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Defensa del consumidor.

Anlisis Comparado de los


casos de Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay
* Liliana Manzano Chvez
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2
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
Por otro lado, es interesante observar que el consumo
ha tomado el lugar de los mecanismos tradicionales
de participacin poltica y es la nueva esfera donde se
ejerce la ciudadana. Esto ha generado peligros pero
tambin nuevas posibilidades, como Garca Canclini lo
reconoce grandes mayoras tienen niveles mnimos
de consumo y por lo tanto una participacin muy
limitada en las nuevas formas de ciudadana
2
. Debido
a ello, es que desde los aos 60 se ha instalado con
fuerza en la agenda pblica de EE.UU. y otros pases
desarrollados, y ms recientemente en Amrica Latina,
la importancia de la promocin y defensa de los
derechos del consumidor. En efecto, actualmente la
defensa de los consumidores es un tema de equidad y
de equilibrio en las relaciones de consumo, propiciando
el ejercicio de la ciudadana y de la democracia
3
.
Conceptos Claves para el Anlisis
Las legislaciones y polticas, nacionales e internacionales,
de proteccin a los consumidores tienen como nalidad
el resguardo de stos frente al posible dao (fsico o
nanciero) que puede resultar del uso personal o en
el hogar de bienes y servicios (Engel, 1998). En algunos
pases la legislacin slo protege a los consumidores
respecto de bienes y servicios producidos por el
sector privado, y en otros indistintamente de si se
trata de produccin pblica o privada.
Como sealan las Directrices Para la Proteccin
del Consumidor
4
(Naciones Unidas, 1986) los
consumidores a menudo afrontan desequilibrios en
cuanto a capacidad econmica, nivel de educacin y
poder de negociacin frente a los productores de bienes
y servicios, y al mercado en general, especialmente en
los pases en desarrollo. Por esta razn los gobiernos de
todos los pases deben formular, fortalecer o mantener
una poltica enrgica de proteccin al consumidor, con
el n de atender a las necesidades legtimas de:
Proteccin de los consumidores frente a los riesgos *
para la salud y su seguridad;
La promocin y proteccin de los intereses *
econmicos de los consumidores;
Introduccin
El presente artculo es el resultado de un proceso
de investigacin desarrollado en los pases del Cono
Sur: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. La comparacin
de los anlisis de cada estudio permite retratar el
estado de la situacin de los derechos del consumidor
y su sistema de defensa en la regin, a partir de lo
cual se busca relevar la importancia del tema para la
consolidacin de la democracia y de los procesos de
reforma del Estado, y promover un debate entre los
partidos progresistas de dichos pases.
En los ltimos aos ha emergido con fuerza la necesidad
de atender los problemas y demandas de las personas
naturales o jurdicas que participan en calidad de
consumidores y usuarios de bienes y servicios nales,
que proveen organismos, empresas pblicas o privadas
y, en general, el comercio legal. Es lo que se ha llamado
el despertar de los derechos de los consumidores y que
ha empezado a formar parte de movimientos sociales,
organizaciones polticas, medios de comunicacin y, en
general de la ciudadana que, naturalmente, tambin
constituye el universo de consumidores.
Entenderemos por consumo al uso, adquisicin o
disfrute de bienes o servicios nales para la satisfaccin
directa de una necesidad humana (tanto de personas
naturales o jurdicas), a diferencia de la produccin,
que usa tambin bienes o servicios para la obtencin
de nuevos bienes o servicios
1
. Esto incluye bienes
no duraderos (alimentos, medicinas, otros), bienes
duraderos o de inversin (vivienda, autos, otros) y
servicios prestados por personas (peluquera, ventas,
otros).
El consumo es una fuente de bienestar debido a que
permite la satisfaccin de necesidades: alimento, vestido,
descanso, seguridad, cultura, etc. Es tambin una fuente
de satisfaccin o placer, precisamente por su condicin
de satisfactor de necesidades. Pero adems, a travs
de la masicacin de los medios de comunicacin
y del cada vez mayor acceso a la informacin y a la
tecnologa el consumo se ha transformado en fuente y
origen de nuevas necesidades.
1. Argandoa, Antonio, La tica de la sociedad del consumo. Cuadernos Empresa y Humanismo, N 37.
2. Kokotovic, Misha, Hibridez y desigualdad: Garca Canclini ante el neoliberalismo. Revista de crtica literaria latinoamericana. Ao
XXVI, N 52, 2 Semestre 2000. University of California, San Diego.
3. Consumers Internacional. Ocina para Amrica Latina y el Caribe, Hacia un sistema latinoamericano de proteccin al consumidor. III
Foro de Agencias de Gobierno de Proteccin al consumidor. En: Consumidores y Desarrollo. Ao XIX. N2, mayo-agosto 2004.
4. Aprobadas en la Asamblea General de Naciones Unidas, el 9 de abril de 1985.
3
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informacin e inuir en un mejor uso del producto; y
ofrecen alternativas para conseguir compensacin en
las situaciones de disconformidad con el producto o de
dao provocado por ste (Engel, 1998). Asimismo, estas
polticas deben promover un desarrollo econmico y
social, justo equitativo y sostenido (Naciones Unidas,
1986).
Aunque a partir de lo anterior es factible deducir el
signicado del concepto Consumidor, es necesario
explicitarlo puesto que ste suele ser usado
indistintamente con los trminos de Clientes y
Usuarios.
Cliente es un sujeto que ingresa al mercado al
pagar un precio, tasa o tarifa por un bien o servicio
(intermedio o nal). Una vez que el cliente usa o
disfruta el producto, y por este medio evala la calidad
de lo adquirido, puede ser considerado un consumidor,
siempre y cuando se trate de un bien o servicio nal.
En cambio, un usuario, es una persona que hace uso
de un bien o servicio pblico, pagando un precio, tasa
o tarifa, e incluso en algunos casos recibe el producto
en forma gratuita. En este ltimo caso se suele hablar
de beneciario, aunque no siempre esta distincin es
tan clara por lo que se suele usar indistintamente los
trminos de usuario y beneciario.
Al hacer uso de un bien o servicio nal (ya sea este
pblico o privado) tanto el cliente como el usuario
puede ser considerado consumidor, pero ciertamente
depender de la concepcin y legislacin de cada pas si
la relacin del usuario con el Estado es atingente a las
polticas de proteccin del consumidor, a polticas de
defensa del ciudadano o a ambas en conjunto. Algunas
teoras econmicas arman que en el modelo de libre
mercado slo las personas que usan un bien o servicio
pagando un precio por ste pueden ser consideradas
consumidores.
El problema que justica la distincin entre cliente,
usuario y beneciario, es que slo los primeros
pueden inuir en la mejora de la produccin del bien
en cuestin debido a que valoran monetariamente los
productos que adquieren. Los usuarios y beneciarios
no pueden elegir y valorar los bienes que consumen
puesto que son provedos por monopolios del Estado
que ste administra directamente o ha traspasado a
privados. Pese a ello, en tanto ciudadanos los usuarios
El acceso de los consumidores a una informacin *
adecuada que les permita hacer elecciones bien
fundadas conforme a los deseos y necesidades de
cada cual;
La educacin del consumidor; *
La posibilidad de compensacin efectiva al *
consumidor;
La libertad de constituir grupos u otras *
organizaciones pertinentes de consumidores, y la
oportunidad para esas organizaciones de hacer or
sus opiniones
En trminos de derechos, segn los especialistas,
las leyes y polticas de defensa de los consumidores
debieran garantizar como mnimo
5
:
Derecho a productos seguros, que reere a la
proteccin frente a productos dainos para la salud
y la vida.
Derecho a la informacin, se expresa en la posibilidad
de acceder a informacin esencial del bien o servicio
en la rotulacin y publicidad de stos, as como en la
proteccin frente a informacin fraudulenta, falaz o
engaosa.
Derecho a ser escuchado, lo que implica la posibilidad de
un trato justo y expedito en las cortes administrativas
o especializadas en el tema; y el reconocimiento de
los intereses y necesidades de los consumidores en la
formulacin de polticas pblicas
Derecho a resarcimiento, reere a la posibilidad de
recibir una reparacin en caso de lesiones o daos que
resulten del uso de bienes defectuosos (o intrnsicamente
dainos) o de servicios incompetentes.
Derecho a educacin de los consumidores, reere a
la posibilidad de adquirir conocimientos y habilidades
necesarias para actuar en una economa de mercado.
En consecuencia, puede decirse que las leyes y polticas
de proteccin del consumidor debieran proponerse
aumentar el caudal de informacin de que disponen
stos cuando adquieren un bien o servicio; tienen el
potencial de mejorar las destrezas para procesar esta
5. Estos derechos fueron citados por Engel (1998), y, de acuerdo a lo que ste seala, los tres primeros derechos, adems del derecho a
elegir (que actualmente compete a las leyes y polticas antimonopolios), fueron introducidos por John Kennedy en un discurso de 1962.
4
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consumidor en el pas, el Sistema Estadual de Proteccin
del Consumidor de Sao Paulo o PROCONS (1976).
A diferencia de la situacin brasilea, en Chile, Uruguay y
Argentina la instalacin de la proteccin del consumidor
fue tarda, ms lenta y emergi como parte de los
procesos de reforma del Estado (vinculados al retorno o
consolidacin de la democracia) y de transformaciones
econmicas (liberalizacin comercial, privatizaciones), y
no por inuencia de la ciudadana. Si bien en Argentina
existen antecedentes de un intento previo de parte
del Estado por generar institucionalidad de Proteccin
del Consumidor (en 1964 se otorga a la Direccin de
Abastecimiento la realizacin de estudios de mercado
en Defensa del Consumidor) no es sino hasta la
dcada del 90 en que se incorporan los derechos del
consumidor a la agenda poltica y se crea una legislacin
atingente al tema. Proceso que va ganando importancia
por la presin de los movimientos ciudadanos formados
en contraposicin a las empresas que empezaron a
administrar los servicios privatizados.
Un aspecto comn en la historia de Brasil y Argentina,
es que en ambos pases el enfrentamiento de la crisis
inacionaria de los aos 80 inuy en la forma en que
fue conceptualizndose el tema, desde una perspectiva
asociada a la problemtica del alza de precios. Es
decir, en ambos se intent legislar, sin mucho xito,
a favor del consumidor por considerar que stos se
encontraban en una posicin de desventaja frente a
los proveedores privados. Sin embargo, existe una
diferencia fundamental entre ambos, mientras en Brasil
antes de la promulgacin del Cdigo de Defensa del
Consumidor en 1990 se haban establecido normas
(aos 70) e instituciones pblicas en la materia (aos
80), en Argentina todos los intentos por legislar
haban sido fallidos y hasta la dcada del 90 no exista
institucionalidad competente. Recin en 1993 se aprob
la legislacin del consumidor en Argentina y a raz de
ella se crearon instituciones, como la Subsecretara de
Defensa del Consumidor y los Tribunales Arbitrales.
En Chile y Uruguay el tema emerge tardamente en los
90 y se desarrolla de un modo similar. En ambos pases
es el Estado quin asume la necesidad de generar leyes
e instituciones que velen por los consumidores, en un
contexto de reconstruccin democrtica en Chile y de
transformacin econmica en Uruguay.
y beneciarios tienen el derecho de recibir bienes y
servicios pblicos de calidad, y de reclamar si ello no
sucede. El Estado, tiene la obligacin de brindar bienes
y servicios de calidad, y de regular la calidad de los
productos de proveedores privados monoplicos.
Recientemente ha ido adquiriendo fuerza la denicin
de usuario como cliente, donde se considera al
usuario como titular del derecho de una prestacin
material cuyo incumplimiento debe ser compensado
6
en tanto la persona ha pagado por l (por medio de
los impuestos o tarifa directa), pero no porque se trata
de un derecho emergido del contrato social entre el
ciudadano y el gobernante, como debiera entenderse
en el contexto de una sociedad democrtica. Desde
otro punto de vista, un usuario es titular del derecho
de una prestacin, pero al ser sta pblica el derecho
deviene del hecho de ser parte de una comunidad,
en ningn caso porque se paga por ella. A partir de
los dos argumentos anteriores se concluye que no
corresponde asimilar el concepto de usuario al de
cliente.
El Estado de los Derechos del Consumi-
dor en el Cono Sur
Instalacin de la Proteccin del Consumi-
dor en la agenda pblica-poltica
En el Cono sur de la regin, Brasil es el precursor
en la instalacin de la temtica del consumidor en
la agenda pblica, ya que fue el primero en crear
normas e instituciones pertinentes a la defensa de
sus derechos. A inicios de los 70, en un contexto de
crecimiento econmico y de urbanizacin, movimientos
espontneos de la ciudadana comenzaron a presionar
por el reconocimiento de sus derechos como
consumidores, demanda justicada por las tremendas
desigualdades econmicas existentes en el pas, las que
se haban mantenido a pesar del desarrollo logrado en
esa poca. La calidad de vida y de acceso al consumo
de un gran porcentaje de la poblacin (pobres e
indigentes), continuaba siendo deciente.
En este contexto emergen grandes organizaciones
del consumidor como el Consejo de Defensa del
Consumidor en Ro de Janeiro (1974) y la Asociacin
de Proteccin del Consumidor en Porto Alegre (1976);
y se crea la primera institucin pblica de defensa del
6. lvaro Ramrez en su artculo: Reforma del Estado y Modernizacin de la Gestin Pblica. Lecciones y Aprendizajes de la experiencia
chilena (2002), seala que en Chile tambin se tiende a instalar la moda de denir al usuario como cliente lo que conlleva (o
contribuye) a la prdida de la consideracin del ciudadano comn como un agente participe de la accin pblica.
5
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observa que ste ha sido deciente en los cuatro
pases analizados. As, en ninguno de ellos se observa
un esfuerzo permanente y consistente de parte de
los partidos por incorporar el tema en sus agendas
programticas y avanzar en la creacin de poltica
pblica en el tema. Slo a partir de iniciativas
individuales de actores polticos, del esfuerzo de la
institucionalidad pblica y/o de la presin ciudadana
(en el caso de Argentina y Brasil), se ha ido avanzando
en la consolidacin de la temtica en el Cono Sur.
En este esfuerzo se ha debido sortear las vallas
impuestas por empresarios, comerciantes, gremios y
representantes de los sectores polticos de derecha,
contrarios a la intervencin del Estado en materias
econmicas y temerosos por la industria del reclamo
que podra llegar a generar la legislacin. A pesar
de esta negativa visin inicial, con el paso el tiempo
estos sectores han ido reconociendo el valor de la
legislacin e institucionalidad en materia de derechos
del consumidor en tanto contribuye al fortalecimiento
de la transparencia y competencia de los mercados.
En Argentina y Brasil, luego de una dcada o ms de
esfuerzos aislados y fallidos (sobretodo en Argentina)
por legislar en la materia, a inicios de los 90 se aprueba
la ley del consumidor bajo acuerdos polticos-sociales
mayoritarios, aunque con algunas diferencias. Mientras en
Argentina hubo un esfuerzo conjunto de los dos partidos
ms importantes por legislar; en Brasil la iniciativa provino
de actores individuales (del mundo poltico progresista) y
no de programas partidarios, aunque en el desarrollo y
aprobacin de la legislacin se logr convocar a actores de
los ms diversos mbitos: lideres juristas, organizaciones
de la sociedad civil y polticos.
En Chile y Uruguay las dicultades para legislar fueron
mayores debido a la falta de un esfuerzo permanente de
parte de partidos y actores polticos, a la baja prioridad dada
al tema en la agenda pblica, la falta de una institucionalidad
pblica consolidada y legitimada en la sociedad, la dbil
participacin ciudadana en las discusiones parlamentarias
y la frrea oposicin de empresarios y la derecha poltica.
En este proceso, el caso de Chile es paradigmtico, ya que
la ley permaneci por ms de 6 aos en el parlamento
antes de ser promulgada.
Legislacin sobre Proteccin de Derechos del
Consumidor
En trminos normativos los pases del Cono Sur
presentan una situacin similar. En los cuatro pases
el sistema normativo que atiende la proteccin de los
La consolidacin de un modelo econmico neoliberal
en Chile y Uruguay hizo necesaria la elaboracin de un
marco normativo e institucional para el fortalecimiento
de la competencia y la defensa del consumidor. Por
esta razn, los esfuerzos por legislar provienen del
propio Estado, en el caso de Uruguay con inuencia
del MERCOSUR, y no se vinculan a una demanda social
asociada a un alza en los precios y cada en el nivel de
vida, como ocurri en Argentina y Brasil en los 80, o se
asocian a las inequidades econmicas que en Uruguay
y en Chile en los 90 eran tan signicativas como en
los otros dos pases.
La legislacin del consumidor en Chile y Uruguay se
promulga recin hacia nes de los 90, tras largos procesos
de debate parlamentario, a pesar de que en ambos pases
a inicios de la dcada ya se haban creado las instituciones
pertinentes en la materia. En Chile el Servicio Nacional
del Consumidor (SERNAC) y en Uruguay la Direccin
de Defensa del Consumidor, primero, y luego el rea de
Defensa del Consumidor (ADECO).
En Chile la nocin del consumidor se va construyendo
desde una perspectiva individualista centrada en el
aspecto liberal del consumo la posibilidad de elegir,
y no en lo relativo al reconocimiento de derechos
ciudadanos. En Uruguay, pese a enfrentar un proceso
similar, la incorporacin del modelo neoliberal es tarda
y menos profunda, razn por la cual en la conciencia
de los ciudadanos el rol del Estado como asegurador
de derechos est ms presente y se desconfa mucho
ms de los benecios de la libre competencia, no
existiendo una clara distincin entre derechos del
consumidor y otros derechos ciudadanos. A pesar de
ello, tanto en Uruguay como en Chile el conocimiento
de la ciudadana sobre sus derechos es limitado, y es
an ms dbil el ejercicio de stos a travs del reclamo
o la denuncia en los organismos competentes.
Tambin en Argentina el proceso de liberalizacin
comercial y de privatizacin de las empresas de servicios
pblicos gener en la ciudadana un sentimiento de
rechazo y desconanza, sobretodo debido a la forma
irregular en que se privatizaron las empresas y a la
dbil e ineciente institucionalidad reguladora de stas.
En efecto, las fallas en la regulacin y las ineciencias de
las empresas privatizadas quedaron al descubierto en
la crisis elctrica de 1999, lo que motiv la movilizacin
de la ciudadana en torno a la vulneracin de los
derechos de los consumidores.
Respecto del papel de los partidos y actores polticos
en el desarrollo del tema, en trminos generales se
6
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los que se cuenta la privatizacin de los servicios
pblicos, la liberalizacin comercial y nanciera,
motivaron la creacin de sistemas normativos para la
regulacin de la competencia, especialmente para los
nuevos monopolios privados. Sin embargo, el paso de
estas legislaciones econmicas a normas especcas en
favor del consumidor no fue fcil.
En Brasil, este proceso se dio tempranamente gracias
a la fuerza de las organizaciones de la sociedad civil
(asociaciones del consumidor y sindicatos) y a la pronta
generacin de institucionalidad pblica en la materia.
En Argentina, se dio por la necesidad de superar las
deciencias de la regulacin econmica que dejaban
al consumidor expuesto a las arbitrariedades del
mercado, esto se conseguira a travs de una norma de
carcter superior con estndares similares a los de los
pases desarrollados.
En Chile y Uruguay, hasta la dcada del 90, no existan
elementos que presionaran para la conguracin legal
relativa al consumidor. Si bien en Chile, los procesos
de transformacin econmica se dieron an antes que
en Brasil y Argentina, el contexto represivo de los 80,
la inexistencia de un movimiento ciudadano abocado
al tema y, sobretodo, el relativo xito econmico evit
que se demandara una legislacin. En Uruguay, por su
parte, el retardo de la legislacin se dio por la tarda
apertura comercial del pas, por eso slo cuando este
se incorpor al MERCOSUR se reconoci la necesidad
de armonizar las normas del pas a la de los otros
estados miembros.
Respecto del objeto de la legislacin, en los cuatros
pases sta busca normar las relaciones de consumo
nal, es decir, las relaciones comerciales entre
proveedor (pblico o privado)
7
y consumidor. Slo
en Uruguay se asume este tipo de relaciones como
una contratacin civil y no comercial. Asimismo, las
cuatro legislaciones consideran al proveedor como
una persona natural o jurdica, pblica o privada, que
produce, distribuye, importa o comercializa bienes
o servicios nales; y excluyen a los profesionales
independientes, con excepcin del caso de Uruguay
8
.
Un caso interesante y distinto en esta denicin la
presenta Argentina, puesto que su legislacin considera
adems a proveedores ocasionales e informales bajo
derechos de los consumidores es multidimensional, ya
que incluye una amplia diversidad de leyes de regulacin
econmica, relaciones comerciales, provisin de
servicios y otras; pero adems, los cuatro pases cuentan
hoy con una legislacin de carcter tutelar pertinente
a la defensa de los derechos del consumidor. Pese a
todo, existen diferencias sustanciales en la forma en
que cada sistema normativo integra o conjuga los
mbitos de aplicacin de las distintas leyes, y en el
carcter que asume la ley del consumidor dentro de
este sistema normativo.
As, tanto en Brasil como en Argentina, los derechos
del consumidor estn instituidos en la Constitucin
de la Repblica, y sus leyes del consumidor procuran
integrar las distintas leyes y normas existentes en
la materia dentro de un solo sistema normativo. En
Argentina esto ha sido posible gracias a que la ley del
consumidor posee un carcter superior, actuando por
sobre todos los cuerpos legales existentes, excepto en
el caso de las normas que regulan los servicios pblicos
donde la ley slo tiene un carcter supletorio. En Brasil,
en cambio, la integracin legislativa pareciera ser poco
efectiva debido al carcter amplio y general de la ley;
al no tener superioridad sobre otras normas la ley
deja espacio para que se den situaciones en las que se
privilegia la aplicacin de leyes especiales (regulacin
de servicios pblicos privatizados y de bancos) y no la
de proteccin de los derechos del consumidor.
En Chile, en cambio, los cuerpos legales que abordan
el tema son slo de carcter supletorio, esto signica
que la ley del consumidor slo acta en los mbitos no
regulados por otras leyes econmicas o comerciales.
Por esta razn la ley del consumidor no ha conseguido
conformar un sistema normativo ms integral, y por ende,
de ms fcil acceso para los ciudadanos. En Uruguay la
ley del consumidor es de Orden Pblico lo que signica
que no puede ser derogada por el simple acuerdo entre
las partes, aunque esto no necesariamente implica que
las normas del consumidor estn integradas en una
sola ley y que sta tenga un carcter superior sobre
otras leyes. En los temas no abordados por la ley los
consumidores pueden remitirse al Cdigo Civil.
Los procesos de transformacin econmica en los
pases del Cono Sur, en la dcada de los 80 y 90, entre
7. En las cuatro legislaciones se reconoce a proveedores pblicos y privados, pero en general del sector pblico slo se atienden las
demandas relativas a servicios subvencionados por el Estado y donde el consumidor paga una tarifa o tasa, por ejemplo, transporte pblico,
y no respecto de servicios pblicos gratuitos donde los derechos debieran ser resguardados por la Defensora Pblica o Ombusman.
8. Recientemente en la legislacin Argentina se est considerando incluir a este tipo de proveedores.
7
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evidencian en la especicidad de la regulacin o el tipo
de sancin que aplican, pero en trminos de impacto
legal muchas veces se ha reconocido que leyes bien
denidas y acotadas no aseguran un mejor tratamiento
del derecho si es que ello no va acompaado de un
sistema judicial accesible, transparente y efectivo.
Aspecto que en algunos casos, como el de Argentina,
se reconoce como deciente.
Al comparar, por ejemplo, los lmites en la retractacin
en los contratos, se observa que en Argentina y
Uruguay los plazos son de slo 5 das, mientras que
en Chile llegan a 10 das, aunque en este ltimo caso
la retractacin se restringe a contratos especiales
(por recintos vacacionales de tiempo compartido y
de educacin superior). En Uruguay la retractacin
considera slo las compras fuera de local.
Un aspecto singular considerado en la legislacin
de Argentina, es la solidaridad en la responsabilidad
de la falta, desde el productor, al comercializador
y vendedor del producto. Asimismo, es interesante
destacar el reconocimiento de la responsabilidad de
los profesionales independientes que se hace en la
legislacin de Uruguay.
En las instituciones que aplican la ley y las sanciones
respectivas se observa las mayores debilidades del
sistema normativo de los pases estudiados. En Chile
y Uruguay no existen tribunales o instancias judiciales
especiales para el tratamiento del tema, razn por lo cual
los juicios suelen ser lentos y con escasos elementos
que faciliten el acceso y la defensa del consumidor. En
Uruguay esta deciencia ha comenzado a abordarse
a travs de un programa de apoyo a la defensa de la
competencia y el consumidor nanciado por BID. En
Chile, con la reforma a la ley del consumidor (2004)
y la mayor intervencin del SERNAC en la mediacin
previa al juicio, se han disminuido los tiempos de los
procesos.
En Argentina, en cambio, existen tribunales arbitrales de
consumo e instancias municipales de aplicacin de la ley
que facilitan el acceso de los consumidores a la justicia.
Estos jueces especiales, adems de realizar juicios de
mediacin abreviados, tienen plenas atribuciones para
realizar audiencias, imponer multas, realizar decomisos,
clausurar locales, entre otras sanciones. Brasil posee
sistemas estaduales y municipales de defensa del
consumidor (PROCONS), los cuales se hacen cargo
del cumplimiento de la ley recibiendo las demandas de
los consumidores, intermediando frente a las empresas
e imponiendo sanciones.
la justicacin que ellos representan un signicativo
porcentaje de la comercializacin. Si bien en Chile
tambin existe un alto nivel de informalidad, su
legislacin explicita exactamente lo contrario, slo
se reconocen los derechos del consumidor cuando
stos adquieren bienes o servicios de proveedores
legalmente establecidos.
Sobre la nocin de consumidor, todos coinciden en
reconocerlos como personas fsicas o jurdicas que
adquieren para consumo nal bienes o servicios. Pero
adems, en Brasil, Chile y Uruguay se hace explicita
adems la posibilidad de que al adquirir los bienes los
consumidores pueden pagar un precio, tasa o tarifa,
en cuyo caso el concepto de consumidor se hace
extensivo al de usuario. En Brasil, por su parte, se
considera tambin a colectividades de personas como
consumidores.
Los derechos contemplados en las legislaciones
tambin son comunes a los cuatro pases, en tanto
reproducen aquellos consagrados en las Directrices
para la Proteccin del Consumidor de las Naciones
Unidas (1986). As se reconoce el derecho a elegir, a
no ser discriminado, a informarse, a una educacin
sobre derechos, a un consumo saludable y seguro, y a
compensaciones. Adems, existen derechos especiales
manifestados en las legislaciones de los cuatro pases
que no se sealan en aquellas Directrices, como son el
derecho a retractacin en los contratos y a garantas
en la compra.
Una diferencia importante en este mbito es que slo
la legislacin de Uruguay reconoce explcitamente el
derecho a organizarse -indicado en las Directrices-,
tambin en esta legislacin se incluyen aspectos
novedosos como el derecho a la prevencin de
daos y al acceso a la justicia para la prevencin y
resarcimiento. La legislacin brasilea tambin ha
relevado este ltimo aspecto para la mejor defensa de
los derechos del consumidor.
En cuanto a las obligaciones y normas que incluye
la legislacin, y la forma en que stas son aplicadas
o sancionadas, las diferencias entre los pases son
mayores y no siempre fciles de sistematizar. Todas las
legislaciones consideran normas destinadas a regular la
entrega de informacin veraz, suciente y oportuna, de
parte del proveedor; sancionan la publicidad engaosa;
denen normas especiales sobre ofertas y crditos;
e imponen lmites a los contratos para promover
su transparencia y evitar la existencia de clusulas
abusivas; entre otras. En estas normas las diferencias se
8
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acuerdos, con reparacin del dao, y se releva la
descentralizacin de la Subsecretara de Defensa del
Consumidor ya que permite alcanzar a un mayor
nmero de consumidores; pese a ello se arma que an
se requiere fortalecer las instituciones en la materia
para mejorar la eciencia en el cumplimiento de la
ley. En Chile, se releva el signicativo impacto de la
intermediacin judicial y extrajudicial del SERNAC, la
disminucin en los tiempos de los procesos judiciales,
y los xitos que han obtenido las asociaciones del
consumidor en demandas por intereses colectivos,
entre otras.
Como aspectos pendientes de las legislaciones, en los cuatro
pases se destaca la necesidad de abordar de manera ms
efectiva los derechos de los usuarios de servicios pblicos
y/o de servicios pblicos privatizados. Esta demanda se
expresa con algunos matices en cada pas:
En Chile se arma la necesidad de crear legislaciones
particulares al mbito pblico, las que debieran
ser atendidas por un Defensor Pblico; adems se
destaca la necesidad de regular la actividad profesional
independiente, la creacin de tribunales pertinentes
en la materia, y un apoyo ms signicativo a las
organizaciones del consumidor, entre otros temas.
En Argentina se demanda la incorporacin de los
servicios pblicos a la legislacin, la reposicin de la
gratuidad judicial y la jacin de pautas para acciones
colectivas.
En Brasil se reconoce que la amplitud de su Cdigo
permite que en algunos casos se preera la aplicacin
de leyes especiales de regulacin de servicios pblicos
privatizados que atentan contra los derechos del
consumidor. Aspecto que debiese ser abordado en una
futura reforma a la legislacin.
En Uruguay se ha planteado incluir en las reformas a
la ley una mejor prevencin de las prcticas abusivas
y la creacin de un registro pblico de empresas
infractoras a la ley del consumidor.
Institucionalidad Pblica para la Defensa de
los Derechos del Consumidor
La institucionalidad pblica cumple un rol vital en la
tarea de defensa y proteccin de los derechos de
los consumidores, especialmente en el Cono Sur
donde la prctica de la libre competencia, justa y
transparente, an no est consolidada. Para tal efecto,
los pases analizados han desarrollado estructuras
En cuanto a las reformas a la ley, slo en Chile stas
se han concretado, lo que se explica por las graves
deciencias que presentaba la ley original. Algunas
normas fundamentales relativas a la formacin y
nanciamiento de las organizaciones del consumidor,
por ejemplo, fueron vetadas por la derecha (dada su alta
representacin parlamentaria) en el proyecto original.
Adems de ello, la reforma chilena busco agilizar los
procesos judiciales e incluy la posibilidad de entablar
demandas por intereses colectivos y difusos (aspecto
contemplado en las legislaciones de los otros pases). En
el 2001 se inici un proceso de discusin parlamentaria
por posibles reformas a la ley en Uruguay, en el cual
se contempl la creacin de un registro pblico de
empresas infractoras; la instauracin de una multa
al proveedor que no comparece a audiencia; y la
proteccin legal al consumidor intermedio (proveedor).
Posteriormente, en el 2002 se elabora otro proyecto
que apunta a la proteccin del consumidor en los
servicios educativos y de salud. En Argentina, en cambio,
recin en el 2005 se inicia el proceso de discusin de
reformas, entre las cuales se ha considerado incluir a
profesionales independientes como proveedores objetos
de la ley; eliminar la supletoriedad en servicios pblicos
domiciliarios; y dar a la Subsecretaria la atribucin de
hacer polticas de consumo sustentable y proteccin de
medio ambiente.
En Brasil, por su parte, no se evidencia ningn
proyecto especco que busque mejorar el Cdigo del
Consumidor existente, slo ha habido modicaciones
menores en ste. No obstante, en forma individual
algunos senadores y diputados han intentado limitar
la aplicacin de algunas clusulas de la ley; asimismo
la Confederacin Nacional de Sistema Financiero
actualmente intenta demostrar la inconstitucionalidad
de la ley del consumidor en el mbito bancario,
admitiendo slo la aplicacin de las normas del Banco
Central. Estas propuestas inquietan a los defensores de
los derechos del consumidor que reclaman una mayor
preocupacin de las organizaciones de la sociedad civil
frente a estas situaciones.
Por ltimo, el anlisis del impacto de la legislacin,
en la defensa de los consumidores y la promocin
del tema, al parecer no ha sido abordado por la
institucionalidad pertinente. Slo en Argentina y Chile
se han desarrollado mediciones del impacto, pero slo
a travs de las estadsticas judiciales y de percepciones
parciales, y no por medio de una evaluacin tcnica.
En Argentina se destaca el trabajo de los tribunales
de conciliacin que han logrado llegar a numerosos
9
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
Consumo. No obstante, estas cifras pueden conducir
al engao, ya que de los 100 Tribunales existentes en
Argentina, solo los del Gran Buenos Aires tienen una
continuidad real; mientras que los 556 PROCONS slo
cubren al 10% de los municipios en Brasil.
Chile y Uruguay, por su parte, como pases poltica
y administrativamente ms centralizados no poseen
organismos del consumidor que acten regional o
localmente en los distintos aspectos involucrados
en la legislacin. En Chile el SERNAC ha logrado
desconcentrar su accionar en las trece regiones del pas,
pero slo con ocinas informativas o de presentacin
de reclamos; los municipios, en forma independiente
del Estado, han creado sus propias ocinas informativas,
las que alcanzan hoy al 92% de las comunas del pas. En
Uruguay slo existe un rgano centralizado, con escasa
o nula incidencia en las regiones del interior.
El esfuerzo por cubrir zonas ms amplias de los pases
se ha dado bajo una lgica perversa, se gastan muchos
recursos en crear instituciones, administraciones
y ocinas, pero se les entrega un nivel mnimo de
autonoma para operar en las reas de su competencia,
o no se les provee de las atribuciones necesarias para
justicar la sede local de la institucin nacional.
As, la falta de personal de las ocinas regionales o
municipales en Chile, Brasil y Argentina, pese a su
presencia en un gran nmero de municipios, ha derivado
en que los rganos del consumidor se conviertan en
sedes informativas, ms que en organizaciones que
atiendan los problemas de consumo que afectan a
sus comunidades. En Argentina, pese a poseer una
estructura considerable en las provincias, sta pareciera
no funcionar de forma eciente en los territorios
alejados de los grandes centros urbanos. En el caso de
Uruguay, la presencia de funcionarios en las regiones
del interior implica un traslado para el cul el Estado
no tiene o no ha dispuesto los recursos necesarios.
Ms all de las deciencias en la cantidad de recursos
humanos, en los cuatro pases se evidencia adems
una signicativa falta de capacitacin del personal
en temticas especcas relativas a la legislacin. La
falta de personal especializado se ha reejado en la
calidad del servicio prestado, que es progresivamente
ms deciente mientras mayor es la distancia del
organismo respecto de la administracin nacional.
Se puede decir entonces que las recientes leyes del
consumidor aprobadas tienen un bajo o nulo efecto
en los territorios alejados de los centros donde se
concentra la actividad econmica.
gubernamentales especcas, las que en algunos puntos
presentan similitudes mientras que en otros muestran
claras diferencias.
Las instituciones pblicas en materia del consumidor
tienen una data similar entre los cuatro pases, con
excepcin de Brasil que cuenta con una historia
institucional que se remonta a la dcada de los 80,
donde se crean los primeros sistemas de defensa del
consumidor o PROCONS a nivel estadual y municipal.
A nes de los 80 se crea la Direccin de Defensa del
Consumidor en Uruguay y a inicios de los 90 el Servicio
Nacional del Consumidor (SERNAC) en Chile.
Sin embargo, no es sino hasta nales de la dcada de
los 90 que la institucionalidad pblica de esta regin de
Latinoamrica se consolida. As, los aos 1997 y 1998
marcan un punto de inexin comn en la trayectoria
del tema. En Brasil se crea el Sistema Nacional
de Defensa del Consumidor (SNDC) coordinado
por el Departamento de Proteccin y Defensa del
Consumidor (DPDC) (1997); en Chile se aprueba la
ley del consumidor que otorga atribuciones reales
al SERNAC (1997); en Argentina la aprobada ley del
consumidor permite la creacin de la Subsecretara
de Defensa del Consumidor y los Tribunales Arbitrales
(1998); y, nalmente, en Uruguay se crea el rea de
Defensa del Consumidor (ADECO) que modica la
estructura de la Direccin del Consumidor (1998).
Pese a la contemporaneidad en la creacin y
consolidacin de la institucionalidad en la regin, el
enfoque o reenfoque de la poltica pblica en derechos
del consumidor presentan matices diversos en cuanto
a objetivos y funciones.
La cobertura que alcanzan las instituciones es similar
entre los pases del Cono Sur. As, mientras en las capitales
se concentran los organismos de administracin central
y que cumplen un rol ms efectivo y de mayor impacto,
en los territorios del interior o alejados de los grandes
centros de transaccin econmica es difcil visualizar
una forma de operar cercana y eciente. En Argentina y
Brasil, dada su administracin federal, ha habido iniciativas
independientes del Estado nacional por crear organismos
pertinentes en la proteccin de los derechos de los
consumidores en los estados, provincias y municipios.
De hecho en Brasil los PROCONS estaduales se crearon
mucho antes que el organismo nacional de defensa del
consumidor. En este pas hoy se contabilizan ms de 556
PROCONS municipales y 27 federales; en Argentina
se contabilizan ms de 100 Tribunales Arbitrales de
10
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
Aplicacin (Subsecretaria de Defensa del Consumidor).
En Brasil, para evitar llegar a una instancia judicial, se
busca un arreglo entre las partes a nivel municipal o
estadual, en los PROCONS. En Chile, pese a que la
mediacin o conciliacin de las partes es un tema
relativamente nuevo entre las atribuciones del
SERNAC, ste ha mostrado resultados exitosos a
favor del consumidor. Uruguay, por su parte, tambin
basa las posibilidades de su accin en lograr resultados
concretos en procesos de mediacin y conciliacin.
En la lgica judicial son pocas las asistencias que se
prestan a la poblacin, siendo Brasil y Chile pases que
claramente estipulan la participacin de la institucin
estatal en las demandas judiciales. En Argentina
y Uruguay al parecer se confa en extremo en la
capacidad para resolver el asunto antes del juicio, o
bien no se cuentan con recursos humanos apropiados
para prestar ese apoyo, al menos en el caso uruguayo.
En Argentina el proceso judicial se deja en manos de
los Tribunales Arbitrales, especializados en temticas
del consumo, a diferencia de Chile, Uruguay y Brasil
donde los tribunales que tratan los casos son de tipo
ordinario.
Para que las estrategias y acciones de estos rganos
gubernamentales puedan tener un mayor nivel de
impacto se recomienda que stos sean capaces de
generar vnculos y convenios con otras reparticiones
pblicas, de inters para la defensa y proteccin del
consumidor. En los cuatro pases, en el componente
educativo es donde se ven los mayores esfuerzos
para establecer coordinaciones, lo que se expresa
en la existencia de convenios con el Ministerio de
Educacin para la capacitacin de maestros. Sin
embargo, son prcticamente nulos los vnculos con
otras dependencias estatales.
En Brasil las posibilidades de coordinacin
interinstitucional pasan por un asunto de jerarquas
que diculta en gran medida que el SNDC funcione
como se espera, pese a ello se est estudiando la
posibilidad de establecer instancias de encuentro con
el Departamento de Defensa del Consumidor del
Ministerio Pblico. En Argentina ocurre una situacin
similar con el Sistema Nacional de Arbitraje y la
labor de la Subsecretara, aunque en este caso se dan
ciertas coordinaciones a nivel provincial. El SERNAC
en Chile pese a reconocer en las Superintendencias
a un interlocutor relevante, no ha logrado concretar
estrategias en comn o un cambio en el foco de
atencin de ellas, salvo en casos muy particulares. En
el caso uruguayo tambin se presentan graves falencias
en materias de coordinacin.
Las dependencias administrativas de las instituciones,
creadas bajo el alero de las recientes legislaciones,
marcan en gran parte sus objetivos y su posible
trayectoria. Mientras en Argentina los Tribunales
Arbitrales de Consumo dependen del Ministerio de
Justicia y la Subsecretara de Defensa del Consumidor
del Ministerio de Economa; en Brasil los PROCONS
son de administracin municipal o estadual, y el DPDC
depende del Ministerio de Justicia. En Chile el SERNAC
depende del Ministerio de Economa; y en Uruguay
ADECO funciona bajo el alero de la Direccin General
de Comercio del Ministerio de Economa.
Pese a las diferencias en las jerarquas a las que responden,
en todas la labor sancionadora es el punto dbil a la
hora de evaluar el cumplimiento de sus objetivos, ya
sea esto explicado por la falta de continuidad de los
Tribunales y la sujecin a las prioridades municipales de
las ocinas de la Subsecretara (Argentina); el devenir
de los PROCONS en los planes municipales y la escasa
coordinacin que logra el DPDC (Brasil); la falta de
atribuciones para aplicar sanciones del SERNAC
(Chile); o la poca competencia directa en materias de
su propiedad en el caso de ADECO (Uruguay).
Si se tuviera que denir el principal objetivo que
desarrollan estas instituciones en base a sus acciones
concretas, se evidencia como central la informacin y
educacin de los consumidores, siendo esta materia
en la que se perciben los mayores avances en todos los
pases analizados. En cambio, la provisin de asistencia
legal y la produccin de resultados favorables en las
quejas y demandas de la poblacin son los mbitos de
menor impacto de estas reparticiones pblicas. Con
excepcin de los PROCONS de Estados como Sao
Paulo, por su larga historia y sus vastas atribuciones
legales, y los Tribunales Arbitrales del Gran Buenos
Aires, por sus amplios recursos y su competencia
directa en la aplicacin de la ley.
En los cuatro pases existen instancias de conciliacin o
mediacin extrajudicial entre las partes, las que actan
bajo rganos con dependencia judicial en el caso de
Argentina y Brasil o dentro de las mismas instituciones
nacionales en el caso de Chile y Uruguay. En todos
los casos estas instancias tienen como objetivo buscar
acuerdos rpidos, operativos y ecientes que motiven
a los proveedores a compensar daos o faltas evitando
el proceso judicial.
En Argentina se han establecido dos etapas previas al
juicio: conciliacin y arbitraje, las que son ejecutadas
por los Tribunales Arbitrales o por la Autoridad de
11
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
un solo cuerpo es poco lo que se puede decir o
analizar. Cada institucin tiende a velar por los
intereses de la poblacin segmentadamente y no
existe una visin ms integral del punto donde se
encuentra el consumidor brasileo respecto a los
proveedores, cunto ha perdido y ganado con el
sistema actual. La DPDC busca entregar esta visin
ms holstica, pero an sin resultados claros de su
gestin, pareciera estar en un punto inicial y de
inercia respecto a las coordinaciones que debe
establecer.
En Chile, el SERNAC ha percibido que primero debe
hacer una apuesta por la generacin de conanzas
institucionales, a la par que va instalando el tema en
los medios de comunicacin y en la educacin. En esa
lnea se ha avanzado progresivamente, puesto que la
presencia del organismo es cada vez mayor, y el mbito
de soluciones que hoy entrega a la poblacin va en vas de
incrementarse, especialmente despus de las reformas
del 2004. Las asimetras y desigualdades del mercado en
Chile son patentes como en toda la sociedad, por esta
razn SERNAC busca generar un cambio cultural hacia
un reconocimiento por parte del consumidor de un rol
ms activo en la defensa de sus derechos, en esta lgica
los convenios que realiza el servicio con el Ministerio de
Educacin son de suma importancia.
La limitada autonoma y poca relevancia institucional
de ADECO marcan de forma clara los objetivos
que de esta institucin se pueden evaluar. La labor
informativa y educativa est en un pie similar al resto
de los pases, pero los resultados de la accin directa
de ADECO an son escasos. El peso que se le ha
dado recientemente al tema es destacable, proceso
que se ha ido concretando gracias a la inuencia del
MERCOSUR y al reciente apoyo de un prstamo BID,
con el cual se busca generar una red descentralizada
y desconcentrada de defensa del consumidor lo
que genera expectativas de mayores avances en el
tema. Hoy el sistema uruguayo tiene dicultades y
obstculos estructurales que no permiten analizar
en propiedad a ADECO, pero es de esperar que
con el prstamo BID se subsanen algunas falencias
bsicas en la consolidacin de la estructura e impacto
institucional.
En sntesis, los sistemas de los cuatro pases ven
frenado su avance para la defensa y proteccin de los
consumidores por vicios propios de las organizaciones
de sus Estados. As, se evidencia que ninguno escapa a las
dicultades de coordinacin interna del sistema y a la
falta de atribuciones para afrontar las vulneraciones de
El principal problema que se deriva de la incapacidad
por generar lazos es que difcilmente estos rganos
nacionales puedan supervisar y controlar a otras
instituciones estatales que directa o indirectamente
tocan materias relativas al consumo. Este es un
terreno que no debe mirarse con menosprecio,
puesto que sus implicancias son notables para la
consolidacin de un sistema nacional ms amplio
en la proteccin y defensa del consumidor. En esta
materia SERNAC en Chile se ha propuesto avanzar,
inicialmente a travs de la creacin de un portal
o ventanilla nica de atencin al consumidor, con
la cual todos los entes pblicos poseen un vnculo
directo desde sus propias pginas web, por este
sistema el consumidor presenta sus demandas
y ellas son canalizadas por SERNAC hacia los
organismos competentes.
A nivel de resultados, una mirada general a los
cuatro pases indica que, en una dcada o menos
de funcionamiento estas instituciones han
logrado significativos progresos. En Argentina los
Tribunales de Consumo hoy alcanzan a concretar
miles de casos resueltos (aunque an esta cifra sea
mnima en el contexto total de transacciones). En
Chile por la accin de SERNAC se solucionan un
66% de los casos de mediacin y 82% de los casos
judiciales son fallados a favor del consumidor. En
Uruguay se posee un catlogo de sanciones que
quizs pecuniariamente no sea muy considerable,
pero la apuesta por el castigo meditico es muy
inteligente de parte de ADECO, sin embargo, hasta
hoy el uso de estos mecanismos ha sido menor.
Brasil, por otro lado, no muestra resultados
concretos.
En el sistema argentino se identica como preocupante
el bajo nivel de respuesta a las diferencias de poder e
informacin en el mercado, ello debido a que dentro
del total de transacciones econmicas el nivel de
impacto de las instancias de proteccin al consumidor
es muy bajo. An cuando la eciencia de la instancia de
resolucin no judicial es satisfactoria, el acceso de la
poblacin a esta va es muy bajo.
La cantidad de instancias e instituciones creadas en
el mbito del consumo en Brasil es definitivamente
impresionante, el tema crucial para los brasileos
es que cada rgano acta de forma muy autnoma
y parcelada, por lo que es un sistema que puede
producir muchos resultados, de diversas formas y
dependiendo del asunto particular, pero al evaluar
el impacto de las acciones dentro del sistema como
12
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
Pese a todas estas declaraciones de buenas intenciones
acerca del rol que debiera jugar la sociedad civil en la
construccin de un sistema de defensa del consumidor
fuerte, en la regin, la participacin an es dbil. En
Chile y Uruguay se evidencia que la capacidad de las
organizaciones de la sociedad civil para actuar frente
a los grandes consorcios empresariales, por ejemplo,
en los servicios elctricos o de telecomunicaciones, es
mnima; as como es casi inexistente la capacidad de
enfrentar a las vulneraciones de derecho del Estado.
Slo recientemente en Chile las organizaciones han
comenzado a actuar en defensa de intereses colectivos
frente a daos provocados por grandes proveedores
de servicios.
En Argentina, por su parte, se asume la falencia de la
participacin en la puesta en marcha del sistema de
proteccin del consumidor, argumentndose que
la sociedad civil no ha incorporado la verdadera
relevancia del tema; pero, a su vez, las asociaciones
de consumidores reclaman la necesidad de denir
responsabilidades en una poltica de Estado y de contar
con apoyo estatal para poder desarrollar sus acciones
en forma continuada.
Brasil es la excepcin a la regla. La mayor capacidad
de accin de la ciudadana brasilea para hacer valer
sus derechos forma parte de una tradicin cultural
de larga data. Existen evidencias de movilizaciones
espontneas desde 1930, tales como marchas o boicots
de los consumidores por los altos precios en los
productos. Pero tambin hay evidencia de movimientos
promovidos por los gobiernos en 1972 y 1986, bajo el
objetivo de combatir la alta inacin de esos aos. En
Argentina, a nes de la dcada de los 90 comenzaron
a desarrollarse movilizaciones espontneas y masivas
similares a las de Brasil.
En la construccin del sistema del consumidor los
Estados, de los pases analizados, tuvieron que lidiar
con la falta de participacin y asociatividad de la
sociedad civil, con excepcin de Brasil. Esto en parte
se explica por una historia de regmenes dictatoriales
y represivos que durante la dcada del 70 y 80
coartaron todo tipo de organizacin de la sociedad
civil e impidieron la formacin de nuevos movimientos
sociales. A pesar de ello, y gracias a la cooperacin
internacional, en Argentina, Brasil y Uruguay ya en la
dcada de los 80, an antes de que se legislara en el
los servicios del Estado a los derechos del consumidor
9
.
La regulacin de los grandes proveedores privados,
especialmente en la defensa de intereses colectivos,
se presenta an como un mbito poco asequible para
las instituciones pblicas, esto debido a que el impacto
global de sus acciones en la actividad econmica y en
las lgicas del mercado es absolutamente menor. La
estrategia de poner en circulacin, en los medios de
comunicacin, los hechos asociados al tema ha sido
un buen acierto de aquellas administraciones que lo
han hecho.
Participacin ciudadana en la defensa de los
derechos del consumidor
En los cuatro pases analizados hoy se le concede
un lugar preponderante a la participacin ciudadana
dentro del sistema de defensa del consumidor, sin
embargo, el reconocimiento de este rol no ha sido
fcil y ello ha limitado el desenvolvimiento activo de
la ciudadana en la construccin de un movimiento del
consumidor permanente.
Frente al modelo ms neoliberal de la regin, el chileno,
se ha reconocido que la participacin de la sociedad en
la superacin de las fallas del mercado es fundamental.
Se arma que el movimiento de consumidores puede
aportar en la construccin de una poltica global
de proteccin al consumidor, as como favorecer
la consolidacin democrtica. Tambin en Uruguay
se reconoce que frente a los desequilibrios en las
relaciones de poder, como las del mercado, la sociedad
civil debe actuar en forma organizada. Las asociaciones
de consumidores y ciudadanos deben promover
el respeto y la defensa de sus derechos, realizando
acciones de incidencia poltica y promoviendo la
participacin de manera de generar cambios sociales a
favor de los consumidores.
En Brasil, por su parte, se seala que en las discusiones
de polticas pblicas la sociedad tiene la posibilidad
de participar individual o colectivamente. En los
PROCONS u rganos similares existen espacios para
la participacin individual; as como algunas empresas
poseen servicios de atencin al cliente y recepcin
de reclamos. Para la participacin colectiva, de las
organizaciones de la sociedad, se arma que debieran
existir espacios formales en foros, comits u otras
instancias consultivas del Estado o del sector privado.
9. Las guras de Defensor Ciudadano o Ombusdman, que actan en defensa de los derechos de los usuarios del Estado, cuando existen,
son slo decorativas producto de la resistencia de los propios estados a asumir el tema de una forma responsable, integral y completa.
13
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
dos grandes. Ambas participaron en las discusiones
legislativas y han desarrollado acciones locales en
difusin y educacin, pero con muy bajo impacto
y visibilidad pblica. La dbil capacidad organizativa
chilena contrasta con la fuerte asociatividad de
Argentina y Brasil, donde la estructura, visibilidad,
reconocimiento e impacto de las organizaciones del
consumidor es denitivamente ms importante que en
los dems pases.
En los cuatro pases los mayores resultados de las
organizaciones de la sociedad civil en la materia han
sido la aprobacin de leyes, gracias a su apoyo en las
discusiones, y la posterior difusin de ellas; la rma de
convenios con distintas reparticiones del Estado para
el desarrollo de capacitacin en el tema; el desarrollo
y difusin de estudios de mercado y de campaas
educativas; la realizacin de foros, seminarios y
encuentros entre asociaciones de consumidores para
fortalecer su accionar coordinado.
Las organizaciones mencionadas, y otras existentes
en cada uno de los pases, en su creacin han partido
con la fuerza y motivacin de una injusticia particular
que los convoc a movilizarse en busca de soluciones;
pero, en muchos casos, esa efervescencia inicial y
especca, que se expresa en actuaciones pblicas, ha
pasado a desvanecerse al no existir una participacin
constante de sus miembros. De igual forma, entre las
organizaciones frente a sucesos puntuales y relevantes
suelen generarse vnculos y coordinaciones, pero una
vez conseguido el objetivo de la convocatoria no ha
persistido la capacidad ni la voluntad de fortalecer la
accin conjunta.
Por otro lado, la falta de recursos y de apoyo estatal
ha impedido la consolidacin de la sociedad civil
organizada, llevando a que sta tenga apariciones
espordicas y escasa visibilidad frente a la opinin
pblica despus de nalizado el hecho que motiv su
aparicin e impacto medial y poltico. Entre los pases
estudiados, slo Brasil y Chile comparten la existencia
de fondos estatales de apoyo a estas organizaciones,
mientras que en Uruguay y Argentina no existen
fondos concursables de cuanta.
Pero tambin se reconoce que las propias
organizaciones han sido poco activas en la bsqueda
de recursos (nacionales o internacionales) para
sobrevivir, una prueba fehaciente de ello es que las
organizaciones que han logrado permanecer por ms
tiempo y consolidar su actuacin son las que s han
conseguido algn tipo de apoyo forneo.
tema, se formaron importantes organizaciones algunas
de las cuales permanecen hasta hoy.
Accin del Consumidor (Argentina), el Instituto
Brasileo de Defensa del Consumidor (Brasil) y la Liga
Uruguaya de Defensa del Consumidor (Uruguay) han
tenido trayectorias que se remontan a la dcada del
80. Las dos primeras han contado con una vinculacin
permanente con organismos extranjeros que les ha
permitido sobrevivir al da de hoy, han realizado un
trabajo acadmico-poltico principalmente y tienen
un perl cientco que las ha hecho ganar prestigio
nacional e internacionalmente, pero a su vez esto les ha
limitado sus posibilidades de convocar y fomentar una
participacin ciudadana ms amplia. La organizacin
del Uruguay en cambio, aunque hasta el da de hoy se
mantiene activa y cuenta con capacidad tcnica para
desarrollar estudios, sus escasos recursos le impiden
proyectar sus acciones masivamente.
En 1994 las organizaciones de consumidores
de los cuatro pases miembros del MERCOSUR
(Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) decidieron
unirse formando la Asociacin de Consumidores de
MERCOSUR (ACOM), sin embargo, su desempeo fue
prcticamente nulo. Las organizaciones de Paraguay
y Uruguay no tuvieron representacin en el Foro
Consultivo Econmico y Social del MERCOSUR, y
por otro lado, la poca efectividad del Foro motiv
al Instituto de Defensa del Consumidor de Brasil a
abandonar, quedando solo Accin del Consumidor de
Argentina.
En Chile, la dura impronta del rgimen dictatorial
dicult la formacin de organizaciones del
consumidor, an as poco antes de nalizar la dictadura
se formaron organizaciones que actuaron en forma
soterrada y escasamente vinculadas entre s (ODECU y
CONADECU). Por esta razn dentro de los procesos
de reconstruccin institucional y consolidacin
democrtica, los gobiernos concertaciones, a travs del
SERNAC, se han propuesto incentivar la formacin y
el fortalecimiento de las asociaciones del consumidor.
Objetivo que, desde sus instituciones pblicas abocadas
al tema, tambin ha sido levantado en los otros pases
del Cono Sur,.
Organizaciones como ODECU y CONADECU por
las condiciones impuestas en la legislacin chilena se
crearon como corporaciones privadas y no como
asociaciones del consumidor, esto mismo limit
hasta el 2004 la formacin de otras organizaciones y
las existentes debieron actuar bajo el alero de estas
14
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
an no se evidencian como problemas crticos, para un
futuro de mayor relevancia de las organizaciones ser
fundamental abordarlos de manera sistemtica.
Finalmente, a partir de lo anterior se evidencia como
un desafo pendiente en el Cono Sur el conseguir
una participacin ms activa de la sociedad civil en la
defensa de los derechos del consumidor; para ello se
requiere de la promocin de la asociatividad por el
Estado y por las propias organizaciones ya existentes, y
del fortalecimiento de su actuar en forma coordinada,
conjunta y autnoma. Pero adems se necesita de
ciudadanos, organizados o no organizados, concientes
de su rol en la consolidacin del sistema de proteccin
del consumidor, conocedores de sus derechos y de su
capacidad de ejercerlos en todo mbito.
La bsqueda de nanciamiento de diversas fuentes y la
independencia de las organizaciones tanto del Estado,
como de empresas privadas, es fundamental para el
desarrollo de su labor en este tema. El clientelismo de
la sociedad civil en ciertas circunstancias puede llegar
a debilitar o invalidar su actuacin en la defensa de los
derechos del consumidor. As por ejemplo, los centros
de estudios que realizan investigaciones de mercado
cuando su nanciamiento depende casi totalmente de
una nica empresa privada tienden a lanzar resultados
favorables a estas compaas y no para el consumidor
a quin dicen defender. Lo mismo puede llegar a
ocurrir con el control sobre los servicios del Estado
si las asociaciones pasan a depender completamente
de los ingresos de ste. Aunque hoy estos temas no
son discutidos de manera profunda, porque al parecer
15
Anlisisy Propuestas Consumidoresy Ciudadanos
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ANLISIS Y PROPUESTAS
Enero 2008
La Friedrich Ebert Stiftung es una fundacin poltica
alemana. Se dedica a la labor de la asesora y la
capacitacin poltica y ofrece espacios de debate
en Alemania y en diversos pases en todo el mundo.
El objetivo de su labor es fortalecer la democracia
y la justicia social. Para estos efectos, coopera con
actores polticos y sociales de la ms diversa ndole
en Alemania y en el mundo.
ANLISISY PROPUESTAS- Consumidores y Ciudadanos
Defensa del Consumidor. Anlisis comparado de los casos de Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay
Liliana Manzano Chvez
Sociloga, Universidad de Chile.
El contenido presentado en Anlisis
y Propuestas representa el punto de
vista del autor y no necesariamente
reeja la opinin de la Fundacin
Friedrich Ebert.
Esta publicacin est disponible en
internet: www.fesc.cl, en Publicaciones
Anlisis y Propuestas
CHI LE

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