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MARIO ENGLER PINTO JUNIOR

O ESTADO COMO ACIONISTA CONTROLADOR



TESE DE DOUTORADO

ORIENTADOR: PROF. CALIXTO SALOMO FILHO











FACULDADE DE DIREITO DA USP
SO PAULO
2009
MARIO ENGLER PINTO JUNIOR









O ESTADO COMO ACIONISTA CONTROLADOR


Tese de Doutorado apresentada Banca Examinadora da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, como
exigncia parcial para a obteno do ttulo de Doutor em
Direito, sob orientao do Prof. Calixto Salomo Filho











FACULDADE DE DIREITO DA USP
SO PAULO
2009





















Banca Examinadora

__________________________________
Prof. Calixto Salomo Filho (orientador)
__________________________________
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MENSAGEM DO AUTOR

A presente tese de doutorado resgata um projeto de vida que ficou suspenso por
praticamente trinta anos. Aps a minha formatura na Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo em 1979, fiz a escolha que me parecia correta naquele momento: abraar o
exerccio da advocacia, inicialmente como profissional liberal e, algum tempo depois,
atuando simultaneamente como Procurador do Estado. Para isso, no faltou o entusiasmo
de meu falecido pai, brilhante advogado civilista do seu tempo. No entanto, tive sempre
que conviver com um sentimento de frustrao por ter abdicado de perseguir desde logo o
ideal acadmico.
O atingimento da idade madura e a conquista de algum reconhecimento
profissional, aps intensa prtica advocatcia nos setores pblico e privado, no fizeram
desaparecer em mim a motivao para reciclar conhecimentos e enfrentar novos desafios,
sobretudo aqueles que no se limitam a ampliar o grau de satisfao pessoal, mas tambm
oferecem algum retorno social. somente assim que ganha sentido a produo de uma tese
de doutorado nessa fase da vida: devolver um pouco sociedade do muito que ela
proporcionou, especialmente por ter sido aluno de graduao e ps-graduao de uma
universidade pblica.
O estudo acadmico por quem j acumulou considervel experincia prtica oferece
alguns riscos. O mais bvio deles consiste em negligenciar a pesquisa terica para
simplesmente sistematizar intuies arraigadas sobre a realidade cotidiana vivenciada. Essa
postura pode apontar algumas relaes de causa e efeito, mas dificilmente ser capaz de
formular, com o necessrio rigor cientfico, os princpios e fundamentos jurdicos do
fenmeno observado.
O trabalho ora concludo consumiu mais de dois anos de extenuante dedicao,
durante os quais procurei fazer uma reflexo profunda sobre a figura da empresa estatal e o
exerccio do controle acionrio pelo Estado. Os conceitos desenvolvidos esto
naturalmente influenciados pela minha vivncia como participante do rgo que exerce as
prerrogativas inerentes propriedade acionria das companhias controladas pelo Governo
Paulista, e tambm como conselheiro de administrao de algumas delas. No obstante a
existncia desse vis, esforcei-me por desenvolver uma abordagem eminentemente terica,
mas que tambm fosse til para orientar a soluo dos dilemas enfrentados com freqncia
pelas sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Sou imensamente grato s instituies que contriburam para a realizao do
projeto acadmico agora submetido ao crivo da banca examinadora. A Universidade de
So Paulo, na pessoa do Professor Calixto Salomo Filho, que deu um inestimvel voto de
confiana ao me aceitar como seu orientando. A Fundao Getlio Vargas, pelo generoso
acesso ao seu acervo bibliogrfico. Ao Governo do Estado de So Paulo, por ter propiciado
as experincias profissionais que inspiraram a escolha do tema. A Procuradoria Geral do
Estado, cujos dirigentes e colegas no s estimularam o meu aperfeioamento profissional,
como tambm asseguraram as condies para o gozo de um ano sabtico integralmente
voltado pesquisa acadmica. Ao escritrio Engler Advogados, por ter tolerado minha
ausncia prolongada, o que certamente exigiu de seus integrantes (antigos e atuais) esforo
adicional para no faltar aos compromissos profissionais assumidos. O agradecimento
principal reservado ao crculo familiar mais ntimo, do qual fazem parte minha esposa
Jalba e a filha Gabriela. Elas souberam compreender a importncia do meu trabalho e
aceitar o custo emocional nele envolvido, tendo me apoiado de todas as formas para
prosseguir na labuta at o final.
Tambm fui beneficiado pela ajuda de certas pessoas, que colaboraram em carter
individual com a indicao de obras, a organizao da bibliografia, a reviso de textos e
outras tarefas especficas, s quais estendo o meu reconhecimento e gratido. Seria
contraproducente nomear todas elas nessa oportunidade, pois correria o risco de
inadvertidamente esquecer algum.
As colaboraes assim prestadas no afastam minha exclusiva responsabilidade
pelos erros e omisses, que seguramente existem e merecem ser criticados.
RESUMO

O presente trabalho acadmico procura construir um referencial terico baseado no
ordenamento jurdico brasileiro para definir o papel da empresa estatal no mundo
contemporneo. Trata-se do ponto de partida para compreender a atuao do Estado como
acionista controlador e as regras de convivncia com acionistas privados em posio
minoritria e com outros grupos de interesse afetados pela atividade empresarial. A
abordagem do tema apia-se na idia central de que toda empresa estatal est investida de
uma misso pblica, explcita ou implicitamente incorporada no objeto social, que varia
conforme a natureza da atividade exercida e est sujeita a adaptaes ao longo do tempo. A
misso pblica coexiste com a finalidade lucrativa inerente ao modelo de companhia e
serve para condicionar a ao do Estado enquanto acionista controlador e dos
administradores, dando contedo a seus deveres fiducirios.

Palavras-chave: Empresa estatal. Sociedade de economia mista. Interesse pblico.
Governana corporativa. Acionista controlador. Conselho de
administrao. Deveres fiducirios.

ABSTRACT

This dissertation aims at establishing a theoretical framework according to
Brazilian law to identify the role of state-owned enterprise in contemporary world. This is
the first step to understand what the governments behavior should be as a controlling
shareholder and the legal rules applied to its relationship with equity investors and others
stakeholders. The approach is based on the assumption that every state-owned enterprise
has a public mission implicitly or explicitly included in its bylaws objectives. The public
mission varies according to the nature of the business and should be redefined from time to
time to keep adherence to the external environment. The public mission coexists with the
companys profit scope and guides the States actions, as well as those of directors and
officers. For that reason the public mission is embedded in their fiduciary duties.

Keywords: State-owned enterprise. Mixed capital corporation. Public interest. Corporate
governance. Controlling shareholder. Board of directors. Fiduciary duties.

RSUM

Ce travail acadmique cherche construire un rfrentiel thorique fond sur
lordonnment juridique brsilien pour dfinir le rle de lentreprise publique dans le
monde contemporain. Il sagit du point de dpart pour comprendre laction de lEtat
comme actionnaire contrleur et les rgles de coexistence avec des actionnaires privs en
position minoritaire et avec dautres groupes dintrt touchs par lactivit des entreprises.
Lapproche du sujet se fonde sur lide centrale que nimporte quelle entreprise de ltat
est dote dune mission publique, explicite ou implicitement incorpore lobjet social, qui
oscille selon la nature de lactivit exerce et est soumise des adaptations au cours du
temps. La mission publique coexiste avec le but lucratif inhrent au modle de la socit et
sert conditionner laction de lEtat autant quactionnaire contrleur et des administrateurs
en donnant du contenu ses devoirs fiduciaires.

Mots clefs: Enterprise publique. Socit anonyme mixte. Intrt publique. Gouvernement
denterprise. Actionnaire contrleur. Conseil dadministration. Devoirs
fiduciares.


SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................................................... 10

CAPTULO PRIMEIRO. A EMPRESA ESTATAL NO CONTEXTO SCIO-
ECONMICO ....................................................................................................................................... 18
1.1. Evoluo histrica .................................................................................................................... 18
1.2. O movimento das privatizaes ............................................................................................. 49
1.3. Acesso ao mercado de capitais e fortalecimento da governana corporativa .................. 71

CAPTULO SEGUNDO. MODELOS REGULATRIOS DA ATUAO
EMPRESARIAL DO ESTADO ....................................................................................................... 102
2.1. Regulao administrativa ...................................................................................................... 102
2.1.1. Tutela administrativa e superviso ministerial ........................................................ 107
2.1.2. Controles financeiros .................................................................................................. 132
2.1.3. Oramento pblico ...................................................................................................... 141
2.1.4. Fiscalizao contbil ................................................................................................... 147
2.1.5. Contratualizao do relacionamento com o Estado ................................................ 150
2.1.6. Avaliao crtica .......................................................................................................... 158
2.2. Regulao externa .................................................................................................................. 161
2.2.1. Regime de servio pblico ......................................................................................... 170
2.2.2. Regulao econmica e planejamento vinculante .................................................. 176
2.2.3. Regulao concorrencial ............................................................................................ 184
2.2.4. Avaliao crtica .......................................................................................................... 196
2.3. Regulao societria .............................................................................................................. 198
2.3.1. Controle acionrio direto ............................................................................................ 200
2.3.2. Controle acionrio indireto ........................................................................................ 208
2.3.3. Participao minoritria ............................................................................................. 215
2.3.4. Avaliao crtica .......................................................................................................... 225

CAPTULO TERCEIRO. DELIMITAO JURDICA DO ESCOPO DA
EMPRESA ESTATAL ....................................................................................................................... 227
3.1. Os contornos da atuao empresarial do Estado ................................................................ 227
3.1.1. Administrao pblica e empresa estatal ................................................................. 227
3.1.2. Pressupostos e objetivos da funo empresarial pblica ....................................... 237
3.1.3. Empresa estatal e interesse pblico .......................................................................... 244
3.1.4. A empresa estatal como instrumento de poltica pblica ....................................... 253
3.1.5. A presena qualificada da empresa estatal no mercado ......................................... 261
3.2. O interesse da companhia controlada pelo Estado ............................................................ 284
3.2.1. Identificao da misso pblica peculiar a cada companhia ................................. 284
3.2.2. A situao especfica do setor bancrio estatal ....................................................... 300
3.2.3. Abordagens tericas sobre o interesse social .......................................................... 307
3.2.4. Ampliao do interesse social para abranger objetivos publicistas ...................... 328
3.2.5. A funo social da empresa estatal ........................................................................... 343

CAPTULO QUARTO. A ESTRUTURA SOCIETRIA ......................................................... 355
4.1. O controle acionrio estatal .................................................................................................. 355
4.1.1. Exerccio qualificado do controle acionrio ............................................................ 355
4.1.2. Sacrifcio da lucratividade e compensao financeira ........................................... 371
4.1.3. Confiana legtima e transparncia de conduta ....................................................... 389
4.1.4. Conflito de interesses no exerccio do voto majoritrio......................................... 398
4.1.5. Abuso de poder de controle pelo Estado .................................................................. 404
4.3. Os rgos de administrao .................................................................................................. 412
4.3.1. Composio e funcionamento dos rgos de administrao ................................. 412
4.3.2. Autonomia decisria e articulao com o Estado ................................................... 431
4.3.3. Peculiaridades dos deveres fiducirios dos administradores ................................. 447

SNTESE CONCLUSIVA ................................................................................................................. 469

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................... 489


10

INTRODUO

O presente trabalho acadmico aborda o tema da empresa estatal sob o duplo
aspecto funcional e estrutural, tendo como pano de fundo as questes jurdicas que
envolvem a atuao do Estado como acionista controlador e seu relacionamento com a
companhia controlada, a convivncia com os acionistas minoritrios e a posio dos
administradores.
1

O primeiro e principal desafio consiste em identificar o papel da empresa estatal no
mundo contemporneo. Para isso se faz necessrio construir um referencial terico que
leve em conta simultaneamente as diretrizes constitucionais da funo empresarial do
Estado e as peculiaridades dos distintos modelos regulatrios que condicionam a atividade
da empresa estatal. S assim ser possvel delimitar o correto interesse da companhia sob a
tica do direito societrio e dar a devida importncia ao fator publicista na conduo dos
negcios sociais.
A matria no tem merecido maior ateno da pesquisa cientfica. As investigaes
a respeito da figura do Estado empresrio e do funcionamento da empresa estatal
costumam adotar a viso tpica de direito administrativo, que se concentra no exame do
regime jurdico aplicvel e praticamente ignora os aspectos societrios subjacentes. J o
direito comercial no prioriza o assunto, na medida em que enxerga a sociedade annima
como categoria jurdica destinada organizao de empreendimentos privados, dando
pouca importncia ao estudo do interesse pblico inerente sociedade de economia mista.
2

A abordagem adotada combina a anlise de questes de direito pblico e privado,
para construir um modelo jurdico capaz de superar as notrias perplexidades resultantes
da utilizao da forma societria para realizao de fins pblicos, ainda mais quando

1
A expresso empresa estatal empregada neste trabalho no sentido genrico, vale dizer, abrangendo tanto
a empresa pblica unipessoal quanto a sociedade de economia mista sob controle acionrio do Estado e
com participao minoritria de acionistas privados. As peculiaridades de cada tipo societrio sero objeto
de abordagens jurdicas especficas, sempre que houver necessidade de fazer a distino em razo do
contexto.
2
A mesma observao compartilhada, em certa medida, por Fbio Konder Comparato, para quem: Em
matria de importao e exportao, ou de funcionamento de empresas pblicas, por exemplo, no raro
ver-se publicistas e privatistas declinar sucessivamente de sua competncia, sob pretexto de salvaguardar os
limites tradicionais de suas disciplinas. E diante desse conflito negativo de jurisdio, que fica sempre
pendente de julgamento, os nossos Tribunais retiram facilmente a impresso de que a matria pode ser
tratada de modo emprico (COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel direito econmico. In: ______.
Ensaios e pareceres de direito empresarial. Rio de Janeiro: Forense, 1978. p. 453-472).
11

convivem, lado a lado, o Estado controlador e acionistas privados sequiosos do retorno
financeiro de seu investimento.
A onda de privatizaes iniciada na Inglaterra na dcada de 80 e estendida
posteriormente a outros pases reduziu o interesse pelo estudo do tema, no obstante o
setor pblico empresarial remanescente continue tendo participao significativa na
economia de vrias naes, inclusive o Brasil. Entrementes, os organismos multilaterais
passaram a enaltecer as virtudes da moderna governana corporativa para assegurar a
gesto eficiente das empresas estatais e reforar o compromisso com a lucratividade, sem
levar em conta a existncia do mandato pblico.
Nos ltimos anos, vrias empresas estatais realizaram ofertas pblicas primrias e
secundrias de aes para se transformarem em companhias abertas listadas em bolsa de
valores no pas e no exterior, ou simplesmente para aumentarem a base acionria j
existente. O acesso ao mercado de capitais serviu para justificar a assuno de obrigaes
adicionais com as chamadas boas prticas de governana corporativa, que buscam
essencialmente proteger a empresa estatal contra ingerncias polticas do acionista
controlador pblico, capazes de afetar negativamente a rentabilidade das operaes.
Igualmente marcante e carente de compreenso jurdica o movimento de
internacionalizao das empresas estatais e sua participao em empreendimentos
explorados conjuntamente com grupos privados. Nesse contexto, acredita-se que o controle
acionrio exercido pelo Estado continua sendo um fenmeno relevante, a ponto de
justificar a anlise jurdica mais aprofundada.
Essa percepo restou fortalecida a partir do segundo semestre de 2008, quando
irrompeu grave crise de confiana nos mercados financeiros globais, tendo como epicentro
os bancos de investimento norte-americanos, mas que rapidamente se alastrou para o resto
do mundo civilizado e contaminou o desempenho da economia real. O prognstico nessa
altura dos acontecimentos bastante sombrio, pois sinaliza forte reduo da atividade
econmica mundial e do nvel de emprego, com reflexos muito negativos nas trocas
internacionais que sustentam a economia de pases emergentes como o Brasil. A gravidade
dos eventos, s comparvel crise de 1929, coloca em xeque a sobrevivncia do modelo
de capitalismo auto-regulado. No seria nenhum exagero equiparar os acontecimentos
atuais ao que representou a queda do muro de Berlim para o regime socialista na dcada de
90.
12

A magnitude do problema vem exigindo vigorosa e articulada interveno das
autoridades dos vrios pases afetados. As medidas propostas trazem tona novamente o
uso de instrumentos regulatrios que pressupem a atuao direta do Estado no campo
econmico, seja para salvaguardar interesses coletivos mais amplos, seja para afastar o
risco sistmico associado ao mau funcionamento dos mercados. Em casos extremos optou-
se pela nacionalizao de instituies financeiras privadas, enquanto em outros o poder
pblico foi levado a aportar recursos sob a forma de participao acionria em tradicionais
empresas do setor produtivo, tornando-se acionista relevante com aspirao para influir na
gesto dos negcios sociais. A frmula tem sido adotada sobretudo por governos de pases
conhecidos como o bero do capitalismo e que at recentemente professavam a crena
inabalvel no sistema de livre mercado.
No se tenciona aqui fazer apologia da empresa pblica unipessoal e da sociedade
de economia mista com participao de acionistas particulares, at porque se reconhece
que existem distores no setor pblico empresarial, como o exacerbado corporativismo, a
falta de compromisso com resultados e o risco de aparelhamento poltico-partidrio. O
maior desafio que se coloca na atualidade para a empresa estatal no propriamente como
atingir e manter padres de eficincia semelhantes ao da iniciativa privada, mas, sim, como
resgatar sua verdadeira misso pblica.
A empresa estatal est sujeita a duas tendncias disfuncionais, que necessitam ser
equacionadas: (i) a priorizao da busca de resultados financeiros em detrimento do
legtimo interesse pblico; e (ii) a captura dos administradores pelos interesses subalternos
da corporao. No por outra razo que a empresa estatal enfrenta atualmente sria crise
de identidade, que, no fundo, tem a ver com as incertezas sobre o seu verdadeiro papel e a
natureza dos interesses a que deve servir. A falta de compreenso dessas questes tem
levado a empresa estatal a se comportar com a mesma lgica maximizadora da empresa
privada, o que, por sua vez, coloca em dvida a convenincia da manuteno do controle
acionrio do Estado.
Em lugar da crtica pura e simples, pretende-se adotar postura construtiva e oferecer
sugestes para aprimorar o desempenho da empresa estatal, sem perder de vista sua
vocao para servir de instrumento de polticas pblicas e de regulao do mercado. No
se nega, por outro lado, que a exposio da empresa estatal a ambiente de concorrncia
regulada e aos estmulos do mercado de capitais, desde que na dose certa, pode contribuir
positivamente para o cumprimento de seu elevado propsito institucional.
13

foroso reconhecer que houve profunda mudana no cenrio econmico que
justificou no passado a interveno do Estado, por intermdio da empresa estatal, para
suprir deficincias da iniciativa privada e promover o desenvolvimento econmico. Nessa
poca, era fundamental a atuao coordenada das empresas estatais com os esforos do
restante da administrao pblica, assim como sua aderncia poltica econmica mais
abrangente e ao plano geral de governo. Da a necessidade de as decises estratgicas de
cada companhia contarem com a aprovao de autoridades situadas no plano externo, s
quais tambm cabia supervisionar sua implementao.
De motor da industrializao nacional e instrumento de poltica econmica,
caractersticos da combinao de capitalismo retardatrio com instabilidade monetria, a
empresa estatal no Brasil busca assumir novas atribuies em ambiente de mercado
competitivo com dimenso global. At o incio da recente crise financeira, no havia
insuficincia de capitais privados para bancar grandes empreendimentos de interesse
nacional. Pelo contrrio, os capitais privados eram chamados a financiar projetos
relevantes na rea de infra-estrutura. Tudo isso modificou sensivelmente a insero da
empresa estatal no cenrio econmico e o padro de relacionamento com a iniciativa
privada, cabendo agora ao operador do direito apontar o novo sentido e alcance de sua
atuao.
Tornou-se claro que o raio de ao da empresa estatal deve ficar limitado
realizao do respectivo objeto social e ao atendimento do interesse pblico especfico que
justificou sua criao. A atuao empresarial passa a levar em conta prioridades
microeconmicas definidas pelas instncias societrias internas, que, nesse caso, agem
com considervel dose de autonomia. A nova realidade torna imprescindvel a delimitao
da misso pblica que deve doravante nortear o comportamento dos gestores sociais,
mormente diante da falta de orientao expressa do Estado como acionista controlador.
A empresa estatal capaz de operar em dois ambientes bastante distintos. Primeiro,
pode servir de tcnica de organizao jurdica para prestao descentralizada de servios
pblicos includos na competncia de qualquer das trs esferas polticas de governo,
conforme critrios de convenincia e oportunidade administrativa. Segundo, pode
funcionar como veculo para explorao de atividade econmica sujeita livre iniciativa e
em regime de concorrncia, nas hipteses autorizadas pela Constituio Federal (relevante
interesse coletivo e segurana nacional). Em ambos os casos, a interveno por meio da
empresa estatal pode e deve assumir contornos tipicamente regulatrios, seja para garantir
14

o atendimento aos direitos fundamentais da pessoa humana que constituem dever
constitucional do Estado, seja para condicionar o comportamento de agentes econmicos
privados, mediante interao direta em ambiente de mercado, buscando alinh-lo aos
objetivos prestigiados pela ordem econmica e social.
A moderna funo regulatria exercida pela empresa estatal no se confunde com a
regulao clssica de contedo normativo e alcance setorial, mas pressupe a presena
qualificada no mercado compartilhado por empresas privadas, com o propsito de
disciplinar a concorrncia e estabelecer padres de comportamento que favoream o
consumidor custa da reduo da margem de lucro. bastante sintomtico nesse particular
o debate conceitual que se trava no mbito do governo federal, freqentemente noticiado
pelos veculos de imprensa, sobre a contribuio dos bancos pblicos para conteno do
spread cobrado pelo conjunto do setor bancrio, como forma de dinamizar a oferta de
crdito e melhorar as condies de acessibilidade. As autoridades governamentais
finalmente se deram conta de que existe algo de errado com a estrutura de governana e os
incentivos econmicos que incidem sobre a empresa estatal.
3

A empresa estatal, inclusive aquela exposta concorrncia ou que possua acionistas
privados, no deve ser encarada como instrumento interventivo transitrio e vocacionado
ao desaparecimento. Ao contrrio, trata-se de soluo estrutural que merece ser revigorada
para enfrentar problemas que nem o prprio mercado, nem a regulao tpica de servio
pblico ou de natureza concorrencial, so capazes de resolver de modo satisfatrio.
4


3
Vide reportagem de capa publicada no jornal Valor Econmico, SAFATLE, Claudia. Governo coloca em
xeque juro alto de banco pblico. Valor Econmico, So Paulo, 06 fev. 2009.
4
Registre-se a instigao de Calixto Salomo Filho, em obra conjunta com Fbio Konder Comparato, que
serviu de motivao para o presente estudo acadmico: A atuao da empresa estatal deve ser um dos
pontos centrais de preocupao tanto do direito societrio quando do regulatrio. No campo do direito
societrio, preciso identificar instrumentos organizativos capazes de dar maior coerncia e eficincia
empresa estatal e de economia mista, ao mesmo tempo que se garante a preservao de objetivos pblicos
(art. 238 da Lei das sociedades annimas). No campo regulatrio, trata-se de observar os efeitos externos
da mesma regra de submisso do interesse dos acionistas ao interesse pblico. E esses efeitos podem ser
muito relevantes. A sociedade de economia mista, desde que tenha poder suficiente no mercado, torna-se
rgo planejador e direcionador do desenvolvimento setorial. particularmente importante em mercados
desregulamentados em que a empresa estatal ou de economia mista exerce verdadeira funo de
planejamento e regulao setorial ao mesmo tempo que, sentindo a presso da concorrncia das empresas
privadas, tem forte estmulo para a busca da eficincia econmica. ao estudo dessa nova sociedade de
economia mista, sntese do interesse pblico e privado, planejadora e capitalista, e compreenso e
(quando possvel) resoluo de suas contradies internas, que se devem dedicar os esforos dos estudiosos
de direito societrio de ora em diante. Faz-se premente, portanto, a preocupao e o estudo especfico do
direito societrio das empresas pblicas e sociedades de economia mista (COMPARATO, Fbio Konder;
SALOMO FILHO, Calixto. O poder de controle na sociedade annima. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2005. p. 137-138).
15

A tese almeja demonstrar que toda empresa estatal est investida de uma misso
pblica, explcita ou implicitamente incorporada no objeto social, que varia conforme a
natureza da atividade empresarial exercida e est sujeita adaptaes ao longo do tempo.
A misso pblica deve conviver com a finalidade lucrativa inerente ao modelo de
companhia e serve para condicionar a ao do Estado enquanto acionista controlador e dos
administradores, dando contedo a seus deveres fiducirios.
Ainda nessa linha, pretende-se apontar critrios qualitativos para identificar o
mandato estatal de cada companhia controlada pelo Estado, assim como estabelecer os
limites quantitativos para o sacrifcio da lucratividade em face dos acionistas privados.
Rejeita-se desde logo a idia de que o interesse pblico incorporado na empresa estatal
corresponda a um conceito difuso que tudo autoriza e legitima. A rigor, o interesse pblico
deve guardar ao mesmo tempo correlao lgica com o objeto social e no colocar em
risco a sustentabilidade financeira da companhia no longo prazo.
O trabalho procura vencer o ceticismo a respeito da viabilidade da parceria
societria entre capitais pblicos e privados, mediante a compreenso realista dos distintos
interesses em jogo, seguida da tentativa de sua conciliao dentro da moldura legal
vigente, que deve combinar finalidade lucrativa e interesse pblico. Para resolver os
impasses gerados pela dualidade de objetivos que caracteriza a empresa estatal, busca-se
apoio na teoria organizativa e na valorizao da soluo procedimental. A teoria
organizativa dispensa a existncia de um escopo comum entre os scios e enxerga a
empresa como um aparato jurdico destinado a conciliar interesses potencialmente
contrapostos, mas passveis de cooperao. J a soluo procedimental abre mo da pr-
determinao de resultados em prol da adoo de um processo decisrio que assegure voz
e voto aos distintos interesses afetados pela atividade empresarial.
A abordagem terica assim adotada conduz naturalmente proposta de
fortalecimento da estrutura interna de governana da companhia, em especial o conselho
de administrao, que deve assumir efetivamente a competncia que lhe cabe por fora de
lei, no sentido de fixar a orientao geral das atividades sociais. No entanto, a providncia
de pouco adiantar, se aquele rgo de deliberao colegiada continuar refletindo apenas o
interesse capitalista dos acionistas ou o projeto poltico de autoridades governamentais
circunstancialmente no poder. O interesse pblico primrio que inspira a atuao
empresarial do Estado deve se fazer presente no conselho de administrao, por meio de
representantes da sociedade civil organizada e de grupos de interesse beneficiados pela
16

atividade da companhia. A aposta para corrigir os desvios comportamentais da empresa
estatal recai na figura do controle social devidamente internalizado.
A relevncia do conselho de administrao e sua representao diversificada no
significam o esvaziamento do papel do Estado como acionista controlador. Ao titular do
controle acionrio cabe a relevante tarefa de modelar o estatuto social para assegurar a
adequada composio e funcionamento dos rgos de administrao, devendo intervir
sempre que se fizer necessria a correo de rumos ou quando estiverem em jogo
interesses que transcendam o objetivo especfico da companhia controlada.
O trabalho acadmico desdobra-se em uma introduo e quatro captulos temticos,
seguidos de uma sntese conclusiva. O primeiro captulo buscar contextualizar o tema da
empresa estatal no cenrio scio-econmico, traando sua evoluo a partir do incio do
sculo XX e at o surgimento do movimento das privatizaes na dcada de 80, com
nfase especial para a realidade brasileira. A incurso histrica mostra-se importante para a
boa compreenso das causas que motivaram a interveno do Estado no campo econmico
e o papel desempenhado pela empresa estatal. A partir da torna-se possvel identificar
novas perspectivas em face das mutaes ocorridas ao longo do tempo e dos desafios que
se colocam no contexto atual de economia globalizada.
O segundo captulo analisar criticamente os diversos modelos regulatrios da
atuao empresarial do Estado, sob a tica predominantemente funcional. Sero apontados
os limites e possibilidades da regulao administrativa, da regulao externa e da regulao
societria, para modular o comportamento da empresa estatal visando ao atendimento do
interesse pblico que justificou sua criao, com a maior economia de meios possvel.
O terceiro captulo tentar desvendar o sentido axiolgico da funo empresarial
pblica e traar seus contornos jurdicos. Para tanto, assume especial relevncia a definio
do interesse da companhia controlada pelo Estado e a insero do fim pblico na sua
dinmica interna.
O quarto captulo abordar a estrutura societria, com destaque para as questes
jurdicas envolvendo o exerccio qualificado do controle acionrio pelo Estado, a
convivncia com acionistas privados, a composio e funcionamento dos rgos de
administrao e as peculiaridades dos deveres fiducirios dos administradores.
17

Espera-se, com isso, oferecer uma contribuio minimamente til cincia do
direito para a compreenso da figura da empresa estatal e do tratamento jurdico aplicvel
aos aspectos societrios que lhe so pertinentes.
18

SNTESE CONCLUSIVA

A situao de capitalismo tardio que caracterizava a economia brasileira na dcada
de 30 justificava a iniciativa empresarial do Estado para capitanear a industrializao em
setores considerados estratgicos e com elevado grau de interdependncia. O retardamento
capitalista era conseqncia da debilidade do empresariado domstico, que no tinha
condies de reunir recursos para investir em projetos de maior vulto e longa maturao. A
coordenao das atividades da cadeia produtiva exigia a interveno organizadora do
Estado enquanto agente econmico, no lhe cabendo competir com o capital privado, mas
apoi-lo por meio do fornecimento de insumos bsicos a preos subsidiados. Da
resultaram estruturas monopolistas de mercado sancionadas pelo prprio Estado, que
apoiava abertamente a constituio de relaes empresariais solidrias, combinando-as e
regulando-as numa forma particular de diviso setorial e intra-setorial de produo.
As privatizaes ocorridas nos pases da OECD (Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico) a partir da dcada de 80, como de resto tambm nas
chamadas economias em transio na dcada de 90, foram impulsionadas por distores
associadas ao funcionamento das empresas estatais, aliado ao seu baixo desempenho
financeiro. As polticas de alienao de ativos pblicos visavam essencialmente a
promover a eficincia econmica geral, o desenvolvimento do mercado de capitais, o
equilbrio das contas pblicas, alm da sinalizao poltica contrria ao sistema de
planejamento e excessiva interveno do Estado no domnio econmico.
Com a onda de privatizaes e a internacionalizao da economia, as empresas
estatais remanescentes se transformaram em competidoras do capital privado nacional e
estrangeiro, inclusive em setores de infra-estrutura e sujeitos regulao externa, alterando
substancialmente a natureza de sua misso pblica, que necessita agora ser redefinida. A
empresa estatal enfrenta atualmente sria crise de identidade, que, no fundo, tem a ver com
as incertezas sobre seu verdadeiro papel e a natureza dos interesses a que deve servir. A
falta de compreenso dessas questes tem levado a empresa estatal a se comportar com a
mesma lgica maximizadora da empresa privada.
A viso neoliberal vaticina que dificilmente a empresa estatal voltar a ocupar o
mesmo lugar de destaque que lhe coube no passado, por ser incapaz de responder aos
novos desafios do capitalismo moderno. Essa convico pode ter mudado com a crise de
19

confiana nos mercados financeiros, que irrompeu nos Estados Unidos no segundo
semestre de 2008 e acabou adquirindo propores globais, a ponto de exigir a interveno
extensa e articulada da maioria dos governos nacionais, na tentativa de evitar o
aprofundamento da recesso econmica. As medidas adotadas incluram a nacionalizao
de bancos privados e a realizao de aportes de capital em empresas do setor produtivo.
A empresa estatal, inclusive aquela exposta concorrncia ou que possua acionistas
privados, no deve ser encarada como instrumento interventivo transitrio e vocacionado
ao desaparecimento. Ao contrrio, trata-se de soluo estrutural que merece ser revigorada
para enfrentar problemas que nem o prprio mercado, nem a regulao tpica de servio
pblico ou de natureza concorrencial, so capazes de resolver de modo satisfatrio.
A interveno direta do Estado na economia no encontra fundamento apenas na
existncia de falhas estruturais de mercado ou no carter subsidirio em relao iniciativa
privada. A funo da empresa estatal situa-se em outro patamar mais complexo e inspirado
no conceito de concorrncia regulatria. Por no estar vinculado ao objetivo da
maximizao de lucros, a empresa estatal pode e deve conduzir seus negcios no sentido
de impor padres de comportamento socialmente desejveis aos demais concorrentes,
buscando equilibrar o mercado mediante o aumento da produo ou a reduo de preos,
sempre dentro de limites razoveis, de modo a impedir a realizao de ganhos
extraordinrios. O que legitima a existncia da empresa estatal no mais o modelo de
Estado desenvolvimentista ou a necessidade do planejamento econmico abrangente, mas
o propsito de orientar a atuao dos agentes econmicos privados, para fortalecer a
competio em prol do consumidor e promover a redistribuio.
A empresa estatal conjuga disfunes caractersticas da disperso acionria e do
capital concentrado. Ao mesmo tempo em que est exposta ao problema de agncia tpico
da macroempresa de capital pulverizado, tambm convive com o conflito latente entre
acionistas controlador e no controladores, em razo da duplicidade de objetivos
societrios (satisfao do interesse pblico e finalidade lucrativa).
A captao de recursos no mercado de capitais oferece vantagens diretas e indiretas
companhia controlada pelo Estado. Alm de dispor de novas alternativas de
financiamento, a empresa estatal fica sujeita a regras de procedimento e incentivos
econmicos, que tambm so teis para o cumprimento do mandato estatal, desde que no
se pretenda simplesmente aboli-lo sob alegao de conflito insupervel com interesse dos
acionistas minoritrios.
20

As mesmas crticas atuao da empresa estatal, que serviram de inspirao aos
programas de desestatizao so agora invocadas para justificar propostas de melhoria da
governana corporativa. Diante da dificuldade de alterar a estrutura de propriedade
acionria, a segunda melhor alternativa passa a ser a equiparao da empresa estatal
companhia privada, por meio da aplicao de regras de gesto que tm como foco principal
a gerao de valor aos acionistas.
A escolha do melhor modelo de governana corporativa para a empresa estatal
depende da definio prvia do seu papel no campo econmico. Se a prioridade for apenas
a gerao de valor aos acionistas, basta profissionalizar a administrao, instituir
incentivos financeiros e assegurar o insulamento contra as influncias polticas
consideradas nefastas ao seu desempenho econmico, que a companhia passar a atuar
com a mesma lgica maximizadora da empresa privada. Nesse caso, porm, caber ao
Estado ponderar seriamente sobre a convenincia de leiloar o controle acionrio da
companhia, pois no haver mais motivo para mant-la no setor pblico.
Os modelos clssicos de relacionamento entre Estado e companhia controlada, que
compem a chamada regulao administrativa, so insuficientes para assegurar a eficincia
operacional e a atuao em prol do interesse pblico que justificou sua criao. A tutela
administrativa inerente superviso ministerial, os controles tipicamente financeiros e
contbeis, o oramento pblico e o contrato de gesto, so instrumentos frgeis, limitados
ou de difcil implementao na prtica, razo pela qual no oferecem soluo adequada
nesse particular. A abordagem prevalecente em matria de controle governamental apenas
tangencia quando no ignora completamente a figura do controle acionrio.
A superviso ministerial pretende ser apenas um controle de base tcnica para
assegurar aderncia poltica setorial ou nacional, sem espao para a participao efetiva
da sociedade civil. A auditoria externa, por seu turno, visa a controlar a integridade da ao
gerencial sob o ponto de vista predominantemente patrimonial. J os controles financeiros
mais amplos nunca foram encarados como soluo institucional duradoura, tendo sempre
vida efmera ditada pela necessidade conjuntural de enfrentar crises agudas de
instabilidade monetria e desequilbrio nas finanas pblicas.
A centralizao das decises em arenas externas companhia, envolvendo a
definio de objetivos e fixao de metas, est fadada ao fracasso, pois faltam mecanismos
institucionais centrpetos para impor as condutas empresariais desejadas, aliada notria
assimetria de informaes e discrepncia de capacidade tcnica que existe entre a equipe
21

do rgo supervisor e os profissionais da empresa supervisionada. A coordenao em nvel
macroeconmico tornou-se muito mais complexa, na medida em que as empresas estatais
deixaram de ter atuao meramente subsidiria da iniciativa privada e se transformaram em
concorrentes de peso nos mercados nacional e internacional.
A tentativa de cooptar dirigentes de companhias pblicas, mediante a
contratualizao do relacionamento com os responsveis pela superviso ministerial,
esbarra no mesmo problema informacional. O Estado fica em posio de inferioridade para
negociar metas de resultado e indicadores de avaliao de desempenho, assim como para
monitorar o comportamento posterior dos administradores. O principal mecanismo para
alinhamento de interesses resume-se concesso de incentivos econmicos de natureza
institucional e pessoal, que, embora importantes, esto sujeitos a limitaes tcnicas e
podem provocar distores prejudiciais ao interesse coletivo. Por outro lado, a falta de
efetividade jurdica dos compromissos assumidos pelo Estado acaba prejudicando a
credibilidade do modelo consensual para modular a atividade empresarial do setor pblico.
A nova conjuntura global transforma as estruturas internas de governana da
sociedade de economia mista no principal centro de deciso para fixar diretrizes
estratgicas, tornando menos importante o papel das instncias externas de superviso e
controle. Nesse contexto, cabe aos prprios administradores societrios zelar pela
preservao da feio publicista da atuao empresarial no nvel microeconmico,
deixando de lado a viso ultrapassada de contraposio a objetivos governamentais mais
amplos.
No existe incompatibilidade ontolgica entre regulao externa e propriedade
acionria estatal, podendo ambas conviver em harmonia e auxiliando-se mutuamente.
certo, porm, que a regulao externa no faz distino entre empresa privada e estatal,
para definio dos comandos aplicveis. A empresa estatal encarada como qualquer
empresa privada atuante no mesmo setor, sem que sua misso pblica seja reconhecida e
muito menos levada em conta para justificar tratamento diferenciado.
Por um lado, a regulao restringe a capacidade de interveno do Estado na
prestao de servios pblicos, na medida em que limita sua discricionariedade para
adoo de estratgias com impacto negativo no desempenho financeiro da companhia. Em
contrapartida a regulao contribui para a melhoria do nvel de informao das autoridades
governamentais, alm de ser mais efetiva para impor determinadas condutas consideradas
socialmente desejveis, j que dispe de instrumentos de coero mais sofisticados.
22

A incidncia da regulao externa sobre o servio pblico prestado por empresa
estatal no pode servir de motivo para esvaziar seu mandato pblico, liberando-a para agir
com a mesma lgica maximizadora da empresa privada. No basta simplesmente respeitar
os ditames regulatrios para que a empresa estatal d por atendido o munus pblico que lhe
inerente.
A regulao econmica no contratualizada tambm pode incidir sobre a empresa
estatal e, no obstante sua potencialidade para moldar comportamentos econmicos, no
tem o condo de publicizar a atuao dos empreendedores, que continuam sendo
impulsionados pela lgica maximizadora do setor privado. Por essa razo, tambm no se
presta a assegurar o cumprimento do mandato da companhia controlada pelo Estado.
A nota caracterstica do planejamento vinculante para o setor pblico, previsto no
artigo 174 da Constituio Federal, reside no fato de depender de lei especfica e possuir
escopo mais amplo, na medida em que pode impor empresa estatal a perseguio de
objetivos gerais de poltica econmica, desde que isso no conflite com a respectiva rea
de atuao. Por sua vez, a misso pblica inerente a cada empresa estatal possui dimenso
microeconmica e deve estar afinada com o planejamento econmico geral. A existncia
do plano aprovado por lei no condio essencial para que a empresa estatal persiga
objetivos de natureza pblica compreendidos no seu objeto.
A regulao concorrencial no se presta para condicionar a atuao da empresa
estatal em prol do interesse pblico que justificou a sua criao. Pelo contrrio, pode at
restringir o potencial da interveno estatal, se no for aplicada com a devida cautela. A
aplicao da legislao antitruste s empresas estatais deve focalizar menos o controle de
estruturas, e mais o sancionamento de prticas consideradas anticompetitivas. A ilicitude
ficar afastada sempre que a conduta for justificvel sob o ponto de vista do interesse
pblico compreendido no objeto social.
O exerccio do controle acionrio possui considervel potencial para condicionar as
atividades da companhia controlada, sem tolher a autonomia de gesto e a conseqente
capacidade de reao s mutaes do ambiente externo. Na prtica, porm, a posio de
acionista controlador nem sempre propicia ao Estado condies adequadas para impor
diretamente sua vontade na conduo dos negcios sociais e assegurar o cumprimento da
misso pblica, especialmente quando existam foras financeiras, polticas e
corporativistas oferecendo resistncia nesse particular.
23

Para se contrapor a esse estado de coisas, cabe ao Estado valorizar o papel do
conselho de administrao como instncia societria apta a definir estratgias empresariais,
assim como utilizar o poder do voto majoritrio para eleger conselheiros comprometidos
com o interesse pblico. A composio diversificada do conselho de administrao,
combinado com a ampliao de suas competncias institucionais, serve para fortalecer o
controle social e preservar a feio publicista da companhia. Desde que preservada a
soberania do Estado como acionista controlador, a existncia de centros autnomos de
deciso compatvel com o novo perfil de atuao da empresa estatal, que prioriza o
atendimento do interesse pblico dentro do contexto microeconmico, e no apenas como
mecanismo de planejamento abrangente.
O controle exercido por intermdio de sociedade holding, conquanto favorea a
atuao coordenada na implementao de polticas setoriais, acaba distanciando o Estado
das companhias indiretamente controladas e restringindo sua aptido para influenciar as
atividades sociais. O sentimento de independncia desenvolvido pelas empresas de
segundo grau pode enfraquecer o compromisso com o interesse pblico e gerar desvios de
conduta nesse particular.
A participao estatal minoritria no capital de empresas privadas til como
instrumento de fomento e poltica industrial, porm, possui alcance limitado para impor
comportamentos mais incisivos em prol do interesse pblico. O mesmo se diga em relao
aos poderes especiais associados figura da golden share, at porque devem ser exercidos
em consonncia com a finalidade lucrativa da companhia.
A Constituio Federal de 1988 utiliza as expresses empresa pblica e
sociedade de economia mista em diversas passagens, embora sem defini-las diretamente.
Portanto, a noo jurdica correspondente deve ser construda levando em conta o conjunto
de normas constitucionais e legais aplicveis a tais entidades. Da resulta que a
caracterizao da sociedade de economia mista pressupe o concurso de dois elementos
essenciais, sendo um formal e outro substancial. Primeiro, a existncia de autorizao
legislativa para constituio da companhia e, segundo, a titularidade do controle acionrio
por pessoa jurdica de direito pblico.
No h um conceito unvoco de sociedade de economia mista, seja porque a
Constituio Federal no contm uma definio explcita, seja porque o Decreto-lei n
200/67 aplica-se exclusivamente administrao pblica federal e com foco em questes
tpicas de direito administrativo, seja ainda porque a Lei n 6.404/76 tambm se esquivou
24

da conceituao direta. A pluralidade qualitativa de scios no deve ser vista como
condio essencial para a companhia controlada por pessoa jurdica de direito pblico ficar
sujeita ao tratamento diferenciado previsto no captulo XX da Lei n 6.404/76.
Toda empresa estatal est investida de uma misso pblica, explcita ou
implicitamente incorporada no objeto social, que varia conforme a natureza da atividade
exercida e est sujeita a adaptaes ao longo do tempo. A misso pblica deve conviver
com a finalidade lucrativa inerente ao modelo de companhia e serve para condicionar a
ao do Estado enquanto acionista controlador e dos administradores, dando contedo a
seus deveres fiducirios.
Se parece intuitiva a presena do interesse pblico em qualquer prestao de
servio pblico, seja aquele formalmente definido no ordenamento jurdico, seja aquele
materialmente identificado a partir da anlise histrico-sociolgica, o exerccio de
atividade econmica stricto sensu pelo Estado depende da presena de relevante interesse
coletivo ou motivo de segurana nacional, que devem ser definidos concretamente pelo
legislador, nos termos do artigo 173 da Constituio Federal. A atuao empresarial
pblica nunca ser economicamente neutra ou vazia de contedo axiolgico. No modelo
constitucional brasileiro, no existe hiptese jurdica de a companhia controlada pelo
Estado guiar-se exclusivamente pelos impulsos de mercado e de forma desvinculada do
interesse pblico que lhe peculiar.
importante distinguir entre o interesse da coletividade e o interesse estatal, no
obstante ambos estejam includos na categoria mais ampla de interesse pblico. O interesse
pblico incorporado na empresa estatal no se confunde com o interesse patrimonial do
Estado enquanto pessoa jurdica titular de direitos e obrigaes, ainda que este ltimo
tambm seja merecedor de proteo especial. A primeira hiptese corresponde ao chamado
interesse pblico primrio; j a segunda tem a ver com o interesse pblico secundrio.
Somente o interesse pblico primrio pode ser equiparado ao interesse coletivo inscrito no
artigo 173 da Constituio Federal e, portanto, encampado como misso da empresa
estatal.
A presena de acionistas privados no capital da empresa estatal no altera a
natureza e a intensidade do respectivo interesse pblico. A qualidade do interesse pblico e
as estratgias para sua consecuo so substancialmente iguais na empresa pblica
unipessoal e na sociedade de economia mista com participao de investidores de mercado.
A diferena entre ambas reside na forma de conciliar o interesse pblico com a finalidade
25

lucrativa inerente ao tipo societrio ou, mais especificamente, na fixao de um limite ao
sacrifcio da lucratividade da companhia.
As polticas pblicas que podem ser legitimamente praticadas pela empresa estatal
dependem da natureza da atividade exercida. No caso de prestao de servio pblico,
costumam estar associadas aos atributos do prprio servio, em que se destaca a garantia
de acesso universal, independentemente do poder aquisitivo do potencial usurio. J em se
tratando de explorao de atividade econmica sujeita livre iniciativa, as polticas
pblicas no se prestam a substituir o sistema capitalista, mas procuram contrabalanar os
efeitos negativos das decises empreendedoras baseadas exclusivamente na lgica
econmica individualista.
O dogma da eficincia macroeconmica costuma ser invocado para refutar a
interveno estatal reequilibradora das relaes sociais e econmicas. Todavia, a eficincia
no deve ser entendida como um postulado absoluto, desconectado de qualquer contedo
valorativo. Os valores consagrados no ordenamento jurdico podem ser realizados por meio
de polticas pblicas com vis redistributivista, mesmo quando impliquem sacrifcio da
eficincia. No se pode confinar a opo sobre polticas pblicas apenas quelas que
aumentem o bem estar geral.
O elastrio do conceito de relevante interesse coletivo, consagrado no artigo 173 da
Constituio Federal de 1988, permite interpret-lo com a amplitude necessria para
abarcar no s a funo anterior de integrao capitalista, destinada a suprir a insuficincia
ou ineficincia da produo particular, como tambm a interveno ativa com propsitos
redistributivistas. A atuao da empresa estatal pode assumir contornos regulatrios a
partir da interao direta com os demais participantes do mercado, visando imposio de
condutas socialmente desejveis, alm de servir de contraponto ao poder econmico
privado. A atuao do Estado empresrio no se destina apenas a corrigir falhas de
mercado, mas se reveste de contedo axiolgico em prol do consumidor e da incluso
social.
A interveno concorrencial tem por objetivo assegurar a higidez do mercado, no
s pela garantia da pluralidade de concorrentes, mas tambm pela atuao estratgica no
sentido de moldar o comportamento dos demais participantes. Para tanto, a empresa estatal
deve assumir presena qualificada no mercado e transformar-se em alternativa diferenciada
de oferta.
26

Alm de controlar a dimenso da administrao pblica indireta e definir
concretamente as hipteses permissivas da interveno do Estado no domnio econmico
fundadas no artigo 173 da Constituio Federal de 1988 (relevante interesse coletivo e
motivo de segurana nacional), a lei autorizativa para constituio da empresa estatal
cumpre outra funo, qual seja, a de fornecer os critrios para delimitar o interesse pblico
a que alude o artigo 238 da Lei n 6.404/76.
A omisso legislativa em apontar concretamente o interesse pblico que justificou a
criao da sociedade de economia mista no significa ausncia de qualquer misso pblica
ou a permisso implcita para agir com a mesma lgica maximizadora da empresa privada.
A identificao do interesse pblico incorporado na empresa estatal no depende
necessariamente da interveno do Estado como acionista controlador, podendo ser
desvendado por iniciativa dos administradores sociais.
Por causa do carter mutvel do interesse pblico no sentido histrico-evolutivo e
no poltico-arbitrrio a sua correta definio a cada momento deve conjugar elementos
materiais e procedimentais. Ao mesmo tempo em que cabe ao direito positivo oferecer uma
moldura estabelecendo os contornos bsicos do interesse pblico incorporado na empresa
estatal, a sua identificao no caso concreto no pode prescindir de um juzo de valor a
posteriori. Nesse caso, a nfase recai sobre a organizao do processo decisrio, cuja
legitimidade requer instituies fortes e bem estruturadas, capazes de assegurar
transparncia e ampla participao dos grupos de interesse diretamente vinculados.
A feio publicista da empresa estatal se desvanece quando realiza negcios fora de
sua circunscrio original. Nesse caso, a companhia est autorizada a conduzir-se pela
mesma lgica maximizadora da empresa privada e o interesse coletivo no mais atendido
como resultado direto da atuao empresarial, mas apenas indiretamente, mediante a
destinao do excedente pecunirio para suprir outras carncias de mbito local. A
explorao de oportunidades de negcio extra muros possui carter acessrio e somente
deve ser admitida quando no conflite com qualquer outro objetivo de poltica pblica, ou
drene recursos escassos para investimento na rea principal.
possvel atribuir dimenso supranacional ao interesse pblico incorporado na
empresa estatal autorizada a operar em contexto mais amplo de integrao regional. Para
isso, porm, a ao empresarial deve estar amparada por laos de cooperao devidamente
institucionalizados entre o pas sede e os demais onde a companhia tambm pode atuar.
27

Tradicionalmente, o banco pblico tem a dplice misso de atender demanda dos
depositantes e tomadores de crdito. Nesse sentido, cabe-lhe oferecer alternativa mais
segura de poupana popular, apoiada na garantia implcita de solvncia representada pela
propriedade acionria estatal. Essa misso adquire especial importncia quando h crise de
credibilidade do setor bancrio privado, agravada pela ausncia de regulao
governamental. A instituio oficial tem ainda o munus de realizar negcios e aceitar riscos
que no interessam aos bancos particulares, mas que possuem relevncia estratgica para o
desenvolvimento scio-econmico.
A sofisticao dos mercados financeiros, o surgimento de novas fontes de
financiamento, as exigncias regulatrias mais rigorosas, a alterao do perfil dos servios
bancrios e o crescimento das instituies privadas, modificaram o papel do banco oficial,
embora sem romper com sua misso original de ocupar os espaos vazios deixados pela
iniciativa privada. A razo de ser do banco oficial no mais fruto exclusivamente do
dficit de credibilidade do sistema bancrio privado ou de sua incapacidade de atender
demanda nacional por crdito. Alm de se preocupar com aspectos redistributivistas e
praticar polticas pblicas adequadas a esse fim, cabe atualmente ao banco pblico exercer
o ativismo concorrencial, com a adoo de patamares mais reduzidos de tarifas bancrias e
taxas de juros, embora sem afetar a rentabilidade do conjunto das operaes. Tais medidas
so eficazes para induzir competidores privados a seguirem o mesmo caminho, em
proveito dos consumidores.
A teoria organizativa, alm de ser a mais evoluda em matria societria, tambm
a melhor aparelhada para modular a convivncia entre interesses aparentemente
contrapostos ou no totalmente coincidentes. O interesse social deixa de representar o
objetivo pr-determinado pelos scios ou decorrente de imposio legal, para assumir
conotao funcional, consistente na harmonizao dos anseios dos diversos atores afetados
pelo funcionamento da companhia. Quando o interesse pblico relevante para a atividade
empresarial, a sua internalizao na companhia encontra amparo no conceito de
organizao apta a dirimir conflitos, notadamente por meio da processualizao das
decises mais complexas, que envolvem disputas de interesses e julgamentos subjetivos.
Na medida em que o artigo 238 da Lei n 6.404/76 reconhece a existncia de um
interesse pblico especfico na sociedade de economia mista, fica esvaziada a querela entre
institucionalistas e contratualistas para definir os contornos do interesse da sociedade de
economia mista, pois, qualquer que seja a linha terica adotada, o interesse pblico estar
28

sempre incorporado no interesse social. Tal soluo peculiar legislao brasileira e nem
sempre est presente nas tradies de outros pases. Da porque no infreqente encontrar
alhures empresas estatais destitudas de qualquer misso pblica.
Na sociedade de economia mista com participao de acionistas privados, o conflito
entre objetivos aparentemente dspares (finalidade lucrativa e misso pblica) no se
resolve com a abolio de nenhum deles, como ingenuamente se costuma propor. No se
trata de subordinar incondicionalmente a finalidade lucrativa realizao da misso
pblica, nem tampouco libertar a empresa estatal para gerar ilimitadamente valor a seus
acionistas (pblico e privado). A sada est em considerar normal a convivncia entre
interesses divergentes no mbito da companhia mista, como prope a teoria organizativa.
Tais interesses, por seu turno, devem ser reconciliados pelas estruturas procedimentais
internas, mediante o arbitramento da margem de lucro ideal, sem necessariamente suprimi-
la nem maximiz-la, para que a empresa estatal tambm tenha capacidade financeira para
implementar as polticas pblicas compreendidas no seu objeto.
O conflito entre finalidade lucrativa e misso pblica adquire outra dimenso na
sociedade unipessoal. No se trata mais de oposio de interesses entre acionistas imbudos
de propsitos distintos (Estado e investidores privados), mas entre a companhia e o titular
exclusivo da propriedade acionria. Para superar eventual divergncia, no basta
simplesmente negar a existncia de interesse autnomo em relao empresa pblica, de
modo a sujeit-la incondicionalmente aos desgnios do Estado como acionista controlador.
Tal enfoque contraria a teoria organizativa, pois ignora a independncia das instncias
decisrias prprias da companhia unitria e o correspondente dever dos administradores de
zelar pelo cumprimento da respectiva misso pblica, sem descurar da preservao da
empresa como unidade produtiva. Alm disso, implica confuso patrimonial e finalstica
entre ente estatal e sociedade controlada, o que pode levar desconsiderao da
personalidade jurdica para atribuio direta ao primeiro, dos efeitos das relaes jurdicas
contradas pela segunda.
O conceito de funo social tambm se aplica propriedade pblica, assim como
empresa estatal. No se deve confundir, contudo, o interesse pblico caracterstico da
empresa pblica unipessoal ou da sociedade de economia mista sujeitas ao regime especial
do captulo XIX da Lei n 6.404/76, com o interesse pblico que integra o conceito de
funo social previsto nos artigos 116, pargrafo nico, e 154, caput, da Lei n 6.404/76, e
que comum a todas as companhias, independentemente da origem do capital acionrio.
29

Enquanto o primeiro possui foco restrito, est delimitado pelo objeto social e representa a
prpria razo de ser da companhia sob controle estatal, o segundo est apoiado em norma
geral dirigida indistintamente a qualquer sociedade annima, abrange um universo bem
definido de beneficirios, e no tem por escopo a execuo de polticas pblicas ou o
exerccio de funo regulatria.
A circunstncia de a empresa estatal estar autorizada a flexibilizar a finalidade
lucrativa para atendimento do fim pblico que justificou sua criao, conforme se
depreende do artigo 238 da Lei n 6.404/76, no constitui argumento vlido para justificar
a existncia de funo social diferenciada. Embora tanto o interesse pblico inerente
empresa estatal, quanto a funo social presente em qualquer companhia, sirvam de
contraponto ao ideal da maximizao de lucros, os motivos que inspiram um e outro so
distintos.
O Estado como acionista controlador no dispe de prerrogativas especiais
dissociadas da propriedade acionria, razo pela qual deve se valer do direito de voto nas
deliberaes da assemblia geral para comandar a companhia. Em princpio, cabe ao
conclave assemblear decidir sobre polticas pblicas e comportamentos especiais de
mercado da companhia, como expresso da vontade estatal. O Estado tambm pode
exercer o controle acionrio de cunho finalstico por intermdio dos rgos de
administrao, mais especificamente pela eleio de uma maioria fiel de administradores,
que se disponha a atuar conforme a orientao ditada pela autoridade governamental
competente.
Os deveres e responsabilidades do Estado como acionista controlador so mais
amplos do que os imputveis ao empresrio privado. Alm de atuar no interesse dos
demais acionistas (se existentes) e de terceiros abrangidos pelo conceito de funo social
da empresa (trabalhadores, consumidores, fornecedores, credores e comunidade local), o
Estado deve ainda exercer ativamente o poder de comando para fazer com que a
companhia cumpra sua misso pblica. A prescrio do artigo 238 da Lei n 6.404/76 no
tem carter meramente autorizativo, mas configura obrigao positiva a cargo do acionista
controlador pblico. No entanto, a obrigao pode ser cumprida de diferentes formas, no
pressupondo necessariamente o envolvimento do Estado com as atividades rotineiras da
companhia.
possvel o Estado cumprir adequadamente a funo de acionista controlador,
mesmo concedendo maior autonomia decisria ao conselho de administrao, desde que a
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composio do rgo reflita os vrios grupos de interesse afetados pela atividade
empresarial pblica. Para isso, porm, no basta o Estado eleger conselheiros afinados com
as diretrizes governamentais e com os quais mantenha relao de confiana, mas
necessrio assegurar a presena simultnea de representantes da sociedade civil que
possam agir com independncia na defesa do interesse pblico que justificou a criao da
companhia. S assim ser permitido ao Estado assumir postura mais retrada, sem
caracterizar omisso culposa no cumprimento dos deveres e responsabilidades atribudos
por lei ao ente pblico controlador.
Uma vez admitido que o interesse pblico encontra-se incorporado no interesse da
sociedade de economia mista e no deve ser tratado como elemento extra-social vinculado
exclusivamente pessoa do acionista controlador, o Estado deixa de ser o seu nico
intrprete e guardio. O conselho de administrao tambm est legitimado a perseguir o
interesse pblico compreendido no objeto da companhia, por iniciativa prpria e
independentemente de manifestao concreta do Estado nesse particular. A identificao e
consecuo do interesse pblico no constituem tarefas exclusivas do titular do controle
acionrio, mas objetivo comum compartilhado por todos os acionistas e responsveis pela
gesto social.
A configurao da sociedade de economia mista para efeito da Lei n 6.404/76
pressupe que o controle acionrio estatal, tanto majoritrio quanto minoritrio, tenha
carter incondicional, vale dizer, no esteja sujeito a nenhuma limitao de ordem
estatutria ou contratual, que possa tolher a discricionariedade do Estado para orientar as
atividades sociais visando ao atendimento do fim pblico que justificou a criao da
companhia. Qualquer restrio nesse particular, inclusive mediante concesso de vantagens
pecunirias ou polticas que reduzam a capacidade de cumprimento do mandato estatal,
implica o desnaturamento da sociedade de economia mista e deve ser tratada como forma
anmala de privatizao.
Quando o Estado exerce o controle acionrio para induzir a companhia controlada a
cumprir seu mandato estatal, nos termos do artigo 238 da Lei n 6.404/76, o impacto no
resultado financeiro no d ensejo a nenhuma compensao pecuniria. Como regra, o
custo implcito das polticas pblicas e condutas de mercado no maximizadoras deve ser
suportado pela prpria companhia. O acionista controlador no comete desvio de conduta
quando persegue objetivos publicistas compatveis com o campo de atuao da companhia
controlada.
31

Entretanto, o Estado no est legalmente autorizado a impor qualquer tipo de
sacrifcio patrimonial companhia controlada em prol do interesse pblico. O exerccio
qualificado do poder de controle acionrio no pode chegar ao ponto de subverter o tipo
societrio e violar o direito essencial de participar dos lucros sociais (cf. art. 109 da Lei n
6.404/76), nem tampouco fazer tbula rasa do direito de propriedade assegurado
constitucionalmente.
A ausncia de acionistas privados na empresa pblica no afasta a finalidade
lucrativa, embora admita maior flexibilidade para priorizar o atendimento do interesse
pblico em detrimento da acumulao capitalstica. No faz sentido, porm, a empresa
estatal adotar poltica agressiva de distribuio de dividendos (ou pagamento de juros sobre
o capital prprio), sob pena de limitar sua capacidade de autofinanciamento. A empresa
estatal no deve ser vista exclusivamente como instrumento de gerao de receitas para
reforar o caixa do tesouro (enquanto nico acionista ou acionista majoritrio), nem
tampouco para enriquecer acionistas privados alm da taxa de retorno considerada razovel
para remunerar o custo do capital prprio, segundo padres usuais de mercado.
A adoo de polticas redistributivistas no pode comprometer a sustentabilidade
financeira da companhia no longo prazo. Por outro lado, a expanso das atividades
empresariais afigura-se desejvel, desde que objetive a universalizao do consumo, e no
apenas a gerao crescente de valor aos acionistas. A preocupao com a preservao da
empresa no incompatvel com operaes estruturalmente deficitrias ou investimentos
sem taxa de retorno suficiente para cobrir os custos de captao, desde que compensada
por outros negcios superavitrios.
A sustentabilidade financeira deve ser analisada levando em conta a totalidade dos
negcios sociais, e no a rentabilidade de cada operao especfica. Nem todo investimento
realizado pela empresa estatal necessita ter taxa de retorno positiva, desde que o conjunto
das operaes seja superavitrio. Para isso, a taxa de retorno global no pode ser inferior
ao custo mdio ponderado de capital, sob pena de no remunerar adequadamente os
recursos investidos na companhia por acionistas e credores. A situao de dficit
operacional crnico da empresa estatal deve ser solucionada mediante o subvencionamento
pblico.
A convivncia do Estado com investidores privados no mbito da sociedade de
economia mista representa um modelo de governana menos conflituoso, dotado de
melhores condies de adaptabilidade a vicissitudes futuras e, portanto, mais cooperativo.
32

A natureza dinmica do relacionamento societrio no assegura a imutabilidade da
equao econmico-financeira original. A composio entre scios inspirados por
motivaes to dspares s vivel se levar em conta a evoluo das circunstncias
internas e externas que afetam o resultado da companhia ao longo do tempo. A viso
evolutiva reduz a possibilidade de ganhos extraordinrios no momento da recomposio
(que seriam considerados injustificveis sob a tica do interesse pblico), assim como a
ocorrncia de situaes de onerosidade excessiva (que seriam insuportveis para os
acionistas privados).
importante que os objetivos do titular do controle estatal sejam conhecidos dos
demais acionistas, tornando minimamente previsvel o seu comportamento futuro. Isso no
significa, contudo, impedimento absoluto para o ente pblico controlador redirecionar as
atividades empresariais ou impor custos adicionais companhia controlada, compatveis
com seu desempenho financeiro ou situao patrimonial, quando isso se mostre necessrio
ao atendimento de novas demandas do interesse coletivo. O exerccio da funo
controladora pelo Estado deve ser informado pelos princpios da confiana legtima e
transparncia de conduta, que constituem desdobramentos do conceito de boa-f objetiva
previsto no artigo 422 do Cdigo Civil.
Alm do respeito aos vnculos societrios construdos com base na confiana
legtima, a boa-f objetiva na atuao do Estado como acionista controlador requer a
transparncia de conduta. A divulgao antecipada das polticas pblicas que o Estado
pretende executar com auxlio da companhia controlada permite a mensurao dos custos
implcitos. A informao completa e transparente sobre como a companhia tenciona
cumprir sua misso pblica tambm interessa ao conjunto da sociedade civil. Trata-se de
importante mecanismo de fiscalizao da regularidade da conduta empresarial.
O Estado, assim como qualquer controlador privado, est impedido de votar nas
situaes tipificadas no 1 do artigo 115 da Lei n 6.404/76, que se referem aprovao
do laudo de avaliao dos bens que concorrer para a formao do capital social e s
matrias que possam benefici-lo de modo particular. No entanto, o benefcio particular
pressupe o auferimento de vantagem direta de natureza econmica pelo errio ou por
outra companhia controlada. Trata-se de benefcio de cunho patrimonial vinculado ao
interesse prprio do Estado enquanto pessoa jurdica titular de direitos e obrigaes,
tambm denominado interesse pblico secundrio.
33

A caracterizao da hiptese derradeira de interesse conflitante com o da
companhia, a que se refere a parte final do 1 do artigo 115 da Lei n 6.404/76, pressupe
a existncia de interesse autnomo do Estado, desvinculado de qualquer objetivo legtimo
de natureza pblica compreendido no objeto da sociedade de economia mista. A sua
ocorrncia deve ser verificada a posteriori, levando em conta se houve enriquecimento
indevido do Estado custa da companhia controlada, ou motivao poltica espria. A
aplicao da regra do conflito no pode cercear a atuao do Estado como acionista
controlador para definir polticas pblicas e estratgias de interveno no mercado a cargo
da companhia controlada, sob pena de esvaziar o seu mandato estatal e tornar incua a
prescrio do artigo 238 da Lei n 6.404/76.
A exemplo de qualquer controlador privado, o Estado tambm pode praticar abuso
de poder de controle quando orienta a sociedade de economia mista, seja por meio do
exerccio do voto em assemblia geral, seja por qualquer outro tipo de influncia
dominante, a agir fora dos limites do seu objeto ou contrariando o interesse social. A
prtica abusiva ocorre quando o Estado se apropria dos recursos sociais em proveito
prprio ou de terceiros no legitimados, movido apenas pelo interesse pblico secundrio,
sem que a medida seja justificvel sob a tica do atendimento do interesse pblico primrio
especfico da companhia controlada. J a execuo de polticas pblicas ou o exerccio de
funo regulatria de mercado por intermdio da empresa estatal no implicam
favorecimento indevido do acionista controlador, ainda que o Estado tenha interesse
poltico ou econmico no resultado da decorrente. Para configurar exerccio abusivo do
controle acionrio, o benefcio do acionista controlador precisa ter natureza egosta.
O Estado tambm pode abusar do poder de controle deixando de agir positivamente
ao amparo do artigo 238, para fazer a companhia cumprir o seu mandato estatal. A conduta
omissiva particularmente grave nesse caso, pois prejudica a sociedade civil como um
todo, alm do que os acionistas privados no possuem estmulo econmico para romper a
passividade do Estado e cobrar aes concretas em prol do interesse pblico.
A exigncia de conselho de administrao e a atuao obrigatria do conselho fiscal
no so especficas da sociedade de economia mista pluripessoal, mas tambm se aplicam
empresa pblica unipessoal. Diante da ausncia de acionistas minoritrios alheios
administrao pblica controladora, perde sentido apenas a garantia de representao
privada naqueles rgos colegiados. Os conselhos de administrao e fiscal so instncias
societrias que esto prioritariamente a servio do interesse pblico incorporado na
34

companhia, e no apenas dos investidores capitalistas. As regras de composio previstas
nos artigos 239 e 240 da Lei n 6.404/76 devem ser interpretadas como tendo sua eficcia
condicionada existncia de acionistas verdadeiramente qualificados como minoritrios.
Em razo do carter indelegvel das competncias reservadas aos rgos de
administrao pela Lei n 6.404/76 (cf. art. 139), no possvel o estatuto social subtrair do
conselho de administrao o poder de eleger e destituir os diretores da companhia mista.
No prevalecem as disposies de lei estadual ou municipal, que atribuem tal faculdade a
alguma autoridade executiva ou poltica situada no plano externo, pois isso implicaria a
deformao do modelo de sociedade annima.
A Lei n 6.404/76 no prescreve condies especiais de elegibilidade para os
administradores e fiscais da sociedade de economia mista, alm daquelas aplicveis s
demais companhias. O conceito de interesse conflitante a que se refere o artigo 147 no
abrange os ocupantes de cargos pblicos, sob pena de transformar o conselho de
administrao em rgo completamente alheio vontade governamental. Tampouco diz
respeito aos representantes de grupos de interesses afetados pela atividade empresarial,
cuja integrao no processo decisrio interno da companhia pressupe a participao
naquele rgo de deliberao colegiada.
Embora a Lei n 6.404/76 no excepcione expressamente a empresa estatal de
cumprir a prescrio do artigo 146, na parte em que requer o status socii para participar do
conselho de administrao, a interpretao lgico-sistemtica conduz a resultado diverso,
tornando dispensvel o atendimento daquele requisito para os conselheiros eleitos pelo
voto do Estado, alm naturalmente do representante dos empregados indicado na forma do
artigo 140. A imposio subsiste apenas para o conselheiro escolhido por acionistas
privados em votao separada.
O conselho de administrao da empresa estatal est investido da misso mais
ampla de zelar pelo atendimento do interesse pblico que justificou sua criao, e no
apenas pelo bom desempenho financeiro. Para tanto, fundamental desmistificar a crena
de que o rgo colegiado representa apenas o interesse patrimonial dos acionistas (pblico
e privado) e, ao mesmo tempo, admitir a participao de representantes de setores da
sociedade civil organizada, em favor dos quais ou pelo menos deveria ser exercida a
atividade empresarial. De h muito o Estado deixou de ser o nico ou o melhor guardio
do interesse pblico primrio.
35

O Estado como acionista controlador deve abrir mo da prerrogativa de apontar
isoladamente, em cada situao especfica no tempo e no espao, o interesse pblico
encampado pela companhia sob seu controle acionrio, concordando em compartilhar a
deciso com os demais agentes envolvidos, preferencialmente no mbito do conselho de
administrao. A empresa estatal deixa de funcionar como um sistema fechado, refm
apenas dos interesses corporativistas e capitalistas, que formam a coalizo interna
excludente do interesse coletivo diante da ausncia de representantes do Estado e de outros
defensores realmente dispostos a abraar a causa pblica.
A composio diversificada do conselho de administrao evita ainda que, em
nome do interesse pblico abstrato ou meramente principiolgico, a companhia controlada
pelo Estado seja colocada a servio de objetivos polticos ou financeiros estranhos sua
verdadeira razo de ser. Trata-se de poderoso instrumento de controle social, pois dispe
de canal privilegiado para acesso a informaes e capaz de influenciar internamente no
processo decisrio, sem excluir outras modalidades de presso externa para alinhar o
comportamento empresarial com as expectativas da coletividade.
A assemblia geral o veculo institucional por excelncia para a manifestao da
vontade do acionista controlador. A deliberao assemblear lcita obriga os
administradores, ao contrrio das ordens diretas expedidas com fundamento no exerccio
do controle acionrio, ainda quando tenham por objeto orientar as atividades da companhia
nos termos do artigo 238 da Lei n 6.404/76. O acatamento de qualquer instruo societria
ou extra-societria pelos administradores, tenha ou no carter vinculante, pode gerar a
responsabilizao pessoal se for considerada contrria ao interesse da companhia,
entendido no sentido mais amplo que combina misso pblica e finalidade lucrativa. Isso,
porm, no transfere aos administradores a avaliao sobre a convenincia e oportunidade
das respectivas medidas, que constituem expresso legtima da soberania do Estado como
acionista controlador.
O reconhecimento da ampla competncia da assemblia geral para decidir qualquer
matria de natureza administrativa no afasta a atribuio concorrente, porm subordinada,
do conselho de administrao para fixar a orientao geral dos negcios sociais, o que
naturalmente compreende a definio das polticas pblicas e comportamentos de mercado
a serem seguidos pela empresa estatal. Tampouco a literalidade do artigo 238 da Lei n
6.404/76 constitui obstculo iniciativa dos conselheiros nesse particular. Da decorre que
a passividade do Estado como acionista controlador no retira dos conselheiros de
36

administrao a capacidade de agir para consecuo do interesse pblico que justificou a
criao da companhia.
O referencial tico e jurdico da atuao dos administradores o interesse da
companhia, que,no caso da empresa estatal, deve ser entendido com a devida amplitude,
pois no se resume gerao e partilha de lucros entre os acionistas. O administrador da
empresa estatal tambm est sujeito fiel observncia do objeto social. A vinculao,
porm, com a atividade-fim, e no com a atividade-meio. Cabe ao administrador escolher
o modelo de negcio mais adequado consecuo da finalidade publicista que justificou a
criao da sociedade de economia mista, na ausncia de diretiva expressa aprovada pela
assemblia geral. O dever de diligncia no se baseia nos paradigmas tpicos do direito
administrativo, notadamente os modelos de responsabilidade objetiva previstos na
legislao aplicvel genericamente ao setor pblico (v.g. lei da ao popular e lei de
improbidade administrativa).
No cabe empresa estatal envolver-se em negcios especulativos, com o propsito
apenas de ampliar os lucros para proporcionar melhor remunerao aos acionistas, ainda
que compreendidos no objeto social. Ao agir dessa forma, o administrador est priorizando
a finalidade lucrativa em detrimento da misso pblica. Se a aposta provocar perda
patrimonial companhia, restar caracterizada a responsabilidade pessoal do administrador
por violao do dever de diligncia, pouco importando se a operao fracassada era
considerada prtica comum de mercado.
O administrador que segue espontaneamente as recomendaes do ente pblico, ou
cumpre as deliberaes assembleares que especificam o interesse da companhia, no
desrespeita o dever de lealdade, pois est em ltima anlise atuando para consecuo do
interesse social convenientemente interpretado pelo titular do controle acionrio. Mesmo
na ausncia de orientao expressa do Estado, os membros do conselho de administrador
tm a obrigao de instruir os diretores sobre a melhor forma de dar cumprimento misso
pblica da companhia, sob pena de violao do dever de lealdade por ao omissiva.
No h quebra do dever de lealdade ou existncia de interesse conflitante em
relao aos conselheiros de administrao desvinculados do acionista controlador, que
representam grupos de interesse especficos sem participao no capital social (v.g.
empregados, consumidores ou quaisquer outras facetas do interesse pblico incorporado na
empresa estatal). O problema da dupla lealdade na representao classista resolve-se pela
ampliao do conceito de interesse social, para abranger as aspiraes da categoria
37

representada, de modo a tornar legtima sua defesa no interior da companhia. No caso da
empresa estatal, o interesse ampliado no decorre apenas da invocao da funo social
que, de resto, essencialmente a mesma aplicvel a qualquer companhia privada mas
sobretudo do interesse pblico referido no artigo 238 da Lei n 6.404/76.
O dever de informar dos administradores da empresa estatal assume conotao
especial, na medida em que est em jogo no apenas o interesse dos investidores
capitalistas, mas do conjunto dos cidados que contriburam indiretamente para a formao
do patrimnio social mediante o recolhimento de tributos, e so os destinatrios finais das
polticas pblicas empreendidas por intermdio da companhia. Esses indivduos, que
representam o grande pblico, merecem estar devidamente informados sobre a conduo
dos negcios sociais, tanto do ponto de vista financeiro e operacional, quanto estratgico e
finalstico, pois somente assim tero condies de influenciar os destinos da empresa
estatal e cobrar aes concretas dos administradores. No por outra razo que o pargrafo
nico do artigo 239 da Lei n 6.404/76 atribui aos administradores da sociedade de
economia mista os mesmos deveres e responsabilidades dos administradores das
companhias abertas. O comando aplica-se igualmente s companhias fechadas controladas
pelo Estado (unipessoais ou pluripessoais), que esto obrigadas a seguir o mesmo padro
de divulgao da companhia aberta, ainda quando no se enquadrem nessa categoria
societria.
38

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