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O planejamento da licitao
Airton Rocha Nbrega
Publicado em 12/1998. Elaborado em 12/1998.
I. INTRODUO
A licitao pode ser conceituada como o procedimento administrativo que se
destina a selecionar a proposta mais vantajosa para o contrato de interesse de
determinado ente ou rgo pblico, preservando e garantindo tratamento
isonmico a todos que demonstrem condies de participar do certame e tenham
interesse em disputar o objeto contratual oferecido. Tratando-se de
procedimento administrativo h de se ter como pressuposto necessrio a
existncia de uma srie de atos praticados de forma seqencial, alguns de
competncia da prpria Administrao, outros de responsabilidade dos
participantes.
O procedimento, no dizer abalizado de Maria Sylvia Zanella de Pietro (in, "Direito
Administrativo" - Atlas - 7 ed. - pg. 397), " o conjunto de formalidades que
devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; equivale a
rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um
processo administrativo". E a licitao se desenvolve induvidosamente com
observncia de um rito formal que em lei estabelecido. Veja-se que a Lei
8.666/93, em seus dispositivos iniciais j proclama de logo que "todos quantos
participem de licitao promovida pelos rgos ou entidades a que se refere o
art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente
procedimento estabelecido nesta Lei, ..." (art. 4). ato administrativo formal,
consoante o explicita o pargrafo nico do mesmo dispositivo. Significa dizer,
portanto, que a licitao desdobra-se em fases que, devidamente planejadas e
previstas, vo integrar todo um procedimento. Inverter tais fases ou deixar de
cumpri-las poder acarretar a nulidade de todo o certame ou, na melhor das
hipteses, em atrasar a sua concluso. Atentar-se, portanto, para as diversas
etapas que legalmente se impem ao administrador pblico , assim, medida que
se entremostra necessria, conforme ser exposto a seguir.
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II. A ABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Os atos da licitao sero reunidos em processo administrativo previamente
instaurado nos moldes previstos no art. 38 da Lei de Licitaes e Contratos
(LLC). Estabelece esse dispositivo que "o procedimento da licitao ser iniciado
com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado
e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu
objeto e do recurso prprio para a despesa, ...".
O processo administrativo se prestar, assim, adoo de providncias bsicas e
indispensveis ao regular processamento da licitao. A partir da requisio ou
pedido formulado pela rea interessada, dever ser expedida a competente
autorizao para instaurao do processo, com a indicao sucinta do objeto a ser
licitado e indicao da existncia de recursos oramentrios para a realizao da
despesa. Tais peas bsicas sero autuadas e devidamente numeradas em
seqncia, a partir da capa. O processo ser identificado mediante registro
prprio realizado em protocolo geral ou especfico.
Cumprida essa etapa prvia, cumpre realizar-se a discriminao do objeto a ser
executado, o que se dever fazer do modo mais completo possvel, evitando-se
falhas ou omisses indesejveis, decorrentes de uma imprecisa descrio que
apenas se prestar a invalidar o certame ou a acarretar descabido e injustificvel
prejuzo ao errio, ante a contratao de algo diverso daquele que efetivamente se
pretendia.
Essa delicada tarefa de definir o objeto que se visa obter consistir de etapa
especfica em que no sero dispensados conhecimentos tcnicos e onde no
haver campo para especulaes ou amadorismo. Providncias diversas cabero
Administrao adotar consoante se trate de obras, servios ou compras, como
ser examinado nos itens subsequentes.
III. O PLANEJAMENTO DE OBRAS E SERVIOS
A individuao do objeto h de ser feita em conformidade com a natureza do que
se pretende contratar. Visando a disciplinar esse particular aspecto da fase
interna da licitao, a Lei 8.666/93 trata de forma diferente, embora com os
mesmos objetivos, as situaes alusivas a obras e servios (art. 7) e aquelas
respeitantes s compras (arts. 14 e 15). Em se tratando de obras e servios,
especialmente na rea de engenharia, ver-se- a administrao compelida a
providenciar a elaborao de projeto bsico, o qual ser posteriormente
consolidado em projeto executivo. Tais projetos tero que reunir os requisitos
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postos no art. 6, incisos IX e X, da LLC, detalhando, assim, o que se pretende
executar. Orienta a Lei no sentido da padronizao de projetos (art. 11), quando
possvel e conveniente, assim como fixa requisitos que devero ser considerados
tendo em vista especialmente a racionalidade dos mesmos (art. 12).
Mas no basta cumprir-se essa etapa alusiva elaborao de projetos. H
necessidade, ainda, de se buscar estimar o custo das obras e servios, o que se
far por intermdio de oramento detalhado, expressando a composio de todos
os custos unitrios (art. 7, 2, II). Esse levantamento prvio - que servir
como parmetro para a quantificao dos custos estimados da contratao -
dever ser realizado de forma responsvel, por intermdio de adequada coleta de
preos e previso de custos. atividade que ser cometida a pessoa dotada de
competncia e de conhecimentos para tanto, a ela no se admitindo jamais atuar
de forma descompromissada e aleatria, baseada, s vezes, em favores de
eventuais futuros participantes do certame que em breve ser instaurado.
Obtido o custo estimado da contratao, etapa seguinte ser a de verificar a
existncia de previso para a realizao da despesa, mediante incluso feita nas
leis oramentrias. Quanto a esse aspecto especfico, necessrio ter em mente
que vedado o incio de projeto no includo na lei oramentria anual, assim
como a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam
os crditos oramentrios ou adicionais (CF: art. 167, I e II). No so admitidos,
outrossim, investimentos cuja execuo ultrapassem um exerccio financeiro sem
prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua incluso, pena
de ver-se o responsvel incurso em crime de responsabilidade (CF: art. 167,
1).
Necessrio fazer-se o registro de que nem todas as exigncias contidas na Lei se
mostram compatveis com servios alheios rea de engenharia, devendo a
Administrao, em tais casos, efetuar as necessrias adequaes. Exemplo disso
a exigncia alusiva a projetos bsico e executivo, impossvel de obter-se, com o
grau de detalhamento e contedo estabelecidos, quando se tratar de servios
comuns. Cuidado que se deve ter, em relao a estes, o de definir
adequadamente o objeto, detalhando-o em memoriais. A inteno da Lei a de
evitar a instaurao da licitao e a posterior contratao de algo que, por
ausncia de definio prvia, no se preste a atender s necessidades da
Administrao.
IV. O PLANEJAMENTO DE COMPRAS
Referindo-se s compras, d a Lei incio ao disciplinamento do tema
estabelecendo, como regra preliminar, que "Nenhuma compra ser feita sem a
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adequada caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos oramentrios
para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem
lhe tiver dado causa" (art. 14).
A inteno claramente explicitada no sentido de que no se deve dar incio
aquisio de bens para a Administrao sem prvia definio do que se pretende
adquirir e sem que haja recursos previstos para a realizao dessa despesa.
Outras exigncias, no entanto, tero que ser observadas, exigindo-se ateno ao
princpio da padronizao - de modo a baratear custos de manuteno - a
aquisio por meio de registro de preos e a observncia de condies
semelhantes s do setor privado, admitida, tambm, a subdiviso em parcelas,
visando ao aproveitamento de peculiaridades do mercado (art. 15).
Destacam-se, dentre os requisitos indispensveis ao processamento de compras,
aqueles que so relacionados no 7 do art. 15 da Lei. A especificao completa
dos bens que se pretende adquirir, sem indicao de marca, a primeira
exigncia posta no dispositivo referido. Mas no bastante a individuao
satisfatria dos bens. necessrio que sejam definidas as quantidades em funo
do consumo e utilizao provveis, adotando-se, para esse efeito, adequadas
tcnicas quantitativas de estimao. E alm desse cuidado de adquirir apenas o
que efetivamente se consumir, h de se ter ateno com aspecto outro de suma
importncia, qual seja o de averiguar previamente as condies de guarda e
armazenamento, evitando, assim, a deteriorao dos bens adquiridos por ausente
adequadas condies de acomodao e de proteo. Almeja-se, com tais
exigncias, evitar-se o desperdcio e os gastos desnecessrios, coibindo atitudes
negligentes que, em geral, decorrem do fato de atuar-se desatentamente, sem
qualquer preocupao em realizar-se uma avaliao prvia de necessidades
efetivas da Administrao, acarretando o desperdcio de bens adquiridos em
excesso.
Oportuno rememorar, ademais, que ao vedar-se a indicao de marca, no
momento da especificao do bem tem-se por fim afastar as aquisies de bens
apenas em funo de preferncias pessoais ou de escolhas intencionalmente
dirigidas para produtos determinados, sem qualquer justificativa aceitvel e, s
vezes at mesmo de forma contrria aos fins da licitao.
Cabe asseverar, por ltimo, que tambm em relao s compras uma verificao
preliminar do custo estimado da contratao providncia que deve ser tomada
pela Administrao, j que apenas se admitir a instaurao do certame licitatrio
se houver previso de recursos especficos no oramento do rgo ou entidade
licitadora. Nesse particular aspecto, cumpre dizer-se que criticvel a forma
usualmente adotada no mbito da Administrao, pois, em regra, baseada em
consultas que, de forma indolente, so formuladas diretamente a eventuais
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fornecedores, os quais apresentam cotaes irreais e com valores elevados,
decerto acreditando que podero, a seguir, impor tais valores em funo de no
haver qualquer preocupao em cotejar com preos reais os que foram ofertados.
Para evitar-se esse tipo de fraude to comum e to tolerada na Administrao
Pblica preciso dotar cada repartio de pessoas qualificadas, capazes de
verificar, in loco, os preos de mercados e de realizar uma avaliao criteriosa,
fixando, a seguir, valores mdios baseados em custos reais e confiveis.
Estes, portanto, os cuidados bsicos que em lei so impostos em relao s
compras.
V. A ELABORAO DO INSTRUMENTO CONVOCATRIO
Certo que, cumpridas tais exigncias bsicas em relao a obras, servios e
compras, poder ento a Administrao, considerando o valor estimado da
contratao (art. 23), realizar a escolha da modalidade adequada e, aps isso,
providenciar a elaborao do instrumento convocatrio correspondente.
Em se tratando de licitao nas modalidades de concorrncia e tomada de
preos, o edital dever ter o seu contedo estabelecido em conformidade com as
exigncias inscritas no art. 40 da Lei 8.666/93, impondo-se cuidadosa elaborao
do instrumento, com a utilizao de linguagem concisa e clara, de modo a no ver-
se frustrado o certame em funo de omisses, descuidos ou at mesmo de
desnecessrias exigncias.
De suma importncia, ademais, que no se estabeleam exigncias de habilitao
desnecessrias participao no certame licitatrio, em flagrante descompasso
com o que se pretende contratar, pois ao buscar-se supostamente a proteo dos
interesses da Administrao, com a previso de exigncias exageradas, apenas se
estar impedindo a ampliao do universo de licitantes e, em conseqncia,
criando bice ao alcance da finalidade precpua da licitao que a de selecionar a
proposta mais vantajosa para o contrato objetivado. E alm de se estar afastando
da licitao licitantes capazes, poder-se- criar a falsa aparncia de que o certame
acha-se dirigido a um ou outro participante. H de se ter em vista, outrossim, que
as exigncias alusivas formulao das propostas no devem estar dissociadas
daquilo que realmente compatvel com essa fase da licitao. Exigir contedo
que a nada se presta ou que no atende a nenhuma finalidade especfica no
conduta aceitvel e apenas serve para criar embaraos ao alcance do que
efetivamente se almeja em cada certame: a proposta mais vantajosa.
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Exemplos mais comuns de exigncias imprestveis e que s servem para,
privilegiando formalidade dispensvel, pretender-se que as licitantes informem
nmero de conta bancria na proposta, ou que aceitam e esto de acordo com as
disposies do edital contra o qual no dirigiram qualquer impugnao, ou, ainda
que apresentem o aludido documento em duas ou mais vias, as excedentes
geralmente destinadas lata de lixo.
VI. O EXAME PRVIO E A APROVAO DO RGO JURDICO
Elaborado o edital e estando definido o contedo desejvel e adequado licitao
que se pretende instaurar, impe-se remeter todo o processo e as minutas de
instrumento convocatrio e contrato ao exame do rgo jurdico da entidade
licitadora para, luz das disposies legais retromencionadas, verificar se no h
alguma omisso ou o estabelecimento de exigncias que, no caso especfico,
venham a oportunizar futuros questionamentos e at mesmo a anulao de todo o
certame.
A anlise jurdica acha-se prevista no pargrafo nico, do art. 38, da Lei 8.666/93,
onde se determina, ipsis verbis, que "as minutas de editais de licitao, bem
como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao".
Esse exame jurdico prvio no deve ser visto e tratado como mera formalidade,
cumprida apenas para o efeito de atender-se determinao legal e que ser
retratada pela aposio de um mero "visto" do advogado nos instrumentos. , em
realidade, ato que se inclui na fase interna da licitao e que possui grande
importncia, at porque uma anlise superficial ou descompromissada poder
ensejar a preservao de ilegalidades nos instrumentos, comprometendo no s o
bom andamento da licitao, como tambm a sua finalizao. Isto acarretar para
a Administrao injustificveis e desnecessrios prejuzos, diretamente
resultantes da necessidade de repetir-se procedimentos e do fato de impedir ou
retardar o alcance do objetivo de interesse pblico fixado.
A funo do advogado compreende, portanto, o encargo de avaliar a correta e
adequada formalizao do processo, verificando, quanto a esse aspecto, se as
exigncias legais relativas instaurao do feito foram atendidas. Ultrapassada
essa anlise preliminar, deve ele, ento, se ater ao exame dos instrumentos
convocatrio e de contrato, cotejando o contedo apresentado com as normas
estatudas nos arts. 40 e 55, respectivamente.
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Nada havendo a acrescer ou a modificar, atestar o advogado a regularidade do
processo e dos instrumentos que a ele se vinculam, expedindo o seu
pronunciamento que se constituir em salvaguarda dos atos administrativos
praticados e proteo para o Administrador.
E estando o procedimento regularmente aprovado pelo rgo jurdico
competente, poder-se-, ento, definir a data de abertura do certame e dar incio
fase externa da licitao, o que se far em conformidade com as regras que se
acham inseridas no art. 21 da Lei 8.666/93, ou seja, extrair-se- um resumo do
edital e se far publicar este, uma vez na imprensa oficial e uma vez em jornal
dirio de grande circulao no local em que estar-se- realizando a licitao.
Com tais procedimentos se ter cumprido as exigncias alusivas ao planejamento
da licitao de modo bastante.
VII. CONCLUSO
Vistos e examinados os aspectos alusivos ao planejamento da licitao no bojo da
Lei 8.666/93, pode-se, ento, concluir que o certame licitatrio nascer com a
instaurao do processo administrativo, regularmente autuado, numerado e
protocolado, nele se fazendo constar, desde logo, no s a indicao sucinta do
objeto que se pretende futuramente contratar, como ainda que esta contratao
se tornar possvel em funo de haver previso de recursos oramentrios
indispensveis ao atendimento da despesa.
Tudo isso, previamente autorizado por autoridade competente, dar ensejo ao
avano das providncias alusivas elaborao de projetos, bsico e executivo,
quando se tratar de obras e servios de engenharia, ou adoo dos demais atos
tendentes ao atendimento de outras exigncias que em lei se inscrevem em
relao s compras e outros servios, todas elas voltadas adequada e completa
definio do objeto desejado.
Restando definido o objeto e estando estimado o custo da contratao, restar
Administrao determinar a modalidade adequada e, em seguida, providenciar a
elaborao cuidadosa e atenta do instrumento convocatrio. Aprovado este,
designar-se- a data de abertura do certame e realizar-se- a publicao de
avisos correspondentes. Estes, em suma, os atos que se tornam necessrios
adotar na fase de planejamento da licitao.
Autor
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Airton Rocha Nbrega
advogado em Braslia (DF), professor da Universidade Catlica de
Braslia e da Escola Brasileira de Administrao Pblica
(EBAP/FGV)
Informaes sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
NBREGA, Airton Rocha. O planejamento da licitao. Jus Navigandi,
Teresina, ano 3, n. 27, 23 dez. 1998. Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/417>. Acesso em: 25 maio 2014.