
constitucionalmente la proteccin integral del derecho al Espacio Pblico es permitir la
promocin de nuevos y ms efectivos medios de gratificacin espiritual al ser humano,
que debe poder desligarse y superar los fenmenos propios del postmodernismo.

El derecho urbanstico junto con el derecho ambiental son, en este sentido, la ms
decantadas de las elaboraciones jurdicas que se ocupan de estos fenmenos propios
de las sociedades contemporneas y atiende de manera primordial la regulacin de los
diversos aspectos del Espacio Pblico como la planeacin local, la ordenacin del
espacio urbano, le regulacin administrativa de dicho espacio etc. No cabe duda de que
las decisiones bsicas sobre el fenmeno del urbanismo se han disociado de los
conceptos tradicionales del derecho de propiedad y que la Administracin ha recogido
como funcin pblica ineludible la de atender normativa y operativamente sus
problemas, lo cual supone el rediseo conceptual del objeto de que se ocupan y la


22
introduccin de las reformas suficientes en el ordenamiento jurdico con el propsito de
garantizar, bajo el riguroso fundamento de las normas y de la actividad del Estado en
general, los requerimientos que se describen, como lo hacen las disposiciones
constitucionales que se citan (Arts. 82 y 88 C.N.).

Como se ver ms adelante, tambin el Constituyente ha decidido abordar el complejo
y dinmico problema social urbano, y es as como dispuso, que el ordenamiento de las
ciudades, de sus magnitudes, y su configuracin, no sean en absoluto asuntos de
naturaleza privada sino de eminente proyeccin pblica en el sentido de que no
pertenecen al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los
propietarios del suelo o de cualquiera persona en particular.

Los fenmenos que comprende el urbanismo son hechos colectivos de naturaleza
especial que interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida
comunitaria, de manera directa, y sus consecuencias tocan con la existencia,
financiacin, disposicin y extensin de los servicios pblicos fundamentales como los
de salud, vivienda, higiene, transporte, enseanza, electricidad, agua, alcantarillado y
esparcimiento etc.


En ese orden de ideas, puede afirmarse que la utilizacin del espacio pblico constituye un derecho
colectivo consagrado constitucionalmente a favor de los miembros de una comunidad, y, en esta
medida, El espacio pblico est incorporado dentro de la llamada tercera generacin de derechos,
los derechos colectivos y del ambiente, (...)
9
.


En cuanto a esto ltimo vale la pena recordar que en materia constitucional, la consagracin de los
derechos y libertades del ser humano, tanto en el mbito individual como en el colectivo, ha sido
progresiva, ya que el proceso de su reconocimiento ha atravesado diferentes etapas que han ido de
la mano con la evolucin poltica, filosfica, social y econmica de los Pueblos y los Estados.

9
VIDAL PERDOMO, J aime. Derecho administrativo. Undcima edicin. Bogot, D.C.: Temis. S.A.,
1997. p. 246.




23


En efecto, tal como lo explica el jurista Vladimiro Naranjo Mesa en su obra Teora Constitucional e
Instituciones Polticas
10
, los derechos humanos pueden clasificarse en tres generaciones, segn
correspondan a derechos individuales, a derechos econmicos, sociales y culturales o a derechos
colectivos:

La llamada primera generacin de derechos est conformada por el catlogo de
derechos individuales de inspiracin liberal, que fueron consagrados a lo largo de las
constituciones del siglo XIX y parte del siglo XX. Su fuente directa de inspiracin fue,
ante todo, la declaracin francesa de 1789, as como las declaraciones de derechos
norteamericanos y an el Bill of Rights ingls de 1689. Su objetivo esencial fue el
reconocimiento de aquellos derechos inherentes a la persona humana frente a los
posibles abusos del poder pblico. Su carcter era, pues, marcadamente individualista.
Comienza con el primero de los derechos, el derecho a la vida, seguido del derecho a
la igualdad y el derecho a la libertad en todas sus manifestaciones. Hace particular
nfasis en el derecho a la propiedad, y comprende tambin el derecho a la honra, el
derecho a la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia, el derecho al debido
proceso, a la presuncin de inocencia, a la libertad de expresin, a la libertad de
conciencia, el derecho de peticin, y los derechos polticos, bsicamente el de elegir y
ser elegido, entre otros.

Los llamados derechos de segunda generacin fueron aquellos de hondo contenido
social, consagrados durante el perodo comprendido entre el triunfo de la revolucin
rusa de 1917 y el final de la primera guerra mundial y el inicio de la segunda, es decir,
el perodo de las entreguerras. Las constituciones y declaraciones de derechos de esta
etapa trataron de conciliar la pugna planteada entre las corrientes liberales y las
socialistas-marxistas, a travs del reconocimiento formal de los llamados derechos
sociales. Estos derechos se manifiestan como la expresin de la solidaridad humana y
buscan no tanto la igualdad ante la ley ya conformada en los de primera generacin -,
sino la igualdad real y efectiva ante la vida, dentro de la idea de que para consolidar la
autntica libertad, hay que fundamentarla en la igualdad material, antes que en la
formal. Entre stos se destacan el derecho al trabajo, el derecho a la libertad sindical, el
derecho a la huelga, la funcin social de la propiedad, el derecho al intervencionismo
del Estado en la economa, as como el derecho a la asistencia social.

10
NARANJ O MESA, Vladimiro. Teora Constitucional e Instituciones Polticas. Sptima edicin.
Bogot, D.C.: Temis. S.A., 1997. p. 501, 502.




24

La Corte Constitucional, a diferencia del citado jurista Naranjo Mesa, ha identificado los
derechos de segunda generacin con los derechos sociales, econmicos y culturales. Como
qued visto, Vladimiro Naranjo se refiere a estos ltimos como a los derechos de tercera
generacin o derechos colectivos. No obstante, debe advertirse que la diferencia parece ser
puramente nominal, ya que en lo conceptual ambos coinciden al precisar lo que entienden por
los derechos de segunda y tercera generacin.

Sobre los derechos de segunda generacin ha expresado la Corte: Esta interdependencia y
unidad de los derechos humanos tiene como fundamento la idea de que para proteger
verdaderamente la dignidad humana es necesario que la persona no slo tenga rbitas de
accin que se encuentren libres de interferencia ajena, como lo quera la filosofa liberal, sino
que adems es menester que el individuo tenga posibilidades de participacin en los destinos
colectivos de la sociedad de la cual hace parte, conforme a las aspiraciones de la filosofa
democrtica, y tambin que se le aseguren una mnimas condiciones materiales de existencia,
segn los postulados de las filosofas polticas de orientacin social. Los derechos humanos
son pues una unidad compleja. Por ello algunos sectores de la doctrina suelen clasificar los
derechos humanos en derechos de libertad, provenientes de la tradicin liberal, derechos de
participacin, que son desarrollo de la filosofa democrtica, y derechos sociales
prestacionales, que corresponden a la influencia de las corrientes de orientacin social y
socialista.

6- Lo anterior muestra que, tal y como se encuentran consagrados en los documentos
internacionales, los derechos humanos incorporan la nocin de que es deber de las
autoridades asegurar, mediante prestaciones pblicas, un mnimo de condiciones sociales
materiales a todas las personas, idea de la cual surgen los llamados derechos humanos de
segunda generacin o derechos econmicos, sociales y culturales, ()

() con la Constitucin, pues esta ltima acoge la frmula del Estado social de derecho, la cual
implica que las autoridades buscan no slo garantizar a la persona esferas libres de
interferencia ajena, sino que es su deber tambin asegurarles condiciones materiales mnimas
de existencia, por lo cual el Estado debe realizar progresivamente los llamados derechos
econmicos, sociales y culturales. As, desde sus primeras decisiones, esta Corporacin ha
insistido en que la incorporacin de la nocin de Estado social y democrtico de derecho, como
frmula poltica e ideolgica del Estado colombiano, no es una proclama retrica, ya que tiene
profundas implicaciones jurdicas y polticas
11
. Y tales consecuencias estn estrechamente
ligadas con la idea de que el Estado tiene frente a los particulares no slo deberes de
abstencin sino que debe igualmente realizar prestaciones positivas, sobre todo en materia
social, a fin de asegurar las condiciones materiales mnimas, sin las cuales no es posible vivir
una vida digna. A partir de lo anterior, la Corte ha considerado, desde sus primeras decisiones
y en forma invariable, que toda persona tiene derecho a un mnimo vital o a un mnimo de
condiciones para su seguridad material, lo cual es consecuencia directa de los principios de
dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la organizacin poltica, social y
econmica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitucin
11
. Existe
entonces una ntima relacin entre la consagracin del Estado social de derecho, el
reconocimiento de la dignidad humana, y la incorporacin de los llamados derechos de
segunda generacin, tal y como esta Corporacin lo ha destacado. As, en una de sus primeras
decisiones la Corte dijo al respecto:

La consideracin de la persona humana y de su dignidad es el presupuesto y el
elemento central del nuevo Estado social de derecho. La persona humana en su
manifestacin individual y colectiva es contemplada en la Constitucin como fuente
suprema y ltima de toda autoridad y titular de derechos inalienables para cuya
proteccin se crea el Estado.



25



La llamada tercera generacin de derechos, comprende todos aquellos derechos de
carcter colectivo que han venido siendo reconocidos, despus de la segunda
postguerra, particularmente a partir de la aprobacin de la Carta de las Naciones
Unidas de 1948. Son derechos inherentes a las colectividades humanas, como las
minoras tnicas o polticas, o los grupos religiosos, y al hombre como sujeto universal
de derechos. Son los que genricamente se han llamado derechos sociales,
econmicos y culturales, o derechos colectivos. En este tipo de derechos se
encuentran bienes universales incorporales como el patrimonio cultural de la
humanidad, junto a los objetos corporales que generan una especulacin de tipos
cultural. Entre estos figuran el derecho a la paz, el derecho al desarrollo, los derechos
de los nios, los de la tercera edad, el derecho a la recreacin, el derecho a la vivienda

En un plano subjetivo, los derechos y garantas constitucionalmente proclamados,
tienen la virtualidad de reconocer al individuo y a los grupos sociales el poder efectivo
de establecer, en unos casos, un lmite a la accin del Estado; en otros, el de ejercer
libremente una determinada actividad; y, finalmente, el de obtener del Estado la
realizacin de ciertas prestaciones que correlativamente se tornan en deberes
sociales a su cargo.

La naturaleza social que identifica al ordenamiento jurdico tiene clara expresin en la
prevalencia de los derechos fundamentales, en la superacin de la crisis del Estado
de derecho y en la inmediata realizacin de urgentes tareas sociales, en desarrollo de
los principios de solidaridad y dignidad humana.

Con el objeto de crear oportunidades reales para el ejercicio de los derechos por
parte de todos los miembros de la comunidad, la Constitucin impone al Estado
objetivos, metas y programas de accin que pueden eventualmente traducirse en
derechos a diferentes prestaciones de orden econmico, social y cultural. Con la
consagracin de este tipo de derechos y de intereses legtimos que representan para
el Estado obligaciones positivas, se pretende conseguir la igualdad social de tal forma
que la libertad y el pleno desarrollo vital no se encuentre solamente al alcance de una
fraccin mnima de la poblacin.

DE LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

La Carta de Derechos de la Constitucin colombiana contempla en el Ttulo II,
Captulo 2o. los llamados "Derechos Econmicos, Sociales y Culturales". Estos
derechos implican una prestacin por parte del Estado y por lo tanto una erogacin
econmica que por lo general depende de una decisin poltica. Su razn de ser est
en el hecho de que su mnima satisfaccin es una condicin indispensable para el
goce de los derechos civiles y polticos, con lo cual adquieren el carcter de
fundamentales.

Las diferentes categoras de tales derechos constituyen un todo indisoluble que
encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana,
caracterstica que exige proteccin permanente con el propsito de obtener su plena
vigencia, "sin que jams pueda justificarse la violacin de unos en aras de la
realizacin de otros". () (Sentencia C-251/97 del 28 de mayo de 1997. M. Ponente:
Alejandro Martnez Caballero).


26
digna, el derecho al acceso a la propiedad de la tierra, el derecho de acceso a la
cultura, el derecho al espaci pblico, el derecho al saneamiento ambiental, etc.

As las cosas, al hablar del derecho al espacio pblico se estar hablando entonces de un derecho
inherente a la colectividad, toda vez que se trata del reconocimiento de la necesidad de todos sus
integrantes de disponer de espacios y bienes destinados a satisfacer intereses colectivos que
exceden los lmites de sus intereses meramente individuales, y en esta medida, como derechos

Sobre la tercera generacin de derechos, a la que pertenece el derecho al espacio pblico, la

Corte Constitucional se ha manifestado en los siguientes trminos (Sentencia C-401/95 del 7
de septiembre de 1995. M. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa):

La humanidad, en efecto, tiende cada vez ms a aunar esfuerzos, particularmente en
los campos econmico y social, para superar los crecientes y complejos problemas
que en ellos se plantean, los cuales han dejado de afectar de manera exclusiva a un
determinado pas o territorio, para incidir, cada vez con mayor intensidad, en toda la
comunidad internacional.

()

El tratado sub examine es uno de los llamados de tercera generacin, relativo a los
derechos de los pueblos y a la asistencia recproca, como una manifestacin de la
justicia conmutativa a nivel internacional, la cual opera con base en la igualdad y en la
reciprocidad entre los Estados. De ah que se resalte el derecho a la asistencia y a la
cooperacin, en puntos que denotan un inters general internacional. Los pueblos
son titulares de derechos fundamentales, y tienen tambin deberes inherentes a su
sociabilidad, porque si bien es cierto son singulares, tambin son comunes, es decir,
los liga el vnculo de la humanitas. Los pueblos son personas jurdicas de derecho
pblico, por cuanto son supuestos distintos de naturaleza racional, ya que lo
conforman los seres racionales, y si las partes son entes jurdicos, obviamente el todo
tambin lo es.

() los derechos colectivos y del ambiente no slo se le deben a toda la humanidad,
en cuanto son protegidos por el inters universal, y por ello estn encuadrados dentro
de los llamados derechos humanos de "tercera generacin", sino que se le deben
incluso a las generaciones que estn por nacer. La humanidad del futuro tiene
derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la
dignidad del hombre como sujeto universal del derecho. El tratado es oportuno y
conveniente para tomar conciencia internacional del ambiente como objeto jurdico
protegido, dentro de un desarrollo sostenible (art. 80 C.P.).


27
colectivos, podrn ser protegidos a travs del ejercicio de las acciones populares consagradas en el
artculo 88 de la Constitucin Poltica .


Ahora bien, fue la Ley 9 de 1989, conocida como la ley de reforma urbana, la norma que se ocup
de establecer el alcance del concepto del espacio pblico. En efecto, su artculo 5 estableci lo
siguiente sobre la materia:

Entindase por espacio pblico el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,
por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.

As, constituyen el espacio pblico de la ciudad las reas requeridas para la
circulacin, tanto peatonal como vehicular, las reas para la recreacin pblica,
activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de
las edificaciones sobre las vas, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares, las necesarias para la instalacin y mantenimiento de los servicios
pblicos bsicos, para la instalacin y uso de los elementos constitutivos del
amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservacin de las obras
de inters pblico y de los elementos histricos, culturales, religiosos, recreativos y
artsticos, para la conservacin y preservacin del paisaje y los elementos naturales
del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservacin y conservacin de las
playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, as como de sus elementos
vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el inters colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute
colectivo.


La anterior disposicin fue adicionada por el artculo 117 de la Ley 388 de 1997, norma que seal:

Incorporacin de reas pblicas. Adicionase el artculo 5 de la Ley 9 de 1989, con el
siguiente pargrafo: "Pargrafo. El espacio pblico resultante de los procesos de
urbanizacin y construccin se incorporar con el solo procedimiento de registro de la
escritura de constitucin de la urbanizacin en la Oficina de lnstrumentos Pblicos, en
la cual se determinan las reas pblicas objeto de cesin y las reas privadas, por su


28
localizacin y linderos. La escritura correspondiente deber otorgarse y registrarse
antes de la iniciacin de las ventas del proyecto respectivo."


As mismo, el Decreto 1504 de 1998, norma que reglament el manejo del espacio pblico en los
planes de ordenamiento territorial, precis el concepto de espacio pblico y estableci en sus
artculos 2, 3 y 5 los aspectos comprendidos en el mismo, as como los elementos constitutivos y
complementarios que lo componen, a saber:


Artculo 2: El espacio pblico es el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o
afectacin a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden los
lmites de los intereses individuales de los habitantes.


Artculo 3: El espacio pblico comprende, entre otros, los siguientes aspectos:

a) Los bienes de uso pblico, es decir aquellos inmuebles de dominio pblico cuyo uso
pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute
colectivo.

b) Los elementos arquitectnicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad
privada que por su naturaleza, uso o afectacin satisfacen necesidades de uso pblico.

c) Las reas requeridas para la conformacin del sistema de espacio pblico en los
trminos establecidos en este decreto.


Artculo 5: El espacio pblico est conformado por el conjunto de los siguientes
elementos constitutivos y complementarios:

I. Elementos constitutivos

1. Elementos constitutivos naturales:

a) reas para la conservacin y preservacin del sistema orogrfico o de montaas,
tales como: cerros, montaas, colinas, volcanes y nevados.

b) reas para la conservacin y preservacin del sistema hdrico: conformado por:



29
i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y
microcuencas, manantiales, ros, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hdricas,
zonas de manejo, zonas de bajamar y proteccin ambiental, y relacionados con
cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, cinagas, lagos,
lagunas, pantanos, humedales, rondas hdricas, zonas de manejo y proteccin
ambiental.

ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales
como: canales de desage, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas
hdricas, zonas de manejo y proteccin ambiental, y relacionados con cuerpos de agua
tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras,
rondas hdricas, zonas de manejo y proteccin ambiental.

c) reas de especial inters ambiental, cientfico y paisajstico, tales como:

i) Parques naturales del nivel nacional, regional, departamental y municipal; y

ii) reas de reserva natural, santuarios de fauna y flora.

2. Elementos constitutivos artificiales o construidos:

a) reas integrantes de los sistemas de circulacin peatonal y vehicular, constituidas
por:

i) Los componentes de los perfiles viales tales como: reas de control ambiental, zonas
de mobiliario urbano y sealizacin, crcamos y ductos, tneles peatonales, puentes
peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes,
malecones, paseos martimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovas,
estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos
bajo espacio pblico, zonas azules, bahas de estacionamiento, bermas, separadores,
reductores de velocidad, calzadas, carriles.

ii) Los componentes de los cruces o intersecciones, tales como: esquinas, glorietas,
orejas, puentes vehiculares, tneles y viaductos.

b) reas articuladoras del espacio pblico y de encuentro, tales como: parques
urbanos, zonas de cesin gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios
deportivos; escenarios culturales y de espectculos al aire libre.

c) reas para la conservacin y preservacin de las obras de inters pblico y los
elementos urbansticos, arquitectnicos, histricos, culturales, recreativos, artsticos y
arqueolgicos, las cuales pueden ser sectores de ciudad, manzanas, costados de
manzanas, inmuebles individuales, monumentos nacionales, murales, esculturas,
fuentes ornamentales y zonas arqueolgicas o accidentes geogrficos.

d) Son tambin elementos constitutivos del espacio pblico las reas y elementos
arquitectnicos espaciales y naturales de propiedad privada que por su localizacin y


30
condiciones ambientales y paisajsticas, sean incorporadas como tales en los planes de
ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas,
fachadas, paramentos, prticos, antejardines, cerramientos.

e) De igual forma se considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio
pblico, los antejardines de propiedad privada.

II. Elementos complementarios

a) Componentes de la vegetacin natural e intervenida.

Elementos para jardines, arborizacin y proteccin del paisaje, tales como: vegetacin
herbcea o csped, jardines, arbustos, setos o matorrales, rboles o bosques.

b) Componentes del amoblamiento urbano

1. Mobiliario.

a) Elementos de comunicacin tales como: mapas de localizacin del municipio, planos
de inmuebles histricos o lugares de inters, informadores de temperatura,
contaminacin ambiental, decibeles y mensajes, telfonos, carteleras locales,
pendones, pasacalles, mogadores y buzones.

b) Elementos de organizacin tales como: bolardos, paraderos, tope llantas y
semforos.

c) Elementos de ambientacin tales como: luminarias peatonales, luminarias
vehiculares, protectores de rboles, rejillas de rboles, materas, bancas, relojes,
prgolas, parasoles, esculturas y murales.

d) Elementos de recreacin tales como: juegos para adultos y juegos infantiles.

e) Elementos de servicio tales como: parqumetros, bicicleteros, surtidores de agua,
casetas de ventas, casetas de turismo, muebles de emboladores.

f) Elementos de salud e higiene tales como: baos pblicos, canecas para reciclar las
basuras.

g) Elementos de seguridad, tales como: barandas, pasamanos, cmaras de televisin
para seguridad, cmaras de televisin para el trfico, sirenas, hidrantes, equipos contra
incendios.

2. Sealizacin

a) Elementos de nomenclatura domiciliaria o urbana.



31
b) Elementos de sealizacin vial para prevencin, reglamentacin, informacin,
marcas y varias.

c) Elementos de sealizacin fluvial para prevencin, reglamentacin, informacin,
especiales, verticales, horizontales y balizaje.

d) Elementos de sealizacin frrea tales como: semforos elctricos, discos con
vstago para hincar en la tierra, discos con mango, tableros con vstago para hincar en
la tierra, lmparas, linternas de mano y banderas.

e) Elementos de sealizacin area.

Pargrafo. Los elementos constitutivos del espacio pblico, de acuerdo con su rea de
influencia, manejo administrativo, cobertura espacial y de poblacin, se clasifican en:

a) Elementos del nivel estructural o de influencia general, nacional, departamental,
metropolitano, municipal, o distrital o de ciudad.

b) Elementos del nivel municipal o distrital, local, zonal y barrial al interior del municipio
o distrito.


De manera esquemtica, el espacio pblico puede entenderse comprendido por los siguientes
elementos:




32
ESPACIO
PBLICO
ELEMENTOS
COMPLEMENTARIOS

ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS

NATURALES

ARTIFICIALES
reas de especial inters ambiental,
cientfico y paisajstico
reas integrantes de los sistemas de
circulacin peatonal y vehicular
reas articuladoras del espacio pblico
y de encuentro
reas para la conservacin y
preservacin de las obras de inters
pblico y elementos urbansticos,
arquitectnicos, histricos, culturales,
recreativos, artsticos y arqueolgicos
reas y elementos arquitectnicos
especiales y naturales de propiedad
privada
Antejardines de propiedad privada

COMPONENTES DE LA
VEGETACIN NATURAL
E INTERVENIDA

COMPONENTES DEL
AMOBLAMIENTO
URBANO
Mobiliario
Sealizacin
reas para la conservacin y
preservacin del sistema hdrico
(Naturales / Construidos)
reas para la conservacin y
preservacin del sistema de montaas


En ese orden de ideas, habr que concluir que al referirse al espacio pblico se estar hablando de
bienes de diversa ndole, que no se limitan a los parques o andenes de una ciudad, pero eso s, que
estn destinados al disfrute, uso y goce colectivos y que podrn ser usados de manera directa, libre
y, en la mayora de los casos, gratuita por los miembros de la comunidad, con el fin de permitir la
satisfaccin de intereses y el ejercicio legtimo de derechos de los individuos que la conforman, en lo
que bien podr identificarse la existencia de intereses pblicos o colectivos. En efecto, su utilizacin
permitir a las personas desarrollarse individual y colectivamente en diferentes aspectos de su vida


33
en sociedad, aspectos entre los que cabe mencionar el personal, el cultural, el deportivo y el
relacionado con el esparcimiento y aprovechamiento del tiempo libre
12
.


Ahora bien, de la lectura de los artculos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989
13
y de los artculos 2, 3 y 5
del decreto 1504 de 1998 antes citadas, puede deducirse que el espacio pblico constituye el
gnero, mientras que los elementos constitutivos y complementarios que lo integran, sus especies.


Cabe entender igualmente que la situacin de los bienes de uso pblico respecto del espacio pblico
puede representarse de la siguiente manera, ya que a la par que integra el espacio pblico, tambin
hace parte del dominio pblico, en los trminos establecidos en los artculos 674 y siguientes del

12
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 52, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002: El
ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autctonas tienen como
funcin la formacin integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser
humano.

El deporte y la recreacin, forman parte de la educacin y constituyen gasto pblico social.

Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreacin, a la prctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre.

El Estado fomentar estas actividades e inspeccionar, vigilar y controlar las organizaciones
deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad debern ser democrticas.


13
LEY 9 DE 1989, Artculo 6: El destino de los bienes de uso pblico incluidos en el espacio
pblico de las reas urbanas y suburbanas no podr ser variado sino por los concejos, juntas
metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o Intendente de San Andrs y
Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de caractersticas equivalentes.

El retiro del servicio de las vas pblicas continuar rigindose por las disposiciones vigentes.

Los parques y zonas verdes que tengan el carcter de bienes de uso pblico, as como las vas
pblicas, no podrn ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadana de su uso, goce,
disfrute visual y libre trnsito.


34
Cdigo Civil, sin que por ello pueda entenderse que el espacio pblico y el dominio pblico puedan
identificarse o que el espacio pblico se limita a los bienes de uso pblico
14
:

Elementos arquitectnicos,
espaciales y naturales de los
inmuebles de propiedad
privada, que por su naturaleza,
uso o afectacin satisfacen
necesidades de uso pblico

ESPACIO
PBLICO
reas requeridas para la
conformacin del sistema de
espacio pblico
BIENES
DE USO
PBLICO
Bienes
Fiscales
Adjudicables
Bienes
Fiscales

DOMINIO
PBLICO



14
Dnde ubicar esta categora? El espacio pblico, tal como se integra, segn la norma citada,
puede contener elementos arquitectnicos o naturales de propiedad privada. Lo relievante es que
esos elementos contribuyan a satisfacer necesidades urbanas colectivas. Lo pueden integrar
tambin bienes pblicos, de uso pblico, como las calles, plazas, etc. Entonces, el espacio pblico
es una categora de los bienes pblicos, o por tener elementos privados es una categora mixta, o
la llamamos suigeneris para salir del paso? Es una nocin que no se puede encasillar tan
fcilmente en esos marcos tan estrechos que genera la clsica y tradicional clasificacin de los
bienes pblicos, y es que este concepto, aunque es aejo, solamente con el desarrollo del
urbanismo, y por ende del derecho urbano, ha cobrado trascendencia (OCHOA CARVAJ AL, Ral
Humberto. Estudio sobre los Bienes, la Propiedad y los otros Derechos Reales. Medelln: Librera
J urdica Snchez R. Ltda., 2000. p. 65.).




35
Llegado este punto en el trabajo, conviene ahora hacer algunas reflexiones sobre los bienes de uso
pblico, ya que, en todo caso, parece que los bienes de uso pblico corresponden tal vez al principal
de los elementos que integran el espacio pblico, puesto que, tal como lo seala el tratadista Hctor
Jorge Escola la existencia del dominio pblico, (), se encuentra justificada por esa razn de
mantenimiento y satisfaccin del inters pblico; sin la existencia del dominio pblico, se ha dicho, la
vida en comunidad sera imposible, y este aserto se confirma por el hecho de que nunca se pudo
concebir la formacin y la existencia de una sociedad, dentro de un grado razonable de evolucin,
sin el reconocimiento de cosas pblicas, de dominio pblico, y sujetas al uso de todos
15
.


Es as entonces que el artculo 63 de la Constitucin Poltica dispone que:

Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.


Por su parte, el artculo 674 del Cdigo Civil establece que:

Se llaman bienes de la unin aquellos cuyo dominio pertenece a la Repblica.

Si adems su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles,
plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unin de uso pblico o bienes
pblicos del territorio.

Los bienes de la Unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la unin o bienes fiscales.



15
ESCOLA, Hctor J orge. El Inters Pblico como Fundamento del Derecho Administrativo. Buenos
Aires: Depalma, 1989. p. 204.


36
El artculo 678 del mismo Cdigo dispone que el uso y goce de los bienes de uso pblico estar
sometido a lo previsto en dicho Cdigo y a lo que sobre esta materia dispongan otras leyes
16
.


En efecto, son precisamente la inalienabilidad y la imprescriptibilidad las caractersticas o
condiciones que garantizan que un bien que haya sido calificado como de uso pblico se encuentre
fuera del comercio y pueda realmente destinarse al uso y disfrute colectivo. De otra manera, la
posibilidad de utilizacin legtima de tales bienes por cualquiera de los miembros de la colectividad,
en el momento en que tuviera a bien hacerlo, podra verse obstaculizada, o incluso, imposibilitada, lo
que implicara que el inters particular podra llegar a prevalecer sobre el inters general,
circunstancia que resultara contraria a lo establecido en los artculos 1 y 82 de nuestra Carta
Poltica.


Sobre el particular cabra sealar que la inalienabilidad resulta de la destinacin misma que tienen
los bienes de uso pblico
17
y que comprende cualquier tipo de acto jurdico de vocacin traslaticia,
como podran ser la venta, la donacin, la permuta, el aporte en sociedades, as como la



16
CDIGO CIVIL, artculo 678: El uso y goce que para el trnsito, riego, navegacin y
cualesquiera otros objetos lcitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y
caminos pblicos, en ros y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unin de uso pblico,
estarn sujetos a las disposiciones de este cdigo y a las dems que sobre la materia contengan
las leyes.


17
La inenajenabilidad de los bienes de uso pblico proviene de la naturaleza de estos bienes. Si
estn destinados al uso pblico, es natural que no puedan celebrarse actos que atenten contar ese
uso comn (GOMEZ R., J os J . Bienes. Edicin actualizada por el Dr. Douglas Bernal Saavedra.
1981. p. 99).




37
imposibilidad de constituir hipotecas, usufructos o servidumbres pasivas a favor de particulares. No
obstante, ello no implica que ciertos bienes de uso pblico no puedan ser objeto de enajenaciones,
ya que siempre que medie la desafectacin del bien al uso pblico, cuando ste ya no preste un
servicio pblico, el Estado podr enajenarlo como bien fiscal.


Por otra parte, en cuanto a la imprescriptibilidad resulta til transcribir lo expresado por Jos J.
Gmez, en su libro Bienes, en los siguientes trminos:

Repugna a la razn que bienes que estn destinados al uso pblico de los habitantes
puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso pblico pueda
prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados. Si los bienes
fiscales propiamente dichos pueden ser adquiridos por usucapin, pues estn regidos
por los preceptos del derecho privado (artculo 2517), no ocurre lo propio con los de
uso pblico, cuya imprescriptibilidad declara perentoriamente el artculo 2519. La razn
es clarsima: la usucapin reposa en la posesin, y este concepto tiene como distintivo
la exclusividad y mal puede coexistir una posesin exclusiva de una persona con el uso
comn de todos.
18


Al respecto es necesario tener en cuenta que el artculo 2519 del Cdigo Civil con total claridad
dispone que Los bienes de uso pblico no se prescriben en ningn caso y que el artculo 407 de
este mismo cdigo
19
seala que el proceso de declaracin de pertenencia no procede respecto de
bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho pblico.

18
Ibid., p. 100.


19
Ibid., artculo 407, modificado por el numeral 210 del artculo 1 del Decreto Extraordinario 2282
de 1989: La declaracin de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho pblico.




38


En cuanto a la inembargabilidad habr que precisar que el artculo 684 del Cdigo de Procedimiento
Civil
20
incluye en primer lugar, dentro de la lista de los bienes inembargables regulados por tal
cdigo, los de uso pblico. De acuerdo con Luis Guillermo Velsquez Jaramillo
21
, su no
comerciabilidad y la perturbacin que puede ocasionar en un servicio pblico, impiden su embargo o
secuestro.


A este respecto, resulta de la mayor utilidad tener en cuenta lo sealado por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-183/03 del 4 de marzo de 2003, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrn
Sierra:

Ahora, los bienes de uso pblico propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o
por el destino jurdico22, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes
estatales, estar destinados al uso comn de todos los habitantes, y por encontrarse
fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Estn definidos en la ley
como aquellos que su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el
de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unin o de uso pblico o
bienes pblicos del Territorio (art. 674 C.C.).

()

El artculo 5 de la Ley 9 de 1989, ampliando conceptualmente la idea de espacio
pblico concebida en la legislacin civil, lo define en los siguientes trminos:


20
CDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, artculo 684: Adems de los bienes inembargables de
conformidad con leyes especiales, no podrn embargarse: 1. Los de uso pblico. (...).


21
VELSQUEZ, Op. cit., Octava Edicin. p. 57.


22
CSJ Sent. 26 de septiembre de 1940


39
Entindese por Espacio Pblico el conjunto de inmuebles y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,
por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.

As, constituyen el Espacio Pblico de la ciudad las reas requeridas para la
circulacin, tanto peatonal, como vehicular, las reas para la recreacin pblica, activa
o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vas, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares, las necesarias para la instalacin y mantenimiento de los servicios pblicos
bsicos, para la instalacin y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento
urbano en todas sus expresiones, para la preservacin de las obras de inters pblico y
de los elementos histricos, culturales, religiosos, recreativos y artsticos, para la
conservacin y preservacin del paisaje y los elementos naturales del entorno de la
ciudad, los necesarios para la preservacin y conservacin de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, as como de sus elementos vegetativos, arenas y
corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las
que el inters colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente
zonas para el uso o el disfrute colectivo.

Este concepto de espacio pblico que trae el artculo 5 de la Ley 9 de 1999,
complementa el contenido en el Decreto Ley 2324 de 1984, artculo 166, que establece
como bienes de uso pblico Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas
martimas, son bienes de uso pblico, por tanto intransferibles a cualquier ttulo a los
particulares, quienes slo podrn obtener concesiones, permisos o licencias para su
uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En
consecuencia, tales permisos o licencias no confieren ttulo alguno sobre el
suelo y el subsuelo (Negrillas fuera de texto).

La Constitucin Poltica, establece en el artculo 82 como se sealo, el deber del
Estado de velar por la integridad del espacio pblico y su destinacin al uso comn el
cual prevalece sobre el inters particular. Por su parte, el artculo 63 de la Carta,
dispone que los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos tnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los
dems bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Inalienables, pues como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no
pueden ser objeto de actos jurdicos que impliquen tradicin o prdida de la finalidad
del bien; inembargables, caracterstica que se desprende de la anterior, como quiera
que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en
general cualquier medida de ejecucin judicial que tienda a restringir el uso directo o
indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son susceptibles de usucapin.

()

3.3. En relacin con lo anterior, cabe advertir que la vocacin de los bienes de uso
pblico es su utilizacin y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las
restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas por parte


40
de las autoridades competentes, de ah su carcter de inalienables, imprescriptibles e
inembargables que les otorga el artculo 63 de la Carta. Con todo, no resulta contrario a
la Constitucin que sobre los bienes de uso pblico se permita un uso especial o
diferente, por parte de la Administracin, a travs del otorgamiento de concesiones o
permisos de ocupacin temporal, sin que por ello se transmute el carcter de pblico de
esa clase de bienes. Es decir, que el otorgamiento de esa concesin o permiso para un
uso especial en bienes de uso pblico por parte de los particulares, no implica la
conformacin de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situacin que se
deriva del permiso o de la concesin es precaria, en el sentido de que son
esencialmente temporales y por lo tanto revocables o rescindibles en cualquier
momento por razones de inters general.

En ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso pblico de la Nacin, sean
puestos en manos de particulares, no puede ser por cualquier razn, como lo
contempla el numeral 3 del artculo 6 de la Ley 768 de 2002, sino nicamente en virtud
de autorizacin de autoridad competente en la forma establecida en la ley. ()

Es decir, desde el punto de vista jurdico los bienes de uso pblico de la Nacin, no
pueden ser ocupados por los particulares legtimamente conforme a la Constitucin,
sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesin o permiso de ocupacin
temporal ().

3.4. Ahora bien, teniendo claro que el aprovechamiento de los bienes de uso pblico
solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesin o licencia, las autoridades
respectivas debern estar atentas en cumplimiento del mandato constitucional de velar
por el espacio pblico, que comprende los bienes de uso pblico, a obtener la
restitucin de los bienes de la Nacin una vez se cumpla el trmino por el cual fueron
concedidas, ejerciendo para el efecto las acciones legales pertinentes. As lo dispone el
artculo 682 de la legislacin civil, al disponer que:

Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios
de propiedad de la Unin, no tienen los particulares que han obtenido este permiso,
sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.

Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedi el permiso se
restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unin,
o al uso y goce general de los habitantes, segn prescriba la autoridad soberana. Pero
no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por
la Unin.

En el evento de presentarse una ocupacin irregular o ilegal en bienes de uso pblico
por parte de particulares, esto es, sin la debida autorizacin de la autoridad
competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios para obtener la
restitucin de los mismos, a travs del poder de polica o de los dems mecanismos
legales que consagra la ley. As lo expres esta Corporacin al analizar el deber de las
autoridades para preservar el uso pblico, manifestando lo siguiente:



41
El bien de uso pblico por la finalidad a que est destinado, otorga al Estado la
facultad de detentar el derecho a la conservacin de los mismos y por tanto la
normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construccin y
proteccin de esos bienes contra ataques de terceros. La proteccin se realiza a travs
de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de
polica del Estado y se hace efectivo a travs del poder de sus decisiones ejecutorias y
ejecutivas. Para el caso el artculo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Cdigo Nacional de
Polica, dispone que a la polica le corresponde de manera especial prevenir los
atentados contra la integridad de los bienes de uso pblico...

El alcalde como primera autoridad de polica de la localidad (artculo 84 de la Ley 136
de 1994), tiene el deber jurdico de ordenar la vigilancia y proteccin del bien de uso
pblico, en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se
encuentra la atribucin de resolver la accin de restitucin de bienes de uso pblico
tales como vas pblicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, segn lo
dispuesto en el artculo 132 del Cdigo de Polica.

Adems, el Personero municipal en defensa del inters pblico puede demandar a las
autoridades competentes las medidas de polica necesarias para impedir la
perturbacin y ocupacin de los bienes fiscales y de uso pblico (artculo 139 numeral
7 del Decreto 1333 de 1986).

Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso
pblico, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la va judicial, a
travs de acciones posesorias, reivindicatorias o la accin popular consagrada en el
artculo 1005 del Cdigo Civil...23

3.5. Ha de recordarse por la Corte que en la sentencia T-572 de 9 de diciembre de
1994, esta Corporacin, al interpretar el artculo 63 de la Constitucin Poltica, expres
que:

[L]a Nacin es titular de los bienes de uso pblico por ministerio de la ley y mandato de
la Constitucin. Este derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad
privada respaldada en el artculo 58 de la Constitucin, sino que es otra forma de
propiedad, un dominio pblico fundamentado en el artculo 63 de la Carta, el cual
establece que los bienes de uso pblico...son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.

Esto muestra entonces que la teora de la comercialidad de los bienes se rompe
cuando se trata de bienes de uso pblico. No es vlido entonces exigir matrcula
inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso pblico, puesto que tales
bienes, por sus especiales caractersticas, estn sometidos a un rgimen jurdico
especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello durante la vigencia de
la anterior Constitucin, la Corte Suprema de J usticia haba dicho que el dominio del
Estado sobre los bienes de uso pblico, es un dominio sui generis. Y la Corte

23
Sent. T-150/95 M.P. Alejandro Martnez Caballero


42
Constitucional tambin ha diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio
pblico y la propiedad privada. As, segn la Corte, los bienes de dominio pblico se
distinguen por su afectacin al dominio pblico, por motivos de inters general (CP art.
1), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso pblico y el espacio pblico.
En particular, sobre los bienes de uso pblico, la Corte seal en esa misma sentencia
que stos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precis tales
caractersticas en los siguientes trminos:

a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar,
etc.

b) Inembargables: esta caracterstica se desprende de la anterior, pues los bienes de
las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravmenes hipotecarios,
embargos o apremios.

c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio pblico frente a
usurpaciones de los particulares, que, aplicndoles el rgimen comn, terminaran por
imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las pocas,
con la formulacin del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la
lgica que bienes que estn destinados al uso pblico de los habitantes puedan ser
asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso pblico pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados

En ese orden de ideas al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la
integridad de esos bienes de uso pblico. Si adems, esos bienes se ligan con la
recreacin (art. 53 C.P.) con la funcin ecolgica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la
conservacin de las reas de especial importancia ecolgica (art. 79 C.P.), con la
prevencin del deterioro ambiental, proteccin de ecosistemas y garanta del desarrollo
sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente el deber del Estado de velar por la
proteccin de la integridad del espacio pblico, el cual prevalece sobre el inters
particular (art. 82 ibdem).

3.6. Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bienes de uso pblico son
imprescriptibles, inalienables e inembargables, segn expresa disposicin
constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupacin temporal del bien a ttulo
precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesin, conforme a la ley, no
confiere en ningn caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que,
con mayor razn no se adquiere ningn derecho sobre el mismo en caso de
detentacin irregular de cualquier bien de uso pblico, por parte de particulares.

Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesin para levantar
construcciones o edificaciones en bienes de uso pblico, habr de atenerse a lo que en
el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales
construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesin, y, en
todo caso, es claro que no podr invocar derecho de retencin sobre el bien de uso
pblico para prolongar de esa manera la detentacin del mismo, pues, se repite, el
particular en esa hiptesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso pblico, ni


43
aducir en ningn caso que se trata de mejoras a las que se refiere el Cdigo Civil, pues
no lo son de ese carcter dada la naturaleza de bienes de uso pblico sobre el cual han
sido realizadas. Adems, sera absurdo que la Nacin que confiere la concesin,
licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada
con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de
ocupacin temporal de un bien que conforme a la Constitucin, slo al Estado le
pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con
la posibilidad de explotacin econmica de un bien de uso pblico mediante una
ocupacin temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestacin
econmica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que all hubiere
levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.

Si eso es as, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora
levantada sobre bienes de uso pblico por quien obtuvo en su momento un ttulo
precario para ello, con mucha mayor razn ha de concluirse que quien no tiene ttulo
distinto a ser un detentador de facto, carece tambin de razn jurdica para impetrar el
ejercicio de un derecho de retencin o para reclamar previamente a la restitucin del
predio indemnizacin alguna, pues el origen vicioso de su ocupacin no puede
conferirle ningn derecho frente al Estado.

Lo procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesin, es la restitucin del
bien de uso pblico con lo que a l accede, la que habr de obtenerse mediante el
ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad pblica que corresponda,
si el particular voluntariamente no lo restituye. Y, cuando se trate de detentadores de
hecho, la autoridad pblica no tiene alternativa diferente a la de cumplir con su deber
de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jurdico para obtener la restitucin
de los bienes de uso pblico al Estado, incluido todo lo que accede a ellos.

En cualquiera de estas hiptesis, si el servidor pblico con competencia para el
ejercicio de tales acciones las omite o dilata de manera injustificada, ser responsable
disciplinaria, penal y patrimonialmente conforme a la Constitucin y a la ley.


Ahora bien, reconocidos doctrinantes como los doctores Libardo Rodrguez Rodrguez, Jaime Vidal
Perdomo y Luis Guillermo Velsquez Jaramillo
24
coinciden al considerar que para que un bien pueda

24
RODRGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Sptima edicin. Bogot,
D.C.: Temis S.A., 1994. p. 175 y ss.


VELSQUEZ J ARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. Sexta edicin. Bogot, D.C.: Temis S.A., 1996.
p. 40 y ss.




44
calificarse como de uso pblico debe reunir las siguientes caractersticas: a.) Debe pertenecer a una
entidad de derecho pblico, y b.) Debe estar destinado al uso comn de los habitantes de un
territorio.


Sin embargo, para otros, los elementos que habrn de reunirse para poder hablar de bienes de uso
pblico son cuatro, a saber:


a.) Elemento subjetivo, que se refiere al sujeto titular que los administra a nombre de la Nacin, y
que puede ser el Estado, una entidad nacional, o un instituto descentralizado nacional,
departamental o municipal, o las entidades descentralizadas territoriales (...)
25
.


Al respecto cabe anotar que de acuerdo con el artculo 102 de la Constitucin Poltica, El
territorio, con los bienes pblicos que de l forman parte, pertenecen a la nacin.


b.) Elemento objetivo, que se refiere a los bienes destinados al uso comn o colectivo.


VIDAL PERDOMO, Op. cit., p. 229 y ss.


25
PENAGOS, Gustavo. Los Bienes de Uso Pblico. Bogot, D.C.: Doctrina y Ley Ltda., 1998. p.
29.




45

c.) Elemento legal, que hace referencia a la calificacin como bienes de uso pblico que realice la
ley, segn se deduce de lo establecido en el artculo 63 de la Constitucin Poltica, a saber:
Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la nacin y los dems bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Subraya fuera del
texto).


d.) Elemento teleolgico, que se refiere a la destinacin del bien al uso comn. En el Estado de
derecho, corresponde a la ley determinar el fin o la destinacin de los bienes pblicos
26
.


Explicando la discusin que existe en cuanto los elementos o caractersticas de los
bienes pblicos, el profesor MARIENHOFF ensea
27
: Los elementosesenciales que
integran la nocin conceptual de dominialidad son cuatro: el subjetivo, que se refiere al
sujeto o titular del derecho sobre los bienes dominicales; el objetivo, que se relaciona
con los objetos (bienes o cosas) susceptibles de integrar el dominio pblico; el
teleolgico, referente al fin a que debe responder la inclusin de una cosa o bien en el
dominio pblico; por ltimo, el elemento normativo o legal, en cuyo mrito se determina
cundo una cosa o bien que rena los dems caracteres ha de ser tenido como
dominial, pues mientras un sector de la doctrina admite que los bienes del dominio
pblico son tales, o que pueden serlo, por su naturaleza, otro sector en el cual me

De acuerdo con el tratadista Fernando Garrido Falla, el elemento normativo, que estara
constituido por el rgimen jurdico especial que regula el dominio pblico, no debera ser incluido
como uno de los elementos propios del mismo, puesto que mientras los elementos subjetivo,
objetivo y teleolgico son sus motivos determinantes y justificadores, el elemento normativo sera
su consecuencia obligada, y al mismo tiempo, el conjunto de notas en que consistira el dominio
pblico.


26
PENAGOS, Op. cit., p. 38.


27
MIGUEL S. MARIENHOFF. Tratado de derecho administrativo. Tomo V. Segunda edicin
actualizada. Dominio pblico. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1988. pgs. 53 y 54. Citado en
PENAGOS, Op. cit., p.27.


46
incluyo- sostiene que ningn bien o cosa puede tener carcter dominial sin ley que le
sirva de fundamento.

Casi todos los autores slo mencionan dos elementos: el subjetivo y el objetivo,
aunque, sin advertirlo, aluden frecuentemente a los otros dos (teleolgico y normativo)
o a uno de estos ltimos. Pero lo cierto es que los elementos esenciales integrantes de
la nocin conceptual de dominio pblico son los cuatro indicados, todo ello sin perjuicio
de las discordancias que puedan existir entre los tratadistas en lo atinente a la
caracterizacin de cada uno de los elementos. (...).
28


En cuanto a la naturaleza del derecho que ejerce el Estado sobre los bienes de uso pblico, vale la
pena precisar que las opiniones se encuentran divididas: por una parte, existen quienes admiten la
procedencia de la tesis de la propiedad respecto de los bienes de uso pblico, pero aclaran sin
embargo que no se trata de una propiedad asimilable a la privada (derecho real) regulada por el
derecho civil, sino de una diferente, puesto que existe un rgimen jurdico propio aplicable a tales
bienes. Esta parte de la doctrina sostiene que el factor de diferenciacin radica en que la propiedad
pblica no participa de los atributos de la propiedad privada (ius utendi, ius fruendi y ius abutendi).


No obstante, para otro importante sector de la doctrina, la tesis de la propiedad estatal respecto de
los bienes de uso pblico resulta improcedente. De acuerdo con esta corriente de la doctrina,


En verdadera tcnica jurdica no debe hablarse de propiedad pblica, pues los bienes
destinados al uso pblico, en realidad no son propiedad ni del Estado, ni de los
particulares. Observan a propsito los profesores y tratadistas GARCA OVIEDO y



28
PENAGOS, Op. cit., p. 27.




47
MARTNEZ USEROS
29
: As dira PROUDHON que dominio pblico es el poder de regir
y administrar las cosas que por ministerio de la ley estn destinados al uso de todos, y
cuya propiedad a nadie pertenece. Los partidarios de esta concepcin la defienden con
el razonamiento de que el Estado slo posee sobre los bienes de dominio pblico un
poder de custodia, de vigilancia, de polica; pero no el de usar y disponer. El uso
corresponde al pblico y no al Estado, los frutos no existen en la mayor parte de los
casos, y la facultad de disponer est excluida por el principio de la inalienabilidad del
dominio pblico.

DUGUIT y JES rechazan tambin la tesis de la propiedad, pues para ellos la adopcin
de este criterio no es sino una injustificada aplicacin de los conceptos civilistas al
derecho pblico: la idea de la propiedad les resulta intil, ya que la de la afectacin o
del patrimonio-fin explica suficientemente las caractersticas del dominio pblico, sin
necesidad de buscar por otros procedimientos la clasificacin de los poderes de la
administracin sobre los bienes del mismo. (...).
30


As las cosas, podra afirmarse entonces que para esta parte de la doctrina, no cabra hablar de
propiedad del Estado sobre los bienes de uso pblico, ya que las prerrogativas que ste ejerce sobre
los mismos corresponden a un poder de guarda o custodia, de vigilancia y de regulacin de uso, mas
no a facultades directas de uso, disfrute y disposicin. Para este sector de la doctrina la titularidad
de los bienes de uso pblico corresponde al pueblo.


Ahora bien, si nos atenemos a lo sealado en el artculo 674 del Cdigo Civil, habr que concluir que
el derecho colombiano admite la tesis de la propiedad estatal para explicar la naturaleza del derecho
que ejerce el Estado sobre los bienes de uso pblico.



29
GARCA OVIEDO, Carlos y MARTNEZ USEROS, Enrique. Derecho administrativo. Novena
edicin. Madrid: E. I. S. A., 1968. pgs. 385 a 389. Citado en PENAGOS, Op. cit., p. 15.


30
PENAGOS, Op. cit., p. 15.


48
De otra parte, resulta til mencionar lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia T-150
del 4 de abril de 1995 sobre esta materia, con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez
Caballero, a saber:


Dominio Pblico.

3. La legislacin civil y constitucional distingue con claridad dos clases de dominio, lo
que comporta la aplicacin de dos regmenes jurdicos diferentes. Por un lado, el
dominio privado que regula relaciones de coordinacin, por lo tanto se encuentran
sometidas al rgimen que regula las relaciones entre particulares. Este dominio puede
ser individual (artculo 58 de la Constitucin) o colectivo, ste con algunas limitaciones
para el comercio, el artculo 329 de la Carta la recoge como no enajenable, el artculo
55 transitorio como enajenable en los trminos que seale la ley. Por otro lado se
encuentra el dominio pblico definido como el conjunto de bienes que la
administracin afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la
sociedad (artculos 63, 82, 102, 332 de la Carta)
31
. Dentro de esta ltima categora se
diferencian dos clases:

4. Bienes del Estado cuyo rgimen es igual al de los particulares, tambin se
denominan bienes fiscales. Se definen en el artculo 674 del Cdigo Civil como
aquellos bienes cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.... Son bienes
patrimoniales del Estado o de sus entes territoriales destinados a la prestacin de
servicios pblicos que la administracin utiliza en forma inmediata.

Dentro de esta especie se encuentran tambin los bienes fiscales adjudicables, que
son aquellos por los cuales el Estado asume la titularidad en la medida que se traslade
el uso y explotacin a manos particulares, en principio a cambio de una
contraprestacin econmica para el Estado, ejemplo: las minas, los bienes baldos.

5. Bienes afectados al Uso Pblico. Se encuentran en cabeza del Estado u otros entes
estatales y se caracterizan por ser bienes usados por la comunidad, la cual los puede
aprovechar en forma directa, libre, gratuita, impersonal, individual o colectivamente,
generalmente tienen que ver con los intereses vitales de la comunidad.

Estos bienes no son res nullius, pero respecto de su titularidad existen dos teoras que
vale la pena destacar. Para algunos tericos, el propietario de los bienes de uso pblico
es el Estado, quien ejerce sobre ellos una reglamentacin de uso. Esta posicin es la



31
La Sala Cuarta de Revisin de la Corte Constitucional en Sentencia T-566/92 distingui tres
clases de propiedad, la privada, estatal (cuyo titular es el Estado) y pblica (se predica de la
nacin), aqu enmarcamos el dominio en dos grandes grupos, el privado y el pblico en sentido
genrico.


49
que acoge el artculo 674 del Cdigo Civil, los define como aquellos bienes cuyo
dominio pertenece a la Repblica y el uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos.... Este listado meramente
enunciativo se complementa con varias normas, entre las cuales se encuentra la
disposicin contenida en el artculo 116 del Decreto 2324 de 1984 donde define como
bienes de uso pblico las playas, terrenos de baja mar y las aguas marinas.

La segunda teora es acogida por varios doctrinantes (entre los cuales se destaca
Bielsa, Marienhoff, Jos J. Gmez) quienes consideran que el titular de estos bienes es
la colectividad o el pueblo, de suerte que el Estado ejerce nicamente la administracin
a travs de su poder administrativo regulador y reglamentario.

El derecho al aprovechamiento de los bienes de uso pblico encuentra su regulacin
legal en disposiciones que son el resultado de la obligacin constitucional de velar por
la proteccin del espacio pblico, que comprende los bienes de uso pblico. ().


Finalmente, debe sealarse que dentro de las diferentes especies que hacen parte del gnero
espacio pblico interesa especialmente a esta tesis aquella correspondiente a las calles y vas
pblicas, que son tambin bienes de uso pblico.


Sobre este particular cabra anotar que, tal como lo estableci la Corte Constitucional en la sentencia
T-550 del 7 de octubre de 1992, con ponencia del Magistrado Jos Gregorio Hernndez Galindo,
En cuanto al espacio pblico, es claro que las vas pblicas forman parte esencial del mismo pues
estn concebidas para cumplir un fin de inters pblico y han sido reservadas para el libre trnsito
de los habitantes, de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la
voluntad de los particulares ni a la decisin de organismos administrativos a los cuales no se confa
por la Constitucin la responsabilidad atinente a la normacin, planificacin y regulacin de su uso
(Subraya fuera del texto).


50

2. LA REGULACIN DEL ESPACIO PBLICO

2.1. LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1991


Antes de mencionar las normas que se ocupan del tema del espacio pblico, resulta conveniente
considerar la forma como fue abordado este asunto en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991,
toda vez que este acercamiento constituir un punto de referencia de especial importancia al
momento de interpretar el sentido de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que
regulan la materia.


En primer lugar debe entonces indicarse que en los proyectos de reforma y en los informes de
ponencia que se ocuparon del tema, ste fue tratado como un derecho colectivo y se reconoci la
importancia de su proteccin, dada su incidencia en la calidad de vida de las personas, en especial
en los centros urbanos
32
.


As mismo, debe destacarse que en ese momento se consider necesario elevar a rango
constitucional el principio de prevalencia del uso comn del espacio pblico sobre el inters

32
Medio Ambiente y Recursos Naturales. Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria. En:
Gaceta Constitucional, Bogot, D.C. (24, abril, 1991); p. 10.


51
particular y el deber del Estado, de las personas y de la colectividad de enriquecerlo, mantenerlo, de
impedir su deterioro y reparar su integridad y calidad, cuando haya sido afectado
33
.


En efecto, los Proyectos de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia Nos. 50 y 62
sealaron respectivamente lo siguiente:

Artculo 29. Derecho al espacio pblico.
El espacio pblico es un patrimonio y derecho colectivo cuya creacin y proteccin
prevalezca al inters privado. El Estado, las personas y la colectividad tienen el deber
de mantener, restablecer y restaurar la integridad y calidad del espacio pblico.
34

Artculo 1o. Derechos colectivos
Las autoridades de la Repblica asegurarn y protegern los siguientes derechos
colectivos:

(...)

c) El derecho al espacio pblico;

(...)

e) El derecho a la utilizacin de los bienes de uso pblico;

(...)

Y, en general cualesquiera otros derechos e intereses que respondan a necesidades
comunes de grupos humanos a fin de salvaguardar la calidad de vida de las
comunidades.
35



33
Ibid., p. 10.


34
Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No. 62. En: Gaceta
Constitucional, Bogot, D.C. (18, marzo, 1991); p. 61.


35
Ibid., p. 61.


52
Por otra parte, cabe igualmente anotar que en el Informe de Ponencia sobre Derechos Colectivos,
publicado en la Gaceta Constitucional de fecha 15 de abril de 1991, se indic:

I. Antecedentes
Ni la Constitucin de 1886 ni ninguna de las reformas realizadas hasta el presente han
reconocido en forma explcita los derechos colectivos. Por tanto, su existencia se infiere
indirectamente de la norma que menciona los deberes sociales del Estado (Art. 16). En
efecto, puesto que cada deber se encuentra asociado de manera indisoluble a un
derecho, el reconocimiento de deberes sociales del Estado implica, necesariamente, el
de los derechos sociales y colectivos.

II. Justificacin del texto recomendado
No es tarea fcil precisar el concepto y alcance de estos derechos, por cuanto la
colectividad, en cabeza de la cual deben estar radicados, carece de personera jurdica
formal y, en consecuencia, no es en principio sujeto de derechos y obligaciones.

Sin embargo, la dimensin e importancia de los derechos colectivos se evidencia
cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que en tales
circunstancias, se produce un agravio o dao colectivo. As acontece, por ejemplo,
cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los
consumidores. La lesin resultante perjudica, con rasgos homogneos, a un conjunto o
a todos los miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los lmites de lo individual.

Los derechos en cuestin propenden por la satisfaccin de necesidades de tipo
colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos
determinados, quienes los ejercen de manera idntica, uniforme y compartida. Por su
naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente
la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales
intereses de carcter colectivo y que propicie la creacin de instrumentos jurdicos
adecuados para su proteccin.

Consideramos que no hay razn vlida para que la proteccin constitucional se
circunscriba exclusivamente a los derechos relativos al medio ambiente y a los
consumidores y usuarios, apartndonos as de la propuesta contenida en el proyecto
No. 2, el cual no prev, por lo dems, que la ley o la jurisprudencia desarrollen otro tipo
de derechos de la misma naturaleza. En nuestra opinin, tal proteccin debe cobijar,
tambin, como lo propuso la Subcomisin Preparatoria Derechos Colectivos y Medio
Ambiente, otros derechos que exhiben las mismas caractersticas de los dos derechos
aludidos.

Nos parece, pues, a todas luces conveniente ampliar el nmero de derechos colectivos
para incluir los concernientes al espacio pblico, a la seguridad y salubridad pblicas, a
la utilizacin de los bienes de uso pblico, a eliminar el dao contingente que amenaza
a personas indeterminadas y a la competencia econmica. En la actualidad, estos
derechos ya estn contemplados y protegidos por la ley, de manera que no se trata de


53
derechos nuevos, sin precedente legal. Ms bien se trata, como ya se enunci, de
otorgarles rango constitucional en reconocimiento de su influencia decisiva en el
desenvolvimiento de la vida comunitaria de la sociedad y con el propsito de favorecer
su ejercicio. (...).



2.2. LA REGULACIN DEL ESPACIO PBLICO EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOT


Teniendo en cuenta lo expresado en el numeral 2.1. anterior, debe sealarse que la finalidad de este
captulo es definir, de manera general, el marco dentro del cual se ubica normativamente el tema del
espacio pblico en la ciudad de Bogot, D.C., su utilizacin, intervencin y proteccin, para
posteriormente, en captulos subsiguientes, mencionar y comentar las normas que se relacionan de
manera ms directa con la materia objeto de este trabajo.



As las cosas, cabe entonces anotar que del estudio normativo realizado, y sin perjuicio de otras
normas que pudieran resultar aplicables, se considera que las normas que regulan el tema del
espacio pblico en el Distrito Capital de Bogot son principalmente las siguientes:


NORMAS CONSTITUCIONALES: En especial deben tenerse en cuenta los artculos 1, 2, 16, 19,
20, 24, 37, 44, 52, 58, 63, 79, 80, 82, 88, 95, 101, 102, 286, 287, 288, 311, 312, 313, 315, 318, 322,
332, 333, 334 y 336 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991.




54
Las disposiciones citadas establecen el marco constitucional en el que se ubica el tema del espacio
pblico tanto a nivel nacional como a nivel del Distrito Capital de Bogot. En ellas se regulan asuntos
tales como: la prevalencia del inters general sobre el particular; los fines esenciales a los que debe
propender la actuacin del Estado; algunos derechos fundamentales y sociales, econmicos y
culturales para cuyo ejercicio son necesarios los bienes de uso pblico que hacen parte del espacio
pblico; la atribucin de las caractersticas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad a
los bienes de uso pblico; el derecho al medio ambiente sano; el deber del Estado de velar por la
proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn; las acciones
populares como medio de proteccin de los derechos e intereses colectivos relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos y el ambiente; el deber de las personas y
del ciudadano Colombiano de velar por la conservacin de un ambiente sano; los lmites del territorio
nacional y su pertenencia, junto con los bienes pblicos que de l forman parte, a la nacin; las
entidades territoriales y sus competencias; el rgimen municipal; el rgimen especial del Distrito
Capital de Bogot; y el rgimen econmico del Estado Colombiano.

De las normas citadas resulta indispensable destacar las contenidas en los artculos 1, 58, 63, 82 y
88 de la Carta Poltica, en la medida en que stas contemplan los elementos principales que
permiten delimitar el contenido y alcance del concepto del espacio pblico, a saber:

El carcter prevalente del uso comn del espacio pblico sobre el inters particular.

La naturaleza de derecho e inters colectivo que tiene el espacio pblico.



55
El deber del Estado de velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su
destinacin al uso comn.

La facultad reguladora de las entidades pblicas sobre la utilizacin del suelo y del espacio
areo urbano en defensa del inters comn.

La condicin de objeto material de las acciones populares que tiene el espacio pblico y de
bien jurdicamente garantizable a travs de ellas.

Al respecto, resulta til recordar en todo caso lo expresado en el captulo anterior de este trabajo.


CDIGOS, LEYES Y NORMAS CON FUERZA DE LEY:

Cdigo Civil, en especial los artculos 674, 678, 679, 680, 681, 682, 1005, 1006, 1007, 2358,
2359 y 2360, los cuales se refieren a las siguientes materias: los bienes pblicos, los bienes de
uso pblico y las acciones populares para proteger los bienes de uso pblico.

Decreto 1355 de 1970 - Cdigo Nacional de Polica, en especial los artculos 124, 130 y 132, los
cuales se refieren a la prevencin de atentados contra la integridad de los bienes de uso pblico
a cargo de la polica; la conservacin y utilizacin de las aguas de uso pblico; y la restitucin de
bienes de uso pblico.



56
Decreto 1333 de 1986, por el cual se expide el Cdigo de Rgimen Municipal, el cual se ocupa
de regular la existencia, organizacin administrativa, competencias y funcionamiento de los
municipios. Al respecto debe tenerse en cuenta que varios de los artculos de esta norma fueron
derogados por las Leyes 9 de 1989, 136 y 142 de 1994 y 388 de 1997.

Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones. Esta norma se ocup del tema del
espacio pblico, estableciendo su concepto, as como sus alcances y regulacin principal. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que la mayora de los artculos de esta ley no se encuentran
vigentes, dado que fueron derogados, sustituidos, modificados o adicionados por la Ley 388 de
1997.

Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de
Santaf de Bogot (Reglamentado por los Decretos nmero 1677 y 2537 de 1993 y 1187 de
1998). De conformidad con su artculo 3, esta norma establece el estatuto poltico,
administrativo y fiscal del Distrito Capital con el fin de dotarlo de los instrumentos que le permitan
cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su
territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. De acuerdo con el
artculo citado, las disposiciones de dicho estatuto prevalecen sobre las normas legales de
carcter general vigentes para las dems entidades territoriales.

Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector
pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales


57
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
(Reglamentada por los Decretos 1339, 1753, 1768, 1865, 1933 y 2916 de 1994; 173, 948 y 1242
de 1995; 1602, 1791, 2297 y 2318 de 1996; 883, 888, 901, 2143, 2340 y 3079 de 1997; 1892 y
1996 de 1999; 98 y 1909 de 2000; 48 de 2001; 1300, 1604, 1713 y 1728 de 2002).

Ley 136 de 1994, por la cual la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y
el funcionamiento de los municipios y se establece el rgimen de los municipios, principalmente
en lo relativo a su existencia, organizacin administrativa, competencias y funcionamiento.

Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, mediante la
que se regulan los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo, as como la regulacin de los
dems aspectos contemplados por el artculo 3422, y en general por el captulo 2o. del ttulo XII
de la Constitucin Poltica y dems normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo
y la planificacin.

Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras
disposiciones (Reglamentada por los Decretos nmero 2111 de 1997; 540, 879, 1420, 1052,
1504, 1507 y 1599 de 1998; 150, 297 y 1198 de 1999; 1686 de 2000; 1347 y 2015 de 2001; 47,
932, 1337 y 1379 de 2002). La presente ley tiene por objetivos:

1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, la


58
Ley Orgnica de reas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional
Ambiental.

2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su
autonoma, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo,
la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural localizado en su mbito
territorial y la prevencin de desastres en asentamientos de alto riesgo, as como la
ejecucin de acciones urbansticas eficientes.

3. Garantizar que la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funcin
social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y
a los servicios pblicos domiciliarios, y velar por la creacin y la defensa del espacio pblico,
as como por la proteccin del medio ambiente y la prevencin de desastres.

4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nacin, las entidades territoriales, las
autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificacin, en
el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes.

5. Facilitar la ejecucin de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma
coordinada la iniciativa, la organizacin y la gestin municipales con la poltica urbana
nacional, as como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo
de dicha poltica.


59

Ley 472 de 1998. Esta norma tiene por objeto regular las acciones populares y las acciones de
grupo de que trata el artculo 88 de la Constitucin Poltica de Colombia, las cuales estn
orientadas a garantizar la defensa y proteccin de los derechos e intereses colectivos, as como
los de grupo o de un nmero plural de personal.

Ley 810 de 2003, por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones
urbansticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones.


DECRETOS DE CARCTER NACIONAL:

Decreto 879 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento
del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial.

Decreto 1052 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de
construccin y urbanismo, al ejercicio de la curadura urbana, y las sanciones urbansticas. Al
respecto debe tenerse en cuenta que este decreto fue modificado por los Decretos 297 de 1999;
1547 de 2000; 89 de 2001; 1347 de 2001 y 47 de 2002.

Decreto 1504 de 1998, por el cual se reglamenta el manejo del espacio pblico en los planes de
ordenamiento territorial. Este decreto resulta de especial importancia, puesto que establece el


60
concepto de espacio pblico, su alcance, los elementos que lo integran, su regulacin frente a
los planes de ordenamiento territorial y la regulacin de su manejo.

Decreto 150 de 1999, por medio del cual se reglamenta la Ley 388 de 1997, en relacin con la
adopcin de los planes de ordenamiento territorial por parte de los municipios y distritos y la
expedicin de licencias urbansticas.

Decreto 297 de 1999, por el cual se modifica el Decreto 1052 de 1998, en lo relacionado con la
prrroga de licencias de construccin y urbanismo.

Decreto 796 de 1999, por el cual se modifica el artculo 20 del Decreto 1504 de 1998, en lo
relacionado con la expedicin de licencias o permisos de ocupacin y utilizacin del espacio
pblico.

Decreto 1547 de 2000, el cual se modifican los Decretos 1052 de 1998 y 297 de 1999, en lo
relacionado con la prrroga de las licencias de urbanismo y construccin.

Decreto 2320 de 2000, por el cual se deroga el Decreto 1507 de 1998.

Decreto 89 de 2001, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1052 de 1998., en lo
relacionado con el reajuste de algunos de los cargos aplicables a la liquidacin y cobro de las
expensas por el estudio, trmite y expedicin de las licencias de urbanismo y construccin.



61
Decreto 1347 de 2001, por el cual se establecen las condiciones y requisitos para la designacin
de los curadores urbanos.

Decreto 47 de 2002, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1052 de 1998, en lo
relacionado con las curaduras y los curadores urbanos.

Decreto 1180 de 2003, por el cual se reglamenta el Ttulos VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
licencias ambientales, en cuanto al concepto y alcance de las licencias ambientales, su
exigibilidad, otorgamiento, trmino de duracin, modificacin, cesin, suspensin, revocatoria,
control y seguimiento, as como a las autoridades competentes.

Decreto 2079 de 2003, por el cual se reglamenta el artculo 12 de la Ley 810 de 2003, en lo
relacionado con las revisiones y ajustes a los planes de ordenamiento territorial.


ACUERDOS DEL CONCEJO DE BOGOT, D.C.:

Acuerdo 19 de 1972 del Concejo del Distrito Especial de Bogot, por el cual se crea y
reglamenta el funcionamiento del Instituto de Desarrollo Urbano. Este acuerdo estableci como
funciones de IDU, entre otras, las de ejecutar obras de desarrollo urbanstico tales como
apertura, ampliacin, rectificacin y pavimentacin de vas pblicas; ejecutar obras de
renovacin urbana (conservacin, habilitacin, remodelacin); colaborar con la Secretara de
Obras Pblicas, en el mantenimiento y conservacin de vas; ejecutar obras de desarrollo


62
urbano, dentro de programas de otras entidades pblicas o privadas, o colaborar en su ejecucin
o financiacin; realizar las operaciones necesarias para la distribucin, asignacin y cobro de las
contribuciones de valorizacin y pavimentacin.

Acuerdo 9 de 1990 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por el cual se crea el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente y se establecen sus funciones.

Acuerdo 2 de 1992 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por el cual se crean las localidades
del Distrito Capital de Bogot y se determina la integracin de las Juntas Administradoras
Locales.

Acuerdo 6 de 1992 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por el cual se efecta el reparto de
competencias a que se refiere el artculo 322 de la Constitucin Nacional, se adopta la
organizacin administrativa de las Localidades en el Distrito Capital de Capital, se reglamenta su
funcionamiento y se dictan otras disposiciones. Se establece en este acuerdo el estatuto
administrativo y fiscal para permitir a las autoridades locales cumplir las funciones y prestar los
servicios a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-econmico
y cultural de sus habitantes, y asegurar la participacin de la comunidad en la gestin de los
asuntos locales. Por medio de esta norma se atribuye a las Juntas Administradoras Locales la
funcin de controlar el espacio pblico y vigilar que su uso se ajuste a las normas urbansticas.

Acuerdo 21 de 1996 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por medio del cual se dictan
normas generales sobre obras que afecten las vas pblicas realizadas por empresas de


63
servicios pblicos para la instalacin, expansin o reparacin de redes y sobre la disposicin de
los escombros.

Acuerdo 9 de 1997 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por el cual se determinan los
sistemas y mtodos con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrn
establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio pblico para la realizacin de
actos culturales deportivos, recreacionales o de mercados temporales.

Acuerdo 18 de 1999 del Concejo de Santaf de Bogot, D.C., por el cual se crea la Defensora
del Espacio Pblico como Departamento Administrativo de la Administracin Central de Bogot y
se establecen sus funciones. En virtud de este acuerdo se atribuyen a la Defensora del Espacio
Pblico como sus funciones la defensa, inspeccin, vigilancia, regulacin y control del espacio
pblico en el Distrito Capital; la administracin de los bienes inmuebles y la conformacin del
inventario general del patrimonio inmobiliario distrital. En cuanto al espacio pblico corresponde
a la Defensora ejercer las siguientes funciones:

a) Administrar los bienes que hacen parte del espacio pblico distrital;

b) Formular las polticas, planes y programas distritales relacionados con la defensa,
inspeccin, vigilancia, regulacin y control del espacio pblico;

c) Asesorar a las autoridades locales en el ejercicio de funciones relacionadas con el
espacio pblico, as como en la difusin y aplicacin de las normas correspondientes;



64
d) Actuar como centro de reflexin y acopio de experiencias sobre la proteccin,
recuperacin y administracin del espacio pblico y preparar proyectos de ley, acuerdos o
decretos sobre la materia;

e) Instaurar las acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de las
funciones asignadas al citado Departamento Administrativo;

f) Organizar en coordinacin con las autoridades competentes actividades tendientes a
evitar que se ubiquen en el espacio pblico construcciones que afecten la seguridad, la
salubridad de los transentes o impidan su disfrute;

g) Promover, en coordinacin con las autoridades competentes, un espacio pblico
adecuado para todos;

h) Coordinar y promover con las autoridades distritales y locales actividades que
promocionen el buen uso del espacio pblico y prevengan su deterioro;

i) Promover, en coordinacin con otras entidades del Distrito, la creacin de incentivos para
quienes contribuyan de manera especial, a mantener, mejorar y ampliar el espacio pblico
de la ciudad;

j) Organizar y adelantar campaas cvicas y educativas para defender, recuperar, proteger y
controlar el espacio pblico;



65
k) Asumir las funciones y objetivos que le fueron conferidos al Taller Profesional del Espacio
Pblico mediante el Decreto 324 de 1992;

l) Identificacin de espacios en la ciudad que permitan la ubicacin de vendedores en
procesos de reubicacin en zonas estratgicas que le permitan adelantar sus actividades.

Acuerdo 79 de 2003 del Concejo de Bogot, D.C., por el cual se expide el Cdigo de Polica de
Bogot. En materia de espacio pblico cabe destacar los siguientes artculos:

a) Artculo 1, numeral 1.2.5., mediante el que se establece la responsabilidad de todos en la
conservacin del espacio pblico como uno de lo valores fundamentales de la convivencia
ciudadana;

b) Artculo 2, numeral 2.8, por el cual se dispone que con dicho cdigo se busca lograr el
respeto de los derechos fundamentales, derechos econmicos, sociales y culturales, y de los
derechos colectivos y del ambiente, as como los dems derechos reconocidos en tratados y
convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano;

c) Artculo 4, numerales 4.8, 4.10 y 4.11, los cuales establecen como deberes de las
personas en el Distrito Capital de Bogot el de respetar el espacio pblico y propender por
su adecuado uso; el de conservar el ambiente sano y proteger los recursos de la naturaleza,
contribuir con el aseo del Distrito Capital, de la vivienda y del lugar de trabajo; el de respetar
la movilidad en el espacio pblico y las seales de trnsito;



66
d) Artculo 5, numerales 5.1 y 5.2 mediante los que se establecen como deberes de las
autoridades de Polica del Distrito Capital el de cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las
leyes, los Acuerdos Distritales, los reglamentos y las dems disposiciones distritales, as
como el de promover y garantizar el cumplimiento de las reglas de convivencia ciudadana;

e) Los artculos contenidos en el Ttulo VI del Libro Segundo del Cdigo relativos a la
proteccin del espacio pblico, en los que, entre otros, se establece el concepto de espacio
pblico en el Distrito Capital de Bogot, sus alcances y elementos constitutivos y
complementarios; se reconoce el derecho de todas las personas en el Distrito capital al
disfrute y a hacer uso del espacio pblico conforme a la normatividad vigente; se contempla
como deber de las autoridades de Polica proteger la integridad del espacio pblico y su
destinacin al uso comn, especial, velar por la conservacin, mantenimiento y
embellecimiento de los bienes del espacio pblico de dominio pblico, y, respecto de los
bienes del espacio pblico de dominio privado, intervenir en relacin con la seguridad de las
personas y las cosas, la salubridad y el ambiente y todos los comportamientos relativos a la
convivencia ciudadana; se establecen los deberes generales para la proteccin del espacio
pblico; se contemplan los comportamientos que favorecen la proteccin y conservacin del
espacio pblico; se identifican los comportamientos que se consideran formas de ocupacin
indebida del espacio pblico.


f) Artculos 164, numeral 17, y artculo 181, mediante los que se establece la restitucin del
espacio pblico como medida correctiva de comportamientos contrarios a la convivencia
ciudadana y;


67

g) Artculos 164, numeral 12 y 13, y artculos 176 y Artculo 177, numeral 6, mediante los
que se establecen la retencin y decomiso de bienes como medidas correctivas de
comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana y se regula la retencin de los
bienes utilizados para ocupar indebidamente el espacio pblico y el decomiso de bienes por
reincidencia en casos de ocupacin indebida del espacio pblico;

h) Artculo 182, mediante el que se regula el tema del retiro o desmonte de la publicidad
exterior visual ante el incumplimiento de las normas que regulan la materia;

i) Artculo 193, numerales 5 y 13.2, mediante los que se establece como competencia de los
Alcaldes Locales la adopcin de las medidas para la proteccin, recuperacin y
conservacin del espacio pblico, ambiente y bienes de inters cultural del Distrito, as como
el conocimiento en primera instancia de los procesos de restitucin del espacio pblico, de
bienes de uso pblico o de propiedad del Distrito o de entidades de derecho pblico;

j) Los artculos contenidos en el Ttulo VI del Libro Tercero del Cdigo relativo al
procedimiento, entre los que se destacan los artculos 225 a 229 que regulan los aspectos
procesales de la restitucin de bienes de uso pblico.


REGLAMENTOS Y OTRAS DISPOSICIONES DISTRITALES:



68
Decreto Distrital 600 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se reglamenta la expedicin de licencias y permisos de urbanizacin y construccin, de
desarrollo integral y de cerramientos y reformas y se dictan otras disposiciones.

Decreto Distrital 039 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por
medio del cual se reglamenta la expedicin de licencias de excavacin para adelantar obras de
infraestructura para la prestacin de servicios pblicos en Bogot. Al respecto debe tenerse en
cuenta que este decreto fue modificado por el Decreto 220 de 1997, expedido por el Alcalde
Mayor de Santaf de Bogot, D.C.

Decreto Distrital 214 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se delegan unas funciones en la Procuradura de Bienes del Distrito Capital, dependencia
adscrita a la Secretaria de Hacienda. Al respecto debe tenerse en cuenta que este Decreto
Distrital fue parcialmente derogado por el Decreto Distrital 1192 de 1997, tambin expedido por
el Alcalde Mayor de Bogot, D.C.

Decreto Distrital 220 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por
medio del cual se modifica el Decreto Distrital 039 de 1997 en cuanto a las licencias de
excavacin.

Decreto Distrital 980 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por
medio del cual se distribuyen algunos negocios y asuntos de la Secretara de Obras Pblicas al
Instituto de Desarrollo Urbano. De conformidad con este Decreto Distrital corresponde al IDU,


69
entre otros, realizar directamente o por contrato los proyectos, diseos y la construccin de las
obras, en concordancia con el Plan de Desarrollo Econmico y Social y de Obras Pblicas del
Distrito Capital, as como el mantenimiento, rehabilitacin, reparacin, reconstruccin,
pavimentacin de zonas de espacio pblico destinadas a la movilidad, tales como: vas, puentes
vehiculares y peatonales, zonas verdes y parques, zonas peatonales, andenes, monumentos
pblicos, separadores viales y obras complementarias.

Decreto Distrital 990 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se reorganiza la estructura de la Secretara de Obras Pblicas y se establecen sus
funciones. De acuerdo con este Decreto Distrital esta entidad ser la encargada de fijar y
participar en el diseo y desarrollo de polticas, objetivos y planes de obras pblicas en materia
del mantenimiento de la malla vial del Distrito Capital, en coordinacin con los organismos
distritales competentes.

Decreto Distrital 1192 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se reglamentan los permisos para el uso del espacio pblico para efectos del
establecimiento de redes de servicios pblicos y de telecomunicaciones en la ciudad de Santaf
de Bogot, D.C.

Mediante Sentencia del 25 de mayo de 1999 (Expediente 98-0149. M. Ponente: Mara Ins Ortiz
Barbosa), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anul el numeral 1 y el pargrafo del
artculo 14 del decreto Distrital 1192 de 1997, que establecan el pago de un canon al Distrito
Capital por la utilizacin del espacio pblico para servicios de telefona pblica conmutada local y
dems servicios de telecomunicaciones que se prestan en Bogot.


70
Decreto Distrital 489 de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohlicas en parques y escenarios recreativos
o deportivos.

Decreto Distrital 527 de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se modifican, adicionan y derogan algunas disposiciones del Decreto Distrital 1192 de 1997,
en relacin con la licencia de uso del espacio pblico, el canon por utilizacin del espacio
pblico, el mecanismo de reposicin de redes areas por subterrneas al que debern sujetarse
las empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios y de telecomunicaciones y las
licencias de excavacin.

Decreto Distrital 550 de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por
medio del cual se crea el Comit Operativo de Obras e Infraestructura de Servicios Pblicos del
Distrito Capital, y se dictan otras disposiciones.

Decreto Distrital 758 de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se establecen normas sobre bahas de parqueo y localizacin de estacionamientos en
antejardines, calzadas paralelas y se dictan otras disposiciones.

Decreto Distrital 759 de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por
medio del cual se modifica el Decreto Distrital 980 de 1997 y se aclara la asignacin de una
funcin relativa a las actividades de mantenimiento, rehabilitacin, reparacin y reconstruccin
de parques.


71

Decreto Distrital 161 de 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se establece un procedimiento para la titulacin de las zonas de cesin obligatorias y
gratuitas y se dictan otras disposiciones.

Decreto Distrital 290 de 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se autoriza la intervencin en las zonas de antejardines como elementos integrantes del
espacio pblico y se dictan otras disposiciones.

Decreto Distrital 581 de 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, D.C., por el
cual se modifica la estructura organizacional de la Secretara de Hacienda de Santaf de
Bogot, D.C., se crea la Direccin de Procuradura de Bienes y se establecen sus funciones

Decreto Distrital 619 de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se adopta el
Plan de Ordenamiento Territorial para Santaf de Bogot, D.C.

Decreto Distrital 823 de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se modifica
el Decreto Distrital 161 de 1999 y se incluye una nueva prestacin para la declaracin de
propiedad pblica sobre las zonas de cesin.

Decreto Distrital 440 de 2001, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se adopta el
Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Bogot D.C. 2001-2004.



72
Decreto Distrital 854 de 2001, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se delegan
funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la
Administracin Distrital. Mediante este Decreto se delega en el Director del Departamento
Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico la representacin legal, judicial y
extrajudicial del Distrito Capital para promover las acciones administrativas, judiciales y
extrajudiciales que fueren necesarias para la defensa y saneamiento de los bienes inmuebles
que conforman el patrimonio inmobiliario Distrital, as como para la custodia, preservacin y
recuperacin de los bienes del espacio pblico del Distrito Capital.

Decreto Distrital 028 de 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se crea el
Comit Distrital del Espacio Pblico como rgano de consulta, encargado de asesorar a la
administracin Distrital en el diseo de los fundamentos tericos. Tcnicos y ambientales que
aseguren la pertinencia y la calidad de las intervenciones en el espacio pblico de mbito
distrital, as como de emitir concepto sobre la ubicacin de las expresiones artsticas de carcter
permanente en el espacio pblico del Distrito Capital.

Decreto Distrital 138 de 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se modifica
la Estructura Organizacional del Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio
Pblico y se precisan las funciones de sus dependencias..

Decreto Distrital 343 de 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se
reglamenta la administracin, mantenimiento y aprovechamiento econmico del espacio pblico
construido del Distrito Capital. Este Decreto tiene por objeto: a) Establecer los lineamientos


73
generales para la administracin, mantenimiento y aprovechamiento econmico del espacio
pblico del Distrito Capital; b) Definir las entidades y corporaciones pblicas administradoras del
espacio pblico en el Distrito Capital ; c) Sealar las funciones de las entidades y corporaciones
pblicas en relacin con la administracin del espacio pblico; d) Sealar algunos instrumentos y
requisitos para la administracin del espacio pblico.

Decreto Distrital 204 de 2003, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, por el cual se declara la
existencia de condiciones de urgencia por razones de utilidad pblica e inters social para la
expropiacin por va administrativa de inmuebles requeridos para la ejecucin de algunos
proyectos.

Resolucin 631 de 1998, expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano, por la cual se
reglamenta la expedicin de licencias de uso de espacio pblico para la prestacin de servicios
pblicos domiciliarios y de telecomunicaciones en la ciudad de Santaf de Bogot, D.C.


74

3. LOS DESARROLLOS JURISPRUDENCIALES


3.1. CORTE CONSTITUCIONAL


Visto lo anterior, conviene ahora hacer un acercamiento a los desarrollos jurisprudenciales relativos
al espacio pblico.


Partiendo del estudio de la jurisprudencia constitucional, se puede afirmar que el tema ha sido
abordado bsicamente desde las siguientes perspectivas: en primer lugar la Corte se ha encargado
de precisar el concepto de espacio pblico, para luego, y partiendo siempre de esa aproximacin
inicial, adentrarse en temas ms especficos como son la calidad de vida y el espacio pblico
(libertad de accin y locomocin); la ocupacin e invasin del espacio pblico; el derecho al trabajo
y los planes de reubicacin; y finalmente, los medios de defensa judicial del espacio pblico.




3.1.1. Definicin y aplicacin del concepto de espacio pblico. Sea lo primero anotar que la
jurisprudencia constitucional en punto de espacio pblico ha sido especialmente profusa, en
consideracin a que el uso de los bienes de uso comn que hacen parte del espacio pblico puede
repercutir en el libre ejercicio y disfrute de otros derechos (incluyendo derechos fundamentales como


75
la locomocin
36
, la salud
37
o el trabajo
38
), por lo que en ms de una ocasin se presentan choques y
enfrentamientos que versan sobre el derecho que debe primar y sobre cmo se protegen los
derechos vulnerados.


As, en la Sentencia SU-360/99 del 19 de mayo de 1999, con ponencia del Magistrado Alejandro
Martnez Caballero, providencia que bien puede tenerse como gua en el tema del manejo y
evolucin jurisprudencial del asunto, la Corte Constitucional fij su criterio no slo sobre lo que debe
entenderse por espacio pblico, sino que hace referencia a la especial proteccin constitucional de la
que el mismo goza, as como a las autoridades encargadas de su control y a sus mecanismos de
proteccin. Los conceptos incluidos en la citada providencia fueron reiterados en la Sentencia SU-

36
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 24: Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de l, y a
permanecer y residenciarse en Colombia.


37
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 49: La atencin La atencin de la salud y el saneamiento
ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a
los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los
habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. Tambin, establecer las polticas para la prestacin de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. As mismo, establecer las competencias de la Nacin, las
entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los trminos y
condiciones sealados en la ley.

Los servicios de salud se organizarn en forma descentralizada, por niveles de atencin y con
participacin de la comunidad.

La ley sealar los trminos en los cuales la atencin bsica para todos los habitantes ser gratuita
y obligatoria.

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.


38
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 25: El trabajo es un derecho y una obligacin social y
goza, en todas sus modalidades, de la especial proteccin del Estado. Toda persona tiene derecho
a un trabajo en condiciones dignas y justas.




76
601A/99 del 18 de agosto de 1999 de la misma Corporacin, con ponencia del Magistrado Vladimiro
Naranjo Mesa. Expuso la Corte en la Sentencia SU-360/99 lo siguiente:


2. Del concepto de espacio pblico y su proteccin constitucional.

2.1. La bsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la proteccin de los
derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales
se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de
conformidad con el artculo 82 de la Constitucin Poltica, la integridad del espacio
pblico y su destinacin al uso comn, son conceptos cuya proteccin se encuentran a
cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los
ciudadanos al goce y utilizacin comn de tales espacios colectivos.

La proteccin del espacio pblico, as entendida, responde a la necesidad de conciliar
los diferentes mbitos y esferas sociales en un lugar comn, sin desconocer, en todo
caso, el principio constitucional consagrado en el artculo primero de la Carta, mediante
el cual se garantiza la prevalencia del inters general frente a los intereses privados,
en beneficio de la colectividad.

Si bien en la Constitucin anterior no exista una norma expresa que tratara el tema del
espacio pblico
39
, en la Constitucin de 1991 s existen mltiples artculos que hacen
alusin al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales
en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:

Artculo 82. Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio
pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.

Artculo 63. Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los
dems bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Artculo 102. El territorio, con los bienes pblicos que de l forman parte, pertenecen a
la Nacin.

Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el
artculo 63, aunque son bienes de uso pblico no son espacio pblico (p. ej. las tierras
comunales, los resguardos); y en segundo lugar agregar que, el artculo 313 de la
Constitucin pone de presente que los Concejos Municipales son quienes tienen la

39
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-183/93 del 12 de mayo de 1993. M. Ponente: Fabio
Morn Daz.




77
funcin de reglamentar los usos del suelo
40
y de vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construccin y enajenacin de los inmuebles destinados a la
vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autnoma,
no slo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las
reas del suelo que tienen el carcter de espacio pblico, al establecer criterios con
arreglo a los cuales la administracin, generalmente por conducto de los
Departamentos de Planeacin, determinar dicha destinacin.
41


Igualmente, y de conformidad con el artculo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su
calidad de primera autoridad de polica en el rea de su competencia, son quienes
deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo mbito territorial, las normas
constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre
las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio pblico. Por
ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribucin
constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas
relativas a la proteccin y acceso al espacio pblico, en su respectiva localidad,
atendindose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las
provenientes de los Acuerdos Municipales.

Es decir, el tema del espacio pblico, a partir de la Constitucin de 1991, adquiere una
clara connotacin constitucional que supera los criterios del derecho administrativo y
civil, previamente delimitadores de la nocin y su contenido y de las atribuciones de la
autoridad en cuanto a su manejo y tratamiento en la legislacin.

2.2. Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por
espacio pblico, en virtud de la ley 9 de 1989 sobre reforma urbana, el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectacin, a la satisfaccin de
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses
individuales de los habitantes.
42


Esta definicin ampla conceptualmente la idea de espacio pblico tradicionalmente
entendida en la legislacin civil
43
(artculos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no

40
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias T-425/92 del 24 de junio de 1992. M. Ponente: Ciro
Angarita Barn; T- 518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente: J os Gregorio Hernndez
Galindo; T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os Gregorio Hernndez Galindo.


41
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente:
J os Gregorio Hernndez Galindo.


42
LEY 9 DE 1989, artculo 5.


43
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-346/97 del 22 de julio de 1997. M. Ponente: Antonio
Barrera Carbonell.



78
se limita a reducirla a los bienes de uso pblico (calles, plazas, puentes, caminos, ros y
lagos) sealados en la mencionada legislacin, sino que extiende el alcance del
concepto a todos aquellos bienes inmuebles pblicos, que al ser afectados al inters
general en virtud de la Constitucin o la ley, estn destinados a la utilizacin colectiva.
44

En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio pblico, es su
afectacin al inters general
45
y su destinacin al uso directo o indirecto en favor de la
colectividad, razn por la cual no pueden formar parte de esta categora, aquellos
bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la
ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes pblicos, (bienes
privados del Estado)
46

En ese orden de ideas, los bienes de uso pblico son entendidos por la legislacin
colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (artculo 63 de la
C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues estn
destinados al uso pblico y cualquier acto de comercio podra vulnerar el fin para el
cual han sido concebidos. La inalienabilidad naci en el siglo pasado y apareci como
una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella, junto con la
imprescriptibilidad, son medios jurdicos a travs de los cuales se tiende a hacer
efectiva la proteccin de los bienes de uso pblico, a efectos de que ellos cumplan el
fin que motiva su afectacin (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningn particular
puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso pblico
47
y
tampoco podra alegar una posible prescripcin adquisitiva de dominio sobre ellos. En
efecto, estos bienes estn fuera de todas las prerrogativas del derecho privado.
48
En el
mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurdicas de
carcter privado de instalaciones pblicas, destinadas por ejemplo, a la recreacin o
deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de reas de espacio pblico
49
, ni de los


44
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente:
J os Gregorio Hernndez Galindo.


45
La afectacin es el hecho o la manifestacin de voluntad del poder pblico, en cuya virtud la
cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff)


46
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-508/92 del 28 de agosto de 1992. M. Ponente: Fabio
Morn Daz.


47
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-551/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernandez Galindo.


48
MARIENHOFF, GARRIDO FALLA, SAYAGUS LAZO y GARCA DE ENTERRA. Sobre la
imprescriptibilidad del dominio pblico. En: Revista de la Administracin Pblica No 13. Tomado de
Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte Especial. Librera el Profesional. 1995.


49
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia. T- 288/95 del 5 de julio de 1995. M . Ponente: Eduardo
Cifuentes Muoz.


79
lmites que por ese motivo les atribuye la ley. En consecuencia, y tal como se ha dicho,
los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesin, el
acto administrativo, etc.) si entran en conflicto con el inters pblico, deben
subordinarse a ste.
50

Tomando en consideracin las precisiones anteriores, pueden reconocerse como
elementos que integran el concepto de espacio pblico, entre otros los siguientes
51
:

a- Las reas requeridas para la circulacin tanto peatonal como vehicular (vas
pblicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -.
b- Las reas para la recreacin pblica, activa o pasiva, - lase estadios, parques y
zonas verdes, por ejemplo-.
c- Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vas, - es decir andenes o dems
espacios peatonales-.
d- Las fuentes agua, y las vas fluviales que no son objeto de dominio privado
52
.
e- Las reas necesarias para la instalacin y mantenimiento de los servicios pblicos
bsicos o para la instalacin y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento
urbano en todas sus expresiones.
f- Las reas para la preservacin de las obras de inters pblico y de los elementos
histricos, culturales, religiosos, recreativos y artsticos, para la conservacin y
preservacin del paisaje.
g- Los elementos naturales del entorno de la ciudad.
h- Lo necesarios para la preservacin y conservacin de las playas marinas y fluviales,
los terrenos de bajamar, as como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.
i- En general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el
inters colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente
zonas para el uso o el disfrute colectivo
53
.

En todo caso, no existiendo bienes de uso pblico por naturaleza y siendo tal
destinacin un mero concepto jurdico, -modificable segn las necesidades-, la nocin
de espacio pblico igualmente resulta contingente y dependiente de lo que fije como tal
el legislador (Marienhoff).
54



50
Citando a Zamboni. Ver sentencia Corte Suprema de J usticia. Sala constitucional. Sentencia de
mayo 5 de 1981. M.P. J orge Vlez Garca.


51
Estos elementos se encuentran descritos en el artculo 5 de la Ley 9 de 1989, complementados
con comentarios doctrinales y jurisprudenciales.


52
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-508/92 del 28 de agosto de 1992. M. Ponente: Fabio
Morn Daz.


53
LEY 9 DE 1989, artculo 5.




80

Ahora bien, en el uso o administracin del espacio pblico, las autoridades o los
particulares deben propender, no slo por la proteccin de la integridad del mismo y su
destinacin al uso comn, sino tambin, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos
los ciudadanos- , por facilitar el adecuamiento, diseo y construccin de mecanismos
de acceso y trnsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino tambin el
acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o
permanente, o cuya capacidad de orientacin se encuentra disminuida por edad,
analfabetismo, incapacidad o enfermedad.
55

En vista de todo lo anterior, afectacin de los bienes de uso pblico incluidos en el
espacio pblico de las reas urbanas, no podr ser determinado sino por los Concejos
o Juntas Metropolitanas, (o las Juntas Administradoras Locales), de conformidad con el
artculo 6 de la citada Ley 9 de 1989, de lo cual se desprende que su disponibilidad
no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisin de
organismos administrativos a los cules no se confa por la Constitucin, la
responsabilidad atinente a la definicin, planificacin y regulacin de su uso.
56
Por
supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de polica, sealados
por normas.


En jurisprudencias ms recientes, ha manifestado la Corte:

En ese orden de ideas, debe recordar esta Corporacin que el espacio pblico y en
especial las calles, plazas etc. y su destinacin al uso comn, son mbitos que deben
ser protegidos por el Estado debido precisamente a la necesidad de asegurar el acceso
de todos los ciudadanos al goce y utilizacin comn e indiscriminado de tales espacios,
dentro de dinmicas sociales caracterizadas por la confluencia y a veces colisin de los
intereses individuales con aquellos eminentemente colectivos.

Las vas pblicas o las calles en un sentido estricto, son foros de acceso colectivo por
excelencia, circunstancia que les atribuye un plus de garanta y de neutralidad por parte
del Estado en relacin con quienes pueden o no, como ciudadanos, hacer uso de ellos.

54
Ver Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires.


55
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-288/95 del 5 de julio de 1995. M . Ponente: Eduardo
Cifuentes Muoz.


56
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.




81
Una consideracin as no indica que no estn sometidos a reglas de utilizacin, sino
que las reglas no pueden ser los nicos criterios vlidos para suprimir unvocamente la
expresin de uno o varios grupos sociales, por el simple hecho de su condicin. Por
consiguiente, no es pertinente facilitar el acceso de algunas personas y evitar el de
otras al espacio pblico, por cuanto las reglas no discriminan entre personas sino
propugnan por una utilizacin adecuada de dichos ambientes por parte de todos. Un
uso desproporcionado, irrazonable y atentatorio de derechos de terceros es, a juicio de
esta Corporacin, la conducta que se encuentra proscrita por la Carta y que debe ser
controlada por la administracin.
57


De conformidad con el artculo 82 de la Constitucin Poltica, la integridad del espacio
pblico y su destinacin al uso comn, son conceptos cuya proteccin se encuentra a
cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los
ciudadanos al goce y utilizacin comn e indiscriminado de tales espacios colectivos.

La proteccin del espacio pblico, as entendida, responde a la necesidad de conciliar
los diferentes mbitos y esferas sociales en un lugar comn, sin desconocer, en todo
caso, el principio constitucional consagrado en el artculo primero de la Carta, mediante
el cual se garantiza la prevalencia del inters general frente a los intereses privados, en
beneficio de la colectividad.

El tema del espacio pblico, a partir de la Constitucin de 1991, adquiere una clara
connotacin constitucional que supera los criterios del derecho administrativo y civil,
previamente delimitadores de la nocin y su contenido y de las atribuciones de la
autoridad en cuanto a su manejo y tratamiento en la legislacin.

Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por
espacio pblico, en virtud de la ley 9 de 1989 sobre reforma urbana, el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectacin, a la satisfaccin de
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses
individuales de los habitantes. Esta definicin ampla conceptualmente la idea de
espacio pblico tradicionalmente entendida en la legislacin civil (Artculos 674 y 678
C.C.). En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que pertenecen al espacio
pblico, es su afectacin al inters general y su destinacin al uso directo o indirecto en
favor de la colectividad. Ahora bien, en el uso o administracin del espacio pblico, las
autoridades o los particulares deben propender, no slo por la proteccin de la
integridad del mismo y su destinacin al uso comn, sino tambin, - atendiendo el
derecho a la igualdad de todos los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseo y
construccin de mecanismos de acceso y trnsito, que no solo garanticen la movilidad
general, sino tambin el acceso a stos espacios, de las personas con movilidad

57
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-268/00 del 7 de marzo de 2000. M. Ponente: Alejandro
Martnez Caballero.




82
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientacin se encuentra
disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad.
58




3.1.2. Calidad de vida y espacio pblico. La calidad de vida, su mejoramiento y proteccin, son
metas hacia las que apunta un verdadero Estado Social de Derecho.


Dentro de ese mejoramiento necesariamente va incluido el concepto de espacio pblico, como
espacio comn de todos los ciudadanos que ven realizado dentro de l muchos de sus derechos y
que permite a los centros urbanos ser ms habitables.


Al ser un espacio comn, donde confluyen muchas personas (con muchos y variados derechos y
obligaciones), merece una especial atencin por parte del Estado para protegerlo y,
democrticamente, regularlo.


En la sentencia SU- 360/99 del 19 de mayo de 1999, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa, la Corte Constitucional se pronunci en el siguiente sentido, segn se indic anteriormente:

La bsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la proteccin de los
derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales
se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de

58
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-084/00 del 1 de febrero de 2000. M. Ponente:
Alejandro Martnez Caballero.




83
conformidad con el artculo 82 de la Constitucin Poltica, la integridad del espacio
pblico y su destinacin al uso comn, son conceptos cuya proteccin se encuentran a
cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los
ciudadanos al goce y utilizacin comn de tales espacios colectivos.

(...)

Los conceptos: calidad de vida y espacio pblico, en la Carta de 1991, adquieren una
clara connotacin constitucional.


En posteriores oportunidades, puede observarse que se sigue la misma lnea respecto al tema de la
calidad de vida y su relacin con el manejo y utilizacin del espacio pblico:

En el mejoramiento de la calidad de vida y en la misma proteccin a la vida, el manejo
del espacio pblico en las zonas urbanas (donde hoy vive la mayor parte de la
humanidad) es ms que un tema urbanstico, ha llegado a ser tema del
constitucionalismo con rasgos humanos.

Ese manejo est influenciado por el trfico en la ciudad, problema ste que constituye
uno de los ms delicados en la sociedad moderna porque el transporte urbano alter el
cuadro tradicional de las reas locales y el desplazamiento de los peatones.

Las autoridades deben propender por la proteccin de la integridad del espacio pblico
y su destinacin al uso comn, sin olvidar que segn la Constitucin se debe dar trato
preferencial a los disminuidos fsicos no solo porque el artculo 47 ordena protegerlos
sino porque el artculo 13 expresamente determina que el Estado proteger
especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental,
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Lo anterior implica que, en lo
relativo al espacio pblico, atendiendo el derecho a la igualdad como lo consagra la
Constitucin, se debe facilitar el adecuamiento, diseo y construccin de mecanismos
de acceso y trnsito, hacia y en el espacio pblico, que no solo garanticen la movilidad
general, sino tambin el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientacin se encuentra
disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad. En otras palabras, la
accesibilidad, al y en el espacio pblico, es esencial para los disminuidos fsicos. Y si
no se les viabiliza la accesibilidad, se viola la diferenciacin positiva consagrada en el
artculo 13 de la C.P.
59



59
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-024/00 del 24 de enero de 2000. M. Ponente: Alejandro
Martnez Caballero.


84


3.1.3. Ocupacin e invasin del espacio pblico. Sobre el tema de la ocupacin libre del espacio
pblico y el riesgo de que esa ocupacin libre y legtima se preste eventualmente para abusos y
degenere en verdaderas invasiones al mismo, encontramos las siguientes providencias, que reflejan
la posicin jurisprudencial actual:

El espacio pblico, al ser un espacio abierto, es un rea a la cual todo el mundo
quiere tener acceso libre y puede hacerlo; por esta razn la idea de abusar de l es
permanente. Como consecuencia de lo anterior algunas personas son privadas del
uso del espacio pblico por circunstancias sociales y econmicas por una ausencia
real de oportunidades. Bajo esta situacin debe tener connotaciones jurdicas. Otras
personas, desconociendo su propia responsabilidad social, que hacen de esas
posibilidades una verdadera oportunidad en los negocios, o un abuso
desproporcionado de su derecho, poniendo en peligro la efectividad en la
administracin de tales espacios.
60



(...) una va pblica no puede obstruirse privando a las personas del simple trnsito
por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomocin de la
mayora de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del inters general,
adems de que constituye una apropiacin contra derecho del espacio pblico, esto
es, un verdadero abuso por parte de quien pone en prctica el mecanismo de cierre.
No pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la va pblica- ni las
reas de circulacin peatonal, espacios que se hallan reservados para el trnsito de
toda persona sin interferencias ni obstculos como, por ejemplo, estacionamiento de
vehculos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede
invadirse el espacio pblico con materiales de construccin o exhibiciones de
muebles o mercaderas, ni con la improvisacin de espectculos u otra forma de
ocupacin de las calles, claro est sin detrimento de las libertades de trabajo,
empresa y reunin, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros
derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano
a cargo de las autoridades municipales.
61





60
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-106/02 del 18 de febrero de 2002. M. Ponente: Marco
Gerardo Monroy Cabra.


61
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente:
J os Gregorio Hernndez Galindo.


85

En providencia T-084/00 del 1 de febrero de 2000 (M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero), dijo
la Corte Constitucional:


Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como
calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera
confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar
las condiciones de vida urbana y a neutralizar, as sea en mnima parte, las
agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de trnsito, de
seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el
atributo bsico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar
libremente por las vas pblicas y adems pueda sentirse personalmente segura
en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella.

En ese orden de ideas, las reglas diseadas para la preservacin del espacio
pblico, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un
impedimento para la libertad de las personas sino la base misma de esa
libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos
deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el
debido aprovechamiento del espacio pblico, como parte de su responsabilidad
con la comunidad y de sus deberes constitucionales.

La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las
conductas tendientes a tratar de proteger el espacio pblico y el legtimo
inters de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la
colectividad y en especial de los peatones. As las cosas, la funcin de
regular el uso del suelo y del espacio pblico corresponde a una verdadera
necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de
prioritaria atencin, entre los que tienen a su cargo las autoridades.


Sobre este tema puede igualmente consultarse la Sentencia T-617/95 del 13 de diciembre
de 1995, cuyo Magistrado Ponente fue Alejandro Martnez Caballero.


3.1.4. El derecho al trabajo y los planes de reubicacin. En este caso, el tema de fondo
corresponde al conflicto entre el inters general, implcito en la utilizacin y disponibilidad del espacio


86
pblico, y el derecho al trabajo de quienes lo han ocupado para el desarrollo de actividades de
economa informal (ventas ambulantes, casetas o puestos de venta callejeros, etc.) y que deben ser
desalojados del mismo.


Esta Corporacin en la sentencia SU-360 del 19 de mayo de 1999, M.P. Alejandro Martnez
Caballero, seal:

A partir de 1992, muchas sentencias de tutela han decidido
las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a
trabajar cuando surgen decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperacin
del espacio pblico. Tradicionalmente se da por sentado en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que existe conflicto entre la recuperacin del espacio pblico y el
trabajo informal en esos sitios. Es decir, que el crecimiento natural de las ciudades,
bien sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones,
lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de
trabajo subordinando, a la ocupacin del espacio pblico en las ciudades para
desarrollar all un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las
personas a usar y disfrutar de ese espacio pblico.

Cuando esta contradiccin de alto contenido social es llevada ante el juez
constitucional, sobre todo cuando ya hay rdenes policivas de desalojo, el funcionario
judicial, en sentencia de tutela busca hacer respetar el espacio pblico, pero tambin
protege el derecho al trabajo de esas personas siempre y cuando estn dentro de las
circunstancias que la teora denomina de la confianza legtima.


Para dar solucin a este tipo de conflictos la Corte Constitucional se ha pronunciado en los
siguientes trminos:

De otro lado est el inters general en el espacio pblico que est igualmente en la
mente de la Constitucin, pues los bienes de uso pblico figuran, entre otros, en una
categora de tratamiento especial, ya que son inalienables, inembargables e
imprescriptibles (art. 63, C.N.) y tienen destacada connotacin de acuerdo con el
artculo 82 ibidem que la Corte quiere resaltar, as : Es deber del Estado velar por la
proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el


87
cual prevalece sobre el inters particular y que termina ordenando que las
entidades pblicas regularn la utilizacin del suelo en defensa del inters
comn.

Existe tambin el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehculos que
se sirven de esos bienes pblicos que son las vas, parques, aceras, etc. y el muy
importante inters de los comerciantes aledaos que no solamente pagan sus
impuestos, utilizan probablemente los servicios pblicos domiciliarios y cumplen la
ley, sino que tambin representan una actividad econmica garantizada igualmente
por la Constitucin (art. 333 y ss. C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el
resultado de esfuerzos personales a veces muy prolongados.

() Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se
proponga recuperar el espacio pblico ocupado por vendedores ambulantes titulares
de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deber disear y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicacin de dichos vendedores
ambulantes que se concilien en la prctica los intereses en pugna. (Sentencia T-225
de 1992)


La Constitucin Poltica expresa con claridad que el trabajo es un derecho
fundamental y que, en todas sus modalidades, merece la especial proteccin del
Estado (artculo 25 C.P.), pero tambin seala que una de las bases de la
convivencia en el Estado colombiano es el predominio del inters general (artculo
1) y que es deber de las autoridades velar por la proteccin de la integridad del
espacio pblico y por su destinacin al uso comn, que prevalece sobre el inters
particular (artculo 82 C.P.).

Es a la jurisdiccin a la que le corresponde en ltimas resolver sobre la pugna de
intereses, como lo indic la Corte desde su Sentencia T-225 del 17 de junio de 1992
(M.P.: Dr. Jaime Sanin Greiffenstein), pues a su cuidado est la defensa de los
derechos fundamentales involucrados. (Sentencia T-115 de 1995).


A juicio de la Corte, tal conflicto debe ser solucionado teniendo en cuenta el contenido material del
derecho al trabajo y la necesidad de cumplimiento del deber estatal de proteger el espacio pblico y
su destinacin al uso comn, as como el conflicto que subyace en tal realidad social.




88
Al respecto, la misma Corporacin ha observado que a pesar de que en estos casos la subsistencia
de las familias del vendedor o comerciante informal dependan del libre ejercicio del derecho al
trabajo, ello no implica que stos se encuentren legitimados para ocupar indebidamente el espacio
pblico para desarrollar all su actividad.


Se impone por lo tanto agrega- establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e
intereses en conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relacin con los valores y principios
consagrados en la Constitucin y que permita al Estado dar cumplimiento a la obligacin a su cargo
de velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn
(C.P. art.82), as como de propiciar la ubicacin laboral de las personas en edad de trabajar (C.P.
art. 54) (Sentencia T-115 de 1995).


Por tanto, cuando la administracin pretenda recuperar el espacio pblico ocupado por comerciantes
informales debe disear y ejecutar un plan adecuado y razonable de reubicacin, con el fin de
conciliar los intereses en conflicto.


En este sentido ha sostenido la Corte que el reconocimiento de la prevalencia de la obligacin de
recuperar el espacio pblico sobre intereses particulares, no exonera al Estado del deber de disear
polticas tendientes a proteger el trabajo de quienes resulten afectados con tales medidas.




89
Las autoridades tendrn que hacer lo que est a su alcance para lograr ubicar a los vendedores a
quienes con anterioridad se les haba permitido ocupar parte del espacio pblico, en sitios donde
puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el temor a ser desalojados, donde
puedan ofrecer sus mercancas con las mnimas condiciones de higiene y seguridad y donde no
causen perjuicios a la comunidad en general (Sentencia T-372 de 1993 del 3 de septiembre de
1993. M. Ponente: Jorge Arango Meja).


Ahora bien, es preciso aclarar que la propia Corte ha establecido ciertos requisitos para el
surgimiento del deber de reubicacin a cargo del Estado:

Se concluye entonces que esa obligacin, que le corresponde cumplir al Estado, de
reubicar, en caso de desalojo por motivos de inters general, a los vendedores
ambulantes que venan ocupando debidamente autorizados un determinado espacio
pblico, se genera siempre que se den los siguientes presupuestos:

a. Que la medida se genere en al necesidad de hacer prevalecer el inters general
sobre el inters particular.

b. Que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisin de la administracin
de recuperar un espacio pblico de uso comn, hayan estado instalados all.

c. Que dicha ocupacin hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas
autoridades, a travs del respectivo permiso o licencia.

Ello debe ser as, pues aceptar que quien de manera ilegtima, esto es sin autorizacin
de autoridad competente, ocupe un espacio pblico, automticamente se hace
acreedor al derecho de ser reubicado en otro espacio pblico, dara paso a la
prevalencia de la arbitrariedad y las vas de hecho, y al menoscabo de la autoridad de
los alcaldes en tanto jefes superiores de polica de sus respectivos municipios.
(Sentencia T-160 de 1996 del 29 de abril de 1996. M. Ponente: Fabio Morn Daz.).




90
Encontramos, en jurisprudencia ms reciente un recuento histrico de las posiciones
jurisprudenciales asumidas por la Corte, respecto de este tema:


As, en la sentencia T-983/00 del 1 de agosto de 2000, (M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo)
se dice:

La recuperacin del espacio pblico no puede hacerse vulnerando el debido proceso.
Requisito necesario es la reubicacin de las personas afectadas para no desconocer el
derecho al trabajo.

La Corte reitera una vez ms su jurisprudencia segn la cual, previamente a cualquier
desalojo para recuperar el espacio pblico, es necesario adelantar un trmite
administrativo en cuyo desarrollo se respeten las garantas procesales, en especial el
derecho de defensa, y se permita a las personas afectadas seguir trabajando, mediante
su reubicacin en condiciones dignas. Si tal procedimiento se omite, la autoridad
incurre en va de hecho tutelable, pues desconoce el derecho fundamental previsto en
el artculo 29 de la Carta, a cuyo tenor el debido proceso debe estar presente no slo
en los trmites judiciales sino en todas las actuaciones administrativas.

c) Pese a que, el inters general de preservar el espacio pblico prima sobre el inters
particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, segn la
jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en
conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio pblico est permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo
autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que
se dispongan polticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados
porque estamos en un Estado Social de Derecho. (Sentencia T-396 de 1997 del 20 de
agosto de 1997. M. Ponente: Antonio Barrera Carbonell).


La sentencia T-372/00 del 30 de marzo de 2000 (M.P. Alberto Beltrn Sierra), alude nuevamente a la
ya comentada sentencia SU-360/99 del 19 de mayo de 1999 (M. Ponente: Alejandro Martnez
Caballero), en los siguientes trminos:



91
Para lo que interesa a esta tutela, la sentencia SU-360, hace un recuento del
comportamiento de la jurisprudencia constitucional sobre la ocupacin del
espacio pblico. Es pertinente remitirse a lo ya dicho:

4. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupacin
del espacio pblico por vendedores informales.

La Corte Constitucional, para resolver los conflictos que surgen entre la administracin
y los ocupantes del espacio pblico, ha optado por buscar una frmula de conciliacin
conforme a la cual la administracin cumpla su deber de proteger el espacio pblico,
sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que
resulten afectadas en los procesos de recuperacin del espacio pblico; Por
consiguiente, ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y
programas que permitan la coexistencia armnica de los intereses que colisionan, toda
vez que tampoco se puede desconocer, como se ver, el fenmeno social que conlleva
esta economa informal.

Es por ello que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades,
aplicando el principio de confianza legtima como mecanismo para conciliar, de un lado
el inters general que se concreta en el deber de la administracin de conservar y
preservar el espacio pblico y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las
personas que ejercen el comercio informal.

En los primeros aos de la Corte, las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091
de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, concedieron la proteccin del
derecho al trabajo de vendedores ambulantes que venan desarrollando esa actividad
con anterioridad a la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. As
mismo, la sentencia T-617 de 1995 (desalojo de recicladores) concedi el amparo a
unas personas que cobijadas por la confianza legtima habitaban en calles de esta
ciudad y otorg especial proteccin a los nios, hijos de recicladores que habitaban a
orillas de la carrilera. Por el contrario, la sentencia T-398 de 1997 neg la accin de
tutela por ausencia de vulneracin de derechos y las providencias T-160 de 1996, T-
550 de 1998 y T-778 de 1998 negaron la tutela de los solicitantes, como quiera que se
prob que no existan permisos o licencias que autorizaran el uso del espacio pblico.
(Sentencia SU-360 de 1999)

En la misma sentencia, concretamente en relacin con el principio de la confianza
legtima, la Sala Plena de la Corte, seal:

Se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses pblico y
privado, cuando la administracin ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar sbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la
confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuacin de la
administracin, es digna de proteccin y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
(se subraya) Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana,
recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y


92
aceptado por doctrina jurdica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se
trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un
derecho adquirido, pues su posicin jurdica es modificable por las autoridades. Sin
embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulacin, y el cambio sbito de la misma altera de manera sensible su situacin,
entonces el principio de la confianza legtima la protege. En tales casos, en funcin de
la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que
le permitan adaptarse a la nueva situacin. Eso sucede, por ejemplo, cuando una
autoridad decide sbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida,
por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar
ese cambio de poltica.

Lo anterior no significa que las autoridades estn impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios polticos para desarrollar planes y programas que
consideran convenientes para la sociedad. La aplicacin del principio de la buena fe lo
que significa es que la administracin no puede crear cambios sorpresivos que afecten
derechos particulares consolidados y fundamentados en la conviccin objetiva, esto es
fundada en hechos externos de la administracin suficientemente concluyentes, que
dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.

En esa perspectiva, la Corte ha reiterado, que en aquellos eventos en que las
autoridades locales se propongan recuperar el espacio pblico ocupado por
comerciantes informales, "deber disear y ejecutar un adecuado y razonable
plan de reubicacin", con el objeto de conciliar los intereses que se enfrentan. Se trata
entonces de lograr soluciones que hagan compatible la prevalencia de la obligacin del
Estado de recuperar el espacio pblico sobre los intereses particulares, sin que por eso
ste se despoje de su deber de proteger y garantizar el derecho al trabajo de las
personas que resultan afectadas con sus decisiones.

Las autoridades tendrn que hacer lo que est a su alcance para lograr ubicar a los
vendedores a quienes con anterioridad se les haba permitido ocupar parte del espacio
pblico, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el
temor de ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancas con las mnimas
garantas de higiene y seguridad y donde no causen perjuicios a la comunidad en
general." (Corte Constitucional, Sentencia T-372 de 1993 del 3 de septiembre de 1993.
M. Ponente: Jorge Arango Meja).


Como corolario de lo ya dicho, se encuentra la sentencia T-020/00 del 24 de enero de 2000 (M.
Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo), que a la letra dice:


El trabajo es un derecho y una obligacin social que goza de la especial proteccin del
Estado, y la Carta Poltica seala que toda persona tiene derecho a un trabajo en


93
condiciones dignas y justas. El artculo 334 Ibdem establece que el Estado intervendr
de manera especial para asegurar el pleno empleo y conseguir que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
bsicos, todo lo cual se vera frustrado en la prctica si el derecho al trabajo pasara a
segundo lugar respecto del espacio pblico y del necesario proceso de su
recuperacin. A la inversa, el objetivo de preservar el espacio pblico y de defenderlo
contra quienes lo invaden es tambin de carcter constitucional, por lo que, puestos en
confrontacin en circunstancias concretas los dos conceptos, ambos obligatorios para
las autoridades, no puede el uno ser sacrificado en aras del otro, y ambos deben recibir
adecuado tratamiento Administrativo y Judicial.



En relacin con este tema especfico pueden igualmente consultarse las Sentencias T-396/97 del 20
de agosto de 1997 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell; T-706/99 del 21 de
septiembre de 1999 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero; T-754/99 del 11 de
octubre de 1999 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero y T-1263/00 del 21 de
septiembre de 2000 con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrn Sierra.




3.1.5. Medios de defensa judicial del espacio pblico. Sobre este punto en particular se
encuentra profusa jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, pero
al ser un tema que reviste especial importancia para el desarrollo de este trabajo, ser tratado en un
captulo posterior del mismo.


No obstante lo anterior, sea pertinente adelantar que los medios de defensa judiciales con los que
cuentan los particulares son bsicamente las denominadas acciones populares, y eventualmente,
por el factor de conexidad, si se encuentra amenazado o vulnerado un derecho fundamental, la
accin de tutela.


94


As las cosas, del estudio realizado sobre la jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional, que
si bien trata diferentes aspectos relacionados con el concepto y proteccin del espacio pblico, se
puede concluir que, tal como lo contempla el artculo 1 de la Constitucin Poltica
62
, el inters
pblico o general inmerso en el derecho a la conservacin, recuperacin, y uso colectivo del espacio
pblico apropiado, ocupado o afectado por autoridades o particulares por razones ms o menos
justificadas, es el criterio que debe imperar en la solucin de los conflictos entre ste y otros
derechos constitucional y legalmente reconocidos.




3.2. CONSEJO DE ESTADO


La jurisprudencia emanada del Consejo de Estado sigue en lneas generales las mismas directrices
que la jurisprudencia constitucional. De hecho, en la gran mayora de providencias que se ocupan
del tema del espacio pblico, se hace remisin al juez constitucional y a sus decisiones.


Una vez hecho el seguimiento a la evolucin jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el tema del
espacio pblico, se concluye, en lo que a este trabajo se refiere, que las providencias se ocupan de


62
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respecto a la dignidad humana, en el trabajo y
en la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. (Subraya
fuera del texto).


95
tres temas fundamentales: los bienes de uso pblico, la prevalencia del inters general o comn
sobre el particular o individual, y finalmente, la proteccin y amparo del espacio pblico.




3.2.1. Los bienes de uso pblico. Dentro del primer grupo, encontramos que la mayora de las
providencias incorporan y desarrollan las caractersticas propias de este tipo de bienes: inalienables,
imprescriptibles e inembargables.

De tal manera que siendo una caracterstica fundamental de los bienes de uso pblico
la de ser inalienables, y constituyendo la Plaza de Mercado Satlite del Sur de
Bucaramanga un bien de uso pblico, el Concejo Municipal de esa ciudad no poda
autorizar su venta a travs del sistema de propiedad horizontal ni a travs de ningn
otro sistema, ya que con ello est privando a la comunidad de un bien cuya propiedad
apareca formalmente en cabeza de las Empresas Pblicas de Bucaramanga, pero que
en realidad pertenece a todos los habitantes mientras est destinado al servicio de
mercado pblico.

Lo anterior no obsta, lgicamente, para que, como ocurre en la generalidad de los
casos, el servicio de mercado pblico sea prestado por particulares bajo la orientacin,
administracin y control de la entidad pblica responsable de dicho servicio, pero sin
que esta posibilidad pueda implicar que dicha entidad pblica est habilitada para
enajenar a los particulares los bienes afectados al servicio que tengan el carcter de
bienes de uso pblico.
63



La providencia emanada del Consejo de Estado el 16 de febrero de 2001 es en nuestro concepto, un
excelente documento de estudio que resume e incorpora legislacin aplicable, doctrina relevante y
jurisprudencia constitucional referente:

En la Carta Poltica de 1991, en concordancia con la legislacin civil, se pueden
distinguir genricamente dos clases de bienes sujetos a regmenes jurdicos diferentes:

63
CONSEJ O DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 1992;
M. Ponente: Roberto Surez F. Radicacin 466.




96

Por una parte, los bienes de dominio privado garantizados por el art. 58 Superior y que
por regla general estn regulados por las leyes civiles que tratan sobre las relaciones
entre particulares. El dominio sobre los bienes de propiedad privada puede ser
individual o colectivo (propiedad asociativa o solidaria).

Por otra parte, existen tambin los bienes de dominio pblico
64
, que constituyen el
conjunto de bienes destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones pblicas
del Estado o estn afectados al uso comn, tal como se desprende de los arts. 63, 82,
102 y 332 del estatuto superior.

De conformidad con el art. 674 del Cdigo Civil estos bienes denominados bienes de
la Unin se clasifican, a su vez, en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso
pblico.

Los bienes patrimoniales o fiscales o bienes propiamente estatales, son aquellos que
pertenecen a una persona jurdica de derecho pblico de cualquier naturaleza y que,
por lo general, estn destinados a la prestacin de las funciones pblicas o de los
servicios pblicos; tambin pueden constituir una reserva patrimonial para fines de
utilidad comn. La disposicin del estatuto civil antes citada los define como aquellos
cuyo dominio corresponde a la Repblica, pero cuyo uso no pertenece generalmente a
los habitantes. El Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen
los particulares con los bienes de su propiedad.

Los bienes de uso pblico universal o bienes pblicos del territorio son aquellos que, si
bien su dominio es igualmente de la Repblica, su uso pertenece a todos los habitantes
del territorio y estn a su servicio permanente (como el de calles, plazas, parques,
puentes, caminos, ejidos, etc.).

Es decir, que por su propia naturaleza, en general, respecto a estos bienes ninguna
entidad estatal tiene la titularidad de dominio similar a la de un particular, puesto que
estn destinados al servicio de todos los habitantes. De all que se ha afirmado que
sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administracin y de polica,
en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce comn, por motivos de
inters general (art. 1 de la Carta Poltica). (Subraya fuera del texto)

A nivel doctrinario existe una interesante discusin sobre la titularidad de los bienes de
uso pblico, pues, en tanto unos sostienen que su propietario es el Estado, otros
pregonan que su titular es el pueblo. A respecto la Corte Constitucional ha precisado:

64
Segn el tratadista MIGUEL S. MARIENHOFF, El dominio pblico, es un conjunto o suma de
bienes sometido a un rgimen jurdico especial, distinto del que rige los bienes de dominio privado.
Este autor distingue este concepto del dominio eminente, el cual es un poder supremo sobre el
territorio; vinclase a la nocin de soberana. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes
situados dentro del Estado, ya se trate del dominio privado o pblico del mismo o de la propiedad
de los particulares o administrados. Cf. Tratado De Derecho Administrativo. T. V Dominio
Pblico. Buenos Aires: Editorial Abeledo Perrot, 1988, p. 38.



97

Bienes afectados al Uso Pblico. Se encuentran en cabeza del Estado u otros entes
estatales y se caracterizan por ser bienes usados por la comunidad, la cual los puede
aprovechar en forma directa, libre, gratuita, impersonal, individual o colectivamente,
generalmente tienen que ver con los intereses vitales de la comunidad.

Estos bienes no son res nullus, pero respecto de su titularidad existen dos teoras que
vale la pena destacar. Para algunos tericos, el propietario de los bienes de uso pblico
es el Estado, quien ejerce sobre ellos una reglamentacin de uso. Esta posicin es la
que acoge el artculo 674 del Cdigo Civil, los define como aquellos bienes cuyo
dominio pertenece a la Repblica y el uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos.... Este listado meramente
enunciativo se complementa con varias normas, entre las cuales se encuentra la
disposicin contenida en el artculo 116 del Decreto 2324 de 1984 donde define como
bienes de uso pblico las playas, terrenos de baja mar y las aguas marinas.

La segunda teora es acogida por varios doctrinantes (entre los cuales se destaca
Bielsa, Marienhoff, Jos J. Gmez) quienes consideran que el titular de estos bienes es
la colectividad o el pueblo, de suerte que el Estado ejerce nicamente la administracin
a travs de su poder administrativo regulador y reglamentario.
65


La actual Carta Poltica, superando la controversia doctrinaria, define claramente el
titular del derecho de dominio de los bienes pblicos (entre los que se encuentran los
afectados al uso pblico), al prescribir:

Artculo 102. El territorio, con los bienes pblicos que de l forman parte, pertenecen a
la Nacin.

Por ser el Estado el representante legtimo de la sociedad poltica, tiene a su cargo la
obligacin constitucional y legal de brindar efectiva proteccin a los bienes de uso
pblico, los cuales forman parte del espacio pblico, al disponer en el art. 82 Superior:

"Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por
su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.

Las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y
regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters
comn".

Por consiguiente, el espacio pblico se encuentra destinado a la satisfaccin de
necesidades urbanas colectivas, y por esta razn prevalece sobre el inters individual.

Como lo ha expresado la Corte Constitucional, El concepto de espacio pblico,
conceptualmente ya no es el mismo de antao, limitado a los bienes de uso pblico

65
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-150 de abril 4 de 1995, Ponente: Dr. Alejandro
Martnez Caballero.


98
(calles, plazas, puentes y caminos), segn la legislacin civil, sino que es mucho ms
comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinacin de todo
inmueble bien sea pblico o privado al uso o a la utilizacin colectiva, convirtindose de
este modo en un bien social.
66


Es decir, que la caracterizacin inicial como espacio pblico presente en el Cdigo Civil
(arts. 674 y 678), se ampli a todos aquellos bienes pblicos destinados al uso y goce
directo o indirecto por parte de la comunidad (afectacin al dominio pblico).

Respecto de la inalienabilidad, el profesor ANDR DE LAUBADRE expresa:

El dominio pblico es inalienable y en consecuencia es imprescriptible.

Para algunos, esta regla exorbitante es la que hace inadmisible la idea de propiedad;
pero se ha alegado que la inalienabilidad confirma, por el contrario, la propiedad,
puesto que constituye una interdiccin de vender, que sera intil promulgar frente a un
no propietario (BONNARD, Prcis de droit administratif, 4 ed., pg. 549).

La finalidad de la inalienabilidad del dominio pblico consiste en proteger la
afectacin del bien y en garantizar que se utilizar conforme a su destino; no
existe entonces sino en la medida en que ella es necesaria para garantizar la
afectacin.
67
(Subraya y negrillas fuera del texto)

Es oportuno sealar que el Cdigo Civil (expedido en 1887), solamente confiri el
carcter de imprescriptibles a los bienes de uso pblico (art. 2519), de tal manera que
era posible usucapir el dominio de los bienes fiscales puesto que, segn el art. 2517 del
mismo estatuto, las reglas relativas a la prescripcin se aplican igualmente a favor y en
contra de la Nacin, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y
corporaciones. Es decir, dichos bienes quedaron sometidos al rgimen establecido para
los bienes de dominio particular o privado.

El Cdigo de Procedimiento Civil, que entr a regir el 1 de julio de 1971, sustrajo de la
adquisicin por prescripcin los bienes de propiedad de las entidades pblicas, al
disponer en su art. 413, num. 4 que no procede la declaracin de pertenencia si antes
de consumarse la prescripcin estaba en curso un proceso de divisin del bien comn,
ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho
pblico. Esta disposicin fue modificada por el art. 1, nm. 210 del decreto ley 2282
de 1989, y que corresponde al actual art. 408, nm. 4, del mismo cdigo que seala:

66
CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C-346 de julio 22 de 1997, Ponente: Dr.
Antonio Barrera Carbonell.


67
Citado por GUSTAVO PENAGOS, en Los bienes de uso pblico. Santaf de Bogot: Ediciones
Doctrina y Ley Ltda.., 1998, p. 21.


99
La declaracin de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho pblico.
68

Por otra parte, la ley ha establecido un procedimiento administrativo especial y
compulsivo (accin restitutoria de carcter policivo), destinado a recuperar los bienes
de uso pblico por la administracin municipal, consagrado en el Cdigo Nacional de
Polica (decreto ley 1355 de 1970), as:

Artculo 132. Cuando se trate de la restitucin de bienes de uso pblico, como vas
pblicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez
establecido, por los medios que estn a su alcance, el carcter de uso pblico de la
zona o va ocupada, procedern a dictar la correspondiente resolucin de restitucin
que deber cumplirse en un plazo no mayor de treinta das. Contra esta resolucin
procede recurso de reposicin.

De tal manera que los alcaldes estn investidos de potestad suficiente para disponer,
en caso de ocupacin, la restitucin de bienes de uso pblico. Y como lo ha expresado
la Corte Constitucional Tambin, tienen competencia para sealar restricciones en lo
relativo a su uso por razones de inters comn, sin que el razonable ejercicio de esta
facultad represente desconocimiento de derechos o garantas constitucionales. En este
sentido es claro que el Cdigo Nacional de Polica dispone que es a los funcionarios de
la polica, a quienes corresponde de manera especial, prevenir los atentados contra la
integridad de los bienes de uso pblico y garantizar su adecuada proteccin.
69


68
La Sala Plena de la Corte Suprema de J usticia, mediante sentencia de noviembre 16 de 1978,
declar exequible la expresin: o de propiedad de las entidades de derecho pblico, acusada de
inconstitucionalidad, con fundamento en lo siguiente: Ambas clases de bienes estatales (los
bienes de uso pblico y los bienes fiscales) forman parte del mismo patrimonio y solo tienen
algunas diferencias de rgimen legal, en razn del distinto modo de utilizacin. Pero, a la postre,
por ser bienes de la hacienda pblica tienen un rgimen de derecho pblico, aunque tengan modos
especiales de administracin. El Cdigo Fiscal, Ley 110 de 1912, establece precisamente el
rgimen derecho pblico para la administracin de los bienes fiscales nacionales. Rgimen
especial, separado y autnomo de la reglamentacin del dominio privado. No se ve, por eso,
porqu estn unos amparados con el privilegio estatal de la imprescriptibilidad y los otros no,
siendo uno mismo su dueo e igual su destinacin final, que es el del servicio de los habitantes del
pas. Su afectacin, as no sea inmediata sino potencial al servicio pblico, debe excluirlos de la
accin de pertenencia, para hacer prevalecer el inters pblico o social sobre el particular. (...)

Al excluir los bienes fiscales de propiedad de las entidades de derecho pblico de la accin de
pertenencia, como lo dispone la norma acusada, no se presenta infraccin del artculo 30 de la
Constitucin, por desconocimiento de su funcin social, sino que ese tratamiento es el que
corresponde al titular de su dominio y a su naturaleza, de bienes del Estado y a su destinacin final
de servicio pblico.


69
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-360 de diciembre 19 de 1999, antes citada.




100
Estas consideraciones preliminares permiten deducir las caractersticas de los bienes
de uso pblico, as:

1 Son bienes de dominio pblico que se caracterizan por su afectacin a una
finalidad pblica, porque su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos
de inters general (art. 1 Superior).

2 El titular del derecho de dominio es la Nacin y, en general, las entidades
estatales correspondientes ejercen facultades especiales de administracin,
proteccin, control y de polica.

3 Se encuentran determinados por la Constitucin o por la ley (art. 63 Superior).

4 Estn sujetos a un rgimen jurdico por virtud del cual gozan de privilegios
tales como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los
colocan por fuera del comercio. (Subraya y negrillas fuera del texto)

Para la Sala es claro que la reglamentacin del uso del espacio pblico en manera
alguna se opone a la proteccin que a aqul debe brindrsele por parte de las
autoridades. Bien por el contrario, permitir su uso a quien pretenda realizar una
actividad recreativa, cultural, deportiva, etc., propende por el inters de la colectividad,
pues en ltimas, sobre ella redundan los beneficios.

En efecto, de una parte se le permite a la comunidad en general, la realizacin o la
participacin en las actividades mencionadas, sin establecer discriminacin alguna,
luego no es vlida la afirmacin de la accionante en el sentido de que con la
reglamentacin se favorece a una minora, y de otra parte, con el cobro de los derechos
por el uso en cuestin, se mantiene al espacio pblico para que pueda seguir siendo
utilizado en buenas condiciones por la comunidad.

En sntesis, la reglamentacion del uso del espacio pblico y el cobro de los derechos,
los cuales son revertidos por el Fondo de Desarrollo para su mejoramiento, antes que
atentar contra el inters general, se encaminan hacia l.

()

Sobre el particular, esta Corporacin considera que no les asiste razn a la parte actora
y a la coadyuvante de la demanda, pues ni del texto de la norma reglamentada, ni del
de la norma reglamentaria, se desprende que respecto de los bienes que pueden ser
dados en arrendamiento o administracin para ser destinados a la prctica de la
recreacin masiva o el deporte incluyan los bienes de uso pblico, ya que de acuerdo
con las mismas, los bienes que para tales efectos se pueden destinar son los bienes
fiscales.

En consecuencia, al consagrar el decreto demandado que para los fines del artculo
174 del Decreto 1421 de 1993 se pueden entregar en arrendamiento o administracin
bienes de su propiedad, refirindose al Distrito y a sus entidades descentralizadas, no


101
desborda el marco de la norma que reglamenta, pues los bienes de su propiedad son,
precisamente, los fiscales.

Adicionalmente, la Sala advierte que si bien la norma reglamentaria permite que se
entreguen en arrendamiento o administracin los bienes que el distrito o sus entidades
descentralizadas posean, administren o manejen a cualquier otro ttulo, y que
estn destinados a la prctica de la recreacin masiva o el deporte, tambin lo es que
dicha entrega la condiciona a que no lo impidan los actos en virtud de los cuales las
citadas entidades posean, administren o manejen los mencionados bienes, de donde
se desprende que aqulla no est excediendo, con dicha previsin, la norma
reglamentada, en la medida de que la entrega en arrendamiento o administracin, para
los fines tantas veces citados, debe estar prevista en el respectivo acto que le concede
al Distrito o a una de sus entidades descentralizadas su administracin.

De otra parte, la Sala rectifica la posicin asumida en el auto que deneg la suspensin
provisional de los efectos del acto demandado en el sentido de que se pueden entregar
en arrendamiento o administracin los bienes de uso pblico para los efectos previstos
en la norma demandada, pues, no obstante que le asisti razn en cuanto afirm que
el entregar en arrendamiento o administracin dichos bienes no implica su enajenacin,
lo cierto es que la norma reglamentada slo permite que se puedan dar en
arrendamiento o en administracin los bienes de su propiedad, es decir, los bienes
fiscales, previsin que acoge la norma reglamentaria.

En consecuencia, la Sala considera que el acto demandado no transgrede los artculos
674 y 678 del Cdigo Civil y 63 y 82 de la Carta Poltica, los cuales prescriben, en su
orden, que los bienes de uso pblico son aquellos cuyo uso lo tienen todos los
habitantes del territorio, que el uso y goce de dichos bienes estar sujeto a las
disposiciones de ese cdigo y a las dems que sobre la materia contengan las leyes,
que los bienes de uso pblico son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y que
es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico, dado
que, se insiste, tanto el artculo 174 que se reglamenta, como el inciso demandado, no
apuntan hacia los bienes en cuestin, sino a los bienes fiscales, especie una y otra que
hacen parte de los bienes de la Unin (...)

Finalmente, la Sala desea aclarar que lo que aqu se concluye es que con base en lo
dispuesto en el artculo 174 del Decreto 1421 de 1993 y en la norma demandada, los
bienes de uso pblico no pueden ser dados en arrendamiento o administracin para la
prctica de la recreacin masiva o el deporte, como as lo entendi la norma
reglamentaria, sin que ello descarte que, con fundamento en otras disposiciones
legales, pueda ser posible el arrendamiento de los mismos.
70
(Se subraya y destaca).

Estas premisas sirven de fundamento a la Sala para concluir que los bienes de uso
pblico no son susceptibles de ser arrendados por las razones siguientes:


70
Consejo de Estado, Seccin Primera. Sentencia de noviembre 11 de 1999, Exp. 5286, Ponente:
Olga Ins Navarrete Barrero.


102
Por disposicin constitucional dichos bienes son inembargables, imprescriptibles e
inalienables, vale decir, se encuentran fuera del comercio
71
, y se caracterizan por su
afectacin a una finalidad pblica, esto es, estn destinados a ser usados y disfrutados
por la comunidad, sin ninguna discriminacin, en forma directa, libre, impersonal,
individual o colectivamente y, en general, gratuita
72
.

Si bien el contrato de arrendamiento conlleva actos de administracin y no de
disposicin, por cuanto quien arrienda no transfiere el dominio del bien, dicho acuerdo
se caracteriza porque confiere al arrendatario el derecho de uso y goce exclusivo, el
cual se encuentra amparado por la ley frente a cualquier clase de perturbacin o
impedimento, de conformidad con los arts. 1988, 1989 y 1990 del Cdigo Civil. De
manera que no es posible conferir a una persona el uso y goce exclusivo de un bien de
uso pblico, porque es contrario a su propia naturaleza y finalidad, toda vez que por
disposiciones constitucionales y legales, los derechos a su uso y goce pertenecen a
toda la comunidad.

Ahora bien, la sociedad arrendataria apoya su oposicin a la demanda en el siguiente
pronunciamiento de la Corte Constitucional:

En ese orden de ideas, los bienes de uso pblico son entendidos por la legislacin
colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (artculo 63 de la
C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues estn
destinados al uso pblico y cualquier acto de comercio podra vulnerar el fin para el
cual han sido concebidos. La inalienabilidad naci en el siglo pasado y apareci como
una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella, junto con la
imprescriptibilidad, son medios jurdicos a travs de los cuales se tiende a hacer
efectiva la proteccin de los bienes de uso pblico, a efectos de que ellos cumplan el
fin que motiva su afectacin (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningn particular
puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso pblico
73
y
tampoco podra alegar una posible prescripcin adquisitiva de dominio sobre ellos. En
efecto, estos bienes estn fuera de todas las prerrogativas del derecho privado.
74
En el



71
Segn el profesor J OSE J . GOMEZ los bienes de uso pblico se caracterizan por hallarse fuera
del comercio, lo que quiere decir que no puede celebrarse sobre ellos acto jurdico alguno. Cf.
Bienes. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1981, p. 98.


72
Quedan a salvo las facultades legales de cobro de derechos de uso, tal como precis la Seccin
Primera en la sentencia de agosto 18 de 1995, Exp. 3237, antes referida.
73
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-551 de 1992 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente:
J os Gregorio Hernndez Galindo.


74
Marienhoff, Garrido Falla, Sayagus Lazo y Garca de Enterra. Sobre la imprescriptibilidad del
dominio pblico. En Revista de la Administracin Pblica No 13. Tomado de Gustavo Penagos,
Derecho Administrativo. Parte Especial. Librera el Profesional. 1995.




103
mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurdicas de
carcter privado de instalaciones pblicas, destinadas por ejemplo, a la recreacin o
deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de reas de espacio pblico
75
, ni de los
lmites que por ese motivo les atribuye la ley.
76

En principio podra aceptarse que la Corte Constitucional estima viable jurdicamente el
arrendamiento de bienes de uso pblico destinados a la recreacin y el deporte; sin
embargo en el mismo fallo en donde unific criterios en materia de tutela, expres:

Ahora bien, en el uso o administracin del espacio pblico, las autoridades o los
particulares deben propender, no slo por la proteccin de la integridad del mismo y su
destinacin al uso comn, sino tambin, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos
los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseo y construccin de mecanismos de
acceso y trnsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino tambin el acceso a
estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o
cuya capacidad de orientacin se encuentra disminuida por edad, analfabetismo,
incapacidad o enfermedad.
77


En consecuencia, el denominado contrato de arrendamiento por la Corte
Constitucional, debe garantizar en forma efectiva el cumplimiento de las finalidades
pblicas a las cuales est destinado un bien de uso pblico, esto es su incorporacin al
uso y goce de la comunidad, finalidades que, sin duda, resultan contrariadas al entregar
el bien en arrendamiento, puesto que es de la esencia de dicho contrato la entrega de
la cosa para el uso y goce del arrendatario durante el tiempo que dure el convenio, sin
ninguna perturbacin o interferencia; de all que algunos doctrinantes sostienen que el
contrato de arrendamiento no es a la postre nada distinto a la venta temporal del uso
de un bien.
78


La posibilidad de garantizar la destinacin del bien a su uso comn, podra realizarse a
travs de acuerdos celebrados entre el Estado y los particulares (como por el ejemplo
el contrato de mandato o representacin y administracin), siempre y cuando no
atenten contra la naturaleza e integridad de los bienes de uso pblico, sino que por el
contrario su objeto sea la realizacin de los fines constitucional y legalmente asignados
a dichos bienes.
79

75
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia. T- 288 de 1995 del 5 de julio de 1995. M.Ponente:
Eduardo Cifuentes Muoz.


76
CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Plena. Sentencia SU-360 de diciembre 19 de 1999. M.
Ponente: Dr. Alejandro Martnez Caballero.


77
Ibdem.


78
CESAR GOMEZ ESTRADA. De los principales contratos civiles. Santaf de Bogot: Editorial
Temis, 1996, p. 183.



104




3.2.2. Prevalencia del inters general sobre el inters individual. Dentro del segundo grupo de
providencias, que se ocupan de la prevalencia del inters general sobre el inters particular,
encontramos relevantes las siguientes referencias:

El ejercicio de los derechos, an los fundamentales, deja de ser absoluto cuando
compromete el derecho de otro o el inters comn, pues as lo prescribe la
Constitucin Poltica al disponer que es deber de toda persona "respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios" (art. 95) y que Colombia es un Estado Social de
derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del inters general (art. 1o.)

De manera que el derecho al trabajo cuya tutela reclama el accionante, no puede ser
vlidamente ejercido en detrimento del derecho de propiedad que tienen los particulares
sobre el terreno que invade aqul con su puesto de venta estacionario como lo
evidenci el Tribunal, y tampoco puede contrariar el inters general protegido por las
normas de polica que expidi el municipio (Decreto 05 de 1986) prohibiendo las ventas
estacionarias en el sector que segn el impugnante es espacio pblico.
80


Con relacin al tema central de la controversia, encuentra la Sala que, de conformidad
con el artculo 82 de la Constitucin Poltica, es deber del Estado velar por la proteccin
del espacio pblico, as como por su destinacin al uso comn, que prevalece sobre el
inters particular.

En relacin con la controversia que se presenta sobre la prevalencia del espacio
pblico sobre el derecho al trabajo ha expresado la Corte Constitucional de manera
reiterada que la recuperacin del espacio pblico es una obligacin del Estado que no
puede ser obstaculizada por la invocacin del derecho al trabajo, porque el inters
general prevalece sobre el inters particular.(Sent. T-398 de agosto 25 de 1.997)
81

(Subraya y negrilla fuera del texto)


79
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Tercera. Sentencia del 16 de febrero de 2001. M. Ponente:
Alier Eduardo Hernndez E. Radicacin 16596.


80
CONSEJ O DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia del 28 de octubre de 1992. M. Ponente: Dolly
Pedraza de Arenas. Radicacin AC 316.


81
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Primera. Sentencia del 04 de octubre de 2001. M. Ponente:
Olga Ins Navarrete. Radicacin 6968.


105



Si bien el Consejo de Estado siempre ha sostenido la prevalencia del inters general sobre el inters
particular, tambin ha hecho nfasis en la responsabilidad que tiene el Estado respecto de los
derechos individuales que de alguna manera deben ceder ante el inters general:

Es cierto que es deber de la autoridad distrital proteger la integridad del espacio
pblico, pero este deber debe cumplirse ab-initioy no cuando, por incuria, se genere
su ocupacin. La respuesta policiva no puede ser la medida aplicable a este caso por
las consecuencias imprevisibles y funestas que ella conllevara para el orden social y la
vida humana de los ocupantes. En este caso, persiste el deber de proteccin del
espacio pblico pero ste es correlativo con el deber de la autoridad de procurar las
mnimas condiciones de existencia de las personas que han sido vctimas de la
injusticia social que sufren pases como Colombia. Este deber prevalece sobre el
primero. El principio de que el inters general prevalece sobre el individual en
sociedades como la nuestra no se debe mirar con enfoques simplistas. Colombia,
invocando principios cristianos, en la reforma constitucional de 1936 haba previsto en
el artculo 19, la asistencia pblica, y en el artculo 1o. los deberes sociales del Estado.
En la Constitucin de 1991, art. 13, inciso final, reitera el principio de asistencia pblica.
Pero lo ms importante, y es lo que la Sala enfatiza, es que el artculo 1o. contiene la
clusula ideolgica o norma de apertura de tipo de Estado que persiguen los
colombianos. Decir que Colombia es un Estado social de derecho no puede seguir
siendo una frmula hueca ni pregn poltico de gobernantes demagogos que
irresponsablemente crean ilusiones a los gobernados pero no adoptan las medidas
necesarias para que esos principios tengan eficacia. Para la interpretacin de los
derechos fundamentales consagrados en la C.N. hay que partir de estos principios y los
derechos fundamentales, a su vez, son el punto de partida para una interpretacin
teleolgica de la Constitucin.
82
(Subraya y negrilla fuera del texto).



En el mismo sentido se expresa la sentencia del 3 de agosto de 1995:

La comunidad ha ocupado el espacio pblico, no solo por tolerancia de las entidades a
cuyo cargo se encuentra su preservacin, sino adems, por incumplimiento de los
deberes que les impone la Constitucin y la Ley.


82
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Tercera. Sentencia del 19 de julio de 1995. M. Ponente: J uan
de Dios Montes H. Radicacin AC 2816.



106
No resulta pues, razonable, que despus de haber permitido por tanto tiempo la
ocupacin de hecho, pretendan de la noche a la maana llevar a cabo el desalojo,
mediante la adopcin de la medida policiva como nico instrumento adecuado para
corregir la situacin, sin prever las consecuencias que ella generara para el orden
social y para la vida de los ocupantes. En efecto, segn el informe de la Defensora del
Pueblo, el pretendido desalojo se refiere a un millar de personas, el 50% de ellos nios
y menores de 15 aos, y de primera vista se deduce que muchos de ellos han
permanecido all toda su vida; a todos los une un factor comn, el reciclaje, nica e
inmediata alternativa en la que han fijado su posibilidad de subsistencia. Es su mundo
posible, del cual pretender desarraigarlos sin la adopcin de un programa de
reubicacin, inexorablemente les causara perjuicios de todo orden, dadas las
condiciones en que se desenvuelven. Pertenecen a una comunidad indgena marginada
que dada las caractersticas que los identifica, constituye un grupo social vulnerable.
No olvida la Sala, que en esta oportunidad persiste el deber de proteccin del espacio
pblico a cargo de las autoridades que seala la Constitucin y la Ley. Empero, es
innegable tambin, el deber que tienen de brindar proteccin a las personas que se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Estos deberes deben conciliarse
en el Estado Social de Derecho.
La Corte Constitucional, en sentencia No. T-222 de 1992, sostuvo lo siguiente:
Lo anterior supone, en consecuencia que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio publico ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias
o autorizaciones concebidas por el propio Estado, deber disear y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicacin de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la prctica los intereses en pugna.
En ese orden de ideas, como se dijo, debern protegerse los derechos de los menores
y del ncleo familiar, conforme lo prescriben los artculos 13,42 y 44 de la Carta Poltica,
ordenando para tal efecto, a las entidades que se indicarn en la parte resolutiva de
esta providencia, la adopcin de un programa d reubicacin que garantice la proteccin
de esos derechos.
83
(Subraya fuera del texto).




3.2.3. Proteccin y amparo del espacio pblico. Finalmente, dentro del tema del amparo y
proteccin del Espacio Pblico, encontramos varias referencias jurisprudenciales, siendo de gran
inters para el presente estudio las siguientes:

83
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Segunda. Sentencia del 3 de agosto de 1995. M. Ponente:
Carlos Arturo Orjuela G. Radicacin AC 2832.



107

Ese espacio, por mandato constitucional (art. 102), pertenece a la Nacin y su uso a todos
los habitantes del territorio, por consiguiente, est amparado por la ley en el sentido de que:
Nadie podr construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna
sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y dems lugares de propiedad de
la Unin, seala el artculo 679 del Cdigo Civil, circunstancia que, a su vez, hace que la
legislacin contemple unas acciones especiales, de naturaleza eminentemente pblica,
destinadas a la proteccin de derechos e intereses colectivos, como es el caso del amparo
del espacio pblico, las cuales, en un principio, fueron reguladas por el Cdigo Civil y,
posteriormente, elevadas a rango constitucional por el artculo 88 de la Constitucin Poltica.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T - 508 de 28 de agosto de 1992, seal
que:

Desde sus ms remotos y clsicos orgenes en el Derecho Latino fueron creadas para
prevenir o precaver la lesin de bienes y derechos que comprometen altos intereses
colectivos sobre cuya proteccin no siempre cabe la espera del dao; igualmente buscan la
restitucin del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos.

Adems, su propia condicin permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades
pblicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los particulares; su
tramitacin es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines pblicos y
concretos, no subjetivos ni individuales.
84
(Subraya y negrilla fuera del texto)



Sumamente ilustrativa es la providencia del 22 de noviembre de 2001, que a la letra dice:

Sea lo primero recordar que la ley 9 de 1989 define espacio pblico como el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de las
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses
individuales de los habitantes.

Por su parte, el decreto 328 de mayo 29 de 2000, expedido por la Alcalda Mayor de
Bogot, define estructura del espacio pblico como un sistema formal y funcional de
interaccin entre componentes urbano arquitectnicos y los cuales se refieren a usos,
tenencias, modos de ocupacin y formas de las estructuras, y su articulacin con los
sistemas verdes, peatonal y vehicular y, al referirse a la idoneidad del espacio pblico, la
define como la capacidad y calidad de los elementos urbanos, arquitectnicos y naturales
existentes o requeridos en la ciudad, o en un sector de sta, para el uso y desarrollo de las
actividades colectivas de los ciudadanos.

84
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Primera. Sentencia del 14 de junio de 2001. M. Ponente:
Manuel S. Urueta A. Radicacin 6569.



108

El Espacio pblico tiene varios elementos, entre ellos, las vas pblicas y los andenes. As lo
determinan el decreto 328 de la Alcalda Distrital y la ley 9 de 1989. sta ltima, adems,
aclara que constituyen espacio pblico las reas requeridas para la circulacin, tanto
peatonal como vehicular.

No cabe duda, pues, de que las pretensiones formuladas tienen como objeto intereses
colectivos de la comunidad sobre el espacio pblico. Por ello, antes de tomar cualquier
determinacin en sede jurisdiccional, se relacionarn las autoridades que tienen
competencia para tomar decisiones sobre el tema. As se definir el campo en el que puede
actuar el juez de la accin popular.

()

Como primera medida, es de anotar que, tal como lo expresa la Corte Constitucional en la
sentencia T-518 de 1992, el artculo 313 numeral 7, de la Constitucin poltica, seala
como funcin de los Concejos Municipales la de reglamentar los uso del suelo, y dentro de
los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin
y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. Ello quiere decir que cada municipio
dentro del margen de su autonoma, fija las reglas relacionadas con la actividad
urbanizadora y los criterios con arreglo a los cuales la Administracin, por medio de los
departamentos de planeacin, indica cules reas del suelo constituyen espacio pblico.

En esta materia, Bogot tiene un rgimen especial contenido en el captulo 4, ttulo XI,
artculos 322 y siguientes de la Constitucin Poltica, que han sido desarrollados por el
Decreto 1421 de 1993. Adems forman parte de este rgimen especial, los Acuerdos 2 de
1980, 18 de 1989 y 6 de 1990 del Concejo Distrital, y los decretos reglamentarios expedidos
por el Alcalde Mayor.

()

De acuerdo con las normas referidas arriba, las competencias sobre proteccin del espacio
pblico estn repartidas entre el Alcalde Mayor de Bogot y las alcaldas locales:

Al Alcalde Mayor, le corresponde:

1) Velar porque se respete el Espacio Pblico y su destinacin al uso comn
85[1]
2) Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de
rentas y gastos y los dems que estime convenientes para la buena marcha del
municipio

A los Alcaldes Locales, por su parte, les corresponde:





109
1) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del suelo
y reforma urbana
2) Expedir o negar los permisos de funcionamiento que soliciten los particulares
3) Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la proteccin, recuperacin
y conservacin del espacio pblico.

Finalmente, segn la ley 472 de 1998, los jueces de la accin popular tienen una funcin
especfica en materia de espacio pblico pues el goce y utilizacin del mismo es un derecho
colectivo
86[2]
. El juez mediante sentencia, puede ordenar la asuncin o abstencin de
determinadas conductas, bien para evitar el dao a ese inters colectivo o para remediarlo y
volver las cosas al estado en que estaban antes de la ocurrencia de la vulneracin.
87

[3]

Como se dijo antes, las normas aplicables al caso disponen que la competencia para
proteger el espacio pblico est atribuida tanto al alcalde mayor como a los alcaldes locales,
de manera que la perturbacin de ese derecho puede imputarse a las autoridades
mencionadas en tanto ellas han sido encargadas de velar por su satisfaccin, es decir, de
promover el respeto por el espacio pblico, de evitar su ocupacin indebida y de recuperarlo
cuando lo primero no haya sido posible.

()

Por otra parte, dado que el ordenamiento jurdico ha determinado cules son las vas para
recuperar el espacio pblico y quines son los competentes para hacerlo, los ocupantes
tienen derecho a que el trmite sea el que est consagrado en las normas, que los trminos
sean los que ellas prevn y que las autoridades que los administren no sean otras que las
all sealadas.

Por eso, el juez popular no podra adelantar personalmente esos procedimientos, ni
obviarlos para, simplemente, ordenar el desalojo de los ocupantes, sino que, en procura de
la vigencia simultnea del derecho colectivo comprometido, del fundamental al debido
proceso y del principio de legalidad, la orden que puede darse en este caso, a la Alcalda
Local, por una parte, es la de iniciar y adelantar los procedimientos policivos de recuperacin
del espacio pblico de acuerdo con los trminos previstos en las normas aplicables, sin
incurrir en mora, de manera que se satisfaga prontamente el inters colectivo en comento,
sin perjuicio de los derechos fundamentales de quienes sern procesados
administrativamente. Por otra parte, de acuerdo con sus competencias, la Alcalda Mayor,
deber estar pendiente del cumplimiento de esa orden para velar por el efectivo respeto al
espacio pblico y su impostergable destinacin al uso comn.
88





88
CONSEJ O DE ESTADO, Seccin Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2001. M. Ponente:
Alier Eduardo Hernndez E. Radicacin No. AP 264.




110

4. EL INTERS PBLICO Y EL ESPACIO PBLICO


4.1. CONCEPTO DE INTERS PBLICO

Como primer intento por establecer el concepto de inters pblico cabe acudir al Diccionario de la
Lengua Espaola
89
, el cual incluye como posibles acepciones del vocablo inters las siguientes:
Provecho, utilidad, ganancia. 2. Valor que en s tiene una cosa. 3. Lucro producido por el capital. 4.
Inclinacin ms o menos vehemente del nimo haca un objeto, persona, narracin, etc. 5. Bienes de
fortuna. 6. Conveniencia o necesidad de carcter colectivo en el orden moral o material. ()


En cuanto a la expresin pblico el mismo diccionario
90
seala: () 3. Aplcase a la potestad,
jurisdiccin y autoridad para hacer una cosa, como contrapuesto a privado. 4. Perteneciente a todo
el pueblo. () 9. Comn del pueblo o la ciudad. ()

Por su parte, el Diccionario Jurdico Espasa
91
, indica lo siguiente sobre el trmino inters pblico:

Es un concepto indeterminado que fundamenta y justifica la actuacin de las
Administraciones pblicas. La intervencin administrativa en los campos diversos de la

89
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsima Primera Edicin.
Tomo II. Madrid: Espasa Calpe, 1992. p. 1179.


90
REAL ACADEMIA ESPAOLA, Op. cit., p. 1687.


91
DICCIONARIO J URDICO ESPASA. Madrid: Espasa Calpe, 1999. p. 530.


111
vida social y econmica debe estar basada en que con tal intervencin se busca el
inters pblico, o es exigida por tal inters.

Es la traduccin jurdico-administrativa del concepto jurdico-poltico de bien comn,
que integra gran parte de la teora de los fines del Estado.

El inters pblico, como concepto genrico, se concreta y especifica cuando la
Administracin acta en el campo de sus potestades, de manera que toda actuacin
administrativa tiene un fin, como uno de sus elementos objetivos, que supone la
concrecin del inters pblico o general. Lo anterior est plasmado en la Constitucin
espaola cuando declara que la Administracin pblica sirve con objetividad los
intereses generales.

En cuanto al concepto de inters general, el tratadista Luciano Parejo Alfonso ha sealado lo
siguiente:

(...) es casi insuperable la dificultad de la precisin del contenido de esta nocin, por la
falta de homogeneidad de ste y radicar su fuerza ms en la capacidad de desempeo
de una funcin en la vida poltica y social a travs de la evocacin que en la
cristalizacin conceptual de un significado.

En lo que aqu interesa, sin embargo, el inters general es ante todo una clusula
general, un concepto abstracto y formal, que alude a todo bien jurdico protegido por la
comunidad jurdica e identificado y determinado como tal por el poder pblico en el
curso del desarrollo constitucional y, por tanto, del proceso sucesivo de integracin del
ordenamiento jurdico, de conformidad en todo caso con el propio orden constitucional
(en la doble vertiente material y organizativa de ste).

(...)

En su acepcin ms general y amplia, el inters general se confunde con el fin mismo
del Estado, (...)

(...)

En el caso colombiano, en el artculo 209 de la Constitucin Poltica se establece: La funcin

administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno
que se ejercer en los trminos que seale la ley.


112
Se llega as a un sentido ms estricto de inters general; (...) En este plano ms
concreto, la nocin de inters general se refiere a los bienes jurdicos imputables a la
colectividad, cuya tutela corresponde, por ello, a los poderes pblicos, es decir, a las
organizaciones estatales (o las designadas por stas), en cuanto gestores cabalmente
de los intereses del comn o no pertenecientes (en su caso, no asignados) a la esfera
propia de los sujetos privados.

En esta significacin ms estricta, el inters general se identifica con el inters pblico y
se contrapone, genricamente, al inters particular o privado. En el Estado social y
democrtico de Derecho, sin embargo, (...), la contraposicin entre ambos no es de
naturaleza, no da lugar inexorablemente, en todos los supuestos, a una contradiccin
irreductible entre los mismos, en trminos de bloques compactos, diferenciados,
incompatibles y, por tanto, portadores de exigencias inconciliables.
92



Hasta el momento puede decirse entonces que, de manera general, el concepto de inters pblico
supone la existencia de un valor, cosa u objeto que reviste importancia o conveniencia para un grupo
de personas o para una comunidad, y que desde el punto de vista jurdico, el mismo concepto
vincula adems el concepto de bien comn o general, aparte de suponer tambin la justificacin o
razn de ser de las actuaciones de la Administracin, cuando stas se realizan en el marco de la
legalidad.


Ahora bien, para ahondar en el concepto que nos ocupa, se acudir a las consideraciones que sobre
la materia realiz el doctrinante Hctor Jorge Escola, incluidas en su obra El Inters Pblico como
Fundamento del Derecho Administrativo
93
, quien en el captulo XI, dedicado al estudio del concepto
y contenido del inters pblico, expres:


92
PAREJ O ALFONSO, Luciano; J IMNEZ-BLANCO, Antonio y ORTEGA ALVAREZ, Luis. Manual
de Derecho Administrativo. Tercera Edicin. Barcelona: Editorial Ariel, S.A., 1994. pgs. 303 y
304.


93
ESCOLA, Op. cit.


113
El inters, en consecuencia, y siempre dentro del terreno en que ahora nos movemos,
supone la existencia de algo, que puede ser una cosa o un bien, que es importante
para una persona, porque le significa un valor, un provecho o una utilidad, en el orden
moral o material, que esa persona aprecia como tal y que desea adquirir, conservar,
acrecentar o mantener, para su propia esfera de valores.

Tal inters, entendido de este modo, pasa a ser pblico cuando no es exclusivo o
propio de una o pocas personas, sino cuando participan o coinciden en el mismo un
nmero tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede
llegar a identificrselo como de todo el grupo, inclusive respecto de aquellos que,
individualmente, puedan o no compartirlo.

Para que exista un inters debe darse, imprescindiblemente, una valoracin consciente
y libre, que haga aparecer como importante la cosa o bien sobre el cual recaiga, y una
volicin razonada que haga deseable o pretendible esa cosa importante.

Es la presencia de esos intereses individuales coincidentes y compartidos por un grupo
cuantitativamente preponderante de individuos, lo que da lugar, de ese modo, a un
inters pblico, que surge como un inters de toda la comunidad, siendo indiferente
entrar a discutir, por ahora, si la conciencia social o colectiva expresada debe imputarse
a un ente extra o superindividual, que en la realidad no existe, o si debe reconducrsela
a las conciencias individuales, que son las que valoran y quieren el inters, que se hace
pblico a travs de su sumatoria.

()

El inters pblico, en consecuencia, cosa o bien valioso, querido o pretendido por cada
individuo, trasunto de la influencia social del pasado y del presente con pretensiones de
vigencia para el porvenir, trasmutada por ellos mismos en querer predominante que se
identifica con el de toda la comunidad, surge como algo en el que cada componente de
la sociedad, por retorno, reconoce e identifica su propio querer y su propia valoracin
positiva.


Se tiene entonces que el inters pblico supone la sumatoria o cmulo de intereses particulares o
individuales coincidentes de personas que integran una comunidad, a los cuales tales personas
asignan una alta valoracin y con el cual se identifican plenamente en la medida en que encuentran
reflejado en este inters pblico su propio inters particular.




114
Sin embargo, no puede decirse que para exista un inters pblico, ste deba ser compartido por la
totalidad de los integrantes de una comunidad, puesto que de hecho, ello resulta poco frecuente. En
efecto, lo usual es que el inters pblico est conformado por una mayora de intereses individuales
que resultan coincidentes, de forma que existe una minora que no se reconoce a si misma en ese
inters mayoritario o que incluso se opone abiertamente al mismo. En realidad no podra ser de una
manera diferente, toda vez que el surgimiento de un verdadero querer o inters pblico coincidente
slo podr darse en una sociedad democrtica en donde prime la libertad, en donde cada individuo
pueda libremente elegir, desarrollarse y expresar su voluntad o inters, puesto que slo de esta
forma la comunidad podr tomar conciencia de la coincidencia de intereses individuales, de la
presencia o surgimiento de una mayora.


Ahora bien, es precisamente la existencia de esa mayora lo que hace posible que el inters pblico
pueda ser impuesto a la minora que no participa de ste, ya que estos ltimos, dada su condicin de
integrantes del mismo grupo social, se ven obligados a aceptarlo y a colaborar con la mayora para
lograr su consecucin, puesto que de otra manera no podra justificarse que otros intereses pblicos
de los que s participen los integrantes de esta minora sean impuestos a otros individuos que no se
identifican con ellos.


As las cosas, el inters pblico no es ms que un querer mayoritario orientado a la obtencin de
valores pretendidos, esto es, una mayora de intereses individuales coincidentes, que es inters
porque se orienta al logro de un valor, provecho o utilidad resultante de aquello sobre lo que recae


115
tal coincidencia mayoritaria, y que es pblico porque se asigna a toda la comunidad, como resultado
de esa mayora coincidente
94
.


Teniendo en cuenta que el artculo 1 de la Constitucin Poltica de Colombia establece que
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general, cabra preguntarse cmo es la relacin entre el
inters pblico o general y el inters individual, y que implica el que el primero deba prevalecer sobre
el segundo.


Para responder este interrogante lo primero ser advertir que, tal como se indic anteriormente, el
inters pblico no tiene una naturaleza ontolgica diferente de la del inters particular, en la medida
en que el primero supone la sumatoria de intereses individuales coincidentes, de forma que en el
fondo los dos estn constituidos por intereses similares o de la misma naturaleza, no existiendo por
tanto diferencia cualitativa, sino tan slo cuantitativa.


En ese orden de ideas, habr que aceptar que al no tratarse de intereses sustancialmente diferentes,
no podr pensarse en una superioridad del inters pblico respecto del inters particular derivada
de una naturaleza diversa, sino que la prevalencia del primero sobre el segundo obedece

94
Ibid., p. 240.


116
simplemente a que aquel es un inters mayoritario reconocido como pblico por la comunidad y que
por tanto, en una sociedad democrtica, resulte lgico que deba primar sobre el inters minoritario
individual.


Al respecto debe anotarse que otros artculos de la Constitucin Poltica, en desarrollo de lo
contemplado en el artculo 1, esto es, la prevalencia del inters general como valor sobre el que se
funda el Estado Colombiano, consagran igualmente este principio. Son estos los artculos 58 y 82,
los cuales respectivamente indican: () el inters privado deber ceder al inters pblico o social.
La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. () y Es deber del Estado velar por la
integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters
particular. ().


En efecto, es en este principio en donde encuentra su asidero la funcin social que nuestra Carta
Poltica ha atribuido a la propiedad privada, puesto que este tipo de limitacin se justifica slo en la
medida en que existe un inters ante el que deber ceder el inters particular inmerso en el derecho
de propiedad privada, reconocido por el ordenamiento constitucional como un derecho fundamental.
Si ello no fuera as, la posibilidad de satisfacer las necesidades e intereses colectivos se vera
seriamente amenazada ante la constante pretensin de cualquier individuo de ver satisfecho su
inters privado, incluso sacrificando con ello el inters mayoritario de la comunidad.




117
Visto de esta manera, y aunque a primera vista parezca contradictorio, es precisamente la
consagracin de la prevalencia del inters general lo que permitir que los derechos de todos y cada
uno de los miembros de la colectividad puedan hacerse efectivos, ya que al estar constituido el
inters pblico por la sumatoria mayoritaria de intereses individuales coincidentes, tales sujetos
encontrarn reflejado en el inters pblico su propio inters particular, esto es, la pretensin de hacer
efectivos los derechos consagrados en su favor.


En ese orden de ideas, podr tambin advertirse que es este principio, a travs de su concrecin en
la funcin social de la propiedad, lo que justifica que se establezca como limitacin a la misma el que
algunos de los elementos de los inmuebles de propiedad privada (elementos arquitectnicos,
espaciales y naturales tales como cubiertas, fachadas, paramentos, prticos, antejardines y
cerramientos) hagan parte del espacio pblico, y que en tal condicin, deban destinarse a la
satisfaccin de necesidades colectivas, incluso cuando ello implique que el inters particular del
propietario pueda resultar en conflicto con tal finalidad.


Lo propio ocurre con los dems elementos integrantes del concepto de espacio pblico, ya que como
se ha previsto en el artculo 82 de la Constitucin, la destinacin del espacio pblico al uso y goce
comn prevalece sobre el inters particular, de forma que conductas antijurdicas que impliquen un
desconocimiento de tal derecho colectivo, como podran ser conductas que supongan una ocupacin
indebida del espacio pblico tales como cerramientos no autorizados o ventas ambulantes o
estacionarias no permitidas, se encuentren proscritas y sancionadas por el ordenamiento jurdico
aplicable.


118


De otra parte, debe anotarse que, contrariamente a la tendencia de asociar el concepto de inters
pblico a una idea difusa, resultante de acudir a ste como justificacin de un sinnmero de
afirmaciones o actuaciones cuando su defensa resulta poco clara o difcil, lo cierto es que el
concepto de inters pblico debe ser concreto, en la medida en que debe ser determinado o
determinable y reconocido o reconocible por los miembros de la comunidad, ya que si se trata de la
sumatoria de intereses individuales coincidentes, y stos a su vez, suponen algo, que puede ser
una cosa o un bien, que es importante para una persona, porque le significa un valor, un provecho o
una utilidad, en el orden moral o material, que esa persona aprecia como tal y que desea adquirir,
conservar, acrecentar o mantener, para su propia esfera de valores
95
, el contenido de ese inters
pblico ser esa cosa o bien que resulta importante para los individuos que integran la mayora y
que en consecuencia resulta perceptible para toda la comunidad.


Por ello el inters pblico no puede ser algo abstracto, o como dijera Gordillo en una
frase feliz, no puede entenderse como una estela de bienestar que se esparce
insensiblemente entre el pueblo, como una nocin mgica que implica todo lo bueno y
mejor; ni tampoco el inters de un conjunto de habitantes tomados como masa, un
bienestar general, omnipresente, una felicidad imprecisable.

Por el contrario, el inters pblico - para permitir su verificacin como tal, como querer
mayoritario tiene que aparecer siempre con un contenido concreto, escindible, como
algo definible, que puede recortarse en la realidad material o espiritual dentro de la cual
podr ser catalogado
96
.



95
Ibid.,, p. 237.


96
Ibid., p.245.


119
De hecho, el contenido del inters pblico debe ser tan claro y concreto que debe permitir a los
sujetos reconocer en l su propio inters individual.


Por otra parte, al tratarse de la sumatoria de intereses individuales coincidentes que resultan
mayoritarios, cabe anotar que el contenido concreto del inters pblico podr ser muy variado, tanto
como podra serlo el contenido de los intereses particulares de los miembros de una comunidad, ya
que depender de la condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales imperantes en un
determinado momento en una conjunto social concreto, en la medida en que sern stas las que
determinarn las cosas y bienes que resulten importantes o deseables para la mayora de los
integrantes del grupo social, de forma que el inters mayoritario podr variar en funcin de la
mutacin de las condiciones citadas.


Debe tambin sealarse que no basta con que el contenido del inters pblico sea concreto, pues
ser igualmente necesario que ste goce de actualidad, ya que slo as podr decirse que tal inters
representa una cosa o bien deseado por la mayora de los individuos que integran una comunidad en
un momento determinado. De otra manera, el cambio que podran sufrir las condiciones sociales,
polticas, econmicas y culturales imperantes en un grupo social con el transcurso del tiempo podra
implicar que en un momento posterior algo que fue querido por la mayora de los integrantes de la
comunidad e identificado en su momento como un inters pblico, ya no lo sea. En realidad, es
dicha actualidad lo que otorga vigencia y flexibilidad a un querer mayoritario, como inters pblico,
en un conjunto social.



120

Sin embargo conviene aclarar que un inters pblico determinado, como puede ser por ejemplo el
inters en la libertad de expresin o en el libre desarrollo de la personalidad, puede no tener una
actualidad inmediata para todas las personas que lo identifican como algo querido o deseable, en la
medida en que no necesariamente todas estas personas tienen un inters actual en poder
expresarse libremente en un momento dado, pero resulta claro que habrn de tenerlo en el futuro.
Se trata entonces de intereses pblicos eventuales o potenciales, que no por ello son menos ciertos
o dejan de ser tales. En realidad, podra decirse que incluso en un caso como este existe un inters
actual de parte de los individuos que integran la mayora, puesto que aceptan en ese momento
actual que es necesario proteger tales intereses ya que muy probablemente tendrn inters en poder
desarrollarlos en el futuro.


Finalmente debe tambin sealarse que los sujetos cuyos intereses coincidentes integran la mayora
deben estar en posibilidad de reconocer en el inters pblico un inters personal y directo, esto es,
un inters propio del que puedan recibir un beneficio o efecto concreto e inmediato, como podra ser
el poder desplazarse, cada uno de ellos, libremente por las vas pblicas de la ciudad.


En ese orden de ideas, podra entonces afirmarse que,


el inters pblico - de tal modo es el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se
asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayora, y que encuentra su
origen en el querer axiolgico de esos individuos, apareciendo con un contenido
concreto y determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de


121
ellos, que pueden reconocer en l su propio querer y su propia valoracin,
prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que
desplaza o sustituye, sin aniquilarlos.
97





4.2. EL INTERS PBLICO COMO JUSTIFICACIN DE LA DEFENSA DEL ESPACIO
PBLICO

El presente captulo tiene por objeto establecer si es en el inters pblico donde debe encontrarse
una justificacin para que la defensa del espacio pblico resulte procedente.


Al respecto, lo primero ser advertir que es la propia Constitucin Poltica la que impone como
deberes a cargo del Estado la proteccin de la integridad del espacio pblico y su destinacin al uso
comn. Este solo hecho parecera indicar que, dado que son fines esenciales del Estado promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitucin Poltica, el espacio pblico involucra un bien que es objeto de especial valoracin
por parte del Constituyente, y que por lo mismo y el claro mandato que al respecto incluye la Carta
Poltica, su defensa resulta no slo necesaria, sino procedente.


Sin embargo, si lo que se pretende es precisar e identificar por otro medio la existencia de un inters
pblico que justifique la necesidad de proteger el espacio pblico y su destinacin al uso comn,

97
Ibd., p. 249 y 250.


122
resulta conveniente dejar temporalmente de lado el claro mandato establecido por el Constituyente, y
retomar el estudio de los conceptos de espacio pblico y de inters pblico.


Si se parte entonces del concepto de espacio pblico incluido en el capitulo 1 de este documento, y
se tiene en cuenta que, tal como lo precis la Ley 9 de 1989, el espacio pblico est constituido por
el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden los lmites
de los intereses individuales de los habitantes, se deber tomar nota de que en tales disposiciones
se podr identificar uno de los elementos que hacen parte del concepto de inters pblico, segn se
indic previamente.


En efecto, se trata de bienes inmuebles pblicos y de parte de los inmuebles privados que resultan
de especial importancia y en los que la comunidad tiene un gran inters, en la medida en que estn
destinados a la satisfaccin de necesidades que experimenta el grupo social en general. De hecho,
estn relacionados con diversos aspectos de la vida de la comunidad que permiten a sus integrantes
lograr la satisfaccin de necesidades individuales, en muchos casos la satisfaccin de derechos
fundamentales, as como de necesidades colectivas, esenciales para el normal desarrollo de la vida
en sociedad.


Para una mejor comprensin de lo anterior bastar con hacer un breve repaso de algunas de las
especies que integran el concepto de espacio pblico, para relacionarlas posteriormente con algunos


123
de los derechos fundamentales, sociales, econmicos y culturales y colectivos consagrados en la
Constitucin Poltica de Colombia, y establecer as el vnculo que puede existir entre los mismos.


Es as entonces que de acuerdo con lo previsto en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto 1504 de 1998
hacen parte del espacio pblico, como elementos constitutivos del mismo, los siguientes bienes:
montaas, cerros, colinas, mares, ros, playas, lagos, lagunas, presas, represas, alcantarillas,
canales de desage, puertos, parques naturales, reas de reserva natural, calles, calzadas, carriles,
puentes vehiculares, puentes peatonales, andenes, tneles, parques, plazas, escenarios deportivos
y escenarios culturales, y como elementos complementarios, los que a continuacin se relacionan:
csped, jardines, rboles, telfonos pblicos, buzones, paraderos, semforos, luminarias peatonales
y vehiculares, juegos para adultos, juegos infantiles, canecas e hidrantes.


En cuanto a los derechos contemplados en nuestra Carta Poltica que pueden relacionarse en una
forma ms o menos directa con el espacio pblico, podrn mencionarse los siguientes: a) el derecho
al libre desarrollo de la personalidad (artculo 16), el derecho a la libertad de cultos y a difundir la
religin en forma individual y colectiva (artculo 19), el derecho a la libertad de expresin y a difundir
el pensamiento y las opiniones (artculo 20), el derecho a la libre circulacin en el territorio nacional
(artculo 24), el derecho de reunin y de manifestacin pblica y pacfica (artculo 37), como
derechos fundamentales previstos en el captulo I del Ttulo II de la Constitucin Poltica; b) los
derechos fundamentales de los nios a la cultura, la recreacin y la libre expresin de su opinin
(artculo 44), el derecho a la recreacin, a la prctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo
libre (artculo 52), el derecho al acceso a la cultura (artculo 70), el derecho a la libre expresin


124
artstica (artculo 71), como derechos sociales, econmicos y culturales contemplados en el captulo
II del Ttulo II de la Carta; y, c) el derecho a gozar de un ambiente sano (artculo 79), y el derecho al
uso comn del espacio pblico y a su proteccin por parte del Estado (artculo 82), como derechos
colectivos y del ambiente, contemplados en el captulo III del Ttulo II de la Carta.


Ahora bien, resulta difcil concebir cmo podran hacerse efectivos los derechos al libre desarrollo de
la personalidad, a difundir la religin en forma colectiva, a la libertad de expresin y a la difusin del
pensamiento y las opiniones y a la reunin y manifestacin pblica y pacfica de las propias ideas y
opiniones, o por lo menos algunas de las expresiones de tales derechos, si las personas no tuvieran
un libre acceso a calles, parques, plazas, escenarios deportivos y escenarios culturales, o cmo
podra desarrollarse el derecho a la libre circulacin en el territorio nacional si las mismas no tuvieran
acceso o no tuvieran a su disposicin calles, andenes, puentes, tneles, calzadas y carriles, ros y
mares.


Lo propio ocurre con los derechos a la cultura, a la recreacin, a la prctica del deporte, al
aprovechamiento del tiempo libre, al acceso a la cultura, a la libre expresin artstica, o con el
derecho a gozar de un ambiente sano, ya que si los individuos no pudieran hacer uso libre de los
parques naturales, las reas de reserva natural, los parques, las plazas, los escenarios deportivos y
culturales, los juegos para adultos y los juegos infantiles, o no tuvieran la posibilidad de acceder o
visitar parques naturales, reas de reserva natural, montaas, cerros, colinas, mares, ros, playas,
lagos o lagunas, no podran gozar y hacer efectivos sus derechos.



125

Resulta entonces evidente cmo el espacio pblico y la posibilidad de su utilizacin resultan
indispensables para poder ejercer los derechos constitucionalmente consagrados en favor de los
individuos.


As las cosas, forzoso ser concluir que existe un claro, cierto y concreto inters de parte de los
miembros de la comunidad en gozar de tales bienes, puesto que slo de esta manera lograrn hacer
efectivos importantes derechos consagrados a su favor en la Carta Poltica. Es ms, se trata de un
querer que necesariamente ser mayoritario, puesto que cmo est visto, el espacio pblico y la
posibilidad de gozar del mismo estn relacionados con tan diversos y primordiales aspectos de la
vida de las personas, que aunque algunas de ellas puedan no tener un inters actual en utilizar unas
de las especies mencionadas, como podran ser por ejemplo los parques naturales o los escenarios
deportivos, si lo tendrn necesariamente en usar otras, como son las calles, los andenes, las
calzadas y los carriles, puesto que la necesidad de desplazarse es connatural al ser humano, de
forma que deber aceptarse que al hacer parte todas estas especies del concepto de espacio
pblico y al estar ste directamente relacionado con derechos tan fundamentales para el individuo,
existir un inters coincidente de parte de los miembros de la comunidad en gozar y proteger el
espacio pblico, ya que slo de esta manera lograrn hacer efectivos sus intereses y satisfacer sus
necesidades personales.


Podra incluso decirse, que aunque algunas de las personas que integran la comunidad no tuvieran
un inters actual en usar o poder acceder a algunas de las especies citadas, existe una alta


126
probabilidad de que lo tengan en el futuro, ya que no puede concebirse que al hacer parte de una
sociedad organizada no quieran o tengan que hacer parte en algn momento de su vida de
expresiones individuales o colectivas que supongan la utilizacin de las diferentes especies del
espacio pblico para hacer efectivos sus derechos o para el cumplimiento de sus deberes, segn
han sido mencionadas.


De esta manera, las personas podrn reconocer en la posibilidad de gozar del espacio pblico y en
la necesidad de su proteccin su propio inters individual, ya que, en este contexto, cualquiera que
ste sea (las expresiones artsticas y el libre desarrollo de la personalidad, la posibilidad de reunirse
y realizar manifestaciones pblicas, la recreacin, la prctica del deporte, la recreacin o
simplemente la natural necesidad de desplazarse, por mencionar slo algunos), resulta claro que
deber poder hacer uso del espacio pblico para llegar a satisfacerlo y desarrollarlo.


En ese orden de ideas, puede apreciarse cmo en la posibilidad de gozar del espacio pblico y en su
proteccin y defensa para el uso comn se encuentran reunidos los elementos necesarios para que
pueda hablarse de la existencia de un inters pblico, segn se precis en el captulo anterior. En
efecto, gravita sobre tales aspectos un inters mayoritario y coincidente de los individuos que
integran la comunidad, que resulta claro, concreto, actual o potencial, personal y directo, en el cual
pueden los mencionados sujetos reconocer su propio querer, puesto que para todos resulta evidente
que slo as podrn lograr el pleno desarrollo individual y colectivo propio de las personas que
integran un grupo social como el nuestro.



127

De esta manera, debe finalmente destacarse que no slo porque expresamente as lo indique la
Constitucin Poltica, sino porque al estar fundado nuestro Estado social de derecho en la
prevalencia del inters general, la defensa del espacio pblico y de su destinacin al uso de todos
los ciudadanos involucra un claro inters pblico que no slo justifica, sino que hace imperativa la
proteccin que de stos corresponde al Estado. Ello en la medida en que la existencia del espacio
pblico, y como parte de ste, la de los bienes de uso pblico, encuentra su fundamento en el
hecho incontestable de que la vida en comunidad sera prcticamente imposible si no existieran esos
bienes que pertenecen a todos, que todos pueden utilizar, y que estn afectados al cumplimiento de
finalidades de inters pblico que, de otra manera, no podran llevarse a cabo
98
.




98
Ibid., p. 202.


128

5. LA DEFENSA DEL ESPACIO PBLICO

5.1. MEDIOS DE DEFENSA


Del estudio de la normatividad y la jurisprudencia relacionadas con el tema, se han podido identificar
los siguientes medios de defensa del espacio pblico, los cuales se pasan a comentar.




5.1.1. Accin popular. La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 consagr en el captulo 3 del
Ttulo II una serie de derechos que reconocieron de manera expresa la importancia que ciertos
bienes representaban para la colectividad, en la medida en que respondan a necesidades de tipo
colectivo o social, y que por lo mismo tenan una gran incidencia en la calidad de vida de las
personas que la integran y, para garantizar su efectividad, contempl mecanismos procesales
especiales.


En efecto, el artculo 88 de la Constitucin Poltica de Colombia seal lo siguiente:

La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros
de similar naturaleza que se definen en ella.

Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.



129
As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los
derechos e intereses colectivos.


Al respecto cabe anotar que la anterior disposicin supuso la consagracin constitucional de las
acciones populares, las cuales ya haban sido introducidas en el ordenamiento jurdico colombiano
por el Cdigo Civil, mediante los artculos 1005
99
y 2359
100
.


El artculo constitucional transcrito fue desarrollado por el legislador mediante la expedicin de la Ley
472 de 1998, norma que se ocup de regular el ejercicio de las acciones populares y de grupo, las
cuales segn el propio legislador estn orientadas a garantizar la defensa y proteccin de los
derechos e intereses colectivos, as como los de grupo o de un nmero plural de personas
101
.



99
CDIGO CIVIL, artculo 1005: La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendr en
favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso pblico, y para la seguridad de los que
transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueos de heredades o edificios privados.

Y siempre que a consecuencia de una accin popular haya de demolerse o enmendarse una
construccin, o de resarcirse un dao sufrido, se recompensar al actor, a costas del querellado,
con una suma que no baje de la dcima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la
demolicin o enmienda, o el resarcimiento del dao; sin perjuicio de que si se castiga el delito o
negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad.


100
Ibid., artculo 2359: Por regla general se concede accin en todos los casos de dao
contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas;
pero si el dao amenazare solamente a personas determinadas, slo alguna de stas podr
intentar la accin.


101
LEY 472 DE 1998, artculo 1.




130
De conformidad con la citada Ley, las acciones populares y las acciones de grupo fueron definidas
de la siguiente manera:

Artculo 2. Acciones populares. Son los medios procesales para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el
peligro, al amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.


Artculo 3. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un nmero
plural o un conjunto de personas que renen condiciones uniformes respecto de una
misma causa que origin perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones
uniformes deben tener tambin lugar respecto de todos los elementos que configuran la
responsabilidad.

La accin de grupo se ejercer exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago
de indemnizacin de los perjuicios. (Subraya fuera del texto).


Como puede observarse tras la lectura de las anteriores normas, la accin de popular tiene un
carcter eminentemente preventivo y eventualmente restitutorio, mientras que la accin de grupo
tiene uno propiamente resarcitorio, puesto que se orienta a obtener la indemnizacin por los
perjuicios individuales sufridos por un grupo de personas. Al respecto, el profesor Ramiro Bejarano
Guzmn expres: Sin duda la principal diferencia entre uno y otro tipo de acciones, radica en que
las acciones populares son mecanismos de proteccin de los derechos e intereses colectivos, al
paso que las de grupo lo son de los derechos individuales. En ese orden de ideas, la ms categrica
diferencia entre los dos tipos de acciones, consiste en que las acciones de grupo son de naturaleza
resarcitoria y patrimonial, al paso que las populares no, ()
102
. (Subraya fuera del texto).


102
BEJ ARANO GUZMN, Ramiro. De las acciones populares y de grupo. Bogot, D.C. Septiembre
de 1999.


131

Debe igualmente destacarse que el artculo 4 de la citada Ley identific cuales son los derechos e
intereses colectivos, entre los que incluy, entre otros: el goce de un ambiente sano; el goce del
espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico; la defensa del patrimonio
pblico; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica; el acceso a
los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna; la realizacin de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurdicas, de
manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.


Ahora bien, para lograr una mejor comprensin sobre el concepto y alcance de tales acciones, se
consider til realizar una comparacin de las mismas, en los siguientes trminos:


ACCIN POPULAR ACCIN DE GRUPO
Naturaleza Accin pblica. Accin personal.
Finalidad Preventiva, restitutoria y
eventualmente indemnizatoria
(Artculo 2 de la Ley 472 de
1998).
Indemnizatoria (Artculo 3 Ley
472 de 1998).
Objeto protegido Derechos e intereses colectivos
(Artculos 2 y 4 de la Ley 472
de 1998).
Derechos individuales -
Patrimonio de cada una de las
personas perjudicadas que hacen
parte del grupo, el cual puede ser
afectado por violacin de
derechos colectivos o de cualquier


132
otro derecho (Artculo 3 Ley 472
de 1998).
Legitimacin por activa Toda persona natural o jurdica
Las organizaciones no
gubernamentales, las
organizaciones populares,
cvicas o de ndole similar.
Las entidades pblicas que
cumplan funciones de control,
intervencin o vigilancia,
siempre que la amenaza o
vulneracin a los derechos e
intereses colectivos no se haya
originado en su accin u
omisin.
El Procurador General de la
Nacin, el Defensor del Pueblo
y los Personeros Distritales y
Municipales, en lo relacionado
con su competencia.
Los alcaldes y los dems
servidores pblicos que por
razn de sus funciones deben
promover la proteccin y
defensa de estos derechos e
intereses.
(Artculo 12 de la Ley 472 de
1998).
Una persona natural o jurdica,
miembro del grupo afectado,
que haya sufrido un perjuicio
individual.
Las personas naturales o
jurdicas que hayan sufrido un
perjuicio individual y decidan
integrarse como grupo para
interponer la accin.
El Defensor del Pueblo y los
Personeros Municipales y
Distritales, en nombre de
cualquier persona que as se los
solicite o que se encuentre en
situacin de desamparo o
indefensin.
(Artculo 48 de la Ley 472 de
1998).
Legitimacin por pasiva Procede contra toda accin u
omisin de las autoridades
pblicas o de los particulares,
que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses
colectivos. (Artculo 9 de la Ley
Procede contra el presunto
responsable del hecho u omisin
que motiva la accin, quien
deber ser determinado. (Artculo
52 de la Ley 472 de 1998).


133
472 de 1998).
Jurisdiccin La jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo
conocer de los procesos que
se susciten con ocasin del
ejercicio de las acciones
populares originadas en actos,
acciones u omisiones de las
entidades pblicas y de las
personas privadas que
desempeen funciones
administrativas.
La jurisdiccin civil ordinaria
conocer de los dems
procesos que se susciten con
ocasin del ejercicio de las
acciones populares.
(Artculo 15 de la Ley 472 de
1998).
La jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo
conocer de los procesos que
se susciten con ocasin del
ejercicio de las acciones de
grupo originadas en la actividad
de las entidades pblicas y de
las personas privadas que
desempeen funciones
administrativas.
La jurisdiccin civil ordinaria
conocer de los dems
procesos que se susciten con
ocasin del ejercicio de las
acciones de grupo.
(Artculo 50 de la Ley 472 de
1998).
Competencia En primera instancia
conocern los jueces
administrativos y los jueces
civiles de circuito.
En segunda instancia
conocern la Seccin Primera
del Tribunal Contencioso
Administrativo o la Sala Civil
del Tribunal del Distrito Judicial
al que pertenezca el juez de
primera instancia.
Hasta tanto entren en
funcionamiento los juzgados
administrativos, conocern en
primera instancia los
En primera instancia conocern
los jueces administrativos y los
jueces civiles de circuito.
En segunda instancia
conocern la Seccin Primera
del Tribunal Contencioso
Administrativo o la Sala Civil del
Tribunal del Distrito Judicial al
que pertenezca el juez de
primera instancia.
Hasta tanto entren en
funcionamiento los juzgados
administrativos, conocern en
primera instancia los Tribunales
Contencioso Administrativos y


134
Tribunales Contencioso
Administrativos y en segunda
instancia el Consejo de
Estado.
Ser competente el juez del
lugar de ocurrencia de los
hechos o el del domicilio del
demandado a eleccin del
actor popular. Cuando por los
hechos sean varios los jueces
competentes, conocer a
prevencin el juez ante el cual
se hubiere presentado la
demanda.
(Artculo 16 de la Ley 472 de
1998).
en segunda instancia el
Consejo de Estado.
Ser competente el juez del
lugar de ocurrencia de los
hechos o el del domicilio del
demandado a eleccin del actor
popular. Cuando por los hechos
sean varios los jueces
competentes, conocer a
prevencin el juez ante el cual
se hubiere presentado la
demanda.
(Artculo 51 de la Ley 472 de
1998).
Intervencin de abogado Pueden ser interpuestas
directamente por cualquier
persona sin la necesidad de la
intervencin de un abogado.
(Artculo 13 de la Ley 472 de
1998).
Deben ser interpuestas por
intermedio de un abogado
(Artculo 49 de la Ley 472 de
1998).
Efectos de la sentencia La sentencia tendr efectos de
cosa juzgada erga omnes.
(Artculo 35 de la Ley 472 de
1998).
La sentencia tendr efectos de
cosa juzgada en relacin con
quienes fueron parte del proceso
y de las personas que,
perteneciendo al grupo
interesado, no manifestaron
oportuna y expresamente su
decisin de excluirse del grupo y
de las resultas del proceso, a
pesar de no haberse hecho
presentes. No tendr efectos
respecto de quienes expresa y
oportunamente solicitaron su


135
exclusin del grupo durante el
curso del proceso, ni respecto de
aquellos que consigan que la
sentencia no produzca efectos
frente a ellos por no haber estado
cabalmente representados sus
intereses o por vicios en la
notificacin. (Artculo 66 de la Ley
472 de 1998).
Caducidad No tiene trmino de caducidad,
puesto que las expresiones
Cuando dicha accin est
dirigida a volver las cosas al
estado anterior, el trmino para
interponerla ser de cinco (5)
aos, contados a partir de la
accin u omisin que produjo la
alteracin, contenidas en el
artculo 11 de la Ley 472 de
1998 fueron declaradas
inexequibles por la Corte
Constitucional, mediante la
sentencia C-215/99 del 14 de
abril de 1999. M. Ponente:
Martha Victoria Schica de
Moncaleano. (Artculo 11 de la
Ley 472 de 1998).
Dos (2) aos contados a partir del
momento en que se caus el dao
o ces la accin causante del
mismo, sin perjuicio de la accin
individual que corresponda por la
indemnizacin de perjuicios.
(Artculo 47 de la Ley 472 de
1998).
Otros Trmite preferencial para las
acciones populares
preventivas (Artculo 6 de la
Ley 472 de 1998).
La interposicin de la accin
popular no requiere
agotamiento previo de la va
gubernativa. (Artculo 10 de la
Para que la accin de grupo
resulte procedente deben reunirse
los siguientes requisitos:
La accin debe ser interpuesta
por un nmero plural o un
conjunto de personas. La accin
puede ser presentada por una
sola persona, siempre que


136
Ley 472 de 1998).
Audiencia especial con el fin
de establecer un pacto de
cumplimiento en el que se
determine la forma de
proteccin de los derechos e
intereses colectivos y el
restablecimiento de las cosas a
su estado anterior, de ser ello
posible. (Artculo 27 de la Ley
472 de 1998).
El demandante en una accin
popular tiene derecho a recibir
un incentivo que el juez fijar
entre diez (10) y ciento
cincuenta (150) salarios
mnimos legales mensuales.
Cuando el demandante sea
una entidad pblica, el
incentivo se destinar al Fondo
de Defensa de Intereses
Colectivos. (Artculo 39 de la
Ley 472 de 1998).
En las acciones populares que
se generen por la violacin del
derecho colectivo a la
moralidad administrativa, el
demandante o demandantes
tendrn derecho a recibir el
quince por ciento (15%) del
valor que recupere la entidad
pblica en razn de la accin
popular. (Artculo 40 de la Ley
472 de 1998).
involucre pretensiones de un
nmero plural de personas.
En la demanda debe advertirse
que el grupo est integrado por
o que llegarn a hacer parte del
mismo no menos de veinte (20)
personas.
Las personas que han
demandado o que integran el
grupo deben reunir condiciones
uniformes respecto de la misma
causa que origin los perjuicios
individualmente considerados.
Debe haber uniformidad
respecto de los elementos que
configuran la responsabilidad.
(Artculo 46 de la Ley 472 de
1998).
Dentro de la oportunidad
procesal prevista para el efecto,
cualquier miembro de un mismo
grupo podr manifestar su
deseo de ser excluido del grupo
y de no ser vinculado por el
acuerdo de conciliacin o la
sentencia. (Artculo 56 de la
Ley 472 de 1998).




137

En cuanto a los desarrollos jurisprudenciales existentes sobre la materia, resulta necesario
mencionar la Sentencia C-215/99 del 14 de abril de 1999 de la Corte Constitucional (M. Ponente:
Martha Victoria Schica de Moncaleano), primera providencia que se ocup de decidir la
constitucionalidad de algunos de los artculos de la Ley 472 de 1998, en la cual se incluy un
importante captulo sobre consideraciones generales acerca de los derechos colectivos, las acciones
populares y de grupo, de las cuales resulta oportuno transcribir los siguientes apartes:


1. Proteccin constitucional a los derechos colectivos. Hacia un derecho
participativo y solidario

Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa
consagrado por el constituyente de 1991, la intervencin activa de los miembros de la
comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver
afectados por las actuaciones de las autoridades pblicas o de un particular. La
dimensin social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los
rganos y autoridades, basado en la consideracin de la persona humana y en la
prevalencia del inters pblico y de los propsitos que busca la sociedad, pero al
mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa
de ese inters con una motivacin esencialmente solidaria.

Conforme al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no slo participan en el
gobierno de su pas mediante la eleccin libre de sus representantes, sino que a travs
de diversos mecanismos de deliberacin, colaboracin, consulta y control diseados
por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que
los afectan e impulsar la accin de las autoridades en el propsito comn de asegurar
el cumplimiento de los fines del Estado.

Esa participacin tiene entonces, dos dimensiones: una, poltica, relativa a la
participacin en el ejercicio del poder poltico y a las relaciones entre el ciudadano y el
Estado; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y
defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la
prevalencia del inters general y la participacin comunitaria presiden la consagracin
en nuestra Carta Fundamental, no slo de nuevas categoras de derechos, sino
tambin, de novedosos mecanismos de proteccin y defensa del ciudadano.

Al igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales - an los de
rango constitucional - el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos
colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud,


138
integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la
relevancia que exige la proteccin y defensa de bienes tan valiosos no slo para los
miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y
desarrollo de la colectividad misma.

Es as como, dentro de los mecanismos de proteccin de los derechos constitucionales,
la Carta de 1991 elev a cnon constitucional, acciones que de tiempo atrs existan en
el sistema jurdico colombiano como medios de defensa de derechos e intereses
colectivos : las denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos
instrumentos buscan proteger esa categora de derechos e intereses en cuanto se
relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se
definan por el legislador.

De otra parte, se consagraron en el ordenamiento superior, las acciones de grupo o
de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se originan en los daos
ocasionados a un nmero plural de personas que deciden acudir ante la justicia en
accin nica, para obtener la respectiva reparacin y que a pesar de referirse a
intereses comunes, se pueden individualizar en relacin con el dao cuya
indemnizacin se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de
sectores especficos de la poblacin (por ejemplo, consumidores), de ah su
denominacin original de class action.

Es importante subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de un
mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurdico, pues ya se (sic) existan en
el Cdigo Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos colectivos.

La constitucionalizacin de estas acciones obedeci entonces, a la necesidad de
proteccin de los derechos derivados de la aparicin de nuevas realidades o
situaciones socio-econmicas, en las que el inters afectado no es ya particular, sino
que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos. Las
personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la
satisfaccin de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales
prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o dao colectivo, se cuente
con la proteccin que la Constitucin le ha atribuido a las acciones populares, como
derecho de defensa de la comunidad.

()

Es claro entonces, que el propsito del constituyente del 91 fue el de extender el
campo tradicional de esta clase de acciones, con miras a avanzar, tal y como se
expuso en la Asamblea Nacional Constituyente, hacia un paso fundamental en el
desarrollo de un nuevo derecho solidario, que responda a nuevos fenmenos de la
sociedad como es el dao ambiental, los perjuicios de los consumidores, los peligros a
que se ven sometidas las comunidades en su integridad fsica y patrimonial, los daos
que se causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad econmica, sin


139
consideracin a conductas comerciales leales y justas.
103
Con ello, se busca fortalecer
la competencia de los jueces y su capacidad para proteger los derechos de las
personas, con el consiguiente beneficio que para stas represente el facilitar su acceso
a la justicia.

La importancia que las legislaciones y jueces de otros pases reconocen a los derechos
e intereses colectivos, se traduce en la diversidad de alternativas propuestas para su
proteccin. As, por ejemplo, surgi la institucin del "ombudsman" en pases como la
Gran Bretaa, Estados Unidos y Suecia, cuya misin primordial era la proteccin de los
derechos colectivos de los consumidores.

El origen de acciones dirigidas a la defensa de intereses y derechos colectivos, se
remonta al derecho romano y al derecho ingls. Tanto en Roma como en Inglaterra, se
crearon como expresin de equidad para la defensa de los derechos de un gran
nmero de personas afectadas por una misma causa.

()

2. Naturaleza y mbito de proteccin de proteccin de las Acciones Populares y
de Grupo

Cabe anotar, que la Constitucin de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo
organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de
intereses se entienden comprendidos en el trmino colectivos. Las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden
ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un
dao a un derecho o inters comn, sin ms requisitos que los que establezca el
procedimiento regulado por la ley.

El inters colectivo se configura en este caso, como un inters que pertenece a todos y
cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a
travs de su participacin activa ante la administracin de justicia, en demanda de su
proteccin. En la exposicin de motivos correspondiente al proyecto de ley que
despus se convirti en la Ley 472 de 1998, se lee:

Es as como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses amparados, las acciones
populares pueden formularse en defensa de la calidad sobre los bienes y servicios que
le son ofrecidos y prestados ; a disfrutar de un ambiente sano ; a que se prevengan y
controlen los factores de deterioro ambiental ; a que no se fabriquen, importen ni usen
en el territorio nacional armas qumicas, biolgicas o nucleares ; a que se proteja y
conserve la integridad del espacio pblico y su destinacin al uso comn ; el derecho a
la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia pacfica, democrtica y
participativa ; los que asisten a las comunidades indgenas y dems grupos tnicos a

103
Proyecto de Acto Reformatorio No. 62. Delegatarios Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo
Verano. En: Gaceta Constitucional. Bogot, D.C. No. 22 (18, marzo, 1991); p. 62.


140
orientar y desarrollar sus actividades, de conformidad con sus tradiciones. Adems,
llama la atencin la definicin de intereses colectivos como la administracin clara,
transparente y eficaz de la cosa pblica; la proteccin del patrimonio cultural y el
acceso garantizado a una infraestructura adecuada de servicios pblicos con
fundamento en el principio de solidaridad social.
104


Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento
constitucionalista occidental contemporneo ha ido incorporando de manera paulatina
a los sistemas jurdicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a
los poderes del Estado, de la administracin pblica y de los grupos econmicamente
ms fuertes. No se trata entonces, nicamente de ampliar el catlogo de derechos
constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad.

De igual manera, el precepto constitucional del artculo 88 se encuadra dentro del
conjunto armnico y ordenado de las dems vas y competencias judiciales ordinarias y
especializadas concebidas con tal propsito y que por lo mismo, tienen idntico
fundamento constitucional. Ya corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones
que confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese
sistema, permita su efectivo ejercicio por todas las personas.

Tradicionalmente en nuestro sistema constitucional, los mecanismos judiciales
previstos para la proteccin de los derechos de las personas, se han dividido en: a)
Mecanismos de proteccin inmediata de los derechos constitucionales (hbeas
corpus, acciones pblicas de inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos
ordinarios, que se refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales
legtimos (procesos civil y contencioso administrativo). La Constitucin vigente avanz
ms all, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez,
establecer medios ms especficos y efectivos para su proteccin, como lo son la
accin de tutela y las acciones populares y de grupo.

Como ya se ha sealado, las acciones populares no son extraas al sistema jurdico
colombiano. En una primera etapa, surgieron como acciones populares y ciudadanas
con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la
constitucionalidad de los actos jurdicos de carcter legislativo y administrativo.
Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en virtud del inters
colectivo de un sector de la comunidad que se busca defender.

En el Cdigo Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en: a)
Proteccin de bienes de uso pblico (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y
2360), conducentes a preservar la seguridad de los transentes y el inters de la
comunidad respecto de obras que amenacen causar un dao ; y b) Accin por dao
contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisin de un delito, la
imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas
indeterminadas.


104
PROYECTO DE LEY NO. 69 DE 1993.


141
De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales : a) Defensa
del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor -) ; b) Espacio
pblico y ambiente (La Ley 9 de 1989 (art. 8) - Reforma Urbana - , que remite a la
accin popular establecida en el Cdigo Civil (art. 1005) ... para la defensa de la
integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la
remocin, suspensin o prevencin de las conductas que comprometieren el inters
pblico o la seguridad de los usuarios ; c) Competencia desleal : (Ley 45 de 1990)
relativa a la intermediacin financiera, normas que en materia de la actividad
aseguradora, hacen el reenvo a las disposiciones de proteccin de las personas
perjudicadas con esas prcticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.

Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artculo 88 de la Carta
Poltica no son taxativas, en la medida en que la propia norma constitucional defiere al
legislador, el sealamiento de otros derechos e intereses colectivos que considere
deban ser protegidos por medio de este instrumento jurdico ahora consagrado a nivel
constitucional, siempre y cuando no contraren la finalidad pblica o colectiva para la
que fueron concebidos.

La Ley 472 de 1998 (art. 4o.) define como derechos e intereses colectivos: a) El goce
de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitucin, la ley y las
disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del
equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. La
conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial
importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como
los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin
del medio ambiente ; d) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los
bienes de uso pblico ; e) La defensa del patrimonio pblico ; f) La defensa del
patrimonio cultural de la Nacin ; g) La seguridad y salubridad pblicas ; h) El acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica ; i) La libre
competencia econmica ; j) El acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea
eficiente y oportuna ; k) La prohibicin de la fabricacin, importacin, posesin, uso de
armas qumicas, biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional
de residuos nucleares o txicos ; l) El derecho a la seguridad y prevencin de desastres
previsibles tcnicamente ; m) La realizacin de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurdicas, de manera ordenada y
dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes ; n) Los derechos
de los consumidores y usuarios.

La clasificacin que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos
susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco agota en la
medida en que la misma norma dispone que, adems de los que se enumeran en ese
estatuto, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la
Constitucin, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados
por Colombia. De igual manera, seala que los derechos e intereses de ese rango
enunciados en el artculo 4o. de la ley en mencin, estarn definidos y regulados por


142
las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en
vigencia de la presnete (sic) ley (6 de agosto de 1999).

Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad
en cuanto tiene que ver con el carcter pblico de las acciones populares en defensa
de intereses colectivos, en cuanto ... se justifica que se dote a los particulares de una
accin pblica que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su
misin, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los
perjuicios que el patrimonio comn pueda sufrir.
105

Ese carcter pblico, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la
proteccin de un derecho colectivo, es decir, de un inters que se encuentra en cabeza
de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o
particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona
perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la
colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultnea, la proteccin de su
propio inters.

Ahora bien, otra caracterstica esencial de las acciones populares es su naturaleza
preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que
exista un dao o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que
basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razn de los fines
pblicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron
concebidas para precaver la lesin de bienes y derechos que comprenden intereses
superiores de carcter pblico y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia
del dao.

La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio,
no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario (sic) en favor de quien
promueve el reclamo judicial de un inters colectivo. Solamente, en algunos casos, el
legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que
acta en defensa del inters pblico o de una recompensa, que de todas maneras no
puede convertirse en el nico incentivo que debe tener en mira quien debe obrar ms
por motivaciones de carcter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la
que forma parte.

As lo ha sealado expresamente la Corte Constitucional, cuando en la sentencia T-
067/93, indic:

Desde ms remotos y clsicos orgenes en el derecho latino fueron creadas [ las
acciones populares ] para prevenir y precaver la lesin de bienes y derechos que
comprometen altos intereses cuya proteccin no siempre supone un dao. En verdad,
su poco uso y otras razones de poltica legislativa y de conformacin de las estructuras
sociales de nuestro pas, desdibujaron en la teora y en la prctica de la funcin judicial

105
Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario lvaro Gmez Hurtado. En: Gaceta
Constitucional No. 19. Bogot, D.C. (11, marzo, 1991); p. 3.


143
esta nota de principio. Los trminos del enunciado normativo a que se hace referencia,
no permiten abrigar duda alguna a la Corte sobre el sealado carcter preventivo. Se
insiste ahora en este aspecto, en virtud de las funciones judiciales de intrprete de la
Constitucin que corresponden a esta corporacin. (M.P.: Dr. Fabio Morn Daz).

Adems, ha afirmado la Corte
106
... su propia condicin permite que puedan ser
ejercidas contra las autoridades pblicas por sus acciones y omisiones y por las
mismas causas, contra los particulares; su tramitacin es judicial y la ley debe proveer
sobre ellas atendiendo a sus fines pblicos y concretos, no subjetivos ni individuales.

De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de
tales derechos e intereses colectivos, por lo que tambin tienen un carcter
restitutorio, que se debe resaltar.

Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la
diferencia de los dems procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un
mecanismo de proteccin de los derechos colectivos preexistentes radicados para
efectos del reclamo judicial en cabeza de quien acta a nombre de la sociedad, pero
que igualmente estn en cada uno de los miembros que forman la parte demandante
de la accin judicial.

Acciones de grupo

En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que sealar que stas
no hacen relacin exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni
nicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden tambin derechos
subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de
las acciones populares - la existencia y demostracin de una lesin o perjuicio cuya
reparacin se reclama ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un
inters personal cuyo objeto es obtener una compensacin pecuniaria que ser
percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la
accin. Sin embargo, tambin es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el
dao a reparar sea de aquellos que afectan a un nmero plural de personas que por su
entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.

En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes caractersticas: i) No
involucran derechos colectivos. El elemento comn es la causa del dao y el inters
cuya lesin debe ser reparada, que es lo que justifica una actuacin judicial conjunta de
los afectados ; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o
particulares, los criterios de regulacin deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de
formacin del grupo y la manera de hacer efectiva la reparacin a cada uno de sus
miembros s deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma

106
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-405/93 del 23 de septiembre de 1993. M. Ponente:
Hernando Herrera Vergara.


144
constitucional, atendiendo a las razones de economa procesal que inspiran su
consagracin en ese nivel.

Esta Corporacin ha analizado en numerosas sentencias
107
la naturaleza de las
acciones colectivas (populares y de grupo) que aunque participan de algunos
caracteres comunes, muestran tambin diferencias. A este respecto, en la sentencia T-
508/92 (M.P.: Dr. Fabio Morn Daz), la Corte precis:

En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artculo 88 de la Carta, al
consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los instrumentos de
defensa judicial de los derechos de las personas, seala tambin el mbito material y
jurdico de su procedencia en razn de la naturaleza de los bienes que se pueden
perseguir y proteger a travs de ellas; estas aparecen previstas para operar dentro del
marco de los derechos e intereses colectivos que son, especficamente, el patrimonio
pblico, el espacio pblico y la salubridad pblica; igualmente, se seala como objeto y
bienes jurdicos perseguibles y protegidos por virtud de esas acciones, la moralidad
administrativa, el ambiente y la libre competencia econmica. Esta lista no es taxativa
sino enunciativa y deja dentro de las competencias del legislador la definicin de otros
bienes jurdicos de la misma categora y naturaleza.

(...)

Tambin se desprende de lo anterior que las acciones populares aunque se enderecen
a la proteccin y amparo de estos concretos intereses y derechos colectivos, no
pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparacin subjetiva o plural de los
eventuales daos que pueda causar la accin o la omisin de la autoridad pblica o del
particular sobre ellos; para estos ltimos fines el constituyente erigi el instituto de las
acciones de grupo o de clase y conserv las acciones ordinarias o especializadas y
consagr como complemento residual la Accin de Tutela.

Dentro de este mbito, a lo sumo, podra establecerse en la ley, como consecuencia
de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a
quien en nombre y con miras en el inters colectivo la promueva. Por su finalidad
pblica se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual,
ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un dao que se quiera
reparar, ni estn condicionadas por ningn requisito sustancial de legitimacin del actor
distinto de su condicin de parte del pueblo.

Lo anterior tambin permite distinguir con claridad, las acciones de grupo de la accin
de tutela, pues en este caso, aunque se busca proteger derechos individuales, stos
ostentan la categora de derechos constitucionales fundamentales y slo de manera
eventual, el juez constitucional puede decretar en abstracto, un resarcimiento de los

107
Ver entre otras, las sentencias T-437/92del 30 de junio de 1992. M. Ponente: J os Gregorio
Hernndez; T-067/93; T-225/93 del 15 de junio de 1993. M. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa; T-
231/93 del 18 de junio de 1993. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero; T-254/93 del 30 de
junio de 1993. M. Ponente: Antonio Barrera Carbonell; T-046/99 del 29 de enero de 1999. M.
Ponente: Hernando Herrera Vergara.


145
perjuicios causados por la vulneracin de tales derechos (Decreto 2591 de 1991, art.
25).

Cosa diferente es que en ocasiones, al configurarse la violacin de un derecho
fundamental derivada del desconocimiento de un derecho colectivo por una autoridad
pblica o un particular, el juez deba darle prelacin a la proteccin mediante la accin
de tutela, en razn de la inmediatez que exige la defensa de un derecho de ese rango.
As, esta Corporacin ha aceptado que, no obstante existir la posibilidad de acudir en
tal evento al ejercicio de una accin popular, proceda el amparo por la va de la tutela
y as dejar a salvo un derecho fundamental
108
.

Esta tesis ha sido desarrollada en distintos fallos de revisin tutela proferidos por las
Salas de Revisin de la Corte Constitucional, especialmente en lo que tiene que ver
con la proteccin del ambiente en defensa de la salud y vida de las personas. En estos
eventos, es claro que se trata de proteger un inters comn, cual es el de la
preservacin de un ambiente sano (art. 79 de la CP), por lo que en principio procedera
una accin popular. Sin embargo, dado el caso de que una situacin de contaminacin
ambiental puede afectar en concreto el derecho a la salud y en algunos casos a la vida,
de una persona determinada y una vez demostrada la conexidad de un derecho
fundamental con el desconocimiento del derecho colectivo, se da prelacin a la accin
de tutela frente a las acciones populares.

Fundamental advertencia sobre este punto es aquella que seala de modo indubitable
que este derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede
vincularse con la violacin de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la
integridad fsica entre otros, para obtener por va de la tutela que establece el artculo
86 de la Constitucin Nacional, el amparo de uno y otros derechos de origen
constitucional, pues en estos casos prevalece la proteccin del derecho
constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los obstculos,
ofensas y amenazas que atenten contra ste. En estos casos, como se ha dicho, el
J uez al analizar la situacin concreta que adquiera las sealadas caractersticas de
violacin de un derecho constitucional fundamental deber ordenar la tutela efectiva
que se reclama.
109
(negrillas fuera del texto original)

En este orden de ideas y a manera de resumen, se concluye que el inciso primero del
artculo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como
instrumentos de defensa judicial de los derechos colectivos, seala tambin el mbito
material y jurdico de su procedencia en razn de la naturaleza de los bienes que se
pueden perseguir y proteger a travs de ellas. Tales mecanismos estn concebidos
para operar de manera especfica, dentro del marco de los derechos e intereses
colectivos que son, especficamente, el patrimonio pblico, el espacio pblico y la

108
Sobre esta tesis se pueden consultar entre otras, las sentencias T-067/93 y T-471/93 del 22 de
octubre de 1992. M. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.


109
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-067/93 del 24 de febrero de 1994. M. Ponentes:
Fabio Morn Daz y Ciro Angarita Barn.


146
salubridad pblica; igualmente, el precepto constitucional seala como objeto y bienes
jurdicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa,
el ambiente y la libre competencia econmica, sin que esta enumeracin sea
excluyente de otros derechos o intereses jurdicos de la misma categora que dentro de
sus competencias defina el legislador y que no contraren la finalidad pblica o
colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales
razones de lgica y seguridad jurdica.

As mismo, se recalca como caracterstica fundamental de las Acciones Populares, su
naturaleza preventiva, pues los fines pblicos y colectivos que las inspiran, no dejan
duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el
que exista un dao o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a travs de
ellas.

Finalmente, debe reiterarse que las acciones populares aunque se encaminen a la
proteccin y amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden
ejercerse como ya se indic, con el objeto de perseguir la reparacin subjetiva o plural
de los eventuales daos que pueda causar la accin o la omisin de la autoridad
pblica o del particular sobre ellos. Para estos ltimos fines, el constituyente de 1991
cre las acciones de grupo o de clase, a la vez que conserv las acciones ordinarias o
especializadas y consagr como complemento residual, la Accin de Tutela. Esas
acciones, para su procedencia, exigen siempre que el dao afecte derechos subjetivos
de origen constitucional o legal de un nmero plural de personas que por sus
condiciones y por su dimensin deben ser atendidos con prontitud, inmediatez,
efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.


Al respecto cabe igualmente mencionar que la Corte Constitucional se ha referido al tema de las
acciones populares y de grupo en muchas otras sentencias, entre las que vale la pena destacar las
siguientes: T-528/92 del 18 de septiembre de 1992 con ponencia del Magistrado Fabio Morn Daz;
SU-067/93 del 24 de febrero de 1994 con ponencia de los Magistrados Fabio Morn Daz y Ciro
Angarita Barn; T-453/98 del 31 de agosto de 1998 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez
Caballero; T-499/99 del 12 de julio de 1999 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez
Caballero;T-664/99 del 8 de septiembre de 1999 con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrn Sierra;
T-714/99 del 27 de septiembre de 1999 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero;
T-268/00 del 7 de marzo de 2000 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero;, C-


147
1062/00 del 16 de agosto de 2000 con ponencia del Magistrado lvaro Tafur Galvis

; y T-379/01 del
5 de abril de 2001 con ponencia del Magistrado Clara Ins Vargas Hernndez.




5.1.2. Accin de tutela. Si bien la accin de tutela no es el medio judicial normal para la proteccin
de los derechos e intereses colectivos, debe advertirse que la Corte Constitucional ha admitido que
en ciertas circunstancias ello resulte viable, en la medida en que pueda demostrarse que la lesin de
un derecho colectivo est afectando de manera directa y grave un derecho fundamental. Para este
efecto, la Corte ha considerado que debern reunirse los siguientes requisitos: a) que exista un
dao o amenaza concreta de los derechos fundamentales del solicitante o de su familia; b) que
exista una perturbacin o vulneracin de derechos colectivos; y, c) que exista un vnculo directo
entre uno y otro, de forma que se pueda determinar directamente que la lesin o amenaza del
derecho fundamental es producto de la perturbacin de los derechos colectivos.


Para ilustrar este punto resulta conveniente traer a colacin lo expresado por la mencionada
Corporacin en la sentencia T-1451/00 del 26 de octubre de 2000 con ponencia de la Magistrado
Martha Victoria Schica Mndez, a saber:

2. Las acciones populares y la accin de tutela. Criterios de procedibilidad de la
tutela frente a la vulneracin de derechos colectivos.

Mediante la Sentencia C-1062/00, la Corte Constitucional declar exequibles las expresiones

derivados de la vulneracin de derechos e intereses colectivos contenidas en el artculo 55 de la
Ley 472 de 1998, en el entendido de que con su interpretacin y aplicacin no se excluyan los
dems derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza,
como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.


148
Dentro de la dinmica de proteccin de los diversos derechos consagrados por el
Constituyente de 1991, en el marco de la definicin misma del Estado colombiano,
como Social de Derecho, se encuentra en el texto constitucional la coexistencia de dos
acciones que tienen por finalidad la proteccin y garanta de los distintos derechos
individuales y colectivos consagrados en la Constitucin.

De una parte, la accin de tutela, definida en el artculo 86, como mecanismo de
proteccin de derechos fundamentales y de otra, las acciones populares del artculo
88, como mecanismo de proteccin de derechos o intereses colectivos.

Bajo esa enunciacin, podra afirmarse que el criterio de diferenciacin para el empleo
de una u otra accin, est dado por la naturaleza del derecho que se pretende proteger.
As, ante la transgresin de un derecho de rango fundamental, no se pensara en
hacer uso de la accin popular, dado que la garanta diseada para su proteccin no
es otra que la accin de tutela.

Sin embargo, esa lnea divisoria que parecera tan clara entre una y otra accin, deja
ser difana, cuando el hecho generador de la vulneracin, afecta derechos de una u
otra clase, por ejemplo, cuando por la violacin o amenaza del derecho al medio
ambiente o a la salubridad pblica, derechos stos de carcter colectivo, resultan
afectados derechos de rango fundamental, tales como la vida, la intimidad, la dignidad
humana, entre otros.

En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha delineado unos criterios que han
servido de parmetro para determinar los eventos en que se hace procedente la accin
de tutela, como mecanismo de proteccin de los derechos fundamentales que han
resultado lesionados o en amenaza de serlo, por la afectacin de un derecho de
carcter colectivo.

En la elaboracin de esos criterios, esta Corporacin ha sido oscilante, pues lo que en
un caso determinado se torna como criterio de procedibilidad, en otros ha dejado de
serlo.

Por ser de utilidad para la decisin que se ha de adoptar en el presente caso, la Sala
ha de referirse brevemente a las pautas que se han sealado en la jurisprudencia
constitucional, para determinar las reglas de ponderacin que debe tener en cuenta el
juez para conceder una accin de tutela cuando de la vulneracin de derechos
colectivos se derive la afectacin de derechos de carcter fundamental.

Primer criterio: La transcendencia que pueda tener un derecho colectivo en el mbito
de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su
proteccin, por tanto, ha de lograrse a travs de la accin diseada para el efecto, y
sta no es otra que la accin popular. Sin embargo, si de la vulneracin de un derecho
de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para derechos
fundamentales, la accin de tutela como mecanismo de defensa para stos, ser la
procedente (sentencias T-406 de 1992; T-244 y T-453 de 1998, entre otras). En
algunas providencias, se lleg a identificar ciertos derechos colectivos como derechos


149
fundamentales. As, en las sentencias T-536 de 1992 y T-092 de 1993, se afirm, por
ejemplo, que el derecho al ambiente sano era un derecho de rango fundamental.
Posicin sta que fue rectificada en la sentencia de unificacin SU-067 de 1993, para
posteriormente reaparecer en la jurisprudencia subsiguiente, en donde claramente se
ha determinado que derechos como el ambiente sano y la salubridad pblica son
derechos de carcter colectivo.

Segundo criterio: Conexidad entre la vulneracin del derecho colectivo y la
vulneracin del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneracin
directa y clara de un derecho fundamental determinado. El dao o amenaza del
derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbacin del
derecho colectivo. Por tanto, ha de determinarse que la lesin o amenaza del derecho
fundamental, es producto del desconocimiento de uno o varios derechos colectivos y
no de otra causa.

Tercer criterio: La existencia de un dao o amenaza concreta de los derechos
fundamentales de quien promueve la accin de tutela o de su ncleo familiar. Este es
un problema de legitimidad, pues slo aquel que ve afectado directamente en su
derecho, puede reclamar su proteccin.

Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneracin del derecho
fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez est
obligado a analizar cada caso en concreto, para determinar la correspondiente
vulneracin.

No basta, entonces, afirmar la vulneracin o amenaza de un derecho fundamental; se
requiere tanto la prueba de su desconocimiento como la titularidad del derecho
fundamental, por parte de quien invoca la accin de tutela.

Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho
fundamental vulnerado ms no del derecho colectivo en s mismo considerado, pese a
que con su decisin resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.

Estos criterios, parten de un mismo supuesto, la inexistencia de un medio judicial
diverso de la accin de tutela para obtener la proteccin de los derechos fundamentales
amenazados, pues la existencia de mecanismos alternos de defensa que puedan ser
utilizados y a su vez ser calificados como eficaces para la proteccin del derecho
fundamental, hacen improcedente la accin de tutela.

En este orden de ideas, corresponde ahora hacer referencia a la ley 472 de 1998, por
medio de la cual se desarrolla el artculo 88 de la Constitucin, ley que entr a regir el
cinco (5) de agosto de 1999 y que para el asunto que ocupa ahora la atencin de esta
Sala, regula la accin que a su juicio ha debido ser empleada por los actores para la
proteccin de sus derechos.

La ley 472 de 1998, plasma un esfuerzo del legislador por desarrollar un mecanismo
gil de proteccin de los derechos e intereses colectivos de un conglomerado


150
determinado, que los jueces, pero en especial el juez de tutela, no puede pasar
inadvertido a la hora de adoptar decisiones en esta materia, pues ella es una respuesta
clara, a la ausencia de decisin legislativa que se vena presentando, desde la entrada
en vigencia de la Constitucin de 1991 y con ella, la consagracin de la accin popular
como mecanismo constitucional de proteccin de derechos e intereses colectivos. Pues
si bien es cierto que de antao las acciones populares estaban consagradas en el
ordenamiento jurdico colombiano, en especial, a travs de la accin del artculo 1005
del Cdigo Civil y, posteriormente en la ley 9 de 1989, entre otras, se careca de un
instrumento judicial real e idneo para su proteccin.

Este hecho hizo que, desde la entrada en vigencia de la Constitucin de 1991, los
jueces de tutela, a travs de sus decisiones, y para resolver casos concretos, suplieran
esa falta de decisin legislativa en la materia, extendiendo la proteccin que de
derechos fundamentales estaban obligados a realizar, para cobijar ciertos derechos
colectivos que se encuentran en estrecha relacin con stos y que, en ltimas, son
derechos-prestacin que requieren de la actividad del legislador para lograr su
efectividad (Sentencia T-406 de 1992).

En este sentido, la ley 472 de 1998, viene a unificar trminos, competencia,
procedimientos, requisitos para la procedencia de la accin popular, en aras de lograr
la proteccin real y efectiva de los derechos e intereses colectivos, y con ellos, de los
derechos fundamentales que puedan resultar lesionados mediante la afectacin de un
derecho de esta naturaleza. Es as, como en esta ley se consagra la facultad de juez
de conocimiento para adoptar medidas cautelares una vez admitida la accin, con el
objeto de prevenir un dao inminente o cesar los que se hubieren causado (artculo
25); para celebrar pactos de cumplimiento para la proteccin inmediata y concertada de
los derechos colectivos afectados, pacto que se constituye en una sentencia anticipada
(artculo 27); se fijan trminos perentorios para la prctica de pruebas y la adopcin de
un fallo definitivo, etc.

Se hace necesario entonces, que los jueces analicen con sumo cuidado los casos
sometidos a su conocimiento para determinar si la accin procedente es la accin
consagrada en la ley 472 de 1998, o la accin de tutela, pues sta tiene que conservar
su naturaleza de mecanismo subsidiario al que debe recurrirse nicamente cuando est
demostrado que, a travs del ejercicio de la accin popular no sea posible el
restablecimiento del derecho fundamental que ha resultado lesionado o en amenaza de
serlo por la afectacin de un derecho de carcter colectivo. Para el efecto, entonces, se
har necesario demostrar que, pese a haberse instaurado la accin popular, sta no ha
resultado efectiva para lograr la proteccin que se requiere. Igualmente, se podr hacer
uso de la accin de tutela como mecanismo transitorio, mientras la jurisdiccin
competente resuelve la accin popular en curso y cuando ello resulte indispensable
para la proteccin de un derecho fundamental.




151
Para mencionar solo algunas de las sentencias de la Corte Constitucional en las que la anterior
posicin jurisprudencial ha sido expuesta en los mismos trminos baste citar las siguientes
sentencias: T-453/98 del 31 de agosto de 1998 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez
Caballero; T-664/99 del 8 de septiembre de 1999 con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrn
Sierra; T-268/00 del 7 de marzo de 2000 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero;
y T-379/01 del 5 de abril de 2001 con ponencia de la Magistrada Clara Ins Vargas Hernndez


5.1.3. Ejercicio de funciones pblicas. Ahora bien, en cuanto al ejercicio de las funciones
pblicas como medio o mecanismo para la defensa del espacio pblico, lo primero ser sealar que
ste difiere de los dos anteriormente comentados, en la medida en que aquellos constituyen medios
de defensa judicial, a los que podr acudirse por decisin del sujeto legitimado, siempre que se den
los supuestos previstos para el efecto, mientras que frente al ejercicio de las funciones pblicas que
tengan por objeto la proteccin del espacio pblico, y en general, de los bienes de uso pblico, no
existe tal discrecionalidad, puesto que se trata ms bien del cumplimiento de un deber al que estn
obligados los servidores pblicos que tengan tales funciones a su cargo.


En efecto, es la propia Constitucin Poltica la que por una parte establece que es deber del Estado
velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, al paso
que por la otra dispone que los servidores pblicos son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitucin y las leyes y por omisin o extralimitacin de sus funciones
110
.


110
CONSTITUCIN POLTICA, artculos 6 y 82.


152

Es esta caracterstica lo que tal vez hace que al pensar en los medios de los que dispone la
sociedad y ms concretamente, los sujetos que la integran, para lograr la proteccin de los derechos
e intereses colectivos, no se haga referencia especial al cumplimiento de las funciones pblicas
como un instrumento idneo para este efecto, puesto que se da por sentado que tal cumplimiento
debe darse, que ello hace parte del orden natural de los acontecimientos.


Sin embargo, vale la pena destacar que dado que es precisamente la proteccin de tales derechos e
intereses colectivos la finalidad buscada por las normas que imponen este tipo de deberes, el
cumplimiento o ejercicio de estas funciones debera ser considerado igualmente un medio principal e
idneo para su defensa, ya que el hecho de que slo llame la atencin de la comunidad cuando se
produzca su incumplimiento, y haya lugar entonces a la utilizacin de alguno de los mecanismos
procesales comentados, no le resta efectividad a este medio en la consecucin del objetivo buscado,
siempre que sean ejercidas oportunamente por quienes las tienen a su cargo. De hecho, las ms de
las veces la proteccin de los derechos e intereses colectivos se dar por va del cumplimiento de
los deberes o funciones pblicas mencionados.


Es as entonces como la propia Constitucin Poltica, el Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto
Orgnico de Santaf de Bogot), la Ley 136 de 1994, la Ley 388 de 1997, el Cdigo Nacional de
Polica (Decreto 1355 de 1970), el Cdigo de Polica de Bogot (Acuerdo 79 de 2003 del Concejo de
Bogot), el Decreto 1504 de 1998 y algunos otros Acuerdos del Concejo de Bogot (Acuerdo 19 de
1972 y Acuerdo 18 de 1999), as como ciertos decretos expedidos por el Alcalde Mayor de Bogot


153
(Decretos Distritales 980 y 990 de 1997, 138 de 2002 y 343 de 2002) atribuyeron precisas facultades
y funciones relacionadas con la proteccin del espacio pblico, y dentro de ste, las vas de la
ciudad como parte integrante de los bienes de uso pblico que hacen parte de aquel.


Del estudio de las anteriores normas y, en general, del de aquellas a las que se refiere el numeral
2.2. de este trabajo, puede colegirse que la proteccin del espacio pblico y de su destinacin al uso
comn mediante el ejercicio de funciones pblicas puede concretarse en cualquiera de las siguientes
alternativas: a) el ejercicio de funciones de planeacin y definicin de polticas, de ordenamiento del
territorio y de regulacin; b) el ejercicio de funciones policivas o de polica, entre las que se destacan
las de recuperacin o restitucin del espacio pblico; y c.) el ejercicio de funciones de reparacin,
rehabilitacin y mantenimiento.


5.1.3.1. Ejercicio de funciones de planeacin y definicin de polticas, de ordenamiento del
territorio y de regulacin. Al respecto sea lo primero advertir que se trata de funciones pblicas de
importancia cardinal para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, dado que, en buena
medida, su ejercicio supondr que se alcance o no, o el punto hasta el que ello se realice, la
prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados por la
Constitucin.


As, habr que partir del reconocimiento de la complementariedad que tienen unas respecto de las
otras en trminos de mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos, esto es, en cuanto a la


154
procura del bien comn que justifica la existencia del Estado, en general, y sobre el que se funda
concretamente la existencia del Estado colombiano como Estado social de derecho. Se trata
entonces de la bsqueda de los valores y bienes jurdicos sobre los que el Constituyente ha
cimentado tal calidad de vida.


Ahora bien, tal y como lo expres el tratadista Luciano Parejo Alfonso en el captulo XIV de la obra
Manual de Derecho Administrativo a la que se ha hecho referencia en este trabajo, relativo al tema
de la ordenacin del territorio y el urbanismo, con la expresin calidad de vida se consagra un
objetivo ltimo, cifra y sntesis de otros ms concretos no necesariamente armnicos entre s por lo
que hace a sus planteamientos, requerimientos y exigencias.


Sin embargo, dada la estructura de principios y valores que reconoce nuestra Constitucin Poltica

,
podra decirse que

En suma, pues, la calidad de vida se desagrega en dos valores, objetivos o principios
no jerarquizados entre s y cuya simultnea realizacin, en una combinacin especfica,

Si se tiene en cuenta lo que al respecto expone Luciano Parejo Alfonso en el captulo de la obra
citada, consideramos que podra afirmarse que, en principio, los valores que reconoce la
Constitucin Espaola como aquellos fundamentales de su ordenamiento, en su condicin de
Estado social de derecho, coinciden con los que recoge la Carta Poltica Colombiana. De acuerdo
con este tratadista tal orden de valores se estructura en torno a tres ejes principales, a saber: a) El
progreso, es decir, el desarrollo econmico y social, matizado por la equitativa distribucin de la
renta personal y regional y en el marco de una poltica de estabilidad econmica y de equilibrio
regional y sectorial; b.) la conservacin y mejora del medio ambiente en orden al desarrollo de la
persona y la calidad de vida y en conexin con la racional utilizacin de los recursos naturales; c)
La dignidad y adecuacin de la habitacin y la residencia (vivienda), sobre la base de la utilizacin
del suelo conforme al inters general.




155
es condicin para la consecucin de aquel otro de orden superior, Estos valores o
principios ms concretos poseen, cada uno, su propia lgica:

- El desarrollo econmico-social guarda relacin con la mejor disposicin y el
ms oportuno arreglo de los distintos factores y elementos que contribuyen al
progreso, la estabilidad y la armona interna del sistema de creacin,
innovacin, produccin y distribucin de bienes materiales. Por ello la poltica
econmica es primariamente aespacial y tiende a situarse en la perspectiva y
en el mbito ms amplio posible, aun cuando tenga componentes territoriales
necesarios y nada desdeables, ya que el sistema que integra su objeto ha
de ser armnico con todas sus dimensiones o aspectos: general, sectorial y
territorial, adems de condicionar decisivamente la forma de asentamiento
territorial de la poblacin y de las actividades lucrativas.

- El medio ambiente, aunque tiene que ver con las polticas sectoriales
(introduciendo en ellas la idea de lmite y correccin para evitar o paliar los
efectos no deseables sobre la naturaleza: ejemplo tpico es el rgimen de las
actividades clasificadas), se refiere bsicamente bien a la directa
preservacin de la integridad de los bienes o sistemas (naturales o no), bien
lo que constituye su ms alta y genuina manifestacin- a la ordenacin
racional y global de las actividades humanas desde la perspectiva de su
repercusin en la naturaleza y, por ende, tambin sobre todo en y sobre el
territorio.


De esta manera, si, por una parte, se tiene en cuenta lo que ha continuacin se expone sobre los
conceptos de funcin de planeacin y funcin de ordenamiento del territorio y, por la otra, se
recuerda que la existencia del espacio pblico y la necesidad de su proteccin se fundan en el
reconocimiento de la prevalencia del inters general sobre el particular y se orientan a garantizar una
calidad de vida a los habitantes de un territorio en este caso la ciudad de Bogot, D.C.- que resulte
acorde con los principios sobre los que se cimenta el Estado colombiano, habr que concluir que el
adecuado ejercicio de estas funciones puede significar una valiosa herramienta a la hora de
propender por la defensa del espacio pblico y de su destinacin al uso comn, vale decir, por la
consecucin del bien comn, en la medida en que involucran al espacio pblico como objeto material
de su regulacin.


156


Es as entonces que sobre la funcin de planeacin ha dicho la Corte Constitucional lo siguiente
111
:

En relacin con el concepto de planeacin que acoge la Constitucin de 1991, esta
Corporacin ha manifestado que: ...constituye ineludible esfuerzo del Estado por
estructurar una poltica econmica razonada y armnica durante un cierto perodo, es
un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos bsicos del sistema
constitucional.

Ya desde su Prembulo, la Carta Poltica seala que los fines del Estado habrn de
alcanzarse dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo, que garantice un
orden poltico, econmico y social justo, lo que supone la organizacin y
racionalizacin de la actividad pblica con miras a alcanzar los objetivos prximos y
remotos de la sociedad que el ordenamiento jurdico estructura.

El crecimiento de la economa y el aumento de los ingresos pblicos, as como las
variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no
son fenmenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientacin
por parte del Estado, que como director general de la economa debe conocer con
antelacin las metas bsicas de su gestin en los distintos renglones que la integran y
hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnstico, acerca
de los sectores que requieren de modo ms apremiante la atencin de necesidades
impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporacin al
desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiacin y
sostenimiento de los proyectos que se emprendan.
112

La planeacin resulta entonces un proceso de estudio y programacin de las
directrices macroeconmicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma
oportuna y adecuada con las polticas bsicas de todo Gobierno, como son entre otros,
el empleo, la vivienda, el desarrollo agrcola, la industria, el servicio de la deuda y
cambios internacionales, la conduccin del sector financiero, y, en general, todos los
aspectos que permiten el desarrollo de un pas dentro de parmetros ciertos, de tal
suerte que, por una parte, los ciudadanos puedan conocer de antemano los objetivos
sociales del Estado, as como el rumbo de la economa; y de otra, que los funcionarios
encargados de ejecutar dichas polticas cuenten con puntos de referencias claros que
les permitan encajar su actividad dentro de los fines del Estado Social de derecho.


111
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia 1065/01 del 10 de octubre de 2001. M. Ponente: Alfredo
Beltrn Sierra.


112
Sentencia C-015/96 MP J os Gregorio Hernndez


157
La Constitucin de 1991 contiene buen nmero de disposiciones relacionadas con la
funcin de planeacin. As, se encuentran los artculos 151, 342, 339, 300-2-3 y 313,
numeral 2.


De otra parte, la misma Corporacin ha precisado el concepto de la funcin de ordenamiento del
territorio en los siguientes trminos:

La funcin de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones
y regulaciones, que definen de manera democrtica, participativa, racional y
planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio fsico territorial con arreglo a
parmetros y orientaciones de orden demogrfico, urbanstico, rural, ecolgico,
biofsico, sociolgico, econmico y cultural. Se trata, ni ms ni menos, de definir uno de
los aspectos ms trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensin y
proyeccin espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor nmero de
relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y
natural; tambin, por esta misma razn, son innumerables y delicadas las tensiones
que subyacen a su regulacin y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa
y equilibradamente
113
.
Las normas acusadas hacen referencia a la aprobacin del Plan de Ordenamiento
Territorial POT, que es el instrumento bsico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices,
polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada
municipio para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del
suelo. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de
organizacin y racionalizacin del territorio municipal o distrital, segn el caso,



113
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-795/00 del 29 de junio de 2000. M. Ponente: Eduardo
Cifuentes Muoz. En salvamento de voto a la sentencia C-795/00 los Magistrados Alfredo Beltrn
Sierra y Vladimiro Naranjo Mesa manifestaron: () Ahora bien, el objeto del ordenamiento del
territorio municipal y distrital, no es otro, como lo seala la misma Ley 388 de 1997, que
complementar la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, de manera que se
racionalicen las intervenciones sobre el territorio y se oriente en debida forma su desarrollo, con el
propsito de una integracin social que conduzca a un desarrollo armnico. Por lo tanto, la
elaboracin de planes y programas de ndole socio-econmico que tiendan al bienestar y desarrollo
de todos los ciudadanos que hacen parte de una determinada porcin del territorio de la Nacin,
con el propsito de optimizar los recursos existentes, elevar las condiciones de vida, estimular la
actividad creadora del individuo, son objetivos que se pueden alcanzar mediante procesos de
planificacin, los cuales, en relacin con la organizacin territorial, no pueden realizarse sin los
parmetros que fija el Estado y, los fines que se pretenden.




158
sealando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a
distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el rea del municipio o distrito.

El POT, en sntesis, es el instrumento bsico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal.

()

Como puede observarse, la existencia del Plan de Ordenamiento Territorial, como su
nombre lo indica, es fundamental para una adecuada organizacin del municipio y para
la ejecucin de obras indispensables con miras al desarrollo social y comunitario, de
donde se desprende que la falta de plan viene a impedir el progreso y el crecimiento
organizado y planificado del municipio o distrito, llegando a paralizar la realizacin de
muchos proyectos que se requieren en distintos campos
114
.



As las cosas, habr que anotar que en cuanto hace las normas relacionadas con estas
funciones en el Distrito Capital de Bogot, D.C., ocupa un papel primordial, adems de las
normas constitucionales que atribuyen a los municipios las funciones de prestar los servicios
pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio y de promover el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes; a los concejos municipales las de reglamentar las funciones y la eficiente
prestacin de los servicios a cargo del municipio, as como reglamentar los usos del suelo; y a
los alcaldes las de cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los Decretos del gobierno,
las ordenanzas y los acuerdos del concejo, y las de dirigir la accin administrativa del
municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su
cargo (artculos 311, 313 y 315 de la Constitucin Poltica), la Ley 388 de 1997, la cual regula
el ejercicio de la funcin pblica de urbanismo que se concreta en el ordenamiento del
territorio, buscando alcanzar los siguientes fines:

Posibilitar a los habitantes del municipio el acceso a las vas pblicas, infraestructuras de
transporte y dems espacios pblicos, y su destinacin al uso comn, y hacer efectivos los
derechos constitucionales de la vivienda y de los servicios pblicos domiciliarios.


114
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-051/01 del 24 de enero de 2001. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.




159
Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del inters comn,
procurando su utilizacin racional en armona con la funcin social de la propiedad a la cual
le es inherente una funcin ecolgica, buscando el desarrollo sostenible.

Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin del
patrimonio cultural y natural.

Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
115



Deben igualmente mencionarse la Ley 136 de 1994, el Decreto Ley 1421 de 1993, el Acuerdo 18 de
1999 del Concejo Distrital de Bogot, mediante el que se cre la Defensora del Espacio Pblico
como un Departamento Administrativo de la Administracin Central de Bogot, el Decreto Distrital
138 de 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, D.C., por el cual se modifica la estructura
organizacional del Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico, el Decreto
Distrital 990 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot, D.C., mediante el que se reorganiz
la Secretara de Obras Pblicas y el Decreto Distrital 343 de 2002, por el cual se reglamenta la
administracin, mantenimiento y aprovechamiento econmico del espacio pblico construido del
Distrito Capital.



115
LEY 388 DE 1997, artculo 2.


160
De conformidad con el Acuerdo 18 de 1999 y el Decreto Distrital 138 de 2002 mencionados,
corresponde al citado Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida en Bogot, por medio de una eficaz defensa del espacio pblico,
de una ptima administracin del patrimonio inmobiliario de la ciudad y de la construccin de una
nueva cultura del Espacio Pblico que garantice su uso y disfrute comn y estimule la participacin
comunitaria, para lo cual, entre otras, deber cumplir las siguientes funciones:

Formular las polticas, planes y programas distritales relacionados con la defensa,
inspeccin, vigilancia, regulacin y control del espacio pblico.

Asesorar a las autoridades locales en el ejercicio de funciones relacionadas con el espacio
pblico, as como en la difusin y aplicacin de las normas correspondientes.

Actuar como centro de reflexin y acopio de experiencias sobre la proteccin, recuperacin y
administracin del espacio pblico y preparar proyectos de ley, acuerdos o decretos sobre la
materia.

Promover, en coordinacin con las autoridades competentes, un espacio pblico adecuado
para todos.

Coordinar y promover con las autoridades distritales y locales actividades que promocionen
el buen uso del espacio pblico y prevengan su deterioro.



161
Promover, en coordinacin con otras entidades del Distrito, la creacin de incentivos para
quienes contribuyan de manera especial, a mantener, mejorar y ampliar el espacio pblico
de la ciudad.

Organizar y adelantar campaas cvicas y educativas para defender, recuperar, proteger y
controlar el espacio pblico.


Por su parte, el Decreto Distrital 990 de 1997 citado, asign a la Secretara de Obras Pblicas de
Bogot, la funcin de fijar y participar en el diseo y desarrollo de las polticas, objetivos y planes de
obras pblicas en materia del mantenimiento de la malla vial del Distrito Capital, en coordinacin con
los organismos distritales competentes.


5.1.3.2. Ejercicio de funciones policivas o de polica. Para lograr un adecuado entendimiento
del contenido y alcance de este tipo de funciones, de forma que sea posible entender cmo su
ejercicio constituye una de las manifestaciones del medio de defensa del espacio pblico,
denominado ejercicio de funciones pblicas, es necesario realizar primero las siguientes
consideraciones generales:


El Estado, dentro de la rbita de su competencia y con el objetivo de mantener la armona en las
relaciones entre los individuos de manera que se permita una sana convivencia ciudadana, utiliza
diversas herramientas para cumplir la labor de satisfacer y preservar el inters general. Una de esas


162
herramientas es la restriccin, mediante regulacin, de los derechos y las libertades de los
asociados, de forma que al hacerlo, se garanticen tanto los de la persona cuyos derechos y
libertades han sido limitados, como los de los dems asociados. Pues bien, esa facultad de limitar
derechos y libertades individuales por parte del Estado se denomina poder de polica, el cual,
mediante un uso adecuado, llega a constituir un mecanismo idneo para garantizar la eficacia del
Estado en la consecucin de los fines esenciales que la Constitucin Poltica le ha atribuido.


Ahora, dado que al concepto de poder de polica se encuentran asociados los de polica
administrativa, funcin de polica y actividad de polica, debe entonces hacerse un breve
acercamiento a cada uno de ellos.


As, conforme lo ha establecido la Corte Constitucional en la sentencia C-024/94 del 27 de enero de
1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero, se entiende por polica
administrativa el conjunto de medidas coercitivas utilizadas por la administracin para que el
particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica y lograr de esa manera la preservacin del
orden pblico.


El poder de polica es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de polica, de
expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento
ciudadano, que tienen que ver con el orden pblico y con la libertad..., ... es normativo: legal o
reglamentario. Corresponde a la facultad legtima de regulacin de la libertad. En sentido material es


163
de carcter general e impersonal. Conforme al rgimen del estado de derecho es, adems,
preexistente.


La funcin de polica es la gestin administrativa concreta del poder de polica, ejercida dentro de
los marcos impuestos por ste, ... es reglada y se halla supeditada al poder de polica. Supone el
ejercicio de competencias concretas asignadas por ste a las autoridades administrativas de polica.
Ms represe en que dicha funcin no otorga competencia de reglamentacin ni de regulacin de la
libertad.


Por otra parte, se debe sealar que la actividad de polica es ejercida por los oficiales, suboficiales y
agentes de polica cuando ejecutan lo dispuesto por el poder y la funcin de polica. Es asignada a
los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurdica, corresponde a la competencia de
ejercicio reglado de la fuerza, y est necesariamente subordinada al poder y la funcin de polica.
Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.


Cabe igualmente precisar que el concepto de polica administrativa tiene dos manifestaciones
diferentes, cuales son, la polica preventiva, la cual busca evitar los riesgos que puedan generar
alteraciones al orden pblico, y la sancionadora o represiva, cuyo ejercicio se presenta cuando este
ltimo ha sido transgredido y ha mediado una actividad previa de fiscalizacin por parte de la
Administracin. No obstante, puede afirmarse que se trata de dos momentos diferentes de la
actuacin administrativa de control de la actividad de los particulares.


164

La esencia de la polica administrativa se encuentra en su elemento preventivo, pues el factor
represivo no deja de ser un complemento indispensable, eso s para hacer efectivo el control. El
aspecto ms importante de la polica administrativa es la comprobacin, la observacin del
cumplimiento de lo legalmente establecido.
116



Visto lo anterior, esto es, que el poder de polica comporta la facultad de expedir normas generales
reguladoras del comportamiento ciudadano y que la funcin de polica supone el ejercicio de
competencias concretas asignadas por el poder de polica a las autoridades administrativas de
polica, debe entonces identificarse cules son las normas y reglamentos que establecen los
preceptos a los que el particular deber ajustar su actividad y por cuyo cumplimiento debern velar
las autoridades administrativas de polica, mediante el cumplimiento de las atribuciones que les han
sido conferidas.


Ahora, si de lo que se trata es de la defensa del espacio pblico del Distrito Capital y la de los bienes
que lo integran, debe advertirse que stas se encuentran principalmente desarrolladas en el Cdigo
Nacional de Polica y en el Cdigo de Polica de Bogot, y, de manera especial, en las siguientes
normas:

Cdigo Nacional de Polica (Decreto 1355 de 1970), artculos 124 y 132, los cuales rezan:


116
RIVERO ORTEGA, Ricardo. El Estado Vigilante. Madrid: Editorial Tecnos, 2000. p. 60.


165
Art. 124. A la polica le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra
la integridad de los bienes de uso pblico.


Art.132. Cuando se trate de la restitucin de bienes de uso pblico, como vas pblicas
urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez estn
establecidos por los medios que estn a su alcance, el carcter de uso pblico de la
zona o va ocupada, procedern a dictar la correspondiente resolucin de restitucin
que deber cumplirse en un plazo no mayor de treinta das. Contra esta resolucin
procede recurso de reposicin (y tambin de apelacin para ante el respectivo
gobernador). (El aparte entre parntesis fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-643/99 del 1 de septiembre de 1999. M.
Ponente: Alejandro Martnez Caballero).



Cdigo de Polica de Bogot (Acuerdo 79 de 2003 del Concejo de Bogot, D.C.): artculo 4
numerales 8 y 11; artculo 5, numerales 1 y 2; artculos 65 a 70; artculo 79 a 81; artculo 56;
artculo 160; artculo 164 numerales 12, 13 y 17; artculo 176; artculo 177 numeral 6;
artculo 181; artculo 186; artculo 193, numeral 5; y artculos 225 a 229 los cuales disponen:


Artculo 4. Los deberes ciudadanos. Las personas en el Distrito Capital de Bogot
se comprometen a cumplir los siguientes deberes: () 8. Respetar el espacio pblico y
propender por su adecuado uso; () 11. Respetar la movilidad en el espacio pblico y
las seales de trnsito. ().


Artculo 5. Deberes de las autoridades de Polica del Distrito Capital. Son deberes
de las autoridades de Polica del Distrito Capital: 1. Cumplir y hacer cumplir la
Constitucin, las leyes, los Acuerdos Distritales, los reglamentos y las dems
disposiciones distritales; 2. Promover y garantizar el cumplimiento de las reglas de
convivencia ciudadana. ()


Artculo 65. Es el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y
naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectacin a la
satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden los lmites de los
intereses individuales de todas las personas en el Distrito Capital de Bogot.




166
Artculo 66. Elementos que constituyen el espacio pblico. El espacio pblico est
conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y
complementarios, definidos en las normas nacionales vigentes:

I. Elementos constitutivos

1. Elementos constitutivos naturales:

a) reas para la conservacin y preservacin del sistema orogrfico o de montaas,
tales como: cerros, montaas, colinas, volcanes y nevados.

b) reas para la conservacin y preservacin del sistema hdrico: conformado por:

i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y
microcuencas, manantiales, ros, quebradas, arroyos, rondas hdricas, zonas de
manejo y proteccin ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como lagos,
lagunas, pantanos, humedales, rondas hdricas, zonas de manejo y proteccin
ambiental;

ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales
como: canales de desage, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas
hdricas, zonas de manejo y proteccin ambiental, y relacionados con cuerpos de agua
tales como: embalses, lagos, rondas hdricas, zonas de manejo y proteccin ambiental.

c) reas de especial inters ambiental, cientfico y paisajstico, tales como:

i) Parques naturales del nivel nacional, regional, departamental y municipal; y

ii) reas de reserva natural, santuarios de fauna y flora.

2. Elementos constitutivos artificiales o construidos:

a) reas integrantes de los sistemas de circulacin peatonal y vehicular, constituidas
por:

i) Los componentes de los perfiles viales tales como reas de control ambiental, zonas
de mobiliario urbano y sealizacin, crcamos y ductos, tneles peatonales, puentes
peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes,
malecones, paseos martimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovas,
estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos
bajo espacio pblico, zonas azules, bahas de estacionamiento, bermas, separadores,
reductores de velocidad, calzadas, carriles;

ii) Los componentes de los cruces o intersecciones, tales como: esquinas, glorietas,
orejas, puentes vehiculares, tneles y viaductos;



167
b) reas articuladoras del espacio pblico y de encuentro, tales como: parques
urbanos, zonas de cesin gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios
deportivos; escenarios culturales y de espectculos al aire libre;

c) reas para la conservacin y preservacin de las obras de inters pblico y los
elementos urbansticos, arquitectnicos, histricos, culturales, recreativos, artsticos y
arqueolgicos, las cuales pueden ser sectores de ciudad, manzanas, costados de
manzanas, inmuebles individuales, monumentos nacionales, murales, esculturas,
fuentes ornamentales y zonas arqueolgicas o accidentes geogrficos;

d) Son tambin elementos constitutivos del espacio pblico las reas y elementos
arquitectnicos espaciales y naturales de propiedad privada que por su localizacin y
condiciones ambientales y paisajsticas, sean incorporadas como tales en los planes de
ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas,
fachadas, paramentos, prticos, antejardines, cerramientos;

e) De igual forma se considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio
pblico, los antejardines de propiedad privada.

II. Elementos complementarios

a) Componentes de la vegetacin natural e intervenida. Elementos para jardines,
arborizacin y proteccin del paisaje, tales como: vegetacin herbcea o csped,
jardines, arbustos, setos o matorrales, rboles o bosques;

b) Componentes del amoblamiento urbano

1. Mobiliario.

a) Elementos de comunicacin tales como mapas de localizacin del municipio, planos
de inmuebles histricos o lugares de inters, informadores de temperatura,
contaminacin ambiental, decibeles y mensajes, telfonos, carteleras locales,
pendones, pasacalles, mogadores y buzones.

b) Elementos de organizacin tales como bolardos, paraderos, tope llantas y
semforos;

c) Elementos de ambientacin tales como luminarias peatonales, luminarias
vehiculares, protectores de rboles, rejillas de rboles, materas, bancas, relojes,
prgolas, parasoles, esculturas y murales;

d) Elementos de recreacin tales como juegos para adultos y juegos infantiles;

e) Elementos de servicio tales como parqumetros, bicicleteros, surtidores de agua,
casetas de ventas, casetas de turismo, muebles de emboladores;



168
f) Elementos de salud e higiene tales como baos pblicos, canecas para reciclar las
basuras;

g) Elementos de seguridad, tales como barandas, pasamanos, cmaras de televisin
para seguridad, cmaras de televisin para el trfico, sirenas, hidrantes, equipos contra
incendios.

2. Sealizacin

a) Elementos de nomenclatura domiciliaria o urbana;

b) Elementos de sealizacin vial para prevencin, reglamentacin, informacin,
marcas y varias;

c) Elementos de sealizacin fluvial para prevencin, reglamentacin, informacin,
especiales, verticales, horizontales y balizaje;

d) Elementos de sealizacin frrea tales como: semforos elctricos, discos con
vstago para hincar en la tierra, discos con mango, tableros con vstago para hincar en
la tierra, lmparas, linternas de mano y banderas.

e) Elementos de sealizacin area.

Pargrafo. Los elementos constitutivos del espacio pblico, de acuerdo con su rea de
influencia, manejo administrativo, cobertura espacial y de poblacin, se clasifican en:

a) Elementos del nivel estructural o de influencia general, nacional, departamental,
metropolitano, municipal, o Distrital o de ciudad.

b) Elementos del nivel municipal o distrital, local, zonal y barrial al interior del Distrito
Capital.


Artculo 67. Disfrute y uso del espacio pblico. Toas las personas en el Distrito
Capital de Bogot pueden disfrutar y hacer uso del espacio pblico, conforme a la
reglamentacin que para el efecto expida el Gobierno Distrital y las dems autoridades
competentes, segn lo dispuesto en las normas legales vigentes.

Pargrafo. La Administracin Distrital reglamentar lo relativo al mobiliario urbano.


Artculo. 68. Deberes de las autoridades de Polica. Corresponde a las autoridades
de Polica proteger la integridad del espacio pblico y su destinacin al uso comn y, de
manera especial, velar por la conservacin, mantenimiento y embellecimiento de los
bienes del espacio pblico de dominio pblico.



169
En los bienes del espacio pblico de dominio privado deben intervenir en relacin con
la seguridad de las personas y las cosas, la salubridad y el ambiente y todos aquellos
comportamientos relativos a la convivencia ciudadana.


Artculo 69. Deberes generales para la proteccin del espacio pblico. Son
deberes generales para la proteccin del espacio pblico, entre otros, los siguientes:

1) Respetar todos los bienes y elementos que hacen parte del espacio pblico,
incluyendo los elementos de amoblamiento urbano o rural;

2) Colaborar y facilitar el ejercicio de las actividades y funciones propias de cada lugar
circulacin vial y peatonal, vida social, cvica y cultural, recreacin activa y pasiva-
y evitar toda accin que pueda limitarlas o entorpecerlas, y respetar el
ordenamiento espacial y las normas de uso particulares a cada uno;

3) Cuidar y velar por la integridad fsica y funcional de los elementos constitutivos del
espacio pblico, naturales o construidos, y de sus equipamientos de servicios,
amoblamiento y decoracin teniendo presente que se trata de bienes de uso
comn, que han sido dispuestos y deben cuidarse para el servicio, uso y disfrute de
toda la poblacin;

4) Cuidar y velar por la conservacin y el mejoramiento permanente de las calidades
ambientales del espacio pblico y evitar todas aquellas acciones que tiendan a
degradarlo, tales como los ruidos innecesarios, la ocupacin y la contaminacin
con propaganda visual, con residuos slidos y desperdicios y con materiales de
construccin en procesos de obra pblica o privada;

5) Velar porque el espacio pblico tenga un diseo que ayude a prevenir accidentes,
con un paisaje amable y libre de cualquier sustancia o energa que pueda atentar
contra la salud de los seres vivos que lo habitan;

6) Preservar la categora de zonas verdes y blandas contempladas en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT);

7) Contribuir al cuidado y mejoramiento de las calidades estticas y espaciales de las
reas pblicas mediante el buen mantenimiento, aseo y en lucimiento de las
fachadas de las viviendas y edificaciones de uso privado, as como de sus frentes
de jardn y antejardn, y

8) Plantear alternativas o estrategias para el manejo temporal del trfico vehicular,
cuando la realizacin de una obra lo interfiera, que protejan a los usuarios y a los
trabajadores y mitiguen el impacto sobre la movilidad de los vehculos y los
peatones.




170
Artculo 70. Comportamientos que favorecen la proteccin y conservacin del
espacio pblico. Se deben observar los siguientes comportamientos que favorecen la
proteccin del espacio pblico:

1) No realizar actos que atenten contra la convivencia, como la agresin fsica y
verbal contra las personas, la satisfaccin de las necesidades fisiolgicas en
cualquier lugar y la exhibicin de los rganos sexuales en lugares pblicos o
abiertos al pblico;

2) No encerrar, ocupar u obstaculizar el espacio pblico sin contar con el permiso
para ello y solo en los casos en que las normas vigentes lo permitan;

3) No patrocinar, promover o facilitar directamente o a travs de un tercero la
ocupacin indebida del espacio pblico mediante la venta ambulante o
estacionaria;

4) Proteger las calidades espaciales y ambientales de las vas pblicas en cuyas
zonas verdes, separadores, andenes, semforos y puentes no podr permitirse la
ubicacin de personas con ningn tipo de publicidad, excepto la institucional, ya
sea por medio de uniformes, carteles o cualquier otro tipo de mecanismo que
persiga tal propsito;

5) Los menores de edad no podrn utilizar el espacio pblico con fines comerciales ni
polticos;

6) No drenar o verter aguas residuales al espacio pblico en los sectores en que se
cuenta con el servicio de alcantarillado de aguas servidas;

7) Comunicar de inmediato a las autoridades de Polica cualquier prctica contraria a
los comportamientos descritos en este artculo.

Pargrafo primero. Las empresas de servicios pblicos slo pueden ocupar el espacio
pblico para la instalacin de redes y equipamientos en consideracin al respeto de las
calidades ambientales y paisajsticas del Distrito, y, en todo caso, con la respectiva
licencia de aprobacin de intervencin del espacio pblico por la autoridad competente.

Pargrafo segundo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dar lugar a
las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Titulo III de este Cdigo.


Artculo 79. Espacio pblico construido. Los componentes del espacio pblico
construido son de uso colectivos y actan como reguladores del equilibrio ambiental,
social y cultural como elementos representativos del patrimonio Distrital, y garantizan el
espacio libre destinado a la movilidad, recreacin, deporte, cultura y contemplacin
para todas las personas en el Distrito, de conformidad con las normas vigentes.




171
Artculo 80. Ocupacin indebida del espacio pblico construido. La ocupacin
indebida del espacio pblico construido no slo es un factor importante de degradacin
ambiental y paisajstica, sino que entorpece la movilidad vehicular y peatonal y pone en
peligro la vida, la integridad y el bienestar de las personas.

Se consideran formas de ocupacin indebida del espacio pblico construido, entre
otras, las siguientes:

1) Su ocupacin por vehculos de los andenes, zonas verdes y similares, plazas y
plazoletas, reas de recreacin pblica activa y pasiva, separadores y antejardines.
Los vehculos oficiales y las ambulancias solo podrn hacerlo en caso de
emergencia, o por requerimiento excepcional del servicio;

2) Su ocupacin por ventas ambulantes o estacionarias, salvo en los casos en que
exista el debido permiso expedido por la autoridad competente;

3) Su ocupacin por obras sin el respectivo permiso y contrariando el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) y las disposiciones urbansticas;

4) Su ocupacin por disposicin de residuos slidos, desechos, escombros y
publicidad exterior visual en contraposicin con las normas y reglamentos vigentes
sobre la materia;

5) Su ocupacin por cerramientos o controles viales o peatonales sin el permiso
correspondiente de la autoridad competente, el cual debe ser colocado en lugar
visible, y

En general, su ocupacin por cualquier medio que obstruya la libre movilidad peatonal
o vehicular, las zonas de alto flujo peatonal, las zonas con andenes estrechos o las
esquinas o que ponga en peligro a las personas, sin el permiso correspondiente de la
autoridad competente.


Artculo 81. Comportamientos que favorecen la proteccin del espacio pblico
construido. Los siguientes comportamientos favorecen la proteccin del espacio
pblico construido:

1) Respetar las normas vigentes y obtener las autorizaciones correspondientes en
materia de construccin y diseo cuando se realicen obras de mantenimiento o
mejoramiento del espacio pblico construido;

2) Limpiar las fachadas por lo menos una vez al ao;

3) No ocupar indebidamente el espacio pblico;

4) Los propietarios y vecinos de las reas permitidas de parqueo vehicular no pueden
alegar derechos sobre la propiedad de estas reas;


172

5) No cambiar el uso o destinacin de los elementos que constituyen el espacio
pblico construido segn las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), y

6) Comunicar de inmediato a las autoridades de Polica, cualquier prctica contrara a
los comportamientos descritos en este artculo.

Pargrafo. La inobservancia de los anteriores comportamientos dar lugar a las
medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Ttulo III de este Cdigo.


Artculo 156. Medidas correctivas. Son los mecanismos establecidos en este
Acuerdo mediante los cuales las autoridades de polica del Distrito resuelven los
conflictos que se generen por comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana.


Artculo 160. Comportamientos que dan lugar a medida correctiva. Slo habr
lugar a la aplicacin de medidas correctivas, cuando la ley o este Cdigo expresamente
lo dispongan. Los principios y deberes generales establecidos en este Cdigo, son
criterios de interpretacin de las reglas de convivencia ciudadana.


Artculo 164. Clases de medidas correctivas. Las medidas correctivas son: () 12.
Retencin de los bienes utilizados; 13, Decomiso de los bienes utilizados; () 17.
Restitucin del espacio pblico; ().


Artculo 176. Retencin de los bienes utilizados para ocupar el espacio pblico.
Consiste en la retencin ordenada por los inspectores de polica de uno o varios de los
siguientes elementos utilizados para ocupar indebidamente el espacio pblico:

1) Bienes perecederos en buen estado de conservacin, de procedencia lcita. Deben
ser devueltos a sus propietarios o poseedores dentro de las 24 horas siguientes de
realizada la retencin.

2) Bienes no perecederos de procedencia lcita. Deben ser devueltos a sus
propietarios o poseedores dentro de los 10 das siguientes de realizada la
retencin.

Sobre la retencin se dejar constancia en acta que describa con claridad los bienes
retenidos.

Cuando se trate de bebidas, comestibles y vveres en general que se encuentren en
mal estado, la polica proceder a destruirlos en presencia del tenedor de esos
artculos.



173
Pargrafo primero. La incautacin de los elementos anteriormente mencionados ser
realizada por las autoridades de Polica competentes, quienes luego lo remitirn al
Inspector de Polica con el fin de que, si fuere el caso, impongan la medida correctiva
de decomiso, de conformidad con las normas legales vigentes.

Pargrafo segundo. Las autoridades de polica, para las diligencias de restitucin de
espacio pblico, se apoyarn en la Polica Metropolitana de Bogot y se acompaarn
de un delegado del Ministerio Pblico.


Artculo 177. Decomiso. Consiste en el decomiso ordenado por los Inspectores de
Polica, de uno o varios de los siguientes elementos, expresamente enumerados,
utilizados por una persona para incurrir en un comportamiento contrario a la
convivencia: () 6.) En los casos de reincidencia por ocupacin del espacio pblico se
impondr mediante resolucin motivada, la medida de decomiso.

Pargrafo primero. La incautacin de los elementos anteriormente mencionados ser
realizada por las autoridades de Polica competentes, quienes luego los remitirn al
Inspector de Polica con el fin de que, si fuere el caso, impongan la medida correctiva
de decomiso, de conformidad con las normas legales vigentes. ().


Artculo 181. Restitucin del espacio pblico. Consiste en la restitucin inmediata
del espacio pblico impuesta por las autoridades de Polica, cuando ste haya sido
ocupado indebidamente.


Artculo 193. Competencia de los Alcaldes locales. Corresponde a los Alcaldes
locales en relacin con la aplicacin de las normas de convivencia: () 5. Adoptar las
medidas para la proteccin, recuperacin y conservacin del espacio pblico, ambiente
y bienes de inters cultural del Distrito; ().


Artculo 225. Restitucin de bienes de uso pblico. Establecida por las pruebas
legales pertinentes, la calidad de uso pblico del bien, el Alcalde Local proceder a
ordenar mediante resolucin motivada su restitucin, la que deber cumplirse en un
plazo no mayor de treinta (30) das.


Artculo 226. La providencia que ordena la restitucin se notificar personalmente a lo
ocupantes materiales del inmueble o a sus administradores o mayordomos.


Artculo 227. La providencia que ordena la restitucin, ser apelable en el efecto
suspensivo ante el superior, Los dems autos lo sern en el devolutivo, excepto
aquellos a los que la ley seale uno diferente.



174

Artculo 228. Al agente del Ministerio Pblico y al Director del Departamento
Administrativo Defensora del Espacio Pblico, se les deber notificar personalmente
todos los autos que se dicten en estos procesos.


Artculo 229. Ejecutoriada la providencia que ordena la restitucin, sta se llevar a
cabo sin aceptar oposicin alguna.



As las cosas, resulta claro cmo en el Distrito Capital de Bogot pesa sobre las personas el deber
de respetar el espacio pblico y propender por su adecuado uso, evitando actuaciones que
supongan atentados contra el mismo y contra su destinacin al uso comn, deberes entre los que
merece especial mencin el de evitar los comportamientos que impliquen una ocupacin indebida
del espacio pblico, en los trminos sealados en la normativa citada.


De esta manera, si son deberes de las autoridades de polica del Distrito Capital de Bogot promover
y garantizar las normas de convivencia ciudadana, as como proteger la integridad del espacio
pblico y su destinacin al uso comn y, de manera especial, velar por la conservacin,
mantenimiento y embellecimiento de los bienes del espacio pblico de dominio pblico,
corresponder a stas, en cumplimiento de la funcin de polica que les ha sido atribuida, aplicar las
medidas correctivas a que haya lugar cuando las personas incurran en comportamientos proscritos,
medidas que en el caso de la ocupacin indebida del espacio pblico podrn ser la retencin de los
bienes utilizados para la ocupacin indebida, el decomiso de dichos bienes en eventos de
reincidencia por ocupacin indebida y la restitucin del espacio pblico indebidamente ocupado.




175
Por otra parte, debe sealarse que la actuacin de las autoridades de polica podr en este caso
iniciarse de oficio, por peticin en inters de la comunidad o mediante querella de parte en inters
particular y que la accin de polica para la restitucin del espacio pblico surgida de la violacin o
inobservancia de la regla de convivencia ciudadana comentada no tendr trmino de caducidad.


Ahora bien, en cuanto al proceso restitutorio de bienes de uso pblico, regulado por los artculos 225
a 229 del Cdigo de Polica de Bogot, vale la pena hacer las siguientes anotaciones:

La competencia en primera instancia para el conocimiento de la accin de polica para la
restitucin del espacio pblico est radicada en cabeza del Alcalde Local del lugar
(Localidad) en que sucedieron los hechos que originaron la accin.

La accin de polica podr ser incoada por cualquier persona en inters general o particular.
Sin embargo, la actuacin de la autoridad de polica tambin podr ser iniciada de oficio.

En la medida en que puede entenderse que esta accin se deriva del derecho de peticin,
no se requerir la intervencin de abogado para su interposicin.

Para que pueda ordenarse la restitucin del bien de uso pblico indebidamente ocupado,
deber demostrarse mediante los medios de prueba regulados por el Cdigo Contencioso
Administrativo y el Cdigo de Procedimiento Civil que resulten pertinentes, la calidad de uso
pblico del bien objeto de la accin.


176

La providencia que ordena la restitucin deber ser motivada y notificada personalmente a
los ocupantes materiales del bien o a sus administradores o mayordomos.

Cuando no se trate de una providencia que ordene la inmediata restitucin del bien afectado,
sta deber contemplar el plazo en que tal restitucin deber efectuarse, el cual no podr
ser superior a treinta das hbiles.

La providencia que ordena la restitucin ser apelable en el efecto suspensivo, lo cual
implica que la competencia del Alcalde Local se suspende desde la ejecutoria del auto que
concede la apelacin hasta el momento de notificar el auto de obedecimiento a lo dispuesto
por el superior.

La providencia que ordena la restitucin slo podr hacerse efectiva, una vez est
ejecutoriada.

Corresponde a la Sala de decisin de contravenciones administrativas, desarrollo
urbanstico y espacio pblico del Consejo de Justicia del Distrito Capital el conocimiento en
segunda instancia del proceso de restitucin de bienes de uso pblico.

El agente del Ministerio Pblico y el Director del Departamento Administrativo de la
Defensora del Espacio Pblico debern ser personalmente notificados de todos los autos
que se dicten dentro de este proceso.


177


En este punto, resulta oportuno citar al tratadista Luis Guillermo Velsquez Jaramillo
117
, quien a este
respecto seal:

Si se trata de la recuperacin de un bien de uso pblico de un perturbador o usurpador,
la administracin pblica ha tenido a la mano tradicionalmente el denominado acto
administrativo restitutorio, sin necesidad de recurrir a un procedimiento judicial. No se le
puede exigir a la administracin que recurra a la accin reivindicatoria, porque en este
tipo de bienes no existe posesin del demandado, y adems, la propiedad que se
ostenta est basada en el concepto del dominio eminente, muy diferente a la
establecida como derecho real de propiedad en el Cdigo Civil. El procedimiento
restitutorio surge como un poder de imperio para la administracin pblica y tiene su
consagracin legal en el artculo 132 del decreto-ley 1355 de 1970 o Cdigo Nacional
de Polica.



Finalmente, conviene reiterar que la consagracin de estas funciones de polica obedecen a la
necesidad de asegurar la destinacin del espacio pblico para el disfrute y goce colectivo, de forma
que el inters pblico prevalezca sobre el inters particular, tal como lo dispone la Constitucin
Poltica, as como tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en la ya citada Sentencia
SU-360/99 del 19 de mayo de 1999 (M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero):


3. Actuaciones de la polica administrativa respecto al espacio pblico.
3.1. La autoridad pblica, en ejercicio de la facultad de polica, tiene la posibilidad
jurdica de limitar las libertades individuales cuando la necesidad de preservar el orden
pblico, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad o la moralidad as lo exijan, lo cual
no es bice, para que se otorguen permisos o profieran actos administrativos, dentro
de las prescripciones legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vas o para

117
VELSQUEZ, Op. cit., Octava Edicin. p.55.




178
limitar o restringir el paso de vehculos o personas, de acuerdo con las circunstancias
especficas.
118

Segn puede observarse, los alcaldes estn investidos de autoridad suficiente para
disponer, en caso de ocupacin, la restitucin de bienes de uso pblico, de
conformidad con el Cdigo Nacional de Polica (artculo 132). Tambin, tienen
competencia para sealar restricciones en lo relativo a su uso por razones de inters
comn, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de
derechos o garantas constitucionales. En este sentido es claro que el Cdigo Nacional
de Polica dispone que es a los funcionarios de la polica, a quien corresponde de
manera especial, prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso
pblico y garantizar su adecuada proteccin.

3.2. Sin embargo, las actuaciones de la polica que bajo esas atribuciones se realicen,
deben orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de
proteccin de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias
y dems derechos y libertades, en la bsqueda de la convivencia pacfica, la vigencia
de un orden justo (artculo 2) y en la prevalencia del inters general (artculo 1). Por
ello, tal y como lo ha dicho esta Corporacin en otras oportunidades:

La actuacin de la autoridad pblica en desarrollo de sus funciones de polica
administrativa debe adecuarse a un margen objetivo de apreciacin, evitando la
desviacin o el abuso de las competencias estatales. Los parmetros utilizados para
verificar el cumplimiento de los precisos requisitos que habilitan el ejercicio de una
libertad individual son aquellos socialmente aceptados, predecibles y racionalmente
justificables y, ante todo, proporcionales a la finalidad que se pretende alcanzar. La
objetividad de los criterios de apreciacin depende del contexto social y del momento
histrico en que se encuentra el individuo y la autoridad. Toda exigencia desmedida o
requisito extraordinario comporta un abuso del poder y una posible invasin en el
mbito de los derechos individuales que debe ser subsanada por la autoridad judicial
competente.(...)
119

En efecto,

Una actuacin desordenada e ineficiente de la administracin, aunque el objetivo
buscado con ella sea la prevalencia del inters general sobre el particular, puede llevar

118
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.


119
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-475/92 del 29 de julio de 1992. M. Ponente: Eduardo
Cifuentes Muoz.




179
a la generacin de daos en virtud del mismo caos generado en la falta de previsin de
las autoridades, que al salirse de su propio control, puede adems de causar perjuicio
al inters colectivo, una violacin de los derechos fundamentales de los asociados
involucrados en tal situacin.
120


5.1.3.3. Ejercicio de funciones de reparacin, rehabilitacin y mantenimiento. Finalmente, en
cuanto hace al cumplimiento de funciones de reparacin, rehabilitacin y mantenimiento, y
concretamente a la reparacin, rehabilitacin y mantenimiento de las vas pblicas de la ciudad de
Bogot, cabe anotar que stas encuentran su razn de ser en el deber que pesa sobre el Estado y,
concretamente, sobre el Distrito Capital de velar por la integridad del espacio pblico de la ciudad,
por su destinacin al uso comn y especialmente por el deber de velar por la conservacin y
mantenimiento de los bienes de dominio pblico que hacen parte del espacio pblico.


As mismo, puede sealarse que el ejercicio de esta funcin puede corresponder a la ejecucin
material de los planes, polticas y diseos trazados en ejercicio de las funciones de planeacin y de
ordenamiento del territorio comentadas en el numeral 5.1.3.1 anterior.


En relacin con las funciones de reparacin, rehabilitacin y mantenimiento respecto de las vas
pblicas de la ciudad, debe tenerse en cuenta que el Acuerdo 19 de 1972 del Concejo de Bogot,
mediante el que se cre y se reglament el funcionamiento del Instituto de Desarrollo Urbano, le
asign a este ltimo la funcin de colaborar con la Secretara de Obras Pblicas del Distrito en el

120
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-115/95 del 16 de marzo de 1995. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.


180
mantenimiento y conservacin de vas. As las cosas, la titularidad de tal funcin estaba radicada en
cabeza de la Secretara de Obras, sin perjuicio de la colaboracin que a este respecto pudiera
prestarle el IDU. Sin embargo, posteriormente, mediante la expedicin del Decreto Distrital 980 de
1997 se redistribuyeron funciones entre estos organismos y se radic en cabeza del IDU la funcin
relativa al mantenimiento, rehabilitacin, reparacin, reconstruccin, pavimentacin de zonas de
espacio pblico destinadas a la movilidad, tales como: vas, puentes vehiculares y peatonales, zonas
verdes y parques, zonas peatonales, andenes, monumentos pblicos, separadores viales y obras
complementarias, circunstancia que fue reiterada en el Decreto Distrital 343 de 2002.


As las cosas, puede observarse que el deber de defender buena parte de las especies que hacen
parte del concepto de espacio pblico, y concretamente, el deber de proteger las vas pblicas de
Bogot se encuentra a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital, entidad que bien
podr cumplir sus funciones de mantenimiento, rehabilitacin, reparacin mediante la elaboracin de
estudios y diseos y la ejecucin de obras de manera directa o indirecta, y en este ltimo caso,
mediante la celebracin de contratos estatales que tengan tal objeto.



181

6. INDEMNIZACIN DEL PERJUICIO COLECTIVO DERIVADO DEL
INCUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO ESTATAL

Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento, en este punto del estudio se pretende analizar si,
en defensa del espacio pblico de la ciudad, existe o no legitimacin en el Alcalde Mayor o en la
entidad descentralizada del orden distrital que tiene a su cargo el mantenimiento, rehabilitacin y
reparacin de las vas pblicas del Distrito Capital para reclamar la indemnizacin de los perjuicios
que pudieran ser ocasionados a sus habitantes con el incumplimiento por parte de un contratista que
tuviera a su cargo la rehabilitacin y mantenimiento de las vas pblicas del mismo, y si es posible,
cul sera la va procesal adecuada para lograrlo.


Para ello, sea lo primero advertir que la pretensin indemnizatoria a la que se hace referencia no se
derivara de la responsabilidad del contratista frente a la entidad estatal contratante por el
incumplimiento del contrato mencionado, sino de la responsabilidad que vinculara al contratista con
la comunidad afectada con su incumplimiento, ya que es posible que una misma conducta
antijurdica de este tipo acarree estas dos clases de perjuicios.


Ahora bien, frente a los perjuicios contractuales causados a la entidad contratante debe anotarse
que no habra lugar a discutir sobre la legitimacin de esta ltima ni sobre la va procesal a la que la
misma habra de acudir para intentar su resarcimiento, ya que es la propia ley, en el artculo 87 del
Cdigo Contencioso Administrativo, modificado por el artculo 32 de la Ley 446 de 1998, la que con


182
total claridad define este asunto. Establece la citada norma: De las controversias contractuales.
Cualquiera de las partes de un contrato estatal podr pedir que se declare su existencia o su nulidad
y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su
revisin, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. (). (Subraya fuera del texto).


No ocurre lo mismo en cuanto a los perjuicios colectivos ocasionados por el incumplimiento de un
contrato estatal que tuviera por objeto la rehabilitacin y mantenimiento de las vas pblicas del
Distrito Capital, o en general, de cualquier distrito o municipio, vale decir, los perjuicios colectivos
sufridos por los habitantes del mismo, ya que a pesar de tratarse tambin de perjuicios derivados del
mismo incumplimiento, no existe la misma claridad normativa ni jurisprudencial sobre la forma en
que se podra lograr la reparacin de los mimos.


El problema planteado parte del supuesto de la existencia de responsabilidad por parte del citado
contratista frente a la comunidad afectada con su incumplimiento, en la medida en que, tal como lo
seala el tratadista Guillermo Ospina Fernndez, la responsabilidad civil,


se funda en el mximo postulado del derecho cual es de no perjudicar a otro
injustamente (neminen leadere) y que se traduce en el deber que pesa sobre toda
persona, por el hecho de vivir en sociedad, de observar una conducta prudente y
cuidadosa para que en ejercicio de sus numerosas actividades y de sus derechos no
lesione injustamente a otro, deber que incluye el leal y diligente cumplimiento de las
obligaciones concretas, voluntariamente contradas o impuestas por la ley. La violacin


183
de este deber compromete la responsabilidad del agente y le acarrea, en
consecuencia, la obligacin de indemnizar los daos causados.
121


Lo anterior, en la medida en que, segn pasa a analizarse, en un evento como el descrito se
encontraran reunidos los presupuestos que configuran la responsabilidad civil, a saber: a.) la
existencia de un dao (perjuicio colectivo sufrido por los habitantes del Distrito Capital al no poder
disfrutar de las vas pblicas debidamente rehabilitadas y en adecuado estado de mantenimiento
dentro del trmino y en las condiciones que contractualmente se establecieron para el efecto); b.) la
existencia de una conducta antijurdica imputable al causante del dao a ttulo de dolo o culpa
(incumplimiento doloso o culposo del contratista que tuviera a su cargo la rehabilitacin y
mantenimiento de las vas pblicas del Distrito Capita); y c.) la existencia de una relacin causal
entre la conducta antijurdica y la produccin del dao.


A este respecto, y como sustento de la anterior afirmacin, cabe entonces realizar las siguientes
consideraciones:


El artculo 366 de la Carta Poltica establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Al respecto, la Corte Constitucional en

121
OSPINA FERNNDEZ, Guillermo. Citado por CUBIDES CAMACHO, J orge. Obligaciones.
Bogot, D.C.: Editorial Pontificia Universidad J averiana, 1996. p. 228. Tomado de obra Del Dao.
Compilacin y Extractos DUQUE GMEZ, J os N. Bogot, D.C: Editora J urdica de Colombia Ltda,
2001. p. 255.


184
la Sentencia T-024 del 24 de enero de 2000, con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez
Caballero, manifest lo siguiente:

El artculo 366 de la Constitucin Poltica seala que El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado.
Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas
de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y agua potable. Aparece, pues, en
la Carta de 1991, la calidad de vida como valor constitucional.

En la sentencia SU-360/99 se dijo: La bsqueda de una mejor calidad de vida para las
personas y la proteccin de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los
fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.
Es por ello que, de conformidad con el artculo 82 de la Constitucin Poltica, la
integridad del espacio pblico y su destinacin al uso comn, son conceptos cuya
proteccin se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de
asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilizacin comn de tales
espacios colectivos.

Y se agrega: Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos,
como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza,
respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de
vida urbana y a neutralizar, as sea en mnima parte, las agresiones propias de una
gran ciudad (visuales, auditivas, de trnsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos
doctrinantes sostienen que, el atributo bsico de una ciudad exitosa es que una
persona pueda transitar libremente por las vas pblicas y adems pueda sentirse
personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella.
122

Los conceptos: calidad de vida y espacio pblico, en la Carta de 1991, adquieren una
clara connotacin constitucional.

Integran el espacio pblico, segn el artculo 5 de la ley 9 de 1989 y la jurisprudencia:

Las reas requeridas para la circulacin tanto peatonal como vehicular (vas pblicas), -
como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -.

()




122
J ane J acobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson.
Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Pblic-Space
Zoning. The Yale Law J ournal. Volume 105, Marzo de 1996.




185
Respecto a las implicaciones que surgen por el no respeto al espacio pblico, en la SU-
360/99, la Corte indic: "Sin embargo, el trastorno del espacio pblico ocasionado por
un particular o por la actuacin de autoridades no competentes
123
, puede llegar a
vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones
colectivas de uso y aprovechamiento general, sino tambin la percepcin de la
comunidad respecto de las reas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En
efecto, algunos estudios y estadsticas sugieren que los actos de perturbacin que
ocurren en un sitio pblico, posiblemente afectan a miles de personas por hora
124
. Los
ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las reas comunes, tienen la tendencia de
disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas mismas
localidades y una disminucin en su utilizacin por parte de la sociedad en general.
Esas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de cerrar establecimientos de
comercio y de trasladar y cambiar los lugares de trabajo de muchas personas, en
razn de la complejidad que adquieren tales zonas, el difcil acceso a ellas, al parqueo,
e incluso el favorecimiento de actividades ilcitas.

Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no slo colectivas, sino tambin
privadas, y acarrear la vulneracin del derecho a la libertad de locomocin de los
transentes al cual alude el artculo 24 de la Carta
125
, en cuanto se impide a las
personas transitar en espacios que, por su carcter pblico, deben ser accesibles para
todos los miembros de la comunidad en igualdad de condiciones. Tambin se puede
infringir el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehculos que se sirven
de esos bienes pblicos que son las vas, parques, aceras, etc. y el muy importante
inters de los comerciantes aledaos que no solamente pagan sus impuestos, utilizan
los servicios pblicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que tambin representan una
actividad econmica garantizada igualmente por la Constitucin (art. 333 y ss. C.N.) y,
como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces
muy prolongados.
126
Una situacin de perturbacin prolongada del espacio pblico,
especialmente cuando es debida a factores estructurales de la sociedad, desborda el
control de las autoridades, y tambin podra calificarse como un signo de erosin en el
cumplimiento de los deberes de la Administracin y del Estado."


123
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.


124
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows,
and Pblic-Space Zoning. The Yale Law J ournal. Volume 105, Mazo de 1996.


125
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo; y T-518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente: J os
Gregorio Hernndez Galindo.


126
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-778/98 del 11 de diciembre de 1998. M. Ponente:
Alfredo Beltrn Sierra.



186
()

En el mejoramiento de la calidad de vida y en la misma proteccin a la vida, el manejo
del espacio pblico en las zonas urbanas (donde hoy vive la mayor parte de la
humanidad) es ms que un tema urbanstico, ha llegado a ser tema del
constitucionalismo con rasgos humanos. Ese manejo est influenciado por el trfico en
la ciudad, problema ste que constituye uno de los ms delicados en la sociedad
moderna porque el transporte urbano alter el cuadro tradicional de las reas locales y
el desplazamiento de los peatones.


As las cosas, el problema planteado involucrara intereses colectivos de vital importancia para la
comunidad, puesto que no slo se tratara del cumplimiento de los fines estatales por parte del
Distrito Capital de Bogot y de sus entidades descentralizadas, sino que dado el objeto de un
contrato como aquel al que se ha hecho referencia, tambin abarcara la defensa del derecho de la
comunidad a disfrutar de unas vas pblicas debidamente rehabilitadas y en adecuado estado de
mantenimiento, de forma que se permitiera su disfrute pleno por parte de los habitantes de la ciudad
y se pudiera lograr que tanto el trfico peatonal y vehicular (movilidad), como la prestacin del
servicio pblico de transporte resultaran mucho ms eficientes.


En efecto, la Constitucin Poltica, en su artculo 88, y la propia ley 472 de 1998, en su artculo 4,
reconocieron como derechos e intereses colectivos los relacionados con el goce de un ambiente
sano, el goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico, as como
la defensa del patrimonio pblico y la realizacin de las construcciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurdicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la
calidad de vida de los habitantes, derechos e intereses stos que podran verse afectados por el


187
incumplimiento de un contratista que tuviera a su cargo la recuperacin y mantenimiento de las vas
de la ciudad.


Ahora bien, sobre el concepto de inters colectivo vale la pena traer nuevamente a colacin algunos
pronunciamientos de la Corte Constitucional que ofrecen una visin clara sobre el asunto:

Sentencia SU-067 del 24 de febrero de 1993, Magistrados Ponentes: Fabio Morn Daz y Ciro
Angarita Barn:

Una de las implicaciones ms complejas de las nuevas relaciones impuestas por el
Estado social de derecho, tiene que ver con el surgimiento de otro tipo de derechos
construidos bajo categoras diferentes a la de los derechos subjetivos. Estos nuevos
derechos son el resultado del surgimiento de nuevas condiciones sociales y
econmicas que afectan gravemente la vida de los ciudadanos y el goce de sus
derechos y para las cuales los mecanismos jurdicos clsicos de proteccin de
derechos resultan insuficientes.

2) Los ltimos decenios han puesto en evidencia el hecho de que los grandes riesgos
que afectan a las comunidades -e incluso pueden poner en peligro su supervivencia- ya
no se limitan a la confrontacin blica o a la dominacin tirnica por parte de los
gobernantes. La dinmica misma del comercio, de la industria y en general de la
actividad econmica capitalista, puede convertirse en la causa de males tan graves o
peores que los derivados de la violacin de derechos subjetivos. Es el caso de la
proteccin del medio ambiente, del espacio pblico, de los productos que reciben los
consumidores, etc. Estos nuevos mbitos han generado intereses cuya proteccin
resulta hoy indispensable. La doctrina ha agrupado este tipo de intereses bajo el ttulo
de intereses colectivos o difusos.
127
(Subraya fuera del texto).

Sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000, Magistrado Ponente: Alvaro Tafur Galvis:

127
Algunos autores distinguen entre intereses colectivos e intereses difusos, diciendo que los
primeros se refieren a aquellos que pertenecen a un grupo de personas organizado e identificable,
mientras que los segundos se predican de un grupo indeterminado de personas. Renato
FEDERECI, Gli interessi della collettivit e L'azione collettiva, en Revista di Diritto Processuale,
1983, N.1 p.25-26.




188

Cabe sealar que por derechos colectivos se entiende () un inters que se
encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones
meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que
cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para
defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultnea, la
proteccin de su propio inters.
128

El Constituyente se detuvo para categorizar como derechos colectivos al patrimonio
pblico, al espacio pblico, a la seguridad y salubridad pblicas, a la moral
administrativa, al ambiente y a la libre competencia econmica; ().

Sentencias C-215 del 14 de abril de 1999, Magistrada Ponente (E): Martha Victoria Schica de
Moncaleano, y T-714 del 27 de septiembre de 1999, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez
Caballero:

Cabe anotar, que la Constitucin de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo
organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de
intereses se entienden comprendidos en el trmino colectivos. () El inters colectivo
se configura en este caso, como un inters que pertenece a todos y cada uno de los
miembros de una colectividad determinada ().


Visto lo anterior, resulta til entonces precisar algunos aspectos relacionados con los tres derechos e
intereses colectivos mencionados, con el fin de apreciar mejor el perjuicio que el eventual
incumplimiento del contratista representara en el goce de los mismos. Para tal efecto se acudir
nuevamente a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional y a normas especficas que
ilustran de manera suficiente el contenido y alcance de tales derechos.



128
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-215/99 del 14 de abril de 1999. M. Ponente: Martha
Victoria Schica de Moncaleano.


189
Sobre el derecho al medio ambiente sano se ha expresado la Corte Constitucional en los siguientes
trminos:

Sentencia SU-067 del 24 de febrero de 1993, Magistrados Ponentes: Fabio Morn Daz y Ciro
Angarita Barn:

Es evidente que hoy en da, para determinar los grandes principios que deben regir la
vida de las sociedades organizadas y en camino de evolucin, ya no puede ignorarse la
necesidad de proteger el medio ambiente y de dar a las personas los derechos
correlativos; ()

5. Ahora bien, la Carta de 1991 es explcita en adoptar el modelo que consagra el
"Derecho al goce de un ambiente sano" no como un derecho constitucional
fundamental, sino como un derecho y un inters constitucional de carcter colectivo;
().


Sentencia C-649 del 3 de diciembre de 1997, Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.

El derecho constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano,
configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a travs de
la accin legislativa, sino de la actividad administrativa. Es decir, que cuando la
Constitucin impone al Estado el deber de asegurar el goce del referido derecho a las
personas, indudablemente hay que entender que tal deber pesa sobre todas las ramas
del poder pblico. (Subraya fuera del texto).

Sentencia T-206 del 26 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo:

Una vez ms debe insistir la Corte en que la consagracin constitucional del derecho a
un ambiente sano, que cobija a todas las personas residentes en Colombia (artculo 79
de la Constitucin), implica, por contrapartida, la obligacin estatal de protegerlo. As lo
establecen, entre otras normas, los artculos 49, 80, 88, 215, 334 y 366 de la
Constitucin. (Subraya fuera del texto).


Sentencia SU-442 del 16 de septiembre de 1997, Magistrado Ponente: Hernando Herrera
Vergara:


190

Este derecho se concibe como un conjunto de condiciones bsicas que rodean a la
persona y le permiten su supervivencia biolgica e individual, lo cual garantiza a su vez
su desempeo normal y su desarrollo integral en el medio social. () Por consiguiente,
como lo dispuso el constituyente de 1991, el Estado debe garantizar el derecho a gozar
de un ambiente sano y adoptar las medidas encaminadas a obtener el mejoramiento de
la calidad de vida de la poblacin y el aseguramiento del bienestar general, a fin de
evitar que se causen daos irreparables a la persona, ().

() en sentencia No. T-366 de 1993, igualmente se anot:

() Puede decirse, entonces, que las obligaciones del Estado en relacin con la
preservacin, conservacin y proteccin del medio ambiente, apuntan, todas ellas, a un
mismo fin: el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y el aseguramiento del
bienestar general (art. 366).

Sobre el particular, ha sealado la Corte:

"Al derecho a un ambiente sano, se le asigna a su vez la condicin de servicio pblico,
y constituye, por lo mismo, junto con la salud, la educacin y el agua potable, un
objetivo social, cuya realizacin se asume como una prioridad entre los objetivos del
Estado y significa la respuesta a la exigencia constitucional de mejorar la calidad de
vida de la poblacin del pas (C.P.art.366)".
129
(Subraya fuera del texto).

Sentencia T-453 del 31 de agosto de 1998, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez
Caballero:

En efecto, la proteccin del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitucin un
carcter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestacin
eficiente de los servicios pblicos, la salubridad y los recursos naturales como garanta
de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como
una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
130
. (Artculo 366 C.P.) ()

De todo lo anterior se desprende que con fundamento en el artculo 88 de la
Constitucin, el derecho al ambiente sano se ha consagrado en la Carta como un
derecho de carcter colectivo, ().


129
CORTE CONSTITUCIONAL. Sala de Revisin nmero 6. Sentencia No. T-092/93 del 19 de
febrero de 1993. M. Ponente: Simn Rodrguez Rodrguez.


130
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-254/93 del 30 de junio de 1993. M. Ponente:
Antonio Barrera Carbonell.


191

En cuanto al espacio pblico y concretamente a las vas pblicas como parte de ste, cabe
nuevamente sealar que el ordenamiento jurdico y la Corte Constitucional han previsto lo siguiente:

Ley 9 de 1989, artculo 5:

Entindese por espacio pblico el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,
por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.

As, constituyen el espacio pblico de la ciudad las reas requeridas para la
circulacin, tanto peatonal, como vehicular, ().

Decreto 1504 de 1998, artculo 2:
El espacio pblico es el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,
usos o afectacin a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden
los lmites de los intereses individuales de los habitantes.

Decreto 1504 de 1998, artculo 3:

El espacio pblico comprende, entre otros, los siguientes aspectos: a.) Los bienes de
uso pblico, es decir aquellos inmuebles de dominio pblico cuyo uso pertenece a
todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso y disfrute colectivo; ().


Decreto 1504 de 1998, artculo 5:

El espacio pblico est conformado por el conjunto de los siguientes elementos
constitutivos y complementarios: () 2. Elementos constitutivos artificiales o
construidos. a) reas integrantes de los sistemas de circulacin peatonal y vehicular,
constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como: reas de control
ambiental, zonas de mobiliario urbano y sealizacin , crcamos y ductos, tneles
peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para
discapacitados, andenes, malecones, paseos martimos, camellones, sardineles,
cunetas, ciclopistas, ciclovas, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para


192
motocicletas, estacionamientos bajo espacio pblico, zonas azules, bahas de
estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles; ii)
Los componentes de los cruces o intersecciones, tales como: esquinas, glorietas,
orejas, puentes vehiculares, tneles y viaductos; ().


Decreto 1504 de 1998, artculo 7:

El espacio pblico es el elemento articulador y estructurante fundamental del espacio
en la ciudad, as como el regulador de las condiciones ambientales de la misma, y por
lo tanto se constituye en uno de los principales elementos estructurales de los planes
de ordenamiento territorial.

Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993, Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo:

Segn mandato del artculo 82 de la Constitucin, es deber del Estado velar por la
proteccin de la integridaddel espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el
cual, como desarrollo concreto del principio fundamental que consagra el artculo 1,
prevalece sobre el inters particular.

La funcin de regular el uso del suelo y del espacio pblico corresponde a una
verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de
prioritaria atencin entre los que tienen a su cargo las autoridades. En los distritos y
municipios, es tarea de los concejos reglamentar los usos del suelo dentro de los
lmites que fije la ley (artculo 313, numeral 7 de la Constitucin) y es de competencia
de los alcaldes la de velar por el cumplimiento de las normas constitucionales, legales y
reglamentarias sobre el particular y dirigir la accin administrativa local (artculo 315,
numerales 1 y 3 de la Carta Poltica). (Negrilla original).

Sentencia T-150 del 4 de abril de 1995, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero:

El bien de uso pblico por la finalidad a que est destinado, otorga al Estado la facultad
de detentar el derecho a la conservacin de los mismos y por tanto la normatividad que
los regula ordena velar por el mantenimiento, construccin y proteccin de esos bienes
contra ataques de terceros. La proteccin se realiza a travs de dos alternativas: por
un lado la administrativa, que se deriva del poder general de polica del Estado y se
hace efectivo a travs del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. ()



193
El alcalde como primera autoridad de polica de la localidad (artculo 84 de la Ley 136
de 1994), tiene el deber jurdico de ordenar la vigilancia y proteccin del bien de uso
pblico en defensa de los intereses de la comunidad, ().

Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso
pblico, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la va judicial, a
travs de acciones posesorias, reivindicatorias o la accin popular consagrada en el
artculo 1005 del Cdigo Civil. (). (Negrilla original).


En relacin con el patrimonio pblico bastar recordar la cita de la sentencia T-150 del 4 de abril de
1995 de la Corte Constitucional (M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero) efectuada en el captulo
1 de este documento en relacin con el tema del dominio pblico.


As las cosas, al tratarse de derechos e intereses colectivos, los daos ocasionados al estado de las
vas pblicas y del medio ambiente, as como al patrimonio pblico del Distrito Capital (entendidos
como los perjuicios derivados de la imposibilidad de disfrutar de unas vas pblicas debidamente
rehabilitadas y en adecuado estado de mantenimiento como consecuencia de una eventual conducta
omisiva (incumplimiento) de un contratista que tuviera a su cargo la recuperacin y mantenimiento
de tales vas), seran igualmente colectivos y, por tanto, afectaran a toda la comunidad residente en
el Distrito Capital por ser sta la titular de los mismos.


En el mismo sentido cabe anotar que si se tiene en cuenta que de conformidad con lo previsto en
artculo 5 del Decreto 2400 de 1989
131
, para efectos de la defensa del espacio pblico y del medio

131
DECRETO REGLAMENTARIO 2400 de 1989, artculo 5: Para efectos del artculo 8 de la Ley
9 de 1989, se entiende por usuario del espacio pblico y del medio ambiente cualquier persona


194
ambiente, se considera como usuario a cualquier persona que haga uso o que pueda llegar a hacer
uso de un determinado espacio pblico, en este caso las vas pblicas de la ciudad de Bogot, as
como a cualquier persona que haya sido afectada o pueda ser afectada por un determinado medio
ambiente, en este caso el medio ambiente del Distrito Capital, habr que concluir que se deben
considerar como usuarios tanto de las vas pblicas objeto de un contrato estatal como el descrito al
comienzo de este captulo, como del medio ambiente de esta ciudad, a todos los residentes de la
misma, presentes y futuros, y no slo a las personas que se encuentran en zonas aledaas o que
ordinariamente hacen uso de las vas pblicas que deberan haber sido rehabilitadas por el
contratista incumplido, ya que en realidad tambin las personas que podran tener un uso potencial
de los mismos deberan ser considerados sus usuarios.


Por tanto, si tal como se indic en el captulo 4 anterior, los habitantes de la ciudad pueden
reconocer e identificar tanto en la posibilidad de gozar y acceder al espacio pblico, como en la
necesidad de su proteccin, su propio inters individual, resultar evidente cmo cualquier
alteracin, problema o afectacin que se produzca en relacin con las vas pblicas y, por este
camino, respecto del medio ambiente de Bogot, afecta a toda la comunidad que en ella habita e
incide en la calidad de vida por la que debe propender la actuacin estatal.


En ese orden de ideas, dado que el espacio pblico y la rehabilitacin de las vas pblicas de la
ciudad, la consiguiente recuperacin por descontaminacin auditiva y visual del medio ambiente y el

pblica o privada que haga uso o que pueda llegar a hacer uso de un determinado espacio pblico
o que haya sido afectada o pueda ser afectada por un determinado medio ambiente.


195
patrimonio pblico representado en los mencionados bienes de uso pblico y en el dinero pblico
que a travs del referido contrato pudiera haber quedado comprometido a la rehabilitacin y
mantenimiento de las vas del Distrito Capital envuelven los intereses de toda la comunidad, es
posible sostener que esta ltima tiene inters en la oportuna rehabilitacin de las vas pblicas de la
ciudad, y que por consiguiente el incumplimiento de un contratista que tuviera a su cargo tal
actividad y la no disponibilidad de las vas, debidamente rehabilitadas y en adecuado estado de
mantenimiento, en el trmino y condiciones contractualmente previstos para el efecto, generara
perjuicios para esa comunidad, perjuicios que se traduciran en la vulneracin de los mencionados
derechos e intereses colectivos.


Ahora bien, dado que los citados perjuicios son padecidos por una colectividad, surge la necesidad
de establecer quin puede llegar a tener legitimacin para solicitar la indemnizacin de los mismos
ya que, tal como se reconoci al momento de tratar el tema de los derechos colectivos en el seno de
la Asamblea Nacional Constituyente de 1991,

No es tarea fcil precisar el concepto y alcance de estos derechos, por cuanto la
colectividad, en cabeza de la cual deben estar radicados, carece de personera jurdica
formal y, en consecuencia, no es en principio sujeto de derechos y obligaciones.

Sin embargo, la dimensin e importancia de los derechos colectivos se evidencia
cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que en tales
circunstancias, se produce un agravio o dao colectivo. As acontece, por ejemplo,
cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los
consumidores. La lesin resultante perjudica, con rasgos homogneos, a un conjunto o
a todos los miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los lmites de lo individual.

Los derechos en cuestin propenden por la satisfaccin de necesidades de tipo
colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos
determinados, quienes los ejercen de manera idntica, uniforme y compartida. Por su
naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente
la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales


196
intereses de carcter colectivo y que propicie la creacin de instrumentos jurdicos
adecuados para su proteccin
132
.


Para dar respuesta a este interrogante, lo ms indicado parecera ser acudir en primer lugar a la Ley
472 de 1998, para establecer quienes son los titulares de la acciones populares, ya que como lo
prev el artculo 88 de la Constitucin Poltica, son en principio stas las acciones que debern
intentar los interesados para lograr la proteccin de los derechos e intereses colectivos, y
concretamente, aquellos relacionados con el espacio pblico, el medio ambiente sano y el patrimonio
pblico.


Sin embargo, como se ver ms adelante cuando se estudie la va procesal que se considera
adecuada para intentar la reparacin de los perjuicios colectivos que se causaran a la comunidad en
un supuesto como el que es objeto de captulo, no parece encontrarse all la respuesta buscada,
puesto que ni la accin popular ni tampoco la accin de grupo se adecuan a las caractersticas de tal
supuesto, resultando, a juicio de las autoras, improcedentes, o por lo menos, insuficientes.


Por tanto, debe intentarse una solucin diferente en cuanto al sujeto legitimado para pretender la
indemnizacin de los referidos perjuicios colectivos.



132
Informe de Ponencia sobre Derechos Colectivos. En: Gaceta Constitucional, Bogot, D.C. (15,
abril, 1991).


197
Ahora bien, si de lo que en el fondo se trata es de buscar un mecanismo, diferente de las acciones
populares, a travs del cual pueda lograrse la proteccin de los intereses de todos los miembros de
la comunidad en un evento como el supuesto, debe estudiarse si el acudir al alcalde y a los dems
funcionarios pblicos que por razn de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de los
derechos e intereses colectivos, as como al ejercicio de tales funciones, constituye un medio eficaz
para lograr tal proteccin, y si estaran uno u otros legitimados para demandar la indemnizacin de
los perjuicios sufridos por la comunidad.


Para desarrollar este asunto, como punto de partida, ha de tenerse en cuenta que de conformidad
con lo establecido en la Constitucin Poltica de Colombia:

Artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de
Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters
general


Artculo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin;
defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y los dems derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.



As las cosas, es claro que son estos principios fundamentales los que imponen al Estado el deber
de velar tanto por la proteccin de los derechos consagrados en la Carta Poltica como por la


198
eficiente prestacin de los servicios pblicos a su cargo, teniendo en cuenta tanto la prevalencia del
inters general, como que el servicio a la comunidad constituye uno de los fines esenciales del
mismo, servicio al que se encuentran obligados los servidores pblicos, tal como lo establece el
artculo 123 de la Constitucin Poltica
133
.


Se parte entonces de que el Estado colombiano es un estado social de derecho, y que con el
trmino social se seala que la accin del Estado debe dirigirse a garantizarle a los asociados
condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente
en torno al Estado no se reduce a exigir de ste que no interfiera o recorte las libertades de las
personas, sino que tambin exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las
desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para
desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales
134
(Subraya fuera del texto).


Por otra parte, debe advertirse que el artculo 82 de la Constitucin Poltica que establece Es deber
del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso
comn, el cual prevalece sobre el inters particular. (), que el artculo 311 de la Carta dispone que

133
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 123: Son servidores pblicos los miembros de las
corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad; ejercern sus funciones en
la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento.

La ley determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeen
funciones pblicas y regular su ejercicio.


134
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-747/98 del 2 de diciembre de 1998. M. Ponente:
Eduardo Cifuentes Muoz.


199
Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover al participacin comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la
Constitucin y las leyes, as como que en cuanto al Distrito Capital, seala el inciso 4 del artculo
322 de la Constitucin lo siguiente: A las autoridades distritales corresponder garantizar el
desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del
distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de su territorio.


Ahora bien, la Ley 136 de 1994, mediante la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios, establece en su artculo 1 que El municipio es
la entidad territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado, con autonoma
poltica, fiscal y administrativa, dentro de los lmites que le sealen la Constitucin y la ley y cuya
finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su
respectivo territorio, a la par que seala en su artculo 3 como funciones del municipio, las
siguientes:

1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine la
ley.

2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal.

3. Promover la participacin comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.

()



200
6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de
conformidad con la ley.

7. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo
municipio. ().


Adicionalmente, el artculo 1 del Decreto 1504 de 1998 precis que Es deber del Estado velar por
la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual
prevalece sobre el inters particular. En el cumplimiento de la funcin pblica de urbanismo, los
municipios y distritos debern dar prelacin a la planeacin, construccin, mantenimiento y
proteccin del espacio pblico sobre los dems usos del suelo.


En este orden de ideas, se identifican claramente como funciones a cargo del municipio el deber de
promover el desarrollo de la ciudad y al mismo tiempo, el deber de velar por la defensa del espacio
pblico y del medio ambiente, con el fin de lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de sus habitantes.


Por tanto, si las vas pblicas hacen parte del espacio pblico que debe defender el municipio, habr
que concluir que la defensa de las mismas constituir tambin un deber a cargo del municipio,
mxime si se tiene en cuenta la importancia que tienen las vas pblicas frente al desarrollo urbano,
econmico y social de cualquier ciudad o municipio as como la importancia que su adecuado estado
de mantenimiento tiene respecto del medio ambiente y la calidad de vida de la poblacin que lo
habita.


201


Ahora, para el desarrollo de estas funciones es importante estudiar el papel que cumple el alcalde
frente al ejercicio de las mismas. Al respecto, la Constitucin Poltica seal que corresponde al
alcalde cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas, y
los acuerdos del concejo y dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento
de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente, ()
135
.


Por su parte, la Ley 136 de 1994 establece que el alcalde, en su condicin de jefe de la
administracin local y representante legal de la entidad territorial
136
, ejercer las funciones que le
asignan la Constitucin, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la Repblica o gobernador respectivo.


En cuanto a las funciones relacionadas con la administracin municipal, la letra d.) del artculo 91 de
la mencionada ley otorg al alcalde, entre otras, las siguientes:

1. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las
funciones y de las prestacin de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente.

135
CONSTITUCIN POLTICA, artculo 315, numerales 1 y 3.


136
LEY 136 DE 1994, artculo 84: Naturaleza del cargo. En cada municipio o distrito habr un
alcalde quien ejercer la autoridad poltica, ser el jefe de la administracin local y representante
legal de la entidad territorial. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio o distrito y
tendr el carcter de empleado pblico del mismo.


202

()

5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo
con el plan de desarrollo econmico, social y con el presupuesto, observando las
normas jurdicas aplicables.

()

16. Adelantar acciones encaminadas a promover el mejoramiento econmico de los
habitantes del municipio.

()

18. Velar por el desarrollo sostenible en concurrencia con las entidades que determine
la ley.


Finalmente se debe tener en cuenta que el numeral 16 del artculo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993
confiri al Alcalde Mayor de Bogot la atribucin de velar porque se respete el espacio pblico y su
destinacin al uso comn.


Corresponde entonces al Alcalde Mayor, como jefe de la administracin local y como gestor del
desarrollo local, adoptar en cumplimiento de sus funciones medidas tendientes a lograr la defensa de
los bienes de uso pblico, concretamente de las vas pblicas, y del medio ambiente de la ciudad.


As las cosas, debe anotarse que respecto de la ejecucin de las funciones a cargo del municipio y
del alcalde, el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto Ley 1421 de 1993 previeron lo siguiente:

Decreto 1333 de 1986, artculo 12, incisos 1 y 2:


203

La atencin de las funciones, la prestacin de los servicios y la ejecucin de las obras
a cargo de los municipios se har directamente por stos, a travs de sus oficinas y
dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, o por otras personas en
razn de los contratos y asociaciones que para el efecto se celebren o constituyan.

Para el adecuado ejercicio de sus atribuciones, los municipios recibirn de otras
entidades la ayuda y la colaboracin tcnica, administrativa y financiera que prevean
las normas vigentes y los acuerdos o convenios vlidamente celebrados.


Decreto Ley 1421 de 1993, artculo 40:

El alcalde mayor podr delegar las funciones que le asignen la ley y los acuerdos en
los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o directores de
entidades descentralizadas, en los funcionarios de la administracin tributaria, y en las
juntas administradoras y los alcaldes locales.


Es as entonces como de conformidad con el Decreto Distrital 980 de 1997, el Alcalde Mayor de
Bogot efectu la distribucin de algunos negocios entre la Secretara de Obras Pblicas y el
Instituto de Desarrollo Urbano, correspondiendo al Instituto de Desarrollo Urbano el mantenimiento,
rehabilitacin, reparacin, reconstruccin, pavimentacin de zonas de espacio pblico destinadas a
la movilidad, tales como: vas, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes y parques, zonas
peatonales, andenes, monumentos pblicos, separadores viales y obras complementarias
137
.


Por su parte, el Decreto Distrital 990 de 1997 dictado igualmente por el Alcalde Mayor estableci que
La Secretara de Obras Pblicas de Santaf de Bogot, ser la entidad encargada de garantizar de
manera adecuada y eficiente la fijacin de las polticas, objetivos y planes de obras pblicas del

137
DECRETO DISTRITAL 980 DE 1997 DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT, artculo 3.




204
Distrito Capital, en materia del mantenimiento de la malla vial, en colaboracin con el Instituto de
Desarrollo Urbano, as como la atencin de situaciones imprevistas que dificulten la movilidad en las
vas de Santaf de Bogot, D.C., en coordinacin con la Unidad de Transporte del Instituto de
Desarrollo Urbano IDU, o la que haga sus veces y que una de sus funciones generales ser Fijar y
participar en el Diseo y Desarrollo de la poltica(s), objetivos y planes de obras pblicas en materia
de mantenimiento de la malla vial del Distrito Capital, en coordinacin con los organismos distritales
competentes
138
.


De esta manera, si se tiene en cuenta lo anterior, esto es, las funciones a cargo del municipio, del
Alcalde Mayor, de la Secretaria de Obras del Distrito y del IDU frente al desarrollo urbano y la
conservacin del medio ambiente, se podr concluir que tanto el Alcalde Mayor de Bogot, como el
Secretario de Obras Pblicas del Distrito y el Director del IDU tienen el deber y estn legitimados
para defender las vas pblicas de la ciudad

.


Adicionalmente, en cuanto hace relacin al cumplimiento de los deberes de las autoridades, y,
concretamente al deber de defender las vas pblicas de la ciudad y al de hacer efectivos los
derechos constitucionales de las personas y la proteccin de los intereses colectivos, en este caso el

138
DECRETO DISTRITAL 990 DE 1997 DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT, artculos 1 y 2.

Al respecto es importante tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en la

sentencia SU-360/99 del 19 de mayo de 1999, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero:
La Corte Constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes
a tratar de proteger el espacio pblico y el legtimo inters de las ciudades, de proteger los
derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones.


205
derecho al goce de un ambiente sano, el derecho al goce del espacio pblico, a la utilizacin y
defensa de los bienes de uso pblico y a la defensa del patrimonio pblico, cabe mencionar que,

() cuando la Constitucin consagra un conjunto de derechos -sean stos individuales
o colectivos- para los ciudadanos, es obligacin de las autoridades actuar de la manera
ms diligente posible a fin de hacer efectivos esos derechos (CP art. 2), ya que los
derechos y el bienestar de las personas son la razn de ser de las autoridades. ()

No deben entonces las autoridades administrativas esperar a que los ciudadanos
instauren acciones judiciales o administrativas para poner en marcha las medidas que
hagan efectivos los derechos de las personas; la eficacia de la funcin administrativa es
un claro mandato constitucional (CP art. 209), tal y como esta Corporacin lo ha
sealado en repetidas ocasiones
139
, por lo cual deben las autoridades administrativas
actuar oficiosamente para mejorar el nivel de vida de la poblacin y remover aquellos
obstculos que impiden al ciudadano el goce de sus derechos. En sntesis, el deber de
las autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales de las personas y
proteger los intereses colectivos es un deber oficioso que no est condicionado a la
instauracin de una accin administrativa o judicial por los particulares.
140



En el mismo sentido habr que aceptar que si el ordenamiento jurdico confiere una funcin y
establece un deber a cargo de una autoridad, tambin le confiere, incluso implcitamente, la
posibilidad de adoptar las medidas y utilizar los instrumentos y procedimientos lcitos, idneos y
adecuados que sean necesarios o convenientes para lograr la satisfaccin del inters pblico
perseguido al conferir la funcin. Por tanto, si al Alcalde Mayor de Bogot, al Secretario de Obras
Pblicas del Distrito y al Director del IDU se les confiri la funcin de defender las vas pblicas de la
ciudad, debe entenderse que simultneamente fueron dotados de las facultades y mecanismos
lcitos, idneos y adecuados para lograr este objetivo.



139
Ver, entre otras, las sentencias T-206/94 del 26 de abril de 1994. M.P J os Gregorio Hernndez
Galindo y T-431/94 del 30 de septiembre de 1994. MP J os Gregorio Hernndez Galindo.


140
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-500/94 del 4 de noviembre de 1994. M. Ponente:
Alejandro Martnez Caballero.


206

Concebir lo contrario implicara un contrasentido, puesto que supondra aceptar que el sujeto
obligado, desde el momento mismo de la imposicin del deber a su cargo, se vera en imposibilidad
de cumplirlo. En otras palabras, ello sera poco ms o menos lo mismo que considerar que aunque
el Alcalde Mayor de Bogot, el Secretario de Obras Pblicas del Distrito y el Director del IDU tuvieran
el deber de proteger y velar por el mantenimiento de las vas pblicas, en el evento en que se
produjera una vulneracin de tales bienes, al no contar con los mecanismos suficientes para
garantizar su adecuada proteccin, no podran cumplirlo. En esas condiciones se estara limitando la
posibilidad de accin de la Administracin distrital a un nivel meramente preventivo, ya que en ese
supuesto no estaran en condiciones de actuar para obtener la reparacin del dao producido.


Lo anterior pugna necesariamente con la concepcin de autoridad y con el alcance del poder de
polica que asiste de manera general a la Administracin, que se traduce en este caso en las
atribuciones de las que estn investidos la polica y el Alcalde Mayor y los Alcaldes Locales para
lograr la proteccin y la restitucin del espacio pblico cuando este ha sido indebidamente ocupado
o usurpado, entre otros.


Parece claro entonces como la intencin plasmada en el ordenamiento jurdico fue dotar a las
autoridades con facultades y mecanismos que les permitieran cumplir con su deber de proteccin del
espacio pblico y, dentro de ste, de las vas pblicas.




207
Sin embargo, no debe perderse de vista que la vulneracin o quebranto de estos bienes no
necesariamente se reduce a una simple ocupacin que pueda ser reparada mediante la restitucin
de los mismos; en realidad otro tipo de perjuicios pueden causarse al espacio y a las vas pblicas,
perjuicios que en ltimas afectarn a la comunidad usuaria y titular de tales bienes.


De hecho, el propio legislador reconoci en el artculo 127 de la Ley 388 de 1997 la posibilidad de
existencia de daos en detrimento del uso del espacio pblico con ocasin de la construccin de una
obra pblica
141
. Puede decirse que mediante esta norma se reconoci expresamente el inters de la
comunidad en la ejecucin una obra pblica, as como la legalidad y viabilidad de que la comunidad
afectada solicite la reparacin del dao causado al espacio pblico.


Ahora bien, los perjuicios bien podran ser producidos por una conducta activa como por una
omisiva, como sera el incumplimiento de un contrato, de manera que si se admite la posibilidad de
produccin de daos en detrimento del uso de las vas pblicas por la ejecucin de una obra pblica,
habr que concluir que el incumplimiento por inejecucin de un contrato que tuviera precisamente
por objeto la rehabilitacin de tales vas causara igualmente perjuicios a la comunidad usuaria de las

141
LEY 388 DE 1997, artculo 127: Restitucin por detrimento causado al espacio pblico. Cuando
por motivo de la construccin de una obra pblica se causare dao en detrimento en su uso al
espacio pblico, la comunidad afectada tendr derecho a solicitar la reparacin del dao causado
por la misma.

Para dar cumplimiento a esta disposicin, todos los contratos de obras pblicas a realizarse en los
sectores urbanos, debern contemplar como parte del costo de las obras, los recursos necesarios
para restaurar los daos causados al espacio pblico; y slo podrn liquidarse los contratos una
vez se restablezca el espacio pblico afectado.

PAR.- Para garantizar la disponibilidad de recursos destinados a las restituciones de que trata el
presente artculo, los presupuestos de obra incluirn tal rubro y se colocarn en el fondo de
compensaciones de que trata el artculo 49 de esta ley, si los hubiere creado el municipio.


208
mismas, e igualmente, si se acepta que en el primer caso la comunidad podra solicitar la reparacin
del perjuicio, habra que admitir as mismo que la comunidad podra demandar la indemnizacin en
el segundo evento.


En ese orden de ideas, si la proteccin del espacio pblico comprende la posibilidad de exigir una
indemnizacin, se podra pensar con fundamento slido y suficiente que dado que corresponde al
Estado velar por los intereses y derechos de las personas, sean stos individuales o colectivos, as
como proteger el espacio pblico, y a los funcionarios pblicos servir a la comunidad, cumpliran
aquel y stos sus fines y deberes si en defensa del espacio pblico (vas pblicas), demandaran la
indemnizacin del perjuicio ocasionado por el contratista incumplido a la comunidad que habita en el
Distrito Capital con el incumplimiento de un contrato que tuviera por objeto la rehabilitacin y
mantenimiento de tales vas.


De hecho, y sin perjuicio de lo expresado en cuanto a la improcedencia e insuficiencia de las
acciones populares y de grupo como alternativas de solucin al problema sujeto a estudio, se debe
tener en cuenta que la propia ley 472 de 1998, en el numeral 5 de su artculo 12
142
, legitim para el
al ejercicio de las acciones populares a los alcaldes y a los dems servidores pblicos que por razn
de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de los derechos e intereses colectivos.



142
LEY 472 DE 1998, artculo 12: Titulares de las acciones. Podrn ejercitar las acciones
populares: () 5. Los alcaldes y dems servidores pblicos que por razn de sus funciones deban
promover la proteccin y defensa de estos derechos e intereses. ().




209
As las cosas, es necesario destacar que fue el propio legislador quien, al regular la forma de
proteccin de este tipo de derechos e intereses, reconoci en el alcalde y en los dems funcionarios
pblicos que por razn de sus funciones deban promover la proteccin y defensa de los derechos e
intereses colectivos a unos de sus defensores naturales, considerndolos actores legtimos.


En el mismo sentido, y con el fin de reforzar la justificacin sobre la legitimacin que, de manera
general, tendran el Alcalde Mayor de Bogot, el Secretario de Obras Pblicas del Distrito y el
Director del IDU para defender las vas pblicas de la ciudad, y, en consecuencia, para que alguno
de ellos demandara la indemnizacin del perjuicio colectivo en favor de la comunidad afectada con
un incumplimiento como el mencionado, es conveniente tener en cuenta las siguientes
consideraciones adicionales:


De conformidad con lo establecido en el artculo 314 de la Constitucin Poltica y en la ley
143
,
el alcalde es el representante legal del municipio, y en tal calidad deber cumplir sus
funciones.

143
LEY 136 DE 1994, artculo 84: Naturaleza del cargo. En cada municipio o distrito habr un
alcalde quien ejercer la autoridad poltica, ser jefe de la administracin local y representante
legal de la entidad territorial.

El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio o distrito y tendr el carcter de
empleado pblico del mismo.


DECRETO LEY 1421 DE 1993, artculo 35: El alcalde mayor de Santa Fe de Bogot es el jefe del
gobierno y de la administracin distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito
Capital.

Como primera autoridad de polica de la ciudad, el alcalde mayor dictar, de conformidad con la
ley y el Cdigo de Polica del Distrito, los reglamentos, impartir las rdenes, adoptar las medidas


210

El carcter democrtico del Estado colombiano y la eleccin popular confieren al alcalde el
mandato y a la vez la facultad de representar los intereses de la comunidad
144
, as como la
de orientar la accin administrativa del Distrito hacia el logro y la satisfaccin del inters
pblico, toda vez que mediante su eleccin los electores reconocen en el alcalde a la
persona idnea para dirigir los destinos de la ciudad.

Resulta tan evidente que el Alcalde Mayor se encuentra facultado para representar los
intereses de la comunidad, que ste, a travs de las funciones asignadas al IDU, pudo
conferirle la facultad necesaria para comprometer lcitamente los recursos pblicos del
Distrito mediante la celebracin de contratos estatales para el mantenimiento de la malla
vial, tal como lo prevn la ley 136 de 1994, el Decreto 1504 de 1998 y el Decreto Distrital
980 de 1997 dictado por el Alcalde Mayor
145
.

y utilizar los medios de polica necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la proteccin
de los derechos y libertades pblicas.


DECRETO 1333 DE 1986, artculo 131: El alcalde es el representante legal del municipio para
todos los efectos a que hubiere lugar.


144
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-747/98 del 2 de diciembre de 1998. M. Ponente:
Eduardo Cifuentes Muoz: Finalmente, la definicin del Estado colombiano como democrtico
entraa distintas caractersticas del rgimen poltico: por un lado, que los titulares del Poder
Pblico ejercern esa calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, la cual se expresa a
travs de las elecciones; de otro lado, en lo que ha dado en llamarse democracia participativa, que
los ciudadanos no estn limitados en su relacin con el poder poltico a la concurrencia a
elecciones para seleccionar sus representantes, sino que tambin pueden controlar la labor que
ellos realizan e intervenir directamente en la toma de decisiones, a travs de mecanismos como los
contemplados en el artculo 103 de la Carta, () (Subraya fuera del texto).


145
LEY 136 DE 1994, artculo 91: Los alcaldes ejercern las funciones que les asigna la
Constitucin, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente
de la Repblica o gobernador respectivo.



211
Por otra parte, cabe igualmente precisar que a la luz de lo previsto en la ley 472 de 1998 sobre la
legitimacin para recibir la indemnizacin del dao colectivo
146
, se considera que el pago de la
indemnizacin por los perjuicios causados a la comunidad que debera efectuar el contratista
incumplido en el supuesto considerado en este captulo, debera realizarse en favor del IDU, toda
vez que se trata de la entidad que cumple la funcin de velar por el mantenimiento, rehabilitacin y
reparacin de las vas pblicas de la ciudad.



Adems de las funciones anteriores, los alcaldes tendrn las siguientes: () d.) En relacin con la
administracin municipal. () 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios
municipales de acuerdo con el plan de desarrollo econmico, social y con el presupuesto,
observando las normas jurdicas aplicables. ().


DECRETO 1504 DE 1998, artculo 18: Los municipios y distritos podrn contratar con entidades
privadas la administracin, mantenimiento y el aprovechamiento econmico para el municipio o
distrito del espacio pblico, sin que impida a la ciudadana de su uso, goce, disfrute visual y libre
trnsito (Subraya fuera del texto).


DECRETO DISTRITAL 980 DE 1997 DE LA ALCALDA MAYOR DE BOGOT, artculo 2: De
conformidad con lo previsto en el artculo anterior, corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano,
atender los siguientes negocios o asuntos: () 2. Realizar, directamente o por contrato, los
proyectos, diseos y la construccin de las obras, en concordancia con el Plan de Desarrollo
Econmico y Social y de Obras Pblicas del Distrito Capital. ().


DECRETO DISTRITAL 980 DE 1997 DE LA ALCALDA MAYOR DE BOGOT, artculo 3: En
concordancia con lo dispuesto en el artculo 2 del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento,
rehabilitacin, reparacin, reconstruccin, pavimentacin de zonas de espacio pblico destinadas a
la movilidad, tales como: vas, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes y parques, zonas
peatonales, andenes, monumentos pblicos, separadores viales y obras complementarias, estarn
a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, as como la recepcin e interventora de las obras
realizadas en zonas a desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten loteos.


146
LEY 472 DE 1998, artculo 34: Sentencia. Vencido el trmino para alegar, el juez dispondr de
veinte (20) das para proferir la sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante
de una accin popular podr contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de
perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo a favor de la entidad
pblica no culpable que los tenga a su cargo, () (Subraya fuera del texto).


212
Lo anterior resultara lgico si se tiene en cuenta que a pesar de ser toda la comunidad la que se
vera afectada con un incumplimiento como el que se ha considerado y que resultara realmente
difcil resarcir personalmente a todos y cada uno de los ciudadanos los daos sufridos, la reparacin
de los perjuicios frente a los mismos podra realizarse mediante la entrega del dinero a la entidad
pblica que maneje recursos pblicos y que tenga a su cargo el mantenimiento, rehabilitacin y
reparacin de las vas pblicas de la ciudad, de manera que pueda sta realizar una adecuada
prestacin del servicio y destinar los recursos recibidos a la recuperacin de las vas, de forma que
todos los habitantes presentes y futuros del distrito, usuarios de la mismas, se vean beneficiados,
entidad que en todo caso estara sometida al control fiscal por parte de las autoridades competentes.


Ahora bien, el hecho de que resultara difcil resarcir personalmente a cada uno de los ciudadanos
afectados no debera ni podra ser razn suficiente para rechazar la necesidad y exigibilidad de la
indemnizacin que debera reconocer y pagar un contratista incumplido en un evento como el
sometido a estudio, ya que lo contrario implicara aceptar que concientemente se estara dejando sin
resarcir un perjuicio causado y que el causante del mismo quedara exento de la sancin civil a que
da origen su incumplimiento o, lo que es lo mismo, que el inters particular podra prevalecer sobre
el inters general, lo cual resulta contrario a uno de los principios fundamentales sobre los que se
organiza el Estado colombiano.


De hecho, fue el propio legislador quien con la expedicin de la Ley 472 de 1998, y concretamente
con la inclusin en la misma de una norma con el contenido del artculo 34 citado, dio lugar a que
pudiera pensarse que la indemnizacin en la que debera traducirse el deber de reparar a cargo del


213
contratista incumplido pudiera vlidamente pagarse a favor de la entidad pblica que los tenga a su
cargo, ya que si contempl la posibilidad de que la sentencia que acoja las pretensiones del
demandante de una accin popular podra incluir la condena al pago de perjuicios cuando se haya
causado un dao a un derecho o inters colectivo a favor de la entidad pblica no culpable que los
tenga a su cargo, fue porque desde ese momento vislumbr la dificultad que supondra pretender
pagar una indemnizacin a todos y cada uno de los perjudicados con un dao colectivo. Con tal
disposicin el legislador intent ofrecer una respuesta al problema de la reparacin del dao
colectivo, que si bien supuso la solucin de algunos casos, dej muchos otros por fuera.


Establecido entonces que el IDU, al tener el deber de defender las vas pblicas de la ciudad, estara
legitimado, de manera general, para demandar la indemnizacin de los perjuicios colectivos que se
causaran a la comunidad habitante del Distrito Capital con el eventual incumplimiento de un contrato
estatal que tuviera por objeto la recuperacin y mantenimiento de las vas de esta ciudad, debe
ahora procederse a determinar cul sera la va procesal adecuada para lograr tal proteccin, as
como a concretar cul de las autoridades distritales a las que se ha hecho referencia sera en ltimas
la legitimada para demandar la indemnizacin mencionada.


Para el efecto, debe empezar por recordarse que los derechos e intereses colectivos, y dentro de
ellos el espacio pblico y los bienes de uso pblico, en este caso las vas pblicas, podrn ser
defendidos por las siguientes vas, segn se estudi en captulos precedentes:



214
1.) Mediante el ejercicio de las acciones populares, en los trminos establecidos en el artculo
88 de la Constitucin Poltica y en la Ley 472 de 1998.

2.) De manera excepcional, mediante el ejercicio de la accin de tutela, cuando se vea
involucrada la vulneracin de derechos constitucionales fundamentales.

3.) Mediante el cumplimiento de las funciones y deberes del Estado a travs del desarrollo de la
actividad estatal.


En cuanto a las acciones populares, adems de lo expresado en el numeral 5.1.1. anterior, se debe
tener en cuenta que tal como lo establece el artculo 2 de la ley 472 de 1998
147
y como lo ha
expresado la Corte Constitucional, este tipo de acciones no tienen un contenido esencialmente
pecuniario, ya que con ellas no se busca obtener una reparacin subjetiva o plural de los daos que
sobre los derechos e intereses colectivos pueda ocasionar la accin u omisin de la autoridad
pblica o de un particular, para estos ltimos fines el Constituyente erigi el instituto de las acciones
de grupo o de clase y conserv las acciones ordinarias o especializadas y consagr como
complemento residual la Accin de Tutela si se presenta la violacin de los Derechos
Constitucionales, ()
148

(Subraya fuera del texto).

147
LEY 472 DE 1998, artculo 2: Acciones populares. Son los medios procesales para la
proteccin de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el
dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e
intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.


148
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1062/00 del 16 de agosto de 2000. M. Ponente:
lvaro Tafur Galvis.



215


En esta medida, la indemnizacin del perjuicio que ocasionara a la comunidad la omisin del
contratista incumplido, en el supuesto descrito al iniciar este captulo, no podra lograrse por va de la
accin popular, toda vez que aunque el artculo 34 de la Ley 472 de 1998 admite la posibilidad de
que una sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una accin popular, pueda incluir
la condena al pago de perjuicios al demandado cuando se haya causado dao a un derecho o
inters colectivo, en favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, habr que
aceptar que la esencia de la accin popular no es lograr una indemnizacin, sino evitar o hacer cesar
la vulneracin de los derechos e intereses colectivos, para lo cual tendr por objeto evitar el dao
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e
intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, segn lo
dispone el artculo 2 de la citada Ley.


Si ello es as, vale decir, si la posibilidad de obtener una indemnizacin por va de la accin popular
resulta slo eventual, lo primero ser determinar si, en un caso de vulneracin de intereses y
derechos colectivos por un incumplimiento contractual como el descrito al iniciar este captulo, lo

En igual sentido ver sentencia T-714/99 de la Corte Constitucional del 27 de septiembre de 1999,
Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero, y sentencia C-215/99 de la Corte Constitucional
del 14 de abril de 1999, Magistrado Ponente (E): Martha Victoria Schica de Moncaleano, en la
cual se seal lo siguiente: La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica
que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien
promueve el reclamo judicial de un inters colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha
previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que acta en defensa del inters
pblico o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el nico incentivo
que debe tener en mira quien debe obrar ms por motivaciones de carcter altruista y solidario, en
beneficio de la comunidad de la que forma parte.


216
conveniente sera, o no, acudir a una accin de este tipo. Para ello deber tenerse en cuenta que,
segn se indic anteriormente, el objeto de estas acciones puede ser principalmente preventivo, en
la medida en que estn destinadas como primera medida a evitar el dao eventual o hacer cesar el
peligro o amenaza sobre los derechos e intereses colectivos, u ocasionalmente restitutorio, dado que
tal como lo prev la ley, las acciones populares tambin podran ser ejercidas para restituir las cosas
a su estado anterior, cuando fuere posible.


Ahora bien, en un evento como el que es objeto de estudio, ninguna de estas posibilidades se
ajustara al objetivo de proteger el espacio pblico y obtener la reparacin del perjuicio causado a la
comunidad, ya que, por una parte, pretender evitar la causacin del dao o pretender hacer cesar la
amenaza sobre los intereses colectivos resultara, por decir lo menos, intil e improcedente, puesto
que aquel se habra consumado con el solo incumplimiento del contratista, en la medida en que la
comunidad no podra disponer de las vas rehabilitadas y en adecuado estado de mantenimiento en
el momento y en las condiciones que contractualmente se hubieran previsto para el efecto, y, por la
otra, porque pretender restituir las cosas a su estado anterior tendra aun menos sentido, dado que
ello supondra dejar las vas de la ciudad en el estado de deterioro en que se encontraban antes del
incumplimiento, lo cual no slo resultara contrario al inters pblico involucrado, sino tambin a la
finalidad buscada al celebrar un contrato como el mencionado.


En consecuencia, si la posibilidad de obtener una indemnizacin por va de una accin popular es
una posibilidad slo eventual, que requiere en todo caso que dicha accin resulte procedente, lo cual
no parece posible, dadas las razones expuestas, habra que colegir que la accin popular no sera el


217
medio adecuado para lograr la proteccin del espacio pblico ni la reparacin de los perjuicios
causados a la comunidad en este supuesto sometido a estudio

En cuanto al ejercicio de las acciones populares se considera de utilidad citar los siguientes
apartes de la obra del doctor J avier Tamayo J aramillo Las acciones populares y de grupo en la
responsabilidad civil: De otro lado, en la lista de derechos e intereses colectivos, que aparece en
el artculo 4 de la Ley 472, encontramos en el literal c), La defensa del patrimonio pblico.

De acuerdo con dicho texto, podra pensarse que cualquier litigio por prevencin o indemnizacin
de daos al patrimonio pblico puede reclamarse por cualquier ciudadano, mediante el ejercicio de
las acciones populares. Sin embargo esa interpretacin merece un anlisis detenido.

En efecto, uno entiende fcilmente que cualquier ciudadano est legitimado para ejercer una
accin popular para proteger los bienes de uso pblico, como los ros los bosques o las vas
pblicas. En cambio, es ms compleja la situacin cuando se piensa en que cualquier ciudadano
pueda ejercer acciones populares indemnizatorias relacionadas con la totalidad de bienes o
actividades estatales. As por ejemplo, no es claro que cualquier ciudadano pueda reclamar
indemnizacin a favor de una entidad del Estado, proveniente de un hecho ilcito que no signifique
corrupcin o inmoralidad administrativa (en este caso hay norma especial, (infra 12) o del posible
incumplimiento de un contrato estatal.

Preguntmonos qu sucedera si un vehculo perteneciente a un municipio es destruido en un
accidente de trnsito por un tercero y cualquier persona inicia una accin popular tendiente a lograr
la indemnizacin de ese dao, bajo el argumento de que se trata de un bien perteneciente al
patrimonio pblico o qu sucedera si a un ciudadano cualquiera se le antoja iniciar una accin
popular para pedir indemnizacin por el incumplimiento de un contrato para la construccin de una
obra pblica. Slo a medida que avance la evolucin jurisprudencial, podr decantarse una
solucin al problema.

Por lo pronto creemos que las acciones populares no seran de recibo en los ltimos ejemplos
planteados, pues de serlo, el funcionamiento del Estado se vera completamente entrabado por la
cantidad de acciones populares imposibles de controlar.

Entendemos que nuestra interpretacin restringe enormemente el campo de accin de las acciones
populares y que la claridad del texto legal no permitira interpretacin diferente. Pero con nuestro
punto de vista el problema es menor al que se puede producir con la interpretacin literal.

En efecto, imaginemos a los particulares promoviendo acciones populares por sumas notoriamente
inferiores a los daos realmente sufridos por el Estado y los pactos de cumplimiento que por sumas
irrisorias podran perjudicar al Estado. O imaginemos que por cuestiones simplemente polticas, los
particulares comiencen mediante acciones populares indemnizatorias a boicotear la ejecucin de
contratos que bien pueden y deben estar controlados por el Estado.

Ahora, si uno se remonta al origen de las acciones populares, ver que ellas se justifican cuando
los bienes del Estado, por estar diseminados por todas partes, no siempre estn bajo el control y
vigilancia del Estado y entonces, ello justifica que cualquier particular, en una especie de agencia
oficiosa, ejerza la accin popular. Adems dichas acciones son meramente preventivas y no
indemnizatorias. Obsrvese que los artculos 1.005 y 2.359 del Cdigo Civil tienen esta filosofa.

Por ello nos permitimos tmidamente proponer que acudamos a la antigua divisin que trae nuestro
Cdigo Civil entre bienes de uso pblico y bienes fiscales (arts. 674 y s.s.), en cuyo caso las
acciones populares estaran relacionadas con los primeros, mas no as con los segundos. La
legitimacin en relacin con los bienes fiscales, salvo tratndose corrupcin administrativa, para


218


Ahora, si se recuerda lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1062/00 del 16 de
agosto de 2000 antes citada (M. Ponente: lvaro Tafur Galvis), en cuanto a que para estos ltimos
fines el Constituyente erigi el instituto de las acciones de grupo o de clase y conserv las acciones
ordinarias o especializadas, debe tambin anotarse que dado el alcance de las pretensiones de
reparacin, las acciones de grupo tampoco pareceran ser la respuesta, a pesar de tener stas una
vocacin esencialmente resarcitoria, toda vez que con ellas se busca proteger intereses particulares
de sectores especficos de la poblacin, ms no propiamente el inters colectivo. (Subraya fuera del
texto).


En efecto, si se tiene en cuenta que, como se indic en el captulo 4.1. anterior, el inters pblico
est integrado por una sumatoria de intereses individuales coincidentes que resultan mayoritarios en
una comunidad determinada, y que por esta misma razn pueden ser extendidos incluso a quienes
no lo comparten para entenderlo como un inters de todo el grupo social, habr que aceptar que un
dao como el descrito, proveniente del incumplimiento de un contratista que tuviera a su cargo la
reparacin y mantenimiento de las vas de la ciudad, sera un dao que perjudicara a toda la
colectividad, dado que el inters en la defensa del espacio pblico, y dentro de ste, de las vas
pblicas, y su destinacin al uso comn, se predicara de todos sus miembros, y no slo de parte de
ellos.

efectos indemnizatorios, por daos a los mismos, continuaran exclusivamente en cabeza del
Estado. (Subraya fuera del texto). (TAMAYO J ARAMILLO, J avier. Las acciones populares y de
grupo en la responsabilidad civil. Bogot, D.C.: Raisbeck, Lara, Rodrguez & Rueda (Baker &
McKenzie), 2001. p. 42 y 43.)


219


De esta manera, en la medida en que resultara innegable la gran dificultad material que supondra
pretender entablar una accin de grupo que reuniera como demandantes a todos y cada uno de los
miembros de la comunidad, habitantes de la ciudad de Bogot, D.C., habra que entender que una
indemnizacin que se pagara slo en favor de algunos de tales integrantes, como sera la resultante
del ejercicio de una accin de grupo, o incluso de varias de ellas, que fuera o fueran falladas
favorablemente a los demandantes, en manera alguna reparara el dao colectivo causado.


De hecho, y a pesar de que un supuesto en el que se reparara el dao frente a algunos de los
perjudicados evidentemente resultara ser mejor que uno en el que no se indemnizara a ninguno,
habra que reconocer que una respuesta parcial de este tipo no resolvera satisfactoriamente el
problema planteado, ya que no se lograra solucionar ni reparar el problema colectivo, el dao
colectivo causado, puesto que no se lograra la satisfaccin de los intereses de todos los habitantes
de la ciudad, a los que por naturaleza estn afectos los bienes de uso pblico involucrados (vas
pblicas, medio ambiente y patrimonio pblico de la ciudad), sino tan slo el de algunos sujetos
individualmente considerados.


As las cosas, habr que aceptar que se est en presencia de un importante vaco normativo, puesto
que las alternativas contempladas por el legislador como los mecanismos, a primera vista, idneos
para lograr la proteccin de los derechos e intereses colectivos y el consecuente resarcimiento de
los perjuicios sufridos por la comunidad con su vulneracin, no ofrecen una solucin satisfactoria


220
para un supuesto como el contemplado en este captulo (incumplimiento de un contratista que
tuviera a su cargo la rehabilitacin y mantenimiento de las vas pblicas del Distrito Capital),
supuesto que puede por dems resultar, valga la redundancia, en la teora y en la prctica, no slo
probable sino sumamente frecuente.


En efecto, se trata de un vaco normativo de tal magnitud que implicara que un contratista
incumplido cuyo comportamiento hubiera generado perjuicios colectivos podra no recibir sancin
alguna por esta causa, incluso cuando en un proceso iniciado en ejercicio de la accin prevista en el
artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo se hubiera declarado su incumplimiento, y lo que
es peor, que la colectividad afectada, cuyo bienestar sera en ltimas la razn de ser del contrato
que se hubiera celebrado, quedara sin ser resarcida.


Sin embargo, es claro que en un evento como el propuesto existira un perjuicio, que no por ser
colectivo, debera ser desconocido. Por el contrario, debera buscarse por todos los medios posibles
que fuera oportuna y debidamente resarcido.


Por esta razn, y a pesar de los inconvenientes que pudieran aparecer en un primer momento,
cabra evaluar si podra llegar a considerarse posible acudir a la accin contractual, dado que en un
caso como el supuesto, el perjuicio se habra producido con ocasin y como consecuencia de un
incumplimiento contractual, esto es, del incumplimiento del contrato estatal que tuviera por objeto la
recuperacin y mantenimiento de las vas de la ciudad.


221


Al respecto, intentando encontrar argumentos suficientes para sostener que podra acudirse a la
accin de solucin de controversias contractuales prevista en el artculo 87 del Cdigo Contencioso
Administrativo con el fin de solicitar la indemnizacin del perjuicio que sufrira la comunidad, cabra
sealar lo siguiente:

Lo primero sera reiterar que tanto el perjuicio contractual que sufrira la entidad estatal
contratante, como el perjuicio colectivo que padecera la comunidad habitante del Distrito
Capital, encontraran su causa en el incumplimiento del contratista. Simultneamente, habra
que considerar que es la propia ley la que dispone que la va procesal adecuada para
solicitar la declaracin de incumplimiento de un contrato estatal es la accin contemplada en
el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo.

No aceptar que la decisin sobre la reparacin del dao que sufrira la entidad estatal
contratante y la decisin sobre el resarcimiento del perjuicio colectivo que padecera la
comunidad habitante del Distrito Capital pudieran ser adoptadas por la misma va, podra
llevar a fallos contradictorios, dada la unidad de causa que tendran los dos tipos de
perjuicios.

En ambos casos, la parte activa y la parte pasiva seran las mismas, sin perjuicio de que en
un evento la entidad estatal contratante (IDU) actuara en su condicin de parte en el
contrato incumplido, mientras que en el otro lo hiciera como sujeto legitimado para defender
los derechos e intereses colectivos inmersos en la proteccin del espacio pblico del Distrito


222
en razn de sus funciones y, por tanto, para solicitar la indemnizacin de los perjuicios
sufridos por los habitantes del mismo.

As mismo, dada la unidad de causa que tendran los dos tipos de perjuicios, si las
pretensiones indemnizatorias de la entidad estatal contratante (IDU), en su condicin de
parte en el contrato incumplido, y las pretensiones indemnizatorias de este mismo instituto,
en su condicin de legitimado para pretender la defensa de las vas pblicas del Distrito en
razn de sus funciones, no pudieran ser formuladas por una misma va, habra que aceptar
que debido a la prejudicialidad que podra existir entre un proceso y otro, la posibilidad de
resarcir el perjuicio colectivo estara supeditado a que el incumplimiento del contrato fuera
previamente declarado en un proceso contencioso administrativo.

En el estado actual de las cosas, si, como qued visto anteriormente, no resultara
procedente, eficiente ni suficiente acudir a la accin popular o a la accin de grupo para
intentar obtener la indemnizacin del perjuicio colectivo mencionado, y no pudiera recurrirse
tampoco a la accin contractual, habra que concluir que se estara permitiendo que el
responsable de un perjuicio causado a una comunidad entera pudiera marcharse impune, a
pesar de la claridad sobre la existencia del perjuicio, de la conducta antijurdica y de la
relacin de causalidad entre uno y otro.


La anterior posicin encontrara mayor sustento si se considera que uno de los mecanismos con que
cuenta el Estado para cumplir sus funciones y con esto, los cometidos estatales previstos en la
Constitucin Poltica, es la contratacin estatal.


223


En efecto, en la Ley 80 de 1993 se establece en el inciso primero de su artculo 3 que los
servidores pblicos tendrn en consideracin que al celebrar contratos y con la ejecucin de los
mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados
que colaboran con ellas en la consecucin de dichos fines, y en el numeral 1 del artculo 26 se
dispone que los servidores pblicos estn obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la
contratacin, a vigilar la correcta ejecucin del objeto contratado y a proteger los derechos de la
entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecucin del contrato.


As mismo, en el citado artculo 3 se dispone que los particulares, por su parte, tendrn en cuenta
al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, adems de la obtencin de
utilidades cuya proteccin garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen
una funcin social que, como tal, implica obligaciones, y en el numeral 8 del articulo 26 mencionado
se seala que los contratistas respondern y la entidad velar por la buena calidad del objeto
contratado. (Subraya fuera del texto).


En ese orden de ideas, si se tiene en mente que con la celebracin de un contrato estatal como el
descrito al inicio de este captulo la entidad estatal tendra por finalidad lograr la satisfaccin del
inters pblico y que el contratista, como colaborador de la misma, debera tambin buscar la
satisfaccin del inters de la comunidad, sera evidente que si se celebrara el mencionado contrato,


224
el contratista establecera tambin un vnculo con esa comunidad, vnculo que resultara violado al
producirse el incumplimiento del contrato mencionado.


Si se parte entonces del supuesto de que el Estado no contrata para s, en su propio inters, sino
persiguiendo el beneficio y la satisfaccin del inters de la comunidad, y se admite que el eventual
incumplimiento del contratista vulnerara este ltimo, se podra afirmar que el IDU, en su condicin
de contratante en un contrato estatal con el objeto descrito, no slo estara legitimado, sino
sobretodo obligado a exigir la indemnizacin de los perjuicios que se ocasionaran a la comunidad
con dicho incumplimiento.


De otro lado, algunos, incluso con razn, podran aducir inconvenientes para sostener que recurrir a
la accin de solucin de controversias contractuales prevista en el artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo pudiera ser procedente, en la medida en que podra llegar a entenderse
que en tal evento habra una inadecuada acumulacin de pretensiones, por no darse los supuestos
previstos en la ley de procedimiento para este efecto.


No obstante, lo cierto es que resulta evidente que se est ante un importante vaco que demanda
una urgente respuesta legislativa, ya que en un evento como el propuesto, para poder lograr la
efectiva proteccin de los intereses colectivos envueltos, debera contarse con los mecanismos
idneos que, sin lugar a dudas y sin mayores esfuerzos interpretativos, permitieran lograr el


225
resarcimiento de los perjuicios que en tal evento llegaran a irrogarse a los habitantes del Distrito
Capital.


En consecuencia, la respuesta legislativa a la se hace referencia debera contemplar bien una
modificacin de la Ley 472 de 1998, de forma que se ampliara el objeto de la accin popular con el
fin de permitir con su ejercicio la solicitud de una condena al pago de la indemnizacin de perjuicios
en un evento como el que fue objeto de este estudio en subsidio de las pretensiones orientadas a
evitar o a hacer cesar la vulneracin de los derechos e intereses colectivos o a restituir las cosas a
su estado anterior cuando fuere posible, o bien la modificacin del artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo, de manera que con total claridad pudiera la entidad contratante, en caso
de estar legitimada para defender los intereses y derechos colectivos envueltos en la ejecucin del
objeto del contrato estatal en razn de las funciones a su cargo, demandar por estar va la
indemnizacin de perjuicios anotada.


226

7. CONCLUSIONES



La prevalencia del inters pblico es la razn que justifica la defensa del espacio pblico y
de los bienes de uso pblico y de su destinacin al uso y disfrute colectivo.

Existe un inters pblico o colectivo por parte de los habitantes de la ciudad de Bogot,
D.C., inmerso en la reparacin, rehabilitacin y mantenimiento de las vas pblicas de la
misma.

Ante el incumplimiento de un contrato estatal que tuviera por objeto la rehabilitacin y
mantenimiento de las vas de la ciudad de Bogot, D.C., que implicara que stas no fueran
reparadas, rehabilitadas y mantenidas en el trmino y condiciones contractualmente
previstos para el efecto que tuviera como consecuencia la produccin de un dao colectivo a
los habitantes del la ciudad, ni el ejercicio de la accin popular ni el de la accin de grupo
seran el medio idneo, eficiente o suficiente para obtener la indemnizacin del perjuicio
colectivo causado a toda la comunidad.

Puede afirmarse que existira legitimacin en el Instituto de Desarrollo Urbano para reclamar
la indemnizacin por el perjuicio colectivo ocasionado a los habitantes de Bogot, D.C., con
el incumplimiento de un contrato estatal que tuviera como objeto la rehabilitacin y
mantenimiento de las vas de la capital y que ello constituira una expresin ms del ejercicio
de funciones pblicas como medio de defensa del espacio pblico de la ciudad.


227

En el estado actual de las cosas, podra pensarse que la va procesal a la que podra
acudirse para intentar una condena que impusiera tal obligacin de resarcimiento sera la
accin contractual prevista en el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, no puede desconocerse la existencia de un vaco normativo que demanda una
respuesta urgente que debera contemplar bien una modificacin de la Ley 472 de 1998, de
forma que se ampliara el objeto de la accin popular con el fin de permitir con su ejercicio la
solicitud del resarcimiento de perjuicios en un evento como el que fue objeto de este estudio,
en subsidio de las pretensiones orientadas a evitar o a hacer cesar la vulneracin de los
derechos e intereses colectivos o a restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible, o bien la modificacin del artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, de
manera que con total claridad, en ejercicio de la accin de controversias contractuales,
pudiera la entidad contratante, en caso de estar legitimada para defender los intereses y
derechos colectivos envueltos en la ejecucin del objeto del contrato estatal en razn de las
funciones a su cargo, demandar por estar va la indemnizacin de perjuicios anotada.

Los elementos necesarios para la cuantificacin de este perjuicio colectivo, que llamaremos
especial, deben igualmente ser establecidos por la ley, de conformidad con el impacto
social que se cause. Y ello es as, toda vez que nuestro sistema normativo parte, en el
anlisis del dao reparable, de la prueba cuantitativa del perjuicio.

En este caso, el dao se predica de un intangible en bienes jurdicos distintos al patrimonio
mismo de la persona jurdica responsable, y como tal, compete al legislador su estimacin,


228
toda vez que por su propia naturaleza no es medible cuantitativamente por los medios
probatorios conocidos. Se trata en ltimas, de la determinacin, o mejor estimacin, de un
dao no patrimonial causado a la comunidad.

Deben entonces estudiarse alternativas que conduzcan a la fijacin de sumas adecuadas
para la reparacin, a ttulo de garantas adicionales en el contrato estatal, cuyo monto
depender, a juicio del legislador, de las circunstancias particulares de cada municipio (en
trminos de poblacin, factores socio-polticos, presupuestales, etc.) as como de la
magnitud del proyecto. Tal decisin, a los efectos de su comprensin, podra equipararse a
la reparacin del dao moral, en la acepcin conocida de este concepto en los campos de
la responsabilidad civil. En efecto, es claro que si el dao patrimonial de la comunidad
derivado del contrato es reparado a travs de la compensacin que en juicio contractual
logre u obtenga el ente estatal responsable, entendido su patrimonio como pblico, el
perjuicio colectivo, de naturaleza diversa, no encuentra, ni puede encontrar resarcimiento
con el slo restablecimiento a favor del Estado contratante del equilibrio de una ecuacin,
que aunque pblica (en razn de la categora pblica del negocio jurdico en cuestin), dice
de una relacin individual (Estado contratista) autnoma y predefinida.

Por lo anterior, se hace necesario adicionar a la reparacin patrimonial o pecuniaria
propiamente dicha, la compensacin debida a la comunidad en su condicin de destinataria
nica del contrato estatal.

El reconocimiento expreso de la obligacin de indemnizar el perjuicio colectivo, mediante la
fijacin de sumas adecuadas para la reparacin del mismo a travs de la constitucin


229
garantas adicionales en el contrato estatal, cumplira, adems de la funcin compensatoria
o reparatoria tradicionalmente reconocida a la responsabilidad civil extracontractual, una
funcin preventiva, en la medida en que servira para precaver la produccin de este tipo de
perjuicios, dado el efecto de control sobre las conductas que supondra la inminencia de su
aplicacin o ejecucin.



230

BIBLIOGRAFA



ACUERDO 19 DE 1972 DEL CONCEJO DE BOGOT.


ACUERDO 9 DE 1990 DEL CONCEJO DE SANTAF DE BOGOT.


ACUERDO 2 DE 1992 DEL CONCEJO DE SANTAF DE BOGOT.


ACUERDO 6 DE 1992 DEL CONCEJO DE SANTAF DE BOGOT.


ACUERDO 21 DE 1996 DEL CONCEJO DE SANTAF DE BOGOT.


ACUERDO 9 DE 1997 DEL CONCEJO DE SANTAF DE BOGOT.


ACUERDO 6 DE 1998 DEL CONCEJO DE BOGOT, artculos 1, 2, 3, 12, 13, 20 y 21.


ACUERDO 18 DE 1999 DEL CONCEJO DE BOGOT, artculos 1, 2, 3, 12, 13, 20 y 21.


BANCO MUNDIAL. En el umbral del siglo XXI. Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000.
Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2000.


BEJARANO GUZMAN, Ramiro. De las acciones populares y de grupo. Bogot, D.C.: 1999.


CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA, artculos 1, 2, 58, 63, 79, 80, 82, 88, 95, 101, 102, 286,
287, 288, 311, 315, 318, 322, 332, 333, 334 y 336.


CDIGO CIVIL, artculos 674, 678, 679, 680, 681, 682, 1005, 1006, 1007, 2358, 2359 y 2360.


CDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, artculos 407 y 684.



231

CDIGO DE POLICA DE BOGOT (Acuerdo 79 de 2003 del Concejo de Bogot), artculos: 1,
numeral 1.2.5.; 2, numeral 2.8; 4, numerales 4.8, 4.10 y 4.11; 5, numerales 5.1 y 5.2; los artculos
contenidos en el ttulo VI del Libro Segundo del Cdigo; 164, numerales, 12, 13 y 17; 176; 177,
numeral 6; 181; 182; 193, numerales 5 y 13.2; los artculos contenidos en el Ttulo VI del Libro
Tercero del Cdigo.


CDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, artculo 87.


CDIGO NACIONAL DE POLICA, artculos 124, 130 y 132.


CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 29 de noviembre de 1995.
M. Ponente: Javier Henao Hadrn. Radicacin No. 745.


--------. --------. Concepto del 27 de octubre de 1992. M. Ponente: Dr. Roberto Surez F. Radicacin
466.


--------. --------. Concepto del 4 de junio de 1990. M. Ponente: Javier Henao Hadrn. Radicacin No.
355.


--------. Sala Plena. Sentencia del 28 de octubre de 1992. M. Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas.
Radicacin AC 316.


--------. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Sentencia del 04 de octubre de
2001. M. Ponente: Dra. Olga Ins Navarrete. Radicacin 6968.


--------. --------. --------. Sentencia del 14 de junio de 2001. M. Ponente: Dr. Manuel S. Urueta A.
Radicacin 6569.


--------. --------. Seccin Segunda, Subseccin A. Sentencia del 6 de noviembre de 1997. M. Ponente:
Clara Forero de Castro. Expediente No. ACU-032.


--------. --------. --------. Sentencia del 3 de agosto de 1995. M. Ponente: Dr. Carlos Arturo Orjuela G.
Radicacin AC 2832.



232
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del 22
de noviembre de 2001. M. Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernndez E. Radicacin No. AP 264.


--------. --------. --------. Sentencia del 16 de febrero de 2001. M. Ponente: Dr. Alier Eduardo
Hernndez E. Radicacin 16596.


--------. --------. --------. Sentencia del 19 de julio de 1995. M. Ponente: Dr. Juan de Dios Montes H.
Radicacin AC 2816.


--------. --------. --------. Sentencia del 18 de abril de 1994. M. Ponente: Daniel Surez Hernndez.
Expediente No. 6325.


--------. --------. Seccin Cuarta. Sentencia del 28 de noviembre de 1997. M. Ponente: Delio Gmez
Leyva. Expediente No. ACU-075.


CONSTITUCIN POLTICA, artculos 1, 2, 6, 16, 19, 20, 24, 25, 37, 44, 49, 52, 63, 70, 71, 79, 82,
88, 102, 123, 209, 311, 313, 314, 315, 322 y 366.


CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-183/03 del 4 de marzo de 2003. M. Ponente: Alfredo
Beltrn Sierra.


--------. Sentencia T-106/02 del 18 de febrero de 2002. M. Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.


--------. Sentencia C-051/01 del 24 de enero de 2001. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo.


--------. Sentencia 1065/01 del 10 de octubre de 2001. M. Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.


--------. Sentencia T-379/01 del 5 de abril de 2001. M. Ponente: Clara Ins Vargas Hernndez.


--------. Sentencia C-795/00 del 29 de junio de 2000. M. Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz.


--------. Sentencia C-1062/00 del 16 de agosto de 2000. M. Ponente: lvaro Tafur Galvis.




233
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-020/00 del 24 de enero de 2000. M. Ponente: Jos
Gregorio Hernndez Galindo.


--------. Sentencia T-024/00 del 24 de enero de 2000. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia T-084/00 del 1 de febrero de 2000. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia T-268/00 del 7 de marzo de 2000. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia T-372/00 del 30 de marzo de 2000. M. Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.


--------. Sentencia T-983/00 del 1 de agosto de 2000. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo.


--------. Sentencia T-1263/00 del 21 de septiembre de 2000. M. Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.


--------. Sentencia T-1451/00 del 26 de octubre de 2000. M. Ponente: Martha Victoria Schica
Mndez.


--------. Sentencia C-215/99 del 14 de abril de 1999. M. Ponente: Martha Victoria Schica de
Moncaleano.


--------. Sentencia C-643/99 del 1 de septiembre de 1999. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia SU-360/99 del 19 de mayo de 1999. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia SU-601A/99 del 18 de agosto de 1999. M. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.


--------. Sentencia T-499/99 del 12 de julio de 1999. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia T-664/99 del 8 de septiembre de 1999. M. Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.


--------. Sentencia T-706/99 del 21 de septiembre de 1999. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


234


CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-714/99 del 27 de septiembre de 1999. M. Ponente:
Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia T-754/99 del 11 de octubre de 1999. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


---------. Sentencia SU-747/98 del 2 de diciembre de 1998. M. Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz.


--------. Sentencia T-453/98 del 31 de agosto de 1998. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia C-251/97 del 28 de mayo de 1997. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia C-649/97 del 3 de diciembre de 1997. M. Ponente: Antonio Barrera Carbonell.


--------. Sentencia SU-442/97 del 16 de septiembre de 1997. M. Ponente: Hernando Herrera Vergara.


--------. Sentencia T-396/97 del 20 de agosto de 1997. M. Ponente: Antonio Barrera Carbonell.


--------. Sentencia T-398/97 del 25 de agosto de 1997. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia SU-624/96 del 20 de noviembre de 1996. M. Ponentes: Jorge Arango Meja y
Antonio Barrera Carbonell.


--------. Sentencia T-160/96 del 29 de abril de 1996. M. Ponente: Fabio Morn Daz.


--------. Sentencia C-401/95 del 7 de septiembre de 1995. M. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.


--------. Sentencia T-115/95 del 16 de marzo de 1995. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo.


--------. Sentencia T-150/95 del 4 de abril de 1995. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.




235
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-395/95 del 6 de septiembre de 1995. M. Ponente: Fabio
Morn Daz.


--------. Sentencia T-617/95 del 13 de diciembre de 1995. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia C-024/94 del 27 de enero de 1994. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero


--------. Sentencia T-206/94 del 26 de abril de 1994. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo.


--------. Sentencia T-500/94 del 4 de noviembre de 1994. M. Ponente: Alejandro Martnez Caballero.


--------. Sentencia SU-067/93 del 24 de febrero de 1994. M. Ponentes: Fabio Morn Daz y Ciro
Angarita Barn.


--------. Sentencia T-372/93 del 3 de septiembre de 1993. M. Ponente: Jorge Arango Meja.


--------. Sentencia T-203/93 del 26 de mayo de 1993. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo.


--------. Sentencia T-508/92 del 28 de agosto de 1992. M. Ponente: Fabio Morn Daz.


--------. Sentencia T-518/92 del 16 de septiembre de 1992. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo.


--------. Sentencia T-528/92 del 18 de septiembre de 1992. M. Ponente: Fabio Morn Daz.


--------. Sentencia T-550/92 del 7 de octubre de 1992. M. Ponente: Jos Gregorio Hernndez
Galindo.


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DECRETO 2079 DE 2003.


DECRETO 47 DE 2002.


236


DECRETO 89 DE 2001.


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DECRETO DISTRITAL 28 DE 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 138 DE 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.




237
DECRETO DISTRITAL 343 DE 2002, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 440 DE 2001, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 854 DE 2001, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 619 DE 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


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DECRETO DISTRITAL 161 DE 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 290 DE 1999. , expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 581 DE 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 489 DE 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 527 DE 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


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DECRETO DISTRITAL 758 DE 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


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DECRETO DISTRITAL 214 DE 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


DECRETO DISTRITAL 220 DE 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.



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DECRETO DISTRITAL 980 DE 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


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DECRETO DISTRITAL 1192 DE 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogot., D.C.


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