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Resumo: O artigo busca discutir, com base na Lei de Acesso Informao, a relao
entre accountability e transparncia, bem como a importncia de se considerar, na
interpretao do que seja informao de carter pblico, o Direito como um sistema
aberto de princpios e regras que requer, do aplicador, levar em conta as circunstncias
do caso concreto para decidir de forma justa.
Palavras-chave: Transparncia. Accountability. Governana. Direito de acesso
informao.
Transparncia e accountability no Estado
Democrtico de Direito: refexes luz da
Lei de Acesso Informao
Heloisa Helena Nascimento Rocha
Doutora e mestra em Direito Constitucional
pela UFMG. Servidora efetiva do TCEMG.
Professora colaboradora da Fundao Joo
Pinheiro.
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O acesso informao um dos pilares da gesto pblica democrtica. Nesse sentido,
a Constituio da Repblica de 1988 consagra o direito fundamental de todos os
cidados receberem dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII).
Em novembro de 2011, foram sancionadas duas leis que, conjuntamente, representam
um marco na recente democracia brasileira. Enquanto a Lei n. 12.527
1
, chamada Lei
de Acesso Informao, estabeleceu os procedimentos para o acesso s informaes
pblicas, a Lei n. 12.528
2
instituiu a Comisso Nacional da Verdade, com a fnalidade
de examinar e esclarecer as graves violaes de direitos humanos praticadas no
perodo fxado no art. 8 do Ato de Disposies Constitucionais Transitrias
3
, a fm
de efetivar o direito memria e verdade histrica e promover a reconciliao
nacional.
Ambas podem ser consideradas uma importante conquista no processo rduo de
construo de uma democracia participativa que leve a srio o pluralismo, e de
ruptura com a cultura do sigilo, que torna o conhecimento privilgio de poucos,
pautado em uma suposta imaturidade ou despreparo do cidado para o exerccio de
seus direitos.
Ora, a democracia contempornea busca estabelecer uma nova forma de interao
entre o Estado e a sociedade, com base em uma esfera pblica que no se reduz ao
estatal. Nesse contexto, no h que se falar em uma totalidade social centrada no
Estado. A esfera pblica compreende no s as arenas polticas, mas tambm redes
perifricas informais que constituem a base do agir comunicativo.
O fuxo comunicativo que surge em interaes simples na esfera privada (bares,
escolas, etc.) pode alcanar associaes, organizaes no governamentais e
entidades da sociedade civil capazes de mobilizao, que podero iniciar uma
luta por reconhecimento de problemas no seio social e junto ao Parlamento. Na
1
Regula o acesso informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5
o
, no inciso II do 3
o
do art. 37 e no 2
o
do art.
216 da Constituio Federal; altera a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n. 11.111, de 5 de maio
de 2005, e dispositivos da Lei n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias.
2
Cria a Comisso Nacional da Verdade no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
3
Art. 8. concedida anistia aos que, no perodo de 18 de setembro de 1946 at a data da promulgao da
Constituio, foram atingidos, em decorrncia de motivao exclusivamente poltica, por atos de exceo,
institucionais ou complementares, aos que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo n. 18, de 15 de dezembro
de 1961, e aos atingidos pelo Decreto-Lei n. 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas as promoes, na
inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduao a que teriam direito se estivessem em servio ativo, obedecidos
os prazos de permanncia em atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as caractersticas e
peculiaridades das carreiras dos servidores pblicos civis e militares e observados os respectivos regimes jurdicos.
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DE DIREITO: REFLEXES LUZ DA LEI DE ACESSO INFORMAO
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formao de uma opinio pblica mobilizada possvel vislumbrar elementos
de racionalidade que podero pressionar o poder institucionalizado acerca de
problemas relevantes, carentes de regulamentao.
A garantia da participao desta sociedade complexa, descentrada e,
principalmente, plural condio para a atuao estatal legtima, sobretudo em
razo da tenso, inerente democracia, entre igualdade e liberdade. Temos direito
de sermos livres para sermos diferentes, uma vez que somos diferentes, plurais,
em dotes e potencialidades desde o nascimento e nos reco nhecemos o direito de
sermos diferentes e de exercermos as nossas diferenas, ou seja, de sermos livres e
de exer cermos nossas liberdades (CARVALHO NETTO, 2003, p. 143).
Os direitos fundamentais, entendidos como resultado de um processo histrico
complexo, so a todo o momento reinterpretados. No h que se falar em
verdades postas ou em consenso que no seja, ele prprio, um risco permanente
de dissenso.
Como afrma Chantal Moufe (1994), a experincia da democracia moderna reside
no reconhecimento de lgicas contraditrias identidade e diferena , que devem
articular-se contnua e cotidianamente. Assim, prossegue a autora, no h nenhum
ponto de equilbrio ou de harmonia defnitiva a ser conquistado, a democracia
sempre um devir, insistindo no apenas nas potencialidades a realizar, mas tambm,
sobre a radical impossibilidade de um ponto de chegada fnal.
A participao no processo decisrio ocorre tambm na interpretao
constitucional. Isto signifca dizer, com Peter Hberle, que cidados, rgos e
entidades estatais, opinio pblica, todos eles integram uma sociedade aberta de
intrpretes da Constituio.
Todo aquele que vive no contexto regulado por uma norma e que
vive com este contexto , indireta ou, at mesmo diretamente, um
intrprete dessa norma. O destinatrio da norma participante
ativo, muito mais ativo do que se pode supor tradicionalmente,
do processo hermenutico. Como no so apenas os intrpretes
jurdicos da Constituio que vivem a norma, no detm eles o
monoplio da interpretao da Constituio (HBERLE, 1997,
p. 15).
Aqueles que vivem a norma, afrma Hrbele (1997), acabam por interpret-la ou
cointerpret-la. Como processo contnuo, a interpretao constitucional um
empreendimento pblico, uma vez que todos podem oferecer alternativas para a
interpretao constitucional.
Nesse contexto, a transparncia resultante de um processo de atribuio de
um novo sentido ao consagrado princpio constitucional da publicidade na
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administrao pblica, em que o acesso informao torna-se no somente um
direito do cidado, mas um dever do Estado.
Como pressuposto do paradigma do Estado Democrtico de Direito e, portanto,
condio para o exerccio pleno da cidadania, a discusso sobre a gesto transparente
, hoje, global, sobretudo em razo da internet. Exemplo recente e de grande
repercusso foi a atuao da WikiLeaks, organizao cuja pgina na internet permite
postagens, por fontes annimas, de documentos, fotos e informaes. Sem adentrar
a discusso sobre a correo dos meios ou eventuais abusos praticados, indubitvel
que a questo central acerca da atuao dessas organizaes a compreenso do que
seja informao pblica ou confdencial e, principalmente, quem, legitimamente,
poderia decidir isso por ns.
No Brasil, antes mesmo da Lei de Acesso Informao, os temas da transparncia, da
efetividade dos canais de participao, dos mecanismos para o exerccio do controle
social e dos limites referentes divulgao de informaes j se faziam presentes na
agenda pblica, seja pela mobilizao das organizaes da sociedade civil e da mdia,
seja pela reivindicao, perante o Judicirio, da proteo de outros direitos por parte
daqueles que se sentiram prejudicados pela divulgao de informaes.
Mas, afinal, o que seriam informaes de interesse pblico ou imprescindveis
para a segurana da sociedade ou do Estado? Seria possvel definir, de antemo,
quais riscos a defesa ou a soberania nacional ou a sade da populao justificariam
a exceo ao preceito geral da publicidade? Quem seria responsvel por definir
esses limites: o Estado, os cidados ou ambos?
Uma primeira resposta seria que informao pblica ou sigilosa aquela defnida
em lei e depende, portanto, do processo mediado pelas instituies responsveis
por promulgar os atos normativos que defniro quais e como as informaes sero
divulgadas. Com base nessa legislao, os rgos e entidades pblicos editaro
os regulamentos que estabelecem os procedimentos necessrios garantia da
transparncia.
Essa linha de pensamento fundamenta-se, principalmente, na segurana jurdica,
garantida por meio de regras, presumidamente claras e precisas, que amparam a
atuao legtima da Administrao Pblica. O Direito, nesse sentido, compreendido
como um sistema fechado de regras, o que signifca assumir, em sntese, as seguintes
premissas
4
:
a) o Direito de uma dada comunidade um conjunto de regras
que determinam quais so os comportamentos que podero ser
4
Essas premissas tomaram por base a descrio dos preceitos-chave do positivismo formulados por Ronald
Dworkin (Levando os direitos a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 27-28).
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DE DIREITO: REFLEXES LUZ DA LEI DE ACESSO INFORMAO
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punidos ou coagidos pelo Poder Pblico, regras essas identifcadas e
distinguidas com o auxlio de critrios especfcos que no tm a ver
com o seu contedo, mas com a maneira pela qual foram adotadas
ou formuladas;
b) nos casos no claramente cobertos por uma regra, no haver
aplicao do direito, visto que a deciso a ser tomada pela autoridade
competente, com base no discernimento pessoal, pautar-se- em
padres extrajurdicos, que orientaro a confeco de nova regra ou
da complementao de regra j existente;
c) somente podemos dizer que algum tem uma obrigao jurdica
se houver uma regra jurdica vlida que exija que ele faa ou se
abstenha de fazer algo.
Por outro lado, ao compreendermos o ordenamento jurdico como um sistema
aberto de princpios e regras, afirmamos que leis e regulamentos, ainda que
exaustivamente explicativos e detalhados, no do conta de fornecer respostas
definitivas. Se considerarmos, com Dworkin, que a legitimidade do Direito no
se reduz simples textualidade legal mesmo na ausncia de uma regra clara,
possvel decidir casos difceis com base no Direito, levando em conta sua estrutura
essencialmente principiolgica, indeterminada em abstrato, mas determinvel
com base nas especificidades da situao (CARVALHO NETTO; SCOTTI, 2011).
Ao adotarmos esta perspectiva, reconhecemos que normas gerais e abstratas no
trazem todas as condies de sua aplicao. Somente diante das circunstncias
do caso concreto que poderemos afirmar se uma norma, ainda que vlida,
adequada situao que se apresenta.
Importante ressaltar que num sistema principiolgico mesmo
as regras que especifcam com maior detalhe suas hipteses de
aplicao, no so capazes de esgot-las; podem, portanto, ter sua
aplicao afastada diante de princpios, sempre com base na anlise
e no cotejo das reconstrues fticas e das pretenses a direito
levantadas pelas partes na reconstruo das especifcidades prprias
daquele determinado caso concreto (CARVALHO NETTO;
SCOTTI, 2011, p. 59).
com base nas especifcidades do caso concreto, que o fazem nico e irrepetvel, que
se produzir a deciso justa e correta.
mais do que tempo de nos emanciparmos da crena ingnua
de que uma boa lei nos redimiria da tarefa de aplica-la de
forma adequada unicidade e irrepetibilidade caractersticas
das situaes da vida, sempre individualizadas e concretas
(CARVALHO NETTO; SCOTTI, 2011, p. 134).
Diante das inmeras e imprevisveis demandas de informaes, rgos e entidades
pblicas tero que decidir de forma consistente com o Direito vigente, entendido
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no como um todo harmnico, mas sim como um mar revolto de normas em
permanente tenso concorrendo entre si para regerem situaes (CARVALHO
NETTO, 1999, p. 483).
Isso implica reconhecer que o princpio da transparncia e o direito informao no
so absolutos, assim como no possvel estabelecer, a priori, uma hierarquia entre
eles e outras normas, como, por exemplo, as referentes proteo da intimidade, da
honra ou da segurana, presuno de inocncia ou ao devido processo legal.
Portanto, para a compreenso do que seja informao de interesse pblico ou de
acesso restrito, fundamental considerar esta complexidade que faz com que o
Direito se apresente sempre como pergunta, e no como resposta, essencialmente
indeterminado diante da riqueza da vida que norma nenhuma poderia abarcar.
A Lei n. 12.527, nesse contexto, representa um avano por se tratar de um
ponto de partida para respostas, sempre provisrias, a essas questes. Mais do
que parmetros substantivos, a lei estabelece procedimentos para o dilogo,
e enriquece o processo de interpretao acerca da aplicao do princpio da
transparncia do qual o acesso a informao um dos pilares, ao ampliar os
canais e procedimentos, institucionalizados e legtimos, para atuao dos
diversos atores envolvidos. Nos termos do art. 10, qualquer interessado poder
apresentar pedido de acesso a informaes aos rgos e entidades elencados no
art. 1
5
, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido conter a identificao do
requerente e a especificao da informao requerida, sendo vedadas quaisquer
exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de
interesse pblico. Por sua vez, direito do requerente obter o inteiro teor de
deciso de negativa de acesso, por certido ou cpia (art. 14), e a deciso pode ser
rediscutida em recurso (art. 15). Quando no fundamentada, a negativa de acesso
s informaes, objeto de pedido formulado aos rgos e entidades elencados no
art. 1, sujeitar o responsvel a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 da
lei (art. 7, 4).
Alm dos procedimentos para o acesso informao, a Lei n. 12.527 defne
como atribuio de todos os rgos e entidades pblicos assegurar a gesto
transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao, bem
como a proteo da informao, garantindo sua disponibilidade, autenticidade
e integridade (art. 6, I e II). Alm disso, dever do Poder Pblico promover,
5
Nos termos do pargrafo nico do art. 1 da Lei 12.527/2011, subordinam-se ao regime desta os rgos pblicos
integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio
e do Ministrio Pblico; as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
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DE DIREITO: REFLEXES LUZ DA LEI DE ACESSO INFORMAO
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independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no
mbito de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por ele
produzidas ou custodiadas (art. 8).
A execuo dos procedimentos estabelecidos deve pautar-se nos princpios bsicos
da administrao pblica e, tambm, nas diretrizes que possibilitam o efetivo
exerccio do direito fundamental de acesso informao, quais sejam: observncia
da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo; divulgao de
informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; utilizao
de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; fomento
ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica e
desenvolvimento do controle social da administrao pblica (art. 3).
Portanto, a gesto transparente implica no somente o pronto atendimento s
demandas dos cidados. O que se busca uma Administrao Pblica que fomente
a participao da sociedade, por meio de uma atuao proativa, espontnea, pautada
na tica, em que o prprio servio pblico visto como uma extenso da cidadania;
ele motivado por um desejo de servir os outros e de lograr objetivos pblicos
(DENHARDT, 2012, p. 269).
O dever de transparncia relaciona-se, portanto, ideia de accountability, palavra
de origem inglesa e sem traduo para o portugus, mas comumente associada
obrigao dos governantes de prestar contas de suas aes e de por elas se
responsabilizarem, perante a sociedade.
Ao discorrer sobre o tema, Oscar Oszlak, citado por Maria Arlete Duarte de Arajo
(2010), prope uma diferenciao entre responsabilidade, responsabilizao
e respondibilidade, neologismo por ele criado. Segundo Oszlak (2003), a
responsabilidade aquela assumida frente a outros e a responsabilizao refere-
se a uma relao em que um sujeito, em razo de compromissos ou obrigaes
assumidos, submetido por outros, a um processo de exigncia pontual de
prestao de contas. A respondibilidade, por sua vez, o ato ou efeito de prestar
contas em razo de um acordo implcito ou formalizado a respeito dos resultados
da responsabilidade assumida. Neste caso, h uma vontade, por parte do agente,
em prestar contas, seja por um imperativo moral, uma autoexigncia tica ou
padres culturais enraizados em sua conscincia, isto , h uma atitude ou
disposio permanente da conscincia. Enquanto a responsabilizao direciona-
se para as aes passadas, a responsabilidade e a respondibilidade referem-se ao
presente contnuo. A respondibilidade seria, em sua viso, a melhor traduo para
accountability, sendo a responsabilizao pela gesto o requisito mnimo que toda
a sociedade deve assegurar.
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A ideia de transparncia ativa, entendida como a divulgao espontnea de
informaes pela Administrao Pblica, consagra a accountability neste sentido
mais profundo, embora mecanismos de responsabilizao sejam tambm
importantes:
A necessidade de ampliar as formas de responsabilizao do
governante em um sistema democrtico e defender as formas de
controle social sobre as aes dos governos assim um imperativo
do sistema democrtico moderno (ARAJO, 2010, p. 134).
Entretanto, a emancipao da sociedade civil no pode signifcar o desligamento do
Estado fracassado e ilegtimo, domesticado pelo interesse das grandes corporaes
e da mdia. Signifca, ao contrrio, uma reivindicao pelo reconhecimento do
importante papel dos rgos e entidades pblicos no processo discursivo que resulta
na formao da vontade e da opinio pblicas.
A construo, pela Administrao Pblica, de espaos de interlocuo e de efetivo
dilogo so, segundo Vanice Regina Lrio do Valle, condies para o exerccio da
governana, conceito ainda em aberto, mas que, indubitavelmente, se relaciona
com a ideia de democracia, por refetir um modo de relacionamento entre Estado e
sistemas sociais com base na participao no processo de deciso que afeta a todos os
seus destinatrios e na cooperao para o alcance de objetivos comuns, pautados no
respeito e colaborao mtuos (VALLE, 2011).
Para Denhardt (2012, p. 271), o processo de governana se refere maneira como
so tomadas as decises numa sociedade e como os cidados e grupos interagem na
formulao dos propsitos pblicos e na implementao das polticas pblicas. Em
uma sociedade cada vez mais complexa, o estreitamento da relao entre o Estado e a
sociedade uma necessidade decorrente da multiplicidade de problemas, demandas
e atores envolvidos, sendo, pois, fundamental compartilhar responsabilidades e
tarefas (ARAJO, 2010).
A transparncia enquanto atributo da gesto pblica democrtica impe o rompimento
com velhas prticas que resultam em um modo de agir pautado na crena de que
propriedade do Estado toda e qualquer informao por ele produzida.
Esta nova postura requer o desenvolvimento de prticas que garantam a efcincia,
efccia e efetividade da gesto da informao, compatveis com os pressupostos
de uma administrao pblica democrtica. Informaes produzidas, organizadas
e armazenadas para serem utilizadas por um nmero restrito de pessoas e de
organizaes geralmente no possuem os atributos necessrios para a garantia do
direito ao acesso informao. Segundo Tesoro, a autntica transparncia surge da
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DE DIREITO: REFLEXES LUZ DA LEI DE ACESSO INFORMAO
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possibilidade de todo cidado obter e interpretar informao completa, relevante,
oportuna, pertinente e confvel acerca da gesto, do manejo de recursos e da conduta
dos servidores pblicos (apud CUNILL GRAU, 2004, p. 78).
Entre as precondies para a efetiva accountability encontra-se, segundo Zifcak, a
existncia de informaes sufcientes, que proporcionem uma discusso informada e
o real debate (apud VALLE, 2011, p. 151).
O conhecimento das informaes disponveis e dos dados tidos
pela administrao por relevantes pode conferir a qualquer dos
segmentos organizados da sociedade, a convico de que tem
uma contribuio til a oferecer o que pode ser o mvel ao
envolvimento. De outro lado, a estruturao do processo de
participao, e as consequncias da atuao arbitrria dissociam
esse tipo de arena de debate daquilo que Carracedo (2005, p. 16)
identifcou como o exerccio da poltica crua e no da poltica
democrtica. Num ambiente plural, pleno de informaes, e com
regras de participao conhecidas, possvel gerar um padro de
atratividade cidadania que hoje, em muitos campos, ainda no se
logrou alcanar (VALLE, 2011, p. 152).
Transparncia, portanto, no divulgar informaes, pura e simplesmente. O
direito de acesso informao somente garantido se esta possuir determinados
atributos, sob pena de subjugar a principal finalidade da gesto transparente: a
de promover a participao, o debate e a accountabilty democrticos. Para utilizar
um exemplo de informao cuja divulgao tem gerado acalorada discusso,
a disponibilizao nominal e individualizada da remunerao de servidores
pblicos, se isolada de contexto, pode configurar, dependendo da forma de
apresentao, uma violao ao princpio da transparncia, se omitidas outras
informaes essenciais para a compreenso da poltica da gesto de pessoas do
rgo ou da entidade. Informaes e esclarecimentos sobre a carreira, descrio
das atividades desempenhadas, atribuies e responsabilidades, gesto da tica,
critrios para avaliao de desempenho e para nomeao dos cargos de gerncia e
de assessoramento, perfil profissional dos gestores, polticas de desenvolvimento
profissional e critrios para alocao de pessoal, entre tantas outras, so essenciais
para evidenciar boas prticas e eventuais distores e contextualizar os dados
sobre a remunerao de forma responsvel. Neste primeiro momento, o debate
parece repousar na possvel ocorrncia de coliso entre o direito informao
e ao controle social e o direito intimidade e segurana. Outros argumentos
relativos forma e ao teor dessa divulgao so importantes e podero contribuir
significativamente para o debate do que sejam informaes de interesse pblico
nesta rea.
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Se o Direito interpretao, esta requer, como afrma Dworkin, uma atitude
autorrefexiva e contestadora que torne cada cidado responsvel por imaginar
quais os compromissos pblicos de sua sociedade para com os princpios por ela
compartilhados e o que tais compromissos dela exigem, a cada circunstncia.
Uma comunidade de princpios (DWORKIN, 1999) frma-se no senso de
pertencimento de seus membros que, ao se reconhecerem como livres e iguais,
assumem obrigaes recprocas que decorrem dos princpios que compartilham.
responsabilidade desta comunidade interpretar, sua melhor luz, os direitos
fundamentais, que, apesar de universais, somente ganham maior densidade e
concretude ao serem incorporados pelos costumes e tradies de cada povo
(CARVALHO NETTO, 2003), tradies essas que no podem se legitimar de
maneira acrtica, mas requerem refexividade a partir do carter universalista
desses direitos.
Portanto, possvel concluir que da divulgao espontnea de informaes pelo
Estado (transparncia ativa) e da solicitao de informaes, ainda que no elencadas
ou previstas em regulamentos (transparncia passiva), nasce o saudvel debate do
que seja administrao pblica transparente, ou, para utilizar expresso recentemente
consagrada, um governo efetivamente aberto.
Concretizar a transparncia e a accountability um desafo nosso, enquanto
comunidade poltica. Neste processo, sempre inacabado, somente uma postura
crtica acerca de nossas prticas possibilita o resgate de nossas melhores tradies e a
superao daquelas que ameacem a efetiva vivncia dos direitos fundamentais.
A atitude do direito construtiva: sua fnalidade, no esprito
interpretativo, colocar o princpio acima da prtica para mostrar
o melhor caminho para um futuro melhor, mantendo a boa-
f com relao ao passado. , por ltimo, uma atitude fraterna,
uma expresso de como somos unidos pela comunidade apesar
de divididos por nossos projetos, interesses e convices. Isto ,
de qualquer forma, o que o direito representa para ns: para as
pessoas que queremos ser e para a comunidade que pretendemos
ter (DWORKIN, 1999, p. 492).
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Abstract: Tis paper discusses, on the basis of the Brazilian Access to Information
Act, the relation between accountability and transparency, as well as the importance
of considering, in the interpretation of the meaning of public information, the Law
as principles and rules, which demands analyzing the circumstances of each case to
decide correctly.
Keywords: Transparency. Accountability. Governance. Right of access to information.