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ABREVIATURAS UTILIZADAS
AGE Administracin General del Estado
AN Audiencia Nacional
AP Administracin Pblica
Art. artculo
AT Accidente de Trabajo
BR Base reguladora
CA Comunidad Autnoma
CAI Calidad del Ambiente Interior
CCAA Comunidades Autnomas
CCiv Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se aprueba el
Cdigo Civil
CCol Convenio Colectivo
CE Constitucin Espaola de 1978
CP Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal
CPI Condiciones de Proteccin Contraincendios
CSS Comit de Seguridad y Salud Laboral
CT Criterio Tcnico
DB SI Documento Bsico SI Seguridad en caso de Incendio
DF Disposicin Final
DM Directiva 89/391/CEE, del Consejo, de 12 de junio de 1989,
relativa a la aplicacin de medidas para promover la mejora de
la Seguridad y la Salud de los Trabajadores en el Trabajo (Di-
rectiva Marco).
DP Delegado de Prevencin
DT Disposicin Transitoria
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ABREVIATURAS UTILIZADAS
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico
EP Enfermedad Profesional
ET Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Traba-
jadores
ETT Empresa de Trabajo Temporal
ETTs Empresas de Trabajo Temporal
FDS Ficha de datos de seguridad
GI Gran invalidez
INSHT Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo
INSS Instituto Nacional de Seguridad Social
IPA Incapacidad permanente absoluta
IPP Incapacidad permanente parcial
IPT Incapacidad permanente total
ISFAS Instituto Social de las Fuerzas Armadas
ITSS Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local
LCP Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se
regula el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas
LETT Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Empresas
de Trabajo Temporal
LGSS Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social
LISOS Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y San-
ciones en el Orden Social
LO Ley Orgnica
LOGP Ley Orgnica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria
LOFCS Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad
LOPJ Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
ABREVIATURAS UTILIZADAS
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LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos La-
borales
LRJAPyPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
LRJS Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdiccin
Social
MATEPS Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
MUFACE Mutualidad de los Funcionarios de la Administracin Civil del
Estado
MUGEJU Mutualidad General Judicial
NBE Norma Bsica de la Edificacin
OCA Organismo de Control Autorizado
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMS: Organizacin Mundial de la Salud
PRL Prevencin de Riesgos Laborales
PVD Pantallas de Visualizacin de Datos
RD Real Decreto
RPT Relacin de Puestos de Trabajo
RG Rgimen General de la Seguridad Social
RSP Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Prevencin
SAN Sentencia de la Audiencia Nacional
SGA Sistema Globalmente Armonizado
SGPRLAGE Sistema de Gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales en la
Administracin General del Estado
ss. Siguientes
ST Sentencia
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
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ABREVIATURAS UTILIZADAS
TC Tribunal Constitucional
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TME Trastornos Musculoesquelticos
TRLSSA Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social
del personal al servicio de la Administracin de la Justicia
TRLSSFA Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de
las Fuerzas Armadas
TRLSSFC Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido sobre Seguridad Social de los Fun-
cionarios Civiles del Estado
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
UCO Unidad Central Operativa de la Guardia Civil
UNE Una Norma Espaola
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PRLOGO
El Manual que se presenta, y que tiene por objeto el anlisis sistemtico de la
Prevencin de Riesgos Laborales en el mbito de las Administraciones Pblicas,
pretende proporcionar una visin global, pero no por ello poco precisa o falta de
detalle, de la aplicacin de la exigencia, de matriz constitucional, de seguridad y
salud en el mbito de la totalidad del empleo pblico; al margen, pues, de la con-
creta naturaleza jurdica del vnculo que une al trabajador con la entidad pblica
que recibe sus servicios. La finalidad del libro es, por tanto, la de aportar un pa-
norama lo ms completo posible, dada la funcionalidad de la obra y sus dimen-
siones, del estado de la prevencin de riesgos en las diferentes administraciones
y entes pblicos. Es cierto que ya existen obras, sin duda valiosas, que versan
sobre esta misma materia, pero se trata de trabajos que, en unos casos, carecen de
la extensin y de la profundidad suficiente y, en otros, abordan esta compleja
problemtica de manera parcial o centrndose solo en algunas de las variadas
dimensiones de la seguridad y salud laboral en el empleo pblico.
Es obvio, porque as lo manifiesta expresamente, que, para la Ley 31/1995,
de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales, el empleo pblico es
un terreno diferenciado de aplicacin de las normas preventivas que, por s
mismo, tiene peculiaridades que la Ley no prev para las actividades profesio-
nales hechas en beneficio de sujetos privados; unas peculiaridades que tienen su
fundamento ya sea en la naturaleza pblica del rgano al que se presta el servi-
cio, y en este sentido es indiferente que se trate de un funcionario pblico o de
un trabajador asalariado, ya sea en los intereses igualmente pblicos a los que
tales organismos deben servir de forma prioritaria y que pueden condicionar de
manera relevante los niveles de seguridad y salud laboral que el ente pblico ha
de ofrecer a sus empleados en el desempeo de sus tareas. En definitiva, es
tanto la naturaleza del ente al que se prestan los servicios como la especialidad
de sus funciones lo que determina esas peculiaridades. Es verdad que, si bien se
piensa, la especialidad, aplicable tanto al empleo pblico como al privado, en la
aplicacin de las normas de prevencin de riesgos debera derivar esencialmen-
te de la propia singularidad, desde el punto de vista preventivo y de la seguridad
en el trabajo, de las actividades, trabajos o tareas que los trabajadores realizan,
sea porque se trate de trabajos por su propia naturaleza ms peligrosos o arries-
gados, sea porque consistan en funciones de clara utilidad social cuyo desem-
peo eficaz requiere unos estndares de seguridad diferentes, en cuanto ms
reducidos o especiales, como sucede con las actividades de polica, seguridad,
o proteccin civil.
16
PRLOGO
Pero no es as. Tanto para la Ley de Prevencin de Riesgos como para todo
el amplio conjunto normativo que la acompaa, el hecho de que se trate de
empleo pblico ya abre la puerta a la introduccin de normas especiales que
se aplican con carcter general a todos los empleados pblicos, sean funcio-
narios o laborales, diferencindolos de los trabajadores privados. Como suce-
de, por ejemplo, en lo relativo a la organizacin, a la gestin de la prevencin de
riesgos y a la participacin de los trabajadores ya que son aspectos preventi-
vos muy determinados por la naturaleza, la estructura y el funcionamiento de
los entes pblicos en general. Afectando, incluso, como se ha dicho, a los
trabajadores asalariados de la Administracin Pblica, de manera que el tra-
tamiento dispensado por las normas preventivas al personal laboral de la Ad-
ministracin Pblica en la propia Ley de Prevencin es, en algunas dimensio-
nes, diferente al previsto para el personal laboral que presta servicios en el
sector privado, sobre todo porque, en el primer caso, es preciso encontrar un
equilibrio entre el rgimen de derecho administrativo, por el que se rigen las
Administraciones Pblicas, y el de derecho laboral, que se aplica en las rela-
ciones entre estas y los trabajadores que desarrollan su trabajo en el marco de
un contrato de trabajo.
Pero, adems, la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales tambin defiende
la posibilidad de introducir diferencias, dentro del empleo pblico, entre el per-
sonal laboral y el que presta servicios en el contexto de una relacin de carcter
administrativo o estatutario, dando relevancia en este plano al hecho de que este
ltimo personal es objeto de una regulacin diferente, en relacin con el perso-
nal laboral, dirigida a preservar la consecucin de objetivos e intereses de ca-
rcter general como una manifestacin ms de la naturaleza estatutaria de la
prestacin de servicios de los funcionarios pblicos, objeto de una denominada
sujecin especial, frente a la contractual, hecha conforme a los esquemas del
derecho privado y que es tpica del trabajo asalariado. La implicacin de los
intereses pblicos en la prestacin del trabajo por parte del funcionario pblico
determina, como se sabe, una regulacin diferenciada, de carcter administrati-
vo y no laboral, que afecta a muchas dimensiones de la prestacin profesional
y tambin, como no poda ser de otro modo, a la seguridad en el trabajo, deter-
minando peculiaridades, modalizaciones y restricciones de derechos.
No obstante, donde la peculiaridad de tratamiento se manifiesta de manera
ms insistente, es en relacin con determinados colectivos de funcionarios p-
blicos debido a la especial e importante funcin, desde el punto de vista consti-
tucional, que los rganos pblicos en los que sirven estn obligados a cumplir.
La Defensa nacional, la seguridad o la salud pblica son algunas de estas fun-
ciones constitucionales cuya preservacin y garanta justifican el establecimien-
to de unos estndares de seguridad diferenciados e, incluso, en relacin con
ciertas actividades particulares, la exclusin de los funcionarios pblicos impli-
cados de las normas preventivas, no solo las generales, sino incluso las estable-
cidas, con sus peculiaridades, para el empleo pblico. Por este motivo, se habla
no solo de peculiaridades respecto de la norma comn aplicable a los trabajado-
PRLOGO
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res asalariados de la industria privada, sino tambin normas por las que se pro-
cede a adaptar esa regulacin comn en materia de prevencin de riesgos labo-
rales en razn de organismos, colectivos y funciones, o, incluso, a establecer
restricciones en el derecho a la seguridad y salud de determinados colectivos de
empleados pblicos, valor que, en algn caso, pasa a un segundo plazo, relega-
do por la naturaleza especfica de las actividades que desarrollan algunos de
esos empleados pblicos, fundamentalmente funcionarios o personal regido
por el derecho administrativo.
De todos modos, el marco normativo de la Prevencin de Riesgos Laborales
en las Administraciones Pblicas ha recorrido un camino de adaptacin lento y
complejo. Desde que se aprob la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales en
el ao 1995 hasta la actualidad no se han dejado de publicar normas especiales
dirigidas a regular la seguridad y salud laboral en el mbito del empleo pblico,
as como distintas modificaciones de las mismas; de forma que el resultado ha
sido una aplicacin, en unos casos, insuficiente e ineficaz, y, en otros, parcial e
incompleta, de las exigencias de la prevencin de riesgos en el sector pblico.
Y, en todo caso, sufriendo una importante demora en su aplicacin real lo que
ha tenido, y an tiene, repercusiones negativas en lo que se refiere a la protec-
cin de la seguridad y salud laboral de los empleados pblicos.
Por ltimo, es necesario indicar que el presente libro se incardina en las ta-
reas de investigacin que viene realizando, desde hace muchos aos, el grupo
de investigacin consolidado de Prevencin de Riesgos Laborales y Seguridad
Social de la Universidad Carlos III de Madrid, al que pertenecen la mayora de
los autores del libro que pueden calificarse, sin duda, de especialistas en mate-
ria de prevencin de riesgos laborales. As lo atestigua tanto su participacin en
variados proyectos, de investigacin o editoriales, en el terreno de la preven-
cin de riesgos como su intervencin en otras iniciativas como el diccionario
jurdico en Prevencin de Riesgos creado por el Consejo Andaluz de Relacio-
nes Laborales de la Junta de Andaluca o su participacin mensual en el deno-
minado Observatorio de Prevencin de Riesgos Laborales de la Revista Aran-
zadi Social. Tambin deben recordarse aqu, a ttulo personal, las aportaciones
de Ana Moreno Mrquez, en cuanto a la determinacin del campo subjetivo de
aplicacin de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales, o de Marta Navas-
Parejo Alonso respecto de las responsabilidades en materia preventiva; tambin
el hecho de que Virtudes Iglesias Martnez y Joaqun Quirs Priego, como ex-
pertos prevencionistas, contribuyen a la obra con su experiencia profesional en
el asesoramiento y en la gestin de riesgos laborales. Por no hablar, en fin, de
la especializacin profesional de Susana Barceln Cobedo en el mbito de las
actuaciones reparadoras, en el terreno de la Seguridad Social, frente a las secue-
las o consecuencias de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Con estos mimbres se ha pretendido combinar en el libro el enfoque ms teri-
co o general, absolutamente necesario para comprender la lgica preventiva en
el empleo pblico, con el tratamiento ms profesional, aplicativo y directo de
los riesgos laborales en este mbito.
18
PRLOGO
Finalmente, queremos poner de manifiesto nuestro agradecimiento al ante-
rior Director de dicho Instituto, el Profesor ngel Manuel Moreno Molina, por
la confianza y facilidades proporcionadas en la elaboracin del trabajo. As
como al Profesor Manuel Arenilla Sez, nuevo Director del INAP, por su deci-
siva contribucin a la edicin de esta obra.
Los Directores
Madrid, Septiembre de 2012
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Captulo 1
LA PREVENCION DE RIESGOS LABORALES
EN EL EMPLEO PBLICO
Santiago Gonzlez Ortega
Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIN DE RIESGOS
LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. 2.1. El origen y contenido de las nor-
mas de prevencin de riesgos aplicables en el empleo pblico: normas laborales
comunes y normativa administrativa, bsica y de desarrollo. 2.1.1. Normas preven-
tivas aplicables al personal laboral en general y al personal de la Administracin
General del Estado sujeto al derecho administrativo. 2.1.2. Normas preventivas apli-
cables a los empleados pblicos no laborales de los entes territoriales: normativa
bsica y normativa de desarrollo. 2.2. El cuadro normativo en materia de prevencin
de riesgos aplicable al empleo pblico: manifestaciones y singularidades. 2.2.1. El
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero. 2.2.2. Las normas reglamentarias de adapta-
cin de la normativa de prevencin de riesgos a determinados colectivos. 2.2.3. Las
normas reguladoras de la prevencin de riesgos para el personal civil no laboral que
presta servicios en otras Administraciones Pblicas.3. LAS ENTIDADES COMPRENDIDAS
EN EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA A LOS EFECTOS DE LA APLICACIN DE LA
LEGISLACIN DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES.4. EL RIESGO PROFESIONAL. LOS
DAOS PROFESIONALES: ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES. OTRAS
PATOLOGAS.
1. INTRODUCCIN
La aprobacin de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de
Riesgos Laborales (LPRL, en adelante) signific, como ya lo puso de manifies-
to su propia Exposicin de Motivos, una importante ampliacin del mbito
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
subjetivo de aplicacin de las normas de seguridad y salud en el trabajo desde
sus tradicionales destinatarios, los trabajadores asalariados, hacia al personal
que presta sus servicios en administraciones, organismos y entidades de carc-
ter pblico pero vinculados a las mismas mediante una relacin jurdica funcio-
narial, estatutaria o administrativa. La LPRL elimin as una discutible dicoto-
ma cual era que, del conjunto de los empleados pblicos, una parte, la de los
trabajadores asalariados, estaba protegida por las normas preventivas genera-
les, mientras que otra parte, la del personal no laboral, quedaba en la prctica
excluida de las mismas y sometida a reglas preventivas propias, particulares y
frecuentemente escasas o incluso inexistentes; y ello con independencia de que
ambos colectivos de trabajadores pudieran compartir, como suceda de forma
habitual, un mismo ambiente de trabajo, un mismo espacio de desarrollo de su
actividad profesional, tareas idnticas y semejantes condiciones de trabajo. Por
eso, la citada Exposicin de Motivos atribuy a la LPRL una vocacin de uni-
versalidad, definindola textualmente como la pretensin de abordar, de ma-
nera global y coherente, el conjunto de los problemas derivados de los riesgos
relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el mbito en el que el trabajo se
preste.
Este rasgo de universalidad de la LPRL, y consecuentemente de muchas de
sus normas de desarrollo, se manifiesta en el art. 3, dedicado precisamente a
regular su mbito subjetivo de aplicacin, cuando establece que: 1. Esta Ley y
sus normas de desarrollo sern de aplicacin tanto en el mbito de las relacio-
nes laborales reguladas por el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores, como en el de las relaciones de carcter administrativo o estatu-
tario del personal al servicio de las Administraciones Pblicas. Y se confirma,
doce aos ms tarde, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP, en lo sucesivo) el cual, tras es-
tablecer, en su art. 8, que son empleados pblicos todos aquellos que realizan
actividades profesionales retribuidas en las Administraciones Pblicas, clasifi-
cndolos en personal funcionario (de carrera o interino), personal laboral de
cualquier tipo (regido por normas laborales) y personal eventual (equiparado a
los funcionarios pblicos), afirma contundentemente, en su art. 14, el derecho
de todos los empleados pblicos sin distincin a recibir proteccin eficaz en
materia de seguridad y salud en el trabajo. Y, puesto que el EBEP nada aade
al respecto, es evidente que la afirmacin de este derecho significa la remisin
en bloque a las propias normas preventivas las cuales debern aplicarse a todos
los empleados pblicos, salvo las excepciones y con las peculiaridades que esas
mismas normas de prevencin de riesgos laborales establezcan.
Situados, por tanto, en el terreno de las normas de prevencin de riesgos,
interesa poner de manifiesto a este respecto una caracterstica de la LPRL cual
es su repetido inters en preservar ciertas particularidades respecto de la aplica-
cin de las normas preventivas en el mbito del empleo pblico; pero refiriendo
de forma preferente esas peculiaridades no al conjunto de los empleados pbli-
cos, sean laborales o administrativos, sino especialmente a estos ltimos. De
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
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manera que puede afirmarse que la LPRL, pese a su vocacin de universalidad,
sigue permitiendo establecer ciertas diferencias, dentro del empleo pblico, en-
tre el personal laboral y el sometido al derecho administrativo y sin que sea
plenamente cierto que, para determinar la proteccin que se dispensa, sea total-
mente indiferente la naturaleza del vnculo jurdico que une al trabajador con el
ente pblico al que presta sus servicios. Dicho sintticamente, ser personal la-
boral o personal sujeto al derecho administrativo no es, aunque debera serlo,
totalmente indiferente desde el punto de vista de la prevencin de riesgos labo-
rales. As lo prev, como se ha indicado, el art. 3.1, primer prrafo, de la LPRL,
el cual, tras afirmar que tanto la LPRL como sus normas de desarrollo se apli-
carn sin distincin a las relaciones laborales reguladas por el Real Decreto
Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
del Estatuto de los Trabajadores (ET, a partir de ahora) y a las de carcter ad-
ministrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones P-
blicas, hace la salvedad, en relacin con este segundo bloque de personal, de
que esa aplicacin se har con las peculiaridades que () se contemplan en la
presente Ley o en sus normas de desarrollo.
Sin embargo, el criterio de vincular la peculiaridad en la aplicacin de las
normas preventivas, lo que obviamente significa permitir normas diferentes o
especiales, a la condicin de personal sujeto al derecho administrativo, se mez-
cla en la LPRL con otros dos criterios, ms adecuados a la lgica preventiva y
proyectados en general a todo tipo de personal de la Administracin.
Estos criterios, que pueden juzgarse como complementarios entre s, son, en
primer lugar, el de hacer derivar la especialidad de las normas preventivas en el
empleo pblico de la funcin que desempea la Administracin, rgano o ente
pblico de que se trate; un ejemplo claro es el del inters de la Defensa nacio-
nal, la seguridad o la salud pblicas cuya preservacin eficaz puede requerir
reglas particulares de prevencin de riesgos que hacen que la seguridad y la
salud personal de los trabajadores que realizan esas tareas se subordine a la
garanta de esos intereses generales; lo que puede valer tanto respecto al perso-
nal laboral como al regido por normas administrativas. El segundo criterio es el
de reservar la particular aplicacin de las reglas preventivas, dentro del mbito de
los entes pblicos que cumplen funciones particularmente relevantes desde el
punto de vista del inters general, solo a las actividades de esos profesionales
que satisfacen directamente dichos intereses pblicos sin hacer una proyeccin
general hacia todas las labores que se desarrollen en esos concretos organismos
pblicos.
Ambos criterios estn recogidos en el apartado 2 del art. 3 LPRL, ya que
excluye de la aplicacin de la LPRL a las concretas actividades cuyas particu-
laridades, desde el punto de vista preventivo, lo justifiquen; aunque no pueda
ser entendida como una exclusin total ya que en todo caso los principios pre-
ventivos de la LPRL habrn de inspirar la norma que se apruebe para garanti-
zar, en la medida de lo posible, la seguridad de los trabajadores como establece
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
el art. 3.2, ltimo prrafo LPRL). Pero, a la vez, prev normas especiales de
prevencin para quienes, en el marco de determinadas funciones pblicas (las
de polica, seguridad y resguardo aduanero, servicios operativos de proteccin
civil, peritaje forense, fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia
Civil) realicen otras actividades que no justifiquen su exclusin del mbito de
la LPRL. Esta idea compleja de que actividades concretas y funciones pblicas
especficas fundamentan, dentro del empleo pblico, singularidades en el terre-
no preventivo se confirma en el apartado 3 del mismo art. 3 LPRL donde se
establece que, en los centros y establecimientos militares, se aplicar la LPRL
a todo el personal pero con particularidades o especialidades previstas en la
normativa especfica; y donde tambin se prev que, en los establecimientos
penitenciarios, se podr adaptar la LPRL a las actividades cuyas caractersticas
as lo justifiquen.
No es este el lugar para analizar todas estas peculiaridades y caractersticas
especiales que justifican un tratamiento diferente de ciertos colectivos de em-
pleados pblicos desde el punto de vista de la normativa de prevencin de ries-
gos laborales ya que ello se realizar de forma mucho ms detenida en el Cap-
tulo 2 de este libro. Pero s para hacer algunas afirmaciones generales de
relevancia en relacin con los trabajadores, sean laborales, funcionarios, perso-
nal estatutario o sometido al derecho administrativo, al servicio de los entes
pblicos.
En primer lugar, es claro que para la LPRL el empleo pblico es un mbito
diferenciado de aplicacin de las normas preventivas que, por s mismo, tiene
peculiaridades que la norma no prev para las actividades de trabajo hechas en
beneficio de sujetos privados; ya sea por la naturaleza pblica del rgano al que
se presta el servicio, ya sea por los intereses igualmente pblicos a los que tales
organismos pblicos deben servir de forma prioritaria. En definitiva, es la natu-
raleza de ente al que se prestan los servicios la que determina, en un primer
acercamiento, esas peculiaridades. Es verdad que, si bien se piensa, la peculia-
ridad en la aplicacin de las normas de prevencin de riesgos debera derivar
esencialmente de la propia singularidad, desde el punto de vista preventivo y de
la seguridad en el trabajo, de las actividades, trabajos o tareas que los trabaja-
dores realizan. Sea porque se trate de trabajos por su propia naturaleza ms
peligrosos o arriesgados, sea porque consistan en funciones de clara utilidad
social cuyo desempeo eficaz requiere unos estndares de seguridad diferentes,
en cuanto ms reducidos o especiales, como sucede con las actividades de po-
lica, seguridad o proteccin civil; debiendo ser indiferente si esas tareas las
hacen trabajadores asalariados privados o empleados pblicos. Pero no es as
en la LPRL, por lo que, en cuanto a las normas preventivas, el hecho de que se
trate de empleo pblico ya justifica la introduccin de normas especiales que
se aplican con carcter general a todos los empleados pblicos; como sucede,
por ejemplo, en lo relativo a la organizacin, a la gestin de la prevencin de
riesgos y a la participacin de los trabajadores, aspectos preventivos muy deter-
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
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minados por la naturaleza, la estructura y el funcionamiento de los entes pbli-
cos en general.
En segundo lugar, y ahora dentro del conjunto del empleo pblico, ya trata-
do como se ha dicho en algunas materias de forma diversa en relacin con el
empleo privado, la LPRL defiende la posibilidad de introducir diferencias, en
cuanto a la materia preventiva, entre los dos grandes colectivos de trabajadores,
dando relevancia al tipo de vnculo jurdico del empleado pblico con la Admi-
nistracin y reservando algunas de esas peculiaridades solo a los empleados
pblicos de tipo funcionarial, estatutario o administrativo sin que alcancen al
resto de los empleados pblicos que, con la condicin de trabajadores asalaria-
dos, pudieran desarrollar su trabajo en esos centros. De manera que, a veces, se
distingue entre el personal laboral, al que se suele aplicar de forma general
prcticamente toda la legislacin preventiva sin mayores diferencias o matices,
y el empleado pblico sometido al derecho administrativo, respecto del cual
pueden hacerse, aunque es cierto que en la prctica no han sido muchas, dife-
rencias en los diversos mbitos de la prevencin. Aunque es verdad que, en las
materias en las que se concentran las singularidades del conjunto del empleo
pblico (las de organizacin y gestin de la prevencin y de participacin y
consulta de los trabajadores), el tratamiento tiende a ser el mismo para ambos
tipos de empleados, siempre que las normas bsicas que disciplinan estas di-
mensiones de la accin colectiva (el ET y el EBEP) as lo permitan.
En tercer lugar, y por ltimo, existen grupos concretos de trabajadores p-
blicos, normalmente funcionarios o personal sujeto al derecho administrativo,
en relacin con los cuales las especiales caractersticas de las funciones pbli-
cas desempeadas o la particular relevancia de los intereses generales implica-
dos hacen que la LPRL permita una regulacin de los aspectos preventivos
particular, prevista especficamente y singularmente para esos colectivos. Es el
caso, por ejemplo, de la prevencin de riesgos de los funcionarios de la polica
nacional, de las fuerzas armadas, de la guardia civil o del centro nacional de
inteligencia. Una regulacin particular que se proyecta sobre diversos aspectos
de la prevencin, no solo organizativos o de participacin, y que puede llegar,
en algn caso y dependiendo, como se ha dicho, de las actividades concretas
que desarrollen, a la exclusin plena del mbito de aplicacin de la LPRL.
2. EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIN DE RIESGOS
LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Si la LPRL no hubiera introducido ninguna diferencia, a efectos preventivos,
entre las entidades empresariales privadas y los organismos pblicos y tam-
poco entre los diversos tipos de empleados pblicos, las normas preventivas
aplicables en el empleo pblico seran las mismas, sin diferenciacin, que las
que regulan la seguridad y la salud laboral en general y de los trabajadores asa-
lariados de empresas privadas en particular. Pero, como se ha advertido, no es
28
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
as, de modo que la determinacin de las normas preventivas que se aplican en
el empleo pblico presenta algunas dificultades que han de abordarse analizando
la cuestin desde dos perspectivas: en primer lugar, desde el punto de vista de
quin es competente para aprobar esas normas y en relacin con qu materias; y,
en segundo lugar, fijando el repertorio de normas en las que esas peculiaridades
en relacin con el ordenamiento preventivo general se manifiestan.
2.1. El origen y contenido de las normas de prevencin de riesgos
aplicables en el empleo pblico: normas laborales comunes y
normativa administrativa, bsica y de desarrollo
2.1.1. Normas preventivas aplicables al personal laboral en general y al
personal de la Administracin General del Estado sujeto al derecho
administrativo
Teniendo en cuenta la diferenciacin que, como antes se ha dicho, la LPRL
introduce entre los dos grandes colectivos de trabajadores pblicos, los labora-
les y los regulados por el derecho administrativo, hay que subrayar que, en
principio, las mismas normas de prevencin que se prevn para los trabajadores
asalariados se aplican igualmente a los empleados pblicos laborales. De forma
que todo el cuadro normativo, desde la propia LPRL a los convenios colectivos
regulados por el ET, pasando por las numerossimas normas reglamentarias de
desarrollo tal y como estn previstas en el art. 6 de la LPRL en relacin con
prcticamente todos los aspectos de la prevencin de riesgos laborales, se apli-
can, de manera indiferenciada, a todos los trabajadores asalariados regulados
por las normas laborales, al margen de que presten su trabajo a una entidad
privada o pblica y, dentro de estas ltimas, al tipo de ente pblico de que se
trate. Solo la negociacin colectiva podra permitir ciertas diferencias entre co-
lectivos, pero que son las mismas que pueden darse en el empleo privado.
En este sentido se pronuncia el art. 7 EBEP, el cual establece que el perso-
nal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas se rige, adems de por
la legislacin laboral y por las dems normas convencionalmente aplicables por
los preceptos de este Estatuto que as lo dispongan. Puesto que, como se ha
advertido ya, el EBEP apenas se refiere a la materia de prevencin de riesgos,
el mandato del art. 7 ha de interpretarse en el sentido de que a los trabajadores
laborales al servicio de las Administraciones Pblicas se les aplicarn, como se
acaba de afirmar, la totalidad de la legislacin laboral en su dimensin preven-
tiva y cuya competencia para aprobarla, como legislacin laboral que es, queda
atribuida en exclusiva al Estado, de conformidad con el art. 149.1,7 de la Cons-
titucin Espaola (CE), y que es, adems, lo que literalmente dice la disposi-
cin adicional tercera LPRL, en su apartado 1. Lo anterior no excluye que haya
trabajadores asalariados de la Administracin Pblica que puedan verse sujetos
a reglas especiales de tipo preventivo, que tambin habr de dictar el Estado, en
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
29
relacin con determinados centros o funciones pblicas especiales como es el
caso paradigmtico de los establecimientos militares o la actividad relacionada
con la Defensa nacional. Como tampoco excluye, obviamente, las amplias
competencias de ejecucin, que no de elaboracin, de la normativa preventiva
que, pese a la exclusividad de la competencia estatal en lo que hace a la legis-
lacin laboral, se atribuye constitucionalmente a las Comunidades Autnomas
(CCAA).
Diferente es el caso de los empleados pblicos que constituyen el bloque del
personal sujeto al derecho administrativo que presta servicios en entidades p-
blicas; esto es, funcionarios, personal estatutario y otro personal tambin some-
tido al derecho administrativo. En este caso, el art. 103.3 CE, establece que ser
la ley la que establecer el estatuto de los funcionarios pblicos, atribuyendo el
149.1.18 CE al Estado la competencia exclusiva para establecer el rgimen
estatutario de los funcionarios de la Administracin General del Estado (AGE),
por lo que corresponder al Estado fijar las normas pertinentes en materia pre-
ventiva aplicables a sus propios funcionarios y su personal cuya prestacin de
servicios se rija por las normas administrativas. Normas en las que, como se ha
visto, el Estado podr introducir, con bastante libertad y de acuerdo con la
LPRL, peculiaridades y especialidades conforme a los criterios antes enumera-
dos y que podrn ser o no tambin aplicables a los trabajadores asalariados. Y
as lo ha hecho, como se ver en el apartado siguiente.
2.1.2. Normas preventivas aplicables a los empleados pblicos no laborales
de los entes territoriales: normativa bsica y normativa de desarrollo
En cuanto a los empleados pblicos no laborales, sometidos por tanto al
derecho administrativo, pero que desarrollan su trabajo en entidades pblicas
no dependientes de la AGE, el Estado tiene solo la competencia para elaborar
las bases de su rgimen estatutario, lo que significa que tambin las CCAA
tienen competencias normativas en esta materia. Por este motivo, la disposicin
adicional tercera de la LPRL, en su apartado 2, a), establece, en primer lugar,
un amplio listado de artculos de la LPRL que constituyen normas bsicas en
el sentido previsto en el art. 149.1.18 de la Constitucin, respecto del perso-
nal civil con relacin de carcter administrativo o estatutario al servicio de las
Administraciones Pblicas; explicndose la exclusin del personal militar ya
que este tipo de empleados pblicos forman parte de la AGE, sobre la que,
como se acaba de decir, tiene competencia normativa exclusiva el Estado ade-
ms de que, en el momento en que se aprob la LPRL y hasta la Ley 31/2006,
de 18 de octubre, sobre implicacin de los trabajadores en las sociedades an-
nimas y cooperativas europeas, que modific el art. 3 LPRL, todo el personal
militar estaba excluido en su conjunto del mbito de la LPRL. En relacin,
pues, con el personal no laboral dependiente de cualquier Administracin P-
blica no estatal, se consideran normas bsicas de la LPRL las que se describen
30
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
a continuacin, teniendo presente que se trata de normas que son de aplicacin
general en el empleo pblico y que deben ser respetadas tambin por las CCAA
en cuanto que su competencia normativa solo alcanza al desarrollo y aplicacin
de las mismas. Exponindolas en bloques normativos se trata de las siguientes:
En lo que hace a los preceptos referidos al mbito subjetivo y a las defini-
ciones preventivas (Captulo I de la LPRL, arts. 1 a 4), son normas bsicas en
su integridad el art. 2 (referido al objeto y carcter de la propia LPRL) y el
art. 4 (que recoge las ms importantes definiciones en el mbito de la preven-
cin de riesgos). Por su parte, el art. 3 (mbito subjetivo) es solo parcialmente
bsico ya que son normas de esta naturaleza solo sus apartados 1 y 2, salvo el
segundo prrafo de este ltimo. Esto significa que son normas bsicas la afir-
macin de la universalidad subjetiva de la LPRL, aplicable indistintamente a
trabajadores asalariados y a los que estn sometidos a un rgimen jurdico ad-
ministrativo, as como que esa aplicacin, en el caso del empleo pblico, puede
estar sometida a peculiaridades. Lo que no es bsico, y por motivos comprensi-
bles, es lo previsto en los apartados 3 y 4 del art. 3 LPRL que excluyen de esa
condicin a los establecimientos militares y penitenciarios. Sin duda porque la
competencia corresponde a la AGE, aparte de preverse para ellos, sobre todo
para los militares, una regulacin particular en la disposicin adicional novena
bis de la LPRL. Otra exclusin obvia es la del trabajo al servicio del hogar fa-
miliar, inexistente en el empleo pblico.
Por lo que se refiere a la poltica en materia de prevencin de riesgos (Cap-
tulo II de la LPRL, arts. 5 a 13), son normas bsicas exclusivamente los arts. 5.1
(que se refiere a los objetivos generales de la poltica preventiva) y 12 (que es-
tablece como principio bsico de la actuacin pblica en esta materia el de fa-
vorecer la participacin de empresarios y trabajadores). Por el contrario, no son
normas bsicas, en primer lugar, el artculo que concreta los objetivos preven-
tivos de las Administraciones Pblicas tales como la actuacin en materia
educativa, de investigacin o fomento de nuevas formas de proteccin, la pro-
mocin de estructuras eficaces de prevencin, la adopcin de programas espe-
cficos, o la promocin de la integracin de la prevencin de riesgos (art. 5,
prrafos 2 a 5) ya que, en gran parte, se trata de competencias autonmicas. En
segundo lugar, tampoco son normas bsicas las que determinan la actuacin
de las Administraciones Pblicas competentes en materia laboral o sanitaria
(arts. 7 y 10 de la LPRL) ya que son tambin competencias atribuidas a las
CCAA. En tercer lugar, carecen igualmente de la naturaleza de normas bsicas
las que establecen las funciones de determinados organismos nacionales de ase-
soramiento o control como es el caso del Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo (art. 8), de la Inspeccin de Trabajo (art. 9), o de la Co-
misin Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 13), puesto que, al
tratarse de la ejecucin de la normativa preventiva, es competencia tambin de
las CCAA que podrn organizar ese asesoramiento y ese control conforme a
sus criterios. As lo prev la propia disposicin transitoria tercera, en su aparta-
do 2,b), al establecer que las funciones que la LPRL atribuye a las autoridades
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
31
laborales y a la Inspeccin de Trabajo podran ser atribuidas por las CCAA o
las autoridades locales a otro tipo de rganos. En cuarto lugar, y por ltimo,
tampoco es norma bsica el importante art. 6 (que habilita al Gobierno a regular
reglamentariamente casi todos los aspectos de la prevencin de riesgos) ya que
ese desarrollo reglamentario tambin puede hacerse por las CCAA en uso de
sus competencias.
El tercer bloque de materias es el relativo a los derechos y obligaciones en
el mbito preventivo (Captulo III, arts. 14 a 29 LPRL) de los que la disposicin
adicional tercera de la LPRL declara su condicin, casi total, de normas bsicas
en relacin con el personal civil sujeto al derecho administrativo de los entes
territoriales. De forma que son normas bsicas las dedicadas a establecer la
obligacin general de seguridad del empresario, en este caso de la Administra-
cin Pblica (art. 14) y a fijar los principios de la accin preventiva (art. 15). Y
tambin son bsicos todos los artculos que establecen las obligaciones instru-
mentales o especficas de la Administracin en este terreno tales como la eva-
luacin de riesgos y la planificacin preventiva (art. 16), lo referido a los equi-
pos de trabajo y medios de proteccin (art. 17), a la informacin, consulta y
participacin de los trabajadores (art. 18), a la formacin (art. 19), a las medidas
de emergencia (art. 20), a las acciones frente a situaciones de riesgo grave o
inminente (art. 21), a la vigilancia de la salud (art. 22), a la documentacin
(art. 23), a la proteccin de los trabajadores especialmente sensibles o a la ma-
ternidad (arts. 25 y 26), o a las obligaciones de los trabajadores en el terreno
preventivo (art. 29). En cambio, no son normas bsicas de este captulo lo rela-
tivo a la forma de organizar el asesoramiento tcnico en materia preventiva (art.
14, prrafo 2), a la manera de establecer los mecanismos de participacin y
consulta de los trabajadores (art. 18), materias sobre las que, como se ver,
ahora, se concentran la mayor parte de las peculiaridades preventivas estableci-
das para el empleo pblico; y tampoco son normas bsicas lo relacionado con
las empresas de trabajo temporal, tipo de prestacin laboral que no puede afec-
tar a sujetos regulados por el derecho administrativo (art. 28).
En conexin con lo que se acaba de exponer, la disposicin adicional terce-
ra de la LPRL no atribuye con esa amplitud la condicin de norma bsica a los
artculos de la LPRL relativos al asesoramiento preventivo (captulo IV, titula-
do como servicios de prevencin, arts. 30 32) y a la participacin de los tra-
bajadores (captulo V, arts. 33 a 40). Dicho sintticamente, en lo que hace al
asesoramiento preventivo en relacin con el personal civil de las Administra-
ciones territoriales, la LPRL solo es bsica en cuanto a la obligacin de la Ad-
ministracin de contar con una organizacin formal que cumpla esas tareas
cuya estructura y composicin queda al arbitrio de las CCAA pero siempre
sobre la base de las funciones que los servicios de prevencin han de desarro-
llar, contenidas en el art. 31 LPRL. Tambin considera bsicos la LPRL las
normas que reconocen el derecho a la consulta y participacin de los trabajado-
res, si bien abriendo la posibilidad de que cada Administracin Pblica organi-
ce esa participacin en el empleo pblico regulado por el derecho administrati-
32
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
vo, adaptando las normas al respecto establecidas en la propia LPRL con el
referente de los trabajadores asalariados (art. 34.3 LPRL). Por el contrario, son
normas bsicas las relativas a las competencias y facultades de los representan-
tes de los trabajadores en el mbito preventivo, excluyendo de esa condicin la
norma que regula al rgano tpico de participacin de la LPRL como es el Co-
mit de Seguridad y Salud (arts. 38 y 39 LPRL).
La disposicin transitoria tercera de la LPRL finaliza afirmando que, en re-
lacin con el personal regulado por el derecho administrativo, los preceptos no
bsicos de la LPRL tambin se aplicarn pero siempre en defecto de la norma-
tiva especfica que puedan dictar las Administraciones Pblicas competentes,
salvo que sea inaplicable debido a su naturaleza jurdico-laboral.
2.2. El cuadro normativo en materia de prevencin de riesgos aplicable
al empleo pblico: manifestaciones y singularidades
Conforme a lo que se viene diciendo, hay que partir de la base de que, en
principio, todo el conjunto normativo integrado por la propia LPRL y sus nu-
merossimas normas reglamentarias de desarrollo (generales, por riesgos, por
sectores de actividad, por colectivos y por herramientas y procedimientos de
trabajo, etc.) son de aplicacin general a todos los empleados pblicos, sean
laborales o no. No obstante, esta aplicacin integral, que es ms clara, aunque
no total, en lo que se refiere al personal laboral, al margen del ente pblico para
el que trabajen, queda matizada en cuanto a los trabajadores sometidos al dere-
cho administrativo. As, en cuanto a los empleados no laborales de la AGE, las
normas preventivas generales han de conciliarse con las especialidades que la
Administracin estatal introduzca, de conformidad con la habilitacin legal del
art. 3.1 LPRL. Por lo que hace a los empleados cuya relacin de servicios es de
carcter administrativo pero que prestan sus servicios en las otras Administra-
ciones Pblicas, junto a las normas preventivas generales, fundamentalmente
las calificadas de bsicas, la regulacin aplicable se completa con las normas
que las CCAA puedan dictar en ejercicio de su competencia normativa en este
terreno.
Como consecuencia de este complejo esquema, han ido apareciendo normas
de adaptacin, introduciendo por tanto especialidades y singularidades en de-
terminadas materias. Estas normas particulares se originan a partir de la remi-
sin a ellas hecha por los arts. 31 a 34 LPRL (en materia de servicios de preven-
cin y participacin de los trabajadores) y que confirma, en lo que se refiere
solo a la organizacin de la prevencin, la disposicin adicional cuarta del Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Prevencin (RSP, a partir de ahora) la cual establece que: 1. En
el mbito de las Administraciones Pblicas, la organizacin de los recursos
necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas y la definicin de
las funciones y niveles de cualificacin del personal que las lleve a cabo en los
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
33
trminos que se regulen en la normativa especfica que al efecto se dicte.
Como puede apreciarse, la especialidad de la regulacin para la Administracin
Pblica se limita a los aspectos organizativos, de asesoramiento y de gestin de
la prevencin en los centros pblicos (servicios de prevencin en todas sus di-
mensiones y auditoras de prevencin o mecanismos de control del sistema de
gestin preventiva), as como a la participacin de los trabajadores, sin alcanzar
otras materias.
2.2.1. El Real Decreto 67/2010, de 29 de enero
Haciendo uso de esa habilitacin legal, se dict el Real Decreto 1488/1998,
de 10 de julio, de adaptacin de la legislacin de prevencin de riesgos labo-
rales a la Administracin General del Estado, explicndose la restriccin solo
a la AGE debido a que este desarrollo reglamentario, en relacin con el perso-
nal de otras Administraciones Pblicas, corresponde a la competencia de las
CCAA. El RD 1488/1998 tuvo como antecedentes la Instruccin 1098, de 26
de febrero de 1996, de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica,
por la que se dictaron normas para la aplicacin en la Administracin del Es-
tado de la LPRL, as como el Acuerdo entre Administracin y Sindicatos en
cuanto a la adaptacin de la legislacin de prevencin de riesgos a la Adminis-
tracin General del Estado, de 1 de julio de 1998, aprobado en Consejo de
Ministros el 10 de julio del mismo ao y publicado por Resolucin de la Se-
cretara de Estado para la Administracin Pblica de 23 de julio de 1998, cuyo
contenido se incorpor al RD 1488/1998. Tras la aprobacin del RD 1488/1998,
se dict la Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin Pbli-
ca, de 17 de febrero de 2004, la cual dispuso la publicacin de un modelo de
sistema de gestin de la prevencin de riesgos para la Administracin General
del Estado.
Otras previsiones acerca de la prevencin de riesgos en la Administracin
Pblica, se encuentran en el Acuerdo entre la Administracin y los Sindicatos
para la modernizacin y mejora de la Administracin Pblica, de 7 de noviem-
bre de 2002, cuyo captulo XVI se destina a la materia de prevencin de ries-
gos, estableciendo el compromiso de fomentar la prevencin de riesgos en la
Administracin y, en concreto: tender a un sistema unificado de gestin de la
prevencin, precisar reglas de cumplimiento de la evaluacin de riesgos y su
impacto en las condiciones de trabajo; elaborar un mapa de riesgos; reconoci-
mientos mdicos; formacin; planes de emergencia; informacin; colectivos
especialmente sensibles; y coordinacin. Recordando, adems, la necesidad de
aprobar las disposiciones especiales de seguridad dirigidas a los colectivos
que se mencionan en el art. 3.2 LPRL y a los que se ha hecho reiterada refe-
rencia.
Todas estas normas han sido integradas en el Real Decreto 67/2010, de 29 de
enero, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la
34
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Administracin General del Estado (RD 67/2010, en adelante), el cual, derogan-
do expresamente al RD 1488/1998, es la disposicin vigente en la actualidad.
El RD 67/2010 tiene la finalidad de establecer las peculiaridades de la pre-
vencin de riesgos en relacin solo a las materias de organizacin de la preven-
cin y de participacin (art. 1), si bien se aplica a todos los empleados pblicos
como expresamente seala el art. 2.1: La presente disposicin ser de aplica-
cin en la Administracin General del Estado y en los organismos pblicos
vinculados o dependientes de ella que tengan personal funcionario o estatuta-
rio a su servicio, ya tengan o no, adems, personal laboral. En caso de que
existan ambos tipos de personal, las previsiones sern igualmente aplicables a
ambos. De forma que los nicos empleados pblicos de la AGE excluidos son
los trabajadores, normalmente funcionarios o personal estatutario, que desarro-
llen actividades cuyas particularidades impidan la aplicacin de las normas pre-
ventivas generales (las enumeradas en el art. 3 LPRL: polica, seguridad, res-
guardo aduanero, servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense,
fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil).
En este extremo, el RD 67/2010 ha recogido, como tambin el art. 3 LPRL,
lo sealado en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas, de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) que estableci que las exclu-
siones subjetivas de la normativa de prevencin de riesgos no podan alcanzar
a colectivos enteros de trabajadores, laborales o no, sino que esa exclusin de-
ba limitarse a las actividades concretas desarrolladas por esos trabajadores cu-
yas peculiaridades desde el punto de vista preventivo as lo justificasen. Por
este motivo, el art. 2 RD 67/2010 insiste en la idea de que los colectivos antes
excluidos en su integridad ahora solo lo seran de forma parcial en razn de las
caractersticas concretas de su trabajo.
De esta forma, a la Polica Nacional y a los miembros de la Guardia Civil
que realicen trabajos que no sean especficos y exclusivos de polica, seguri-
dad, resguardo aduanero y servicios operativos de proteccin civil, se les apli-
car el propio RD 67/2010, adems de las normas especiales previstas para
estos funcionarios (art. 2.4, primer prrafo). Lo mismo sucede con los trabaja-
dores de los establecimientos penitenciarios a los que se aplicar el RD
67/2010, salvo aquellos que hagan tareas cuyas caractersticas justifiquen una
regulacin especial (art. 2.2). Y tambin con los miembros del servicio de vi-
gilancia aduanera o con quienes trabajan en los servicios operativos de protec-
cin civil y peritaje forense, a los que tambin se aplicar el RD 67/2010 salvo,
en cuanto a los primeros, cuando realicen actividades cuyas peculiaridades lo
impidan (art. 2.4, segundo prrafo) y, en cuanto a los segundos, solo quedarn
excluidos del RD 67/2010 en los casos de grave riesgo, catstrofe y calamidad
pblica y solo respecto de actividades necesarias para asegurar el buen funcio-
namiento de los servicios indispensables para la proteccin de la seguridad, la
salud o el orden pblico, debiendo concurrir, adems, circunstancias de excep-
cional gravedad y magnitud (art. 2.6). Finalmente, el RD 67/2010 tambin se
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
35
aplica a los empleados pblicos de los establecimientos militares, si bien con
las peculiaridades previstas en normas especficas dictadas para este tipo de
establecimiento.
En conclusin, pues, el RD 67/2010 se aplica a todos los empleados pbli-
cos, laborales o no, de la AGE, con la muy limitada excepcin de los colectivos
mencionados cuya exclusin, por otra parte, no es completa sino solo limitada
a determinadas actividades muy especficas cuya singularidad justifique la ex-
clusin. Entre medias, los empleados pblicos que, formando parte de estos
ltimos grupos de trabajadores no realicen trabajos que justifiquen su exclu-
sin, tambin se regirn por el RD 67/2010, si bien concilindolo con las nor-
mas especiales de adaptacin, que no de exclusin, de las normas preventivas.
Lo que sucede es que el RD 67/2010 no se refiere, como se ha sealado
antes, a todas las materias preventivas sino que limita la adaptacin de las nor-
mas de prevencin generales en lo que se refiere a la organizacin de la preven-
cin: integracin de la actividad preventiva y plan de prevencin de riesgos
(art. 3 y disposicin adicional quinta); rganos de representacin y de partici-
pacin (arts. 4 a 6); servicios de prevencin (arts. 7 a 9); auditoras que el RD
67/2010 llama instrumentos de control (art. 10); servicios mdicos (disposicin
adicional primera); o formacin (disposicin transitoria nica). En cuanto al
resto de las materias, se aplicarn las normas preventivas generales.
2.2.2. Las normas reglamentarias de adaptacin de la normativa de
prevencin de riesgos a determinados colectivos
En cuanto a los colectivos de empleados pblicos con una regulacin de
prevencin de riesgos adaptada a las peculiaridades de su actividad, ha habido
una actividad normativa relativamente intensa que se ha traducido en:
Aplicacin de la disposicin adicional novena de la LPRL, que ordenaba al
Gobierno adaptar las normas preventivas en materia de obligaciones y de parti-
cipacin del personal a las peculiaridades orgnicas y al rgimen vigente de
representacin del personal en los establecimientos militares, por lo que se
aprob el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de los
captulos III (derechos y obligaciones, si bien la especialidad se limita a la regu-
lacin de la situacin de riesgo grave o inminente) y V (representacin y partici-
pacin de los trabajadores) de la LPRL al mbito de los centros y establecimien-
tos militares. Una norma que el RD 67/2010 mantiene en vigor, aun cuando
modificando algunos de sus preceptos, y sealando que se aplicar al personal
laboral y a los funcionarios civiles que presten servicios en establecimientos
dependientes de la Administracin Militar; mientras que, por lo que se refiere al
personal militar o miembros de la Guardia Civil que presten servicios en el Mi-
nisterio de Defensa, sus condiciones de seguridad laboral en lo que se refiere a
obligaciones preventivas de la Administracin, participacin de estos emplea-
36
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
dos pblico y responsabilidades, el RD 67/2010 reenva a la norma preventiva
propia del personal militar de las Fuerzas Armadas y que es el Real Decreto
1755/2007, de 28 de diciembre. Este ltimo RD, aplicable en general al perso-
nal militar, constituye, a su vez, la puesta en prctica de la habilitacin conteni-
da en la disposicin adicional novena bis de la LPRL que establece que lo pre-
visto en los captulos III, V y VII de la LPRL (obligaciones, participacin y
responsabilidades) se aplicar de acuerdo con la normativa especfica militar.
Su mbito de aplicacin es el conjunto de las unidades, centros y organismos
del mbito del Ministerio de Defensa, as como los organismos autnomos a l
adscritos (art. 2, c) RD 1755/2007.
Por su parte, el Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevencin de
riesgos en la Guardia Civil, tiene como finalidad promover la seguridad y salud
laboral del personal del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las
Fuerzas Armadas que presten servicios en unidades, centros y organismos de-
pendientes de la Direccin General de la Guardia Civil y en relacin con las
misiones encomendadas a la Guardia Civil por la Ley Orgnica 2/1986, de
13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, salvo las de carc-
ter militar que se regularn por la normativa sealada en el prrafo anterior. El
RD 179/2005 subraya que, salvo a los miembros de la Guardia Civil que desa-
rrollen tareas con caractersticas peculiares, desde el punto de vista preventivo,
en relacin con las actividades de polica, seguridad, resguardo aduanero y ser-
vicios operativos de proteccin social (quienes, como ya se ha dicho, estn ex-
cluidos de la LPRL), al resto del personal se aplicarn la normativa general de
prevencin de riesgos laborales (LPRL y sus normas de desarrollo), ms la
particular prevista en el RD 67/2010 (las propias para la AGE), y la constituida
por el propio RD 179/2005 (art. 2). En cuanto a las materias sobre las que versa
el RD 179/2005 son las referidas a obligaciones preventivas (integracin de la
prevencin, evaluacin, planificacin, planes de emergencia, vigilancia de
la salud, formacin, informacin, proteccin de la maternidad, y obligaciones
de los trabajadores, arts. 3 a 12), a la participacin (que se limita muy fuerte-
mente a la posibilidad de efectuar propuestas al Consejo Asesor de Personal del
Cuerpo de la Guardia Civil, art. 8), y a los rganos de asesoramiento y control
(arts. 13 a 15).
En lo que hace al Cuerpo Nacional de Polica, la adaptacin de la norma-
tiva de prevencin ha tenido lugar mediante el Real Decreto 2/2006, de 18 de
enero, de prevencin de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpo Nacional de Polica, los cuales, salvo los que desarrollen funciones con
caractersticas singulares desde el punto de vista preventivo y vinculadas a las
tareas de polica, seguridad, resguardo aduanero o servicios operativos de pro-
teccin civil (que estn excluidos de la LPRL), se regirn por la normativa ge-
neral de prevencin de riesgos, ms las peculiaridades que se deriven del
RD 67/2010 que les es igualmente aplicable, as como del mismo RD 2/2006.
El art. 1 de esta ltima norma destaca que el RD se aplicar a la actividad de los
funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica que presten servicios tanto en los
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
37
rganos centrales como perifricos dependientes de la Direccin General de
Polica; y tambin que las singularidades y adaptaciones introducidas se refie-
ren a ciertos derechos de proteccin (arts. 3 y 4); a las obligaciones empresaria-
les de integracin de la prevencin y de planificacin, equipos de trabajo, infor-
macin, formacin, medidas de emergencia, vigilancia de la salud, maternidad
(arts. 5 a 11); a las obligaciones de los funcionarios en materia de prevencin
de riesgos (art. 12); a los derechos de participacin y representacin (arts. 7 y
13 a 17); a la organizacin y gestin de la prevencin (art. 18); y a los mecanis-
mos de control del sistema de prevencin aplicado (art. 19).
En cuanto al personal que desarrolla su trabajo en los centros penitenciarios,
el RD 67/2010, reproduciendo la previsin del art. 3.3, segundo prrafo, de la
LPRL, establece que se sujetar a su contenido, salvo en los casos en que sea
necesaria una adaptacin en virtud de las caractersticas especiales del trabajo;
hiptesis en la que esa diferente forma de articular la prevencin de quienes
desempean esas tareas se encomienda, de forma un tanto criticable, a la nego-
ciacin colectiva en el mbito del empleo pblico regulada por la Ley 7/1990,
de 19 de julio, sobre negociacin colectiva y participacin en la determina-
cin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos (norma referen-
ciada en el art. 3.3 LPRL pero que ha de considerarse derogada por el EBEP).
Finalmente, otro colectivo de empleados pblicos son los que prestan el servi-
cio pblico de salud, a los que se aplican las normas preventivas generales, ms
el RD 67/2010. Sin embargo, el propio estatuto de estos trabajadores, el Estatu-
to Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud (Ley 55/2003, de 16
de diciembre) declara que a estos profesionales les ser de aplicacin las nor-
mas preventivas generales, ms las adaptaciones contenidas en el RD 67/2010
(en realidad la cita es al RD 1488/1998, antecedente del RD 67/2010) y en los
Acuerdos o Pactos colectivos como el suscrito entre la Administracin Sanita-
ria y los sindicatos, publicado por Resolucin de 13 de enero de 1997, en rela-
cin a los derechos de participacin de los trabajadores. Si bien hay que resaltar
que la mayora de estos empleados pblicos dependen ahora de la Administra-
cin Autonmica.
2.2.3. Las normas reguladoras de la prevencin de riesgos para el personal
civil no laboral que presta servicios en otras Administraciones
Pblicas
Como se ha advertido antes, muchos de los empleados pblicos desempean
su trabajo en el mbito de las Administraciones Pblicas diversas de la AGE y
de los rganos dependientes de esta y, respecto de ellos, junto a las normas de
mbito nacional, tanto las generales como las especficas para la AGE, han
de tenerse en cuenta las normas que cada Comunidad Autnoma puede aprobar
en ejercicio de sus competencias en materia de prevencin de riesgos, si bien
38
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
respetando las que la disposicin adicional tercera de la LPRL considera bsi-
cas y que integran el listado que se ha expuesto pginas atrs.
Todas esas numerosas normas autonmicas, en bastantes casos precedidas,
desarrolladas o aplicadas mediante Acuerdos colectivos entre la Administra-
cin Autonmica y los sindicatos, pueden agruparse en dos bloques. De una
parte, las normas generales de adaptacin de la normativa de prevencin de
riesgos, cumpliendo un papel similar al del RD 67/2010; de otra parte, normas
de adaptacin ms particulares referidas bien a la organizacin preventiva, a los
servicios de prevencin, a la creacin de rganos tcnicos de asesoramiento, o
a la participacin que se realiza a travs de los comits de seguridad y salud u
otros organismos. No tiene sentido hacer aqu referencia detallada ninguna de
estas normas, por lo que solo se har un anlisis de conjunto de ellas.
As, por lo que se refiere a las normas autonmicas de adaptacin general de
la normativa preventiva a los centros pblicos de cada CA, hay que citar a las
CCAA de:
Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de diciembre, de adaptacin de la nor-
mativa sobre prevencin de riesgos laborales en el mbito de la Adminis-
tracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias y sus Organismos
Autnomos, BOC de 8 de febrero de 2010).
Castilla y Len (Decreto 143/2000, de 29 de junio, de adaptacin de la
legislacin de prevencin de riesgos laborales a la Administracin de
la Comunidad de Castilla y Len, BOCyL de 4 de julio de 2000, modificado
por el Decreto 44/2005, de 2 de junio, BOCyL de 8 de junio de 2005).
La Rioja (Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adaptacin de la legis-
lacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la Administracin de la Co-
munidad Autnoma de La Rioja, BOR de 13 de diciembre de 2007).
Navarra (Decreto Foral 135/1998, de 20 de abril, por el que se adapta la
normativa de prevencin de riesgos laborales al mbito de la Administra-
cin de la Comunidad Foral y sus organismos autnomos, modificado por
Decreto 121/2008, de 15 de diciembre, BON de 15 de mayo de 1998 y de
9 de enero de 2009, respectivamente).
Comunidad Valenciana (Decreto 123/2001, de 10 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevencin de Riesgos Labora-
les en el mbito de la Administracin de la Generalitat Valenciana y sus
organismos autnomos, DOGV de 13 de julio de 2001, completado por las
rdenes de 6 de agosto de 2001, 6 de febrero y 18 de junio de 2002).
Otras CCAA han llegado al mismo resultado a travs de Acuerdos con la
representacin sindical que, ms tarde, aunque no siempre, se han traducido en
normas reglamentarias autonmicas. As, el BOC de 12 de julio de 2005 de la
CA de Cantabria, publica el Acuerdo de la Administracin y las Organizacio-
nes Sindicales sobre adaptacin de la Normativa en Prevencin de Riesgos La-
borales a la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria, seguido
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
39
por Orden PRE/83/2009, de 29 de diciembre, por la que se aprueba la parte
general del Plan de Prevencin de Riesgos Laborales de la Administracin de
la Comunidad Autnoma de Cantabria, BOC de 12 de enero de 2010). Por su
parte, la Orden de 1 de junio de 1999 dispone la publicacin del Acuerdo de
27 de mayo de 1999, para la determinacin de las condiciones de aplicacin
de la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales en la Junta de Extremadura
(BOE, de 8 de julio de 1999), Acuerdo que ha sido integrado posteriormente en
el Plan de Prevencin de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho pblico
por Resolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica de 3 de noviem-
bre de 2008 (BOE de 12 de noviembre de 2008).
En ambos casos, se trata de normas o acuerdos de aplicacin general que
tienen como finalidad la de adaptar, en uso de la habilitacin contenida en la
LPRL tantas veces mencionada, las normas de prevencin de riesgos a las pe-
culiaridades y caractersticas del empleo pblico. Son normas, adems, que
tienen una estructura y un contenido muy similar, dependiendo frecuentemente
su amplitud y precisin de la fecha en que han sido aprobadas, de forma que las
ms modernas suelen incluir un mayor nmero de artculos y referencias y con-
tener una regulacin ms completa. En todo caso, los elementos comunes que
pueden destacarse son los siguientes:
A) El mbito de aplicacin subjetivo de estas normas es el conjunto de los
empleados pblicos, al margen de que se trate de personal laboral o so-
metido al derecho administrativo, como as lo indica expresamente por
ejemplo el Acuerdo de 27 de mayo de 1999 de la CA de Extremadura o
el Decreto 123/2001 de la Comunidad Valenciana, si bien suele hacerse
la advertencia que los empleados pblicos que realicen actividades par-
ticulares en el mbito de la polica, la seguridad o la proteccin civil se
regirn por sus normas propias que, a veces y no siempre, son tambin
autonmicas.
B) En cuanto al mbito institucional, la mayora de las normas citadas lo
describen como la administracin autonmica de que se trate y los orga-
nismos autnomos dependientes de ella, aunque el Acuerdo de la CA de
Extremadura aada expresamente tambin a los entes pblicos depen-
dientes, mientras que el Acuerdo de 12 de julio de 2005 de la CA de
Cantabria, excluya a las fundaciones del sector pblico y a las socieda-
des mercantiles pblicas que pertenezcan, en todo o en parte, a la CA.
C) Son normas que limitan su contenido a tres grandes bloques de materias:
organizacin y gestin de la prevencin en la Administracin Auton-
mica (plan general de prevencin; integracin de la prevencin; servi-
cios de prevencin en lo que hace a su nmero, composicin, estructura,
medios materiales y personales, formacin y coordinacin), instrumen-
tos de control del sistema preventivo (como alternativa a las auditoras
externas ya que habitualmente se encomienda a un rgano de la propia
Administracin con competencias generales sobre la materia preventi-
40
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
va), y, finalmente, participacin y representacin de los trabajadores
(fundamentalmente lo relativo a los delegados de prevencin, su nme-
ro, procedimiento de eleccin y competencias; comits de seguridad y
salud laboral; y participacin institucional en rganos especializados en
materia de prevencin de riesgos).
El otro paquete de normas autonmicas de prevencin de riesgos laborales,
dejando al margen a CCAA como las de Madrid y Murcia que prcticamente no
han legislado nada sobre la materia ms all de establecer planes generales de
prevencin de riesgos laborales aplicables a todos los sectores productivos, tie-
ne un contenido ms restrictivo o monogrfico, orientndose sobre todo a esta-
blecer la organizacin preventiva de la Administracin Autonmica de que se
trate, o tambin a regular, de forma separada, otras materias como la de partici-
pacin de los trabajadores.
As, pueden citarse las siguientes normas sobre implantacin, estructura-
cin, funciones y medios de los servicios de prevencin en la Administracin
Autonmica:
Andaluca (Decreto 304/2011, de 11 de octubre, por el que se regula la
estructura organizativa de prevencin de riesgos laborales para el personal
al servicio de la Administracin de la Junta de Andaluca, BOJA de 25 de
octubre de 2011; y Orden de 30 de junio de 2003, por la que se regulan los
Centros de Prevencin de Riesgos Laborales, BOJA de 25 de agosto de
2003).
Aragn (Decreto 168/2002, de 14 de mayo, del Gobierno de Aragn, por
el que se regula la organizacin de los recursos necesarios para el desarro-
llo de las actividades preventivas, en materia de prevencin de riesgos la-
borales, en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Aragn,
BOA de 27 de mayo de 2002).
Asturias (Decreto 33/1999, de 18 de junio, por el que se regula la orga-
nizacin y funcionamiento del Servicio de Prevencin de Riesgos Labo-
rales de la Administracin del Principado de Asturias, BOPA de 25 de
junio de 1999, modificado por Decreto 155/2011 de 29 de diciembre,
BOPA de 10 de enero de 2011, y Resolucin de 13 de junio de 2001, de
la Consejera de Administraciones Pblicas y Asuntos Europeos, por la
que se ordena la publicacin del convenio por el que se acuerda la cons-
titucin del Servicio de Prevencin Mancomunado, BOPA de 14 de julio
de 2001).
Baleares (Decreto 44/2001, de 23 de marzo, por el cual se aprueba la crea-
cin del Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales para el personal al
servicio de la Administracin de las Illes Balears, BOIB, de 3 de abril de
2001).
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
41
Castilla-La Mancha (Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio
de Prevencin de Riesgos Laborales de la Administracin de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, DOCM de 2 de noviembre de 2001).
Catalua (Decreto 312/1998, de 1 de diciembre, por el que se crean los
servicios de Prevencin de Riesgos Laborales para el personal al servicio
de la Administracin de la Generalidad, DOGC de 11 de diciembre de
1998).
Galicia (Decreto 204/1997, de 24 de julio, por el que se crea el Servicio de
Prevencin de Riesgos Laborales para el personal al servicio de la Admi-
nistracin de la Xunta de Galicia, DOG de 8 de agosto de 1997 y Decreto
17/2009, de 21 de enero, por el que se aprueba el Plan de prevencin de
riesgos laborales en la Administracin General de la Junta de Galicia,
DOG de 4 de febrero de 2009).
Pas Vasco (Decreto 78/2000, de 16 de mayo, sobre organizacin y fun-
cionamiento del Servicio de Prevencin propio de la Administracin Ge-
neral de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autno-
mos, BOPV de 19 de junio de 2000).
Todas las normas anteriores, partiendo como en el caso anterior de una gran
similitud, tienen una serie de rasgos comunes:
A) Son normas que se dedican casi exclusivamente a regular la estructura
preventiva de la Administracin Autonmica de que se trate;
B) Se refieren, con mayor o menor extensin y detalle segn los casos, a la
elaboracin de un plan de prevencin para los empleados pblicos de la
CA;
C) Tambin regulan los servicios de prevencin, normalmente varios segn
sectores de la Administracin (educacin, sanidad, justicia, administra-
cin en general) aunque hay ejemplos de un nico servicio de preven-
cin para todo el conjunto del empleo pblico;
D) Establecen las funciones y medios materiales y personales de esos ser-
vicios de prevencin;
E) Se refieren igualmente a la vigilancia de la salud, la coordinacin y a los
instrumentos de control interno, habitualmente encomendado a un orga-
nismo de la propia Administracin Autonmica.
En todas las normas se hace mencin al mbito subjetivo e institucional de
aplicacin siendo, en cuanto a lo primero, todos los empleados pblicos de la
Administracin Autonmica, al margen de su condicin de laborales o someti-
dos al derecho administrativo, haciendo exclusin de los trabajadores con par-
ticularidades, normalmente sometidos a su propia regulacin general o sencilla-
mente excluidos del mbito de la LPRL y, por tanto, tambin de las normas
autonmicas. Respecto del mbito institucional, junto a la mencin habitual de
la Administracin y los organismos autnomos que dependa de ella, hay ejem-
plos de mayor precisin como es el caso de la CA de Andaluca (que cie la
42
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
aplicacin de las normas organizativas de la prevencin a las consejeras, agen-
cias administrativas y agencias de rgimen especial, excluyendo a las entidades
pblicas empresariales).
Se ha dicho antes que las normas autonmicas en materia de prevencin de
riesgos en el empleo pblico tienen como objetivo fundamental regular lo re-
lativo a la organizacin y gestin de la prevencin as como a la participacin
y representacin de los trabajadores. En las CCAA en las que se ha hecho una
regulacin de adaptacin general, ambos temas se abordan por el mismo ins-
trumento normativo. En cambio, en aquellas CCAA que han optado por nor-
mas sobre aspectos concretos, como son las que se acaban de enumerar, el
tema de la representacin y participacin de los trabajadores suele ser objeto
de una regulacin diferente, muy frecuentemente derivada de acuerdos o pac-
tos entre la Administracin y la representacin sindical. En este sentido pue-
den destacarse:
Andaluca (Acuerdo de 6 de noviembre de 2001, del Consejo de Gobierno
de la Junta de Andaluca, por el que se aprueba el Acuerdo de la Mesa
General de Negociacin sobre derechos de participacin en materia de
prevencin de riesgos laborales en el mbito de la Administracin de la
Junta de Andaluca, BOJA de 10 de noviembre de 2001).
Aragn (Orden de 7 de julio de 2004, del Departamento de Economa,
Hacienda y Empleo, por la que se publica el Acuerdo de 6 de julio de
2004, del Gobierno de Aragn, por el que se otorga la aprobacin expresa
y formal, ratificndolo al Acuerdo de la Mesa de Funcin Pblica sobre
participacin en materia de prevencin de riesgos laborales en la Adminis-
tracin de la Comunidad Autnoma de Aragn (BOA de 26 de julio de
2004).
Castilla-La Mancha (Orden de 31 de enero de 1997, de la Consejera de
Economa y Administraciones Pblicas por la que se constituyen los Co-
mits de Seguridad y Salud, DOCM de 14 de febrero de 1997, modificada
por la Orden de 17 de febrero de 1997, DOCM de 7 de marzo de 1997).
Catalua (Resolucin TRI/2764/2005, de 22 de septiembre, por la que se
dispone la inscripcin y publicacin del Pacto sobre derechos de partici-
pacin de los empleados y empleadas pblicos en materia de prevencin
en el mbito de la Administracin de la Generalidad de Catalua, DOGC
de 30 de septiembre de 2005).
Galicia (Resolucin de 29 de diciembre de 2010, de la Direccin General
de Relaciones Laborales, por la que se dispone la inscripcin en el registro
y la publicacin, en el Diario Oficial de Galicia, del Acuerdo sobre dere-
chos de participacin del personal al servicio de la Administracin de la
Xunta de Galicia en materia de prevencin de riesgos laborales, DOGG de
20 de enero de 2010).
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
43
Por ltimo, y adems de las normas citadas, otras muchas autonmicas, de
las que no es necesario hacer mencin aqu, determinan el establecimiento
de rganos de participacin como los comits de seguridad y salud laboral den-
tro del mbito de la Administracin Autonmica, frecuentemente varios segn
sectores, actividades o incluso mediante comits intercentros. Como tambin
existen numerosas normas relativas a la creacin de organismos autonmicos
de participacin institucional como los consejos o institutos de seguridad y sa-
lud laboral o de prevencin de riesgos laborales.
3. LAS ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL CONCEPTO DE
ADMINISTRACIN PBLICA A LOS EFECTOS DE LA
APLICACIN DE LA LEGISLACIN DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
En general, las normas de prevencin de riesgos, cuando se refieren a los
organismos pblicos que son los receptores de los servicios prestados por
los empleados pblicos, utilizan la expresin Administraciones Pblicas, sin
ulteriores precisiones. En todo caso, por encima de la disparidad de criterios
existentes a la hora de definir qu debe entenderse por Administracin Pblica,
ha de recurrirse a un concepto amplio. As lo establece el Dictamen de la Direc-
cin del Servicio Jurdico del Estado de 5 de diciembre de 2001 (Ref. A.G.
Justicia 6/2001) donde se afirma que la mencin de la LPRL a Administracio-
nes Pblicas, no debe ser interpretada en su sentido propio o tcnico-jurdico,
en los trminos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de
las Administraciones Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn, sino
en un sentido amplio, como empleador pblico, al margen de que se trate de
una Administracin Pblica u otra institucin pblica, rgano constitucional o
poder del Estado que tenga a su servicio trabajadores vinculados por una rela-
cin laboral, o de carcter administrativo o estatutario.
Aun aceptando este criterio, puede acudirse a las diversas leyes de la Admi-
nistracin, estatal y autonmica, que de por s mismas ya encuadran dentro del
concepto de Administracin Pblica un amplio nmero de entes y organismos.
As, la Ley 30/1992, antes citada, establece, en su art. 2, que se entiende por
Administraciones Pblicas la Administracin General del Estado, las Adminis-
traciones de las Comunidades Autnomas, las entidades que integran la Admi-
nistracin Local, y tambin las entidades de derecho pblico con personalidad
jurdica propia que sean dependientes o estn vinculadas a cualquiera de las
Administraciones Pblicas.
Un concepto que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcio-
namiento de la Administracin General del Estado confirma, al sealar que
Administracin Pblica, a nivel estatal, sern tambin los organismos pblicos
vinculados o dependientes de la Administracin Pblica, aadiendo que esos
organismos pblicos son las entidades regidas por el derecho pblico que de-
44
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sarrollan actividades derivadas de la propia Administracin General del Estado,
en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de
esta. Por su parte, el art. 43 de la misma norma recoge los que deben ser con-
siderados como organismos pblicos clasificndolos en organismos autno-
mos, entidades pblicas empresariales y agencias estatales. El mismo precepto
subraya el carcter pblico de estos organismos al establecer su vinculacin o
adscripcin, en el caso de organismos autnomos o agencias estatales al Minis-
terio correspondiente, mientras que las entidades pblicas empresariales pue-
den depender de un Ministerio o de un organismo autnomo. Finalmente, los
arts. 45 y 53 definen las funciones que pueden desarrollar tales organismos
pblicos y as, en relacin con los organismos autnomos, que se rigen por el
derecho administrativo, realizan tareas de fomento, prestacionales o de ges-
tin de servicios pblicos; por lo que se refiere a las entidades pblicas empre-
sariales, son organismos pblicos a los que se encomienda la realizacin de
actividades prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes
de inters pblico susceptibles de contraprestacin, pudiendo, en el caso de
estas ltimas, regirse por el derecho privado.
Como puede comprobarse, incluso atendiendo al tenor literal de los precep-
tos transcritos, el concepto de Administracin Pblica es bastante amplio al
acoger, adems de las estructuras ordinarias de gestin de las Administraciones
Pblicas, toda una serie de organismos pblicos que incluyen, en primer lugar,
a los organismos autnomos, fcilmente identificables debido a su naturaleza
jurdica pblica y a su funcin de Administracin descentralizada de las com-
petencias de un Ministerio concreto y que pueden proyectar sus actividades en
cualquiera de los amplios campos del fomento, las prestaciones pblicas o la
gestin de los servicios pblicos. Tambin quedan incluidas en el concepto las
entidades pblicas empresariales que, con naturaleza jurdica pblica, se desti-
nan desde actividades esencialmente prestacionales hasta la produccin de bie-
nes de inters pblico, pasando por la gestin de los servicios pblicos. Entida-
des a las que hay que aadir las agencias estatales.
A semejantes conclusiones se llega analizando algunas normas reguladoras
de la Administracin Autonmica. As, el art. 1 de la Ley de la Comunidad
Autnoma de Andaluca 9/2007, de 22 de octubre, incluye en el concepto de
Administracin Pblica a la Administracin ordinaria y a las entidades instru-
mentales. En cuanto a estas, el art. 50 de la Ley las define como las entidades
dotadas de personalidad jurdica propia (no necesariamente pblica) pero que
hayan sido creadas, o estn participadas mayoritariamente o controladas efecti-
vamente por la Administracin de la Junta de Andaluca y que tengan por obje-
to la realizacin de actividades cuyas caractersticas por razones de eficacia
justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen de autonoma de gestin y
de mayor proximidad a la ciudadana. Advirtase la extensin del concepto de
Administracin Pblica que podr atribuirse a las entidades instrumentales, con
independencia de su personalidad jurdica, mediante el simple expediente de la
creacin, la participacin en ellas de la Administracin Pblica o el control por
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
45
parte de esta; lo que sin duda ampla grandemente el concepto de Administra-
cin Pblica.
Por otra parte, el art. 52 de la Ley andaluza, integra en el concepto de ente
instrumental a las agencias, de naturaleza pblica, ya que se consideran parte de
la Administracin ordinaria, y a las que califica como entidades instrumentales
como son las sociedades mercantiles y fundaciones del sector pblico andaluz
que tienen personalidad jurdica propia, aunque privada. La amplitud del con-
cepto de Administracin Pblica se pone de manifiesto en el nmero y diversi-
dad de entidades que integran ambas definiciones. As (art. 54) las agencias,
que se definen como lo hace la ley estatal, en el sentido de que tienen como
funcin la de realizacin de actividades de la competencia de la Comunidad
Autnoma en rgimen de descentralizacin funcional, se clasifican en agen-
cias administrativas, agencias pblicas empresariales y agencias de rgimen
especial, todas ellas de naturaleza jurdica pblica. En cuanto a las primeras, el
art. 65 las define como las que, en ejecucin de programas especficos de la
actividad de una Consejera, se dedican a la realizacin de actividades de pro-
mocin, prestacionales, de gestin de servicios pblicos y otras actividades ad-
ministrativas. Por lo que hace a las agencias pblicas empresariales, el art. 68
de la Ley andaluza les asigna la realizacin de actividades prestacionales, la
gestin de servicios o la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de
contraprestacin. Ambos conceptos muy semejantes a los fijados en la ley
estatal. Por ltimo, las agencias de rgimen especial son entidades con una serie
de actividades pero caracterizadas por el ejercicio de autoridad y requieran
especialidades en su rgimen jurdico (art. 71).
Al amplio catlogo de entidades integrantes de la Administracin Pblica, la
Ley de la CA de Andaluca aade las sociedades mercantiles del sector pblico
andaluz que tienen por objeto la realizacin de actividades comerciales o de
gestin de servicios en rgimen de mercado, actuando bajo el principio de la li-
bre competencia (art. 75); lo que hace referencia a una amplsima gama de ac-
tividades, participando en concurrencia competitiva en el mercado de bienes y
servicios. El repertorio se cierra con las fundaciones del sector pblico (art.78).
Por su parte, la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administra-
cin de la Comunidad de Castilla y Len, considera Administracin Pblica de
la CA, adems de la Administracin ordinaria, establece que forman parte de la
Administracin Pblica, la Administracin Institucional y las empresas pbli-
cas (art. 83). En cuanto a la primera, desarrolla, mediante descentralizacin
funcional, actividades de ejecucin administrativa y econmica propias de las
competencias de la Comunidad (art. 85) y est integrada por los organismos
autnomos y los entes pblicos de derecho privado, a los cuales se asignan
funciones como las de realizacin de actividades de fomento, prestacionales o
de gestin de servicios pblicos, sujetndose en su actuacin al derecho admi-
nistrativo (art. 86), o la de actividades de carcter econmico, comercial,
industrial, agrario, financiero o anlogo, sujetndose fundamentalmente en su
46
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
actuacin al derecho privado (art. 91); una definicin esta ltima de una ex-
traordinaria amplitud y que comprende una amplia gama de entidades que, re-
gidas por el derecho privado y dedicadas a actividades mercantiles, tambin
deben ser consideradas organismos pblicos y, en consecuencia, Administra-
cin Pblica a efectos de la Ley que la regula y, mucho ms, por lo que se re-
fiere a la materia de prevencin de riesgos laborales. Por lo que respecta a las
empresas pblicas, la Ley de la CA de Castilla y Len insiste en esta visin
amplia del concepto de Administracin Pblica, considerando tales a las socie-
dades mercantiles en cuyo capital exista una participacin, directa o indirecta,
de la Administracin de la CA o de sus entidades institucionales sea superior al
50 por ciento (art. 92), publificando a la entidad en la medida en que esta est
bajo el control de la propia Administracin ordinaria o institucional.
Finalmente, el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de
Aragn, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administra-
cin de la Comunidad Autnoma de Aragn, define a los organismos pblicos
como las entidades que, dependiendo de la Administracin de la Comunidad
Autnoma y con personalidad jurdica propia, cumplen fines de inters pblico,
clasificndose, como es habitual, en organismos autnomos y entidades de de-
recho pblico (arts. 66 y 67). Estos a su vez se identifican con entes a los que se
encomienda, dentro de la lgica de la descentralizacin funcional, la organiza-
cin y gestin de un servicio pblico y de los fondos adscritos al mismo, el
desarrollo de actividades econmicas o la administracin de determinados bie-
nes de la Comunidad Autnoma (art. 72); mientras que las entidades de dere-
cho pblico son los organismos pblicos que, no obstante, ajustan sus activida-
des al ordenamiento jurdico privado (art. 79). Un listado al que se suman las
empresas de la CA que son sociedades mercantiles en cuyo capital social tenga
la Administracin una participacin mayoritaria bien por s misma o a travs de
sus organismos pblicos (art. 83). Tambin en este caso la Ley autonmica
acoge un concepto extenso de Administracin Pblica que es el que ha de utili-
zarse en el mbito de la prevencin de riesgos laborales.
En conclusin, y como seala el Dictamen citado al inicio por Administra-
cin Pblica a los efectos de las normas de prevencin de riesgos laborales han
de entenderse todos los entes pblicos, por algunos de los criterios que se reco-
gen en las normas citadas, que acten como empleadoras o como receptoras de
los servicios prestados por los trabajadores a su servicio, al margen del carcter
laboral o de rgimen administrativo de la relacin jurdica que vincula a los
empleados con las instituciones, centros, organismos, entes y empresas pbli-
cas. Organismos donde estn comprendidos todos los empleados pblicos de la
Administracin de Justicia y de los rganos constitucionales (Tribunal Consti-
tucional, Consejo de Estado, Consejo Econmico y Social, Consejo General del
Poder Judicial, etc.).
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
47
4. EL RIESGO PROFESIONAL. LOS DAOS PROFESIONALES:
ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES.
OTRAS PATOLOGAS
El riesgo profesional puede definirse como la probabilidad de que se sufra
una lesin o se contraiga una enfermedad como consecuencia del trabajo que se
desempea; se trata de una situacin de dao hipottico ya que, por definicin,
el riesgo incluye la idea de algo incierto o aleatorio que podr o no materializar-
se. Por su parte, el riesgo laboral se hace realidad en forma de accidente de
trabajo que provoca unas lesiones al trabajador que lo sufre, o de enfermedad
entendida como deterioro, temporal o definitivo, de la salud. Esta definicin se
encuentra recogida en el art. 4.2 LPRL donde el riesgo laboral o profesional
se define como la posibilidad de que un trabajador sufra un dao derivado cau-
salmente del trabajo, mientras se consideran tales las enfermedades, patolo-
gas o lesiones sufridas con motivo o con ocasin del trabajo, estableciendo
una conexin de causalidad entre trabajo y lesin que puede ser directa (las
patologas, lesiones o enfermedades que se sufran por el trabajador motivadas
de forma inmediata por el desempeo del trabajo o por las circunstancias pro-
ductivas u organizativas del mismo) y tambin indirecta (en la medida en que
el trabajo es la ocasin, el contexto o el entorno que provoca dichas enfermeda-
des, patologas y lesiones).
En conclusin, los riesgos profesionales (probabilidad de un dao de esta
naturaleza) se convierten en daos profesionales (enfermedades, patologas y
lesiones) que pueden definirse como los daos que se producen en la salud de
quien trabaja y que estn provocados por el propio trabajo. Una motivacin,
directa o indirecta, por el trabajo, entendiendo por este, a este efecto, los proce-
sos, operaciones, equipos o productos que originen riesgos del trabajo; las m-
quinas, aparatos, instrumentos o instalacin utilizada en el trabajo; y tambin,
las condiciones de trabajo referidas a caractersticas de los locales y tiles de
trabajo, naturaleza de los agentes fsicos, qumicos y biolgicos, procedimien-
tos de utilizacin, y cualquier otra caracterstica del trabajo incluyendo la orga-
nizacin y ordenacin del mismo (art. 4 LPRL).
Desde un punto de vista conceptual, la materializacin de un riesgo profe-
sional tiene lugar, bien mediante un accidente de trabajo, bien a travs de una
enfermedad ocasionada por el trabajo. Pudindose considerar los primeros
como los hechos o acontecimientos, casi siempre impredecibles aunque depen-
de de la exposicin a factores de riesgo, que se presentan de forma sbita, rpi-
da y violenta, causando una lesin directa al organismo, fcilmente identifica-
ble y que requiere un tratamiento mdico de choque mediante curas de urgencia,
ciruga, o atencin mdica inmediata. Por lo que se refiere a las enfermedades
del trabajo, se pueden definir como las provocadas por la prestacin de los ser-
vicios profesionales, que se manifiestan como un resultado, lento y progresivo
y no violento, motivado por agentes externos que penetran en el organismo, que
son difciles de identificar y que requieren un tratamiento mdico adecuado; se
48
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
trata, no obstante, de enfermedades cuya aparicin puede preverse mediante
reconocimientos mdicos, anlisis y otras pruebas.
Pese a lo dicho, en relacin con los riesgos profesionales se suele acudir a
los nicos conceptos legales consolidados que existen y que se encuentran re-
cogidos en el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS,
en adelante).
Se establece all que se entiende por accidente de trabajo toda lesin corpo-
ral que el trabajador sufra con ocasin o por consecuencia del trabajo que ejecu-
te por cuenta ajena (art. 115), aadiendo un amplio listado de posibles situacio-
nes que se califican tambin y especficamente como accidente de trabajo
incluyendo un variado repertorio de casos. Dicho listado abarca desde los acci-
dentes in itinere (que son los que sufra el trabajador al ir o al volver del lugar de
trabajo) hasta los actos de salvamento u otros de naturaleza anloga cuando
tengan alguna conexin con el trabajo, pasando por los sufridos por el trabajador
representante sindical en el desempeo de sus funciones e incluso los ocurridos
al ir o al volver del lugar donde ejercite sus tareas como cargo electivo. Adems,
el art. 115 LGSS considera igualmente accidentes de trabajo los ocurridos con
ocasin de tareas que, aun no siendo las del trabajador, realiza este cumpliendo
rdenes del empresario o espontneamente en inters del funcionamiento de la
empresa. Por ltimo, el art. 155 LGSS incluye tambin como accidente de traba-
jo una serie de enfermedades como las que contraiga el trabajador con motivo de
la realizacin de su trabajo, siempre que esta haya sido causa relevante de la
misma; tambin las enfermedades o defectos previos que el trabajador sufriera y
que se agraven como consecuencia de las lesiones provocadas por el accidente;
e igualmente las llamadas enfermedades intercurrentes y son las consecuencias
del accidente que se agraven al ser complicaciones derivadas del proceso pato-
lgico provocado por el accidente o tengan su origen en el medio en el que se
haya situado el paciente para la curacin de las secuelas del accidente.
En cuanto a la enfermedad profesional, su concepto se encuentra en el
art. 116 LGSS, el cual afirma que es enfermedad profesional la contrada a
consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena si bien ha de serlo en las
actividades establecidas y provocada por la accin de elementos o sustancias
determinadas, todo ello se contempla en el pertinente cuadro legal aprobado por
el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Cua-
dro de Enfermedades Profesionales en el Sistema de la Seguridad Social y es-
tablece criterios para su notificacin y registro. En dicho cuadro se establece
una relacin directa entre actividad especfica, agentes y lesiones, de aqu que
a las enfermedades profesionales se las califique como enfermedades lista-
das, a las que pretenden asociarse otras enfermedades que el Cuadro incorpora
en un listado anexo titulado como enfermedades profesionales cuyo origen
profesional se sospecha y cuya inclusin en el Cuadro de Enfermedades podra
contemplarse en el futuro.
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
49
Como puede comprobarse, a los efectos de la Seguridad Social, que no de la
prevencin de riesgos laborales, el concepto de accidente se caracteriza por ser
excesivamente amplio de contenido ya que incluye a los accidentes propiamen-
te dichos, as como a las enfermedades provocadas por el trabajo salvo las de-
nominadas enfermedades profesionales, que tambin lo son pero que tienen una
regulacin particular; y tambin incluye otros accidentes (los ocurridos en actos
de salvamento, los sucedidos al ir o al volver del trabajo o de la actividad repre-
sentativa sindical, haciendo tareas que no corresponden a las funciones del tra-
bajador accidentado) y enfermedades con una conexin directa con el acciden-
te pero muy indirecta con el trabajo (agravacin de secuelas del accidente,
enfermedades intercurrentes). Por este motivo puede decirse que el concepto de
accidente de trabajo utilizado a efectos de la Seguridad Social es equvoco al
incluir ms situaciones que su expresin literal permite suponer.
Por su parte, las enfermedades causadas por el trabajo se afrontan por las
normas de proteccin social creando una categora especial de estas enfermeda-
des (las que se consideran probadas como habituales en la actividad de que se
trate) y relegando a las dems enfermedades, que puedan probarse que tambin
son causadas por el trabajo, aunque no figuren en la lista de las enfermedades
profesionales, a la categora de accidente de trabajo, bajo la forma de lo que
pueden denominarse, por establecer una diferencia semntica, enfermedades
del trabajo. Accidente de trabajo, enfermedad del trabajo y enfermedad profe-
sional es, pues, la triloga conceptual a la que acuden las normas de Seguridad
Social para establecer su sistema de proteccin social.
Aqu se encuentra el fundamento de la incomodidad de trasvasar los concep-
tos de accidente de trabajo, enfermedad del trabajo y enfermedad profesional
desde el mbito de la Seguridad Social hacia el de la prevencin de riesgos la-
borales, y que no es otro que la diferente funcin protectora que cumplen unas
y otras normas. Para la Seguridad Social, basada en un sistema de tutela que
proporciona mejores prestaciones a las contingencias derivadas de un riesgo
profesional, la extensin, muy forzada hasta el extremo de ver casi eliminada su
conexin causal con el accidente en s mismo, del concepto de accidente de
trabajo no es sino una manera de ampliar y mejorar la proteccin social que se
dispensa a las situaciones de necesidad derivadas de la actualizacin de un ries-
go profesional tales como viudedad u orfandad e incapacidad tanto temporal
como permanente. De forma que la finalidad de proteccin se ha privilegiado
frente a la estricta funcin definidora de la nocin de accidente provocando que
baste un elemento o factor de vinculacin, aun muy dbil, con el trabajo (el ir y
volver del mismo, el estar en el trabajo cuando tienen lugar los actos de salva-
mento, el ser representante sindical, el adquirir una enfermedad en el lugar
donde el trabajador se sita para ser curado de las secuelas del accidente) para
otorgarle a la situacin la calificacin de riesgo profesional.
En cuanto a la enfermedad provocada por el trabajo, las normas de protec-
cin social tambin han realizado una operacin discutible al utilizar la deno-
50
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
minacin, ms expresiva y lgica para unas enfermedades generadas por el
trabajo, de enfermedades profesionales slo para un tipo concreto de enferme-
dades listadas y en relacin con las cuales la conexin entre el trabajo y la le-
sin se considera probada en virtud de pruebas mdicas, tcnicas, profesionales
o estadsticas. En cuanto a cualesquiera otras enfermedades (un nmero obvia-
mente mucho ms amplio) que estn provocadas por el trabajo, porque as se
prueba en el caso concreto ya que no se privilegian de ninguna presuncin,
siendo tambin enfermedades originadas por el trabajo se transmutan, a efectos
de la Seguridad Social, en accidentes de trabajo.
Como es obvio, no es posible ni adecuado hacer una transposicin plena de
los conceptos de accidente de trabajo y enfermedad profesional desde la Segu-
ridad Social a la prevencin de riesgos laborales. No, al menos, sin hacer una
reordenacin conceptual que, en primer lugar, excluya del concepto de acciden-
te todas las enfermedades que se adscriben al mismo; y que, en segundo lugar,
excluya tambin todos aquellos accidentes que guardan una relacin muy dbil
o inexistente de causalidad entre el trabajo y el dao. De manera que solo seran
accidentes de trabajo los que han sido ocasionados por el trabajo, pero existien-
do una relacin, mnimamente intensa, entre las circunstancias del trabajo y el
dao sufrido por el trabajador.
En todo caso, otro criterio que debe manejarse desde la perspectiva preven-
tiva para calificar ms restrictivamente un acontecimiento como accidente de
trabajo procede de la posicin que ocupa el empresario o empleador en la ga-
ranta de la proteccin de la seguridad y la salud laboral de los trabajadores a su
servicio. Posicin que no es otra que la de garante de la seguridad y obligado
principal en el mbito preventivo debido a su situacin de supremaca sobre el
trabajador y a sus facultades exclusivas de organizacin, direccin y control.
De manera que la obligacin preventiva del empresario o empleador solo puede
extenderse hacia los mbitos en los que ocupa esa posicin de dominio, no pu-
dindosele imputar ninguna obligacin sobre circunstancias que estn fuera de
su control. La exclusin de muchas de las hiptesis de accidente de trabajo
previstas en el art. 115 LGSS es la consecuencia inmediata.
Por lo que se refiere a la enfermedad profesional, una denominacin clsica
en el terreno de la Seguridad Social, no integra todas las hiptesis de enferme-
dades provocadas por el trabajo que es el concepto que interesa en el terreno
preventivo. En consecuencia, en este mbito es preferible recurrir al concepto
de enfermedades del trabajo como concepto general, aun aceptando que a efec-
tos tambin preventivos (la certeza de la existencia de ese tipo de enfermedad
en el sector o en la actividad; la probabilidad de que los trabajadores que reali-
zan esas labores las contraigan), dentro del concepto de enfermedades del tra-
bajo existen unas, las enfermedades profesionales, que reciben un tratamiento
protector y preventivo particular. O bien, utilizar, el concepto de enfermedad
profesional como un concepto propio de la prevencin de riesgos y que abarca
toda enfermedad que tenga una relacin de causalidad, ms o menos directa
LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN EL EMPLEO PBLICO
51
pero mnimamente intensa, con el desempeo del trabajo y sus circunstancias
de todo tipo. Ya que esta es una alternativa confusa debido al uso consolidado
del concepto de enfermedad profesional para referirse solo a las listadas o inte-
grantes del Cuadro de Enfermedades Profesionales, es preferible utilizar la pri-
mera opcin, manejando, para referirse en general a las enfermedades provoca-
das por el trabajo (sean o no profesionales en sentido jurdico) la expresin
enfermedades del trabajo.
Pues bien, las enfermedades del trabajo, como los accidentes de trabajo por
otra parte aunque estos se localizan ms en determinadas actividad de la Admi-
nistracin Pblica, son de ocurrencia frecuente debido a la gran cantidad de
actividades que puede abarcar la actividad de la Administracin Pblica, enten-
dida en sentido amplio, e incluyendo tanto las enfermedades profesionales
como las dems ocasionadas por el trabajo. As, debido a la pluralidad de acti-
vidades realizadas por los entes pblicos (direccin, gestin, tareas administra-
tivas, actividades sanitarias, docencia de todos los niveles, conductores, opera-
rios de diverso tipo y cualificacin, bomberos, proteccin civil, fuerzas armadas,
fuerzas y cuerpos de seguridad), hacen que estn presentes riesgos de muy di-
versa naturaleza ya sean qumicos, biolgicos, fsicos (como movimientos re-
petitivos, manipulacin de cargas, riesgos musculoesquelticos) y, sin duda
alguna, riesgos psicosociales que se manifiestan mediante sntomas como alte-
raciones del sueo, cefaleas, as como todos los asociados al estrs.
A este respecto, junto a estos conceptos clsicos de daos del trabajo, se
vienen incluyendo otras situaciones que encajan mal en un concepto tradicional
de accidente o de enfermedad al referirse a situaciones como la fatiga, el estrs
y la insatisfaccin laboral o el envejecimiento prematuro.
As, la fatiga se define como una manifestacin de la tensin producida por
el trabajo que se traduce en una disminucin de la capacidad de respuesta del
organismo y que est provocada por trabajos con responsabilidad que obligan a
la toma permanente de decisiones, trabajos repetitivos y a ritmo rpido y con-
trolado externamente, trabajos de manejo de un volumen alto de informacin y
que exigen respuestas inmediatas, trabajos en los que el control por parte de los
sentidos (vista, odo) debe ser muy estricto y elevado. La fatiga se define como
una patologa inespecfica ya que suele obedecer a circunstancias multifactoria-
les entre las que el trabajo ha de ocupar un papel relevante pero casi nunca ex-
clusivo ya que tambin intervienen otros factores relacionados con la vida per-
sonal, familiar, los hbitos o incluso el estado de salud o la predisposicin a
adquirir esa patologa.
Por su parte, el estrs o, ms ampliamente, la insatisfaccin laboral suele
definirse como el rechazo, ms intenso que en muchas ocasiones puede consi-
derarse normal o habitual, que el trabajador siente hacia su trabajo como conse-
cuencia de circunstancias laborales tales como las malas o nulas relaciones con
los compaeros, la ausencia de comunicacin, la carencia de reconocimiento
del trabajo, las escasas o nulas posibilidades de promocin laboral o econmi-
52
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ca, determinadas condiciones de trabajo particularmente inestables o inseguras
como sucede con todos los contratos que se califican de precarios, la falta de
identificacin con los objetivos de la empresa o, en fin, la propia personalidad
del trabajador. Todas estas circunstancias pueden generar un deterioro de la
salud psicolgica del trabajador, materializndose en el estrs laboral, el sn-
drome del quemado o bournout o el mobbing.
En cuanto ms especficamente al estrs laboral, que puede definirse como
el sentimiento de ser incapaz de asumir los retos que presenta el trabajo y la
vida cotidiana de forma que el entorno supera la capacidad de respuesta, cau-
sando reacciones en el mbito cognitivo pero tambin en el fisiolgico y psico-
motor. Y sera provocado por causas como el ambiente laboral inadecuado, la
sobrecarga de trabajo, la asuncin de responsabilidades relevantes y de la toma
de decisiones de importancia, y, en general, como en la insatisfaccin laboral,
unas condiciones de trabajo inadecuadas. Las manifestaciones del estrs laboral
pueden ser mltiples tales como miedo e inseguridad, pensamientos negativos
sobre s mismo, dificultad para decidir, pensar o concentrarse, preocupacin, y
molestias fsicas como alteraciones del sueo o del ritmo cardaco, molestias en
el estmago, cefaleas, sudoracin, tartamudeo.
Por ltimo, el envejecimiento prematuro constituye una aceleracin del pro-
ceso natural de envejecimiento que una persona experimenta a consecuencia de
su trabajo, contribuyendo a ello no solo el trabajo sino tambin otros factores
personales que ninguna relacin tienen con l. Como en el caso de la fatiga y la
insatisfaccin laboral es una patologa inespecfica.
53
Captulo 2
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS
LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Ana Moreno Mrquez
Profesora Contratada Doctora
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. LA PROTECCIN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLI-
CAS. 1.1. La Administracin Pblica como empleador. 1.2. Relaciones laborales y relacio-
nes de carcter administrativo o estatutario. 1.2.1. Aplicacin de la LPRL al personal la-
boral al servicio de las Administraciones Pblicas con peculiaridades. 1.2.2. Aplicacin de
la LPRL al personal que presta servicios para las Administraciones Pblicas en el marco
de una relacin de carcter administrativo o estatutario.2. SUJETOS INCLUIDOS CON CARC-
TER RELATIVO. 2.1. La exclusin de las actividades con particularidades. 2.2. La necesidad
de contar con una regulacin especfica. 2.2.1. Proteccin de la seguridad y salud en la
medida de lo posible. 2.2.2. La regulacin prevista para los colectivos que llevan a cabo
actividades cuyas particularidades impiden que se les aplique la regulacin comn.
3. APLICACIN ADAPTADA DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES. 3.1. Centros y
establecimientos militares. 3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulacin adaptada y su
vinculacin a la Defensa nacional. 3.1.2. Colectivos a los que se les aplica la normativa
adaptada. 3.1.3. Resultado obtenido. 3.2. Establecimientos penitenciarios. 3.2.1. El con-
cepto de establecimiento penitenciario. 3.2.2. Las caractersticas de las actividades que
determinan la necesidad de establecer una regulacin especfica. 3.2.3. La negociacin
colectiva como fuente para adaptar la regulacin prevista en la LPRL.
1. LA PROTECCIN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
La Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio, relativa a la aplicacin de medidas
para promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el
trabajo (en lo sucesivo, DM) contempla como sujetos protegidos a los trabaja-
54
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
dores, en una determinada situacin, en concreto, en el trabajo (art. 1), y
ello con independencia de la actividad que realicen, puesto que se aplica a
todos los sectores de actividades, ya sean pblicas o privadas (art. 2.1). En
este sentido, el art. 3 de la DM, define al trabajador, en trminos genricos,
como cualquier persona empleada por un empresario, lo que supone que ex-
tiende su mbito de aplicacin a los trabajadores dependientes, es decir, a quie-
nes realizan cualquier tipo de actividad, ya sea pblica o privada, bajo la direc-
cin y organizacin de otro sujeto, de forma que les protege de los riesgos que
se generan a partir de la realizacin de un trabajo. Estos son los trabajadores
que protege la norma. Lo importante es el hecho de que realizan un trabajo
para un empresario, al que el citado artculo define como el titular de una
relacin laboral con el trabajador; relacin laboral que ha de entenderse no
como un vnculo jurdico sino desde un punto de vista material. Este empresa-
rio es el que recibe la prestacin de servicios y, a su vez, el que puede controlar
el trabajo y el espacio en el que se lleva a cabo.
Pues bien, el art. 3.1 de la LPRL incluye en su mbito de aplicacin a una
diversidad de colectivos que realizan un trabajo en el marco de una serie de re-
laciones, en concreto, de las relaciones laborales reguladas en el texto refundi-
do de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, y de las relaciones de carcter
administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones P-
blicas. Por su parte, el art. 14.l) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico (en adelante, EBEP), tambin hace referencia al
derecho de los empleados pblicos a recibir una proteccin eficaz en materia de
seguridad y salud laboral, de forma que reitera lo establecido en la LPRL.
No obstante, a pesar de que la LPRL protege a los colectivos que prestan
servicios para la Administracin a partir de una de las relaciones a las que la
norma hace referencia, no todos los sujetos reciben la misma proteccin, es
decir, no se contempla una proteccin uniforme para todos ellos. Como se ver,
la propia norma hace referencia a peculiaridades; a la exclusin de determina-
das actividades de su mbito de aplicacin para aplicarles una regulacin ms
restrictiva; a la adaptacin de su contenido en determinados lugares; e incluso
contempla la posibilidad de que las Comunidades Autnomas puedan estable-
cer en ciertas materias una regulacin totalmente diferente a la contenida en
aquella (salvo en el caso del personal laboral, ya que el Estado tiene competen-
cia exclusiva (art. 149.1.7 CE)). Esto da lugar a una diversificacin en relacin
a la proteccin de estos sujetos, no solo con respecto al personal laboral que
presta servicios para un empresario privado, sino entre los propios colectivos
que desarrollan su labor para las Administraciones Pblicas.
1.1. La Administracin Pblica como empleador
En este caso, los diferentes colectivos que prestan servicios a partir de una
de las relaciones sealadas lo hacen para una Administracin Pblica de modo
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
55
que esta es la que ocupa la posicin de empleador en dicha relacin y, por tanto,
la obligada a proteger la seguridad y salud de estos sujetos. En este sentido,
cabe destacar lo previsto al respecto en la Estrategia Espaola de Seguridad y
Salud en el Trabajo (2007-2012) en la que se indica que las Administraciones
Pblicas, en su condicin de empleadores, debern hacer plenamente efectivo
el derecho de los empleados pblicos a recibir proteccin eficaz en materia de
seguridad y salud en el trabajo, tal y como se reconoce en la reciente Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto bsico del empleado pblico, para lo cual
las Administraciones Pblicas debern cumplir tambin lo exigido a las empre-
sas en el mbito privado.
Ahora bien, el hecho de que el art. 3.1 de la LPRL seale expresamente que
esos colectivos a los que protege deben estar al servicio de las Administracio-
nes Pblicas, puede llevar a cuestionarse si esta mencin puede repercutir en
la inclusin o no en el mbito de aplicacin de determinados sujetos. Lo cierto
es que la LPRL no establece una definicin a los efectos de esta norma de lo
que ha de entenderse por Administraciones Pblicas. Pero el problema es que,
adems de esa ausencia de definicin en el mbito laboral, en el propio sector
administrativo no existe una nica definicin de Administraciones Pblicas,
sino que conviven distintas posiciones tanto desde el punto de vista doctrinal
como normativo. Esto implica que se puede llegar a diferentes soluciones en
cuanto a los sujetos que prestan servicios para estas, ya que, si se acude a la
doctrina y a las diferentes normas administrativas, puede encontrarse que mien-
tras que algunas de esas Administraciones estn incluidas en el concepto que
proporcionan de Administracin Pblica, otras no lo estn.
De ese modo, dependiendo de lo que se considere Administracin Pblica
en cada una de las normas, quedaran excluidas determinadas Administracio-
nes; como suele ocurrir con la Administracin de Justicia y con la Administra-
cin de los rganos constitucionales. Y, con ello, si se admitiese esa interpreta-
cin restrictiva, se dejara al margen del mbito de aplicacin de la LPRL a los
sujetos que prestan servicios para estas Administraciones. Sin embargo, tal y
como ya se ha sealado en el captulo anterior al hacer referencia a las entida-
des comprendidas en el concepto de Administracin Pblica a los efectos de la
aplicacin de la legislacin de prevencin de riesgos laborales, en este caso
la mencin a Administraciones Pblicas ha de ser entendida en un sentido am-
plio, es decir, como empleador pblico, de forma que queden incluidas todas
ellas y, por tanto, todos los sujetos que desarrollan una labor para las mismas en
el marco de una de las relaciones a las que hace referencia la LPRL.
En esta lnea, como ya se indic, cabe hacer referencia al Dictamen de la
Direccin del Servicio Jurdico del Estado de 5 de diciembre de 2001 (Ref.
A.G. Justicia 6/2001) en el que se establece que la mencin de la LPRL a Ad-
ministraciones Pblicas, no debe ser entendida en su sentido propio o tcni-
co-jurdico, en los trminos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y de Procedimiento Ad-
56
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ministrativo Comn, sino en un sentido amplio, como empleador pblico, al
margen de que se trate de una Administracin Pblica u otra institucin pbli-
ca, rgano constitucional o poder del Estado que tenga a su servicio trabajado-
res vinculados por una relacin laboral, o de carcter administrativo o estatu-
tario. De hecho, la LPRL hace referencia a este tipo de relaciones en trminos
generales.
1.2. Relaciones laborales y relaciones de carcter administrativo o
estatutario
La DM trata de proteger a los que de forma genrica denomina trabajado-
res, es decir, a aquellos que prestan servicios de forma subordinada para un
empresario que en este caso es una Administracin Pblica. Pues bien, el
art. 3.1 de la LPRL, como se ha sealado, se refiere expresamente a las rela-
ciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
trabajadores y a las de carcter administrativo o estatutario. Lo que, a su
vez, conlleva una conexin entre el derecho laboral, el derecho administrativo
y la regulacin contenida en la LPRL, sobre todo por el hecho de que la defini-
cin de la propia relacin como laboral, administrativa o estatutaria va a servir
de condicionamiento previo para la aplicacin a estos colectivos de la normati-
va de prevencin de riesgos laborales.
De esta forma, para estar protegidos por la norma, los sujetos deben prestar
servicios previo establecimiento de un vnculo de carcter laboral o administra-
tivo o estatutario. Si bien lo relevante a estos efectos es el hecho de que tanto la
relacin laboral como la administrativa o estatutaria implican una forma de
prestacin de carcter subordinado; de ah la referencia a este tipo de relacio-
nes. Es decir, el legislador trata de proteger a los sujetos que prestan servicios
en el marco de esas relaciones de los riesgos laborales, precisamente porque
esto supone que realizan un trabajo dependiente en este caso para una Adminis-
tracin Pblica. Es ms, es posible que un mismo tipo de actividad se lleve a
cabo por un sujeto con una vinculacin laboral y por otro a partir de un vnculo
administrativo, por lo que los riesgos no van a variar.
1.2.1. Aplicacin de la LPRL al personal laboral al servicio de las
Administraciones Pblicas con peculiaridades
Tal y como se ha sealado, la LPRL se aplica al personal laboral que presta
servicios para las Administraciones Pblicas; sin embargo, la propia norma
indica que a los sujetos que prestan servicios en el marco de una relacin labo-
ral se les protege con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la
presente Ley o en sus normas de desarrollo (art. 3.1 LPRL). Por tanto, la nor-
ma, al mencionar las peculiaridades, viene a establecer una diferencia en el
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
57
tratamiento del personal laboral que presta servicios para las Administraciones
Pblicas. El hecho de que se contemplen diferencias de tratamiento para ciertas
materias supone que el legislador decide apartarse de la regulacin comn con-
tenida en la norma y dotar a estos sujetos de una regulacin especfica en deter-
minados aspectos.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que lo que da lugar a que se contem-
plen esas peculiaridades no es el vnculo jurdico entre el sujeto que presta
servicios y la Administracin Pblica, es decir, lo que determina que se esta-
blezcan no es el hecho de que este realice su trabajo en el marco de una rela-
cin laboral, sino que lo haga para una Administracin Pblica, ya sea la Ad-
ministracin General del Estado; o la Administracin de las Comunidades
Autnomas, o de las Corporaciones Locales; o los organismos pblicos; o la
Administracin de la Seguridad Social; o los rganos constitucionales; o
la Administracin de Justicia.
El hecho de que el empresario sea una Administracin Pblica implica, a su
vez, que se encuentra sujeta a normas de derecho administrativo que se dirigen
a satisfacer intereses generales. El problema es que en este caso los sujetos
prestan servicios para dicha Administracin a partir de una relacin laboral, lo
que supone que se debe aplicar la normativa laboral que regula relaciones entre
sujetos privados y, al mismo tiempo, conlleva que, en ciertos aspectos, puede
existir una contraposicin de intereses. De ah que, aunque en la LPRL se parta
de la relacin laboral para disear su contenido, se establezcan ciertas peculia-
ridades que se justifican por la necesidad de encontrar un equilibrio entre el
rgimen de derecho administrativo, por el que se rigen las Administraciones
Pblicas, y el de derecho laboral, que se aplica en las relaciones entre estas y los
trabajadores que prestan servicios a partir de una relacin de este tipo, que fi-
nalmente pasa por la existencia de ciertos aspectos en los que es preciso proce-
der a una adaptacin del rgimen previsto en la norma a los principios del dere-
cho pblico, y, por tanto, a los fines que este persigue; lo que genera una
diferenciacin en el tratamiento de estos sujetos.
As, esa diferenciacin se puede detectar a lo largo del articulado de la
LPRL, en relacin a diferentes aspectos tales como organizacin de la preven-
cin (art. 31.1); ejercicio del derecho de participacin (art. 34.3); sistemas de
designacin de los delegados de prevencin (art. 35.4); sigilo profesional
(37.4) y rgimen de responsabilidades (art. 45.1), y en otras normas de de-
sarrollo, por ejemplo, en la disposicin adicional cuarta del Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios
de Prevencin, en adelante RSP, en la que se seala la necesidad de regular
determinadas cuestiones a travs de una normativa especfica para las Admi-
nistraciones Pblicas. En concreto, de acuerdo con lo sealado, esas peculiari-
dades se contemplan en relacin a los derechos de participacin y representa-
cin, la responsabilidad administrativa, la organizacin de los recursos para
desarrollar labores preventivas, la definicin de funciones y niveles de cualifi-
58
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cacin del personal que las lleve a cabo, y los instrumentos de control que
sustituyen las obligaciones en materia de auditoras.
No obstante, hay que tener en cuenta que el personal laboral tambin puede
prestar servicios para empresas pblicas, que no se rigen por normas de derecho
pblico sino por normas de derecho privado, por lo no parece que tenga sentido
aplicar esas peculiaridades, ya que en este caso no es preciso encontrar el equi-
librio al que se ha hecho referencia. Esto supone que, si es as, no a todo el
personal que preste servicios para las Administraciones Pblicas se les va a
aplicar las mencionadas peculiaridades y, por tanto, esto implica, a su vez, una
diferencia de tratamiento entre este personal laboral que presta servicios para
empresas pblicas y el que lo hace para entes pblicos.
A esta solucin se ha llegado en relacin a la regulacin prevista en el RD
707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedi-
miento administrativo especial de actuacin de la Inspeccin de Trabajo y Se-
guridad Social y para la imposicin de medidas correctoras de incumplimientos
en materia de prevencin de riesgos laborales en el mbito de la Administra-
cin General del Estado, ya que esta norma se aplica tanto a los rganos centra-
les y territoriales de la Administracin General del Estado, como a sus organis-
mos autnomos y otros entes dependientes de ella; de forma que, por lo que
aqu interesa, se ve afectado por la misma el personal laboral. Sin embargo, la
norma no se aplica a las entidades pblicas empresariales ya que quedan exclui-
das del citado procedimiento; sometindose al rgimen ordinario.
De todos modos, aunque las entidades pblicas empresariales son organis-
mos pblicos y, tal y como se ha indicado, se rigen por normas de derecho
privado, hay que tener en cuenta que en ellas, junto al personal laboral, tam-
bin pueden prestar servicios funcionarios pblicos en las condiciones que
determine la ley reguladora de cada entidad (arts. 47, 53 y 55 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administra-
cin General del Estado), de manera que habr que ver si en ese caso se apli-
ca la regulacin comn o la que contemple las peculiaridades a las que hace
referencia la LPRL. Pues bien, en este supuesto tambin puede hacerse refe-
rencia a la solucin que en la prctica se ha dado. En concreto, en el Real
Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptacin de la legislacin de Preven-
cin de Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado (en adelan-
te, RD 67/2010). Esta norma establece que se aplica en la Administracin
General del Estado y en los organismos pblicos vinculados o dependientes
de ella que tengan personal funcionario o estatutario a su servicio, ya tengan
o no, adems, personal laboral. En caso de que existan ambos tipos de perso-
nal, las previsiones sern igualmente aplicables a ambos (art. 2.1). Esto su-
pone que cuando en las entidades pblicas empresariales presten servicios
personal funcionario o estatutario y personal laboral, a este ltimo tambin se
le aplicar esa regulacin especfica en la que se contemplan determinadas
peculiaridades.
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
59
1.2.2. Aplicacin de la LPRL al personal que presta servicios para las
Administraciones Pblicas en el marco de una relacin de carcter
administrativo o estatutario
El legislador parte de la necesidad de otorgar a quienes prestan servicios
para las Administraciones Pblicas en el marco de una relacin de carcter ad-
ministrativo o estatutario la proteccin que proporciona al personal laboral al
que se ha hecho referencia. En este caso, aunque se trata de una relacin que se
rige por normas de derecho administrativo, lo cierto es que en ella estn presen-
tes las notas de voluntariedad, ajenidad, retribucin y, en particular, dependen-
cia que se contemplan en la relacin laboral. De ah que lo importante en este
caso, como se ha indicado, no sea tanto el vnculo que se establece con la Ad-
ministracin Pblica sino el hecho de que, tal y como sucede con el personal
laboral, prestan servicios en una situacin de subordinacin en la que no pue-
den ejercer un control sobre los riesgos laborales, de forma que es la citada
Administracin como empresario la que est obligada a establecer medidas
preventivas para proteger el derecho de estos sujetos a la seguridad y salud.
A) La variedad de colectivos
Pues bien, el hecho de que el legislador tambin haga referencia a las rela-
ciones de carcter administrativo o estatutario determina la inclusin en el
mbito de aplicacin de la LPRL de una diversidad de colectivos. As:
Funcionarios que pertenecen a las diferentes Administraciones territoria-
les, en concreto, a la Administracin General del Estado, a las Comunida-
des Autnomas, y a la Administracin Local. Entre los que cabe distin-
guir: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, y personal eventual
que, en virtud de nombramiento y con carcter no permanente, ejerce fun-
ciones de confianza o asesoramiento especial y cesa de forma automtica
cuando lo hace la autoridad para la que presta servicios.
Del mismo modo, son funcionarios, aunque se les aplique una normativa
especfica, una diversidad de sujetos con un rgimen jurdico especial y
diferenciado en cada caso del rgimen general. Cabe destacar, entre otros,
el personal al servicio de los rganos constitucionales (el Consejo General
del Poder Judicial, las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas, el Tribu-
nal Constitucional, el Consejo de Estado) el personal militar, los funciona-
rios de polica (estatal, autonmica y local), el personal integrante del po-
der judicial, personal no judicial al servicio de la Administracin de
Justicia, el personal de la enseanza universitaria y no universitaria. Todos
ellos tienen su rgimen singular.
Otro grupo que, su vez, se diferencia de todos los anteriores, es el del per-
sonal estatutario de los servicios de salud que tambin cuenta con su pro-
pia normativa.
En relacin a las distintas normas que se aplican a los colectivos a los que se
ha hecho referencia, cabe sealar que, aunque no hubiera sido necesario para
60
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
considerarles sujetos protegidos por la LPRL, en algunas de ellas se han ido
incorporando a los derechos que se contemplan en las mismas referencias espe-
cficas al derecho a la seguridad y salud laboral. Por ejemplo, en relacin al
ltimo grupo al que se ha hecho mencin, en el art. 17.1 d) de la Ley 55/2003,
de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servi-
cios de Salud, entre los derechos individuales de este colectivo, se hace una
referencia expresa al derecho a recibir proteccin eficaz en materia de seguri-
dad y salud en el trabajo, as como sobre riesgos generales en el centro sanitario
o derivados del trabajo habitual, y a la informacin y formacin especfica en
esta materia conforme a lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de
Prevencin de Riesgos Laborales; o, como ya se ha indicado, en el art. 14.l)
del EBEP.
B) La diversificacin en el tratamiento: la aplicacin de la LPRL con pecu-
liaridades
En todos los casos, a pesar de que se les puedan aplicar diferentes normas
administrativas, lo importante para que se les otorgue la proteccin que estable-
ce LPRL es el hecho de que llevan a cabo una prestacin subordinada a partir
de una relacin de carcter administrativo o estatutario. De todos modos la
LPRL, como ocurre en el caso del personal laboral al servicio de las Adminis-
traciones Pblicas, establece una diferencia en el tratamiento de estos colecti-
vos, ya que seala que se aplica con las peculiaridades previstas en la presente
Ley o en sus normas de desarrollo (art. 3.1 LPRL).
Es cierto que la norma tiene una naturaleza dual, es decir, laboral y adminis-
trativa, y as se establece en su Exposicin de Motivos; en concreto, se indica
que la Ley y sus normas reglamentarias constituyen legislacin laboral, con-
forme al artculo 149.1.7 de la Constitucin (), al mismo tiempo y en ello
radica una de las principales novedades de la Ley, esta norma se aplicar tam-
bin en el mbito de las Administraciones Pblicas, razn por la cual la Ley no
solamente posee el carcter de legislacin laboral sino que constituye, en sus
aspectos fundamentales, norma bsica del rgimen estatutario de los funciona-
rios pblicos, dictada al amparo de lo dispuesto en el artculo 149.1.18 de la
Constitucin, al igual que en su disposicin adicional tercera. Pero el proble-
ma es que el legislador a la hora de disear el contenido de la LPRL parte de las
relaciones laborales y prev su aplicacin al personal que presta servicios para
las Administraciones Pblicas en el marco de una relacin de carcter adminis-
trativo o estatutario con peculiaridades que se contemplan en la propia norma
o en sus normas de desarrollo (art. 3.1 LPRL).
De esta forma, a pesar de que el legislador trate de equipar en cuanto a la
proteccin que le otorga en materia de prevencin de riesgos laborales a este
personal y al que presta servicios en el marco de una relacin laboral, por el
hecho de que en ambos casos los sujetos realizan un trabajo subordinado en los
trminos sealados, no puede dejar de tener en cuenta, por una parte, que a
quienes lo hacen a partir de una vinculacin administrativa o estatutaria se les
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
61
aplica una regulacin diferente a la que establecida para el personal laboral,
dirigida a la consecucin de intereses de carcter general y predeterminada por
los principios constitucionales previstos en el art. 103 CE, lo que precisamente
determina que la normativa administrativa contenga ciertas peculiaridades des-
tinadas a la citada consecucin de intereses de carcter general que no pueden
ser obviadas en materia de prevencin de riesgos laborales; y, por otra, que,
como se ha sealado, existen diferencias entre las propias regulaciones admi-
nistrativas que, al mismo tiempo, deben ser contempladas en materia de pre-
vencin de riesgos laborales.
Pues bien, esas diferencias existentes en cada caso se proyectan en el mbito
de la seguridad y salud laboral, de modo que requieren una respuesta por parte del
legislador; razn por la que, como se ha indicado, la LPRL contempla su aplica-
cin con peculiaridades en los casos en los que existe una incompatibilidad
entre la normativa laboral, sobre la que se construye la LPRL, y la de carcter
administrativo. De ah que en este caso, tal y como se ha sealado para el personal
laboral, se establezcan peculiaridades en los arts. 31.1 34.3, 35.4, y 45.1 de la
LPRL, y, en otras normas de desarrollo, como, por ejemplo, en la disposin adi-
cional cuarta del RSP a la que tambin se ha hecho referencia. De todas formas,
como puede comprobarse, esa diversidad de tratamiento se ve acentuada por la
existencia dentro de la propia norma de artculos con distinto mbito de aplica-
cin, puesto que algunos de estos, en su totalidad o en parte, estn directamente
destinados al personal con vinculacin administrativa. Es ms, en algunos casos
se incrementa esa diversidad de tratamiento, ya que la norma contempla criterios
especficos que solo rigen para aquellos que prestan servicios para la Administra-
cin General del Estado, como sucede en relacin a los derechos de participacin
(art. 34.3 LPRL). En este sentido, hay que hacer referencia al RD 67/2010 por el
que se procede a la adaptacin de la legislacin en materia de Prevencin de
Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado.
La cuestin es que de esta forma, el resto de sujetos que realizan sus tareas
en el marco de una relacin de carcter administrativo o estatutario pueden
verse sometidos a una regulacin distinta. Pues bien, esa diversificacin en el
tratamiento se extrae, a su vez, de lo previsto en la propia disposin adicional
tercera de la LPRL (carcter bsico), ya que, a la vista de lo establecido en la
misma puede afirmarse que los sujetos que realizan su labor en el marco de una
relacin de carcter administrativo o estatutario pueden someterse a una regu-
lacin diferente en el mbito de las Comunidades Autnomas. En esta disposi-
cin se indican los artculos que constituyen normas bsicas y, por tanto, se
aplican en todo el territorio nacional al personal que presta servicios con una
vinculacin administrativa o estatutaria, lo que supone que en esas concretas
materias se garantiza la aplicacin generalizada, de manera que no es posible
que las Comunidades Autnomas establezcan una regulacin diferente; s pue-
den mejorar lo previsto en la norma y establecer un desarrollo que se adapte a
sus peculiaridades, lo que puede implicar una cierta diversidad en la regulacin.
No obstante, en aquellas materias que se regulan en artculos para los que el
62
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
legislador no ha sealado su carcter bsico las Comunidades Autnomas pue-
den establecer una regulacin distinta a la prevista en la LPRL; lo que conlleva
que, dependiendo de la Comunidad Autnoma para la que presten servicios,
estos sujetos pueden estar sometidos a una regulacin distinta.
En definitiva, pese a que los sujetos presten servicios en el marco de una
relacin de carcter administrativo o estatutario no siempre se les va a aplicar
la misma regulacin. Esto puede dar lugar a una diversidad de tratamiento, en-
tre este personal y el laboral para el que no cabe establecer una regulacin dife-
rente en las distintas Comunidades Autnomas ya que la competencia legislati-
va es exclusiva del Estado, y entre el propio personal que realiza su labor a
partir de un vnculo administrativo o estatutario en distintas Comunidades Au-
tnomas.
2. SUJETOS INCLUIDOS CON CARCTER RELATIVO
Como se ha sealado, el art. 3.1 de la LPRL incluye en su mbito de aplica-
cin tanto al personal laboral como al que presta servicios en el marco de una
relacin de carcter administrativo o estatutario, si bien establece una diversifi-
cacin en el tratamiento de estos colectivos. No obstante, hay que tener en
cuenta que en algunos casos no solo existe una variedad en el tratamiento sino
que aquellos sujetos a los que se les encomienda la realizacin de una serie de
funciones pblicas van a quedar excluidos de su mbito de aplicacin cuando
realicen determinadas actividades que estn vinculadas al ejercicio de dichas
funciones, aunque solo para la realizacin de esas actividades. Esto no significa
que no se les otorgue ningn tipo de proteccin cuando las lleven a cabo, sino
que se les aplicar una normativa menos protectora y, por tanto, vern limitado
su derecho a la seguridad y salud laboral. De este modo, se les aplicar la LPRL,
salvo para ciertas actividades para las que quedarn al margen del mbito de
aplicacin de la LPRL para someterse a una regulacin especfica; lo que una
vez ms implica una diversificacin en el tratamiento de estos sujetos, si bien,
en este caso para dotarles de una regulacin ms restrictiva.
2.1. La exclusin de las actividades con particularidades
El art. 2.2 DM establece que no ser de aplicacin cuando se opongan a
ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas acti-
vidades especficas de la funcin pblica, por ejemplo, en las fuerzas armadas
o la polica, o a determinadas actividades especficas en los servicios de protec-
cin civil. Pues bien, en trminos generales, el legislador espaol se limita a
transcribir el art. 2.2 de la DM, con los ejemplos que en ella se sealan y a los
que aade algunos ms, configurando as un listado cerrado de lo que denomina
funciones pblicas. En concreto, al transponer la DM indica en el art. 3.2 de
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
63
la LPRL que la norma no ser de aplicacin en determinadas actividades cu-
yas particularidades lo impidan, en el mbito de una serie de funciones pbli-
cas:
Polica, seguridad y resguardo aduanero.
Servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense en casos de
grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica.
Fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil.
En relacin a estas ltimas hay que sealar que fueron aadidas al listado
por la Ley 31/2006, de 18 de octubre, de implicacin de los trabajadores en las
sociedades annimas y cooperativas europeas (en adelante, Ley 31/2006). En
este sentido, hay que indicar que en la redaccin original del art. 3 de la LPRL
el personal militar qued fuera del mbito de aplicacin de la norma, pese a su
inclusin con carcter relativo en el mbito de aplicacin de la DM. Sin embar-
go, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades de 12 de enero
de 2006 (asunto C-132/04) se declar que el Reino de Espaa haba incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/391/CEE del
Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicacin de medidas para pro-
mover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo
en cuanto al personal no civil de las Administraciones Pblicas por no haber
adaptado en su totalidad el ordenamiento jurdico interno a los artculos 2, apar-
tados 1 y 2, y 4 de dicha Directiva; de ah la citada modificacin y la mencin
expresa a estos colectivos.
El problema es que el legislador espaol al limitarse a reproducir lo previsto
en la DM y aadir,alguna otra funcin pblica, no va ms all, es decir, no in-
dica qu debe entenderse en cada caso por la concreta funcin a la que hace
referencia. Es ms, la redaccin final de la norma puede calificarse de poco
acertada, sobre todo si se tiene en cuenta que se hace mencin a seguridad y,
al mismo tiempo, a conceptos como polica o resguardo aduanero que
tambin vienen a incidir de forma parcial en la seguridad ya que son parcelas
de la misma. De este modo, cuando el legislador menciona la funcin pblica de
seguridad hace referencia, a la vez, a otra serie de funciones que se encuen-
tran encuadradas en ella, como partes del todo que es la seguridad. Y son estas
otras las que seala el legislador como si entre las mismas no hubiera conexin
alguna: la funcin de polica, cuyo fin es la seguridad ciudadana como parte
de la funcin genrica de seguridad (STC 104/1989, de 8 de junio); o el res-
guardo aduanero (resguardo fiscal del Estado y actuaciones encaminadas a
evitar y perseguir el contrabando) que tampoco constituye por s misma una
funcin pblica independiente, sino que se trata de una actividad especfica
conectada con la citada funcin de polica (art. 12 Ley Orgnica 2/1986, de
13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS)), incardinada, a su
vez, como se ha sealado, en la funcin ms amplia de seguridad, como una
parcela de la misma; o la propia proteccin civil que tambin es una parcela
de la funcin de seguridad (STC 123/1984, de 18 de diciembre).
64
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Es ms, con la modificacin del art. 3 de la LPRL por la Ley 31/2006, no se
introduce ninguna aclaracin al respecto, sino que, por el contrario, se contribu-
ye a incrementar esa confusin al aadir a ese listado de funciones pblicas la
referencia a fuerzas armadas, tal y como se seala en el art. 2.2 de la DM, y
actividades militares de la Guardia Civil. Es decir, se menciona un colectivo
especfico y unas actividades, aunque de esta forma, indirectamente, se hace
referencia a la Defensa nacional (como seguridad exterior y como parte de la
seguridad interior del Estado), incluida, a su vez, en la funcin de seguridad.
En definitiva, la LPRL al mencionar la funcin de seguridad, con el conteni-
do genrico que la misma conlleva, est incluyendo todo lo que abarca esa
funcin general y, al mismo tiempo, funciones ms especficas que forman par-
te de la misma.
El legislador, como se ha sealado, tan solo seala que la norma no ser de
aplicacin a aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan, pero no
hace ningn tipo de concrecin al respecto, ni establece criterios que permitan
determinar a qu actividades concretas se est refiriendo y a cules se les aplica
la normativa comn contenida en la LPRL. Ahora bien, esto no puede llevar a
interpretar que se excluye cualquier labor que realicen los sujetos que tienen
encomendadas esas funciones pblicas. Si se acude a lo establecido en el
art. 2.2 de la DM y en el art. 3.2 de la LPRL puede comprobarse que se parte de
la necesidad de excluir de su mbito de aplicacin determinadas actividades,
vinculadas a una serie de funciones pblicas, para someterlas a una regulacin
especfica; en concreto, aquellas en las que concurran particularidades. Por
tanto, no cabe dejar al margen del citado mbito de aplicacin toda actividad
que lleven a cabo los sujetos a los que se les encomiendan las funciones pbli-
cas a las que se ha hecho referencia, ya que esto llevara a excluirles del mbito
de aplicacin de la norma.
En este sentido, hay que sealar que en la STJCE de 12 de enero de 2006
(asunto C-132/04) el Tribunal indica que el mbito de aplicacin de esta Di-
rectiva debe entenderse de manera amplia y que las excepciones a dicho
mbito () deben interpretarse restrictivamente. En concreto, establece que
debe limitarse su alcance a lo que resulte estrictamente necesario para salva-
guardar los intereses que segn dicha Directiva pueden proteger los Estados
miembros y recuerda que el criterio utilizado por el legislador comunitario
para determinar el mbito de aplicacin de la Directiva 89/391 no est fundado
en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores de actividades con-
templados en el artculo 2, apartado 2, prrafo primero, de dicha Directiva,
considerados globalmente, como las fuerzas armadas, la polica y el servicio de
proteccin civil, sino exclusivamente en la naturaleza especfica de ciertos co-
metidos especiales desempeados por los trabajadores dentro de dichos secto-
res, que justifica una excepcin a las normas dictadas por la citada Directiva, en
razn de la absoluta necesidad de garantizar una proteccin eficaz de la colec-
tividad. Es decir, en estos casos el legislador trata de preservar los intereses
generales que estn presentes en las funciones pblicas a las que hace referen-
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
65
cia, situndolos por encima del derecho a la seguridad y salud de cada uno de
los individuos que las tienen encomendadas, pero esto no significa que se les
deba dejar al margen del mbito de aplicacin de la norma para todas las labo-
res que lleven a cabo en el marco de esas funciones pblicas, sino solo para
algunas actividades concretas en las que si se aplicara la regulacin comn
prevista en la LPRL no sera posible proteger los intereses colectivos que estn
en juego en cada caso.
De este modo, tal y como seala la citada STJCE, la excepcin prevista en
el artculo 2, apartado 2, de dicha Directiva nicamente puede aplicarse en el
supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el correcto desarrollo
de las medidas destinadas a garantizar la proteccin de la poblacin en situa-
ciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer
frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad
perseguida por tales medidas con el fin de que esta pueda alcanzarse. Cuando
acontecimientos excepcionales requieran la adopcin de medidas indispensa-
bles para la proteccin de la vida, de la salud as como de la seguridad colecti-
va y cuyo correcto cumplimiento se vera comprometido si debieran observar-
se todas las normas contenidas en la Directiva 89/391, la necesidad de no
poner en peligro las imperiosas exigencias de preservacin de la seguridad y
de la integridad de la colectividad, habida cuenta de las caractersticas que
revisten algunas actividades especficas, debe prevalecer transitoriamente so-
bre el objetivo de la citada Directiva, que es garantizar la seguridad y la salud
de los trabajadores
Por tanto, la mencin que hace el art. 2.2 DM y el art. 3.2 de la LPRL a ac-
tividades con particularidades hay que interpretarla en los trminos previstos
en la citada STJCE. As, la particularidad de la actividad, ligada a la funcin
pblica en cuestin que impide que se le aplique la normativa comn contenida
en la LPRL, est vinculada a lo que el Tribunal denomina acontecimientos
excepcionales, es decir, a situaciones muy peligrosas en las que el sujeto ne-
cesariamente est obligado a actuar para hacer posible el cumplimiento del fin
que persigue con la realizacin de esa concreta tarea, en las que si se le aplicase
la regulacin prevista en la LPRL se protegera la seguridad y salud de los su-
jetos que realizan esa actividad y con ello su derecho a la vida y a la integridad
fsica, pero, a su vez, se estara impidiendo el eficaz cumplimiento de la funcin
pblica que el sujeto tiene encomendada.
En resumen, el hecho de que el art. 3.2 de la LPRL establezca que no se
aplicar la norma a aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan
no debe interpretarse en el sentido de que cualquier actividad que se lleve a
cabo en el marco de las citadas funciones pblicas est excluida del mbito de
aplicacin de la norma. Esto es, solo deben excluirse determinadas activida-
des, en concreto las relacionadas con acontecimientos excepcionales; acon-
tecimientos en los que los sujetos a los que se les encomiendan esas funiones
se encuentran obligados a actuar con el fin de que no se vean menoscabados
66
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
los intereses generales que se trata de preservar en cada caso. De este modo,
solo en esos supuestos van a quedar excluidos del mbito de aplicacin de la
DM; lo que conlleva que en el desarrollo de esas actividades prevalece el inte-
rs general sobre el particular de cada uno de los sujetos que las llevan a cabo.
2.2. La necesidad de contar con una regulacin especfica
A pesar de que el art. 2.2 de la DM excluye de su mbito de aplicacin las
actividades con particularidades a las que se ha hecho referencia, tambin indi-
ca que en este caso, ser preciso velar para que la seguridad y la salud de los
trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible. Por su parte, el art.
3.2 de la LPRL indica que esta Ley inspirar la normativa especfica que se
dicte para regular la proteccin de la seguridad y la salud de los trabajadores
que prestan sus servicios en las indicadas actividades. Por tanto, a pesar de que
el legislador excluye esas actividades del mbito de aplicacin de la norma
tambin parte de la necesidad de proteger a los sujetos que las lleven a cabo; lo
que implica que es preciso establecer una regulacin especfica al efecto par-
tiendo de lo previsto en la regulacin comn. Si bien, como se ver, se trata de
una regulacin menos protectora, es decir, en la que se pueden establecer res-
tricciones con el fin de preservar la concreta funcin que dichos sujetos tienen
encomendada.
2.2.1. Proteccin de la seguridad y salud en la medida de lo posible
El hecho de que esas actividades con particularidades estn al margen del
mbito de aplicacin de la LPRL no implica que no deban adoptarse las medi-
das necesarias para preservar la seguridad y salud laboral de los colectivos que
las llevan a cabo, es decir, la exclusin de esas actividades no supone que siem-
pre que desempeen esas labores van a estar totalmente desprotegidos. Por el
contrario, como indica la DM, debe quedar asegurada en la medida de lo po-
sible. De ah que la LPRL haga referencia a una normativa especfica que
ha de aplicarse a dichos colectivos. Lo que no es posible es no adoptar ningn
tipo de medida para que no se vean menoscabadas las distintas funciones pbli-
cas a las que hace referencia la LPRL en las que se enmarcan las mencionadas
actividades con particularidades. De esta forma, el legislador tiene en cuenta
que en determinadas situaciones estn en juego una serie de intereses generales
cuya proteccin ha sido asumida por el Estado, lo que lleva a cabo a travs de
los sujetos que tienen encomendadas las actividades con particularidades a
las que se viene haciendo referencia, y, al mismo tiempo, considera que cuando
estos desarrollen esas actividades van a poner en peligro su seguridad y salud,
y, por tanto, su vida y su integridad; lo que determina la necesidad de propor-
cionarles proteccin siempre que las medidas preventivas que se adopten no
impidan que se preserven los citados intereses generales.
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
67
As, el hecho de que se deba proteger la seguridad y salud de esos colectivos
en la medida de lo posible va a implicar que en esa normativa especfica se
van a contemplar restricciones en el derecho a la seguridad y salud laboral, pero
estas no pueden ser de tal amplitud que por ello conlleven una renuncia a dere-
chos fundamentales como la vida o integridad fsica. Es cierto que los sujetos
se vern obligados a realizar esas actividades con particularidades, es decir,
estarn obligados a actuar, pero debern hacerlo con todas las medidas preven-
tivas que permitan hacer frente a la situacin, preservando de ese modo su se-
guridad y salud, sin que por ello se vea menoscabada la funcin pblica que
tienen encomendada.
En definitiva, tal y como se seala en la citada STJCE, incluso en una situa-
cin excepcional en los trminos a los que se ha hecho referencia el artculo 2,
apartado 2, prrafo segundo, de la Directiva 89/391 exige a las autoridades
competentes que velen para que la seguridad y la salud de los trabajadores que-
den aseguradas en la medida de lo posible; lo que conlleva que para esas
actividades se vern sometidos a una normativa ms restrictiva que estar ins-
pirada en la propia LPRL (art. 3.2 LPRL) y en la que debern contemplarse
cules son las actuaciones preventivas que han de adoptarse. Como puede cons-
tatarse, lo importante es preservar la finalidad a la que se dirige la tarea del su-
jeto, es decir, la funcin pblica en cuestin, con independencia de que esto
implique sacrificar en mayor o menor medida la proteccin de la seguridad y
salud del que la lleva a cabo, situando de ese modo el inters general por enci-
ma del inters particular de aquellos que realizan esas actividades a las que se
viene haciendo referencia. De esta forma, el punto de partida es la inclusin en
el mbito de aplicacin de la norma de los sujetos a los que se les encomiendan
las funciones que seala el legislador, pero cuando lleven a cabo esas activida-
des con particularidades, en el marco de dichas funciones, y en los trminos
sealados, se vern sometidos a una regulacin distinta en la que se contienen
limitaciones.
2.2.2. La regulacin prevista para los colectivos que llevan a cabo
actividades cuyas particularidades impiden que se les aplique la
regulacin comn
A pesar de la necesidad de establecer una regulacin especfica para prote-
ger la seguridad y salud de los diferentes colectivos que llevan a cabo activida-
des con particularidades en los trminos indicados, lo cierto es que, en general,
los sujetos que tienen atribuidas esas funciones a las que se ha hecho referencia
no han contado con una regulacin especfica de forma inmediata para esos
casos. Es ms, en la prctica se vena interpretando que estaban excluidos del
mbito de aplicacin de la LPRL para cualquier actividad que llevaran a cabo,
lo que en muchos casos implicaba que no se les proporcionaba ningn tipo de
proteccin.
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La primera norma que ha regulado la prevencin de riesgos laborales en el
marco de las funciones de polica ha sido el RD 179/2005, de 18 de febre-
ro, sobre prevencin de riesgos laborales de la Guardia Civil, pero esta
norma solo se destina a preservar la seguridad y salud laboral del personal
del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuerzas Armadas
que presten servicios en unidades, centros y organismos de la Direccin
General de la Guardia Civil. Es ms, solo se aplica a las labores de carcter
policial, ya que estn excluidas de su mbito de aplicacin las actividades
militares. En este supuesto hay que tener en cuenta que, en principio, el
personal militar, como es el caso de la Guardia Civil, qued excluido del
mbito de aplicacin de la LPRL, si bien, como se ha sealado, tras la
modificacin del art. 3 de la PRL por la Ley 31/2006, este personal se in-
cluy en el citado mbito de aplicacin de la norma. No obstante, el legis-
lador tuvo en cuenta que la Guardia Civil no solo tiene atribuida la funcin
de salvaguardar la Defensa nacional, sino tambin la de preservar el libre
ejercicio de los derechos y libertades, as como la de garantizar la seguri-
dad ciudadana en los trminos previstos en la LOFCS; de ah la regulacin
establecida en el citado RD 179/2005.
Con posterioridad, el RD 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen
normas sobre prevencin de riesgos laborales en la actividad de los fun-
cionarios del Cuerpo Nacional de Polica que presten servicios tanto en los
rganos centrales como perifricos dependientes de la Direccin General
de la Polica, vino a cubrir una parte del vaco normativo existente para las
labores de polica que quedaron excluidas de la regulacin comn conte-
nida en la LPRL a las que, teniendo en cuenta lo indicado, tampoco poda
aplicarse el RD 179/2005.
Tanto el RD 179/2005, como el RD 2/2006, se aplican a los colectivos in-
cluidos en sus respectivos mbitos de aplicacin cuando realicen actividades
con particularidades. Es decir, ambas normas vienen a dar respuesta a las
necesidades de regulacin especfica de las tareas que quedaron al margen del
mbito de aplicacin de la regulacin comn (art. 3.2 de la LPRL). En concreto,
las tareas con particularidades desde el punto de vista preventivo, para las que
si se aplicase dicha regulacin se estara impidiendo el cumplimiento de la fun-
cin pblica que est en juego, y con ello se veran menoscabados los inters
generales que se tratan de preservar con dicha funcin.
Pues bien, tal y como se indica en ambas normas, los colectivos a los que se
aplica cada una de ellas desarrollan labores vinculadas a algunas de las funciones
que seala la LPRL, en concreto, polica, seguridad y servicios operativos de
proteccin civil, a las que hay que aadir resguardo aduanero para el personal
del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuerzas Armadas que
presten servicios en unidades, centros y organismos de la Direccin General de la
Guardia Civil. En este sentido, lo que se esperaba es que estas normas determina-
ran cules eran esas actividades con particularidades para las que se contempla
una regulacin especfica, o, al menos, que se establecieran criterios al respecto.
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
69
Sin embargo, a pesar de la importancia de este aspecto, y despus de aos de
vaco normativo a la espera de su concrecin, tan solo se hace una mencin gen-
rica a las mismas, por lo que habr que aplicar el criterio sealado en la STJCE
de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) al que se ha hecho referencia.
En los casos en que los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de estas
normas no lleven a cabo esas actividades con particularidades se les aplicar la
regulacin comn prevista en materia de prevencin de riesgos laborales, con
las singularidades establecidas para la Administracin General del Estado y las
contenidas en estos Reales Decretos (art. 2.4 del RD 67/2010). De todas for-
mas, hay que tener en cuenta que con independencia de que dichos sujetos lle-
ven o no a cabo actividades con particularidades, para determinados aspectos,
como el derecho de informacin, los rganos de representacin, los cauces de
participacin, los rganos de prevencin, as como la seguridad y la vigilancia
de la salud, se les aplicar en todo caso la regulacin establecida al respecto en
dichas normas.
De este modo, el legislador ha partido del hecho de que los sujetos incluidos
en una y otra norma cuentan con un rgimen estatutario en el que estn presen-
tes ciertas singularidades que se encuentran vinculadas a los citados aspectos, y
que impiden que se les aplique la regulacin comn contenida en la LPRL, de
forma que esto ha determinado que precisamente en esos aspectos se deba esta-
blecer una regulacin especfica para cada uno de esos colectivos. Es decir, se
trata de aspectos en los que se ha partido de las peculiaridades previstas en el
rgimen estatutario de estos colectivos para trasladarlas a la regulacin en ma-
teria de prevencin; de ah que en estos supuestos sea indiferente las caracters-
ticas de la actividad, ya que lo que predomina es la necesidad de adaptar la re-
gulacin comn a esas peculiaridades.
Ahora bien, el RD 179/2005 y el RD 2/2006 no se aplican ni a la polica
autonmica, ni a la polica local, y lo cierto es que, en trminos generales,
por el momento, no existe una regulacin especfica para estos sujetos,
aunque existen algunas excepciones, como es el caso de la Polica Foral de
Navarra. En este sentido, hay que hacer referencia al Decreto Foral
55/2010, de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre
prevencin de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpo de la Polica Foral de Navarra, en adelante, Decreto Foral 55/2010.
Esta norma, bsicamente parte del esquema previsto en las normas ante-
riores, de forma que, de un lado, tiene en cuenta las especiales caracters-
ticas de las funciones que tienen encomendadas estos funcionarios, y, de
otro, las propias peculiaridades organizativas. De ah que la norma se apli-
que a todos los funcionarios del Cuerpo de la Polica Foral de Navarra, si
bien para el caso en el que lleven a cabo labores que no presenten carac-
tersticas exclusivas de las actividades de polica, seguridad y servicios
operativos de proteccin civil se les aplicar la regulacin comn en ma-
teria de prevencin de riesgos laborales; en este supuesto con las peculia-
70
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ridades previstas para la Administracin de la Comunidad Foral y sus or-
ganismos autnomos. Y en todo caso se les aplicar la regulacin prevista
en el Decreto Foral 55/2010 en relacin al derecho de informacin al
personal, rganos de representacin, cauces de participacin y rganos de
prevencin, seguridad y vigilancia de la salud (art. 2.2). De todos modos,
en este supuesto tampoco se concretan en la norma qu labores presentan
esas caractersticas exclusivas, ni se aporta ningn criterio al respecto, por
lo que en este caso tambin habr que acudir al criterio sealado en la ci-
tada STJCE.
Es cierto que en el caso de la Polica Canaria, los arts. 53 a 59 del Decreto
77/2010, de 8 de julio, por el que se aprueba el reglamento de organizacin y
funcionamiento del Cuerpo General de Polica Canaria contienen una regula-
cin en materia de seguridad y salud laboral para los funcionarios de este
Cuerpo, si bien, se trata de una regulacin menos amplia y detallada que la
prevista en el Decreto Foral 55/2010 que parece dirigirse a todos ellos con
independencia de la labor que realicen; de hecho, hace referencia a aspectos
tales como representacin, formacin, medidas de proteccin de la materni-
dad, vigilancia de la salud, derecho a la intimidad, y obligaciones de los cita-
dos funcionarios.
En otras normas, lo habitual es encontrar una mencin muy genrica a la se-
guridad y salud laboral, por ejemplo, en los arts. 115.12 del Decreto 84/2005, de
10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas Marco a las que han
de ajustarse los reglamentos de los policas locales en el mbito de la Comuni-
dad de Castilla y Len, y 81 del Decreto 218/2009, de 9 de octubre, por el que
se aprueban las Normas Marco de los Policas Locales de Extremadura, en los
que se hace referencia al derecho a prestar servicio en las condiciones de segu-
ridad e higiene en el trabajo adecuadas; y en los arts. 50 de la Ley 4/2007, de
20 de abril, de Coordinacin de Policas Locales de Galicia, 51 de la Ley 8/2007,
de 13 de junio, de Polica de Galicia y 41.2 de Ley 2/2008, de 28 de mayo, del
Cuerpo General de Polica Canaria, en los que se indica que tendrn derecho a
la promocin de la seguridad y la salud en el desarrollo de su funcin y a la pre-
vencin de riesgos laborales en los trminos que establezca la legislacin espe-
cfica para el mbito de las funciones pblicas de polica y seguridad.
En cuanto al personal militar, hay que indicar que el art. 31 de la Ley Org-
nica 11/2007, de 22 de octubre, de derechos y deberes de los miembros de
la Guardia Civil, hace una referencia genrica al derecho de este colectivo a
una proteccin adecuada en materia de seguridad y salud en el trabajo con
las peculiaridades propias de las funciones que tienen encomendadas; refe-
rencia que, en la actualidad, ha quedado incluida en el art. 27.1 de la Ley
Orgnica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de
las Fuerzas Armadas. Pues bien, en relacin a la regulacin especfica que
se aplica al personal militar en materia de prevencin de riesgos laborales
hay que sealar que, junto al RD 179/2005, tambin es posible hacer refe-
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
71
rencia al RD 1755/2007, de 28 diciembre, de prevencin de riesgos labora-
les del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organizacin de los
servicios de prevencin del Ministerio de Defensa (RD 1755/2007). Esta
norma tiene por objeto la promocin de la seguridad y salud del personal de
las Fuerzas Armadas en el desempeo de sus funciones, y la de los miem-
bros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten servicios en el Ministerio de
Defensa, como sujetos incluidos en su mbito de aplicacin.
Como se ha sealado, al personal militar se le aplica la LPRL; sin embargo,
el legislador tiene en cuenta, de un lado, que este personal puede llevar a cabo
labores con particularidades para las que quedar al margen de la regulacin
comn, tal y como se establece en el art. 3.2 de la LPRL; lo que no implica que
no puedan establecerse medidas de seguridad para proteger en la medida de lo
posible su seguridad y salud. En concreto, el hecho de que este personal realice
labores militares no puede implicar que no se les aplique ningn tipo de medida
preventiva, ya que la necesidad de preservar la Defensa nacional no tiene porque
ser absolutamente incompatible con la proteccin de la seguridad y salud de este
colectivo; de hecho, en la prctica las Fuerzas Armadas han contado con normas
internas al efecto. Y, de otro, lo previsto en la disposicin adicional novena bis
de la LPRL, en la que se indica que lo previsto en los captulos III (derechos y
obligaciones), V (consulta y participacin) y VII (responsabilidades y sancio-
nes) se aplicar de acuerdo con la normativa especfica militar. Es decir, el legis-
lador no puede ignorar que el personal militar cuenta con un rgimen singular de
derechos y deberes en el que se contienen ciertas restricciones y limitaciones, ni
el hecho de que preste servicios en el marco de una organizacin singular; lo que
se justifica por la necesidad de preservar la funcin de Defensa nacional
que tiene encomendada y, a su vez, se proyecta en materia de seguridad y salud
laboral en forma de restricciones en los derechos de los colectivos a los que se
les aplica el RD 1755/2007 y de especificidades de carcter organizativo.
Las labores de resguardo aduanero no solo se atribuyen a los miembros de
la Guardia Civil, sino que tambin se encomiendan a los funcionarios del
Servicio de Vigilancia Aduanera como colaboradores de aquellos; si bien,
como se ha podido constatar, estos funcionarios no se encuentran incluidos
en ninguna de las anteriores normas a las que se ha hecho referencia. No
obstante, hay que tener en cuenta que el art. 2.4 del RD 67/2010 menciona
expresamente las labores de los miembros del Servicio de Vigilancia Adua-
nera, pero solo para sealar que su regulacin se aplica a aquellas activida-
des cuyas particularidades no lo impidan, aunque, como en otros casos,
no se concreta cules son esas actividades que quedan al margen del mbito
de aplicacin de la LPRL y de la regulacin contenida en este RD.
Lo mismo sucede en relacin a los servicios operativos de proteccin
civil de los que no solo forman parte los miembros de las Fuerzas y Cuer-
pos de Seguridad, y el personal militar, sino tambin, entre otros, personal
que realiza labores de vigilancia, proteccin y lucha contra incendios; que
desarrolla sus actividades en entidades pblicas con fines relacionados
72
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
con la proteccin civil, como los Grupos de Montaa, Federaciones de
Salvamento y Socorrismo, Grupos de espeleo-socorro, etc.; que desempe-
a labores de asistencia social, asistencia sanitaria, esto es, primeros auxi-
lios, evacuacin, transporte, tcnicos cualificados, etc. De hecho, estos
sujetos que pueden prestar servicios, segn los casos, en el mbito pblico
o privado, en el momento en que se produzca una situacin de grave
riesgo, catstrofe o calamidad pblica pasarn a depender de una Admi-
nistracin en funcin del Plan de Proteccin Civil en el que aparezcan
como parte de los servicios operativos, por lo que en esa situacin si se
tiene en cuenta lo establecido en el art. 3.2 LPRL se les proteger en la
medida de lo posible, y, por tanto, su derecho a la seguridad y salud se
ver limitado. Pero la norma tambin hace referencia en esos casos de
grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica al peritaje forense. Pues
bien, en este supuesto con la referencia a peritaje podran encuadrarse
una variedad de actividades que pueden ser desarrolladas por profesiona-
les especializados en diferentes ciencias o artes, que informan y auxilian a
la Administracin de Justicia. No obstante, hay que tener en cuenta que se
menciona el peritaje forense, con lo que se hace referencia de ese modo
a la labor de los mdicos forenses, pero tan solo en esas situaciones de
grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica.
Pues bien, en este sentido, en relacin a lo sealado, el art. 2.6 del RD
67/2010, hace referencia a los servicios operativos de proteccin civil y perita-
je forense en los casos de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica para
concretar que nicamente quedarn excluidos para las actividades que lleven a
cabo a efectos de asegurar el buen funcionamiento de los servicios indispensa-
bles para la proteccin de la seguridad, de la salud y el orden pblico en circuns-
tancias de excepcional gravedad y magnitud, por lo que para el resto de activi-
dades se les aplica la normativa general en materia de prevencin de riesgos
laborales. De todos modos, a pesar de contar con esta previsin en el mbito de
la Administracin General del Estado, lo cierto es que existe un vaco en cuanto
a la regulacin de las actividades que estn excluidas de la normativa comn
para los sujetos que las tienen encomendadas, cuando no es posible aplicarles
ninguna de las normas especficas a las que se ha hecho referencia por el hecho
de no estar incluidos en los respectivos mbitos de aplicacin.
3. APLICACIN ADAPTADA DE LA LEY DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
El art. 3.3 de la LPRL hace una referencia expresa, por una parte, a los centros
y establecimientos militares, y, por otra, a los establecimientos penitenciarios. En
estos casos la citada referencia no tiene como finalidad, como en los supuestos
anteriores, la exclusin de ciertas actividades de la regulacin prevista en la nor-
ma, sino que, por el contrario, el legislador parte de la necesidad de adaptar la
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
73
regulacin prevista en la LPRL para poder aplicarla en estos espacios. Dicha
adaptacin no se contempla en la DM. Esta solo hace referencia a las citadas ac-
tividades con particularidades, pero no menciona el criterio del lugar. Sin embar-
go, el legislador espaol opta por considerar determinados lugares como espacios
en los que va a operar la modulacin de la regulacin comn. Esto implica que
los colectivos que prestan servicios en esos lugares se van a ver sometidos a una
regulacin adaptada que parte de la establecida en la LPRL, pero que se distancia
de la misma en la medida en que se procede a su adaptacin.
En definitiva, el legislador no trata en ningn caso de excluir del mbito de
aplicacin de la LPRL a los sujetos que prestan servicios en esos lugares para
la Administracin Pblica con uno de los vnculos a los que hace referencia la
norma, ya sea laboral, o administrativo o estatutario, sino de dotarles de una
normativa adaptada que, por tanto, difiere de la regulacin comn, aunque par-
ta de la misma. De todos modos, como se ver, el hecho de que en ambos casos
se adapte la regulacin comn no implica que se vaya a aplicar la misma nor-
mativa adaptada en uno y otro lugar. Adems, el instrumento de adaptacin
tambin es distinto.
3.1. Centros y establecimientos militares
El art. 3.3 LPRL seala que en los centros y establecimientos militares ser
de aplicacin lo dispuesto en la presente ley, con las particularidades previstas en
su normativa especfica. Es decir, el legislador opta por aplicar la LPRL, aunque
parte de la necesidad de adaptarla. Por esta razn, el legislador en la disposicin
adicional novena de la LPRL ofrece una serie de criterios para proceder a dicha
adaptacin, de forma que ordena al Gobierno la adaptacin de las normas de los
captulos III (derechos y obligaciones) y V (consulta y participacin) de la LPRL
a las exigencias de la Defensa nacional, a las peculiaridades orgnicas y al rgi-
men de representacin del personal en los establecimientos militares.
Ahora bien, el plazo que se estableci en esta disposicin para adaptar la re-
gulacin contenida en la LPRL fue de seis meses, pero hubo que esperar casi tres
aos para conocer las normas que deban ser aplicadas en los citados estableci-
mientos. En concreto, en la actualidad esas normas se encuentran contenidas en
el RD 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de los captulos III y V de
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales, al m-
bito de los centros y establecimientos militares (en adelante, RD 1932/1998).
3.1.1. El espacio en el que se aplica la regulacin adaptada y su
vinculacin a la Defensa nacional
La LPRL no proporciona una definicin de centros o establecimientos mi-
litares, lo que es importante sobre todo si se considera que es en ese espacio y
74
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
no en otro en el que se va a aplicar la regulacin prevista en el citado
RD 1932/1998. No obstante, hay que tener en cuenta que el art. 1.b) del
RD 2205/1980, de 13 de junio, por el que se regula la relacin laboral de perso-
nal civil dependiente de establecimientos militares los define como centros,
cuerpos, unidades, dependencias y organismos anlogos de la Administracin
Militar; no se incluyen, de acuerdo con lo previsto en el art. 2 del citado RD,
las empresas nacionales o industrias militarizadas o movilizadas, y las sumi-
nistradoras y proveedoras. De hecho, a esta definicin se remite la sentencia
del TC 101/1991, de 13 de mayo, en relacin con la disposicin adicional ter-
cera de la LOLS.
Lo cierto es que la finalidad perseguida por las citadas normas es la misma.
En concreto, se trata de preservar la Defensa nacional. Esta finalidad es la que
habitualmente ha dado lugar a la existencia de una serie de principios por los
que se rige la Administracin militar, de una concreta organizacin, y, en todo
caso, la que ha servido como fundamento para introducir diferencias en la regu-
lacin prevista para el personal que presta servicios en los centros y estableci-
mientos militares, lo que ha determinado que se hayan visto sometidos a una
regulacin especfica que se aparta de ese modo de la regulacin comn. Sobre
todo porque el legislador considera que la regulacin comn impide la realiza-
cin efectiva de ese fin. Por tanto, la necesidad de preservar la Defensa nacional
es la que ha determinado que en los centros y establecimientos militares existan
una serie de peculiaridades orgnicas y un rgimen de representacin singular
que se encuentran definidos en el citado RD 2205/1980, apartndose de ese
modo del rgimen comn; lo que, necesariamente, se ha tenido en cuenta a la
hora de establecer la necesidad de adaptar la regulacin contenida en la LPRL,
con el fin de dar respuesta a esas diferencias. Ahora bien, esas peculiaridades y
ese rgimen a los que hace referencia la LPRL solo operan en el establecimien-
to militar; razn por la que tiene sentido considerar el concepto contenido al
respecto en dicha norma.
3.1.2. Colectivos a los que se les aplica la normativa adaptada
El RD 1932/1998 solo se aplica al personal laboral y a los funcionarios
civiles que prestan sus servicios en establecimientos dependientes de la Adminis-
tracin Militar (art. 1), y, tras su modificacin por la disposicin final primera
del RD 67/2010, al personal estatutario, y ello con independencia de que
en dichos establecimientos puedan prestar servicios otros colectivos como es el
caso del personal militar. En relacin a este personal hay que tener en cuenta
que, como se ha sealado, en el momento de la entrada en vigor del
RD 1932/1998 estaba excluido del mbito de aplicacin de la LPRL, de ah que
no se hiciese referencia a este colectivo a la hora de proceder a la adaptacin de
la regulacin contenida en esta norma. Ahora bien, hay que considerar que, tal y
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
75
como se ha sealado, la Ley 31/2006, modific el art. 3 de la LPRL, con el fin de
incluir al personal militar en el mbito de aplicacin de esta norma, y, adems,
aadi la disposicin adicional novena bis a la LPRL (personal militar), en la
que se establece que lo previsto en los captulos III, V y VII de esta Ley se apli-
car de acuerdo con la normativa especfica militar; de ah que a este personal se
le aplique la regulacin contenida en el RD 1755/2007, a la que ya se ha hecho
mencin, con las peculiaridades y restricciones que se recogen en la misma.
En definitiva, aunque la disposicin adicional novena de la LPRL hace refe-
rencia a esa adaptacin en los establecimientos militares, y a pesar de que en
estos presten servicios una diversidad de colectivos, la regulacin por la que se
procede a dicha adaptacin solo se dirige al mencionado personal civil. Las
citadas exigencias de la Defensa nacional determinan que el personal civil tam-
bin se someta a una regulacin especfica que se dirige a preservarla. As,
aunque se trate de una finalidad que tiene encomendada el personal militar, el
hecho de que ese personal civil lleve a cabo su labor en un establecimiento
militar en el que se persigue dicha finalidad determina que, en mayor o menor
medida, participe en su consecucin; de ah que se les someta a una regulacin
singular destinada a salvaguardarla.
De este modo, por lo que aqu interesa, en los centros y establecimientos
militares, tal y como establece el art. 2.5 del RD 67/2010, se aplica la normativa
general con las siguientes peculiaridades:
Al personal laboral, estatutario y funcionarios civiles que prestan servicios
en establecimientos dependientes de la Administracin Militar, las previs-
tas en el citado RD 1932/1998 por el que se procede, como se ha sealado,
a la adaptacin de los captulos III y V de la LPRL.
Al personal militar, incluidos los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil
que prestan servicios en el mbito del Ministerio de Defensa, lo estableci-
do en los captulos III, V y VII de la LPRL, se aplicar en los trminos
previstos en el RD 1755/2007.
No obstante, hay que recordar que los miembros de Cuerpo de la Guardia
Civil, antes de que se modificase el art. 3 de la LPRL, con independencia de que
su consideracin como personal militar, ya contaban con una normativa espec-
fica en materia de prevencin de riesgos laborales, el citado RD 179/2005,
pero, tal y como se ha sealado, esta regulacin solo se aplica para el caso en el
que lleven a cabo labores de polica contempladas en la LOFCS, y lo cierto
es que en esta disposicin adicional novena se parte de la necesidad de adaptar
los captulos III y V de la LPRL a las exigencias de la Defensa nacional.
3.1.3. Resultado obtenido
Tanto el art. 3.3 como la disposicin adicional novena de la LPRL parten de
la necesidad de adaptar determinados captulos de la LPRL en los trminos sea-
76
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
lados. En concreto, en el RD 1932/1998, se adaptan los captulos III y V de la
LPRL al mbito de los centros y establecimientos militares. El legislador parte de
la base de que no es posible aplicar en los centros y establecimientos militares la
regulacin comn prevista en materia de prevencin de riesgos laborales en esas
materias, sobre todo por el hecho de que existe una organizacin especfica y un
sistema de representacin singular, ambos diseados para preservar la Defensa
nacional. De ah la necesidad de proceder a esa adaptacin. No obstante, en rela-
cin al captulo III, relativo a derechos y obligaciones, solo se adapta el art. 21 de
la LPRL (riesgo grave e inminente), lo que conlleva que para el resto de derechos
y obligaciones se aplicar lo establecido en la LPRL.
Pues bien, en la regulacin contenida en el RD 1932/1998, ha quedado re-
flejado el modelo de organizacin previsto en el establecimiento militar en for-
ma de adaptaciones. As, por ejemplo, el trmino empresario, se sustituye por
el de jefe del establecimiento ya que es el sujeto que est al frente del mismo
y ejerce tareas de direccin; tambin se hace referencia a personal civil en
lugar de mencionar a los trabajadores. De hecho, en muchos casos, salvo
estos cambios, el legislador reproduce el contenido de la LPRL, por ejemplo, en
los arts 3 y 5 del RD 1932/1998. En otros, se ponen de manifiesto determinados
principios, como sucede con el de jerarqua, por ejemplo, en los supuestos de
paralizacin de actividad por parte del personal civil en los casos de riesgo
grave e inminente, ya que se indica que es necesario ponerlo en conocimiento
inmediato del superior jerrquico (art. 2.2 RD 1932/1998). Por tanto, en este
sentido es posible afirmar que se produce una verdadera adaptacin en los tr-
minos previstos en la disposicin adicional novena de la LPRL.
No obstante, hay que tener en cuenta que, con el fin de preservar la Defensa
nacional, lo habitual ha sido limitar los derechos tanto del personal militar
como del personal civil al que ahora se aplica esta regulacin adaptada. En este
caso esas limitaciones tambin se han proyectado en materia de prevencin de
riesgos laborales y no solo en relacin al personal militar al que, como se ha
sealado, se le aplica el RD 1755/2007, sino en el del personal incluido en el
mbito de aplicacin del RD 1932/1998. Es decir, esta norma no solo procede
a la adaptacin de los captulos III y V de la LPRL sino que tambin establece
ciertas limitaciones a los derechos del personal civil al que se aplica. De hecho,
la propia referencia al jefe del establecimiento implica un cambio ms all de
una mera formalidad, ya que sus poderes de direccin y control se ven acentua-
dos en comparacin con los del empresario; lo que en el mbito de la seguridad
y salud laboral se proyecta en forma de restricciones en los derechos tanto del
personal militar como, en este caso, del personal civil.
En concreto, en el RD 1932/1998 esas restricciones estn presentes sobre
todo en materia de consulta y participacin del personal civil. Por ejemplo, el
jefe del establecimiento puede decidir no autorizar a los delegados de preven-
cin para acudir al lugar donde se haya producido un accidente, impidiendo de
ese modo la inspeccin del mismo, si considera que se puede ver menoscabada
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
77
la Defensa nacional. De ese modo, se evita la intervencin de los representantes
de los trabajadores en materia de prevencin, y con ello cualquier alteracin de
la organizacin del establecimiento militar que pueda afectar en mayor o menor
medida de forma negativa a la Defensa nacional.
Ahora bien, en algunos supuestos no solo se limitan los derechos del perso-
nal civil al que se aplica el RD 1932/1998 sino que se le excluye de ciertos de-
rechos, por ejemplo, en relacin al derecho a la paralizacin de la actividad en
caso de riesgo grave e inminente cuando se trata de su ejercicio con carcter
colectivo, es decir, ni los representantes del personal civil ni los delegados de
prevencin tienen reconocido ese derecho. De esta forma, se trata de evitar que
se altere el orden establecido en el establecimiento militar ya que est destinado
a preservar la Defensa nacional. En este sentido, hay que tener en cuenta que en
los establecimientos militares rigen unos principios especficos, en concreto, el
de jerarqua y el de disciplina, de modo que existe una cadena de mando que
afecta a la toma de decisiones. Por esta razn no se reconoce el derecho de los
citados representantes con el fin de evitar que se altere la toma de decisiones en
los trminos sealados y pueda verse menoscabada la Defensa nacional.
3.2. Establecimientos penitenciarios
El legislador tambin ha previsto en el art. 3.3 de la LPRL la adaptacin de
la LPRL en los establecimientos penitenciarios. En concreto, en este artculo se
establece que se adaptarn a la presente Ley aquellas actividades cuyas carac-
tersticas justifiquen una regulacin especial, lo que se llevar a efecto en los
trminos sealados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colecti-
va y participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo de los
empleados pblicos. Como puede comprobarse, en este caso no solo se tiene
en cuenta el lugar en cuestin en el que diferentes colectivos pueden llevar a
cabo su labor, sino que tambin se hace una referencia genrica a las activida-
des citadas. Adems, en este caso no se recurre al reglamento para proceder a
la adaptacin sino que se hace una llamada a la negociacin colectiva.
3.2.1. El concepto de establecimiento penitenciario
Al igual que sucede en el caso de los centros o establecimientos militares, el
legislador no proporciona un concepto de establecimiento penitenciario que
deba tenerse en cuenta a la hora de adaptar la LPRL. No obstante, el art. 10 del
RD 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento penitencia-
rio define el establecimiento penitenciario como la entidad, arquitectnica,
administrativa o funcional con organizacin propia. Es cierto que se trata de
una definicin muy genrica; no obstante, hay que considerar que existen dife-
rentes tipos de establecimientos penitenciarios con caractersticas distintas que
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
deben ser tenidas en cuenta en materia de prevencin de riesgos laborales. En
concreto:
Preventivos: destinados a la retencin y custodia de detenidos y presos, y
al cumplimiento de penas y medidas penales de privacin de libertad que
no exceda de seis meses (art. 8 Ley Orgnica 1/1979, de 26 de septiembre,
General Penitenciaria (LOGP)).
Especiales: centros hospitalarios, centros psiquitricos, y centros de reha-
bilitacin social (art. 11 LOGP).
De cumplimiento: destinados a la ejecucin de penas privativas de liber-
tad. Estos centros pueden ser de rgimen ordinario, a los que se destinan
los penados clasificados de segundo grado de tratamiento (penados en los
que concurran unas circunstancias personales y penitenciarias de normal
convivencia, pero sin capacidad para vivir en semilibertad); de rgimen
abierto (art. 9 LOGP), para internos clasificados en tercer grado de trata-
miento (capacitados para llevar un rgimen de vida en semilibertad); y de
rgimen cerrado (art. 10 LOGP), para los penados que se clasifican en
primer grado por su extrema peligrosidad, que, a su vez, se destinan a de-
partamentos especiales, o por la inadaptacin del sujeto a los regmenes
ordinario y abierto por incumplimiento de la normativa que rige en esos
centros (se incorporan a centros o mdulos de rgimen cerrado).
3.2.2. Las caractersticas de las actividades que determinan la necesidad
de establecer una regulacin especfica
Como se ha sealado, el legislador hace referencia a la necesidad de proce-
der a la adaptacin de la regulacin contenida en la LPRL y la vincula a las
actividades que se llevan a cabo en esos establecimientos penitenciarios, si bien
concreta, ya que hace una mencin expresa a aquellas cuyas caractersticas
justifiquen una regulacin especial. Por tanto, la adaptacin no se dirige a toda
labor que se lleve a cabo en los establecimientos penitenciarios, sino solo a al-
gunas de ellas. De todos modos, el legislador no seala cules pueden ser esas
actividades ni establece ningn criterio al respecto, y lo cierto es que en los
establecimientos penitenciarios se desarrollan una gran diversidad de tareas
que se encomiendan a diferentes colectivos.
Pues bien, en los establecimientos penitenciarios prestan servicios distintos
colectivos. En concreto: funcionarios, personal laboral, internos que desempe-
an actividades productivas a partir de una relacin laboral especial, quienes
realizan sus tareas en el centro penitenciario para empresas externas ajenas a la
Administracin penitenciaria, personal que desarrolla su actividad en asocia-
ciones y organizaciones pblicas o privadas que colaboran en las tareas enfoca-
das a la reinsercin y a la reeducacin de los internos, y que prestan servicios
para aquellas a travs de distintas vinculaciones, trabajadores autnomos, y
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
79
tambin voluntarios. De todas formas, a pesar de esa variedad de colectivos, es
preciso considerar, por una parte, la necesidad de que los sujetos se encuentren
incluidos en el mbito de aplicacin de la LPRL a partir de uno de los vnculos
jurdicos a los que ya se ha hecho referencia; y, por otra, las actividades que
lleven a cabo, ya que, como se ha indicado, se tendrn en cuenta para proceder
a la adaptacin las que tengan unas caractersticas, que el legislador no indica,
que justifican una regulacin especial.
Esto determina la necesidad de sealar qu actividades se llevan a cabo en los
establecimientos penitenciarios y cules pueden ser esas posibles caractersticas.
Pues bien, en estos establecimientos se realiza una gran variedad de tareas:
Por una parte, puede hacerse referencia a aquellas actividades que se po-
dran desempear no solo en el establecimiento penitenciario, sino en
otros espacios. Es decir, aquellas tareas que no son especficas del estable-
cimiento penitenciario. Tal es el caso de las labores de carcter directivo y
administrativo, de mantenimiento, formativas, socioculturales, recreati-
vas, sanitarias, teraputico-asistencial. Estas labores podran desarrollarse
en otro espacio diferente.
No obstante, hay que considerar que el hecho de que se lleven a cabo en
un establecimiento penitenciario va a determinar que puedan estar presen-
tes una serie de riesgos que no lo estn en otros lugares. Esto va a implicar
la necesidad de tener en cuenta no solo los riesgos derivados de la labor en
cuestin, sino los especficos que pueden concurrir en estos espacios y
que, adems, pueden variar en funcin del tipo de establecimiento, ya que,
como se ha sealado, no en todos ellos los internos se encuentran en la
misma situacin, ni tienen idnticas caractersticas. No obstante, en los
casos en los que la realizacin de las tareas no implica un trato directo con
los reclusos, no parece que sea esta la razn que lleve al legislador a sea-
lar la necesidad de adaptar la regulacin contenida en la LPRL en los tr-
minos sealados; con independencia de que deban considerarse los ries-
gos que estn presentes en el establecimiento penitenciario a la hora de
adoptar medidas preventivas. Quizs podra plantearse esa necesidad
cuando el desarrollo de la labor conlleva ese trato directo con internos que
se consideren peligrosos.
Por otra parte, es posible distinguir las actividades destinadas al manteni-
miento de la seguridad de los establecimientos penitenciarios. En relacin
a estas labores hay que diferenciar, de un lado, las vinculadas a la seguri-
dad exterior que se encomienda a los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, a los que, como ya se ha sealado, se les aplica la LPRL con
carcter relativo, ya que quedan excluidos de la misma para determinadas
actividades con singularidades en los trminos a los que se ha hecho refe-
rencia. Y, de otro, las destinadas al mantenimiento de la seguridad inte-
rior, que se atribuye a funcionarios de instituciones penitenciarias que, de
manera especfica, llevan a cabo tareas de vigilancia y seguridad.
80
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Pues bien, estos ltimos tienen la obligacin de proteger la vida e integridad
del personal que presta servicios en el establecimiento penitenciario, de los
propios reclusos, y de terceras personas. Es decir, estos sujetos son garantes de
la seguridad interna del establecimiento penitenciario. No obstante, hay que
tener en cuenta la necesidad de proteger la seguridad y salud de estos funciona-
rios de forma que se preserve la seguridad del establecimiento penitenciario y,
a su vez, la de estos sujetos. De hecho, la propia normativa penitenciaria con-
templa la posibilidad de que recurran a medios de defensa en situaciones de
peligro, con el fin de hacer frente a posibles agresiones por parte de los reclu-
sos, y, a su vez, para impedir que causen lesiones a otros internos, a terceros o
ellos mismos.
En este sentido, hay que tener en cuenta que estos funcionarios no pueden
dejar de actuar por tener que enfrentarse a este tipo de situaciones. Por el
contrario, para poder cumplir su funcin asumen un cierto riesgo que, a su
vez, va a variar dependiendo del tipo de establecimiento en el que presten
servicios, en los trminos sealados. Por tanto, en situaciones peligrosas se
van a ver obligados a actuar, sin que puedan negarse a ello para preservar su
seguridad y salud. De todos modos, habra que especificar, ya que en situa-
ciones de grave riesgo s sera posible que paralizaran su actividad. En con-
creto, cuando se produzcan graves alteraciones del orden con peligro inmi-
nente para las personas o para las instalaciones; de forma que sern las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad las que se ocuparn de la seguridad en el
interior del establecimiento penitenciario.
En ese caso, los funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que
tengan atribuida esta funcin, se vern obligados a actuar. De hecho, con in-
dependencia de que presten servicios en el establecimiento penitenciario, se
van a regir por la normativa especfica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad, y no van a ver limitado el uso de los medios coercitivo, lo que les permi-
tir usar armas de fuego. As, aunque desarrollen su labor en el interior del
establecimiento no estn sometidos a los principios de actuacin de los fun-
cionarios de vigilancia de penitenciario. De este modo, hay que recordar lo
sealado en relacin a la realizacin por estos sujetos de actividades con par-
ticularidades, y a la imposibilidad de aplicar la normativa comn prevista en
la LPRL en los casos en los que si as se hiciese se vera menoscabada la
funcin que tienen encomendada. Por tanto, en estos supuestos ser preciso
aplicar la normativa especfica prevista en materia de prevencin de riesgos
laborales para estos sujetos.
De todas formas, en relacin a los funcionarios de vigilancia penitenciaria a
los que se les encomiendan labores de vigilancia y seguridad, por lo que aqu
interesa, a efectos de una posible adaptacin de la normativa prevista en la
LPRL, habra que tener en cuenta las actividades que llevan a cabo en los tr-
minos sealados, ya que, aunque puedan paralizar su labor cuando se produz-
can esas graves alteraciones, esto no significa que no se vean obligados a sopor-
APLICACIN DE LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
81
tar un riesgo por las tareas que desempean en las que necesariamente deben
estar en contacto con los reclusos, en muchos casos extremadamente peligro-
sos, como ocurre en los establecimientos de rgimen cerrado, y que ellos mis-
mos asumen cuando aceptan la realizacin de sus tareas. En este sentido, podra
considerarse que se trata de una actividad con singularidades desde el punto de
vista preventivo que podra justificar una regulacin especial.
3.2.3. La negociacin colectiva como fuente para adaptar la regulacin
prevista en la LPRL
En este caso, el legislador no recurre a la regulacin reglamentaria, tal y
como sucede en relacin a los supuestos de inclusin con carcter relativo, o en
los establecimientos militares, sino a la negociacin colectiva. De todos modos,
hay que considerar que en este supuesto se trata de adaptar la regulacin conte-
nida en la LPRL, es decir, aunque se hace referencia a actividades con carac-
tersticas, no puede equipararse a la exclusin de las mismas del mbito de
aplicacin de la norma, para establecer una regulacin en la que los derechos
de los sujetos que las llevan a cabo se vean limitados, y ello al margen de la
situacin en la que pueden encontrarse los funcionarios de vigilancia peniten-
ciaria a los que se ha hecho mencin. El legislador no parte de la existencia de
una cierta incompatibilidad entre la realizacin de las actividades y la aplica-
cin de la regulacin comn contenida en la LPRL, sino de la necesidad de
adecuar dicha regulacin al desarrollo de las mismas.
De esta forma, los sujetos negociadores pueden alterar lo previsto en la nor-
ma; de hecho, para ello parten del conocimiento de los problemas que estn
presentes en los establecimientos penitenciarios. No obstante, hay que tener en
cuenta que estos sujetos no pueden establecer una normativa ms restrictiva y,
por tanto, limitar los derechos de aquellos que realizan esas actividades. En este
sentido, el art. 2.2 de la LPRL seala que la LPRL y su normativa de desarrollo
tienen condicin de derecho necesario mnimo indisponible, por lo que los
sujetos pueden alterar la regulacin contenida en la norma, pero solo en trmi-
nos de adaptacin, de concrecin y mejora.
En particular, el art. 3.3 de la LPRL indica que se llevar a efecto en los
trminos sealados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colec-
tiva y participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo de los
empleados pblicos, norma que modific la Ley 9/1987, de 12 de junio, de
rganos de representacin, determinacin de las condiciones de trabajo y par-
ticipacin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas, a la que
el legislador debera haber hecho mencin. Aun as, hay que tener en cuenta
que el EBEP derog en gran parte esta norma. De todos modos, a pesar de lo
previsto en el art. 3.3 de la LPRL, no es posible afirmar que por el momento
se haya procedido a la referida adaptacin. La cuestin en este caso es qu
sucede si no existe esta negociacin. Pues bien, el art. 38.7 EBEP establece
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
una solucin para los supuestos en los que no se produzca acuerdo en la ne-
gociacin, de forma que indica que una vez agotados, en su caso, los proce-
dimientos de solucin extrajudicial de conflictos, corresponder a los rganos
de gobierno de las Administraciones Pblicas establecer las condiciones de
trabajo de los funcionarios.
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Captulo 3
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y
OBLIGACIONES INSTRUMENTALES DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN
Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY DE
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
Carmen Carrero Domnguez
Profesora Titular de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. ENCUADRAMIENTO DE LA OBLIGACIN GENERAL DEL EM-
PLEADOR/ADMINISTRACIN PBLICA: CONCEPTOS GENERALES. 2.1. Disciplinas que forman
parte de la Seguridad y Salud en el Trabajo. 2.2. Trabajo y Salud. 2.3. El accidente de
trabajo y la enfermedad profesional y otros daos. 2.4. Prevencin y Proteccin. 3. EL
DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO. 3.1. El contenido de la obligacin
general del empresario. 3.2. La diligencia exigible a la Administracin Pblica.
3.3. Consideraciones acerca del alcance del Derecho a la Seguridad y Salud en el
Trabajo. 4. LOS PRINCIPIOS PREVENTIVOS. 5. LA ADAPTACIN DE LA NORMATIVA EN MATERIA
DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES A LA ADMINISTRACIN PBLICA. 5.1. Aspectos ms
relevantes de la normativa de adaptacin. El RD 67/2010 de adaptacin de la legisla-
cin de prevencin de riesgos laborales a la Administracin General del Estado.
5.2. Las competencias de las CCAA.
1. INTRODUCCIN
En este captulo se analiza el alcance y contenido del Derecho a la Seguridad
y Salud en el Trabajo. Todo derecho conlleva necesariamente un deber que, en
este caso, se traduce en el deber general de seguridad de la Administracin
84
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Pblica. La Administracin se conforma como garante de seguridad del em-
pleado pblico y se hace preciso delimitar cules son sus elementos conforma-
dores y qu papel cumplen, dentro de ese marco conceptual, las obligaciones
especficas que la ley establece, y, en concreto, la del plan de prevencin, la de
la evaluacin de riesgos laborales y la de la planificacin de las actividades
preventivas, la de la documentacin, la de la vigilancia de la salud, la de la for-
macin e informacin, la de la coordinacin de actividades, y, por ltimo, la del
tratamiento de los empleados pblicos especialmente sensibles.
Para poder dar contenido al deber de seguridad hay que, previamente, esta-
blecer los conceptos generales preventivos y sealar los principios interpretati-
vos de la deuda de seguridad. Por ello, y antes de entrar en su anlisis, se expon-
dr de forma sencilla la definicin de dao, salud, proteccin, accidente de
trabajo o enfermedad profesional. Todos ellos alimentan y dan contenido al
deber general de seguridad que aparece como una gran nfora que enmarca y
contiene todas las dems obligaciones del empleador pblico.
En el contexto de las obligaciones instrumentales la evaluacin de riesgos es
la actividad principal que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de
Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) establece. Debe realizarse inicial y pe-
ridicamente para poder detectar los riesgos que pueden existir en todos y cada
uno de los puestos de trabajo de la Administracin y que puedan afectar a la
seguridad y salud de los empleados pblicos. Esta evaluacin es responsabili-
dad de la Administracin, aun cuando participen los representantes de los tra-
bajadores. Para ello, es recomendable examinar los accidentes, enfermedades y
dems daos que se hayan producido y de los que se tenga constancia. El obje-
tivo principal es minimizar y controlar debidamente los riesgos que no hayan
podido ser eliminados en su origen, estableciendo las medidas preventivas per-
tinentes y las prioridades de actuacin segn las consecuencias que tendra la
materializacin y la probabilidad de que se produjesen. Junto con la evaluacin,
otro instrumento complementario es la planificacin de las acciones preventi-
vas que es la que va a desarrollar y ejecutar la adopcin de todas las medidas
necesarias para conseguir el objetivo de la evaluacin de riesgos conforme a su
resultado. En el prximo captulo se estudiarn ambas, que de forma conjunta
configuran y dan sentido al Plan de prevencin, sealando, especialmente, su
definicin, los elementos que conforman y caracterizan el Plan de prevencin,
su obligatoriedad y el alcance para las Administraciones Pblicas. Pero estas
obligaciones, aun siendo de las principales, no son compartimentos estancos
sino que necesitan del acompaamiento de las otras ya mencionadas, es decir,
la vigilancia de la salud, la coordinacin de actividades, etc. para conformar por
completo el cuadro de deberes que la Administracin debe de cumplir inexora-
blemente.
Con carcter general, salvo para ciertos colectivos, pocas son las particula-
ridades que sobre las obligaciones preventivas existen para el empleador pbli-
co. Su contenido y alcance es el mismo que para cualquier empresario privado.
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
85
No obstante, por la naturaleza y estructura organizativa de lo pblico, la norma-
tiva, estatal y de algunas CCAA, ha adaptado, sin muchas diferencias, la regu-
lacin general a las singularidades que presenta la Administracin. Es por lo
que se hace imprescindible mencionarlas y sealar cules son las caractersticas
y consecuencias de dicha adaptacin. Extremos que tambin sern tratados en
este captulo con ms detalle.
2. ENCUADRAMIENTO DE LA OBLIGACIN GENERAL DEL
EMPLEADOR/ADMINISTRACIN PBLICA: CONCEPTOS
GENERALES
Las condiciones en las que se presta el trabajo han mejorado exponencial-
mente y han supuesto un incremento de un mejor estado de salud, del estatus
social y econmico de los empleados. Las nuevas formas de trabajo, la intro-
duccin de las nuevas tecnologas y los avances cientficos, han ayudado a que
los trabajadores (en un sentido general) presten sus servicios en un contexto
mucho ms saludable. No obstante, esas nuevas formas de organizarse o el
propio avance de la tcnica tiene como contrapartida la aparicin de nuevos
riesgos que deben eliminarse, o atenuarse, lo ms posible. La situacin econ-
mica influye de manera contundente en que se priorice el beneficio sobre la
prevencin. Beneficio, no tanto econmico, ya que la Administracin no presta
servicios para obtener incrementos econmicos, sino como recorte en aquellos
mbitos que no se entienden tan prioritarios como es el caso de la prevencin
de riesgos laborales. Contradiccin que debera superarse, ya que ni un mayor
beneficio supone ms productividad, ni a menor prevencin se es menos pro-
ductivo, sino todo lo contrario.
2.1. Disciplinas que forman parte de la Seguridad y Salud en el Trabajo
A continuacin se sealarn los conceptos ms relevantes que, desde la
perspectiva de la prevencin, se tienen que tener en cuenta para conocer el con-
tenido del derecho a la seguridad y salud laboral.
La prevencin de riesgos laborales cuenta con distintas disciplinas que la
componen y que son:
La seguridad en el trabajo, que no deja de ser una disciplina que va dirigida
a evitar ese dao profesional, analizando el mbito de la prestacin de ser-
vicios, los factores de riesgo, las causas que los provocan, y, cmo no, las
medidas que se necesitan para que no se produzcan los accidentes de traba-
jo. La seguridad en el trabajo se encarga de detectar y corregir los riesgos
de accidentes de trabajo. Se fundamenta en los factores causantes mediante
la investigacin de accidentes y se recurre a tcnicas de seguridad para
prevenirlos. Las tcnicas de seguridad pueden ser polivalentes, o especiales
86
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sectoriales. Las primeras estn compuestas por tcnicas analticas y opera-
tivas. Las tcnicas analticas se utilizan en un momento posterior al acci-
dente y se concretan en la notificacin del mismo (la notificacin y el regis-
tro para no perder la experiencia), o la investigacin de dicho accidentes (es
el estudio profundo de los accidentes notificados para localizar las causas
que los producen); o pueden utilizarse en un momento previo como son las
inspecciones de seguridad (realizadas por los tcnicos), los anlisis de tra-
bajo (identifica los potenciales accidentes asociados a cada etapa del traba-
jo), los anlisis estadsticos (los datos derivados de riesgos permiten tras su
procesamiento conocimientos cientficos aproximados de accidentes mar-
cando las pautas de actuacin), o los anlisis de ambiente de trabajo (supo-
ne analizar el grado de satisfaccin del grupo de trabajo). Las tcnicas ope-
rativas inciden sobre el factor material y humano, y pueden actuar desde la
concepcin del proyecto empresarial hasta la correccin de las condiciones
de trabajo. Dentro de su contenido principal est:
a) Seguridad en el trabajo: conceptos bsicos.
b) Principios para la evaluacin de riesgos en seguridad.
c) Lugares de trabajo. Normativa de aplicacin, evaluacin, medidas
preventivas y de control.
d) Sealizacin. Normativa de aplicacin, evaluacin, medidas pre-
ventivas y de control.
e) Sistemas de proteccin contra incendios. Normativa de aplicacin,
evaluacin, medidas preventivas y de control.
f) Planes de emergencia.
g) Equipos de trabajo. Normativa de aplicacin, evaluacin, medidas
preventivas y de control.
h) Equipos de elevacin, transporte y almacenamiento. Normativa de
aplicacin, evaluacin, medidas preventivas y de control.
i) Atmsferas explosivas. Normativa de aplicacin, evaluacin, me-
didas preventivas y de control.
j) Trabajos en altura. Normativa de aplicacin, evaluacin, medidas
preventivas y de control.
k) Espacios confinados. Normativa de aplicacin, evaluacin, medi-
das preventivas y de control.
l) Trabajos elctricos. Normativa de aplicacin, evaluacin, medidas
preventivas y de control.
m) Condiciones de seguridad en productos qumicos. Normativa de
aplicacin, evaluacin, medidas preventivas y de control.
n) Riesgos en sectores especficos: construccin.
En el supuesto de las enfermedades profesionales, es la especialidad de la
Salud Laboral (Higiene industrial) la que se encarga del anlisis del medio
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
87
ambiente laboral y de las sustancias o productos que utilizan los trabaja-
dores y que pueden influir negativamente en la salud de los mismos. El
medio ambiente en el trabajo se entiende como el tiempo y el espacio que
el trabajador dedica a la actividad laboral, y en la que se produce una inte-
rrelacin entre su organismo y el entorno laboral. La Higiene industrial
identifica los factores modificadores del medio ambiente, evaluando la
salud del trabajador que si no tiene capacidad de adaptacin a ese ambien-
te en el trabajo se ver abocado a la produccin de un dao para esa salud.
La Higiene industrial acta desde una perspectiva preventiva, para elimi-
nar o minimizar los riesgos, y tcnica para aplicar criterios y mtodos
pertenecientes al mbito de las ingenieras, toxicologa, etc. Los objetivos
bsicos de esta especialidad son: la necesidad de garantizar unas condi-
ciones de trabajo higinicas; conocer los fundamentos de la higiene indus-
trial y la investigacin de enfermedades; aplicar los diferentes sistemas
de medicin y control de las distintas exposiciones; tener la capacidad
para evaluar los procesos y mtodos de trabajo, desde el punto de vista de
la posible generacin y emisin de agentes y otros factores potencialmen-
te nocivos, con el objeto de eliminar la exposicin o reducirla a niveles
aceptables; ser capaz de definir la peligrosidad y los posibles sistemas de
proteccin frente a los riesgos de contaminacin por agentes qumicos;
conocer los sistemas de medicin especficos; ser capaz de definir la
peligrosidad y los posibles sistemas de proteccin frente a los riesgos de
contaminacin por agentes fsicos; conocer los sistemas de medicin
especficos; definir la peligrosidad y los posibles sistemas de proteccin
frente a los riesgos de contaminacin por agentes biolgicos; conocer
los sistemas de medicin especficos; identificar los agentes y factores
que pueden tener un impacto medioambiental, y comprender la necesidad
de integrar la prctica de la higiene industrial con la proteccin del medio
ambiente.
Los contenidos principales de esta especialidad son:
Agentes fsicos: iluminacin. Identificacin, evaluacin y control del
riesgo.
Agentes fsicos: ambiente termohigromtrico. Identificacin, evalua-
cin y control del riesgo.
Agentes fsicos: ruido, conceptos bsicos, riesgos y daos a la salud,
identificacin, normativa de aplicacin, valoracin de la evaluacin del
riesgo, equipos de medicin.
Agentes fsicos: vibraciones, conceptos bsicos, riesgos y daos a la
salud, identificacin, normativa de aplicacin, valoracin de la evalua-
cin del riesgo, equipos de medicin.
Agentes fsicos: radiaciones, conceptos bsicos, riesgos y daos a la
salud, identificacin, normativa de aplicacin, valoracin de la evalua-
cin del riesgo, equipos de medicin.
88
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Agentes qumicos: clasificacin, vas de entrada, conceptos bsicos,
riesgos y daos a la salud, identificacin, normativa de aplicacin, valo-
racin de la evaluacin del riesgo, equipos de medicin.
REACH (regula el registro, la evaluacin, la autorizacin y la restric-
cin de las sustancias y los preparados qumicos, con el objetivo de ga-
rantizar un elevado nivel de proteccin de la salud humana y del medio
ambiente, as como la libre circulacin de sustancias en el mercado in-
terior): principios bsicos.
Agentes biolgicos: conceptos bsicos, riesgos y daos a la salud, identi-
ficacin, normativa de aplicacin, valoracin de la evaluacin del riesgo.
La Medicina del trabajo es una de las especialidades esenciales para la
Administracin. El que los empleados tengan un buen estado de salud
supone una prestacin de servicios ms eficaz y productiva. Y si se detec-
ta que el estado de salud no es el ms ptimo, la Administracin tiene la
obligacin de adaptar el puesto de trabajo al empleado que, adems, en
algunas ocasiones, ser catalogado como especialmente sensible. Es una
especialidad que afronta la medicina preventiva y que intenta mejorar la
salud de los trabajadores cuando entran en contacto con productos, mqui-
nas, herramientas, o ambiente de trabajo con riesgo, mediante la educa-
cin sanitaria y los reconocimientos necesarios a todos los niveles fsicos,
qumicos y psicolgicos. Para ello, su labor no es solo diagnosticar sino
investigar y constatar la existencia de determinadas patologas relaciona-
das con el trabajo en los trabajadores, de manera que sirva preventivamen-
te para lograr un conocimiento de las caractersticas biolgicas de los tra-
bajadores y para disear estrategias oportunas para la vida laboral.
Los objetivos de esta especialidad son (segn la OIT y la OMS):
Fomentar y mantener el ms elevado nivel de bienestar fsico, mental y
social de los trabajadores en todas las profesiones.
Prevenir todo dao causado a la salud por las condiciones de trabajo.
Proteger contra los riesgos resultantes de los agentes nocivos para su
salud.
Adaptar el trabajador al trabajo y el trabajo al trabajador.
Por ltimo, es la Ergonoma, especialidad ms reciente, la que tiene como
objetivo el estudio del ambiente laboral, su entorno, la organizacin del mis-
mo, los procesos y procedimientos de trabajo, el diseo del mismo de tal
manera que se consiga una simbiosis entre trabajo y trabajador. Es esta es-
pecialidad la que ms se tendr que aplicar en el mbito de las Administra-
ciones Pblicas. La Ergonoma segn la Asociacin Internacional de Ergo-
noma es el conjunto de conocimientos cientficos aplicados para que el
trabajo, los sistemas, productos y ambientes se adapten a las capacidades y
limitaciones fsicas y mentales de la persona. La Psicosociologa aplicada
parte del hecho de que las necesidades de las personas son cambiantes y por
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
89
ello las empresas u organizaciones no pueden ser centros aislados, sino que
lo que se demanda es una calidad de vida laboral, o dicho de otro modo, que
las condiciones de trabajo no afecten, o daen la salud, o que se ofrezcan
medios para el desarrollo de la persona. Los objetivos de esta especialidad
se centran esencialmente en: conocer y comprender los principales con-
ceptos, perspectivas tericas y aplicaciones de la ergonoma; conocer los
sistemas de evaluacin de riesgos ergonmicos, psicosociales y organiza-
cionales, as como el diseo de sistemas y productos que actan como medi-
das de prevencin; ser capaz de definir los factores ambientales que pue-
den afectar a la salud de los trabajadores a travs de los diferentes mecanismos
de accin (ambiente sonoro, vibraciones, carga visual, confort trmico, etc.);
ser capaz de definir los factores materiales y humanos que pueden influir
en la interrelacin mquina-trabajador (manipulacin de cargas, movimien-
tos repetitivos y posturas de trabajo); conocer y comprender la naturaleza
y los conceptos de los distintos aspectos psicosociales del entorno laboral;
identificar el contexto en el que tiene lugar la conducta o proceso psicol-
gico sobre el que intervenir en el mbito laboral (acoso, estrs, burn out,
etc.); ser capaz de definir los factores organizativos que pueden afectar a
la salud de los trabajadores (trabajo a turnos, nocturno, etc.).
Los contenidos principales de la Ergonoma y Psicosociologa aplicada son:
Ergonoma: conceptos y objetivos.
Factores ambientales. Normativa de aplicacin, conceptos y evaluacin
bsica, medidas preventivas.
Pantallas de visualizacin de datos. Normativa de aplicacin, conceptos
y evaluacin bsica, medidas preventivas.
Manipulacin de cargas. Normativa de aplicacin, conceptos y evalua-
cin bsica, medidas preventivas.
Movimientos repetidos. Normativa de aplicacin, conceptos y evalua-
cin bsica, medidas preventivas.
Posturas de trabajo. Normativa de aplicacin, conceptos y evaluacin
bsica, medidas preventivas.
Riesgos psicosociales. Normativa de aplicacin, conceptos y evalua-
cin bsica, medidas preventivas.
Factores organizacionales. Trabajo a turnos. Normativa de aplicacin,
conceptos y evaluacin bsica, medidas preventivas.
2.2. Trabajo y salud
La prevencin de riesgos laborales articula las relaciones entre las personas
que trabajan y su salud. Para poder conocer el alcance de estas relaciones es
preciso definir ambos conceptos, solo de esa forma se tendr una idea actual del
encuadramiento de las medidas preventivas.
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MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La palabra trabajo tiene muchas acepciones. El Diccionario de la Real Aca-
demia de la Lengua Espaola lo define en alguno de sus significado como es-
fuerzo humano aplicado a la produccin de riqueza o como impedimento o
perjuicio, penalidad, molestia, etc. El hombre necesita y quiere trabajar para
vivir mejor y crear un bienestar econmico y social, pero, al mismo tiempo, le
ocasiona daos fsicos y psquicos y es causa de muchas de las situaciones in-
satisfactorias con las que tiene que convivir. El trabajo es una actividad me-
diante la cual la persona modifica el entorno ambiental y social para conseguir
los objetivos anteriormente sealados, y para conseguirlo se necesita salud,
aunque, al mismo tiempo, esta se pierde trabajando.
Si como se ha sealado definir trabajo es difcil, depende de que lo hagamos
desde una perspectiva laboral, social, econmica o preventiva, no lo es menos
el concepto de salud porque en ella, tambin, influyen factores culturales, so-
ciales, polticos, etc. Cada persona tiene un concepto de lo que es su salud y
depende de su propio entorno y estilo de vida; por lo tanto, contiene un elemen-
to subjetivo muy relevante. En el trabajo el concepto de salud tambin evolu-
ciona al mismo tiempo que los avances cientficos y las condiciones de trabajo
que varan segn el momento en el que nos encontramos; lo que en otras etapas
era normal para una esperanza de vida razonable, hoy en da es inaceptable. Por
otra parte, el concepto sanitario de salud tambin puede afectar a la concepcin
que tengamos de la salud y su relacin con el trabajo porque mantener y preser-
var la salud, o recuperarla, no depende solo de un anlisis puramente individual
sino colectivo de una sociedad. En este caso, los aspectos que destacan son los
preventivos ms que los curativos. Y, a todo lo anteriormente dicho, hay que
aadir que la salud es un derecho, es la medida de la aptitud para realizar deter-
minadas actividades sociales y tiene efectos econmicos importantes.
La OMS seala que salud es el estado de bienestar fsico, mental y social
completo y no meramente la ausencia de dao o enfermedad. Lo destacable de
esta definicin es, sin lugar a dudas, el concepto integral que se da a la salud
uniendo los elementos fsicos, mentales y sociales y que eso conlleve necesa-
riamente a un estado de bienestar. De todas formas, la salud no es algo perma-
nente sino que a veces por azar y otras por las circunstancias en las que se vive
(entorno de trabajo, por ejemplo) hace que la salud se gane o se pierda. Por eso
la misma OMS en su asamblea de 1997 seal que lo importante es que todos
los ciudadanos alcancen un grado de salud que les permita llevar una vida
social y econmicamente productiva. Lo que s es claro es que la identifica-
cin y evaluacin de las condiciones de trabajo es lo principal para el proyecto
de un trabajo saludable y eficaz.
2.3. El accidente de trabajo y la enfermedad profesional y otros daos
El accidente de trabajo, conforme al art. 115 del Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
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General de la Seguridad Social (LGSS), es toda lesin corporal que sufre el
trabajador con ocasin, o como consecuencia, del trabajo que realiza por cuen-
ta ajena. Los requisitos que se necesitan para la calificacin de accidente de
trabajo son: que haya una lesin corporal; que el trabajo lo sea por cuenta ajena
(en el caso que se analiza haya una relacin jurdica de prestacin de servicios);
que se provoque como consecuencia del trabajo, es decir, que haya una relacin
de causalidad entre la lesin y el trabajo. Desde el punto de vista de la preven-
cin de riesgos laborales, la lesin no necesariamente va ligada al accidente de
trabajo, porque en ocasiones existen accidentes que no provocan ninguna lesin
y no por ello dejan de tener que ser controlados. Ello quiere decir que, desde el
punto de vista de la seguridad y salud laboral, el concepto de accidente de tra-
bajo es ms amplio. As, supone un suceso anormal, brusco e inesperado en el
trabajo, no querido, ni deseado, normalmente evitable, que interrumpe la conti-
nuidad del trabajo y que puede ocasionar lesiones a los trabajadores o, incluso,
prdidas patrimoniales a la empresa o a la Administracin Pblica correspon-
diente.
Cada accidente necesita de su notificacin y la clasificacin de los mismos
se realiza siguiendo distintos criterios, a saber:
1. Por su gravedad
a) Accidente sin lesin o dao.
b) Accidente con dao material.
c) Accidente con lesin leve.
d) Accidente con lesin grave.
e) Accidentes con lesin mortal.
2. Accidentes de trabajo segn la forma en la que se producen
a) Accidentes sufridos en lugar y tiempo de trabajo (art. 115.3 LGSS).
b) Accidentes producidos con ocasin de las tareas desarrolladas aun-
que sean distintas a las habituales (art. 115.2. c LGSS).
c) Accidentes in itinere (art. 115.2. LGSS).
d) Accidentes en misin.
e) Accidentes de cargos electivos de carcter sindical (art. 115.2.b
LGSS).
f) Actos de salvamento (art. 115.2.d LGSS).
g) Enfermedades o defectos anteriores (art. 115.2.f LGSS).
h) Enfermedades intercurrentes (art. 115.2.g LGSS).
i) Enfermedades comunes que contraiga el trabajador con motivo de la
realizacin del trabajo (art. 115.2.e LGSS).
La enfermedad profesional la define el art. 116 de la LGSS, supone la mate-
rializacin de un dao que se puede producir en el trabajo. Dice la Ley que es
la contrada a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena en las activi-
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dades que se especifiquen en el cuadro que se apruebe por las disposiciones de
aplicacin y desarrollo de esta Ley, y que esta proceda por la accin de elemen-
tos o sustancias que en dicho cuadro se indiquen para cada enfermedad profe-
sional. Esencialmente se trata de una patologa, mdica o traumtica, crnica
producida por factores fsicos, qumicos o biolgicos. La norma la define por
exclusin, es decir, son enfermedades profesionales las que el ordenamiento
seala como tales y no otras. Estn tasadas en un cuadro y esa tipificacin es la
que marca la diferencia de calificacin entre el accidente de trabajo y la enfer-
medad profesional. La norma que establece el cuadro de enfermedades profe-
sionales es el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre.
La enfermedad profesional necesita de un tiempo de desarrollo; al contrario
de lo que ocurre con el accidente de trabajo que se materializa de una forma
sbita. Los factores que determinan la enfermedad profesional son, entre otros,
principalmente, la concentracin de agentes contaminantes en el ambiente de
trabajo. Existen valores mximos estndar permitidos, por debajo de ellos, lo
habitual es que no se produzca ningn dao para la salud: el tiempo de exposi-
cin es un factor relevante y estn directamente relacionados con la jornada
laboral y con periodo de vida laboral activa. Las caractersticas personales del
trabajador son otro de los factores, la concentracin y tiempo de exposicin no
afecta de igual manera a todos los individuos, por lo que se tienen que tener en
cuenta las condiciones de vida y la naturaleza de cada persona. Otro factor es la
relatividad de la salud. Como ya se ha dicho en otro momento, los conceptos de
salud y enfermedad cambian en el tiempo y con los avances cientficos, por lo
que no es garanta el establecimiento de un catlogo de enfermedades profesio-
nales si este no se adapta a estos avances. Por ltimo, la presencia de varios
agentes contaminantes al mismo tiempo obliga a que los valores lmite de ex-
posicin se pongan en cuestin, al no poder valorarse realmente como afectan
a cada trabajador cuando se dan, tal y como se ha sealado, al mismo tiempo.
Hay que diferenciar entre enfermedades profesionales y enfermedades rela-
cionadas con el trabajo. Estas son las que se producen por factores o agentes
dainos que actan sobre la prestacin de servicios que se realiza. Son enferme-
dades del trabajo las que no son enfermedades profesionales. Tampoco son en-
fermedades comunes porque estas no estn relacionadas con el trabajo. Siendo
as, la calificacin que se les da es la de accidente de trabajo. De este modo se
incluiran, entre otras, las enfermedades que contraiga el trabajador con motivo
de su trabajo y no estn clasificadas como enfermedades profesionales o las que
se agraven como consecuencia de la lesin constitutiva del accidente de trabajo,
es decir, el accidente agrava la lesin que vena padeciendo el trabajador.
Las enfermedades profesionales y los accidentes de trabajo son las conse-
cuencias negativas del trabajo, suponen la actualizacin del riesgo. Pero hay
que tener en cuenta que la acepcin normativa de enfermedad profesional no se
corresponde con la real porque hay enfermedades directamente relacionadas
con el trabajo y que afectan a la salud del trabajador que son profesionales en
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definitiva, pero que no obtienen esta calificacin porque no estn en el catlo-
go. Desde un punto de vista preventivo, es importante esta consideracin por-
que, adems, aunque se les d el tratamiento de accidente de trabajo, siempre se
debe probar que la enfermedad tiene su causa nica en la ejecucin del trabajo
porque si no sera calificada como enfermedad comn. Lo cierto es que la defi-
nicin de enfermedad del trabajo se encuentra poco desarrollada, sobre todo, en
el mbito tcnico y no mdico. La enfermedad del trabajo se caracteriza por ser
progresiva, esperada, solapada a veces, y difcil de interpretar, y, adems, es a
menudo complicado establecer la relacin causa-efecto entre enfermedad y tra-
bajo. Esto causa distorsiones en su calificacin. Mientras que el accidente de
trabajo es brusco, inesperado, evidente y fcil de delimitar su causa-efecto.
2.4. Prevencin y proteccin
Prevencin es el conjunto de medidas adoptadas o previstas en la actividad
de la empresa que tienen como objetivo evitar, o disminuir, los riesgos que se
derivan del trabajo.
Segn el art. 14.4 de la LPRL, el primer principio bsico de la prevencin de
riesgos laborales es la prevencin integrada que significa que toda actuacin
del empleador debe ir precedida de un anlisis de los riesgos que puede ocasio-
nar para los trabajadores, con el objetivo de eliminar dichos riesgos, o atenuar-
los, con medidas tcnicas y organizativas que los protejan. Lo ideal es que el
riesgo se eliminara en su origen, pero si ello no puede ser, hay que disminuirlo
mediante los equipos de proteccin individual y colectiva que sean necesarios,
o cualquier otra medida adecuada. Este principio de prevencin integrada se
refiere tanto a la organizacin de las condiciones de trabajo (jornada, tareas,
etc.) como a las polticas externas o internas de personal de la Administracin
(nuevas contrataciones, o reasignacin de trabajadores, compras de productos
con criterios de seguridad, etc.). La prevencin integrada queda de nuevo su-
brayada como algo bsico en el art. 1.1 del Real Decreto 37/1997, de 17 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevencin
(RSP).
Proteccin es el conjunto de actividades que tienden a eliminar, o disminuir,
las consecuencias que los riesgos pueden ocasionar sobre los trabajadores. En
todos los casos en los que no se ha podido eliminar un riesgo, pero si se puede
atenuar o evitar las lesiones que el empleado puede sufrir si el riesgo se actua-
lizase, la proteccin juega un papel esencial y no es sustituible por la protec-
cin, sino que esta ltima es un complemento de aquella.
Concluyendo, la proteccin no est definida normativamente. Es una tcni-
ca complementaria a la prevencin y es fundamental cuando los riesgos no han
podido ser eliminados porque sirve para proteger a los trabajadores en el su-
puesto de que el riesgo se actualice. Por tanto, se puede decir que es el conjun-
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to de actuaciones y medidas que deben adoptarse para atenuar y disminuir las
consecuencias sobre los trabajadores del riesgo actualizado en un accidente de
trabajo, o enfermedad profesional. Hay distintos tipos de proteccin: colectiva,
que va destinada a proteger al conjunto o a varios trabajadores (sealizacin,
barandillas, etc.), y que prima sobre la individual, que va dirigida a la protec-
cin de trabajadores individualmente considerados (botas, gafas de aislamien-
to, guantes, proteccin de pantallas, etc.). El empleador tiene la obligacin,
como garante de seguridad, de cumplir con los principios preventivos que el
art. 15 de la LPLR establece y, para lo que aqu interesa, como la LPRL se
aplica a los empleados pblicos y a la Administracin, esta se convierte en
deudora de esta obligacin y as se determina en el Estatuto Bsico del Emplea-
do Pblico (Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado P-
blico (EBEP)) cuando dice en su art. 14 dedicado a los derechos individuales de
los empleados pblicos que tienen derecho a a recibir proteccin eficaz en
materia de seguridad y salud en el trabajo.
3. EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La normativa en prevencin de riesgos laborales se caracteriza por su com-
plejidad y singularidad pero, sobre todo, por configurar todo un entramado de
obligaciones, derechos y responsabilidades. El derecho a la seguridad y salud
en el trabajo deriva directamente de dicha normativa y, en especial, de la LPRL.
En efecto, el marco normativo de la prevencin de riesgos dimana directamen-
te de la Constitucin donde dentro de los principios rectores de la poltica social
y econmica, se establece como obligacin de los poderes pblicos velar por la
seguridad e higiene en el trabajo (art. 40.2). Esta obligacin pblica queda re-
flejada y desarrollada en la LPRL y, concretamente, en los arts. 14 y ss. de la
misma.
Este derecho conlleva, necesariamente, un deber que se impone al empresa-
rio y, por ende, a la Administracin como tal, como principal deudor de seguri-
dad. De esta forma, la Administracin debe cumplir con la obligacin general
y las especficas con relacin a los empleados pblicos a su servicio. Estas
obligaciones son de carcter contractual, es decir, sin contrato el empleador no
se convierte en garante del derecho a la seguridad y salud en el trabajo. Pero en
el supuesto del empleador pblico debe incorporarse otras relaciones de presta-
cin de servicios como son las de los funcionarios pblicos o las del personal
estatutario a su servicio. Estas consideraciones se derivan directamente de dife-
rentes preceptos y normas. As, de los arts. 4.2 d) y 19.1 del Real Decreto Le-
gislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), y del art. 14.1 de la LPRL donde
claramente se determina el derecho de los trabajadores a una proteccin eficaz
de seguridad y salud en el trabajo y el art. 14.l del EBEP que se pronuncia en
los mismos trminos; a todos ellos se volver a hacer referencia, con mayor
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detalle, ms adelante. Es aqu de donde se deduce que existe un correlativo
deber de proteccin de la Administracin frente a los riesgos laborales.
La delimitacin del contenido del deber general de seguridad de la Adminis-
tracin es complicada, precisamente, por esa descripcin tan amplia que realiza
la norma. El decir que los empleados pblicos tienen derecho a una proteccin
eficaz significa no solo un comportamiento diligente de tutela del empleador,
sino tambin el aseguramiento de que el riesgo no se va a actualizar, esto es,
responder de una seguridad total y real. Adems, la norma preventiva (LPRL)
obliga al empresario a garantizar a los trabajadores un lugar libre de riesgos en
todos los aspectos relacionados con el trabajo (a la Administracin, tambin).
Lo que conlleva que la Administracin deber extender esa tutela a los aspectos
ms directamente relacionados con la actividad laboral (equipos, mquinas,
factores o sustancias, mtodos o procedimientos de trabajo, etc.), y, tambin, a
los ms generales y amplios de la prestacin de servicios (jornada, configura-
cin de puestos, rendimiento, etc.). Dando un paso ms hacia el contenido esen-
cial de este derecho de seguridad y salud en el trabajo, la Administracin est
obligada a estar en permanente alerta para, con su cuidado, vigilancia y protec-
cin, asegurar permanentemente un nivel mximo, o cada vez un mayor nivel
de seguridad en sus centros y servicios. Derivado de lo anterior, y sin moverse
del art. 14 de la LPRL, la Administracin debe adaptarse constantemente a las
nuevas necesidades que se le presenten lo que, a su vez, le obliga a realizar
cuantos cambios y modificaciones sean necesarios en la prestacin de trabajo o
servicios para seguir manteniendo los niveles de seguridad ptimos. En suma,
cumplir toda la normativa de proteccin del derecho a la seguridad y salud en
el trabajo y, adems, garantizar una proteccin eficaz en todas las condiciones
de trabajo, con carcter permanente y adaptando los mtodos y actividades a la
seguridad requerida, para conseguir un lugar de trabajo cada vez ms sano y
seguro que se refleje en el cumplimiento del deber de seguridad.
No obstante las consideraciones realizadas anteriormente, se hace necesario,
siquiera brevemente, sealar los aspectos ms importantes del contenido del
deber de seguridad de la Administracin Pblica.
3.1. El contenido de la obligacin general del empresario
La LPRL establece el deber general de seguridad y otros deberes instrumen-
tales que desarrolla con ms concrecin. En efecto, la LPRL en su art. 14 con-
templa la obligacin de seguridad del empresario como una obligacin de carcter
general, aun cuando el artculo establece obligaciones especficas o instrumenta-
les que intentan acotar, en cierto modo y nunca de manera cerrada, dicha obliga-
cin. De la redaccin del precepto se vislumbra que lo que se pretende es que los
riesgos no se actualicen, es decir, que la prevencin prime sobre la reparacin. Por
ello, la deuda de seguridad no se queda en una mera proclamacin programtica
sino que se exige a la Administracin que su deber de proteccin sea eficaz, en el
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sentido de que debe realizar un control permanente de la seguridad y salubridad
de las condiciones de trabajo de sus empleados, adoptando todas las medidas o
medios necesarios y adecuados a fin de evitar los riesgos con el propsito de con-
seguir los niveles de seguridad ms elevados. De tal forma que si este deber no lo
materializa en acciones concretas, y se actualizan los riesgos por causas imputa-
bles al empleador, surge la responsabilidad empresarial (en este caso de la Admi-
nistracin) por incumplimiento de la obligacin de seguridad. Por supuesto, todo
ello sin excluir el cumplimiento de la normativa de prevencin de riesgos que le
vincule directamente.
Muchas de las obligaciones instrumentales que se recogen en este precepto
son desarrolladas ms especficamente en otros captulos de la Ley. No obstante,
la obligacin de seguridad requiere ser traducida en trminos ms concretos, ya
no solo por exigencias formales de determinacin de la obligacin contractual, o
de relacin de servicios sino tambin por razones de seguridad jurdica, tanto para
la Administracin como para el empleado pblico. Por tanto, es fundamental la
determinacin del contenido de la obligacin general para luego poder establecer
cuando se produce su incumplimiento que genere una responsabilidad.
Entre otras posibles, una de las formas de delimitar la obligacin general es la
determinacin de un promedio ptimo o nivel mximo adecuado de proteccin
del trabajador para cada uno de los riesgos que le afectan. Dicho nivel de seguri-
dad sera el resultado de un anlisis riguroso de las condiciones especficas de la
relacin de trabajo de cada centro, actividad, servicio o puesto, basado en conoci-
mientos tcnicos actualizados y en cuya elaboracin intervendran tanto las partes
implicadas como organismos, pblicos o privados, con competencias o intereses
en estas materias. Este promedio no debe ser entendido como un mnimo de
proteccin cuya mejora se encomienda en todo caso al acuerdo de los represen-
tantes de los empleados pblicos y la Administracin, o por la voluntad unilateral
de esta ltima. Adems, la adopcin de promedios ptimos evitara la desigualdad
de niveles de proteccin para centros o servicios que podra producirse si se en-
tendiesen como mnimos mejorables.
El promedio no constituye una homogeneizacin a la baja de las condicio-
nes de Seguridad y Salud laboral, sino el nivel mximo posible de seguridad a
tenor de las condiciones que rodeen las relaciones de trabajo o de servicios. En
consecuencia, el promedio ptimo debe observarse rigurosamente en los trmi-
nos establecidos, puesto que se considera el adecuado para el momento tecno-
lgico en el que se crea. De este modo, todo nivel de proteccin por debajo del
promedio ptimo de proteccin significara un incumplimiento del deber legal
y contractual de seguridad. Por el contrario, aquel que estuviera por encima (si
ello fuera tcnicamente viable) posiblemente sera, en trminos de proteccin,
innecesario, ya que, establecido el mximo adecuado de proteccin, sera
inadecuado en trminos de coste-beneficio de seguridad, pues implicara un
incremento en los costes de las Administraciones a cambio de unos beneficios
en seguridad inciertos. En cualquier caso, se ha de tener presente que los nive-
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les de seguridad debern ser modificados peridicamente cuando las circuns-
tancias as lo requieran, en funcin del progreso de la tcnica.
Esta forma de fijacin del nivel de seguridad como promedio ptimo aco-
ta el mbito del deber de seguridad, en el sentido de que este queda plenamente
integrado por el contenido de los niveles mximos. Es decir, existira una equi-
valencia entre el deber de seguridad y el promedio ptimo de proteccin, de tal
forma que el contenido de la obligacin general sera equiparable con el conte-
nido de los promedios ptimos establecidos. Ello puede producir un efecto re-
ductor, esto es, los empleadores pblicos se limitaran a cumplir en sus justos
trminos los lmites impuestos por la norma. Por el contrario, es el precio que
se tendra que pagar a cambio de la seguridad jurdica que supondra el hecho
de que, cualquiera que sea la Administracin, estatal, local o autonmica, a la
hora de organizar el sistema de prestacin de servicios, conociera la normativa
especfica de riesgos profesionales de forma adecuada, lo que implicara a su
vez que sabra qu comportamientos son ilcitos. Al mismo tiempo, todo ello
ayudara a los empleados pblicos a la hora de exigir su cumplimiento. Por otra
parte, tambin producira una homogeneizacin en los niveles de proteccin
entre los centros que prestan unos mismos servicios o entre puestos de trabajo
de las mismas caractersticas.
Los poderes pblicos deben velar por el exacto cumplimiento de la seguri-
dad y salud laboral, no ya solo porque la Constitucin as se lo atribuye ex
art. 40.2 sino porque la Ley se encarga de establecer las responsabilidades ad-
ministrativas de los incumplimientos de las obligaciones que ella misma regula,
entre la que se encuentra la obligacin general de seguridad. Adems, la misma
LPRL, dando un paso cualitativo muy importante, se encarga de delimitar tanto
esa obligacin general como de establecer los principios, ex art. 15, que deben
ser utilizados para concretar la proteccin eficaz que debe facilitar e intentar
conseguir el empleador. Lo que ocurre es que aqu coincide poder pblico que
garantiza la seguridad laboral con poder pblico empleador. Supone el auto-
control del cumplimiento de la obligacin. No obstante, no debiera producir
distorsiones porque se predicara con el ejemplo.
De este modo, la Administracin Pblica se convierte en el garante de segu-
ridad frente a los empleados pblicos que prestan servicios en sus centros, aun
cuando los riesgos se produzcan por actos imprudentes de estos, excluyendo el
caso, claro est, de la imprudencia temeraria y sin que suponga coste alguno
para esos empleados, y frente a ella misma que debe velar por el cumplimiento
de su deber general de seguridad de manera efectiva, as como para soportar las
responsabilidades que le correspondan por el incumplimiento de su deuda. Y
ello es as porque la Administracin siempre es el nico responsable del incum-
plimiento de la obligacin general, incluso, por actos de las personas que ten-
gan encargadas estas tareas. Es obvio que la Ley le concede la posibilidad de
ejercer las acciones que le correspondan y de exigir las responsabilidades a sus
empleados, sin que esto le exima de las suyas. Por ello, es necesario hacer un
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alto en el camino en este punto para analizar, siquiera someramente, cul es el
nivel de diligencia que se le debe exigir al empleador pblico para dar cumpli-
miento exacto a su obligacin.
3.2. La diligencia exigible a la Administracin Pblica
El anlisis de la diligencia del empresario (sea pblico o privado), sobre
todo si nos referimos al cumplimiento de la obligacin general, se realiza desde
el punto de vista de la descripcin de su conducta. Es decir, para conocer si la
Administracin ha tutelado debidamente el derecho a la seguridad y salud en el
trabajo deberemos conocer si ha observado la diligencia debida en el cumpli-
miento de su obligacin general esto es extensible a las llamadas obligaciones
instrumentales debido a que si ha observado su deber de cuidado difcilmente
se podr mantener que su conducta no es tuteladora.
La primera observacin que hay que realizar es que la LPRL y sus desarro-
llos reglamentarios se configuran como normas de carcter de derecho necesa-
rio mnimo indisponible (art. 2.2); disposiciones mnimas que pueden ser me-
joradas mediante los Convenios colectivos (normas convencionales aplicables
a los empleados pblicos laborales). Por tanto, la Administracin cumplira su
obligacin de seguridad con el cumplimiento exacto de las disposiciones mni-
mas que establece la Ley y sus normas de desarrollo.
Como fcilmente se puede deducir, esta afirmacin no puede ser tajante,
sino que deben tenerse en cuenta otros factores, ya que se est hablando, no se
olvide, de la vida e integridad fsica de los empleados. Lo primero que se debe
sealar es que la participacin de los interlocutores sociales es un elemento
esencial a la hora de concretar la obligacin de seguridad. La intervencin de
representantes de los empleados y las Administraciones en la determinacin
de los niveles de seguridad conlleva un mayor acercamiento a la realidad de los
riesgos de los centros y servicios. Sin embargo, no es conveniente dejar nica-
mente a la autonoma colectiva el establecimiento de las condiciones de Segu-
ridad y Salud laboral. En consecuencia, es necesaria la intervencin de la Ad-
ministracin como tuteladora de este derecho, tanto en la elaboracin de dichos
niveles como en el control de su aplicacin. La finalidad que se persigue es
evitar que la concrecin de esta obligacin quede relegada a un segundo plano
en la negociacin de un convenio colectivo o acuerdo, al existir otras materias
de mayor importancia para las partes negociadoras (sobre todo para los emplea-
dos pblicos laborales) como son salarios, tiempo de trabajo, partidas sociales,
etctera. Situacin que se acenta ms, si cabe, en pocas de crisis econmica
como la actual.
Pero por otra parte, y como ya se ha expuesto anteriormente, el sujeto obli-
gado al deber de seguridad es la Administracin. La determinacin del deber de
seguridad desde el derecho positivo viene establecido, como ya se ha sealado,
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en el artculo 14 de la LPRL, donde se regula en qu consiste dicha obligacin
empresarial que se debe recordar de nuevo: garantizar la seguridad y la salud
de los empleados pblicos en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A
estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, la Administracin realizar
la prevencin de los riesgos laborales mediante la adopcin de cuantas medidas
sean necesarias para la proteccin de la seguridad y salud de los trabajado-
res.... En el ET, el artculo 4.2 recoge el derecho del trabajador, en relacin al
trabajo a: su integridad fsica y a una adecuada poltica de seguridad e higie-
ne. Por su parte, el art. 19 del mismo cuerpo legal, proclama que: el trabaja-
dor en la prestacin de sus servicios, tendr derecho a una proteccin eficaz en
materia de seguridad e higiene. Para terminar el elenco de preceptos, el art. 14
del EBEP seala que los empleados pblicos tienen derecho a: recibir protec-
cin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. Los derechos reco-
nocidos en estos tres preceptos del Estatuto y del EBEP implican tambin el
cumplimiento de ese deber del empresario a proporcionar la seguridad y salud
laboral adecuada y, por tanto, se trata de una obligacin legalmente exigible.
Por lo que al Derecho Comunitario se refiere, la Directiva 89/391/CEE, del
Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicacin de medidas para pro-
mover la mejora de la Seguridad y la Salud de los Trabajadores en el Trabajo
(DM), en su artculo 5.1 establece que el empresario deber garantizar la se-
guridad y salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el
trabajo. La normativa laboral sobre seguridad y salud laboral imputa objetiva-
mente ese deber al empresario (privado o pblico).
La atribucin al empresario del deber de seguridad no debe ser interpretada
en trminos absolutos sino que se deben establecer los criterios exigibles que
sirvan para delimitar el grado de diligencia que aquel debe observar para no
cometer ningn tipo de infraccin. No es de extraar, pues, que la Inspeccin
de Trabajo y Seguridad Social deba realizar un estudio minucioso del incumpli-
miento para calificarlo como una conducta tpica. La razn fundamental es que
han de considerarse numerosos factores para poder imputar el resultado a la
Administracin.
El fundamento del deber de cuidado se centra en el hecho de que la Admi-
nistracin es el autntico creador del riesgo para el empleado, a travs de la
apertura del centro de trabajo y, sobre todo, por la direccin de sus actividades
y centros y de sus recursos humanos, lo que incluye, por ejemplo, la decisin
sobre la adquisicin e incorporacin de las mquinas, herramientas y diseos
industriales ms seguros, o la adopcin de unos procedimientos de trabajo u
otros. En el campo penal, se ha afirmado algo que es perfectamente extensible
al mbito que se est tratando: El deber de seguridad en el trabajo del empre-
sario encuentra su fundamento material en el hecho de la creacin del riesgo
para los trabajadores o la apertura de la empresa y en la titularidad del empre-
sario de un poder fctico y jurdico de disposicin sobre los procesos y la orga-
nizacin material de la empresa y sobre las personas que en ella participan po-
der de direccin, las cuales se encuentran respecto de aqul en una posicin de
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dependencia. Afirmacin aplicable en su totalidad al mbito pblico ya que
sus actividades y servicios son muy variados y de distinta naturaleza, a saber,
actividades de prestacin de servicios en oficinas, guardas forestales, activida-
des de polica, etc.
Adems, la obligacin legal de la Administracin, como ya se ha dicho, de
eliminar los riesgos no tiene un carcter absoluto sino que existe un margen de
riesgo permitido. En este caso, la manera de no incurrir en el ilcito administra-
tivo por incumplimiento del deber de cuidado consiste, en primer lugar, en
mantener el nivel de riesgo en el mnimo inevitable para el ejercicio de la acti-
vidad del centro o servicio; y, en segundo lugar, en ofrecer a los empleados
pblicos toda la informacin, formacin y conocimientos sobre los riesgos a los
que estn expuestos, as como el respeto de los derechos de consulta y partici-
pacin que la LPRL les concede.
La atribucin del deber de seguridad a la Administracin supone que esta
debe observar un determinado grado de cuidado y, sobre todo, que se encuentra
en una posicin de garanta con respecto de los empleados que dependen de
ella. Su deber bsico de garante implica que no puede incrementar los riesgos y
que debe mantenerse en una situacin de vigilancia respecto del nacimiento y
curso del peligro. Esta posicin de garanta consiste, por tanto, en evitar la le-
sin de los bienes jurdicos de los que es garante, es decir, la vida, integridad
fsica y salud de los empleados pblicos. Por ello, se debe tender a una mayor
concrecin del deber de seguridad que responda a la necesidad de conocer cu-
les son los lmites de este, fuera de los cuales la Administracin no incurrira en
una conducta tpica susceptible de ser sancionada. Dicha delimitacin evitara
que los Tribunales tengan que utilizar indicios, el conocimiento tcnico, las
mximas de la experiencia de la actividad, centro o sector en concreto, o de la
lex artis para determinar la responsabilidad de la empleadora pblica.
La diligencia exigible a la Administracin tiene un mbito muy amplio y
engloba aspectos diversos, que van desde la supervisin de las personas que
intervienen en la prestacin de servicios hasta el control de la seguridad de los
procedimientos, maquinaria, materiales y herramientas que se utilizan y que
son, per se, creadores de riesgos, aspectos todos ellos que estn ntimamente
conectados con el poder de direccin del empresario (empleador pblico). El
nivel de diligencia debe centrarse en dos mximas: a mayor riesgo mayor cui-
dado (incluyendo las conductas imprudentes de los que intervienen en la activi-
dad de servicios) y el grado de profesionalidad que tenga la Administracin.
Ambos parmetros nos sirven para delimitar cundo cabe situarse ante el estn-
dar del buen empresario en materia de seguridad laboral. Para ello, se debe
tener en cuenta el nivel medio de empresario en el sector en cuestin y las apti-
tudes y capacidades de la Administracin en concreto.
El ejercicio del poder de direccin de la Administracin es un elemento
configurador del deber de cuidado. El buen dominio y la pericia en el ejercicio
de la actividad pblica conlleva una mejor organizacin del trabajo (turnos,
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
101
descansos, ritmos de trabajo, medidas de urgencia, equipos de proteccin per-
sonal, seleccin del personal intermedio conforme a criterios de competencia
profesional y responsabilidad, seleccin del empleado conforme a su adecua-
cin al puesto de trabajo que vaya a desempear, instrucciones debidamente
realizadas, etc.). Adems, un buen ejercicio del poder de direccin supone un
deber de vigilancia constante del proceso, un deber de cumplimiento de las
normas con la adopcin de las medidas necesarias y un mayor grado de coer-
cibilidad en la exigencia del cumplimiento de las medidas a los empleados
pblicos.
El estndar objetivo del buen empresario (pblico o privado) en materia de
seguridad depender de la conjuncin de varios elementos que la propia LPRL
contempla en sus artculos 14 y 15, entre los que se puede citar:
1. El conocimiento de las tcnicas de seguridad y si procede, como la pro-
pia Ley le exige, la actualizacin tanto de sus conocimientos como de la
propia tecnologa, en una construccin dinmica de la deuda de seguri-
dad (art. 14.2 ltimo inciso).
2. Que la Administracin tenga la voluntad de combatir/evitar los riesgos
en su origen y aplicar y adoptar todas la medidas de prevencin y medios
necesarios para proveer una proteccin eficaz con arreglo a los princi-
pios que establece el art. 15.1 que son una trascripcin literal del art. 6.2
de la DM (art. 14.1 y art. 14.2).
3. El impacto del abaratamiento de costes en la prestacin de los servicios
en la disminucin del nivel de seguridad. Por algn autor se afirma que
lo que hay que tener en cuenta aqu es que existe una mayor flexibilidad
ante situaciones de cierre o prdida de empleo por crisis. Sin embargo, la
propia Ley seala expresamente que en ningn caso el empresario
(la Administracin, tambin) puede repercutir los costes de prevencin
en la seguridad de los trabajadores, y el grado de peligro a los que les
expone (art. 14.5).
4. La configuracin detallada o amplia que la Ley realice de la obligacin
incumplida. Es evidente que cuanto ms precisa sea la descripcin de
la obligacin, ms fcil ser comprobar el grado de diligencia que la
Administracin ha dejado de observar a la hora de determinar sus posi-
bles responsabilidades. En caso contrario, es decir, que la obligacin
no est especificada y, por tanto, descrita en trminos muy amplios,
ser ms confusa la determinacin del cumplimiento o no de la deuda
de seguridad.
En conclusin, son muchos y difciles de concretar los elementos confor-
madores del deber objetivo de cuidado y del deber de garante de la Adminis-
tracin. Sin embargo, el grado de delimitacin de los mismos servir para de-
terminar cundo la conducta es cumplidora o no del deber de seguridad y salud
en el trabajo. No obstante, como ya se ha apuntado, la Ley suministra los sufi-
cientes datos como para poder delimitar con una precisin bastante importante
102
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
el grado de diligencia exigible a la Administracin a la hora de determinar sus
obligaciones y sus incumplimientos. Y es que el alcance de la deuda de segu-
ridad que tiene la Administracin con sus empleados y la responsabilidad en la
que se integra esa deuda, provocan que a la hora de determinar su participa-
cin causal, una vez producido el accidente de trabajo o una enfermedad pro-
fesional, sea aquella la que deba de probar que su actuacin fue diligente.
Varias han sido las sentencias que han apoyado esta tesis. Baste citar, a modo
de ejemplo, la Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2010 (RJ
2010/6775) o de 18 de mayo de 2011 (RJ 2011/4985). Es la nica manera que
la Administracin tiene de enervar su posible responsabilidad, acreditando
que ha agotado toda la diligencia exigible, ms all incluso, de las exigen-
cias reglamentarias.
3.3. Consideraciones acerca del alcance del Derecho a la Seguridad y
Salud en el Trabajo
Una Ley tan compleja como es la de Prevencin de Riesgos Laborales ne-
cesitaba, sin lugar a dudas, de un desarrollo especfico y detallado del alcance
y contenido de las obligaciones que, de forma general, vienen establecidas en
la misma. Es cierto que el volumen de normas reglamentarias de desarrollo de
la Ley ha sido ingente; pero tambin lo es que ha estado marcada por una regu-
lacin, en unos casos de aspectos concretos (sustancias, riesgos especficos) y
en otros tcnicos (tal es el caso de la adaptacin de la normativa en distintos
mbitos, siendo el ms significativo el de la Administracin Pblica). Pero,
pese a lo dicho, lo que no ha existido es un acercamiento y un detalle de ese
conjunto de obligaciones previstas legalmente y que claramente precisan de
unos desarrollos reglamentarios; aunque solo fuese por razones de seguridad
jurdica. No obstante, esta no es la nica razn que justifica una regulacin ms
concreta sino que existen otras que inciden directamente en la consecucin de
uno de los objetivos que se marcaba la Ley: el desarrollo, afianzamiento y con-
cienciacin de una cultura preventiva de trabajadores y empresarios (de la Ad-
ministracin y de los empleados pblicos) que todava no se ha alcanzado ple-
namente.
En efecto, una de las piedras angulares de la regulacin era la integracin
de la prevencin en la empresa, principio preventivo sustentador de todo el
sistema. Se pretenda que los empresarios/Administraciones asumieran la pre-
vencin como un elemento ms conformador de la actividad empresarial o
pblica, y no como un elemento secundario y no prioritario en el sistema pro-
ductivo o de la prestacin de los servicios. Este objetivo tampoco ha sido im-
plantado suficientemente en la sociedad. Es cierto que la Ley exiga la creacin
o, en su caso, el concierto de los servicios de prevencin como instrumentos
claves, innovadores, de apoyo y asesoramiento, y, por supuesto, de la implan-
tacin de la prevencin como una actividad ms en la empresa/Administra-
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
103
cin. No obstante, de nuevo se han convertido en herramientas poco eficaces
para la integracin de la seguridad y salud en las empresas. Se tiene la sensa-
cin de que se cumple con la constitucin de aquellos, o con la contratacin
de dichos servicios ajenos con las empresas acreditadas para realizar dichas
funciones, eso s, siempre que no pidan demasiado y formalmente aparezcan
cumplidas las obligaciones exigidas. De esta realidad no se puede sealar un
solo culpable, esto es, el empresario o la Administracin sino que existe una
corresponsabilidad entre este, los servicios de prevencin que, en la medida en
que se les pide, intentan cumplir con el mnimo exigido, y, por supuesto, los
poderes pblicos por no haber proporcionado los instrumentos de asesora-
miento, apoyo y control necesarios para un mejor y ms exacto cumplimiento
de la norma.
Finalmente, se puede afirmar, sin miedo a caer en generalidades, que no ha
habido voluntad ni de los poderes pblicos, ni de los sujetos implicados, empre-
sarios, sindicatos, servicios de prevencin, entidades auditoras y, tambin, tra-
bajadores. Unos por no preocuparse de desarrollos de la Ley operativos y efica-
ces, centrados en la ayuda y asesoramiento a las empresas y en el control
efectivo del cumplimiento a travs de los mecanismos necesarios, y proporcio-
nando para ello los recursos humanos, econmicos y materiales precisos. Los
otros por no concienciarse de que la prevencin es algo connatural a la activi-
dad productiva, y preocuparse ms por los costes y por el cumplimiento formal
y de cubrir el expediente ante la Administracin inspectora o auditora; los ser-
vicios de prevencin y las entidades auditoras por no convencer y, en la medida
de lo posible, exigir a los empresarios o las Administraciones que apliquen los
instrumentos necesarios para cumplir con sus obligaciones, quizs porque les
ocupa ms no perder clientes, o ahorrar gastos, que cumplir fielmente sus debe-
res, algunos de ellos esenciales, no solo porque suponen el cumplimiento de
toda una trama normativa sino porque se trata de proteger la seguridad y salud
de los empleados. Los sindicatos por no incidir en la negociacin colectiva en
esta materia, y estar activos en otros menesteres y mbitos de naturaleza ms
patrimonial. Todas estas actuaciones no tienen nada ms que como consecuen-
cia no tanto la no cultura preventiva sino la cultura de la elusin del cumpli-
miento de las normas o del cumplimiento formal de las mismas. Todo ello
queda ms grfico con la situacin de crisis econmica por la que est pasando
nuestro pas y que obliga, necesariamente, a ahorrar en costes. Aqu lo impor-
tante es la priorizacin y es donde la prevencin de riesgos laborales debiera
ocupar uno de los puestos del pdium por ser de las ms prioritarias con rela-
cin a otras materias.
Tampoco se puede olvidar la parcela que corresponde a los empleados, ya
que no estn acostumbrados a exigir a la Administracin el cumplimiento de las
medidas de seguridad. Siendo su mxima preocupacin el mantenimiento del
empleo (en el caso de los interinos o laborales temporales) asumiendo el azar y
la suerte de no sufrir un accidente de trabajo. Lo que ocurre es que esta conduc-
ta tiene una eximente a considerar de gran calado y es que, en efecto, la situa-
104
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cin actual del mercado de trabajo obliga al empleado a asumir el riesgo. O en
el caso del empleado pblico estable (funcionario, indefinido o estatutario)
donde la seguridad y salud laboral no es de su preocupacin.
4. LOS PRINCIPIOS PREVENTIVOS
Los principios informadores de la accin preventivas se convierten en prin-
cipios interpretativos de la obligacin general de seguridad. Se encuentran re-
cogidos en el art. 15 de la LPRL. Se trata de un conjunto de criterios interpreta-
tivos que determinan una especie de gua de manejo de todo el marco
normativo de prevencin que, como ya se ha mencionado, es complejo, singu-
lar e interdisciplinar. Pero, sobre todo, para lo que sirven es para concretar el
alcance de la obligacin general del empresario, tambin de las instrumentales;
marcan el deber hacer en la empresa.
A continuacin se destacarn los aspectos principales de estos principios,
subrayando aquellos caracteres que los caracterizan ya que estos principios tie-
nen como objetivo orientar a la Administracin en el cumplimiento de su deber
general de seguridad. Para que realmente sean eficaces es necesario que se
cumplan en sus estrictos trminos. Estos son:
1. Evitar los riesgos: Es el principio ms importante de todos y tiene un
sentido complejo. Supone la exclusin de todo dao cierto a la seguridad
y salud del trabajador. No hay cumplimiento correcto si se parte de la
aceptacin del dao o lesin. Por tanto, todo dao seguro o muy probable
debe ser evitado. Conlleva necesariamente la adopcin de cuantas medi-
das lo eviten y solo cuando sea imposible la eliminacin del riesgo es
cuando se tiene que acudir a la vigilancia y control de ese riesgo. Es l-
gico que la Administracin debe identificarlo para despus de evaluado
pueda ser controlado y minimizado.
2. Evaluacin de riesgos: Es el dictamen de la situacin de riesgo y de las
medidas que se deben adoptar para eliminarlo y atenuarlo. Para ello, la
Administracin debe proceder al diagnstico de la situacin recabando
toda la informacin suficiente para hacerse la idea cierta de la misma.
Cul es la causa y origen para poder estar convencida de cules son las
actuaciones que tiene que seguir dependiendo de la gravedad. Obliga
necesariamente a tener en cuenta la evolucin de la tcnica que es la que
marca hasta dnde debe llegar el esfuerzo y el deber de seguridad de la
Administracin.
3. Adaptar el trabajo al empleado: Este principio es transcendental porque
los puestos de trabajo son el origen, en muchas ocasiones, de riesgos para
la seguridad y salud de los empleados pblicos. Se hace imprescindible
en el diseo del puesto de trabajo la adaptacin a las tareas y a las capa-
cidades de cada empleado.
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
105
4. Principio de atenuacin del riesgo inevitable: La LPRL acepta con carc-
ter excepcional las situaciones dadas de riesgo, siempre y cuando haya
sido evaluado, controlado y combatido, con el objetivo de que sea el
menor posible, aplicando todos los recursos que la tecnologa pone a
disposicin de la Administracin. Es decir, la norma considera que hay
un margen de riesgo en algunas actividades que no se puede evitar, lo que
obliga previamente a tomar cuantas medidas sean necesarias para que los
riesgos desaparezcan o se eviten. De esta forma, es preciso, sustituir lo
peligroso por lo que entrae poco o ningn peligro.
5. Principio de combatir los riesgos en su origen: Es a partir de la informa-
cin recogida mediante la evaluacin de riesgos, cuando la Administra-
cin es consciente de las situaciones de riesgo y peligro que tiene su
centro o servicio. Al mismo tiempo, le servir para realizar una prioriza-
cin de las medidas a adoptar conforme a la urgencia y gravedad de di-
chas situaciones.
6. Planificacin de la prevencin: Es un principio bsico de cualquier ac-
cin preventiva. La Administracin debe constantemente buscar la mejo-
ra continua de la accin preventiva, integrando aquellos aspectos que son
esenciales, la tcnica, la organizacin del trabajo, las condiciones como
se presta, los factores ambientales, etc. Esto conlleva una planificacin
de carcter interdisciplinar que va ms all de la evitacin o eliminacin
de los riesgos en su origen, y que, por tanto, tambin tiene que contem-
plar los aspectos ergonmicos o psicosociales que, lgicamente, mejoran
las condiciones de trabajo.
7. Preeminencia de la proteccin colectiva a la individual: La seguridad en
la Administracin no es algo que afecte solo a los puestos de trabajo, o a
las tareas singularmente consideradas sino que su dimensin es general-
mente colectiva. El empresario, en este caso la Administracin, debe
proporcionar las instrucciones adecuadas a los empleados ya que es el
titular y responsable de organizar y ordenar las tareas que conducen a la
obtencin de un nivel de seguridad adecuado. Los equipos de proteccin
individual son el ltimo medio a utilizar a la hora de prevenir o proteger
a los trabajadores, puesto que la colectiva es mucho ms eficaz al prote-
ger a un mayor nmero de empleados como colectivo.
5. LA ADAPTACIN DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES A LA ADMINISTRACIN
PBLICA
La constitucionalizacin de la seguridad y salud laboral en el art. 40 CE
supone, sin lugar a dudas, concederle un carcter universal a la proteccin de
todos aquellos trabajadores y empleados pblicos que, de una forma u otra,
prestan servicios para las empresas, para la Administracin Pblica o para la
106
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sociedad, independientemente de la naturaleza que tenga la relacin jurdica
que les una a ellas. Pues bien, este derecho a la seguridad y salud laboral queda
expresamente recogido, como ya se ha sealado, primero (por tiempo de apro-
bacin y por ser la norma base) en la LPRL y, por ende, en el EBEP. Dicho
esto, se puede afirmar que este derecho subjetivo tiene el mismo contenido y
alcance para todos los colectivos que estn incluidos dentro del campo de apli-
cacin de la LPRL. Partiendo de esta afirmacin, hay que sealar que, como no
podra ser de otra manera, es difcil justificar una discriminacin de tutela de
derechos por la nica diferencia de ser trabajador o empleado pblico. Esto sin
tener en cuenta que la propia normativa comunitaria exige la extensin de la
proteccin de la seguridad y salud laboral a las Administraciones Pblicas
(DM). Por ello, la tutela que se otorga es de corte horizontal, se aplica a cual-
quier persona que realice una actividad profesional en cualquier sector, sea
pblico o privado.
Consecuentemente con lo anterior, en principio, no existiran diferencias
aplicativas del derecho a la seguridad y salud laboral para Administracin P-
blica. Sin embargo, esto no es as en trminos absolutos, entre otras cosas por
las peculiaridades del empleo en las Administraciones pblicas. As, la norma-
tiva en prevencin de riesgos laborales prev (LPRL en su art. 3) que en el
mbito de lo pblico se necesita de adaptaciones y de determinadas especiali-
dades por razn de la actividad, sector o servicio. En este sentido, hay que se-
alar que, como ya se ha visto en el captulo anterior, hay ciertos casos para
los que la norma contempla expresamente la necesidad de adaptacin, mientras
que en otros, algunos colectivos cuando lleven a cabo determinadas actividades
van a quedar excluidos del mbito de aplicacin de la LPRL y solo se les va a
proteger en la medida de lo posible. Pero lo cierto es que esa adaptacin, a la
que se ha hecho referencia, en realidad es precisa, en mayor o menor medida,
para todo el personal al servicio de la Administracin; de hecho, tal y como ya
se analiz, la propia LPRL establece que se aplica con las peculiaridades que,
en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo
para los sujetos que prestan servicios para la Administracin Pblica a partir de
un vnculo laboral, o de carcter administrativo o estatutario.
Esta adaptacin o establecimiento de peculiaridades se puede encontrar, en
el mbito de la Administracin General del Estado, con el RD 67/2010, de 29
de enero, de adaptacin de la legislacin de prevencin de riesgos laborales a la
Administracin General del Estado. Ello no obsta, para que las CCAA puedan,
tambin, aprobar normas que establezcan un rgimen especial adaptado a sus
caractersticas, o para determinados colectivos de sus empleados pblicos. Bas-
te citar, a modo de ejemplo, el Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adap-
tacin de la legislacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la Administra-
cin de la Comunidad Autnoma de La Rioja; el Decreto Foral 55/2010, de 13
de septiembre, por el que se establecen las normas sobre prevencin de riesgos
laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Polica Foral de
Navarra; el Decreto 168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
107
normativa sobre prevencin de riesgos laborales en el mbito de la Administra-
cin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias y sus Organismos Aut-
nomos; o el Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administracin y las Organi-
zaciones Sindicales sobre adaptacin de la Normativa en Prevencin de Riesgos
Laborales a la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria.
La adaptacin mediante normas de carcter general (reglamentos) no supone,
en ningn caso, deslegalizacin de la materia de prevencin de riesgos laborales.
Lo que debe significar es una acomodacin a las circunstancias y caractersticas
de cada Administracin, entendida en sentido amplio. De este modo, de una
lectura rpida de las normas, se llega a la conclusin de que, en muchos casos,
las adaptaciones que se han producido, sobre todo, en las normas generales, son
meras transcripciones de las normas preventivas con pocas particularidades.
A continuacin se har un anlisis comparativo de RD 67/2010, por ser la
norma principal, con la LPRL, destacando los aspectos ms significativos que
presenta.
Como ya se ha referido, la LPRL prevea la adaptacin de la normativa pre-
ventiva a las Administraciones Pblicas, en general y, en particular, para algu-
nas materias, entre las que cabe citar conforme a los arts. 31, 34 y 35 de la
LPRL y disposicin adicional cuarta del RSP, las de participacin y represen-
tacin, la organizacin de los recursos para el necesario desarrollo de las acti-
vidades preventivas, la delimitacin y nivel de formacin del personal que las
llevara a cabo, el control del cumplimiento y evaluacin de la accin preventi-
va de las medidas como alternativa a las auditoras de los sistemas de gestin
de la prevencin, etc. La primera norma que cumpla con este mandato fue el
RD 1488/1998, de 10 de julio, de adaptacin de la legislacin de prevencin de
riesgos laborales a la Administracin General del Estado (si bien anteriormente
se haba publicado una instruccin en el mismo sentido Instruccin n 1098,
de 26 de febrero de 1996, por la que se dictan normas para la aplicacin en la
Administracin del Estado de la Ley 31/1995, de 8 noviembre, de Prevencin
de Riesgos Laborales). El RD 1488/1998 era una norma pionera en la materia
ya que no haba experiencia alguna en campos como el de los servicios de pre-
vencin, o de la organizacin de los mecanismos de control del cumplimiento.
Es por lo que era una norma simple, en el buen sentido, pero que qued desfa-
sada rpidamente con los desarrollos normativos y reglamentarios tan acelera-
dos de la LPRL. Efectivamente, muchas han sido las reformas que la LPRL y
el RSP han sufrido en esos aos, por lo que se hizo necesaria su revisin.
Dentro de las normas que abocaron a la sustitucin del RD 1488/1998, estn
las siguientes:
La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de
la prevencin de riesgos laborales, que establece la obligatoriedad de los
planes de prevencin en la empresas y lo que es ms importante, la nece-
sidad de integrar la actividad preventiva en todas las organizaciones.
108
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
RD 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el art. 24 de la Ley
de prevencin de riesgos laborales, referido a la coordinacin de activida-
des. mbito que ocupa un lugar muy importante en la Administracin ya
que son muchas las empresas que contratan con ella y colaboran y se en-
cargan de muchas prestaciones de servicios o realizacin de trabajos. No
se puede olvidar que dentro de la Administracin Pblica, las actividades
son muy diversas y de distinta naturaleza, desde la ejecucin de obras
hasta el catering de comedores colectivos, o de residencias de ancianos, o
lavanderas para hospitales o, incluso, mantenimiento y vigilancia de los
centros pblicos.
Tambin se fue generando un gran nmero de normas que afectaban a
colectivos especficos como polica, militares, guardia civil, etc. Y que,
por supuesto, necesitan de una normativa bsica, adaptada y actualizada
de la que partir para su desarrollo.
Por ltimo, la aprobacin de una de las normas ms importantes, ya men-
cionada anteriormente, el EBEP. Cualquier normativa, tambin la preven-
tiva, que afecta a los empleados pblicos debe de estar en consonancia y
coordinada con la norma de base. Este es uno de los elementos que exiga
la renovacin del RD que se viene comentando.
Todo ello provoc un desfase de la norma que necesitaba de actualizacin. Al
hilo de lo anterior, se deba tener en cuenta la poltica del Estado en materia de
Seguridad y Salud Laboral y la aprobacin por el Consejo de Ministros del 29 de
junio de 2007 de la Estrategia Espaola de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-
2012 que marc, aun ms si cabe, esa necesidad. De hecho, la Estrategia seala
en su introduccin que las Administraciones Pblicas, en su condicin de em-
pleadores, debern hacer plenamente efectivo el derecho de los empleados pbli-
cos a recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, tal y
como se reconoce en la reciente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto bsico
del empleado pblico, para lo cual las Administraciones Pblicas debern cum-
plir tambin lo exigido a las empresas en el mbito privado, esto es: lograr un
mejor y ms eficaz cumplimiento de la normativa de prevencin de riesgos labo-
rales, mejorar la eficacia y calidad de las actividades preventivas y fortalecer y
favorecer la implicacin de los empleados pblicos en la mejora de la seguridad
y la salud en el trabajo. Esta consideracin se acompaaba con una conclusin
muy relevante y es que la aplicacin de la normativa de prevencin de riesgos
laborales a los empleados pblicos ha presentado insuficiencias que es necesario
corregir. Esta conclusin vena a sealar que los logros en materia de preven-
cin de riesgos laborales estaban an lejos de cumplir las expectativas que gener
en su momento la aprobacin de la LPRL.
Es por todo esto que se justifica la aprobacin del RD 67/2010 que se marca
como objetivo, as lo seala su Exposicin de Motivos, corregir esas deficien-
cias y mejorar la eficacia de la actuacin preventiva de la Administracin Ge-
neral del Estado.
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
109
5.1. Aspectos ms relevantes de la normativa de adaptacin.
El RD 67/2010 de adaptacin de la legislacin de prevencin
de riesgos laborales a la Administracin General del Estado
Las polticas de prevencin de riesgos laborales pblicas van encaminadas a
la adopcin de medidas dirigidas a la evitacin de accidentes de trabajo o enfer-
medades profesionales. Por tanto, toda la normativa debe adaptarse a la elimi-
nacin y minimizacin de los riesgos. Como ya se ha sealado en pginas ante-
riores, el deber general de seguridad corresponde a los poderes pblicos y, por
eso, estas polticas tienen como objetivo principal su exacto cumplimiento. La
normativa de prevencin de riesgos laborales tiene un carcter globalizador
donde destacan normas que directa y especficamente tienen carcter preventi-
vo y otras que indirectamente y de foma inespecfica afectan a este mbito
(normas jurdico-tcnicas, de seguridad industrial, etc.). Para lo que aqu inte-
resa, se analizarn las primeras ya que las normas indirectas aunque tambin
son aplicables no aportan ninguna peculiaridad en el campo de lo pblico.
El punto de partida del RD que se estudia es la LPRL, que se presenta como una
norma-marco para todo el entramado normativo en la materia. No obstante, este
marco general queda bastante difuminado cuando se establecen las peculiaridades
de la Administracin Pblica (aunque la propia LPRL lo prevea). Al hilo de lo
anterior, se establece que la LPRL es aplicable a todas las prestaciones de servicios
independientemente de la relacin jurdica que una al empleado con el empleador
(pblico o privado) pero luego se torna y es, precisamente, el vnculo jurdico de la
prestacin y, en parte, la naturaleza de la Administracin, la que determina las di-
ferencias y especialidades que se establecen. Aun as, hay materias que, aunque el
RD 67/2010 hace referencias a ellas, como por ejemplo, la coordinacin de activi-
dades o los recursos preventivos, luego suponen una remisin a la normativa co-
mn de la LPRL. Con independencia de que a la hora de aplicar la regulacin
tenga que adaptarse a las singularidades de la Administracin Pblica. Adems, el
propio RD 67/2010 establece que las materias que no regule se regirn por la nor-
mativa general (disposicin adicional sexta). Todo ello, a su vez, debe conjugarse
con la legislacin de Funcin Pblica que vara dependiendo de la Administracin
de la que se trate. Lo que, finalmente, parece ser una aplicacin uniforme de la
norma se convierte en un entramado complejo de determinacin normativa.
De hecho, la propia disposicin adicional tercera de la LPRL establece el ca-
rcter bsico de la LPRL y las posibilidades que tienen las distintas Administra-
ciones Pblicas, sea la general, la autonmica o la local, de ejercer sus competen-
cias, hacindolas depender de la materia. En efecto, este precepto determina que:
Disposicin adicional tercera. Carcter bsico. 1. Esta Ley, as como las nor-
mas reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en el artculo
6, constituyen legislacin laboral, dictada al amparo del artculo 149.1.7 de la
Constitucin. 2. Respecto del personal civil con relacin de carcter administrativo
o estatutario al servicio de las Administraciones Pblicas, la presente Ley ser de
aplicacin en los siguientes trminos:
110
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
a) Los artculos que a continuacin se relacionan constituyen normas bsicas
en el sentido previsto en el artculo 149.1.18 de la Constitucin: 2, 3, apar-
tados 1 y 2, excepto el prrafo segundo, 4, 5, apartado 1, 12, 14, apartados
1, 2, excepto la remisin al captulo IV, 3, 4 y 5, 15, 16, 17, 18, apartados 1
y 2, excepto remisin al captulo V, 19, apartados 1 y 2, excepto referencia
a la imparticin por medios propios o concertados, 20, 21, 22, 23, 24, apar-
tados 1, 2, 3 y 6, 25, 26, 28, apartados 1, prrafos primero y segundo, 2, 3 y
4, excepto en lo relativo a las empresas de trabajo temporal, 29, 30, aparta-
dos 1, 2, excepto la remisin al artculo 6.1.a, 3 y 4, excepto la remisin al
texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, 31, apartados 1,
excepto remisin al artculo 6.1.a, 2, 3 y 4, 32 bis, 33, 34, apartados 1, p-
rrafo primero, 2 y 3, excepto prrafo segundo, 35, apartados 1, 2, prrafo
primero, 4, prrafo tercero, 36, excepto las referencias al Comit de Seguri-
dad y Salud, 37, apartados 2 y 4, 42, apartado 1, tercero. Disposicin Desig-
nacin de delegados de Prevencin en supuestos especiales. Disposicin
transitoria, apartado 3.
Tendrn este mismo carcter bsico, en lo que corresponda, las normas re-
glamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en el artculo
6 de esta Ley.
b) En el mbito de las Comunidades Autnomas y las entidades locales, las
funciones que la Ley atribuye a las autoridades laborales y a la Inspeccin
de Trabajo y Seguridad Social podrn ser atribuidas a rganos diferentes.
c) Los restantes preceptos sern de aplicacin general en defecto de normativa
especfica dictada por las Administraciones Pblicas, a excepcin de lo que
resulte inaplicable a las mismas por su propia naturaleza jurdico-laboral.
3. El artculo 54 constituye legislacin bsica de contratos administrativos,
dictada al amparo del artculo 149.1.18 de la Constitucin.
Pues bien, esto supone una delimitacin entre las materias que se considern
bsicas y las que no, teniendo la posiblidad de ser asumidas por las CCAA.
Sobre este aspecto, se volver ms adelante.
Se puede afirmar, en primer lugar, que el marco general es la equiparacin
de derechos y obligaciones preventivas de los empleados pblicos con los tra-
bajadores del sector privado. En principio, todas las obligaciones contenidas en
la LPRL son de aplicacin; desde la obligacin general hasta los principios
preventivos, pasando por todas las obligaciones instrumentales que se estable-
cen en la norma; si bien, como ya se ver, en algunos casos presentan singula-
ridades dependiendo de la Administracin o del colectivo de empleados pbli-
cos del que se trate. Lo mismo ocurre con las obligaciones de los trabajadores
contempladas en el art. 29 de la LPRL, que extienden su cumplimiento al em-
pleado pblico y que de no hacerlo constituir la falta correspondiente que po-
dr se sancionada disciplinariamente por el empleador.
Las caractersticas principales de esta norma reglamentaria son las siguien-
tes: en la mayora de las prescripciones que establece no se vislumbran peculia-
ridades importantes, sino meras transcripciones o remisiones a la LPRL. La
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
111
Administracin General de Estado, dependiendo de su estructura organizativa
y territorial, de los riesgos que presentan y su incidencia en los empleados p-
blicos, deber organizar los recursos y medios necesarios para llevar a cabo una
prevencin integral, siempre potencindola con recursos propios (art. 7 RD).
Estos recursos son tres, la constitucin de un servicio de prevencin propio,
recurrir a un servicio de prevencin ajeno, o la designacin de empleados p-
blicos que, teniendo la formacin y el nivel de conocimientos adecuados, lleven
a cabo las acciones preventivas. En todo caso, ser imprescindible constituir un
servicio de prevencin propio que contar, al menos, con dos especialidades
preventivas conforme al art. 24 del RSP. Ahora bien, se podr asumir parcial-
mente la actividad preventiva por un servicio de prevencion ajeno cuando, en
los servicios centrales de los Departamentos Ministeriales y Organismos Pbli-
cos, cuenten con ms de 500 empleados pblicos o aquellos que tengan entre
250 y 500 y desarrollen actividades del Anexo I del RSP. Estas actividades son:
1. Trabajos con exposicin a radiaciones ionizantes en zonas controladas
segn Real Decreto 53/1992, de 24 de enero, sobre proteccin sanitaria
contra radiaciones ionizantes.
2. Trabajos con exposicin a agentes txicos y muy txicos, y, en particu-
lar, a agentes cancergenos, mutagnicos o txicos para la reproduc-
cin, de primera y segunda categora, segn Real Decreto 363/1995, de
10 de enero, que aprueba el Reglamento sobre notificacin de sustan-
cias nuevas y clasificacin, envasado y etiquetado de sustancias peli-
grosas, as como Real Decreto 1078/1993, de 2 de julio, sobre clasifica-
cin, envasado y etiquetado de preparados peligrosos y las normas de
desarrollo y adaptacin al progreso de ambos.
3. Actividades en que intervienen productos qumicos de alto riesgo y son
objeto de la aplicacin del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y sus
modificaciones, sobre prevencin de accidentes mayores en determina-
das actividades industriales.
4. Trabajos con exposicin a agentes biolgicos de los grupos 3 y 4, segn
la Directiva 90/679/CEE y sus modificaciones, sobre proteccin de los
trabajadores contra los riesgos relacionados a agentes biolgicos duran-
te el trabajo.
5. Actividades de fabricacin, manipulacin y utilizacin de explosivos,
incluidos los artculos pirotcnicos y otros objetos o instrumentos que
contengan explosivos.
6. Trabajos propios de minera a cielo abierto y de interior, y sondeos en
superficie terrestre o en plataformas marinas.
7. Actividades en inmersin bajo el agua.
8. Actividades en obras de construccin, excavacin, movimientos de tie-
rras y tneles, con riesgo de cada de altura o sepultamiento.
9. Actividades en la industria siderrgica y en la construccin naval.
112
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
10. Produccin de gases comprimidos, licuados o disueltos o utilizacin
significativa de los mismos.
11. Trabajos que produzcan concentraciones elevadas de polvo silceo.
12. Trabajos con riesgos elctricos en alta tensin.
En el mbito provincial se crear un servicio de prevencin propio en todos
los servicios no integrados o en Delegaciones de organismos pblicos que
cuenten en una provincia con ms de 500 empleados o entre 250 y 500 cuando
realicen actividades incluidas en el mencionado Anexo del RSP. Tambin ha-
br un servicio de prevencin propio para ms de una provincia en los Departa-
mentos Ministeriales u organismos pblicos que en el conjunto sumen ms de
500 empleados pblicos, o, jugando con la misma regla, en aquellos de entre
250 y 500 que presten servicios en las actividades del Anexo I del RSP. En este
caso, la decisin de su constitucin tiene que venir avalada por un informe pre-
vio de la Comisin que prev el art. 4.3 del RD 67/2010 en el que se contempla
que en el mbito de cada Departamento u organismo pblico, cuando as se
acuerde en los mismos y siempre que exista ms de un Comit de Seguridad y
Salud, podrn existir sendas Comisiones de Prevencin de Riesgos Laborales
que, en su caso, se constituirn o adaptarn, si ya estuvieran constituidas, de
acuerdo con los criterios generales de ordenacin de mesas de negociacin es-
tablecidos por el EBEP. Adems, se podr constituir un servicio de preven-
cin propio si la peligrosidad de la prestacin realizada as lo requiere. Tambin
podr constituirse servicios de prevencin mancomunados en los departamen-
tos u organismos pblicos que desarrollen actividades simultneas en un mismo
edificio o en un rea territorial limitada (art. 7 del RD 67/2010 en concordancia
con el 21 del RSP)
Todo lo anterior, desde luego, puede alterarse cuando la estructura organi-
zativa y ministerial as lo demande, pudiendo recurrir, por ejemplo, a uno o
varios servicios de prevencin ajenos. Adems, en aquellos casos donde no sea
necesario constituir servicios de prevencin propios o mancomunados, se podr
designar a uno o varios empleados pblicos con la capacitacin y formacin
suficiente para realizar las actividades preventivas.
Todo el sistema de gestin de la prevencin en el mbito de la Administra-
cin General del Estado debe someterse a auditoras y evaluaciones externas de
forma peridica. Estas auditoras las realizar el Instituto Nacional de Seguri-
dad y Salud en el Trabajo o, depende del caso, el Consejo de Seguridad Nuclear
segn la normativa especfica de aplicacin.
El RD 67/2010 no presenta peculiaridades con relacin a los rganos de
representacin de los trabajadores. En efecto, los delegados tienen las faculta-
des y competencias que la LPRL les otorga. Son designados por los represen-
tantes del personal, por un lado, de los funcionarios en la Junta de Personal y,
por otro, de los empleados pblicos laborales en el Comit de empresa. El n-
mero de delegados de prevencin se ajusta a la escala del art. 35 de la LPRL.
OBLIGACIN GENERAL DE PROTECCIN Y OBLIGACIONES INSTRUMENTALES
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: RGIMEN COMN Y PECULIARIDADES ESTABLECIDAS
EN LA LEY DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
113
La Administracin proporcionar la formacin y los medios para el buen ejer-
cicio de sus funciones. Con relacin a otros rganos como el Comit de Segu-
ridad y Salud, tampoco existen grandes diferencias entre la LPRL y el RD
67/2010. Tiene las competencias y facultades que cualquier otro que se consti-
tuya en el mbito privado. En cada provincia se constituye un comit que lo
compondrn los delegados de prevencin y los representantes de la Administra-
cin en igual nmero. Este Comit depender de la Subdelegacin del Gobier-
no (art. 6 del RD). Se podr acordar la creacin de un Comit Intercentros en
aquellos supuestos de Departamentos u organismos que cuenten con varios
centros dotados de Comit cada uno de ellos.
Por ltimo, el art. 4.2 del RD 67/2010 crea un rgano especfico de partici-
pacin, la Comisin Tcnica de Prevencin de Riesgos Laborales. La Comi-
sin Tcnica de Prevencin de Riesgos Laborales, dependiente de la Mesa Ge-
neral de Negociacin de la Administracin General del Estado, regulada por el
artculo 36.3 del EBEP. Es el rgano especfico de participacin y negociacin
de las organizaciones sindicales en materia de prevencin de riesgos laborales,
segn se establece en el artculo 37 del citado Estatuto Bsico y que sirve para
la negociacin de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al
personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administracin Pblica. Se
constituir una Mesa General de Negociacin en la Administracin General del
Estado, en cada una de las Comunidades Autnomas, Ciudades de Ceuta y
Melilla y Entidades Locales. Son de aplicacin a estas Mesas Generales los
criterios establecidos, tomando en consideracin en cada caso los resultados
obtenidos en las elecciones a los rganos de representacin del personal fun-
cionario y laboral del correspondiente mbito de representacin. Adems, tam-
bin estarn presentes en estas Mesas Generales, las Organizaciones Sindicales
que formen parte de la Mesa General de Negociacin de las Administraciones
Pblicas siempre que hubieran obtenido el 10% de los representantes a perso-
nal funcionario o personal laboral en el mbito correspondiente a la Mesa de
que se trate.
5.2. Las competencias de las CCAA
Estas Administraciones Pblicas podrn aprobar las normas que estimen
oportunas sobre las materias que la LPRL no establece con carcter bsico.
Estas materias, entre otras, son:
Aprobacin de normas preventivas.
Materias sobre promocin y fomento de la educacin y enseanza preven-
tiva en las Administraciones Pblicas (art. 5.2 y 5.3 LPRL).
En materia de desarrollo reglamentario de la LPRL (art. 6 LPRL).
Sobre actuaciones del INSHT y de la CNSST y de las de las Administracio-
nes competentes en materia laboral y sanitaria (arts. 7, 8, 10 y 13 LPRL).
114
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Sobre coordinacin interadministrativa en materia preventiva (art.11
LPRL).
En materia de coordinacin de actividades (art. 24 LPLR), de ETT's
(art. 28 LPRL), de menores (art. 27 LPRL).
Sobre auditoras (art. 30 LPRL).
Materias de actuacin de las mutuas de Accidentes de Trabajo y Enferme-
dades Profesionales (art 32 LPRL).
Materias de acreditacin de los servicios de prevencin ajenos (art. 31
LPRL).
Derechos de participacin y representacin (art. 34 LPRL).
Sobre requerimientos de la ITSS y paralizacin de trabajos o suspensin o
cierre de centros de trabajo (arts. 43, 44 y 53 LPRL).
Planes de organizacin de la actividad preventiva (DA 8 LPRL).
Cooperativas (DA 9 y 10 LPRL).
Etc.
Las CCAA, aunque no pueden entrar a conocer de los contenidos sustancia-
les, s que pueden aprobar normativa complementaria de ejecucin y desarrollo
respetando, en todo caso, dichos contenidos bsicos.
Casi todas las CCAA tienen normas de adaptacin de la normativa preven-
tiva como ya se ha citado reiteradamente en este y en captulos anteriores. Pero
la caracterstica principal a todas ellas, es que toman de base la regulacin que
se aplica a la AGE, en concreto, en un primer momento, el RD 1488/1998, y,
en la actualidad, el RD 67/2010, que, como es sabido, deroga al anterior, y solo
se destacan en un mayor o menor desarrollo y concrecin de las materias adap-
tndolas a la estructura organizativa que tengan. Sobre todo en las materias
concernientes a la gestin de la prevencin, a los servicios de prevencin y a
determinados colectivos. Por lo dems, suelen traer a sus textos normativos los
contenidos de la LPRL y de la citada regulacin.
115
Captulo 4
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
Carmen Carrero Domnguez
Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Carlos III de Madrid
Ana Moreno Mrquez
Profesora Contratada Doctora
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. PRELIMINAR: LA INTEGRACIN DE LA PREVENCIN Y LAS OBLIGACIONES ESPE-
CFICAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.2. EL PLAN DE PREVENCIN. 2.1. Contenido y al-
cance del Plan de prevencin. 2.2. Tcnicas para la elaboracin del Plan de prevencin.
2.3. Ejemplos de regulaciones especficas de adaptacin del Plan de prevencin.
2.4. Algunos problemas de adaptacin del Plan de prevencin a la Administracin P-
blica.3. LA EVALUACIN DE RIESGOS LABORALES.4. LA PLANIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES
PREVENTIVAS.5. LA OBLIGACIN DE INFORMAR.6. LA OBLIGACIN DE FORMACIN.
7. LA OBLIGACIN DE VIGILANCIA DE LA SALUD.8. LA OBLIGACIN DE DOCUMENTACIN.
9. LA COORDINACIN DE ACTIVIDADES.10. LA OBLIGACIN DE PROTEGER A LOS EMPLEADOS
PBLICOS ESPECIALMENTE SENSIBLES. 10.1. La proteccin de quienes por sus caractersti-
cas personales, o por su estado biolgico, o por su condicin de discapacitados sean
especialmente sensibles. 10.2. La proteccin de la funcin reproductora. 10.3. La pro-
teccin de la maternidad. 10.4. La proteccin de los menores. 10.5. La proteccin de los
trabajadores temporales y de los contratados por empresas de trabajo temporal.
1. PRELIMINAR: LA INTEGRACIN DE LA PREVENCIN Y LAS
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Las condiciones de trabajo han avanzado y mejorado en los ltimos aos,
porque han estado dirigidas al incremento ms satisfactorio del estado fsico, de
116
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
las situaciones sociales y econmicas que repercuten en la salud de los trabaja-
dores. Es cierto que la introduccin de las nuevas tecnologas ha conllevado
una mejora de las condiciones, sobre todo, fsicas de los trabajadores pero tam-
poco deja de ser cierto que ello ha introducido nuevos riesgos que antes no
existan. La eliminacin de riesgos con el avance de la ciencia ha sido un logro
no solamente de esta sino tambin de las movilizaciones obreras que han lucha-
do por un trabajo menos penoso y en unas condiciones mejores. Lo que ocurre
es que las nuevas formas y organizacin del trabajo y los nuevos riesgos, de
naturaleza distinta a los que existan anteriormente, y la preeminencia del bene-
ficio inmediato en las empresas, han provocado que se haya priorizado con re-
lacin a la eliminacin del riesgo y a la prevencin. Esto es lo que podra expli-
car que los ndices de siniestralidad todava sigan siendo alarmantes y que la
normativa en prevencin no haya conseguido, aun siendo de las ms avanzadas
de nuestro entorno, equilibrar los avances con unas medidas adecuadas para
que los trabajadores reciban una proteccin en seguridad y salud laboral sufi-
ciente. Al fin y al cabo lo que se debe conseguir es que la penosidad y peligro-
sidad sea atenuada y suprimida para conseguir que no exista dao profesional.
En prevencin de riesgos laborales se acepta sin dudas la necesidad de inte-
grar la prevencin en la empresa como elemento clave para el aumento de la
accin preventiva. De hecho, la propia normativa as lo recuerda. El art. 1 del
Real Decreto 37/1997, de 17 de enero (en adelante, RSP), seala que la preven-
cin debe integrarse en el conjunto de actividades y decisiones de la empresa,
y tras varias reformas normativas se introdujo en el art. 16 de la Ley 31/1995,
de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales (en lo sucesivo, LPRL)
que la prevencin de riesgos laborales debe integrarse en el sistema general de
gestin de la empresa, en todos los niveles, con una implantacin que se debe
realizar mediante el plan de prevencin de riesgos laborales conforme a la Ley
54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevencin
de riesgos laborales.
Hay que distinguir, conforme al art. 1 del RSP, que la integracin de la pre-
vencin es una actividad que supone la obligacin de integrar la misma en el
conjunto de actividades de la empresa y que debe proyectarse en los procesos
tcnicos, en la organizacin del trabajo y en las condiciones como se preste
este. La prevencin debe integrarse en el sistema de gestin de la empresa. Esto
no tiene por qu suponer un cambio o alteracin en la organizacin de la misma
salvo que tuviera que crear un servicio de prevencin propio sino que impli-
ca que cualquier actividad es objeto de una nica gestin de la que es responsa-
ble una unidad y que responde de los problemas preventivos y productivos que
se pudieran plantear. Todas las consideraciones productivas deben desempe-
arse con coordinacin con los objetivos y principios preventivos. El RSP es
clarificador cuando dice que la integracin se consigue cuando est en todos los
niveles jerrquicos de la empresa (tambin de la Administracin) que a la pos-
tre tienen que tomar la decisin de considerar la prevencin en cualquier activi-
dad que se desempee.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
117
Pues bien, en este captulo se van a analizar los instrumentos preventivos
especficos (obligaciones instrumentales) que la Administracin (o cualquier
empresario) debe implantar para conseguir alcanzar el objetivo de integrar la
prevencin en todos los niveles y servicios, lo que se va a llevar a cabo desde
un punto de vista de encuadramiento general porque en otros captulos se estu-
diarn algunas obligaciones con ms detenimiento. Estas obligaciones especfi-
cas rellenan, complementan y especifican el contenido de la obligacin general
de seguridad y estn establecidas en los arts. 16 y siguientes de la LPRL.
No obstante, no solo se debe contemplar esta norma sino tambin el Real
Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptacin de la legislacin de Prevencin
de Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado donde se sealan
los aspectos ms singulares que afectan a la Administracin (RD 67/2010). De
hecho, la integracin de la que se viene hablando en este apartado est contem-
plada en el art. 3 de este RD que determina que la actividad preventiva la debe
realizar cada Departamento u organismo pblico e integrarse en el sistema ge-
neral de gestin, tal y como establece el RSP. Adems, aclara, contundente-
mente, que el Plan de Prevencin es el instrumento principal para conseguir ese
propsito y establece que en el plazo de un ao, desde la entrada en vigor de la
norma, los Departamentos y organismo pblicos deben realizar la adaptacin
necesaria de los Planes de Prevencin de Riesgos Laborales conforme a la Re-
solucin de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas, de 17 de fe-
brero de 2004, an vigente, siendo la Direccin General de la Funcin Pblica
la encargada del seguimiento, coordinacin y promocin de los mismos.
Pero no solo existe esta norma estatal de adaptacin sino que las CCAA,
tambin, han publicado normas de adaptacin a las particularidades propias de
su Administracin. A modo de ejemplo se puede citar el Decreto 129/2007,
de 9 de noviembre, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de Riesgos
Laborales a la Administracin de la Comunidad Autnoma de La Rioja, donde
la prevencin de riesgos laborales en el mbito de la Administracin General de
la Comunidad Autnoma de La Rioja y de los organismos autnomos de ella
dependientes, deber integrarse en el conjunto de sus actividades y decisiones.
Esta integracin de la prevencin se realizar a todos los niveles jerrquicos, a
travs de la implantacin y aplicacin de un plan de prevencin de riesgos la-
borales. La integracin de la prevencin en el conjunto de las actividades de la
Administracin Autonmica implica que deber proyectarse en los procesos
tcnicos, en la organizacin del trabajo y en las condiciones en que este se pres-
te; y su integracin en todos los niveles jerrquicos de la Administracin Auto-
nmica implica la atribucin a todos ellos, y la asuncin por estos, de la obliga-
cin de incluir la prevencin de riesgos en cualquier actividad que realicen u
ordenen y en todas las decisiones que adopten. Para todo ello, las Consejeras a
las que estn adscritos los Servicios de Prevencin de Riesgos Laborales dicta-
rn las instrucciones y protocolos de actuacin precisos en esta materia, as
como las medidas que deban ser adoptadas por todos los centros directivos,
rganos y unidades administrativas de la Administracin General y de sus or-
118
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ganismos autnomos. En la organizacin administrativa de la Prevencin de
Riesgos Laborales de la Comunidad Autnoma de La Rioja y sus organismos
autnomos existir una nica unidad que tendr asignada la funcin de coordi-
nacin de las dems unidades administrativas que pudieran existir con funcio-
nes en la materia.
Lo mismo ocurre con el Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administra-
cin y las Organizaciones Sindicales sobre adaptacin de la Normativa en Pre-
vencin de Riesgos Laborales a la Administracin de la Comunidad Autnoma
de Cantabria, que se manifiesta en trminos muy parecidos; o con el Decreto
168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la normativa sobre preven-
cin de riesgos laborales en el mbito de la Administracin Pblica de la Co-
munidad Autnoma de Canarias y sus Organismos Autnomos.
Avanzando en el anlisis, lo primero que se debe sealar es que no existen
particularidades importantes que diferencien las obligaciones especficas que
tienen que cumplir los empresarios privados con las que deben aplicar las Admi-
nistraciones Pblicas. Son y tienen el mismo alcance en ambos casos. Es cierto
que existen peculiaridades que tienen que tenerse en cuenta, bien por la estruc-
turacin de los servicios, bien por los colectivos a quienes afectan pero no en
cuanto al contenido y exigibilidad de las mismas. Lo que conlleva lo anterior es
que el sistema de obligaciones preventivas debe llegar a todos los empleados
pblicos indistintamente de la naturaleza de su relacin jurdica con la Adminis-
tracin, es decir, funcionarios, personal laboral o estatutario deben ser sujetos
protegidos de manera coordinada e indiferenciada. Por tanto, debe existir una
poltica unificada de prevencin de riesgos laborales incluyendo procedimientos
nicos que solo se distingan dependiendo de la actividad a la que se apliquen. Es
obvio, que los riesgos a los que se enfrentan los empleados pblicos de un servi-
cio en un Ministerio no son los mismos que los que se generan en actividades de
polica o de guardas forestales. Sin embargo, aunque cambie el procedimiento lo
que nunca debe cambiar es la finalidad que no es otra que una adecuada y efec-
tiva poltica de prevencin de riesgos labores que cumpla con las prescripciones
establecidas en la LPRL. Aunque este es un proyecto incontestable, no se puede
olvidar la complejidad y difcil aplicacin que en algunos supuestos aparece
cuando se habla de la Administracin Pblica. Pero como la prevencin se arti-
cula como un elemento estratgico (tal y como seala la Resolucin del 2004) es
imprescindible superar esas dificultades y gestionar la prevencin, con relacin
a las obligaciones especficas, de tal forma que, aun con la diversidad de activi-
dades, unidades y centros que la Administracin tiene, se d cumplimiento a las
mismas con la adopcin de todas las medidas necesarias para conseguir un mar-
co de gestin de la prevencin afianzado y adecuado.
Por ltimo, se sealan las obligaciones especficas o instrumentales ms
importantes que se van a estudiar a continuacin:
Plan de prevencin.
Evaluacin de riesgos.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
119
Planificacin de la prevencin.
Vigilancia de la salud.
Documentacin.
Formacin e informacin.
Coordinacin de actividades.
Los trabajadores especialmente sensibles.
2. EL PLAN DE PREVENCIN
Uno de los objetivos principales de la normativa en prevencin de riesgos
laborales ha sido evitar que las empresas/Administraciones improvisen en mate-
ria de prevencin de riesgos laborales. De esta manera, una de las obligaciones
que se ha impuesto a la Administracin es la de elaborar un plan que teniendo en
cuenta las caractersticas de su organizacin, de los centros de trabajo, su presta-
cin de servicios, su personal y sus medios econmicos sirva para implantar un
sistema organizado de gestin de la prevencin de riesgos laborales. La reforma
de la LPRL en el ao 2003 (Ley 53/2003) estableci que los servicios de preven-
cin deban estar en condiciones de proporcionar el apoyo y asesoramiento ne-
cesarios para el diseo, implantacin y aplicacin de un Plan de prevencin de
riesgos laborales que coadyuve a la integracin de la prevencin en la empresa.
A mayor abundamiento, el RD 604/2006, de 19 de mayo, de modificacin del
RSP entendi que el Plan de prevencin de riesgos laborales es la herramienta a
travs de la cual se integra la actividad preventiva de la empresa en un sistema
de gestin y se establece su poltica de prevencin de riesgos laborales. Debe ser
un documento que se conservar a disposicin de la autoridad laboral y de los
representantes de los trabajadores. El Plan de prevencin debe ser una herra-
mienta que permita integrar la PRL en el sistema de gestin de la empresa, en
todos y cada uno de los niveles jerrquicos de su estructura.
De hecho, es tan importante el papel que se otorga al Plan de prevencin,
que el RD 67/2010 lo regula casi exclusivamente. Es decir, esto no significa
que se olvide de otras obligaciones, o particularidades, sino que le concede un
protagonismo esencial. As, en el art. 3 desarrolla el contenido principal del
mismo, sealando que es un documento que, conservndose para la autoridad
laboral, sanitaria y representacin de los trabajadores, debe incluir adecuada-
mente y adaptndose a la dimensin del servicio o departamento u organismo
pblico los siguientes elementos:
1. La identificacin del servicio o departamento u organismo pblico, des-
cribiendo su actividad, sus caractersticas, el nmero de centros de traba-
jo y los trabajadores afectados. Todo ello en relacin a la prevencin de
riesgos laborales.
2. Es importante la estructura organizativa de la unidad, departamento u
organismo pblico, por lo que la identificacin de funciones y responsa-
120
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
bilidades que se asumen en todos los niveles jerrquicos y los cauces de
comunicacin y coordinacin son esenciales.
3. Tambin, hay que tener en cuenta los procesos de trabajo y los procedi-
mientos organizativos porque, sin lugar a dudas, afectan a la prevencin
de riesgos laborales.
4. La determinacin de la modalidad preventiva y los rganos de represen-
tacin que existen deben contemplarse en el Plan.
5. Y, por ltimo, los objetivos, las polticas que cada departamento u organis-
mo pblico pretenda conseguir, determinando los recursos humanos, tcni-
cos, materiales y presupuestarios de los que dispone para llevarlos a cabo.
Los instrumentos esenciales para la gestin y aplicacin de este Plan, que
pretende una integracin de la prevencin de riesgos laborales en todos y cada
uno de los niveles jerrquicos de la Administracin, son la evaluacin de ries-
gos y la planificacin de la prevencin; obligaciones especficas que sern tra-
tadas con ms detenimiento en otros apartados de este captulo.
2.1. Contenido y alcance del Plan de prevencin
La Resolucin de 2004, de implantacin del modelo de Sistema de Gestin
de la Prevencin de Riesgos Laborales para la Administracin General del Es-
tado, parte de la obligacin legal marcada en el art. 14.2 de la LPRL de garan-
tizar la seguridad y salud de los empleados pblicos a su servicio en todos los
aspectos relacionados con la prestacin de servicios que realizan. Partiendo de
esta premisa, la AGE tiene que adoptar cuntas medidas sean necesarias para
conseguir dicha finalidad y, por tanto, integrar la prevencin en todas sus acti-
vidades y niveles jerrquicos con la implantacin y aplicacin efectiva de un
Plan de prevencin de riesgos laborales que incluya la estructura y los recursos
para realizar dicha integracin.
En consonancia con lo anterior, es imprescindible que el Plan contemple
toda la informacin necesaria del departamento u organismo pblico donde se
vaya a aplicar, es decir, su estructura, su localizacin geogrfica, los riesgos, las
caractersticas de los locales, las actividades que se desarrollan en los centros
de trabajo, los recursos humanos y materiales, etc. Ser, pues, el Sistema de
gestin de la prevencin de riesgos laborales, que fija los objetivos y compro-
misos en PRL y las responsabilidades operativas, los procedimiento y la articu-
lacin de la participacin y consulta con el calendario de aplicacin, el elemen-
to esencial del Plan.
Con relacin a lo anterior, una forma de poner en prctica el Plan es a travs
de un PROGRAMA ANUAL DE PREVENCIN que recoger las acciones
previstas en cada ejercicio en funcin de la capacidad presupuestaria de la or-
ganizacin. Los elementos principales de un Plan de prevencin son los si-
guientes:
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
121
A) Caractersticas de la Administracin u organismo pblico:
1. La ubicacin y actividad de la Administracin.
2. La estructura organizativa (organigrama de la Administracin indi-
cando el departamento, unidad o servicio del que depende el Servicio
de Prevencin).
3. El nmero de trabajadores con su dependencia laboral (funcionarios,
personal laboral fijo, contratados y otras vinculaciones laborales o
estatutarias).
4. Empresas externas y trabajadores autnomos que coincidan en la
prestacin de servicios.
5. Nmero y caractersticas de los locales donde desarrollan la actividad.
6. La poltica de prevencin, as como los objetivos y metas que en ma-
teria preventiva pretende alcanzar la empresa. Si bien cada empresa
debe elaborar sus objetivos, que pueden fijarse como objetivos genera-
les, a ttulo de ejemplo, el cumplimiento de los principios esenciales
establecidos en la poltica de prevencin, la reduccin de los ndices de
siniestralidad, la reduccin de los niveles de absentismo, etc.
B) Organizacin preventiva de la Administracin:
1. Modalidad preventiva elegida, servicios de prevencin propios con
expresa mencin de los tcnicos de prevencin que los componen, su
formacin y especialidad.
2. Forma de cubrir la empresa cada una de las cuatro especialidades
preventivas.
3. Trabajadores designados, cuando los haya.
4. Nombre del interlocutor principal o general con el servicio de pre-
vencin ajeno, si se ha acudido a esta modalidad.
5. Nombre del interlocutor por centro, cuando la Administracin sea
multicentro o tengan delegaciones territoriales.
C) rganos de representacin de la Administracin:
1. Delegados de Prevencin, si los hay.
2. Constitucin del Comit de Seguridad y Salud, si lo hay.
3. Reglamento de funcionamiento interno del Comit de Seguridad y
Salud.
4. Sistemtica de consulta a los empleados.
D) Responsabilidades y funciones:
1. Gerente, Director o mximo responsable de la Administracin as
como el interlocutor de la misma con el servicio de prevencin ajeno,
si lo hay
2. Jefes de las distintas unidades funcionales, reas, departamentos, la-
boratorios, etc.
122
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
3. Servicios de prevencin, tanto ajenos como propios (los que existan,
especificando cules son las de cada uno).
4. Trabajadores designados.
5. Recursos preventivos.
6. Delegados de prevencin.
7. Todos los trabajadores de forma genrica.
E) Prcticas, procedimientos y procesos:
1. La evaluacin de riesgos.
2. Resultado de los controles peridicos de las condiciones de trabajo
y de la actividad de los trabajadores.
3. La planificacin de la actividad preventiva.
4. Prctica de los exmenes de salud a los trabajadores e informes de
aptitud de los mismos.
5. Relacin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
que hayan causado al trabajador una incapacidad laboral superior a
un da de trabajo.
6. Procedimientos de coordinacin de actividades empresariales, y co-
municaciones relativas a la coordinacin que deban formularse por
escrito.
7. Memoria anual del servicio de prevencin, si lo hay.
8. Investigacin de accidentes.
9. Notificacin de accidentes a la autoridad laboral.
10. Procedimientos de trabajo seguro, instrucciones de seguridad.
11. Medidas de emergencia, planes de evacuacin.
12. Informacin-formacin de los trabajadores.
13. Etc.
Para dar cumplimiento a lo anteriormente expuesto es necesario tener im-
plantado, como ya se ha dicho anteriormente, un correcto Sistema de gestin de
la prevencin y es, por tanto, necesario que, conforme al RD 604/2006, el Plan
incluya tambin la organizacin de la produccin en cuanto identificacin de
los distintos procesos tcnicos y las prcticas organizativas existentes en la em-
presa en relacin con la prevencin de riesgos laborales. El sistema es un ins-
trumento para organizar y disear procedimientos y mecanismos dirigidos al
cumplimiento estructurado y sistemtico de las obligaciones que la LPRL de-
termina. El Sistema de gestin, tambin, debe contener instrucciones operticas
que ayuden a la aplicacin de esos procedimientos; estas instrucciones deben
estar disponibles en todos los puestos de trabajo para que las actividades se
lleven a cabo con seguridad. Para ello, uno de los elementos del Plan ms im-
portante son los recursos humanos, tcnicos, materiales y econmicos de los
que dispone la Administracin.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
123
El plan de prevencin, en teora, debe ser elaborado por la Administracin
correspondiente, que es quien tiene la capacidad de tomar decisiones en materia
preventiva, y quien tiene las mayores responsabilidades en este mbito. En la
prctica, en muchos casos, quien elabora el Plan de prevencin es el tcnico del
servicio de prevencin, propio o ajeno, o el trabajador designado para llevar a
cabo la actividad preventiva. Esta segunda opcin puede ser perfectamente
ajustada a los requerimientos legales, siempre que se cumplan algunos requisi-
tos, como son que el tcnico elabore el documento con la plena colaboracin de
la Administracin, con los datos que esta facilite, e incluso que la elaboracin
se haga de forma conjunta (esta sera la mejor opcin), y, en todo caso, que la
Administracin asuma o haga suyo todo lo establecido en ese Plan de preven-
cin. Es por ello que los modelos deben llevar incorporada la firma del respon-
sable en prevencin, sea el subsecretario, director general o director del orga-
nismo pblico e, incluso, del responsable de la unidad encargada de la
prevencin de riesgos laborales, puesto que ello supone que si no lo ha elabora-
do personalmente, al menos est conforme con todos sus contenidos.
En este sentido, el Plan de prevencin debe ser aprobado por el responsable
de la Administracin que proceda, asumido por toda su estructura organizativa,
en particular por todos sus niveles jerrquicos, y conocido por todos los em-
pleados de la misma. Para una correcta elaboracin del Plan de prevencin es
conveniente realizar un anlisis previo de la organizacin y caractersticas de la
empresa, as como de los datos de siniestralidad y absentismo en la misma me-
dida de que se disponga. Igualmente, se tendr cierto conocimiento de la nor-
mativa legal aplicable, de los resmenes anuales de siniestralidad que suelen
proporcionar las Mutuas y de otros documentos que muchas veces se archivan
sin ser tenidos en cuenta ni obtener mayor utilidad de los mismos. El objetivo
de esta fase es recopilar la informacin, tal vez dispersa, de que disponga la
Administracin. La recopilacin de la informacin previa general es importan-
te porque de ella se va a obtener datos sobre las caractersticas generales del
departamento, unidad, servicios u organismo, con especial referencia al centro
directivo que se va a encargar de la gestin de la prevencin. Pero no solo, el
nmero y actividades de los empleados pblicos catalogados segn la relacin
jurdica que les una a la Administracin o el anlisis de la siniestralidad produ-
cida en periodos anteriores dan una informacin muy valiosa a la hora de ela-
borar el Plan de prevencin. Todo sin olvidar cmo est contemplada la forma
de aseguramiento de las contingencias profesionales, su cobertura, o cualquier
otro dato que sea importante en este sentido.
2.2. Tcnicas para la elaboracin del Plan de prevencin
La tcnica que suele recomendarse para realizar el anlisis previo de la gestin
preventiva en la empresa, pero, tambin, aplicable en la Administracin, es la
auditora interna. En la realizacin de esta auditora ser necesaria la utilizacin
124
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
de cuestionarios o listas de chequeo (check list). Cada Administracin podr uti-
lizar los cuestionarios que considere oportunos, segn su actividad y tamao,
estructura y nmero de empleados pblicos afectados. No obstante, el Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene, en su Nota Tcnica de Prevencin 308, propo-
ne unos cuestionarios divididos en siete reas que se consideran adecuados y re-
comendables para obtener informacin suficiente sobre la gestin preventiva.
Lo cierto es que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, aadi un nuevo apar-
tado 2 bis en el art. 16 de la LPRL mediante el que establece la posibilidad de
que las empresas, en atencin al nmero de trabajadores y a la naturaleza y
peligrosidad de las actividades realizadas, podran realizar el Plan de preven-
cin de riesgos laborales, la evaluacin de riesgos y la planificacin de la acti-
vidad preventiva de forma simplificada; siempre que ello no suponga una re-
duccin del nivel de proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores. No
parece que hubiera mucho inconveniente en que se aplicara a las Administra-
ciones que cumplieran con estos requisitos. De hecho, el RD 337/2010, de 19
de marzo, por el que se modifica el RSP ha concretado que las empresas de
hasta 50 trabajadores que no desarrollen actividades del anexo I podrn reflejar
en un nico documento el plan, la evaluacin y la planificacin de la actividad
preventiva (art. 2.4 del RSP).
Este documento debe:
a) Ser de extensin reducida y fcil comprensin.
b) Estar adaptado a la actividad y tamao de la empresa.
c) Establecer las medidas operativas pertinentes para realizar la integracin
de la prevencin, los puestos de trabajo con riesgo, medidas concretas,
jerarquizadas en funcin del nivel de riesgo, as como el plazo para su
ejecucin.
De todas formas, es conveniente realizar una serie de consideraciones:
Se debe evitar el error de caer en el formalismo documental que frecuen-
temente se comete en el mbito de la PRL. No se cumplira con el objetivo
de integrar la prevencin en la Administracin si el sistema de gestin y el
Plan de prevencin se convierten simplemente en recopilatorios informa-
tivos sin ninguna virtualidad prctica.
En el caso de que la modalidad de organizacin preventiva que tuviera
adoptada previamente la Administracin fuera la de concertacin comple-
ta o total de la actividad preventiva con un Servicio de Prevencin Ajeno
(SPA), debera ser este el que redactara y sometiera a la aprobacin de
dicha Administracin el Plan de PRL.
La recopilacin de datos se puede enfocar desde lneas u obligaciones
administrativas, organizativas y tcnicas. Esto conllevara una visualiza-
cin ms cercana a la realizada de la situacin del servicio, unidad, depar-
tamento u organismo pblico que se estuviera analizando.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
125
La situacin vara sustancialmente y, como tal, favorece y facilita la im-
plantacin del Plan de Prevencin de Riesgos Laborales, si la Administra-
cin dispone ya de sistemas de gestin de la Calidad o del Medio Ambien-
te, por dos razones claras: la primera, porque la Administracin Pblica y
todo el personal de la misma estar familiarizado con los sistemas de ges-
tin; y, la segunda, porque dispondr de documentos o procedimientos
que pueden ser vlidos para el Plan de PRL.
Con la recopilacin de los datos, se puede llegar a efectuar un rpido anlisis
del estado de situacin real de la Administracin, departamento, unidad, servi-
cio, etc. en el mbito de la PRL, con el objeto de lograr conocer dos aspectos
fundamentales:
El nivel de cumplimiento de la normativa por parte de la Administracin
que tendr como consecuencia que el Plan de prevencin contenga y sub-
sane las deficiencias constatadas.
En funcin de lo anterior, completar o fortalecer aquellas reas preventi-
vas dbiles en cada nivel de la Administracin para poder implantar una
gestin adecuada.
Se puede obtener la informacin por distintas vas; las ms utilizadas y que
clasifican dicha informacin son las siguientes:
A) Informacin disponible por la lnea administrativa
En un principio, se pueden dar tres situaciones diferentes en funcin de la
actividad y recursos empleados:
La Administracin dispone de una documentacin de PRL ordenada, dan-
do cumplida respuesta documental a las exigencias establecidas en el ar-
tculo 23 de la Ley de PRL y otros.
La Administracin dispone de la documentacin de prevencin exigida en
el artculo 23 de la Ley de PRL por iniciativa propia, pero de forma desor-
denada y sin criterios de registro y control.
La Administracin dispone de una documentacin de PRL, seguramente
incompleta, distribuida entre los mltiples archivos documentales con que
se suele contar.
B) Informacin disponible por la lnea de organizacin
En este caso se trata de conocer el esquema de organizacin que tiene la
Administracin, est o no recogido en algn documento, y, en funcin de ese
esquema, ver el tipo de estructura organizativa en PRL que se ha dispuesto. En
los casos de las Administraciones de tamao pequeo, o de departamentos, o
servicios cuya dimensin no es amplia, normalmente ser una organizacin
simple o muy simple, respectivamente, tanto en lo relativo a la actividad de la
prestacin de servicios como a la organizacin de la PRL. No obstante, se debe
tener en cuenta que la organizacin de la PRL debe incorporar, entre otros, a los
126
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
trabajadores encargados de la coordinacin, de las emergencias, y al personal
designado como recurso preventivo presente, en su caso.
C) Informacin disponible por la lnea tcnico-productiva
Se trata de recopilar todos los documentos, informes tcnicos, certificados,
albaranes de compras de equipos de trabajo, de medios de proteccin individual
y colectiva, etc. Son informes tcnicos, entre otros, las evaluaciones de riesgo,
los estudios de adecuacin de maquinaria, las fichas de revisiones y/o inspec-
ciones peridicas de las instalaciones industriales, las mediciones higinicas,
los estudios ergonmicos de puestos, etc.
Una vez recopilada toda esta informacin se est en disposicin de elaborar
el Plan porque se habrn obtenido todos los datos necesarios para poder com-
pletarlo.
El Plan de prevencin ser actualizado a peticin de cualquier Secretara
General cuando se den los cambios administrativos, o de personal, que puedan
modificar la relacin de obligaciones y responsabilidades.
2.3. Ejemplos de regulaciones especficas de adaptacin del Plan de
prevencin
Antes de cerrar el estudio del Plan de prevencin merece la pena indicar que
hay normativa de adaptacin del Plan de prevencin para algunos colectivos
especficos por la singularidad de su prestacin, o actividad; baste citar, a modo
de ejemplo, dentro de los empleados pblicos, el supuesto de la polica. El RD
2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevencin de
riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional
de Polica (RD 2/2006) establece singularidades para el Plan de prevencin que
afecta a estos colectivos. En concreto, el art. 5 del RD 2/2006, al igual que el
art. 16 de la LPRL, hace referencia al Plan de prevencin, as como a la evalua-
cin de riesgos y a la planificacin de la prevencin como instrumentos para su
gestin y aplicacin. Como puede apreciarse, el punto de partida es el mismo.
Sin embargo, puesto que la norma trata de adaptar la regulacin comn, intere-
sa destacar en qu consiste tal adaptacin.
Pues bien, por una parte, hay que sealar que el RD 2/2006 ms que adaptar,
en algunos aspectos, sintetiza. Esto ocurre cuando se hace referencia a la inte-
gracin de la prevencin en el sistema general de gestin de la actividad de los
funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica, ya que en lugar de especificar,
como hace la LPRL, en qu aspectos se produce dicha integracin, la norma
guarda silencio. No obstante, tras una lectura detenida de la norma es posible
afirmar que la citada integracin tiene lugar del mismo modo, no ya en el caso
de la totalidad de las actividades que se lleven a cabo, puesto que podra pen-
sarse en el hecho de que en muchos casos los funcionarios de polica debern
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
127
asumir los riesgos derivados de la labor que realicen y, por tanto, no se podrn
establecer medidas preventivas (porque si as se hiciese se impedira su labor),
sino en lo que atae a los diferentes niveles jerrquicos. De hecho, el principio
de jerarqua (art. 5.1 d) de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad (LOFCS) est presente de forma constante en la actua-
cin del Cuerpo Nacional de Polica; lo que queda reflejado en el RD 2/2006 al
tiempo que se manifiesta esa integracin en los citados niveles jerrquicos. As,
a la hora de efectuar propuestas en materia de prevencin los funcionarios
de polica las realizarn a travs de sus superiores jerrquicos (art. 7.3 del
RD 2/2006); tambin se aprecia en la necesidad de proporcionar capacitacin
a los funcionarios para la promocin a las diferentes categoras (art. 8 del
RD 2/2006); y, sobre todo, cuando se establece la obligacin de las distintas
unidades y servicios de la Direccin General de la Polica de colaborar en la
realizacin de las funciones encomendadas al Servicio de Prevencin (art. 18.3
del RD 2/2006).
Por otra parte, el art. 5 del RD 2/2006 se caracteriza en algunos aspectos por
la indeterminacin. Lo que se constata cuando indica los elementos que debe
comprender el plan de prevencin, ya que, lejos de concretar cules deben ser,
acude a un concepto jurdico indeterminado y seala que deber incluir los
necesarios. Sin embargo, frente a esa sintetizacin e indeterminacin, el
RD 2/2006 es mucho ms concreto cuando aborda la revisin y actualizacin de
la evaluacin de riesgos. Es decir, en este sentido detalla los momentos en que
se va a producir, e introduce ciertas variaciones con respecto a la regulacin
comn. En primer lugar, la norma establece un plazo para que se produzca dicha
revisin y actualizacin; en concreto, cada cuatro aos. En segundo lugar, indica
una serie de circunstancias que pueden determinar la necesidad de anticiparlas.
Con respecto a estas hay que sealar que la norma coincide con la LPRL en la
necesidad de actualizar la evaluacin cuando se produzcan daos para la salud,
en este caso, de los funcionarios de polica. Sin embargo, mientras que la LPRL
establece esta obligacin para los supuestos en los que haya un cambio en las
condiciones de trabajo, el RD 2/2006 contempla otros factores como la introduc-
cin de nuevos equipos de trabajo y la inadecuacin de los fines de proteccin
requeridos. Aunque, en realidad, estas circunstancias estn directamente vincu-
ladas con los mencionados cambios en las condiciones de trabajo. De hecho, la
introduccin de esos equipos ya implica un cambio, y la inadecuacin citada
puede derivar tanto de la modificacin de esas condiciones, como de la ausencia
de eficacia de las actividades y medidas preventivas adoptadas situndose as en
un estadio previo a la produccin de daos. Por tanto, si se tiene esto en cuenta,
en realidad la mayor singularidad est determinada por el plazo de cuatro aos
en el que ineludiblemente deber revisarse y actualizarse la evaluacin, es decir,
en la concrecin de la periodicidad; lo que implica una revisin obligatoria al
margen de que se produzcan o no esas circunstancias.
De todos modos, el RD 2/2006 vuelve nuevamente a la indeterminacin
cuando aborda la planificacin de las actividades preventivas. Es decir, en
128
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
contra de la preocupacin por detectar las posibles situaciones de riesgo, tan
solo se limita a recoger la obligacin de la Direccin General de la Polica de
planificar la prevencin. El problema es que quedan sin concretar los aspectos
que se han de incluir en esa planificacin; aspectos que la LPRL s se preocupa
de detallar (plazo, quin la llevar a cabo, qu recursos se han de destinar,
tanto humanos como materiales, etc.) en trminos generales. Lo cierto es que
no se entiende muy bien el contraste que se produce entre la preocupacin
que se pone de manifiesto en el RD 2/2006 por la evaluacin de riesgos y los
vacos que contiene la norma en estos aspectos. Sobre todo porque es impor-
tante detectar los riesgos, pero para prevenir y preservar la seguridad y salud
de los funcionarios de polica debern adoptarse medidas. Por tanto, esta falta
de concrecin puede repercutir de forma negativa en la seguridad y salud de
los funcionarios de polica.
Tambin existe esta normativa en el mbito autonmico. Ya se ha dicho en
otro lugar que hay CCAA que han adaptado las prescripciones legales en pre-
vencin de riesgos laborales a las particularidades de su organizacin adminis-
trativa. As, el Decreto 129/2007, como ya se ha sealado, de adaptacin de la
legislacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la Administracin de la Co-
munidad Autnoma de La Rioja, lo hace en trminos muy generales; prctica-
mente, aunque no lo diga de manera expresa, hay una remisin a lo establecido
en las normas estatales. Lo mismo se encuentra en el Decreto 168/2009, por el
que, tal y como se ha indicado, se adapta la normativa sobre prevencin de
riesgos laborales en el mbito de la Administracin Pblica de la Comunidad
Autnoma de Canarias y sus Organismos Autnomos.
En el caso del Acuerdo de la Administracin y las Organizaciones Sindica-
les sobre adaptacin de la Normativa en Prevencin de Riesgos Laborales a la
Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria la regulacin es
algo ms detallada establecindose la redaccin del Plan de Prevencin que se
determinar, para cada Secretara General en el mbito de su Consejera, las
obligaciones y responsabilidades, as como de la necesidad de llevar a cabo
las medidas preventivas determinadas en las evaluaciones de riesgos, o cual-
quier otra actuacin del Servicio de Prevencin para la mejora de la Seguridad
y Salud de los empleados pblicos. El Plan de prevencin de la Administra-
cin de la Comunidad Autnoma de Cantabria integrar en su conjunto un
Plan especfico de cada Consejera. Estos Planes especficos sern remitidos
para su informacin y debate a los Comits de Seguridad y Salud afectados y
a la Comisin Paritaria de Salud Laboral para su conocimiento. Cuando sea
necesario, en el Plan se especificar la delegacin de las obligaciones y res-
ponsabilidades en las personas que consideren responsables de aplicacin de
las diversas medidas preventivas. La delegacin de responsabilidades ir
acompaada, indefectiblemente, de la asignacin de la autoridad, medios hu-
manos y medios econmicos necesarios para llevarlas a cabo. El Plan de pre-
vencin ser el Plan que aglutine la determinacin de la estructura y responsa-
bilidades en cuanto a implantacin de medidas preventivas en el mbito de
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
129
aplicacin. Su redaccin ser llevada a cabo por la Direccin General de Fun-
cin Pblica y aprobada por el Consejero de Presidencia, Ordenacin del Te-
rritorio y Urbanismo, del Gobierno de Cantabria previo debate e informe de
los Comits de Seguridad y Salud afectadas y de la Comisin Paritaria de Sa-
lud Laboral.
2.4. Algunos problemas de adaptacin del Plan de prevencin a la
Administracin Pblica
Como ya se ha mencionado, no existen particularidades importantes a rese-
ar en esta obligacin para las Administraciones Pblicas. No obstante, es ne-
cesario subrayar algunos aspectos que se tienen que tener en cuenta en el mbi-
to de lo pblico.
Quizs dos de los puntos ms destacables sean los de la determinacin de
quin y cmo debe aprobarse la programacin preventiva en el mbito de la
prevencin de riesgos laborales cuando afecta a la Administracin porque
el RD 67/2010, no seala concretamente quines son los que deben aprobar el
Plan sino que habla de rganos superiores. De todas formas, como se ha apun-
tado en otro lugar, lo importante es que quien aparezca como responsable en el
nivel jerrquico del departamento, servicio, etc. lo firme y haga partcipe a to-
dos los sujetos implicados del mismo. Tampoco se puede olvidar que la Direc-
cin General de la Funcin Pblica cumple un papel esencial en esta materia ya
que es quien debe promover, vigilar y empujar a las Administraciones corres-
pondientes a la aprobacin e implantacin del Plan de prevencin.
El otro aspecto es la necesidad de que exista un programa presupuestario
donde se contenga el procedimiento de ejecucin del Plan de prevencin. Pre-
supuesto que no solo tiene que ser general sino que debe dirigirse a las adapta-
ciones de los puestos de trabajo y de los catlogos de personal. En estos casos,
pueden plantearse problemas de integracin de la prevencin en las actividades
porque los recursos humanos especficos, y los recursos materiales para la pre-
vencin de riesgos tienen una directa relacin con el gasto pblico, sobre todo
cuando dichos gastos se imputan directamente a los presupuestos de cada de-
partamento ministerial, u organismo pblico, y no existe una conjuncin con
los presupuestos generales de las Administraciones Pblicas en su conjunto que
ayuden a adecuar las necesidades y singularidades de cada uno de ellos. Aqu
de lo que se habla es de prioridades y de la posibilidad de aprobar crditos ex-
traordinarios cuando sean necesarios porque las obligaciones preventivas son
ineludibles y, dependiendo de la gravedad de la situacin, imposibles de incum-
plir. As, en una situacin de emergencia donde es necesario un presupuesto
adicional, es imprescindible que exista la posibilidad de un procedimiento gil
y eficaz de aprobacin del gasto para hacer frente a dicha situacin, indistinta-
mente de que la imputacin vaya al presupuesto concreto del departamento, o
al programa presupuestario general.
130
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
3. LA EVALUACIN DE RIESGOS LABORALES
La evaluacin de riesgos laborales dice el INSHT es un proceso que tiene
como objetivo estimar la entidad de los riesgos que no han podido ser evitados,
obteniendo la informacin necesaria para que la Administracin est en condi-
ciones de tomar una decisin apropiada sobre la necesidad de adoptar medidas
preventivas, y, en tal caso, sobre el tipo de medidas que deben adoptarse. Lo
cierto es que la evaluacin de riesgos laborales es la herramienta principal para
una gestin adecuada, permanente y actualizada de la seguridad y salud de los
trabajadores. Lo esencial es que con la evaluacin de riesgos laborales se mini-
miza y controla debidamente los riesgos que no se han podido evitar, estable-
ciendo las medidas preventivas pertinentes y las prioridades de actuacin en
funcin de las consecuencias que tendra su actualizacin. Por supuesto, la eva-
luacin debe ser realizada por personal especializado, an cuando se tenga que
consultar a los representantes de los trabajadores.
La evaluacin de riesgos laborales se encuentra regulada en el art 16 de la
LPRL y, a partir de la importancia que se ha sealado, es una actividad que, en
primer lugar, requiere de una recopilacin de datos o informaciones sobre los
riesgos y; en segundo lugar, sirve de diagnstico de la situacin y de sus reme-
dios. Pocas son las diferencias o particularidades que se tienen que resear con
relacin a la Administracin Pblica ya que esta obligacin de diagnosis y de-
teccin de riesgos es igual en cuanto contenido y alcance en la empresa privada
como en el mbito pblico. Es por lo que se empezar explicando en qu con-
siste para luego, despus, sealar algunos aspectos que solo afectan a las Admi-
nistraciones.
Al hilo de lo anterior, se ha de decir que la evaluacin de riesgos laborales
tiene que analizar la totalidad de los riesgos que pudieran derivarse de todos
los factores o elementos productivos que pueden condicionar la prestacin de
servicios, y debe realizarse inicialmente al comienzo de la actividad de la em-
presa, o del desempeo del trabajo por el trabajador, siendo muy cuidadosa
con los riesgos especficos y derivados de actividades peligrosas para la segu-
ridad y salud de los trabajadores. Adems, deber realizarse con ocasin de la
adquisicin de nuevos equipos de trabajo, o la utilizacin de nuevas sustan-
cias, etc. Y debe ser actualizada cada vez que cambien las condiciones de tra-
bajo. Ni que decir tiene que si se hubiera ocasionado un accidente de trabajo o
enfermedad profesional, la LPRL exige que se revise la evaluacin de riesgos
laborales, ya que se ha producido un fracaso de la propia evaluacin existente
y, por tanto, es imprescindible su revisin para conocer cules son los motivos
de ese fracaso y adoptar las medidas necesarias para que el riesgo no pueda
actualizarse de nuevo. La Administracin, al final, como empresario, se en-
cuentra obligada a investigar por qu se producen los accidentes; lo que, al
final, implica revisar la evaluacin de riesgos y volver a emprender acciones
en el terreno preventivo. Lo interesante de sealar es que el procedimiento de
evaluacin utilizado deber proporcionar confianza sobre su resultado. En
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
131
caso de duda, debern adoptarse las medidas preventivas ms favorables desde
el punto de vista preventivo.
Como se ha sealado anteriormente, la evaluacin de riesgos laborales tam-
bin sirve como diagnstico del medio de trabajo. Sus resultados deben, obvia-
mente, condicionar la decisin de la Administracin y hacer obligatoria la
adopcin de medidas que sean necesarias y que se deriven de dicha evaluacin.
Es por ello que la LPRL exige que, si el resultado de la evaluacin lo hace ne-
cesario, se deban realizar controles peridicos de las condiciones de trabajo y
de la actividad de los trabajadores para detectar situaciones potencialmente pe-
ligrosas.
Siguiendo la Gua del INSHT de evaluacin de riesgos laborales, esta se
puede clasificar en 4 tipos:
1. Evaluacin de riesgos para la que existe una legislacin especfica (por
ejemplo en la normativa industrial).
2. Evaluacin de riesgos para la que no existe una legislacin especfica
pero est establecida en normas internacionales, europeas, nacionales, o
en guas de Organismos Oficiales, etc. (por ejemplo, en caso de exposi-
cin a campos electromagnticos).
3. Evaluaciones que requieren mtodos especficos de anlisis (es el su-
puesto del control de accidentes graves, como incendios, explosiones,
emisiones resultantes de fallos en el control de una actividad industrial,
etctera).
4. Evaluacin general de riesgos (cualquier riesgo que no se encuentre con-
templado en los tres tipos de evaluaciones anteriores).
En la evaluacin de riesgos deben considerarse distintas fases: preparacin,
anlisis de riesgos, valoracin de los riesgos, control de riesgos y registro docu-
mental. Es importante saber quin va a realizar la evaluacin de riesgos, que
ser quien haya asumido la prevencin en la empresa; considerando que ha de
tener la preparacin, conocimientos y capacidades suficientes para llevarla a
cabo. El procedimiento es esencial en el cumplimiento de las fases, clasificando
las actividades de trabajo, analizando los riesgos, identificndolos, estimando
su gravedad y probabilidad de actualizacin y preparando un plan de control de
riesgos laborales (adems de su revisin peridica). Segn el procedimiento
que se elija se conseguir que la evaluacin sea ms eficaz y operativa. En fin,
se necesita responder a las siguientes cuestiones: por qu se va a evaluar, qu se
desea evaluar y con qu objetivos se evala.
El registro documental es importante porque, cuando se ha concluido toda la
actividad de evaluacin del lugar de trabajo, en l quedar registrada toda
la actividad realizada y la contestacin a las cuestiones que se planteaban ante-
riormente. Pero lo ms significativo ser que los resultados de la evaluacin
determinarn las medidas preventivas que deban adoptarse, con indicacin de
132
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
plazos y personas que deben realizarlas. Es obvio la necesidad de que los em-
pleados conozcan los resultados de la evaluacin de riesgos laborales porque de
esta forma conocern los riesgos a los que se exponen y las medidas adoptadas
para evitarlos.
De todo ello, y para lo que aqu interesa, es decir, para la Administracin
Pblica, lo ms interesante es cmo el procedimiento de evaluacin de riesgo
queda condicionado por los procedimientos de determinacin de los puestos de
trabajo (RPT). Como se sabe, estas RPT's son instrumentos de reestructuracin
del modelo de prestacin de servicios pero, sobre todo, del modelo retributivo
de los empleados pblicos. En la elaboracin de las mismas no participan los
rganos preventivos, por lo que se pueden producir desequilibrios en la integra-
cin de ambos elementos al no haber una adaptacin de la normativa preventiva
a las Administraciones Pblicas en este sentido. En efecto, quienes tienen la
competencia para elaborar y aprobar la relacin de puestos de trabajo suelen
pertenecer al servicio de recursos humanos de la Administracin correspon-
diente, y no son rganos preventivos-organizativos. Ello, por supuesto, no obs-
ta para que en una fase posterior de ejecucin no haya una mayor o menor
coordinacin entre ambos, recursos humanos y departamento de prevencin.
No obstante, el servicio de recursos humanos, desde la perspectiva preventiva,
es inservible a efectos de la evaluacin de riesgos laborales, lo que implica que
si no existe una integracin preventiva en los dos servicios, la evaluacin de
riesgos aplicada a la RPT se convierte en una obligacin meramente formal que
no sirve para nada preventivamente hablando.
Lo que podra llevar es a una inversin secuencial de la que se deriva que el
servicio de prevencin participa en el establecimiento y elaboracin de las lis-
tas de puestos de trabajo que, ms tarde, van a ser evaluados. De este modo, se
planifica y disea la actividad segn la evaluacin obtenida. El objetivo sera
establecer un plan de ruta de forma que la RPT no se centrase tanto en la estruc-
turacin de modelos retributivos, sino ms en la ejecucin material de los tra-
bajos a realizar y a su provisin, grupos, niveles, etc. Esto evitara problemas de
estructuracin de las unidades administrativas y dotara de una estructura ms
organizada para realizar la evaluacin de riesgos laborales. Se trata, realmente,
de un crculo concntrico y donde se une debe confluir tanto el departamento de
recursos humanos como el de prevencin de riesgos laborales. Adems, esta
situacin se complica an ms si no se hace as cuando se trata de rganos pe-
rifricos, o de determinados colectivos que se enfrentan a riesgos especialmen-
te peligrosos, como pueden ser la polica, los militares, etc.
4. LA PLANIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS
Los resultados de la evaluacin de riesgos pueden poner de manifiesto situa-
ciones de riesgos que deben ser combatidas. El empresario, en este caso la
Administracin Pblica, debe realizar todas aquellas actividades necesarias
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
133
para conseguir ese objetivo, esto es, eliminar, reducir, o atenuar y controlar la
situacin real existente. Todas estas actividades son objeto de la planificacin
de la prevencin por la Administracin. Pero no solo consiste en la adopcin de
acciones y de medidas sino que, tambin, deber establecer los plazos en las
que se van a implantar, teniendo en cuenta la gravedad de las distintas situacio-
nes de riesgo. Al mismo tiempo, debe designar los responsables, y los recursos
materiales y humanos, con los que va a contar para su ejecucin. El deber de
prevencin de la Administracin le exige que se asegure que se ejecuta esa
planificacin de la prevencin que ha realizado, en los plazos y con los contro-
les que sean necesarios, ya que su seguimiento debe ser continuo. Se puede
decir que aqu no ocurre como con el Plan de prevencin, o la evaluacin de
riesgos que por el desinters u otras razones o circunstancias se convierten en
acciones meramente administrativas. La planificacin de la prevencin no es
algo mimtico que se hace en todas las Administraciones sino que, al contrario,
es el resultado de una evaluacin de riesgos que ha arrojado situaciones de ries-
go que, por su importancia o gravedad, deben ser evitadas mediante una plani-
ficacin real de acciones preventivas.
Se puede concluir que la planificacin de la prevencin consiste en la orde-
nacin y categorizacin de un conjunto de actuaciones que, conforme a los
plazos previstos, establece un orden de prioridades con el objetivo de eliminar,
reducir o evitar daos para la seguridad y salud de los trabajadores, dando plena
expansin al derecho de estos a una seguridad y salud en el trabajo.
Como se ha dicho anteriormente, la planificacin de las actividades preven-
tivas necesita de una sistematizacin global jerarquizada y priorizada de actua-
ciones, responsables y de medios humanos y materiales. Pues bien, es necesario
para todo ello que se realice una clasificacin de las actividades y medidas
preventivas en los siguientes aspectos:
Modificacin de condiciones materiales de trabajo.
Modificacin de la organizacin o de los procedimientos de trabajo.
Formacin e informacin de los trabajadores.
Control de las condiciones de trabajo.
Vigilancia de la salud.
Modificacin para la integracin de la prevencin.
Es frecuente que la evaluacin de riesgos ponga de manifiesto la necesidad
de reducir los riesgos a travs de la modificacin de las condiciones de trabajo,
o de los lugares de trabajo o locales, o de las instalaciones de servicio (energa,
calefaccin, almacenamiento, etc.), o de medioambiente. Otras veces lo que
manifiesta es que no se est utilizando debidamente un equipo, o bien que el
procedimiento instaurado en la empresa no es el ptimo a efectos de seguridad,
y es por lo que se crea la situacin de riesgo. En este supuesto, lo que se va a
modificar es la organizacin o los procedimientos de trabajo. Ahora bien, en
muchas ocasiones esto tiene como consecuencia el deber de informar y formar
134
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
a los empleados pblicos para que realicen el nuevo procedimiento de trabajo
con seguridad, o empleen el equipo de manera adecuada. Aun afectando a estas
situaciones, hay ocasiones en las que lo que falla es el mantenimiento y control
de las condiciones de trabajo porque no se pone el inters exigido por las nor-
mas de seguridad. Hay mquinas o dispositivos de seguridad, o concentracio-
nes de productos, o sustancias, o procedimientos de trabajo que son altamente
peligrosos y que no siendo utilizados debidamente pueden producir situaciones
de riesgos evitables. La comprobacin, control y mantenimiento es un deber
inherente a la Administracin como empresario que, adems, no supone nada
ms que el ejercicio normal de su poder de direccin.
Se ha repetido en varias ocasiones a lo largo de este captulo la necesidad de
la integracin de la prevencin en la empresa. Por ello, en la Administracin si
no hay personas especializadas para llevar a cabo las actividades preventivas y
asumir las decisiones, sobre todo cuando surgen situaciones de emergencia o
accidente o se adquieren nuevos equipos, etc., la evaluacin de riesgos debe
reflejar y la planificacin contemplar y prever esta situacin para que dentro de
la organizacin general de la Administracin quede claro quin debe actuar y
qu debe de hacer en caso de que se produzcan cambios o sucesos imprevistos.
Por ltimo, lo mismo que ocurra con el Plan de prevencin de colectivos
especficos como la polica, existen regulaciones concretas de planificacin de
la prevencin para este tipo de sujetos, o a nivel autonmico. Es el caso que, a
modo de ejemplo, se va a explicar, siquiera someramente, de la Guardia Civil
en el que se adapta la planificacin de la prevencin segn las singularidades de
las actividades de estos empleados pblicos a los que afecta una vez se obtienen
los resultados de la evaluacin de riesgos. El art. 1 del RD 179/2005, de 18 de
febrero, sobre prevencin de riesgos laborales en la Guardia Civil (RD
179/2005), establece que entre los principios en los que se va a inspirar su con-
tenido se encuentran la planificacin de la prevencin, la eliminacin o dismi-
nucin de factores de riesgo, y la integracin de la prevencin. Pues bien, el
art. 4 del RD 179/2005 parte de los citados principios y, al igual que el art. 16
de la LPRL, se ocupa de aspectos tan importantes como el plan de prevencin,
la evaluacin de riesgos, la planificacin de la actividad preventiva y, adems,
menciona expresamente el deber de integrar la prevencin de riesgos laborales.
Sin embargo, en el momento de abordar cmo se va a proceder a esa integra-
cin el RD 179/2005 se muestra restrictivo con respecto a la regulacin previs-
ta en la LPRL.
Es cierto que el RD 179/2005 hace referencia a que se debe integrar la pre-
vencin en el conjunto de actividades, pero no indica, como lo hace la LPRL,
que deba procederse a esa integracin en todos los niveles jerrquicos. As-
pecto que llama la atencin sobre todo si se tiene en cuenta la acentuacin del
principio de jerarqua que rige para los cuerpos de naturaleza militar, como
sucede en estos casos, con objeto de obtener una mayor eficacia en el desarrollo
de la funcin que tienen encomendada; lo que, del mismo modo, se podra apli-
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
135
car desde el punto de vista preventivo, ms an si se tiene en cuenta el hecho de
que la integracin de la prevencin, tal y como se ha indicado, es uno de los
principios de los que parte la norma. No obstante, hay que sealar que, con in-
dependencia de ello, indirectamente, s que est presente esa integracin de la
prevencin en los diferentes niveles jerrquicos como se desprende de la regu-
lacin contenida en el RD 179/2005, sobre todo en trminos de gestin de la
seguridad y salud en el trabajo.
La mencionada integracin se llevar a cabo a travs de la implantacin y
aplicacin de un plan de prevencin, si bien, al contrario de lo que sucede en el
art. 16 de la LPRL, no se establecen los elementos que deben integrar el Plan de
prevencin. El art. 4 del RD 179/2005 solo indica que el Plan deber incluir
todos los elementos necesarios, sin mayor concrecin, es decir, la adaptacin
en este aspecto pasa por la indeterminacin. El artculo tambin contempla
como instrumentos esenciales para la gestin y la implantacin del Plan de
prevencin, lo mismo que el art. 16 de la LPRL, la evaluacin de riesgos y la
planificacin de la actividad preventiva.
En este aspecto, otra adaptacin que tambin sorprende es el hecho de que
el RD 179/2005 prescinda de la figura del sujeto que va a desempear la fun-
cin como dato esencial a tener en cuenta a la hora de realizar la evaluacin
inicial. Ms an cuando la propia Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Rgi-
men del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, tiene muy en cuenta las con-
diciones de este personal con objeto de determinar su aptitud desde el punto de
vista de la funcin que desempean, de tal forma que contempla una serie
de evaluaciones a las que han de someterse los propios sujetos, como ocurre en
el caso de los ascensos, o para determinar si existe insuficiencia de facultades
profesionales, o de condiciones psicofsicas. Podra parecer que el hecho de que
existan este tipo de evaluaciones, o incluso el tener que cumplir ciertos requisi-
tos o superar determinadas pruebas para ingresar o ascender en la Guardia Ci-
vil, o en las Fuerzas Armadas, coloca a todos los sujetos en la misma situacin
frente a los riesgos profesionales; sin embargo, esa premisa no puede admitirse
ya que, con independencia de esas evaluaciones y de la superacin de determi-
nadas pruebas o del cumplimiento de ciertos requisitos, habr factores de carc-
ter personal que pueden incidir a la hora de evaluar los riesgos de su trabajo,
como, por ejemplo, la experiencia del sujeto o la edad, y, por tanto, deberan de
ser tenidos en cuenta.
De todos modos, el RD 179/2005 indica tres aspectos que han de tomarse en
consideracin en el momento de realizar la evaluacin inicial. En primer lugar,
la naturaleza de la actividad que se desarrolle, en los mismos trminos que se
establece en el art. 16 de la LPRL; en segundo lugar, las caractersticas de los
servicios en cuanto a la posibilidad de establecer medidas, es decir, en este
caso la norma parte de uno de los aspectos que considera esenciales a la hora de
proceder a la adaptacin, en concreto, que habr determinadas funciones para
las que no se podrn adoptar medidas preventivas, o, al menos, todas las que
136
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
seran deseables, porque si as se hiciese se estara impidiendo el cumplimiento
de la funcin que los sujetos tienen encomendada. De ah que se incida en el
hecho de que esas caractersticas pueden permitir o no que se adopten medidas
preventivas. Por ltimo, tambin se deben tener en cuenta las actividades pre-
ventivas desarrolladas hasta la fecha de estudio. Esta ltima previsin podra
operar en el sentido de que, aunque no se aplicase la regulacin prevista en la
LPRL, ya se viniesen adoptando medidas preventivas; sobre todo con el objeto
de determinar su adecuacin y eficacia.
Esa generalidad en la regulacin que se ha indicado con respecto al plan de
prevencin se convierte en ausencia de la misma en cuanto a la planificacin
de la actividad preventiva. Es decir, el art. 4.1 del RD 179/2005 remite al apar-
tado 2 cuando hace referencia a la citada planificacin pero luego solo se limita
a sealar que se llevar a cabo a partir de una evaluacin inicial que deber ser
actualizada y revisada. En cuanto a la actualizacin se establece que debe
ser peridica, si bien, no se contemplan los trminos de la periodicidad, y tam-
bin que debe tener lugar cuando cambien las condiciones de las actividades
que se realicen. Con respecto a la revisin se indica que deber llevarse a cabo
cuando se produzcan daos para la seguridad y salud. Pero, al margen de estos
aspectos, no se hace referencia alguna a los resultados de la evaluacin, en con-
creto, a la necesidad de realizar controles. En definitiva, s que se hace una
mencin expresa a la planificacin de la actividad preventiva, se sabe que es
necesario efectuarla y para ello se parte de esa evaluacin inicial en los trmi-
nos sealados, pero no se establece qu aspectos debe incluir esa planificacin,
ni se seala la necesidad de efectuar un seguimiento de las actividades preven-
tivas que se adopten.
En el mbito de las CCAA que tienen regulacin propia y que ya se han
mencionado anteriormente, ocurre lo mismo que con el plan de prevencin;
tienen una mayor o menor concrecin de cmo adaptar la planificacin preven-
tiva a sus respectivas estructuras organizativas. As, en el supuesto de La Rioja,
en el RD 129/2007, se hace de forma muy general indicando que la evaluacin
de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguridad y salud del personal
se har en los trminos previstos en el art. 16 de la Ley 31/1995, de 8 de no-
viembre, de Prevencin de Riesgos Laborales y que se elaborar la planifica-
cin de la actividad preventiva y la determinacin de las prioridades en la adop-
cin de las medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia. En Cantabria, en
el Acuerdo de 1 de enero de 2005, se detalla algo ms, y se establece que se
seguir realizando la evaluacin inicial de los riesgos para la seguridad y salud
de los trabajadores teniendo en cuenta, con carcter general, la naturaleza de la
actividad, las caractersticas de los puestos de trabajo existentes y de los traba-
jadores que deban desempearlos, acordando en el seno del Comit de Seguri-
dad y Salud que corresponda los procedimientos de evaluacin y de investiga-
cin de accidentes. Dichos procedimientos sern revisados cuando se ponga de
manifiesto la necesidad de llevarlo a cabo. Si los resultados de la evaluacin
determinasen que existen situaciones de riesgo, se realizarn aquellas activida-
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
137
des preventivas necesarias para eliminar o reducir y controlar dichos riesgos.
Estas actividades sern objeto de consulta por parte de los delegados de preven-
cin, para lo cual se les enviar un borrador de la evaluacin que contendr, al
menos, para cada actividad preventiva, propuesta del plazo de ejecucin as
como del responsable de llevarla a cabo. La Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria deber asegurarse de la efectiva ejecucin de las acti-
vidades preventivas incluidas en la planificacin, efectuando para ello un se-
guimiento continuo de la misma. Por ltimo, si como consecuencia de este
seguimiento se apreciara alguna inadecuacin a los fines de proteccin requeri-
dos, se revisarn los instrumentos de gestin y aplicacin del Plan de Preven-
cin de Riesgos. En el caso de Canarias, el Decreto 168/2009, de 29 de septiem-
bre, por el que se adapta la normativa sobre prevencin de riesgos laborales en
el mbito de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Cana-
rias y sus Organismos Autnomos ni siquiera se detiene en este aspecto.
5. LA OBLIGACIN DE INFORMAR
La Administracin Pblica, como empresario, de acuerdo con lo establecido
en el art. 18.1 LPRL, tiene la obligacin de adoptar las medidas adecuadas con
el fin de que los empleados pblicos reciban una determinada informacin en
materia de prevencin de riesgos laborales. En concreto, debe informar sobre
cules son los riesgos para la seguridad y salud de dichos empleados, tanto los
que afectan al concreto puesto de trabajo o funcin, como a la empresa en su
conjunto; sobre las medidas y actividades de proteccin y prevencin que de-
ben aplicarse a los citados riesgos; as como sobre las medidas adoptadas para
poder hacer frente a situaciones de emergencia que puedan producirse. En con-
creto, en relacin a lo sealado, hay que tener en cuenta la obligacin de infor-
mar, lo antes posible, en los supuestos de riesgo grave e inminente a todos los
empleados afectados (art. 21.1 a) LPRL). Pues bien, con carcter general, cabe
sealar que de este modo se consigue que los empleados pblicos tengan un
conocimiento del medio en el que desarrollan su labor, en cuanto a los riesgos
y medidas adoptadas al respecto; y, adems, la informacin hace posible la
participacin y consulta de los empleados pblicos en materia de prevencin de
riesgos laborales.
Dicha informacin se debe proporcionar a los empleados pblicos de forma
individual si no cuentan con representantes, y, cuando los tengan, la informa-
cin se les facilitar a travs de los mismos. Si bien, en todo caso se deber
informar directamente a cada trabajador de los concretos riesgos que afec-
ten a su puesto de trabajo y de las medidas de proteccin y prevencin aplica-
bles frente a dichos riesgos. En este sentido, hay que recordar que el art. 18.1
LPRL, tal y como seala la disposicin adicional tercera de la LPRL, constitu-
ye norma bsica, lo que implica que su regulacin se aplica en todo el territorio
nacional al personal que presta servicios con una vinculacin administrativa o
138
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
estatutaria, es decir, no es posible que las CCAA establezcan una regulacin
diferente; salvo para mejorar lo previsto en la norma y establecer un desarrollo
que se adapte a sus peculiaridades.
De todos modos, hay que tener en cuenta que existe una regulacin espec-
fica en relacin a la obligacin de informacin para determinados colectivos, de
forma que ha de hacerse referencia a la misma para destacar las singularidades
que se establecen con respecto a la regulacin comn:
En relacin a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el art. 1 del
RD 179/2005 seala entre los principios que han de inspirar el contenido
de la norma el de informacin, aunque, como obligacin, su regulacin
est prevista en el art. 7 de este RD. En este caso, la Direccin General de
la Guardia Civil est obligada a promover las medidas necesarias para
informar a su personal. No obstante, la informacin se limita, de un lado,
a los riesgos de la funcin que realiza, es decir, de la concreta labor que
lleva a cabo, y, de otro, a las medidas adoptadas para su prevencin. El
RD 179/2005 no establece cules son las medidas que ha de promover la
Direccin General de la Guardia Civil para hacer llegar esa informacin a
su personal, con lo que parece que pueden ser todas aquellas que permitan
que se cumpla esta finalidad. Lo que s seala es que la informacin se
contendr en los manuales de los servicios, instrucciones y rdenes impar-
tidas, y, al mismo tiempo, establece el deber de los miembros del Cuerpo
de la Guardia Civil de conocer su contenido hasta el nivel necesario para
asegurar la prevencin.
A pesar de esa limitacin en cuanto a la informacin que se va a proporcio-
nar a los miembros de la Guardia Civil, hay que tener en cuenta que el derecho
a la informacin es un instrumento para la proteccin de estos sujetos, de for-
ma que el acceso a la citada informacin debe entenderse en trminos de efi-
cacia y operatividad con el fin de que aquella sea posible. Por tanto, la infor-
macin sobre los riesgos debera incluir tanto los singulares de su concreta
tarea, como los que se deriven de la labor que realizan otros sujetos por los que
se pueda ver afectado con ocasin del cumplimiento de su funcin; si bien, la
norma, como se ha sealado, solo menciona los riesgos de la funcin que rea-
liza. Adems, puede que no sea posible establecer medidas preventivas para
hacer frente a los riesgos por el hecho de que deba asumirlos para poder pre-
servar la funcin que tiene encomendada, con lo que se ver limitado el dere-
cho del sujeto a la seguridad y salud laboral, pero la informacin con respecto
a las medidas adoptadas deber alcanzar en este caso a todas aquellas que se
hayan podido establecer, ya que deber protegerse su seguridad y salud en la
medida de lo posible. En estos trminos ha de entenderse asegurada la preven-
cin, es decir, con las restricciones necesarias para que los sujetos puedan
cumplir la funcin que tienen atribuida. En este sentido, los sujetos debern
conocer los mencionados riesgos, las medidas para hacerles frente y, en su
caso, la imposibilidad de adoptarlas.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
139
El art. 11 del RD 179/2005 establece, entre las obligaciones de la Adminis-
tracin, que en supuestos de riesgo grave e inminente el personal que se puede
ver afectado debe estar informado de que existe ese riesgo y de las medidas
adoptadas o de las que, en su caso, deban adoptarse. Ahora bien, la citada Ad-
ministracin deber informar siempre que sea posible, por lo que se entiende
que habr situaciones en las que no lo ser, aunque no se especifica nada al
respecto. Lo cierto es que cuando no sea posible los trabajadores no van a reci-
bir esa informacin, lo que puede conllevar que su derecho a la vida y a la inte-
gridad pueda verse gravemente afectado.
En el caso del personal de las Fuerzas Armadas y en el de los miembros
del Cuerpo de la Guardia Civil que presten servicios en el mbito del Mi-
nisterio de Defensa a los que se les aplica el RD 1755/2007, de 28 de di-
ciembre, cabe destacar que la Defensa nacional, como finalidad que se
encomienda al personal militar, va a determinar que se limite el derecho a
la informacin de estos colectivos. La informacin no es distinta a la esta-
blecida en el art. 18 de la LPRL, si bien la regulacin difiere en cuanto a
la forma de proporcionarla, ya que se establece que no se debe perjudi-
car la eficacia de la misin, ni se deben quebrantar las normas sobre segu-
ridad de la informacin (art. 7.2 del RD 1755/2007). El problema es que
esta previsin puede llevar a restringir esta informacin, limitando as el
derecho de estos colectivos a ser informados con el fin de salvaguardar la
Defensa nacional; con lo que de esa forma, al mismo tiempo, se limita el
derecho de estos sujetos a su seguridad y salud con el fin de preservar la
funcin que tienen encomendada. En relacin a lo sealado, hay que indi-
car que el art. 18.3 del RD 1755/2007 establece que en los supuestos de
riesgo grave e inminente el personal afectado deber estar informado de su
existencia y de las medidas adoptadas o que, en su caso, puedan adoptarse
en materia de prevencin, aunque, al igual que se contempla en el art. 11
del RD 179/2005, esa obligacin est condicionada ya que la norma espe-
cifica que se informar al personal siempre que sea posible, con las
consecuencias a las que ya se ha hecho referencia. No obstante, en este
caso, el citado artculo aclara que en el desarrollo ordinario de cualquier
actividad se proporcionar la informacin adecuada.
Tambin cuentan con una normativa especfica los funcionarios del Cuer-
po Nacional de Polica. En concreto, el art. 7.1 del RD 2/2006 hace refe-
rencia a esta obligacin de informar. En este caso prcticamente se repro-
duce lo establecido en el art. 18 LPRL, si bien hay que precisar, de un
lado, que en este supuesto es la Direccin General de la Polica la obligada
a adoptar las medidas adecuadas para que estos funcionarios reciban infor-
macin; y, de otro, que la informacin se proporciona bien a estos directa-
mente, o bien a sus representantes. Por tanto, la informacin se facilita a
unos o a otros, pero no a ambos. En los mismos trminos se regula la
obligacin de informar en el art. 7.1 del Decreto 55/2010, de 13 de sep-
tiembre, por el que se establecen normas sobre prevencin de riesgos la-
140
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
borales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la Polica Foral
de Navarra; si bien, en este caso es la Direccin General de Interior la que
deber adoptar las citadas medidas.
6. LA OBLIGACIN DE FORMACIN
En el art. 19 LPRL se regula la obligacin del empresario, en este caso de la
Administracin Pblica, de garantizar que cada empleado pblico reciba for-
macin en materia de prevencin de riesgos laborales. Se trata de una forma-
cin que deber impartirse en diferentes momentos: en el de la contratacin,
y en este supuesto, hay que entender que tambin hay que hacer referencia al
momento de acceso a la funcin pblica (se trata, por tanto, de una formacin
inicial); cuando se produzcan cambios en las funciones que desempea el
empleado pblico; cuando se introduzcan nuevas tecnologas; y cuando se
produzcan cambios en los equipos de trabajo. Por tanto, es una obligacin que
no se agota en el momento inicial de la relacin, ya sea laboral o administrativa
o estatutaria, sino que se prolonga cuando existan los cambios que la propia
norma indica como una obligacin de tracto sucesivo. De hecho, la formacin
debe adaptarse a la evolucin de los riesgos y a la aparicin de otros nuevos y,
si fuese necesario, debe repetirse peridicamente.
La formacin en materia de prevencin de riesgos laborales debe ser tanto
terica como prctica. Adems, la norma indica que debe ser suficiente y ade-
cuada. En este sentido, se deber tener en cuenta la evaluacin de riesgos, ya
que esta ser la que proporcione informacin a la Administracin a la hora de
tomar una decisin al respecto. De este modo, los contenidos debern respon-
der a las peculiaridades del sujeto que la recibe, al puesto de trabajo o funcin
que desempee, y a los riesgos a los que est expuesto. Esta formacin debe
impartirse dentro de la jornada de trabajo, si bien en aquellos casos en los que
no sea posible, se llevar a cabo fuera de dicha jornada pero descontando el
tiempo que se haya invertido en la misma de su jornada habitual. La Adminis-
tracin Pblica podr impartir esta formacin con medios propios o concertarla
con servicios ajenos. En todo caso, el coste de la formacin no podr recaer en
los empleados pblicos.
En relacin a esta materia, la disposicin adicional tercera de la LPRL sea-
la que el art. 19, apartados 1 y 2, constituye norma bsica, es decir, toda la re-
gulacin prevista en el mismo excepto la referencia a la imparticin por me-
dios propios o concertados, lo que supone que en este aspecto las CCAA
pueden establecer una regulacin diferente a la prevista en la LPRL. En este
sentido, en relacin a la regulacin establecida con respecto a la obligacin de
formacin por parte de las CCAA cabe hacer referencia a la de La Rioja, en
concreto a la contenida en el art. 10 del Decreto 129/2007, que prcticamente
viene a reproducir lo establecido en relacin a la obligacin de formacin en el
citado art. 19 LPRL, la diferencia con respecto a lo previsto en este artculo es
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
141
la sustitucin del trmino empresario por una referencia expresa a la Adminis-
tracin autonmica, y el de trabajador por el de empleado pblico.
De todos modos, al margen de lo sealado, hay que tener en cuenta las sin-
gularidades previstas en cuanto a la obligacin de formacin en materia de
prevencin de riesgos laborales para ciertos colectivos. Estas singularidades
tienen en comn el hecho de que los sujetos reciben una concreta formacin
destinada a realizar las labores que tienen encomendadas con el fin de preservar
la funcin especfica que se les atribuye, de modo que la formacin en preven-
cin de riesgos laborales pasa a formar parte de las materias objeto de estudio
en los diferentes procesos y cursos en los que participan estos colectivos. En
concreto:
En el RD 179/2005 se establece la obligacin de la Direccin General de
la Guardia Civil de garantizar la formacin en materia de prevencin de
riesgos laborales de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de los
miembros de las Fuerzas Armadas destinados en unidades, centros y orga-
nismos de la Direccin General de la Guardia Civil incluidos en su mbito
de aplicacin (art. 9). En este caso, la norma reproduce parte de la regula-
cin contenida en el art. 19 LPRL, y, adems, contempla ciertas singulari-
dades en cuanto a la forma de proporcionarla y en relacin a la necesidad
de actualizarla. En estos aspectos, el legislador parte de la existencia de la
formacin que proporciona la propia organizacin a los sujetos a los que
se les aplica la norma y que est destinada a la funcin que se encomienda
a este personal. En este caso, aunque se trata de personal militar, la norma
se dirige a preservar la seguridad y salud laboral de este personal cuando
realiza labores de polica, por lo que la citada funcin a la que se hace re-
ferencia es la seguridad ciudadana. Pues bien, la formacin en materia
preventiva pasa a integrarse en los planes de estudio (una vez adaptados),
con lo que se asegura que el personal la reciba y disponga de la misma
cuando inicie su actividad profesional, y, a su vez, se contempla la incor-
poracin a los planes de formacin continua, lo que facilita su actualiza-
cin, su adaptacin a la evolucin de los riesgos, o a la aparicin de otros
nuevos, y su adecuacin a las tareas que realice.
En el art. 9 del RD 1755/2007 tambin se establece como singularidad en
materia de formacin en prevencin de riesgos laborales, para el personal
de las Fuerzas Armadas (excepto para aquellos a los que se les aplica el
citado RD 179/2005), y para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil
que presten servicios en el mbito del Ministerio de Defensa, en la misma
lnea que la sealada en el RD 179/2005, la necesidad de que quede garan-
tizada mediante su inclusin en los distintos niveles de enseanza militar
que se imparte por el cuerpo docente del Ministerio de Defensa y que tiene
como finalidad la formacin y la capacitacin del militar profesional (en-
seanza de formacin, de perfeccionamiento y altos estudios militares, en
concreto), as como en los cursos que se imparten en relacin a los distin-
tos puestos de trabajo y al uso de materiales y equipos.
142
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
En el mismo sentido, tambin se contemplan ciertas singularidades en el
art. 8 del RD 2/2006, en cuanto a la formacin de los funcionarios del
Cuerpo Nacional de Polica. En este caso, es la Direccin General de
Polica la que est obligada a garantizar la formacin terica y prctica de
estos funcionarios. Pero la mayor singularidad en este supuesto se pone
de manifiesto en relacin a los diferentes momentos y a la forma en la que
van a recibir formacin en materia de prevencin de riesgos laborales. En
concreto, se tiene en cuenta que estos funcionarios participan en procesos
de formacin para ingresar en el Cuerpo; en cursos de capacitacin para
promocionar a diferentes categoras (Subinspector, Inspector, Inspector
Jefe y Comisario); y en cursos de especializacin preceptiva para poder
desempear determinados puestos de trabajo. De forma que en esos pro-
cesos y cursos tambin recibirn formacin en materia de prevencin de
riesgos laborales en los diferentes centros de formacin dependientes
de la mencionada Direccin. Para ello la formacin en esta materia se
integra en los diferentes planes de estudio, una vez modificados, de
acuerdo con lo establecido en la disposicin adicional tercera del RD
2/2006, por lo que pasa a formar parte de las materias objeto de estudio,
junto a aquellas destinadas a adquirir conocimientos, habilidades y des-
trezas que les permitan realizar su labor.
No obstante, la norma tambin establece la necesidad de impartir la forma-
cin cuando se introduzcan nuevas tecnologas o cambios en los equipos de
trabajo (art. 8 RD 2/2006), tal y como se indica en el art. 19.1 LPRL. Pero,
adems, tiene en cuenta la necesidad de proporcionar formacin en materia de
prevencin de riesgos laborales para los funcionarios de polica que no partici-
pen en los citados procesos, o cursos de especializacin. En concreto, en los
casos en los que esa materia no sea contemplada como parte del programa. As,
establece que la Direccin General de Polica realizar las actuaciones oportu-
nas en orden a propiciar la formacin bsica en materia de prevencin de ries-
gos laborales (disposicin adicional tercera del RD 2/2006).
Por ltimo, hay que hacer referencia al art. 8 del Decreto Foral 55/2010,
de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre prevencin
de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la
Polica Foral de Navarra, en el que se regula su formacin en materia de
prevencin de riesgos laborales. En este supuesto, es la Direccin General
de Interior la que debe garantizarla, a travs de la Escuela de Seguridad, lo
que se llevar a cabo, al igual que en el caso del Cuerpo Nacional de Poli-
ca, en diferentes momentos. En concreto, durante los procesos de forma-
cin para ingresar en el Cuerpo de la Polica Foral; en los cursos de capa-
citacin para la promocin a diferentes empleos; y en los de especializacin
preceptiva para poder acceder al desempeo de ciertos puestos de trabajo.
Adems, tambin se hace una referencia expresa a la necesidad de impartir
formacin cuando se introduzcan nuevas tecnologas, o cambios en los
equipos de trabajo.
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
143
7. LA OBLIGACIN DE VIGILANCIA DE LA SALUD
Tal y como establece el art. 22.1 LPRL, el empresario est obligado a garan-
tizar la vigilancia peridica de la salud de los trabajadores a su servicio en
funcin de los riesgos inherentes al trabajo. En este caso, la Administracin
Pblica, como empresario, est obligada a garantizar la citada vigilancia peri-
dica de la salud de quienes presten servicios para la misma en el marco de una
relacin laboral, o de carcter administrativo, o estatutario. Obligacin que
debe cumplir en diferentes momentos (art. 37.3 b) RSP, y 22.5 LPRL):
a) Al inicio de la actividad laboral.
b) Despus de la asignacin de tareas especficas con nuevos riesgos para
su salud.
c) Cuando el empleado se reincorpore tras una ausencia prolongada por
motivos de salud, con el fin de descubrir sus posibles orgenes profesio-
nales y recomendar una accin apropiada para protegerlo.
d) A intervalos peridicos. En este sentido, hay que sealar que los regla-
mentos y la negociacin colectiva suelen recoger la periodicidad de los
reconocimientos mdicos (por ejemplo, art. 4 del RD 488/1997, de 14 de
abril, sobre disposiciones mnimas de seguridad y salud relativas al
trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualizacin; art. 8
RD 664/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores
contra los riesgos relacionados con la exposicin a agentes biolgicos
durante el trabajo; art. 8 RD 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protec-
cin de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposicin
a agentes cancergenos durante el trabajo).
e) E, incluso, una vez extinguida la relacin con la Administracin Pblica,
cuando la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo lo haga necesario.
La LPRL establece, como regla general, el carcter voluntario de los reco-
nocimientos mdicos (art. 22.1 LPRL), lo que implica la necesidad de contar
con el consentimiento del empleado pblico, de forma que solo se realizarn si
acepta someterse a los mismos voluntariamente. Sin embargo, tambin seala
que de este carcter voluntario solo se exceptuarn, previo informe de los re-
presentantes de los trabajadores, una serie de supuestos. Lo que implica que
esos reconocimientos mdicos sern obligatorios en los siguientes casos:
a) Cuando su realizacin sea imprescindible para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los empleados pblicos.
b) Para verificar si el estado de salud del empleado pblico puede constituir
un peligro para el mismo, para los dems empleados, o para otras perso-
nas relacionadas con la Administracin Pblica en cuestin.
c) Cuando est establecido en una disposicin legal en relacin con la pro-
teccin de riesgos especficos y actividades de especial peligrosidad. En
concreto, el art. 196.2 de la LGSS establece la obligatoriedad de los re-
144
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
conocimientos mdicos para cubrir puestos con riesgo de enfermedad
profesional.
En todo caso, las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajado-
res habrn de respetar el derecho a la intimidad (la STC 196/2004, de 15 de no-
viembre, seala que la realizacin de una prueba con la finalidad de verificar el
consumo de cannabis supone una vulneracin del derecho a la intimidad; no
existe una justificacin para imponer dicho control mdico por la concurrencia
de un inters general del grupo social o de la colectividad laboral o de algn tipo
de situacin de necesidad objetivable relativa al puesto de trabajo, vinculada con
la certeza de un riesgo o peligro o con la proteccin frente a riesgos especficos
y actividades de especial peligrosidad que determine la posible inclusin en
alguno de los supuestos excepcionales en los que el reconocimiento mdico es
obligatorio) y a la dignidad del empleado pblico, as como la confidencialidad
de toda la informacin relacionada con su estado de salud.
Para garantizar estos derechos, el legislador establece que los resultados de
la vigilancia de la salud sern comunicados en este caso a los empleados pbli-
cos (art. 22.2 LPRL). La Administracin Pblica, como empresario, y las per-
sonas u rganos responsables en materia de prevencin deben ser informados
de las conclusiones que se deriven de los reconocimientos efectuados en rela-
cin con la aptitud del trabajador para desempear el puesto de trabajo (tan
solo si es o no apto para ello (art. 16.2 Convenio n 161 de la OIT)), o con la
necesidad de establecer medidas de prevencin y proteccin o, en su caso, me-
jorar las que se hayan adoptado (art. 22.4 LPRL); sin que esas conclusiones
puedan contener datos mdicos de carcter personal, ni informacin relativa a
enfermedades o problemas de salud concretos. Adems, la Administracin no
podr utilizar los datos obtenidos con fines discriminatorios, ni en perjuicio del
empleado pblico (art. 22.4 LPRL). En este sentido, hay que tener en cuenta
que el acceso a la informacin mdica de carcter personal est limitado al
personal mdico y a las autoridades sanitarias que lleven a cabo la vigilancia de
la salud de los empleados pblicos. Es decir, esa informacin no puede ser fa-
cilitada al empresario ni a otras personas salvo en el caso en que el empleado
pblico preste su consentimiento expreso (art. 22.4 LPRL).
Es el personal sanitario con competencia tcnica, formacin y capacidad
acreditada el que debe llevar a cabo las medidas de vigilancia y control de la
salud (art. 22.6 LPRL). Se deber optar por la realizacin de los reconocimien-
tos o pruebas que causen menores molestias a los empleados y sean proporcio-
nales al riesgo (art. 22.1 LPRL). Adems, estos reconocimientos mdicos debe-
rn ser gratuitos para los empleados pblicos, es decir, de acuerdo con lo
establecido en el art. 14.5 LPRL, el coste econmico de las medidas preventi-
vas no debe recaer en modo alguno sobre estos empleados.
A la obligacin de vigilancia de salud tambin se hace referencia en diferen-
tes normas destinadas a determinados colectivos, como es el caso de los funcio-
narios de polica, de los miembros de Cuerpo de la Guardia Civil, o del Perso-
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
145
nal de las Fuerzas Armadas. Normas en las que se pone de manifiesto en todos
los casos la necesidad de garantizar la vigilancia de la salud, y en las que es
posible constatar como se reitera parte del contenido del art. 22 de la LPRL,
pero en las que tambin se encuentran, entre otros aspectos, referencias a los
riesgos derivados de la funcin que se encomienda a estos colectivos, y adapta-
ciones de la regulacin comn que vienen a dar respuesta a singularidades de
carcter organizativo. En concreto:
En el art. 6 del RD 179/2005 se establece la obligacin de la Direccin
General de la Guardia Civil de garantizar la vigilancia de la salud de los
miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de los miembros de las Fuer-
zas Armadas destinados en unidades, centros y organismos de la Direc-
cin General de la Guardia Civil incluidos en su mbito de aplicacin. Lo
cierto es que este precepto reproduce parte de la regulacin contenida en
el art. 22 de la LPRL, si bien tambin contempla ciertas singularidades. En
concreto, se mencionan los reconocimientos mdicos y psicolgicos,
como medio para llevar a cabo esa vigilancia y se indica que se realizarn
por los servicios de asistencia sanitaria y de psicologa de la Guardia
Civil, es decir, por sus propios servicios (a los que se hace referencia en
el art. 15 de la Orden de 29 de octubre de 2001, por la que se desarrolla la
estructura orgnica de los Servicios Centrales de la Direccin General de
la Guardia Civil); de esta forma se adapta la regulacin comn a la orga-
nizacin interna con la que se cuenta.
Estos servicios evaluarn el estado de salud de los sujetos a los que se les
aplica este RD, para lo que se tendr en cuenta los riesgos que se derivan del
desarrollo de las labores que tienen encomendadas, y, ms concretamente, los
relativos a su concreto puesto de trabajo. En este sentido, hay que tener en
cuenta que la norma se aplica a las labores de polica, en particular comprende
las actividades especficas para el cumplimiento de las misiones encomendadas
por la LOFCS. En este caso, la regulacin prevista en materia de vigilancia de
la salud se aplica a los citados sujetos con independencia de que esas activida-
des presenten o no caractersticas exclusivas de las actividades de polica, se-
guridad, resguardo aduanero y servicios operativos de proteccin civil (art. 2
RD 179/2005).
El art. 6 del RD 179/2005 hace referencia, en los mismos trminos que el
art. 22 de la LPRL, a la necesidad de que la vigilancia de la salud se lleve a cabo
respetando la dignidad de la persona, la confidencialidad de toda la informacin
relacionada con el estado de salud, y, adems, garantizando que los datos que
deriven de esa vigilancia no podrn ser usados con fines discriminatorios, ni en
perjuicio del afectado. Sin embargo, no hace ninguna mencin al derecho a la
intimidad del sujeto. En este caso hay que tener en cuenta que este RD parte de
la regulacin prevista en la LPRL (art. 3.2 de la LPRL) y pretende adaptarla a
las peculiaridades organizativas y de participacin, y a las especiales caracters-
ticas de las funciones que tienen encomendadas los colectivos incluidos en su
146
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
mbito de aplicacin cuando realicen las tareas que en l se indican. Lo que
determina que, en ciertos aspectos, estos sujetos vean limitados sus derechos
con el fin de preservar la funcin que tienen encomendada. No obstante, hay
que entender que, a pesar de no hacerse una referencia expresa, el hecho de que,
como regla general, sea necesario el consentimiento previo del trabajador para
llevar a cabo esa vigilancia de la salud va a impedir intromisiones en su intimi-
dad cuando el sujeto no lo otorgue. Adems, la referencia a la necesidad de
respetar la confidencialidad de la informacin obtenida a travs de los recono-
cimientos mdicos, tambin incide en la proteccin del derecho a la intimidad,
de los datos personales y de la salud del sujeto.
El RD 179/2005 contempla dos excepciones al carcter voluntario de los
reconocimientos mdicos: por una parte, cuando sean imprescindibles para po-
der verificar si el estado de salud de este personal puede constituir un peligro
para l mismo; y, por otra, cuando su salud pueda originar una situacin de
peligro para las dems personas relacionadas con la funcin que desempea.
En este ltimo caso vara la redaccin del RD 179/2005 con respecto a lo esta-
blecido en la LPRL en la que se hace referencia a los dems trabajadores y a
otras personas relacionadas con la empresa. No obstante, es posible entender
que, en esa mencin genrica, estn incluidos tanto el resto del personal que
pueda verse afectado, como cualquier otra persona.
El art. 6 del RD 179/2005 recoge otros aspectos previstos en el art. 22 de la
LPRL, tales como la comunicacin de los resultados de los reconocimientos
mdicos a los interesados, y la limitacin del acceso al contenido de la informa-
cin mdica al personal mdico y autoridades que lleven a cabo la vigilancia de
la salud. Sin embargo, no establece la necesidad de informar a la Direccin
General de la Guardia Civil de los resultados, tan solo se indica que sern infor-
mados de las conclusiones que se deriven de los reconocimientos mdicos los
rganos competentes en materia de prevencin.
En relacin a los funcionarios de polica, hay que tener en cuenta que al-
gunas normas que se aplican este colectivo se ocupan de la obligacin de
vigilancia de la salud. En concreto, se hace referencia a esta obligacin en
el art. 10 del RD 2/2006 en relacin a los funcionarios del Cuerpo Nacio-
nal de Polica y en el art. 10 del Decreto Foral 55/2010, con respecto a los
funcionarios del Cuerpo de la Polica Foral de Navarra; y en el art. 57 del
Decreto 77/2010, de 8 de julio, en el que se regula la obligacin de garan-
tizar la vigilancia peridica del estado de salud de los miembros del Cuer-
po General de Polica Canaria.
En este caso, todas estas normas trascriben gran parte del contenido del
art. 22 de la LPRL, aunque tambin establecen ciertas singularidades. As, el
art. 10 del RD 2/2006 no solo hace referencia a la realizacin de reconocimien-
tos mdicos, sino tambin al desarrollo de campaas de inmunizacin y de
proteccin de la salud. La misma referencia, en trminos similares, se recoge en
el art. 57 del Decreto 77/2010. Si bien, hay que tener en cuenta que la finalidad
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
147
que se persigue con esta obligacin de garantizar la vigilancia de la salud es la
de prevenir los riesgos inherentes a la funcin policial. Por tanto, aunque se
haga una mencin a las citadas campaas, en las que se incluyen medidas sani-
tarias preventivas y administracin de vacunas, lo cierto es que estas pueden
afectar a la poblacin en general. Es decir, los reconocimientos mdicos de
carcter general o inespecficos, no van a sustituir a los exmenes de salud de
los funcionarios de polica en funcin de los riesgos especficos a los que estn
expuestos con motivo del desarrollo de su labor. De esta forma, la vigilancia de
la salud no puede limitarse a reconocimientos mdicos de carcter general, sino
que es preciso que se lleven a cabo esos exmenes de salud en funcin de los
citados riesgos especficos, ya que si no fuese as no se cumplira con la obliga-
cin de vigilancia de la salud.
Estas normas hacen hincapi en la necesidad de prevenir esos riesgos espe-
cficos, pero, adems, tanto el art. 10 del RD 2/2006, como el art. 10 del Decre-
to Foral 55/2010, establecen una serie de criterios de los que se debe partir a la
hora de programar los reconocimientos mdicos y las campaas inmunolgi-
cas. En concreto, hacen referencia a la actividad, a las condiciones medioam-
bientales a las que el funcionario se ve sometido, a la utilizacin habitual de
equipos y productos que entraen ciertos ndices de peligrosidad, y a la edad.
Criterios, entre otros, que han de ser tenidos en cuenta, ya que pueden determi-
nar la periodicidad de la vigilancia de la salud de estos colectivos, y la necesi-
dad de dar un tratamiento singular a los funcionarios que se encuentren en esas
situaciones.
En el RD 2/2006 y en el Decreto Foral 55/2010, al igual que en la LPRL, se
establece la voluntariedad de los reconocimientos mdicos, si bien en ambas
normas se recogen una serie de excepciones con alguna singularidad. Por una
parte, se hace referencia a los supuestos en los que lo establezca una norma; y,
por otra, a los casos en los que sea necesario para la deteccin de una patologa
que pueda causar grave riesgo para los funcionarios o los ciudadanos. La
referencia a grave riesgo en lugar de a riesgo va a limitar los casos en los
que el funcionario de polica debe someterse de forma obligatoria a dichos re-
conocimientos. Estas normas no contemplan la excepcin prevista en la LPRL
para el caso en el que resulte imprescindible para evaluar los efectos de las
condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores, lo que implica que
las excepciones a la voluntariedad se establecen en la medida en que pueden
verse afectados otros sujetos, pero no el propio funcionario. Por tanto, en ese
caso el funcionario no est obligado a someterse a los exmenes de salud co-
rrespondientes, salvo, como se ha sealado, que se establezca en una norma.
Por su parte, el art. 10.3 del Decreto Foral 55/2010, establece otro supuesto
concreto en el que los funcionarios a los que se les aplica esta norma estarn
obligados a someterse a un reconocimiento psicofsico. Es el caso de aquellos
que porten armas de fuego. Adems, la norma indica la periodicidad con la que
han de someterse al mismo. En concreto, al inicio de la actividad, al reincorpo-
148
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
rarse al trabajo, distinguindose en este supuesto, si esa ausencia es superior a
tres meses y por motivos de salud, o de ms de un ao por otros motivos. De
todos modos, ser obligatorio someterse al reconocimiento mdico cuando ha-
yan pasado ms de cuatro aos desde el ltimo que se les haya efectuado.
El RD 2/2006 y el Decreto Foral 55/2010 tambin especifican quines reci-
birn la informacin relativa a las conclusiones de los reconocimientos mdi-
cos. As, mientras el primero seala que la informacin se transmitir a los
responsables de la Direccin General de la Polica a travs de Servicio de Pre-
vencin de Riesgos Laborales, el segundo seala que sern informados de las
citadas conclusiones los responsables de la Direccin General de Interior y de
la Jefatura del Cuerpo de Polica Foral. Sin embargo, ninguna de las normas,
incluido el Decreto 77/2010, contempla la necesidad de realizar un seguimiento
del estado de salud de los funcionarios de polica una vez que dejen de prestar
servicios para los casos en los que sea necesario por la naturaleza de los riesgos
inherentes al trabajo, es decir, en este supuesto a la funcin policial.
Los arts. 14 y 17 del RD 1755/2007 hacen referencia, respectivamente, a
la vigilancia de la salud, y a la proteccin de datos relativos a la misma,
si bien este ltimo artculo tan solo reproduce, de un lado, lo establecido
en el art. 22.2 de la LPRL en cuanto al respecto al derecho a la intimidad
y a la dignidad, y a la confidencialidad de la informacin relacionada con
su estado de salud, y, de otro, lo previsto en el art. 22.4 de la LPRL en
cuanto a la necesidad de informar a los rganos competentes en materia
de prevencin de las conclusiones generales que se deriven de los reco-
nocimientos mdicos.
Por su parte, el art. 14 del citado RD establece el derecho de personal de las
Fuerzas Armadas y de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten
servicios en el mbito del Ministerio de Defensa a una adecuada vigilancia de
la salud en relacin a los riesgos derivados de su puesto de trabajo, mediante
reconocimientos mdicos especficos. Tambin se contemplan los casos en los
que ser obligatorio: por una parte, en los supuestos en los que sea imprescin-
dible para evaluar los efectos de las condiciones de trabajo sobre la salud del
personal; y, por otra, para verificar si su estado de salud puede constituir un
peligro para el mismo, o para el resto del personal, o para terceras personas re-
lacionadas con la Unidad, Centro u Organismo. Es cierto que ambos supuestos
reproducen lo establecido en el art. 22 LPRL; no obstante, hay que sealar en
relacin a este ltimo que se tienen en cuenta las singularidades organizativas
que determinan la necesidad de adaptar la regulacin comn contenida en la
LPRL; de ah que se haga referencia a Unidad, Centro u Organismo, en lugar
de hacerlo a empresa.
Junto a estos supuestos tambin se establece la obligacin de someterse a
los citados reconocimientos mdicos en los casos previstos en el art. 25.2
LPRL. En este supuesto, hay que partir del hecho de que en este artculo se
establece la obligacin del empresario de tener en cuenta en las evaluaciones
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
149
los factores de riesgo que puedan incidir en la funcin de procreacin de los
trabajadores y trabajadoras, en particular por la exposicin a agentes fsicos,
qumicos y biolgicos que puedan ejercer efectos mutagnicos o de toxicidad
para la procreacin, tanto en los aspectos de la fertilidad, como del desarrollo
de la descendencia, con objeto de adoptar las medidas preventivas necesarias.
Por tanto, en esos casos en los que estn presentes esos factores de riesgo que
pueden afectar de forma negativa a la funcin de procreacin, en los trminos
sealados, los sujetos a los que se les aplica la norma estarn obligados a so-
meterse a los reconocimientos mdicos. Por lo dems, salvo hacer referencia
al derecho a la vigilancia de la salud del personal que participe en operaciones
excluidas del mbito de aplicacin de la norma, el RD 1755/2007 reproduce lo
establecido en el art. 22.5 LPRL en relacin a la necesidad de prolongar el
derecho a la vigilancia peridica del estado de salud del personal al que se
aplica el RD 1755/2007, en este caso con independencia de que no se encuen-
tre en servicio activo, cuando la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo
lo haga necesario.
8. LA OBLIGACIN DE DOCUMENTACIN
La Administracin Pblica, como empresario, est obligada a elaborar una
serie de documentos, tal y como se establece en el art. 23 LPRL:
1. El Plan de prevencin de riesgos laborales; la evaluacin de riesgos, con
el resultado de los controles peridicos de las condiciones de trabajo y
de la actividad de los trabajadores; y la planificacin de la actividad
preventiva incluyendo las medidas de proteccin y de prevencin a
adoptar y, en su caso, material de proteccin que deba utilizarse (arts. 7
y 16 LPRL).
2. La prctica de los controles del estado de salud de los trabajadores y las
conclusiones obtenidas de los mismos (de acuerdo con lo previsto en el
art. 22 LPRL).
3. La relacin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que
hayan causado una incapacidad laboral superior a un da de trabajo. En
este sentido, hay que tener en cuenta que la Administracin est obligada
a notificar por escrito a la autoridad laboral los daos para la salud de los
empleados a su servicio que se hubieran producido con motivo del de-
sarrollo de su trabajo.
Adems, est obligada a conservar estos documentos y a ponerlos a dispo-
sicin de la autoridad laboral (art. 23.1 LPRL), de las autoridades sanitarias
(arts. 23.4 LPRL y 21 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad),
y de los representantes de los empleados en materia de prevencin de riesgos
laborales (el art. 36.2 b) LPRL establece que estn facultados para tener acce-
so a dicha documentacin).
150
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Esta obligacin de documentacin se contempla en otras normas, bien
para algn aspecto concreto, como sucede, por ejemplo, en el art. 3.3 del
RD 67/2010, en el que, de acuerdo con lo previsto en el art. 23 de la LPRL, se
seala que el Plan de Prevencin de Riesgos Laborales debe reflejarse en un
documento y conservarse a disposicin de la autoridad laboral, de las autori-
dades sanitarias y de los representantes de los trabajadores. O bien para hacer
referencia a la misma con ciertas singularidades, tal y como ocurre en el art. 19
del RD 1755/2007, en el que se regula esta obligacin de documentacin en
trminos muy similares a los previstos en el art. 23 de la LPRL, si bien se adap-
ta la regulacin comn a determinadas peculiaridades organizativas, y a las
propias diferencias que se introducen con respecto a la regulacin comn con-
tenida en la LPRL en relacin a las obligaciones reguladas en el propio RD. En
concreto, cabe destacar:
Es la Jefatura de unidad, centro u organismo (se entiende por unidad, cen-
tro u organismo, tal y como se establece en el art. 3 b) del RD 1755/2007,
de instalaciones del Ministerio de Defensa y de los organismos autno-
mos a l adscritos, cualquiera que sea su designacin, ejrcito de adscrip-
cin, funcin que desempee, o medios que contenga, e incluir los esta-
blecimientos militares, los acuartelamientos, las bases, los barcos y
cualquier otra de anloga consideracin) la que est obligada a elaborar
y conservar la documentacin, es decir, la Jefatura de unidad, centro u
organismo.
No se hace referencia al Plan de prevencin de riesgos laborales, sino al
Plan Ordinario de Prevencin de Riesgos Laborales en los trminos pre-
vistos en el art. 11 del RD 1755/2007.
Por lo dems, se incluye la misma documentacin a la que se hace referencia
en el art. 23 de la LPRL, si bien, puesto que se trata de documentar una serie de
obligaciones que tienen una regulacin especfica en el propio RD 1755/2005,
se mencionan y se indica, segn los casos, conforme a lo previsto o de
acuerdo con lo dispuesto en este RD.
9. LA COORDINACIN DE ACTIVIDADES
El art. 24 de la LPRL, desarrollado por el RD 171/2004, de 30 de enero, esta-
blece obligaciones de coordinacin de actividades empresariales en materia de
prevencin de riesgos laborales; si bien, hay que tener en cuenta que existen
ciertas previsiones normativas para el sector de la construccin al que hacen refe-
rencia la disposicin adicional catorce de la LPRL y la disposicin adicional
primera del RD 171/2004. Las citadas obligaciones de coordinacin de activida-
des empresariales se establecen para situaciones de concurrencia de varias em-
presas, y, en su caso, trabajadores autnomos, en un mismo centro de trabajo;
obligaciones que igualmente se aplican en los supuestos en los que concurre una
o ms Administraciones Pblicas con otras empresas y trabajadores autnomos
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
151
en un mismo centro. La finalidad que se persigue con el establecimiento de estas
obligaciones para las empresas, las Administraciones Pblicas y, en su caso, los
trabajadores autnomos que concurran en el mismo centro es la de proteger la
seguridad y salud de los trabajadores y empleados pblicos que se pueden ver
afectados por los riesgos laborales derivados de concurrencia de actividades que
llevan a cabo las distintas empresas y la Administracin Pblica, o las Adminis-
traciones Pblicas, y los trabajadores autnomos. Pues bien, el art. 24 de la LPRL
regula una serie de supuestos en los que se produce esa situacin de concurrencia:
A) En un mismo centro de trabajo empleados pblicos de una Administra-
cin Pblica pueden prestar servicios junto a trabajadores de otras
empresas, y/o de otras Administraciones Pblicas, y trabajadores aut-
nomos; situacin a la que tambin hace referencia el art. 9.2 del
RD 67/2010. Lo importante en este supuesto es el hecho de que lo hagan
en un mismo espacio fsico, al margen de las relaciones que puedan
existir entre las diferentes empresas y la Administracin. En ese caso se
contempla un deber recproco de cooperacin (arts. 24.1 LPRL y 4 y 5
del RD 171/2004). De esta forma, las empresas y la Administracin
deben informarse recprocamente sobre los riesgos especficos deriva-
dos de las actividades que desarrollen en el centro de trabajo y que pue-
dan afectar a los trabajadores de las otras empresas que concurran en
dicho centro; en particular, existe una obligacin de informar sobre los
riesgos que puedan verse agravados o modificados por circunstancias
derivadas de la concurrencia de actividades; y sobre las medidas de pro-
teccin y prevencin a adoptar frente a los citados riesgos. Informacin
que, al mismo tiempo, cada empresario y, en este supuesto, la Adminis-
tracin Pblica, debe proporcionar a sus respectivos empleados y a los
representantes de los mismos. Adems, deben establecer medios de
coordinacin que sean precisos en cuanto a la proteccin y prevencin
de riesgos laborales (en los trminos previstos en los arts. 5 y 11 a 14 del
RD 171/2004); lo que se reitera en el citado art. 9.2 del RD 67/2010,
junto a una referencia genrica a la necesidad de adoptar medidas.
Todos estos deberes se extienden a los trabajadores autnomos que
presten servicios en dicho centro de trabajo (art. 24.5 LPRL).
En el art. 13 del Decreto 168/2009, por el que, como ya se ha sealado,
se adapta la normativa sobre prevencin de riesgos laborales en el mbi-
to de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Cana-
rias y sus Organismos Autnomos, tambin se regula la coordinacin
empresarial, y, en particular, se hace referencia a esta situacin en la
que en un mismo centro de trabajo prestan servicios empleados pblicos
de la Administracin Pblica, en este caso de la citada Comunidad Au-
tnoma de Canarias o de sus organismos autnomos, junto a trabajado-
res de otras empresas, trabajadores autnomos, y trabajadores de otras
Administraciones Pblicas y contempla, tal y como se establece en el
art. 24.1 de la LPRL, el deber de cooperacin. En este sentido, la norma
152
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
concreta que las Secretaras Generales Tcnicas en el mbito de sus res-
pectivos departamentos, los responsables de los Organismos Autno-
mos, la Direccin General de Relaciones con la Administracin de Jus-
ticia y los titulares de los centros de trabajo deben cooperar con los
responsables de las otras Administraciones Pblicas, empresarios, o tra-
bajadores autnomos, en la aplicacin de la normativa sobre prevencin
de riesgos laborales.
B) Puede suceder que exista un empresario que sea titular del centro de
trabajo, que puede ser la propia Administracin Pblica, u otro empresa-
rio, en el que prestan servicios trabajadores de diferentes empresas (in-
cluida, en su caso, la Administracin Pblica), lo que implica que tiene
la capacidad de poner a disposicin y gestionar el centro de trabajo y
contrata una actividad distinta de la que desarrolla. En ese supuesto, el
empresario, o la Administracin Pblica, titular del centro de trabajo
(adems de cumplir las obligaciones a las que se ha hecho referencia en
el supuesto anterior) debe adoptar las medidas necesarias para que los
empresarios, o Administraciones Pblicas que realizan actividades en
dicho centro reciban informacin e instrucciones en cuanto a los riesgos
que existan en el mismo, y en relacin con las medidas de proteccin,
prevencin y emergencia a aplicar, para que estos las trasladen a sus
trabajadores o empleados pblicos (arts. 24.2 LPRL y 6 a 9 del
RD 171/2004). A estas mismas obligaciones hace referencia el art. 13
del Decreto 168/2009, si bien referidas a la Administracin Pblica de la
Comunidad Autnoma de Canarias y a sus Organismos Autnomos.
No obstante, hay que tener en cuenta que si la Administracin Pblica no
es titular del centro de trabajo sino que lo es otra empresa, aquella ser la
que reciba dicha informacin e instrucciones del citado titular del centro,
y la que las facilite a sus empleados pblicos. Cuando en el centro de
trabajo presten servicios trabajadores autnomos, el empresario, o la Ad-
ministracin Pblica, en su caso, titular del mismo deber proporcionar-
les la informacin y las instrucciones sealadas (art. 24.5 LPRL).
C) Puede darse el caso de que concurran trabajadores en centros de la Ad-
ministracin Pblica en los que esta acta como empresario principal.
La Administracin que contrata la realizacin de obras o servicios co-
rrespondientes a su propia actividad que se desarrollan en sus centros de
trabajo, tiene el deber de vigilar que contratistas y subcontratistas
cumplan la normativa en materia de prevencin de riesgos laborales
(arts. 24.3 LPRL y 10 RD 171/2004).
En relacin a estos ltimos dos supuestos [B) y C)] hay que indicar que
el Decreto 129/2007, por el que, como ya se ha sealado, se procede a la
adaptacin de la legislacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la
Administracin de la Comunidad Autnoma de la Rioja, regula la coor-
dinacin de actividades empresariales para la prevencin de riesgos la-
borales en los arts. 19 a 21. En este caso se hace referencia al supuesto
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
153
en el que la citada Administracin tenga la condicin de empresario ti-
tular o principal, y a la necesidad de adoptar medidas con el fin de pre-
venir los riesgos laborales derivados de la concurrencia de actividades
empresariales. Si bien, hay que indicar que, con carcter general, la nor-
ma se limita a reproducir el contenido del RD 171/2004. En concreto,
los objetivos que se persiguen con la coordinacin de actividades em-
presariales, as como las funciones y las facultades de las personas en-
cargadas de la coordinacin de actividades empresariales.
Tan solo se especifican algunos aspectos, como la necesidad de que las
Secretaras Generales Tcnicas pongan en conocimiento de la unidad,
con rango de Servicio, que existe en la Administracin General de la
Comunidad, que tiene asignada la funcin de coordinacin, el inicio y el
cese de actividad de las empresas concurrentes con el fin de conseguir
que la citada coordinacin sea efectiva. Tambin se indica, de entre las
distintas opciones que establece el art. 13.3 del RD 171/2004, que la
condicin de coordinadores de actividades preventivas se atribuye a los
integrantes del Servicio de Prevencin propio de la mencionada Admi-
nistracin. Y se establece que dicha Administracin cuando tenga con-
dicin de empresario titular o principal, en los casos de concurrencia de
actividades empresariales, puede acordar la aplicacin de medios de
prevencin complementarios, si bien no se especifica.
D) En los supuestos de contratacin y subcontratacin, puede ocurrir que la
Administracin Pblica acte como empresario principal, y los trabaja-
dores de la empresa contratista o subcontratista no presten servicios en
los centros de trabajo de la citada Administracin, pero s utilicen maqui-
naria, equipos, productos, materias primas, o tiles proporcionados por
aquella. En este caso, la Administracin debe cumplir las obligaciones
previstas en el art. 41.1, ltimo prrafo, LPRL para los fabricantes, im-
portadores y suministradores relativas a la necesidad de proporcionar la
informacin necesaria para que la utilizacin y manipulacin de aquellos
tenga lugar sin riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores, y
para que los empresarios puedan cumplir con sus obligaciones de infor-
macin respecto de los trabajadores (art. 24.4 LPRL).
10. LA OBLIGACIN DE PROTEGER A LOS EMPLEADOS PBLICOS
ESPECIALMENTE SENSIBLES
El legislador otorga una proteccin especfica a los trabajadores especial-
mente sensibles a los riegos laborales. En concreto, en los arts. 25 a 28 de la
LPRL se protege a determinados colectivos: trabajadores que por sus caracters-
ticas personales, o por su estado biolgico, o por su condicin de discapacitados
sean especialmente sensibles a los riesgos laborales; trabajadores en situacin de
embarazo, parto reciente o lactancia; menores de edad; trabajadores con relacio-
nes de trabajo temporal y contratados por empresas de trabajo temporal.
154
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
10.1. La proteccin de quienes por sus caractersticas personales, o por
su estado biolgico, o por su condicin de discapacitados sean
especialmente sensibles
El art. 25 de la LPRL establece una regulacin dirigida a la proteccin de los
empleados que sean especialmente sensibles a los riesgos derivados del traba-
jo. Son las circunstancias personales de estos sujetos las que determinan que se
les deba otorgar una concreta proteccin. En este caso, se tiene en cuenta no solo
los riesgos por los que, como cualquier otro empleado, se pueden ver afectados,
y que estn vinculados al desarrollo de su labor, sino el hecho de que determina-
dos empleados presentan unas caractersticas particulares que les hacen ms vul-
nerables, y esto puede dar lugar a que se vean afectados por dichos riesgos en
mayor medida que otros sujetos en los que no concurran dichas caractersticas;
de ah que el legislador las tenga en cuenta y establezca una proteccin especfi-
ca para este colectivo con el fin de garantizar su seguridad y salud.
El legislador concreta quines integran el colectivo de empleados que pue-
den ser especialmente sensibles a los riesgos laborales y establece las condicio-
nes que concurren en los mismos para que se les considere como tales. En
concreto, los empleados pblicos pueden ser especialmente sensibles por diver-
sas razones:
por sus propias caractersticas personales, que pueden hacerles ms vulne-
rables, como, por ejemplo, el hecho de tener una cierta edad, no tanto ser
menor de edad para el que, como se ver, se establece una regulacin es-
pecfica, sino el hecho de que el sujeto por su avanzada edad pueda sufrir
un deterioro que acte como factor a tener en cuenta;
por su estado biolgico conocido, es decir, se trata de proteger a quienes
sufren cualquier tipo de lesin o alteracin de la salud, que previamente debe
ser conocida para que sea posible adoptar medidas preventivas (no se incluye
a las trabajadoras embarazadas, que hayan dado a luz o en perodo de lactan-
cia a las que se hace referencia de forma expresa en el art. 26 LPRL); y
por tener la condicin de discapacitados fsicos, psquicos o sensoriales,
ya sea originaria o sobrevenida.
En esos casos, el art. 25 LPRL establece que deben tenerse en cuenta todas
esas circunstancias que determinan que se les considere trabajadores especial-
mente sensibles en la evaluacin de riesgos laborales. En concreto, han de consi-
derarse las diferentes circunstancias a las que se ha hecho referencia. En este
sentido, el art. 4.1 b) del RSP hace referencia a la evaluacin inicial de riesgos en
la que se ha de considerar la posibilidad de que el trabajador que lo ocupe o vaya
a ocuparlo sea especialmente sensible, por sus caractersticas personales o estado
biolgico conocido, a alguna de dichas condiciones. Tambin seala el art. 4.2
del RSP la necesidad de volver a evaluar los puestos de trabajo que se vean afec-
tados por la incorporacin de un trabajador cuyas caractersticas personales o
estado biolgico conocido lo hagan especialmente sensible a las condiciones del
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
155
puesto. En funcin de los resultados de la evaluacin de riesgos la Administra-
cin Pblica deber adoptar las medidas preventivas que sean necesarias para
garantizar su seguridad y salud. En este sentido, hay que tener en cuenta que el
37.3 del RSP seala que el personal sanitario del servicio de prevencin deber
estudiar y valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a los trabajadores
especialmente sensibles a determinados riesgos, y proponer las medidas preven-
tivas adecuadas. Junto a esta previsin relativa a la evaluacin de riegos y a la
adopcin de las citadas medidas preventivas, tambin se establece una prohibi-
cin que este caso se aplica a la Administracin Pblica de emplear a estos traba-
jadores especialmente sensibles en puestos de trabajo en los que, a causa de sus
caractersticas personales, estado biolgico, o por su discapacidad, puedan poner-
se en situacin de peligro, o poner en dicha situacin a otros empleados, u otras
personas, o cuando se encuentren en estados o situaciones transitorias que no
respondan a las exigencias psicofsicas de sus puestos de trabajo.
Algunas normas contienen una regulacin especfica destinada a proteger a
estos trabajadores especialmente sensibles. En concreto, el art. 16 del RD
1755/2007 parte de la posibilidad de que el personal militar al que se le aplica
la norma puede haber sido declarado con limitaciones para ocupar determina-
dos destinos, de ah que se establezca la obligacin de tener en cuenta su limi-
tacin, y, en concreto, las caractersticas de la misma a la hora de asignarle un
puesto de trabajo, y, en particular, la necesidad de adoptar medidas preventivas
y de proteccin adecuadas. Lo cierto es que se trata de una regulacin bastante
genrica en la que, como sucede en el art. 25.1 LPRL, no se detallan las posi-
bles medidas preventivas.
Aunque esto no ocurre en todos los casos, ya que tambin existen normas en
las que se opta por especificar una medida concreta y, a su vez, regularla con
cierto detalle como sucede con el posible cambio de puesto de trabajo. Lo cierto
es que en relacin a esta medida no cabe aportar una solucin uniforme. Es de-
cir, a pesar de que el art. 25 de la LPRL constituye norma bsica de acuerdo con
lo previsto en la disposicin adicional tercera de la LPRL, hay que considerar las
peculiaridades que se deriven de las normas de la funcin pblica en relacin a
los cambios de puesto de trabajo en funcin de la Administracin Pblica
para la que se preste servicios. En este sentido, cabe mencionar, a modo de ejem-
plo, la regulacin prevista en la Resolucin de 14 de febrero 2008, por la que se
aprueban las instrucciones para la adaptacin de las condiciones de trabajo o la
reubicacin de los trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos
derivados del trabajo, o que por problemas de salud de carcter temporal no
pueden desempear adecuadamente las funciones de su puesto de trabajo.
Tambin se contiene una regulacin especfica en este caso para los funcio-
narios del Cuerpo de Polica Foral de Navarra en el art. 19 del Decreto Foral
55/2010 en relacin a la reubicacin del funcionario de polica que se encuentre
incapacitado para el desempeo de las funciones que se le hayan encomendado
dentro de su unidad orgnica de adscripcin. Regulacin en la que, a su vez, se
156
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
hace una remisin a la contenida en el Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio,
por el que se regula el procedimiento de reubicaciones por incapacidad para el
reempeo de su trabajo personal de la Administracin de la Comunidad Foral
de Navarra y sus organismos autnomos, excluido el personal adscrito al Servi-
cio Navarro de Salud/Osasunbidea, as como el personal docente no universita-
rio adscrito al Departamento de Educacin, que en este supuesto se aplica con
ciertas singularidades. De hecho, en el citado art. 19 se distinguen dos situacio-
nes: por una parte, en el caso en que el funcionario mantenga las condiciones
psicofsicas necesarias para desempear el puesto de polica foral, se le puede
reubicar en otra plaza que puede ser de la misma, o de diferente unidad orgni-
ca para que realice tareas o funciones que sean compatibles con sus limitacio-
nes; por otra parte, si no es as y, por tanto, carece de dichas condiciones, puede
ser reubicado en otro puesto de trabajo perteneciente al nivel de encuadramien-
to dentro de la Administracin de la Comunidad Foral de Navarra y sus orga-
nismos autnomos (se excluyen los mbitos del personal del personal adscrito
al Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea, as como del personal docente no
universitario adscrito al Departamento de Educacin). Como puede constatar-
se, en realidad la reubicacin no se establece en trminos de obligacin para la
Administracin, ya que la norma tan solo la contempla como una posibilidad.
10.2. La proteccin de la funcin reproductora
El art. 25.2 de la LPRL contiene una previsin relativa a la proteccin de la
funcin reproductora en este caso de los empleados pblicos por la exposicin
a agentes qumicos, fsicos y biolgicos que puedan tener efectos mutognicos
o de toxicidad para la procreacin. Se protege tanto la fertilidad como el de-
sarrollo de la descendencia de este colectivo de empleados que se van a exponer
a los citados agentes. Para ello, se establece la obligacin de la Administracin
Pblica, como empresario, de tener en cuenta en las evaluaciones los factores
de riesgo que pueden incidir en la mencionada funcin reproductora con el
fin de adoptar las medidas preventivas que sean necesarias para protegerla.
10.3. La proteccin de la maternidad
Como se ha sealado, entre los colectivos de trabajadores a los que la LPRL
otorga una proteccin especfica, por su condicin de especialmente sensible,
se contempla el de las empleadas que se encuentran en situacin de embarazo,
parto reciente, y tambin durante el periodo de lactancia; lo que, a su vez, con-
lleva la del feto y la del hijo lactante. Pues bien, la Administracin Pblica,
como empresario, est obligada a proteger a este colectivo en los trminos pre-
vistos en el art. 26 de la LPRL. En concreto, deber:
A) Evaluar los riesgos especficos en relacin con las empleadas que se
encuentren en situacin de embarazo, parto reciente, o lactancia natu-
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
157
ral. Esta evaluacin debe comprender la determinacin de la naturale-
za, el grado y la duracin de la exposicin de dichas empleadas,
procedimientos o condiciones de trabajo que puedan influir negativa-
mente en su salud o en la del feto, en cualquier actividad susceptible
de presentar un riesgo especfico. En relacin a esta obligacin de eva-
luar los riesgos hay que tener en cuenta las listas, no exhaustivas de
agentes, procedimientos y condiciones de trabajo que se contemplan
en los anexos VII y VIII del RSP (tras su modificacin por el RD
298/2009, de 6 de marzo, por el que se traspone la Directiva 92/85/
CEE). En el primer caso, los previstos en el anexo VII, pueden influir
negativamente en la salud de las trabajadoras embarazadas, o en pero-
do de lactancia natural, del feto o del nio durante la lactancia natural,
en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo especfico de
exposicin, mientras que en el anexo VIII se indica una lista de agen-
tes, procedimientos y condiciones que pueden poner en peligro la se-
guridad o salud de las empleadas embarazadas, o en periodo de lactan-
cia natural, as como la del feto o la del nio en su caso, de forma que
se prohbe que la empleada realice actividades que supongan riesgo de
exposicin a los mismos (art. 4.1 b) RSP).
B) Cuando los resultados de la evaluacin determinen que existe un riesgo
para la seguridad y la salud, o una posible repercusin sobre el embarazo
o la lactancia de las citadas trabajadoras, la Administracin deber adop-
tar las medidas que sean necesarias para evitar la exposicin a dicho
riesgo. En este sentido, hay que tener en cuenta que el 37.3 del RSP se-
ala que el personal sanitario del servicio de prevencin deber estudiar
y valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a las trabajadoras
en situacin de embarazo o parto reciente y proponer las medidas pre-
ventivas adecuadas. En el art. 26 de la LPRL se establece un orden en
cuanto a las medidas que deben adoptarse, a las que a continuacin se
har referencia, si bien hay que advertir que, como se ver, esta regula-
cin no es posible aplicarla en los trminos previstos en la norma para
todos los empleados pblicos de la Administracin:
a) En primer lugar, la Administracin Pblica est obligada a adaptar
las condiciones o del tiempo de trabajo de la empleada afectada; lo
que se aplica a la situacin de embarazo, parto reciente y durante el
perodo de lactancia. En este caso, debe incluirse, si resulta necesa-
rio, la no realizacin de trabajo nocturno o de trabajo a turnos.
b) En segundo lugar, se contempla otra medida que opera cuando no sea
posible proceder a la citada adaptacin, cuando a pesar de llevarse a
cabo las condiciones del puesto de trabajo pueden influir de forma
negativa en la salud de la empleada embarazada, o en situacin de
parto reciente, o en la del feto o hijo en su caso; lo que debe ser cer-
tificado, tal y como seala el art. 26.2 LPRL, por el servicio mdico
del INSS o, en su caso, de las Mutuas, con el informe del mdico del
158
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Servicio Nacional de Salud que asista facultativamente a la trabaja-
dora. En concreto, en ese caso la empleada deber desempear un
puesto de trabajo o funcin diferente y compatible con su estado. La
Administracin debe establecer, previa consulta con los representan-
tes de los trabajadores, una relacin de los puestos de trabajo exentos
de riesgos a estos efectos. Si no existe puesto de trabajo o funcin
compatible, la empleada puede ser destinada a un puesto no correspon-
diente a su grupo, o categora equivalente, aunque conservar las retri-
buciones de origen. Esta medida tambin se aplica durante el perodo
de lactancia natural, si las condiciones de trabajo pudieran influir ne-
gativamente en la salud de la mujer o del hijo (art. 26.4 LPRL).
En este sentido hay que tener en cuenta que todas estas referencias a
la movilidad funcional estn pensadas para aplicarse en el caso de
una trabajadora que presta servicios para una empresa y a la que se le
aplican las reglas de movilidad previstas en el art. 39 del Real Decre-
to Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET). Sin em-
bargo, en este supuesto, al margen de que ya no quepa hacer referen-
cia a categora equivalente tras la reforma del art. 22 del ET por el
RDL 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma
del mercado laboral, como se ver, se presentan singularidades por
las razones que ms adelante se indican, ya que tambin se pueden
aplicar a la medida preventiva que a continuacin se detalla.
c) En tercer lugar, cuando el cambio de puesto no resultase tcnica u
objetivamente posible, o no pueda razonablemente exigirse por moti-
vos justificados, podr declararse el paso de la empleada afectada a la
situacin de suspensin del contrato por riesgo durante el embarazo,
prevista en el art. 45.1.d) ET. Esta situacin se prolongar hasta que
se inicie la suspensin del contrato por maternidad biolgica mientras
persista la imposibilidad de ocupar su puesto de trabajo anterior, o de
reincorporarse a otro puesto compatible con su estado de salud. Du-
rante el perodo de lactancia, si se dan estas circunstancias podr pasar
a situacin de suspensin del contrato por riesgo durante la lactancia
natural de hijos menores de nueve meses contemplada en el citado
art. 45.1 d) ET. En este caso la situacin de suspensin se prolongar
mientras persista la imposibilidad de ocupar su puesto de trabajo an-
terior, o de reincorporarse a otro puesto compatible con su estado de
salud, o hasta que el lactante cumpla nueve meses. Situacin que se
prolongar durante el perodo necesario para la proteccin de su segu-
ridad o de su salud, y mientras resulte imposible reincorporarse a su
puesto anterior o a otro puesto compatible con su estado.
Pues bien, pese a que, tal y como se ha sealado en relacin al art. 25 LPRL,
el art. 26 LPRL constituye norma bsica de acuerdo con lo previsto en la dispo-
sicin adicional tercera de la LPRL, hay que tener en cuenta que en este caso se
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
159
trata de trabajadoras que prestan servicios para la Administracin Pblica y de
personal con una relacin de carcter administrativo o estatutario; lo que, sin
duda, va a dar lugar a que existan ciertas particularidades, como ya se ha apun-
tado, en cuanto a las medidas de proteccin. As, aunque en el art. 26 LPRL
hace referencia al citado certificado y al cambio de puesto de trabajo o funcin,
y, por ltimo, a la situacin de suspensin, lo cierto es que, como se ha seala-
do, el legislador parte de la situacin de una trabajadora que presta servicios
para una empresa. Y, en este supuesto, hay que tener en cuenta, de un lado, la
necesidad de acudir a la concreta normativa de la funcin pblica que en cada
caso resulte aplicable dependiendo de la Administracin para la que se presta
servicios, tanto en relacin a los cambios de puesto de trabajo, como a la sus-
pensin de la prestacin de servicios, que normalmente se considerar como
una licencia. De otro, hay que considerar las diferencias en cuanto a la cobertu-
ra de la Seguridad Social en las situaciones de riesgo durante el embarazo y
riesgo durante la lactancia natural, lo que depender del rgimen de Seguridad
Social en el que se encuentren encuadradas, esto es, en el Rgimen General o
en los distintos Regmenes de funcionarios pblicos.
En este sentido, hay que tener en cuenta la existencia de diferentes regula-
ciones relativas a la adaptacin de las condiciones de trabajo y a los cambios de
puesto de las mujeres embarazadas. Entre ellas cabe mencionar, a modo
de ejemplo, la Resolucin de 14 de febrero de 2008, por la que se aprueban las
instrucciones para la adaptacin de las condiciones de trabajo o reubicacin de
las mujeres embarazadas cuando el desempeo de su puesto de trabajo pueda
resultar negativo para su salud o la de su feto y la tramitacin de la situacin de
riesgo durante el embarazo. Tambin es posible comprobar cmo algunas
normas regulan entre las licencias la relativa a riesgo durante el embarazo, para
los casos en los que se contempla la suspensin en el art. 26.3 de la LPRL. Por
ejemplo, en el art. 8 del Decreto 210/2000, de 11 de octubre, por el que se regu-
lan las vacaciones, licencias y permisos del personal al servicio de la Adminis-
tracin de la Comunidad de Castilla y Len.
Pero, adems, tambin hay que considerar, el hecho de que, tal y como su-
cede con respecto a otras obligaciones en materia de prevencin de riesgos la-
borales, exista una regulacin especfica en esta materia para ciertos colectivos.
En concreto, cuentan con su propia normativa, por una parte, el personal mili-
tar, y, por otra, determinados funcionarios de polica.
El art. 10 del RD 179/2005, regula la proteccin de la maternidad. En este
caso, se hace referencia a la evaluacin de riesgos en los mismos trminos
que en el art. 26 LPRL. Sin embargo, no se menciona la posibilidad de
adoptar medidas preventivas con el fin de evitar que la mujer en situacin
de embarazo o parto reciente se vea expuesta a los riesgos que se hayan
detectado, es decir, no cabe la posibilidad de establecer ningn tipo de
adaptacin de las condiciones en las que esa mujer desarrolla su labor, o
del propio tiempo de trabajo, sino que se indica que el mando competente
de la unidad en la que la mujer presta servicios adoptar las medidas pre-
160
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
vistas en las normas sobre destinos y permisos en la Guardia Civil y en la
legislacin vigente sobre permisos para el personal al servicio de las Ad-
ministraciones Pblicas para evitar la exposicin de dichos riesgos.
En este sentido, el art. 31 del RD 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento de provisin de destinos de Personal del Cuerpo de la
Guardia Civil hace referencia a la exencin de cometidos para la mujer emba-
razada y precisamente contempla la situacin en la que la mujer embarazada
desempee labores que pongan en riesgo su embarazo y establece distintas solu-
ciones. De este modo, en el art. 10 del RD 179/2005, se parte de la existencia de
esta regulacin, si bien, mientras que en el art. 31 se indica que el jefe de la
unidad, centro u organismo en el que tenga destino la mujer embarazada po-
dr adoptar una serie de medidas cuando se d esa situacin de riesgo, el
art. 10 del RD 179/2005 indica que los mandos competentes (...) adoptarn
esas medidas. Por tanto, no cabe que opten por adoptarlas o no, sino que estn
obligados a hacerlo. En concreto, los mandos deben eximir a la mujer embara-
zada de desempear todos aquellos cometidos que puedan poner en riesgo su
embarazo; asignarle otros diferentes a los que viene desempeando siempre que
sean compatibles con su situacin de embarazo, esto es, siempre que no pongan
en peligro la salud de la madre y del feto; asignarle, si el destino lo permite, un
puesto orgnico distinto al que estuviera ocupando. No obstante, hay que tener
en cuenta que el art. 31 del RD 1250/2001, indica que esas medidas quedarn sin
efecto al concluir el embarazo. De hecho, la nica situacin que contempla es la
de la mujer en situacin de embarazo. Es decir, no se menciona la de parto re-
ciente a la que hace referencia el art. 10 del RD 179/2005.
De todos modos, hay que recordar que este artculo remite a las medidas
previstas en las normas sobre permisos en la Guardia Civil y en la legislacin
vigente sobre permisos para el personal al servicio de las Administraciones
Pblicas, aunque lo cierto es que el hecho de que la norma haga esta remisin
no conlleva la adopcin de ningn tipo de medida preventiva con respecto a los
riesgos a los que se puede ver sometida la embarazada y el feto en el desarrollo
de su funcin. No es la finalidad de dichos permisos. De esta forma, lo lgico
ser aplicar las medidas a las que se ha hecho referencia para los casos en los
que se produce una situacin de riesgo para la mujer embarazada y el feto, a los
supuestos en los que la mujer se encuentra en esa misma situacin una vez fi-
nalizado el embarazo (parto reciente) y durante el periodo de lactancia.
En el art. 15 del RD 1755/2007 tambin se establecen medidas de protec-
cin de la maternidad, si bien en este caso la regulacin contenida en esta
norma es ms cercana a la prevista en el art. 26.1 de la LPRL. De hecho se
hace referencia en trminos similares a la evaluacin de riesgos laborales,
se contemplan las mismas situaciones, es decir, las de riesgo para la mujer
y el feto durante el embarazo, en situacin de parto reciente y durante el
periodo de lactancia, as como la necesidad de adoptar medidas dirigidas
a la adaptacin de las condiciones o del tiempo de trabajo de la trabajado-
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
161
ra afectada. Y en el caso en el que no fuese posible eliminar el riesgo
porque la naturaleza del puesto no permitiese adoptar variaciones, o si,
pese a las medidas adoptadas, siguiese existiendo el riesgo, y as lo deter-
minase el informe vinculante del servicio de prevencin, se establece que
se le deber asignar un puesto de trabajo o un puesto orgnico diferente.
Por ltimo, se indica que cuando cesen las circunstancias que motivaron la
asignacin del nuevo puesto la trabajadora volver a ocupar su puesto
anterior.
La regulacin prevista en el art. 11 del RD 2/2006, se dirige proteger a
las funcionarias del Cuerpo Nacional de Polica, y, en su caso, al feto y
al lactante, en las situaciones de embarazo, maternidad y lactancia. En
principio, esta regulacin tiene bastantes similitudes con respecto a la
prevista en el art. 26 de la LPRL; no obstante, existen ciertas diferencias
entre una y otra. Por una parte, la funcionaria est obligada a comunicar
estas situaciones a travs de la unidad en la que preste servicios; obliga-
cin que no se contempla en el art. 26 de la LPRL, si bien la finalidad
que se persigue en este caso es posibilitar la adopcin de tales medi-
das, lo que se vincula a su inmediata eficacia para evitar riesgos para la
funcionaria, el feto o el lactante segn los casos. En este sentido, hay que
sealar que el art. 56.2 del Decreto 77/2010, en relacin a las funciona-
rias del Cuerpo General de Polica Canaria y el art. 11 del Decreto Foral
55/2010, para las funcionarias del Cuerpo de la Polica Foral de Navarra,
contienen la misma previsin.
Por otra parte, en este caso, no se hace mencin a la evaluacin de riesgos,
de la que debera partirse para conocer si en esos casos existe una situacin de
riesgo y, por tanto, si es preciso adoptar medidas preventivas, si bien en el
art. 5 del RD 2/2006 se establece la obligacin de realizar la evaluacin de ries-
gos teniendo en cuenta no solo la actividad en cuestin y los puestos de trabajo,
sino tambin las caractersticas de los funcionarios que deben desempearlos.
En este supuesto lo que va a determinar que se adopten las medidas preventivas
que seala la norma para proteger a la mujer, al feto o al lactante es el hecho
de que existan informes mdicos que as lo aconsejen. En concreto, si es as, se
proceder a la adecuacin de las condiciones de trabajo, o a la adscripcin a
otro servicio o puesto si fuese necesario. La norma, al igual que la LPRL, deja
clara la temporalidad de las medidas, vinculndolas a la persistencia de las cir-
cunstancias que motivaron la adecuacin de las condiciones de trabajo, o la
adscripcin a otro servicio o puesto. Estas mismas previsiones se contienen en
el art. 11 del Decreto Foral 55/2010, para las funcionarias del Cuerpo de la
Polica Foral de Navarra. Sin embargo, en el art. 56 del Decreto 77/2010, en
relacin a las funcionarias del Cuerpo General de Polica Canaria, la regulacin
vara con respecto a la contenida en las normas anteriores, ya que en estos ca-
sos, aunque se hace referencia a los informes mdicos que aconsejen la adop-
cin de medidas preventivas, se especifica que es el Servicio de Prevencin de
Riesgos Laborales dependiente de la Direccin General competente en materia
162
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
de funcin pblica el que podr formular propuesta para adecuar las condicio-
nes de trabajo de las citadas funcionarias, o para adscribirlas a otro servicio o
puesto de trabajo si ello fuese necesario.
Adems, en todas las normas se establece que la funcionaria conservar las
retribuciones de su puesto de origen, cuando sea necesaria su adscripcin a otro
servicio o puesto, lo que implica que no podr ver reducida su retribucin; si
bien, aunque no se seala, ha de interpretarse que tambin tendr derecho a per-
cibir una retribucin ms elevada si su nueva adscripcin determinase que en
dicho servicio o puesto debe recibir una retribucin mayor que la que hasta el
momento vena percibiendo. Es ms, tanto en el art. 5 del RD 2/2006, como en
el 11 del Decreto Foral 55/2010, tambin se contempla la obligacin de adoptar
medidas, aunque no se indica cules pueden ser, para evitar que las funcionarias
que se encuentren en una de las situaciones indicadas se vean perjudicadas en la
promocin interna. Es decir, el cambio de puesto para evitar que los riesgos
afecten de forma negativa a su salud, a la del feto o, en su caso, del lactante no
puede servir de justificacin para evitar el ascenso, y participar en los procesos
selectivos de ascenso cuando se requiera hallarse en activo en el Cuerpo Nacio-
nal de Polica en la categora inmediatamente inferior a la que se aspira por el
hecho de que de forma transitoria no pueda ocupar un determinado puesto.
Por ltimo, hay que sealar que el art. 5 del RD 2/2006 y el art. 11 del De-
creto Foral 55/2010, tambin hacen referencia, por una parte, al hecho de que
la funcionaria pueda utilizar una vestimenta adecuada, sobre todo porque
tienen en cuenta que el uso del uniforme habitual puede daar a la mujer y al
feto; y, por otra, a la exclusin del uso de la maquinaria, utensilios y sustancias
que, de acuerdo con los informes mdicos y, como seala esta ltima norma,
con la evaluacin de riesgos, puedan resultar perjudiciales para el normal de-
sarrollo del embarazo o la lactancia.
10.4. La proteccin de los menores
El art. 56.1 b) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Em-
pleado Pblico (en adelante, EBEP) establece como condicin para poder par-
ticipar en los procesos selectivos del empleo pblico, la necesidad de que el
sujeto tenga cumplidos diecisis aos y no exceder, en su caso, de la edad
mxima de jubilacin forzosa. Lo que implica que en este caso para los meno-
res de edad ha de aplicarse la regulacin prevista en el art. 27 de la LPRL en la
que se contienen obligaciones especficas, en relacin a la evaluacin de ries-
gos, a la informacin que se debe proporcionar y a los sujetos a los que se diri-
ge, y limitaciones destinadas a la proteccin de este colectivo que debe cumplir
la Administracin Pblica.
En este supuesto el legislador parte de la regulacin general, en este caso en
materia de evaluacin de riesgos (art. 16 LPRL, arts. 3-7 del RSP) y en cuanto
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
163
al deber de informar para introducir particularidades que respondan a las singu-
lares caractersticas del trabajador menor. De esta forma, antes de que el menor
inicie su relacin laboral o de carcter administrativo o estatutario, y antes de
que se introduzca una modificacin importante en sus condiciones de trabajo
(importancia que se determina por el hecho de que se generen riesgos que pue-
den afectar a la seguridad y salud del menor, a su desarrollo personal), la Ad-
ministracin Pblica deber evaluar el puesto de trabajo que va a desempear
con el fin de determinar la naturaleza, el grado y la duracin de su exposicin
en cualquier actividad susceptible de presentar un riesgo especfico al respecto,
a agentes, procesos o condiciones de trabajo que puedan poner en peligro la
seguridad o la salud de estos trabajadores. En todo caso se trata de detectar los
riesgos, y en el supuesto en el que se produzcan modificaciones en las condicio-
nes de trabajo de detectar los nuevos que puedan generar dichas modificaciones
o, en su caso, la agravacin de los existentes, siempre antes de que el menor
desempee el trabajo. A estos efectos se deben tener en cuenta tanto en la eva-
luacin inicial como en las sucesivas, entre otros, los riesgos especficos para la
seguridad, la salud y el desarrollo del menor derivados de su falta de experien-
cia, de su inmadurez para evaluar los riesgos existentes o potenciales y de su
desarrollo todava incompleto; lo que singulariza esta evaluacin de riesgos. En
relacin con lo sealado, hay que mencionar que el art. 37.3 del RSP establece
la obligacin del personal sanitario del servicio de prevencin de estudiar y
valorar especialmente los riesgos que puedan afectar a los menores y proponer
las medidas preventivas adecuadas.
La Administracin Pblica tambin tiene un deber de informacin a los me-
nores, as como a sus padres o tutores si han intervenido en la contratacin
(art. 7 b) ET), de los posibles riesgos y de las medidas preventivas adoptadas,
una vez evaluados los riesgos. De esta forma, cabe sealar que esta informacin
debe proporcionarse antes de la incorporacin al trabajo y, aunque no se indica,
cuando existan cambios en el puesto de trabajo, o variaciones en las condicio-
nes del mismo que determinen la existencia de nuevos riesgos y la adopcin de
medidas preventivas para proteger la seguridad y salud del menor.
Por ltimo, el art. 27.2 de la LPRL, establece que teniendo en cuenta los
factores anteriormente sealados, el Gobierno establecer las limitaciones a la
contratacin de jvenes menores de dieciocho aos en trabajos que presenten
riesgos especficos. La cuestin es que mientras no se establezcan continan
en vigor las reglas previstas en el Decreto de 26 de julio de 1957 en relacin a
los trabajos prohibidos a menores (disposicin derogatoria nica, b, LPRL). En
este Decreto se establecen una serie de actividades e industrias prohibidas a los
menores de 18 aos, clasificadas por grupos, con los motivos de prohibicin, y,
en su caso, condiciones particulares de la prohibicin. Lo cierto es que es una
norma que no obedece a la realidad actual, y que se fija especialmente en aspec-
tos como la suciedad, el esfuerzo fsico, la altura, los pesos, las cargas. Es decir,
vincula las prohibiciones a una concepcin de seguridad y salud laboral que no
responde a la que debe existir en estos momentos. Es cierto que, desde un pun-
164
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
to de vista positivo, la evolucin de la tcnica ha permitido que los procesos
sean ms seguros, con lo que han desaparecido ciertos riesgos, pero, a su vez,
han surgido nuevos riesgos que no estn previstos en la norma, por ejemplo, no
se hace referencia al trabajo de menores en las centrales nucleares o a trabajos
con peligro de exposicin a radiaciones ionizantes, etc. Si bien, algunos de esos
trabajos figuran como prohibidos en otras normas especficas, por ejemplo, esta
prohibicin en cuanto a la exposicin a radiaciones ionizantes se establece en
el art. 19 del RD 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
sobre proteccin sanitaria contra radiaciones ionizantes.
En definitiva, basta comparar la regulacin establecida en este Decreto con
la lista no exhaustiva de agentes, procedimientos y trabajos que pueden generar
riegos para los menores contenida en el anexo del Directiva 94/33/CE, de 22 de
junio de 1994, para constatar cmo ha quedado totalmente desfasada. Por esta
razn, es necesario que el Gobierno sustituya esta regulacin por una que real-
mente responda a las transformaciones productivas, a los nuevos riesgos, par-
tiendo para ello del contenido de la citada Directiva.
10.5. La proteccin de los trabajadores temporales y de los contratados
por empresas de trabajo temporal
Como se ha sealado, los trabajadores temporales son otro de los colectivos
que integran el grupo de los especialmente sensibles a los riesgos. El art. 28.1
de la LPRL hace referencia a estos trabajadores e indica que deben disfrutar
del mismo nivel de proteccin en materia de seguridad y salud que los restantes
trabajadores de la empresa en la que prestan servicios. En este sentido, se es-
tablece la necesidad de que la Administracin Pblica les otorgue el mismo
nivel de proteccin que al resto de los empleados pblicos, sin que el hecho de
que su condicin de trabajadores temporales pueda justificar una diferencia
de trato que implique una menor proteccin de su seguridad y salud.
Lo cierto es que, por lo dems, el legislador no establece peculiaridades en
relacin a las obligaciones de la Administracin Pblica respecto de los traba-
jadores temporales, tan solo hace referencia a la obligacin de informarles y de
formarles, as como a la obligacin de vigilar peridicamente su salud (art. 28.2
LPRL). En realidad se reitera lo que ya se ha sealado al regular estas obliga-
ciones, como la necesidad de que se les deba informar y formar con carcter
previo al inicio de su actividad, de que la formacin deba ser suficiente y
adecuada a las caractersticas del puesto de trabajo a cubrir, y se incide en
aspectos que son los que determinan que se les considere especialmente sensi-
bles como puede ser su menor experiencia. En concreto, se indica teniendo en
cuenta su cualificacin y experiencia profesional y los riesgos a los que vayan
a ser expuestos. En cuanto a la obligacin de vigilar peridicamente la salud
de estos trabajadores tan solo se establece que se llevar a cabo de acuerdo con
lo previsto en el art. 22 de la LPRL y en sus normas de desarrollo (art. 28.3
OBLIGACIONES ESPECFICAS EN PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
165
LPRL). Quizs, la nica especificacin con respecto a este colectivo es la obli-
gacin de la Administracin Pblica de informar a quienes lleven a cabo las
labores preventivas (trabajadores designados, o servicios de prevencin) de la
incorporacin de estos trabajadores temporales con el fin de que puedan de-
sarrollar de forma adecuada sus funciones preventivas con respecto a estos
(art. 28.4 LPRL).
Otro colectivo al que el legislador otorga una proteccin especial es el de los
trabajadores contratados por Empresas de Trabajo Temporal (ETT's). En con-
creto, el art. 28 de la LPRL hace referencia a estos trabajadores equiparndolos
a los trabajadores temporales en relacin a la necesidad de otorgarles el mismo
nivel de proteccin que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan
servicios. En este caso, prestaran servicios para la Administracin Pblica, que
ocupara la posicin de empresa usuaria, y, por tanto, la equiparacin se hara
con respecto a sus trabajadores. En este sentido, hay que recordar que la Ley
35/2010 modific la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Em-
presas de Trabajo Temporal (LETT), y, en concreto, aadi una nueva disposi-
cin adicional cuarta. De este modo, a partir del 1 de abril del 2011 se liberaliz
la contratacin con ETT's por las Administraciones Pblicas. Si bien, es impor-
tante tener en cuenta que la propia disposicin seala que las ETT's no podrn
contratar con las Administraciones cuando sean tareas que queden reservadas a
funcionarios pblicos siempre que vengan establecidas en una norma con rango
de ley.
Por tanto, las Administraciones Pblicas no podrn contratar con las ETT's
para aquellos supuestos en los que existe una RPT. En estos casos el puesto de
trabajo existe y su cobertura solamente puede ser cubierta mediante una contra-
tacin directa de la Administracin, prescripcin que se deriva del art. 11
EBEP. Tampoco podrn recurrir a una ETT cuando se trate de contrataciones
que derivan de subvenciones, vengan del mbito europeo, estatal o de las co-
munidades autnomas, y que tienen como finalidad la contratacin directa, a
veces de trabajadores subrepresentados o de integracin o similares. Solamente
en casos de necesidades temporales de mano de obra donde no se dan las cir-
cunstancias antes mencionadas, las Administraciones podran celebrar contra-
tos de puesta a disposicin. Pero, adems, en todo caso, hay que tener en cuen-
ta la prohibicin de celebrar contratos de puesta a disposicin con una ETT en
los supuestos previstos en el art. 8 de la LETT. Prohibicin que tambin opera
para la Administracin Pblica. En este sentido, en relacin a los citados su-
puestos, cabe destacar que en la disposicin adicional segunda de la LETT se
determinan los trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguri-
dad y salud en el trabajo para los que no es posible celebrar los citados contratos
de puesta a disposicin.
Una vez sealada la posibilidad de que la Administracin Pblica contrate
con una ETT en los trminos referidos es preciso indicar que en este caso exis-
te un reparto de las obligaciones en materia de prevencin de riesgos laborales
166
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
entre la ETT y la empresa usuaria que, como se ha indicado, sera la Adminis-
tracin (arts. 16.1 y 2 de la LETT, 28.5 LPRL, 14 e) y 15.2 e), y 15.3 d) del
RD 4/1995, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la LETT, y arts. 2 a 7
del RD 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud en el trabajo en el mbito de las ETT's). As, brevemente, cabe sealar
que a la ETT le corresponde la obligacin de formacin y la vigilancia peridi-
ca de la salud. Para facilitar el cumplimiento de estas obligaciones la empresa
usuaria deber informar a la ETT en el contrato de puesta a disposicin de las
caractersticas de los puestos de trabajo, de las cualificaciones requeridas, de
los riesgos a los que se van a ver expuestos los trabajadores y de las medidas de
proteccin y prevencin frente a los mismos.
Por lo que aqu interesa, la Administracin Pblica, como empresa usuaria, es
responsable de las condiciones de ejecucin del trabajo en todo lo relacionado
con la proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores. Y est obligada a:
1. Recabar informacin de la ETT con el fin de asegurarse de que esta ha
informado al trabajador de los riesgos y medidas preventivas en relacin
al puesto de trabajo que va a ocupar; que el trabajador posee la formacin
en materia de prevencin necesaria para desempear las labores que se le
vayan a encomendar; que ha sido declarado apto para realizar el trabajo
que vaya a desarrollar en la empresa usuaria a travs del reconocimiento
mdico.
2. Informar a los trabajadores cedidos de los riesgos a los que se van a ver
expuestos y de las medidas de proteccin y prevencin frente a los ries-
gos. Y no podr permitir que el trabajador comience a prestar servicios
hasta que no tenga constancia de que la ETT ha cumplido sus obligacio-
nes de informacin, formacin y vigilancia de la salud.
3. Informar a los representantes de los trabajadores, y a los trabajadores
designados, o, en su caso, al servicio de prevencin, de la adscripcin de
los trabajadores puestos a disposicin por la ETT, as como el puesto
de trabajo que va a desarrollar, los riesgos y medidas preventivas, y la
informacin y formacin recibidas por el trabajador.
167
Captulo 5
ORGANIZACIN Y GESTIN
DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
Virtudes Iglesias Martnez
Titulada Superior del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo
Jefa del Servicio de Prevencin del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas
Profesora Asociada de la Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. MODALIDADES DE ORGANIZACIN PREVENTIVA. FUNCIO-
NES Y NIVELES DE CUALIFICACIN. 2.1. Modalidades de organizacin. 2.2. Funciones y
niveles de cualificacin.3. ORGANIZACIN DE LA PREVENCIN EN LA ADMINISTRACIN.
3.1. Administracin General del Estado. 3.2. Centros y establecimientos militares.
3.3. Guardia Civil. 3.4. Cuerpo Nacional de Polica. 3.5. Administracin de las Comu-
nidades Autnomas.4. GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS AD-
MINISTRACIONES PBLICAS. 4.1. Modelos, normas y guas para la prevencin de riesgos
laborales. 4.2. Especial referencia al modelo de la Administracin General del Estado.
4.2.1. Elementos del Sistemas de Gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales.
5. INSTRUMENTOS DE CONTROL: AUDITORA O EVALUACIN EXTERNA O INTERNA.6. LA INTE-
GRACIN DE LA PREVENCIN EN LA ADMINISTRACIN.
1. INTRODUCCIN
Es bien conocido que el objetivo principal de la prevencin de los riesgos
laborales es reducir al mximo la posibilidad de que las personas que trabajan
sufran daos derivados de la exposicin a sus condiciones de trabajo. Ello con-
lleva recurrir a estructuras organizativas que faciliten la implantacin de la pre-
vencin en el mundo del trabajo.
168
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La legislacin en materia de prevencin de riesgos laborales no se ha limi-
tado a imponer al empresario la obligacin de realizar determinadas tareas
como son: la evaluacin de los riesgos, la vigilancia de la salud, la organizacin
de las medidas de emergencia y evacuacin, la informacin y la formacin,
sino que tambin obliga a disponer de una estructura organizativa con personal
debidamente cualificado.
Esta estructura preventiva puede ser interna. Constituida por trabajadores de
la propia empresa, externa mediante la subcontratacin con empresas especia-
lizadas, o mixtas, con una mezcla de ambas soluciones.
Su eleccin est condicionada por la dimensin y la actividad de la empresa
y por otros requisitos que establecen la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de
Prevencin de Riesgos Laborales (LPRL) y el Real Decreto 39/1997, de 17
de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevencin
(RSP).
De manera paralela a la organizacin preventiva, es obligatorio considerar
la formacin que deben tener los tcnicos de prevencin para poder desarrollar
las labores preventivas.
En el mbito de las Administraciones Pblicas tambin han de desarrollarse
tareas preventivas, si bien, es necesario tener en cuenta que presentan una di-
versidad de singularidades que se proyectan especialmente desde el punto de
vista organizativo.
La disposicin adicional cuarta del RSP seala que en el mbito de las Ad-
ministraciones Pblicas la organizacin de los recursos necesarios para el desa-
rrollo de las actividades preventivas y la definicin de las funciones y niveles
de cualificacin del personal que las lleve a cabo se realizar en los trminos
que se regulen en su normativa especfica.
El RD 67/2010, de 29 de enero, de adaptacin de la legislacin de Preven-
cin de Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado (en adelan-
te, RD 67/2010), ser de aplicacin en la Administracin General del Estado
y en los organismos pblicos vinculados o dependientes de ella que tengan
personal funcionario o estatutario, ya tengan o no, adems, personal laboral.
El resto de las Administraciones Pblicas pueden dictar normas especficas al
respecto.
La LPRL exige que se garantice un desarrollo adecuado de la actividad pre-
ventiva, para lo cual matiza que el nmero de personas destinadas a tales fun-
ciones sea el suficiente, tenga la formacin necesaria y cuente con los medios
materiales necesarios para que pueda desarrollar las funciones atribuidas de
forma eficaz.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
169
2. MODALIDADES DE ORGANIZACIN PREVENTIVA. FUNCIONES
Y NIVELES DE CUALIFICACIN
2.1. Modalidades de organizacin
De manera general la organizacin de los recursos puede realizarse bien
directamente conforme a algunas de las modalidades siguientes: recurriendo a
un Servicio de Prevencin propio, Servicio de Prevencin mancomunado, de-
signando a uno o a varios empleados pblicos o recurriendo a un Servicio de
Prevencin ajeno.
Tabla I: Modalidades preventivas
MODALIDADES CARACTERISTICAS
Servicio de prevencin
propio
Los medios humanos y materiales a los que hace referen-
cia el RSP pertenecen a la Administracin. No es exclu-
yente de otras modalidades ya que puede ser insuiciente
para cubrir la actividad preventiva. Constituye una moda-
lidad organizativa especica y sus integrantes dedicarn
su actividad de forma exclusiva a la actividad preventiva.
Servicio de prevencin
mancomunado
Son una modalidad de los Servicios de Prevencin pro-
pios. Debern asumir directamente las funciones seala-
das en el art. 31.3 LPRL, que hubieran concertado, tenien-
do presente la integracin de la prevencin en el conjunto
de las actividades de la Administracin correspondiente y
en todos los niveles jerrquicos de la misma.
Servicio de prevencin
ajeno
El prestado por una entidad especializada que concierte
con la Administracin la realizacin de actividades de
prevencin.
Empleado pblico
designado
En los casos en los que no proceda la constitucin de Ser-
vicios de Prevencin propio o mancomunado o se necesite
asegurar una cobertura suiciente y adecuada a la estructura
y organizacin territorial, en su caso, del Departamento u
organismo, se deber designar a uno o varios Empleados
Pblicos para ocuparse de la actividad preventiva, que
debern tener tambin la capacitacin requerida para las
funciones a desarrollar, segn lo establecido en el captu-
lo VI del RSP.
Dichos Empleados Pblicos designados podran comple-
mentar al Servicio de Prevencin en un mbito determi-
nado, en cuyo caso debern actuar bajo la coordinacin y
con el apoyo efectivo de dicho Servicio de Prevencin.
170
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Tambin se puede optar por una combinacin de las mismas, si bien se dar
prioridad a la constitucin de Servicios de Prevencin propios, contratndose
temporalmente aquellas actividades preventivas difciles de asumir por su com-
plejidad o por necesitar una gran inversin de medios en relacin con los obje-
tivos perseguidos. Teniendo como base la legislacin, la finalidad ir encami-
nada a conseguir la eficiencia, la eficacia y la calidad.
Antes de acudir a cualquiera de las modalidades de organizacin de la pre-
vencin la Administracin debe consultar a los empleados o a sus representan-
tes, los Delegados de Prevencin.
Qu es un Servicio de Prevencin?
Es un conjunto de medios humanos y materiales necesarios para realizar las
actividades preventivas a fin de garantizar la adecuada proteccin de la seguri-
dad y la salud de los empleados pblicos, asesorando y asistiendo para ello a la
Administracin, a los empleados pblicos y a sus representantes y a los rganos
de representacin especializados.
Dicho Servicio de Prevencin deber contar, como mnimo, con dos de las
especialidades o disciplinas preventivas previstas en el art. 34 del RSP, de-
sarrolladas por expertos con la capacitacin requerida para las funciones a
desempear.
2.2. Funciones y niveles de cualificacin
Todos los sujetos que realicen actividades preventivas deben tener una for-
macin que les capacite para ejercer las funciones preventivas.
Las funciones y niveles de cualificacin del personal que lleve a cabo las
tareas de prevencin de riesgos laborales se ajustarn a lo dispuesto en el cap-
tulo VI del RSP, clasificndose a estos efectos las funciones en los siguientes
grupos:
Funciones de nivel bsico.
Funciones de nivel intermedio.
Funciones de nivel superior, correspondientes a las especialidades y disci-
plinas preventivas de medicina del trabajo, seguridad en el trabajo, higiene
industrial y ergonoma y psicosociologa aplicada.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
171
Tabla II: Niveles de formacin y funciones
CLASIFICACIN FUNCIONES
NIVEL BSICO Promover los comportamientos seguros y fomentar la coo-
peracin y el inters de los trabajadores en una accin pre-
ventiva integrada.
Realizar evaluaciones elementales de riesgos y medidas
preventivas bsicas compatibles con su nivel de formacin.
Colaborar en la evaluacin y control de los riesgos genera-
les, en tareas de emergencia y primeros auxilios.
NIVEL
INTERMEDIO
Promover la prevencin y su integracin.
Realizar evaluaciones de riesgos, salvo las especicamente
reservadas al nivel superior.
Proponer medidas de control y reduccin de los riesgos o
plantear la necesidad de recurrir al nivel superior.
Vigilancia del cumplimiento del programa de control y re-
duccin de riesgos.
Participar en la planiicacin de la actividad preventiva.
Realizar actividades de formacin e informacin bsica de
los trabajadores.
Direccin de actuaciones en el caso de primeros auxilios.
Cualquier otra funcin auxiliar o complementaria a la de
nivel superior.
NIVEL SUPERIOR
(Correspondiente a
las especialidades y
disciplinas preventi-
vas de Medicina del
Trabajo, Seguridad
en el Trabajo, Higie-
ne Industrial y Ergo-
noma y Psicosocio-
loga Aplicada)
Formacin e informacin de carcter general, a todos los
niveles, y en las materias propias de su rea de especiali-
zacin.
Todas las evaluaciones de riesgos incluidas las que exijan el
establecimiento de una estrategia de medicin, o una inter-
pretacin no mecnica de los criterios de aplicacin.
Planiicacin de la actividad preventiva de actividades de
control y reduccin de riesgos que impliquen la interven-
cin de especialistas.
Vigilancia y control de la salud de los empleados por espe-
cialistas en Medicina del Trabajo, diplomados en Medicina
de Empresa, ATS/DUE de empresa y otros profesionales
sanitarios.
3. ORGANIZACIN DE LA PREVENCIN EN LA ADMINISTRACIN
3.1. Administracin General del Estado
En cumplimiento del deber de prevencin de riesgos profesionales, los r-
ganos competentes determinarn, previa consulta con los representantes del
172
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
personal y en funcin de la estructura organizativa y territorial de sus organis-
mos, as como del tipo de riesgos presentes en los mismos y su incidencia en los
Empleados Pblicos, la modalidad de organizacin de los recursos necesarios
para el desarrollo de las actividades preventivas ms ajustado a sus caracters-
ticas, potenciando la utilizacin de los recursos propios existentes en la Admi-
nistracin General del Estado y en los organismos pblicos vinculados o depen-
dientes de ella que tengan personal funcionario o estatutario a su servicio, ya
tengan o no, adems, personal laboral.
La Administracin puede optar por alguna de las siguientes modalidades de
gestin preventiva:
Constituyendo un Servicio de Prevencin propio. Se debe crear un ser-
vicio de prevencin propio, cuando ocurra alguno de los siguientes su-
puestos:
En los servicios centrales de los Departamentos ministeriales que cuen-
ten con ms de 500 Empleados Pblicos, y en aquellos que tengan entre
250 y 500 Empleados Pblicos y realicen algunas de las actividades que
se encuentran en el anexo I del RSP. En este anexo se encuentran lista-
das una serie de actividades especialmente peligrosas que obligan a
crear una estructura preventiva ms especial.
En el mbito provincial, con carcter general se debe crear un Servicio
de Prevencin propio en todos los servicios no integrados o delegacio-
nes de Organismos pblicos que cuenten, en una provincia con ms de
500 Empleados Pblicos, y en aquellos que tengan entre 250 y 500 Em-
pleados Pblicos y desarrollen las actividades incluidas en el anexo I del
RSP.
No obstante, tambin es posible constituir un Servicio de Prevencin
propio para ms de una provincia en los Departamentos ministeriales u
organismos pblicos cuando cuenten, en el conjunto de ellas, con ms
de 500 Empleados Pblicos, o tengan entre 250 y 500 empleados pbli-
cos y desarrollen algunas de las actividades incluidas en el anexo I del
RSP, previo informe de la Comisin de Prevencin de Riesgos Labora-
les o, en su defecto, de la Comisin Tcnica de Prevencin de Riesgos
Laborales.
Cuando se considere necesario, al margen del nmero de Empleados
Pblicos, se podr constituir un Servicio de Prevencin propio en los
Departamentos ministeriales, Organismos pblicos y centros de trabajo
en funcin de la peligrosidad de la actividad desarrollada y de la sinies-
tralidad o del volumen de efectivos de los centros de trabajo.
En general, los Servicios de Prevencin tienen la posibilidad de asumir par-
cialmente la actividad preventiva contratando alguna especialidad o alguna ac-
tividad especfica con un servicio de prevencin ajeno.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
173
La Administracin debe poner a disposicin de la prevencin todos aquellos
recursos propios que puedan ser destinados a este tipo de actividades, con la
finalidad de externalizar lo menos posible la organizacin y actividad preventi-
va. Los servicios mdicos de los departamentos ministeriales y organismos p-
blicos deben colaborar con los Servicios de Prevencin de los correspondientes
Departamentos y organismos pblicos, sin perjuicio de que continen efectuan-
do las funciones que tuvieran atribuidas, distintas de las propias del Servicio de
Prevencin.
Servicio de Prevencin mancomunado. Por cuestiones de operatividad y
eficacia se plantea la posibilidad de que en el mbito de las Administracio-
nes Pblicas se pueda constituir este tipo de organizacin preventiva entre
aquellos departamento ministeriales y Organismos pblicos que desarro-
llen simultneamente actividades en un mismo edificio o en un rea geo-
grfica limitada.
Si el Servicio de Prevencin mancomunado afecta a varios Departamentos
ministeriales, debe ser adscrito a la Delegacin o Subdelegacin de Go-
bierno que corresponda, debiendo esta efectuar o solicitar las adaptacio-
nes presupuestarias que, en su caso, sean necesarias para asumir todos los
costes de establecimiento y funcionamiento del mismo.
Si los titulares de dicho servicio mancomunado fuesen varios organismos
dependientes del mismo Departamento ministerial, deben acordar entre
ellos el criterio y reparto de su financiacin, as como la adscripcin del
mismo.
Designacin de uno o varios Empleados Pblicos. Cuando no proceda la
constitucin de Servicios de Prevencin propios o mancomunados o sea
necesario completar la labor preventiva de un Servicio de Prevencin.
Los Empleados Pblicos designados podrn ser tanto personal funciona-
rio como personal laboral, y su designacin deber ser consultada con los
rganos de representacin del personal.
Tabla III: Aspectos que deben expresarse con claridad en la designacin
mbito de actuacin, indicando la organizacin o parte de la misma sobre la que
deber actuar, as como las funciones a desarrollar.
El carcter de dedicacin exclusiva, siempre que sea posible, indicando el tiempo
mnimo de dedicacin.
Los medios que se pondrn a su disposicin.
El Servicio de Prevencin del Departamento u organismo al que est adscrito, en
su caso, indicando la coordinacin a establecer y los mecanismos de comunica-
cin con el mismo. Dicha adscripcin ser obligatoria siempre que el Departa-
mento u organismo de que se trate disponga de un Servicio de Prevencin Propio
o Mancomunado.
174
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Servicios de Prevencin Ajenos. Se puede recurrir a uno o varios Servicios
de Prevencin ajenos cuando las peculiaridades de la organizacin lo re-
quieran y estn de acuerdo los representantes del personal. Estos servicios
debern colaborar entre s cuando sea necesario, debiendo cumplir con lo
establecido respecto a los requisitos para poder actuar como Servicios de
Prevencin ajenos, los recursos humanos y materiales y las funciones se-
gn lo establecido en los art. 17, 18 y 19 del RSP.
El concierto de la actividad preventiva debe realizarse previa consulta a los
Delegados de Prevencin, Comisiones de Prevencin de Riesgos Laborales, si
los hubiere, y posterior comunicacin a la Comisin Tcnica de Prevencin de
Riesgos Laborales.
Con carcter general se dar prioridad a la constitucin de servicios de pre-
vencin propios, contratando temporalmente las actividades preventivas difci-
les de asumir por su complejidad tcnica.
3.2. Centros y establecimientos militares
En los centros y establecimientos militares es aplicable la normativa gene-
ral, pero es necesario tener en cuenta las siguientes peculiaridades:
Se aplicar el RD 67/2010 en el mbito de las relaciones de trabajo del
personal laboral y los funcionarios civiles que presten sus servicios en
establecimientos dependientes de la Administracin Militar.
Para el personal militar y miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que
preste sus servicios en el mbito del Ministerio de Defensa se aplicar el
RD 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevencin de riesgos laborales del
personal milital de las Fuerzas Armadas y de la organizacin de los servi-
cios de prevencin del Ministerio de Defensa (RD 1755/2007).
Segn lo establecido en el art. 21 del RD 1755/2007, en el Ministerio de De-
fensa se constituir el Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales de la Defensa.
El Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales de la Defensa es el conjun-
to de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades pre-
ventivas a fin de garantizar la adecuada proteccin de la seguridad y salud del
personal de las Fuerzas Armadas (excepto los miembros del Cuerpo de la Guar-
dia Civil y los miembros de las Fuerzas Armadas destinados en unidades, cen-
tros y organismos de la Direccin General de la Guardia Civil que se rigen por
el RD 179/2005, de 18 de febrero, de prevencin de riesgos en la Guardia Civil)
y de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten sus servicios en
el mbito del Ministerio de Defensa.
Se constituir siguiendo el modelo de Servicio de Prevencin propio, con
posibilidad de asuncin parcial de ciertas actividades por un Servicio de Pre-
vencin ajeno.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
175
El Servicio de Prevencin tendr las funciones de proporcionar el asesora-
miento y apoyo que en esta materia precisen los rganos del Ministerio de De-
fensa, en lo referente a:
Tabla IV: Funciones de asesoramiento y apoyo del
Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales de la Defensa
El diseo, aplicacin y coordinacin de los planes y programas de la accin preventiva.
La evaluacin de los riesgos en las actividades que constituyen las funciones del
personal militar.
La propuesta de prioridades en la adopcin de las medidas preventivas adecuadas y
de la vigilancia de su eicacia.
La informacin y la formacin del personal, en materia de riesgos laborales.
La prestacin de los primeros auxilios y las medidas de emergencia.
La vigilancia de la salud del personal en relacin con los riesgos derivados del trabajo.
La elaboracin de la memoria anual y la programacin anual de sus actividades.
La estructura del Servicio de Prevencin est constituida por:
El Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales en el Ejrcito de Tierra.
El Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales en la Armada.
El Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales en el Ejrcito del Aire.
Los Servicios de Prevencin de Riesgos Laborales de las UCOs ajenas a
la estructura de los ejrcitos.
Para la constitucin de los Servicios de Prevencin se seguirn los siguien-
tes criterios:
Tabla V: Criterios para la constitucin de los Servicios de Prevencin
Sin perjuicio de la posibilidad de crear servicios mancomunados se organizar un
servicio de prevencin en aquellas UCO's que cuenten con ms de 500 efectivos
o aquellas que, disponiendo entre 250 y 500, desarrollen alguna de las actividades
incluidas en el anexo I del RSP, entendiendo las actividades de dicho anexo I como
actividades principales que desarrolla la UCO.
Tambin se organizar este servicio en aquellas UCO's no incluidas en el apartado
anterior, cuando as lo decida la Subsecretara de Defensa, previo informe de la Uni-
dad de Coordinacin, en funcin de la peligrosidad de la actividad desarrollada o la
frecuencia o gravedad de la siniestralidad existente.
Adems de por personal en rgimen de dedicacin exclusiva, los Servicios de Pre-
vencin podrn estar constituidos por otro personal designado que podr compaginar
la actividad preventiva con la propia de su destino.
176
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Los Servicios de Prevencin contarn, como mnimo, con dos de las especialidades
o disciplinas preventivas.
Las actividades preventivas que no sean asumidas a travs del Servicio de Preven-
cin propio debern ser concertadas con Servicios de Prevencin ajenos.
La estructura de los Servicios de Prevencin ser coordinada por una Unidad
de Coordinacin dependiente de la Subsecretara de Defensa con la estructura,
funciones y dependencias que se establecen en los apartados siguientes:
Unidad Tcnica de Seguridad en el Trabajo.
Unidad Tcnica de Higiene Industrial.
Unidad Tcnica de Ergonoma y Psicosociologa aplicada.
Unidad Tcnica de Medicina del Trabajo.
Tabla VI: Funciones y competencias de la Unidad de Coordinacin de los Servicios
de Prevencin de Riesgos Laborales (Orden DEF/3573/2008)
Determinar los criterios y directrices que deban aplicarse por las distintas estructuras
que conforman el Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales de la Defensa.
Implantar un sistema de gestin de riesgos laborales, aprobado por la Subsecretara
de Defensa, as como sus correspondientes procedimientos.
Coordinar las Secciones de Prevencin de los ejrcitos y las de las UCO's ajenas a los
mismos, en cuanto a sus cometidos y competencias.
Prestar asesoramiento tcnico a las Secciones de Prevencin respecto a la coniguracin
de los Servicios de Prevencin, y en cuanto al contenido propio de las especialidades.
Determinar los criterios necesarios para que, en aras de la economa de medios, se
coordine la actividad preventiva en aquellas dependencias donde convivan dos o ms
unidades que dependan de estructuras diferentes.
Efectuar el seguimiento de las actividades preventivas respecto al cumplimiento de
los programas, planes y objetivos marcados por la Subsecretara de Defensa.
Realizar las auditoras internas o las inspecciones tcnicas de riesgos laborales que
ordene la Subsecretara de Defensa.
Planiicar la accin formativa.
Actuar como interlocutor ante otros organismos pblicos ajenos al Ministerio de De-
fensa en materia de prevencin de riesgos laborales.
Las unidades que coordinan los Servicios de Prevencin en cada uno de los
ejrcitos se denominarn Secciones de Prevencin. Estas Secciones dependern
funcionalmente de la Unidad de Coordinacin de los Servicios de Prevencin de
Riesgos Laborales, y adems de las misiones que en su mbito de competencia
les asignen las autoridades de quien dependen, tendrn los siguientes cometidos:
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
177
Tabla VII: Funciones de las Secciones de Prevencin
Establecer la planiicacin de la prevencin de riesgos laborales en su mbito, apli-
cando los criterios y directrices que se dicten desde la Unidad de Coordinacin.
Organizar, coordinar y controlar las actividades realizadas por los Servicios de Pre-
vencin.
Redactar las normas de funcionamiento y deinir los objetivos anuales que deben
alcanzar los servicios de prevencin subordinados funcionalmente.
Asesorar y proponer las prioridades para la adopcin de medidas preventivas en el
mbito de sus competencias.
3.3. Guardia Civil
Los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a una proteccin adecuada
en materia de seguridad y salud en el trabajo, con las peculiaridades propias de
las funciones que tienen encomendadas.
El art. 13 del RD 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevencin de riesgos
laborales en la Guardia Civil, determina los rganos de prevencin como con-
junto de medios humanos necesarios para realizar las actividades preventivas a
fin de garantizar la adecuada proteccin de la seguridad y la salud en el desem-
peo de las actividades incluidas en su mbito de aplicacin, asesorando y asis-
tiendo para ello a los rganos de Direccin de la Guardia Civil que correspon-
da, as como al personal afectado en cada caso.
Sin perjuicio del mbito territorial de actuacin que para cada uno de estos
rganos de actuacin se determina, todos forman parte de una nica organiza-
cin para la prevencin de riesgos en la Guardia Civil. En la Direccin General
de la Guardia Civil se constituirn los siguientes rganos de Prevencin:
Servicio de Prevencin.
Seccin de Prevencin de Zona.
Oficina de Prevencin de Comandancia.
Otras Unidades.
En la Orden INT/724/2006, de 10 de marzo, por la que se regulan los rga-
nos de prevencin de riesgos laborales de la Guardia Civil se desarrolla todo lo
relativo a los rganos de prevencin establecidos en el RD 179/2005.
Sus funciones generales sern las de disear, implantar y coordinar los pla-
nes y programas de accin preventiva, evaluar los riesgos, establecer las medi-
das preventivas y aquellas otras de naturaleza anloga que expresamente se les
encomienden, as como velar por su cumplimiento.
178
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Cada uno de estos rganos de prevencin tiene carcter interdisciplinario,
forma una organizacin especfica, y sus integrantes podrn desarrollar su acti-
vidad de forma exclusiva o compartida en funcin del nivel de las especialida-
des o disciplinas preventivas y asegurando, en todo caso, la dedicacin necesa-
ria para garantizar la eficacia de sus funciones.
Sin perjuicio del mbito territorial de actuacin que para cada uno de estos
rganos de prevencin se determina en la presente Orden, todos forman parte
de una nica organizacin para la prevencin de riesgos laborales en la Guardia
Civil, de estructura jerarquizada.
Servicio de Prevencin.
El Servicio de Prevencin es el rgano de control interno superior, dentro de
la estructura orgnica de la Direccin General de la Guardia Civil en materia de
prevencin de riesgos. Su nivel orgnico ser el de Servicio dentro de la organi-
zacin central de dicha Direccin General. Depender orgnica y funcionalmen-
te de la Jefatura de Asistencia al Personal, de la Subdireccin General de Perso-
nal de la Guardia Civil. Su mbito de actuacin comprender todos los rganos
de la citada Direccin General, siendo directamente responsable de la promo-
cin y coordinacin de las acciones de prevencin en sus rganos centrales.
Su composicin inicial ser, como mnimo, la siguiente:
El Jefe del Servicio de Prevencin, del empleo de Coronel de la Guardia
Civil, titulado de nivel superior en cualquiera de las especialidades o dis-
ciplinas preventivas previstas en el Reglamento de los Servicios de Pre-
vencin, aprobado por RSP.
Un Oficial de la Guardia Civil, 2. Jefe del Servicio de Prevencin, titula-
do de nivel superior.
Personal necesario, con la capacitacin requerida para desarrollar funcio-
nes de nivel superior.
Personal necesario, al menos con la capacitacin requerida para desarro-
llar las funciones de los niveles intermedio y bsico, y para desempear
funciones auxiliares.
La titulacin o capacitacin del nivel superior, exigida al personal antes re-
lacionado, deber permitir atender las especialidades o disciplinas preventivas
de Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial y Ergonoma y Psicosociologa
Aplicada. La especialidad o disciplina preventiva de Medicina del Trabajo ser
desempeada por personal del Servicio de Asistencia Sanitaria de la Guardia
Civil, con la capacitacin requerida para ello, sin perjuicio de la actividad sani-
taria que dicho Servicio viene prestando al amparo de las normas que regulan
los servicios mdicos de la Guardia Civil.
Sin perjuicio de las funciones especficas que a continuacin se relacionan,
el personal del Servicio de Prevencin realizar, respectivamente, las funciones
que para cada nivel se establecen en el captulo VI del RSP.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
179
Tabla VIII: Funciones especficas del Servicio de Prevencin
El diseo, implantacin y coordinacin de un plan de prevencin de riesgos laborales
que permita la integracin de la prevencin en el sistema general de gestin, as como
de los programas de actuacin preventiva.
Someter a la aprobacin del Director general de la Guardia Civil el Plan de preven-
cin y los programas de actuacin preventiva.
Identiicacin y evaluacin de los factores de riesgo que puedan afectar a la segu-
ridad y salud del personal incluido en el mbito de aplicacin determinado en el
apartado segundo de esta orden.
Elaboracin de planes de emergencia.
Coordinar con los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicologa y Psicotecnia la
vigilancia de la salud del personal afectado, en relacin con los riegos derivados del
ejercicio de sus funciones profesionales.
Estudio y anlisis de los accidentes ocurridos en acto de servicio y de las enfermeda-
des profesionales que se produzcan en las distintas Unidades.
Informacin al personal afectado en materia de prevencin de riesgos laborales.
Colaboracin con la Jefatura de Enseanza de la Guardia Civil en la formacin al
personal en materia de prevencin de riesgos laborales.
Determinacin de las prioridades adecuadas y vigilancia de su eicacia.
Coordinar y dar apoyo a los dems rganos de prevencin de la Guardia Civil.
Colaborar con ellos en la elaboracin de sus planes de prevencin, as como en su
programa anual de actividades.
Recabar los planes citados en el prrafo anterior, as como redactar la memoria anual.
Seccin de prevencin de zona.
En cada una de las zonas de la estructura perifrica de la Direccin General
de la Guardia Civil, y para dicho mbito territorial, debe existir una Seccin de
Prevencin que depende orgnicamente del Jefe de Seccin de Personal de la
Plana Mayor, y funcional y tcnica del Servicio de Prevencin.
Su composicin inicial ser, como mnimo, la siguiente:
El Jefe de la Seccin de Prevencin, con la capacitacin requerida para
desarrollar las funciones de nivel superior.
Personal auxiliar necesario, al menos con la capacitacin requerida para
desarrollar las funciones de nivel bsico. Las funciones de este personal en
materia de prevencin de riesgos laborales, podrn ejercerse de manera
compartida con otras funciones que desempee en la Plana Mayor de la
Zona respectiva.
180
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Tabla IX: Funciones especficas de la Seccin de Prevencin de Zona
Diseo, aplicacin y coordinacin de su propio Plan de prevencin y programa de
actuacin preventiva, as como de las unidades que de ella dependan.
Someter a la aprobacin del Director General de la Guardia Civil, a travs del Ser-
vicio de Prevencin, los citados planes de prevencin y programas de actuacin pre-
ventiva.
Identiicacin y evaluacin de los factores de riesgo que puedan afectar a la seguri-
dad y salud del personal incluido en el mbito de aplicacin.
Elaboracin de sus planes de emergencia y de las unidades que de ella dependan.
Coordinar con el personal de los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicologa y
Psicotecnia de su respectiva Unidad, la vigilancia de la salud del personal afectado,
en relacin con los riegos derivados del ejercicio de sus funciones profesionales.
En el ejercicio de sus funciones podr solicitar del Servicio de Prevencin la asis-
tencia y colaboracin del personal facultativo, tcnico o especialista que considere
necesario para el cumplimiento de sus ines.
Oficina de Prevencin de la Comandancia.
En cada jefatura de la Comandancia debe existir una Oficina de prevencin.
Su mbito de competencias comprender a todas las Unidades de su demarca-
cin territorial, aunque no pertenezcan a su estructura orgnica, excepto las que
dispongan de su propio rgano de prevencin.
Tabla X: Funciones especficas de la Oficina de Prevencin de la Comandancia
Promover, con carcter general, la prevencin en las unidades del mbito territorial
de actuacin y, en particular, las actuaciones preventivas bsicas, tales como el orden,
la limpieza, la sealizacin y el mantenimiento general, y efectuar su seguimiento y
control.
Realizar evaluaciones de riesgos, salvo las especicamente reservadas al nivel su-
perior.
Proponer medidas para el control y reduccin de riesgos o plantear la necesidad de
recurrir al nivel superior, a la vista de los resultados de la evaluacin.
Participar en la planiicacin de la actividad preventiva y en las actuaciones a de
sarrollar en casos de emergencia y primeros auxilios.
Coordinar con el personal de los Servicios de Asistencia Sanitaria y de Psicologa y
Psicotecnia de su respectiva Unidad, la vigilancia de la salud del personal afectado,
en relacin con los riegos derivados del ejercicio de sus funciones profesionales.
En el ejercicio de sus funciones podr solicitar del Servicio de Prevencin la colabo-
racin del personal facultativo, tcnico o especialista que sea necesario.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
181
Otras Unidades.
Con dependencia orgnica del Jefe del Centro respectivo y funcional y tcnica
del Servicio de Prevencin, en la Academia de Oficiales, en la Academia de Guar-
dias y Suboficiales, en el Colegio de Guardias Jvenes Duque de Ahumada, y en
aquellas otras Unidades que determine el Director General de la Guardia Civil,
existir una Oficina de Prevencin. Su mbito de competencias comprender a to-
das las Unidades ubicadas en sus instalaciones o complejos de enseanza.
Su composicin inicial, funciones especficas y normas de actuacin, sern
las establecidas en el apartado anterior para las Oficinas de Prevencin de Co-
mandancia.
En las Unidades de nivel inferior a Comandancia, el Jefe de cada una de
ellas ser el coordinador en materia de prevencin y velar por el cumplimiento
de las normas e instrucciones sobre prevencin de riesgos laborales que afecten
a su respectiva Unidad. En el ejercicio de las funciones que en esta materia se
le asignen, podr solicitar de los rganos de prevencin los apoyos tcnicos que
sean necesarios.
3.4. Cuerpo Nacional de Polica
El art. 18 del RD 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas
sobre prevencin de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del
Cuerpor Nacional de Polica (RD 2/2006) recoge la obligacin de constituir un
nico Servicio de Prevencin propio de mbito nacional adscrito a la Subdirec-
cin General de Recursos Humanos de la Direccin General de la Polica que
tendr como funciones proporcionar a los rganos de dicho centro directivo el
asesoramiento y apoyo que precise en relacin con:
El diseo, aplicacin y coordinacin de los planes y programas de accin
preventiva.
La evaluacin de los riesgos en las actividades que constituyen las funcio-
nes policiales.
La determinacin de prioridades en la adopcin de las medidas preventi-
vas adecuadas y la vigilancia de la salud.
La informacin y formacin de los funcionarios y de sus representantes.
La prestacin de los primeros auxilios y los planes de emergencia.
La vigilancia de la salud de los funcionarios en relacin con los riesgos
derivados del trabajo.
La elaboracin de la memoria anual.
Para el desarrollo en las tareas que conllevan las funciones reseadas ante-
riormente, el Servicio de Prevencin contar con personal cualificado para el
desarrollo de las tareas de prevencin de riesgos laborales y deber integrar al
182
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
menos dos de las cuatro funciones correspondientes al nivel superior de cuali-
ficacin, de acuerdo con lo dispuesto por RSP.
Asimismo, las distintas unidades y servicios de la Direccin General de la
Polica, y especialmente aquellos relacionados con las reas de sanidad, arqui-
tectura, automocin, informtica y seguridad de las dependencias policiales,
prestarn su apoyo, colaboracin y cooperacin, en orden a la realizacin de las
funciones encomendadas al servicio de prevencin de riesgos laborales.
3.5. Administracin de las Comunidades Autnomas
Muchas de la Comunidades Autnomas han dictado normas especficas de
adaptacin de la Prevencin de Riesgos Laborales en su mbito, con especial
atencin a la organizacin de los servicios preventivos, de aplicacin a todo el
personal, cualquiera que sea el tipo de relacin jurdica (laboral, funcionarial,
administrativa o estatutaria).
En materia organizativa de la prevencin se ha configurado un panorama
jurdico bastante homogneo. La mayora de las Comunidades organizan la
actividad preventiva recurriendo a un servicio de prevencin propio. Es el caso
de Extremadura, Navarra, Galicia, Asturias, Andaluca y Euskadi. Otras Co-
munidades han decidido recurrir a un sistema mixto (servicio de prevencin
propio y ajeno). En este ltimo caso se encuentra la Comunidad Autnoma de
La Rioja.
Como ya se ha indicado se observa una preferencia por la modalidad orga-
nizativa de Servicio de Prevencin propio que presenta variaciones y peculiari-
dades segn las Comunidades Autnomas. A continuacin se indican algunas
de estas particularidades:
Servicio de Prevencin, que tiene un mbito de actuacin de base territo-
rial y se proyecta sobre diferentes provincias dando lugar a varios servi-
cios de prevencin. En este caso se habla de modelos descentralizados.
Andaluca presenta este modelo.
Servicios de Prevencin que desempean su actividad sobre todo el terri-
torio. Por ejemplo, Canarias, Baleares y Castilla-La Mancha.
El Servicio de Prevencin de La Rioja desempea su actividad sobre todo
el territorio, pero con un doble alcance: propio para la Administracin del
Principado y como Servicio de Prevencin mancomunado para los orga-
nismos y entes pblicos dependientes.
La normativa de Catalua prev la constitucin de Servicios de Preven-
cin de forma conjunta entre distintos departamentos o con sus organis-
mos pblicos sobre la base de un criterio geogrfico o la concurrencia
en un mismo centro o edificio de trabajo, o en un rea geografica limi-
tada.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
183
Constitucin de varios Servicios de Prevencin propios con carcter sec-
torial para los empleados pblicos. Esta variante se ha generalizado para
los sectores sanitarios y docentes. Estos servicios se adaptan a las carac-
tersticas de estos colectivos y necesariamente se tiene que constituir un
tercer servicio para el resto de los empleados pblicos de la Comunidad
Autnoma. Cabe sealar, como ejemplo, las Comunidades de Extrema-
dura, Navarra, Aragn. Tambin existe un caso de Servicio de Preven-
cin especfico para el mbito de los servicios sociales, como es el caso
de Murcia.
Existe la posibilidad de crear policas para las Comunidades Autnomas
en la forma que establezcan en sus propios Estatutos. Es el caso de las
Policas Autonmicas como las Ertzaintza, los mozos de Escuadra, o la
Polica Foral de Navarra. Por lo tanto, las Comunidades que cuentan con
sus propios Cuerpos de Polica pueden establecer una regulacin en esta
materia teniendo en cuenta sus propias singularidades. El Decreto 4/2012,
de 17 de enero, por el que se aprueba el Acuerdo regulador de las condi-
ciones de trabajo del personal de la Ertzaintza para los aos 2011, 2012 y
2013, recoge una regulacin especfica en el caso de la polica autonmica
del Pas Vasco.
Tabla XI: Listado no exhaustivo de adaptacin de normativa de PRL
a Comunidades Autnomas
Canarias
Decreto 168/2009, de 29 de diciembre, de adaptacin de la nor-
mativa sobre prevencin de riesgos laborales en el mbito de la
Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias
y sus Organismos Autnomos.
Principado de
Asturias
Decreto 33/1999, de 18 de junio, por el que se regula la organi-
zacin y funcionamiento del Servicio de Prevencin de Riesgos
Laborales de la Administracin del Principado de Asturias mo-
diicado por Decreto 155/2011 de 29 de diciembre, de primera
modiicacin.
Castilla-La
Mancha
Decreto 198/2001, de 30 de octubre, sobre el Servicio de Preven-
cin de Riesgos Laborales.
Generalitat
Valenciana
Decreto 123/2001, de 10 de julio, por el que se aprueba el Regla-
mento de los Servicios de Prevencin de Riesgos Laborales en el
mbito de la Administracin de la Generalitat Valenciana y sus
organismos autnomos.
Junta de
Andaluca
Decreto 117/2000, de 11 de abril, por el que se crean los Servicios
de Prevencin de Riesgos Laborales para el personal al servicio
de la Administracin de la Junta de Andaluca.
184
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Generalitat de
Catalua
Decret 312/1998, d1 de desembre, pel qual es creen els ser-
veis de Prevenci de Riscos Laborals per al personal al servei de
lAdministraci de la Generalitat.
Aragn
Decreto 168/2002, de 14 de mayo, del Gobierno de Aragn por
el que se regula la organizacin de los recursos necesarios para el
desarrollo de las actividades preventivas, en materia de preven-
cin de riesgos laborales en la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Aragn.
Pas Vasco
Decreto 78/2002, de 16 de mayo, Organizacin y funcionamien-
to del Servicio de Prevencin propio de la Administracin Ge-
neral de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos
Autnomos.
Castilla-Len
Decreto 143/2000, de 29 de junio, de adaptacin de la legislacin
de Prevencin de Riesgo Laborales a la Administracin de la Co-
munidad de Castilla y Len.
4. GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
La gestin de la prevencin de riesgos laborales, no solamente en Espaa,
sino tambin en otros pases europeos, ha estado basada tradicionalmente en
modelos reactivos de actuacin: una vez producido el accidente se investigaba
las causas y se dirigan los esfuerzos de gestin a impedir que se volviese a
producir un accidente igual.
Una de las principales razones por las que los gestores se han centrado en un
modelo de prevencin reactivo es que es ms sencillo que una prevencin acti-
va. Una prevencin activa implica, entre otras cosas, evaluar los riesgos y dise-
ar planes de prevencin, lo que tiene su complejidad ya que es necesario ana-
lizar las probabilidades y las consecuencias de un amplio abanico de sucesos no
deseados y planificar el control de los riesgos no tolerables.
Los fundamentos de una gestin activa de la prevencin son la identifica-
cin de los peligros, la evaluacin y control de los riesgos, as como la adopcin
de las medidas necesarias para asegurar que existen normas y procedimientos,
formacin, participacin, y lo ms importante, un verdadero compromiso para
eliminar o reducir los riesgos.
Todo ello implica establecer en la empresa, en este caso en la Administra-
cin, una poltica de prevencin que defina metas y objetivos, planificar e
integrar la actividad preventiva, estableciendo buenos canales de comunica-
cin en ambos sentidos y una estructura de decisin que sea responsable de
los elementos clave del sistema de gestin. En particular, debe medirse el
cumplimiento de la poltica, tanto mediante auditoras con el fin de ver lo que
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
185
realmente est ocurriendo, como midiendo resultados con el fin de comprobar
si se consigue reducir los daos a la salud y si se controlan los riesgos.
La necesidad de un sistema de gestin de la prevencin que pueda dar res-
puesta las exigencias que la LPRL plantea, no es solo una obligacin legal, sino
que tambin constituye un factor de xito.
El trmino gestin podemos definirlo como Un sistema es un conjunto de
cosas que ordenadamente dispuestas contribuyen a determinado objeto (defi-
nicin 2 de la palabra sistema por el Diccionario de la Real Academia,
XXI edicin). As pues, un sistema de prevencin de riesgos es el conjunto de
cosas que ordenadamente dispuestas contribuyen a la prevencin de los ries-
gos. El trmino cosa es todo lo que tiene entidad, ya sea corporal o espiritual,
natural o artificial, real o abstracta (definicin 1 del Diccionario de la Real
Academia, XXI edicin). Cosas del sistema podrn ser, entonces, documentos,
costumbres, procedimientos de trabajo, saberes, conocimientos tcnicos, ele-
mentos culturales, creencias, etc. Todo lo que nos sirva para prevenir los ries-
gos puede ser parte de nuestro sistema de prevencin.
Gestionar correctamente una actividad significa planificarla, organizarla y
controlar su ejecucin para alcanzar el objetivo deseado (utilizando eficiente-
mente los recursos disponibles). Se entiende como procedimiento (escrito o no)
la forma especificada de realizacin de una actividad. Tiene que incluir, como
mnimo, qu debe realizarse y cmo debe hacerse (el mtodo de realizacin).
Conviene especificar, adems, su objetivo y (si pueden predeterminarse) otras
precisiones relativas a su planificacin (cundo tiene que realizarse) y organi-
zacin (quin debe hacerla).
4.1. Modelos, normas y guas para la prevencin de riesgos laborales
Como continuacin a lo expuesto en el apartado anterior, para llevar a cabo
la gestin de la prevencin, existe la posibilidad de implantar algn sistema de
prevencin que permita gestionar adecuadamente todos y cada uno de los re-
quisitos establecidos por la LPRL, quedndose, nicamente, la posibilidad de
elegir el estndar sobre la base del cual van a disear el mismo.
Segn los ltimos estudios y experiencias (La calidad de las exigencias y
evidencia sobre buenas prcticas profesionales en PRL: Ideas clave. Rogelio
Olavarri, Universidad de Cantabria), es importante destacar que la implanta-
cin de un estndar en materia de seguridad no representa necesariamente un
valor aadido, pero s es un factor de xito la sistematizacin y actualizacin de
los procedimientos.
Del mismo modo, las experiencias analizadas muestran que tanto los siste-
mas obligatorios como los voluntarios pueden ser igualmente pertinentes para
186
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
la gestin preventiva, a condicin de adaptarse al contexto de la empresa o
de la Administracin.
Con el objetivo da dar una visin general, se indican a continuacin de ma-
nera sencilla y breve algunos modelos tradicionales, otros ms actuales que a su
vez son adaptables o certificables para gestionar la Prevencin de Riesgos La-
borales. De manera ms detallada en el apartado siguiente se desarrollar el
modelo de gestin establecido para la Administracin General del Estado segn
la Resolucin de 17 de febrero de 2004.
EL CONTROL TOTAL DE PRDIDAS
El control total de prdidas iniciado por Frank E. Bird en 1969 fue introducido en
Espaa por la Asociacin para la Prevencin de Accidentes (APA) a partir de 1975.
El Control Total de Prdidas es un conjunto de herramientas de gestin al servicio de
la gerencia, cuyo principio fundamental es que la gestin preventiva debe priorizar el
control sobre las causas ltimas de los daos o causas bsicas y no debe priorizarse la
actuacin sobre los resultados, los efectos generados o las causas inmediatas.
La estrategia del Control Total de Prdidas se basa en un enfoque que intenta
abarcar el estudio de todas las prdidas, por todos los conceptos que se producen en
una organizacin englobando a la prevencin de accidentes en su totalidad como un
tipo de prdida especica, y efectuando el control, no solo de las lesiones y enfer-
medades profesionales, sino tambin de los daos a las mquinas e instalaciones, los
materiales, los daos al medioambiente, la seguridad del producto, etc.
La diicultad principal que se le atribuye es la excesiva complejidad administrativa,
lo que hace difcil su implantacin en organizaciones de poca estructura organizativa.
MODELO DUPONT
La multinacional DuPont, fundada en 1802, es una de las mayores organizaciones
qumicas del mundo.
DuPont surgi como mtodo de gestin de la prctica, y a partir de ella se dot al
sistema empleado de un cuerpo metodolgico-terico propio recogiendo elementos
de la Teora de la Excelencia. Este modelo primero fue homogeneizado en todas sus
fbricas y luego se transform en un producto-servicio. El principio fundamental de
DuPont es que todo accidente se puede prevenir, y si sucede algo es porque se ha
producido un fallo en la gestin. El resultado de este planteamiento desemboca en
que no se vender ningn producto de la compaa que no se pueda fabricar, utilizar
y eliminar de forma segura.
LOS 10 PRINCIPIOS DE SEGURIDAD DE DUPONT
Todas las lesiones y enfermedades laborales pueden prevenirse.
Todos somos directamente responsables de la prevencin de lesiones y enferme-
dades.
La seguridad es una condicin para el empleo.
La formacin es un elemento esencial en los lugares de trabajo seguros.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
187
Deben llevarse a cabo auditoras de seguridad.
Es necesario corregir inmediatamente cualquier deiciencia.
Es esencial la investigacin de todas las prcticas poco seguras y de los incidentes
con posible resultado de lesiones, as como de cualquier otra lesin.
La seguridad fuera del puesto de trabajo es tan importante como la seguridad en el
trabajo.
La prevencin de enfermedades y lesiones es un buen negocio.
Las personas son el elemento ms crtico en el xito de un programa de seguridad
y salud.
LAS DIRECTRICES DE LA OIT
Las Directrices de la OIT sobre sistemas de gestin de la seguridad y la salud en el tra-
bajo, se publicaron por la Oicina Internacional del Trabajo de Ginebra en abril de 2001.
Las Directrices de la OIT pretenden orientar las polticas de los diferentes Es-
tados, instando a los mismos a crear las instituciones adecuadas para el desarrollo
de lo que denomina Directrices nacionales, que deberan ser compatibles con lo
indicado en las Directrices de la OIT. Posteriormente se establecern las directrices
especicas en funcin de las caractersticas y las necesidades particulares de distintos
tipos de organizaciones, teniendo en cuenta:
Su tamao e infraestructura.
Su tipo de peligros y riesgos.
Su actividad econmica.
Y otras caractersticas que justiiquen la aplicacin de sistemas especicos
Las Directrices de la OIT incluyen los siguientes puntos:
INTRODUCCIN
1. OBJETIVOS
2. MARCO NACIONAL DE LA SGSST
2.1 Poltica nacional
2.2. Directrices nacionales
2.3. Directrices especicas
3. EL SGSST EN LA ORGANIZACIN POLTICA
3.1. Poltica en materia de la seguridad y la salud en el trabajo
3.2. Participacin de los trabajadores
ORGANIZACIN
3.3. Responsabilidad y obligacin de rendir cuentas
3.4. Competencia y capacitacin
3.5. Documentacin del SGSST
3.6. Comunicacin
PLANIFICACIN Y APLICACIN
3.7. Examen inicial
3.8. Planiicacin, desarrollo y aplicacin del sistema
3.9. Objetivos en materia de la seguridad y salud en el trabajo
188
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
3.10. Prevencin de los peligros
3.10.1. Medidas de prevencin y control
3.10.2. Gestin del cambio
3.10.3. Prevencin, preparacin y respuesta respecto de situaciones de
emergencia
3.10.4. Adquisiciones
3.10.5. Contratacin
EVALUACIN
3.11. Supervisin y medicin del desempeo
3.12. Investigacin de las lesiones, enfermedades, dolencias e incidentes relacio-
nados con el trabajo y sus efectos en la seguridad y salud
3.13. Auditora
3.14. Examen realizado por la direccin
ACCIN EN PRO DE MEJORAS
3.15. Accin preventiva y correctiva
3.16. Mejora continua
GLOSARIO
BIBLIOGRAFA
LAS DIRECTRICES DE LA UNIN EUROPEA
La Unin Europea tambin public el documento 0135/4/99 en en 1999 a travs
del Comit Consultivo creado ad hoc, titulado European guidelines on the suc-
cessful organisation of safety and health protection for workers at work (Safety and
health managements systems. Dicho documento subraya que las condiciones bsi-
cas para que el sistema de gestin de la seguridad y la salud sea eicaz son:
Que sea de implantacin voluntaria.
Que tenga en cuenta las circunstancias especiales de las pymes.
Que los procedimientos de evaluacin no requieran auditoras externas obliga-
torias.
Que no tenga objetivos de certiicacin.
Que sea econmicamente justiicable.
Que contribuya a la mejora de la cooperacin con las autoridades.
Que incorpore a los trabajadores y/o sus representantes en el diseo, la implan-
tacin y la evaluacin del sistema de gestin de la seguridad y la salud.
Estructura de las directrices de la Unin Europea:
SECCIN 1: INTRODUCCIN
1. Mandato de un grupo de trabajo ad hoc
2. Por qu la gestin de la seguridad y salud laboral (OSHMS)?
3. Qu es la gestin de la seguridad y la salud laboral?
4. Qu es un modelo de sistema de gestin de la seguridad y salud laboral?
5. Por qu una gua para los modelos de los sistemas de gestin de la seguridad y
salud laboral?
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
189
SECCIN 2: GUA PARA EL DESARROLLO Y EVALUACIN DE LOS MODE-
LOS DE SISTEMAS DE GESTIN DE LA SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
1. Poltica y estrategia en seguridad y salud
2. La responsabilidad, las funciones y la autoridad
3. La estructura del sistema de gestin de la seguridad y salud laboral
4. Los lujos de informacin interna y externa y la cooperacin
5. Lneas principales de la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores
6. La documentacin y la gestin de la documentacin
7. Valoracin y evaluacin de los resultados y la mejora del SGSSL
NORMAS OHSAS 18001
Las normas OHSAS 18000 son una serie de estndares voluntarios internacio-
nales relacionados con la gestin de seguridad y salud ocupacional publicadas en el
segundo semestre de 1999. Estas normas buscan a travs de una gestin sistemtica y
estructurada asegurar el mejoramiento de la salud y seguridad en el lugar de trabajo.
Ha habido cambios importantes a la Norma desde la primera vez que se public en
1999 como consecuencia de su creciente y extensa utilizacin. OHSAS 18001:2007
reemplazar a OHSAS 18001:1999 que ser retirada. Habr un periodo de transi-
cin de dos aos (que comenz el 1 de julio de 2007 con la publicacin de OHSAS
18001:2007) para aquellas organizaciones que ya han alcanzado la certiicacin con
la especiicacin existente o que estn en las etapas inales de conseguirla.
Implantar y certiicar un sistema de gestin de la seguridad y salud en el trabajo
segn OHSAS permite a las organizaciones:
Disminuir la siniestralidad laboral y aumentar la productividad.
Cumplir la legislacin en materia de prevencin.
Fomentar una cultura preventiva mediante la integracin de la prevencin.
OHSAS 18001 es un estndar voluntario que establece los requisitos para evaluar
y certiicar el sistema de gestin de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Proporciona a
las organizaciones un modelo de sistema que permite identiicar y evaluar los riesgos
en el trabajo y los requisitos que la ley exige en cada caso.
Asimismo, deine la poltica, estructura organizativa, las responsabilidades, las
funciones, la planiicacin de las actividades, los procesos, procedimientos, recur-
sos, etctera. necesarios
para poner en prctica,
revisar y mantener un
sistema de gestin de la
seguridad y salud.
OHSAS 18001 se
basa en el ciclo de la me-
jora continua de PDCA
(Planiicar, Hacer, Verii-
car, Actuar).

Fuente: AENOR.
190
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
MODELO DE LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO
Por su especial importancia se desarrolla en el apartado siguiente (4.2)
4.2. Especial referencia al modelo de la Administracin General del
Estado
La Resolucin de 17 de febrero de 2004, de la Secretara de Estado para la
Administracin Pblica, aprueba y dispone la publicacin del modelo de Siste-
ma de Gestin de Prevencin de Riesgos Laborales para la Administracin Ge-
neral del Estado.
En la citada Resolucin se indica que los Departamentos y Organismos P-
blicos de la Administracin General del Estado establecern y mantendrn un
Sistema de Gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales, un Manual de la
Prevencin de Riesgos Laborales, y un conjunto de procedimientos para la ges-
tin de la prevencin de riesgos laborales, tomando como referencia y gua los
modelos establecidos en el anexo. A tal efecto, los subsecretarios de cada De-
partamento debern dictar en el plazo de seis meses, a contar desde la publica-
cin de esta Resolucin, las instrucciones necesarias para proceder a la implan-
tacin del Sistema de Gestin en al mbito de su competencia.
En el indicado plazo, habrn de elaborar igualmente la Declaracin de Prin-
cipios en Prevencin de Riesgos Laborales en consonancia con lo establecido
en el captulo 02.3 del Manual de la Prevencin de Riesgos Laborales para la
Administracin General del Estado. Actualmente, la mayora de los Departa-
mento y Organismos Pblicos han elaborado, actualizado y divulgado la citada
Declaracin de Principios.
Desde la aprobacin de la LPRL hasta la fecha se ha venido avanzando en el
camino de lograr una adecuada poltica de proteccin y prevencin de riesgos
laborales en la Administracin General del Estado. Hay que sealar, en primer
lugar, que tanto la Administracin General del Estado como la Administracin
Autonmica en su conjunto han dictado sus propias normas, de distinto rango, a
partir de la LPRL. En el caso de la Administracin General del Estado, la adapta-
cin se realiz por medio, fundamentalmente, del RD 1488/1998, de 10 de julio,
de adaptacin de la legislacin de prevencin de riesgos laborales a la Adminis-
tracin General del Estado, pero desde la promulgacin de dicho RD se han pro-
ducido importantes modificaciones en la normativa de prevencin de riesgos la-
borales que deban ser trasladadas a la Administracin General del Estado, con la
consiguiente derogacin del citado RD y la publicacin del RD 67/2010.
Todo este sistema ha seguido las Directrices Europeas para la Gestin de la
Seguridad y la Salud en el Trabajo aprobadas por el Comit Consultivo de Se-
guridad, Higiene y Proteccin de la Salud en el trabajo y las Directrices sobre
Sistemas de Gestin de la Seguridad y la Salud en el Trabajo de la OIT.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
191
El objetivo es crear una cultura de prevencin del riesgo y promocin de la
salud. La calidad de los servicios pblicos, la eficacia en la definicin de nece-
sidades organizacionales y en su satisfaccin, no dependen tanto de acciones
puntuales brillantes o de la existencia de normas adecuadas, cuanto de la difu-
sin de unas maneras de pensar y de hacer, de unos hbitos y unas costumbres.
Con la implantacin de este sistema se pretende que los procedimientos que
se desarrollen en materia de prevencin se integren de una forma metdica y
natural en el resto de procesos que actualmente se aplican en el campo de los
Recursos Humanos, sistematizndose su aplicacin con el mismo grado de in-
tensidad que cualquier otro procedimiento.
En definitiva, se pretende afrontar la seguridad y salud en el trabajo en cada
Unidad de la Administracin General del Estado, como un todo estructurado
que en ningn caso sea ajeno y lejano a los responsables de su gestin, ni a los
empleados como sujetos receptores del sistema.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que este modelo puede servir de
marco de referencia y de punto de encuentro con los diferentes sistemas que se
pudieran implantarse en las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Lo-
cales. La realidad nos indica que otras Administraciones, incluidas las Univer-
sidades pblicas, han implantado este modelo de gestin.
El sistema de gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales es un instru-
mento para organizar y disear procedimientos y mecanismos dirigidos al cum-
plimiento estructurado y sistemtico de todos los requisitos establecidos en la
legislacin de prevencin de riesgos laborales. Est compuesto por un conjunto
de elementos interrelacionados o interactivos que tienen como objeto estable-
cer unas directrices y unos objetivos en prevencin de riesgos laborales y alcan-
zar dichos objetivos.
192
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
4.2.1. Elementos del Sistema de Gestin de la Prevencin de Riesgos
Laborales
Fuente: Sistema de gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales de la AGE. Re-
solucin de 17 de febrero de 2004.
Tabla XII: Elementos del SGPRLAGE
Declaracin de
principios en PRL
El Subsecretario de un Departamento ministerial o el Di-
rector de un Organismo Pblico, deber realizar por escrito
una declaracin de principios en materia de prevencin de
riesgos laborales.
Integracin de la
Prevencin
Integrar de una manera efectiva la prevencin de riesgos en
las unidades que proyectan, construyen, modiican, instalan
y mantienen ediicios y otras instalaciones en las que desa-
rrollan sus funciones los empleados pblicos.
Las unidades que adquieren bienes y servicios.
Las unidades que contratan y gestionan personal.
Consulta y
participacin de los
Empleados Pblicos.
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados que determinen:
La forma en que se constituirn los Comits de Seguridad
y Salud.
Los mecanismos de comunicacin entre los delegados de
prevencin y los Servicios de Prevencin, incluyendo el
acceso a la informacin.
Los mecanismos de consulta y participacin establecidos
en la legislacin de prevencin de riesgos laborales
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
193
Estrategia de
evaluacin
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para:
Determinar quin har la evaluacin inicial y peridica
de los riesgos, incluyendo la forma de contratar la eva-
luacin si ha de hacerla un servicio de prevencin ajeno.
Determinar las metodologas de evaluacin, los mecanis-
mos de consulta a los representantes de los trabajadores
y el contenido de la documentacin incluyendo las medi-
das preventivas propuestas.
La forma de revisin de la evaluacin.
Planiicacin de la
actividad preventiva
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para disear e implantar las medidas pre-
ventivas y correctoras derivadas de las evaluaciones de
riesgos, investigaciones de incidentes, daos a la salud y
cualquier otra actividad preventiva.
Documentacin La documentacin del SGPRLAGE se compondr de un
Manual de Gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales
que debe incluir la descripcin de todos y cada uno de los
elementos del sistema y sus procedimientos asociados.
Adems, se debern establecer y mantener al da procedi-
mientos documentados para:
Tener actualizada toda la legislacin comunitaria, nacio-
nal y de las comunidades autnomas que pueda afectar
a la prevencin de riesgos laborales. El procedimiento
ha de incluir su difusin a las personas responsables de
comenzar las acciones precisas debidas a nuevas legisla-
ciones o modiicaciones de las existentes.
Elaborar, codiicar y archivar la documentacin relativa
al sistema de gestin, as como la referida a la legislacin
de Seguridad Industrial y cualquier otra relevante para la
prevencin de riesgos laborales.
Comunicacin Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para:
Establecer la forma de comunicacin interna entre el Ser-
vicio de Prevencin y los empleados pblicos y sus re-
presentantes, incluyendo la forma de recibir, documentar
y responder a las consultas.
Establecer la forma de comunicacin interna entre el Ser-
vicio de Prevencin y las otras unidades del Departamen-
to u Organismo Pblico.
Establecer la forma de comunicacin entre el Servicio
de Prevencin y las entidades exteriores (Inspeccin de
Trabajo, Mutuas, etc.).
194
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Informacin y
formacin
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para impartir formacin en materia de pre-
vencin de riesgos laborales a:
Las unidades que tengan responsabilidades en este m-
bito.
Delegados de Prevencin y miembros de los Comits de
Seguridad y Salud.
Todos los empleados pblicos en funcin de los resulta-
dos de la evaluacin de riesgos, investigacin de acciden-
tes y otras actividades preventivas.
Los miembros de los Servicios de Prevencin en cuanto a
la actualizacin de sus conocimientos e implantacin de
nuevas normativas.
Empleados de nuevo ingreso.
Gestin del cambio Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para establecer las acciones preventivas ne-
cesarias cuando se produzcan:
Incorporacin de nuevos empleados pblicos.
Incorporacin de empleados pblicos a puestos de traba-
jo existentes.
Cambios de locales y ubicacin de puestos de trabajo.
Cambios de procedimientos de trabajo.
Medidas de
emergencia y primeros
auxilios
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para determinar:
Quien debe elaborar, implantar y poner al da los planes
de autoproteccin de los ediicios pblicos exigidos en
las normativas de prevencin de incendios de los Ayun-
tamientos o Comunidades Autnomas.
Quien debe elaborar, implantar y poner al da los planes
de emergencia de los ediicios o instalaciones exigidos en
el art. 20 de la LPRL.
Investigacin de daos
para la salud
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para determinar:
La forma de informacin y notiicacin a los Servicios
de Prevencin y a la Mutua de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de los accidentes de tra-
bajo y enfermedades profesionales que se hayan pro-
ducido.
La forma de investigar los incidentes, accidentes de tra-
bajo y enfermedades laborales, incluyendo la notiica-
cin, registro, medidas preventivas a adoptar y su pla-
niicacin.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
195
Vigilancia de la salud Se debern establecer y mantener al da procedimientos do-
cumentados para determinar cmo se realizar la vigilancia
de la salud, incluyendo el tipo de contratacin, cuando se
contrate con un servicio de prevencin ajeno.
Auditoras internas y
revisin del sistema.
Se debern establecer y mantener al da procedimientos
documentados para:
La realizacin de auditoras internas del SGPRLAGE
Revisin peridica por la direccin del SGPRLAGE, to-
mando como base los resultados de las auditoras internas
y externas, incluyendo propuestas para la correccin de
deiciencias y establecimiento de nuevas acciones para la
mejora continua del sistema de gestin de la prevencin
de riesgos laborales.
5. INSTRUMENTOS DE CONTROL: AUDITORA O EVALUACIN
EXTERNA O INTERNA
El apartado 6 del art. 30 de la LPRL establece que el empresario que no
hubiere concertado el servicio de prevencin con una entidad especializada aje-
na a la empresa deber someter su sistema de prevencin al control de una au-
ditora o evaluacin externa, en los trminos que reglamentariamente se deter-
minen. Este artculo es desarrollado en el captulo V del RSP.
En el caso particular de la Administracin General del Estado, el art. 10 del
RD 67/2010 se establece que cada sistema de prevencin deber someterse a un
control peridico mediante auditoras o evaluaciones externas (Auditora regla-
mentaria). Su realizacin corresponder al Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo.
La auditora es un instrumento de gestin que permite evaluar y mejorar los
sistemas de gestin establecidos en la Administracin. La auditora, como ins-
trumento de gestin que ha de incluir una evaluacin sistemtica, documentada
y objetiva de la eficacia del sistema de prevencin, deber ser realizada de
acuerdo con las normas tcnicas establecidas o que puedan establecerse y te-
niendo en cuenta la informacin recibida de los empleados pblicos. Esta audi-
tora tendr como objetivos:
Comprobar cmo se ha realizado la evaluacin inicial y peridica de los
riesgos, analizar sus resultados y verificarlos, en caso de duda.
Comprobar que el tipo y planificacin de las actividades preventivas se
ajusta a lo dispuesto en la normativa general, as como a la normativa so-
bre riesgos especficos que sea de aplicacin, teniendo en cuenta los resul-
tados de la evaluacin.
196
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Analizar la adecuacin entre los procedimientos y medios requeridos
para realizar las actividades preventivas y los recursos de que dispone
el Departamento u organismo pblico, propios o concertados, teniendo
en cuenta, adems, el modo en que estn organizados o coordinados, en
su caso.
En funcin de todo lo anterior, valorar la integracin de la prevencin en
el sistema general de gestin de valorar la eficacia del sistema de preven-
cin para prevenir, identificar, evaluar, corregir y controlar los riesgos
laborales en todas las fases de actividad.
Cualquiera que sea el procedimiento utilizado, la metodologa o procedi-
miento mnimo de referencia deber incluir, al menos:
Un anlisis de la documentacin relativa al plan de prevencin de riesgos
laborales, a la evaluacin de riesgos, a la planificacin de la actividad
preventiva y cuanta otra informacin sobre la organizacin y actividades
del Departamento u organismo pblico sea necesaria para el ejercicio de
la actividad auditora.
Un anlisis de campo dirigido a verificar que la documentacin referida en
el prrafo anterior refleja con exactitud y precisin la realidad preventiva
del Departamento u organismo pblico. Dicho anlisis, que podr reali-
zarse aplicando tcnicas de muestreo cuando sea necesario, incluir la vi-
sita a los puestos de trabajo.
Una evaluacin de la adecuacin del sistema de prevencin del Departa-
mento u organismo pblico a la normativa de prevencin de riesgos labo-
rales.
Unas conclusiones sobre la eficacia del sistema de prevencin de riesgos
laborales del Departamento u organismo pblico.
Los resultados de la auditora se reflejarn en un informe con el contenido
especificado en el art. 31 del RSP. Dicho informe se mantendr a disposicin
de la autoridad laboral competente y una copia del mismo se entregar a los
representantes de los empleados pblicos en el Comit de Seguridad y Salud.
Adems de lo anterior, existe la posibilidad de que cada organismo pblico
someta con carcter voluntario su sistema de gestin al control de una audito-
ra o evaluacin, externa o interna para permitir la adopcin de decisiones di-
rigidas a su perfeccionamiento y mejora. En el caso concreto de la AGE co-
rresponder a la Direccin General de la Funcin Pblica el fomento de estas
evaluaciones.
La realizacin de estas auditoras no solo proporcionar informacin que
ayude a mejorar el sistema, sino que tambin podr utilizarse como preauditora
o informacin previa antes de cualquier auditoria oficial.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
197
Tabla XIII: Instrumentos de control
ADMINISTRACIN
GENERAL DEL
ESTADO
(RD. 67/2010)
La primera auditora del sistema de prevencin debe-
r llevarse a cabo dentro de los doce meses siguientes al
momento en que se disponga de la planiicacin de la ac-
tividad preventiva y deber ser repetida cada cuatro aos,
o en las circunstancias previstas en el art. 30.4 del RSP.
Para el desarrollo de esta funcin de control, el Insti-
tuto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo con-
tar con la colaboracin de las Inspecciones de Servicios
de cada Departamento u organismo pblico. En las insti-
tuciones sanitarias pblicas, dicha colaboracin podr ser
realizada por la Inspeccin Sanitaria.
ESTABLECIMIENTOS
MILITARES
(RD 1755/2007
y ORDEN
DEF/3573/2008)
La Subsecretara de Defensa, de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 7.1.i del Real Decreto
1551/2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la
estructura orgnica bsica del Ministerio de Defensa,
podr ordenar la realizacin de auditoras para el con-
trol del cumplimiento de la normativa de prevencin de
riesgos laborales.
La Unidad de Coordinacin de los Servicios de Pre-
vencin de Riesgos Laborales realizar las auditoras
internas o las inspecciones tcnicas de riesgos laborales
que ordene la Subsecretara de Defensa.
GUARDIA CIVIL
(RD 179/2005)
Cada rgano de prevencin dirige y canaliza la ins-
peccin y el control interno de la actividad de los rganos
de ellos dependientes y de las medidas que hayan adopta-
do para mejorar las condiciones de seguridad y de salud
del personal afectado por aquellas.
La Inspeccin de Personal y Servicios de Seguridad
de la Secretara de Estado de Seguridad realizar las fun-
ciones de inspeccin y control externo de las actividades
de los rganos citados anteriormente.
Si en la realizacin de tales inspecciones y controles
se detectara la existencia de situaciones de grave e inmi-
nente riesgo para la seguridad y la salud, que no deban
ser asumidas en virtud de la naturaleza de las funciones
que se realizan, se comunicar urgentemente a la subdi-
reccin general competente para adoptar las medidas ne-
cesarias para su correccin.
De las dems deiciencias observadas se elevar in-
forme a la subdireccin general competente, por conduc-
to del Servicio de Prevencin, con las recomendaciones
que estimen convenientes para su solucin.
198
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
CUERPO NACIONAL
DE POLICA
(RD 2/2006)
El sistema de prevencin de riesgos se someter a
control peridico, mediante auditoras y evaluaciones,
que sern realizadas cada cinco aos por la Inspeccin
de Personal y Servicios de Seguridad de la Secretara de
Estado de Seguridad, que a dichos efectos podr requerir
el asesoramiento y colaboracin del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Si en la realizacin de tales auditoras y evaluaciones
se detectara la existencia de situaciones de grave e inmi-
nente riesgo para la seguridad y la salud, que no deban
ser asumidas en virtud de la naturaleza de las funciones
que se realizan, se comunicar urgentemente al rgano
competente para adoptar las medidas necesarias para su
correccin.
De las dems deiciencias observadas se elevar in-
forme a la subdireccin general competente, por conduc-
to del servicio de prevencin, con las recomendaciones
que estimen convenientes para su solucin.
Asimismo, en orden al cumplimiento de las funciones
asignadas a la Inspeccin de Personal y Servicios de Se-
guridad, por el servicio de prevencin se le remitir copia
de la memoria anual que elabore.
COMUNIDADES
AUTNOMAS
En materia de auditoras y en este mbito, el INSHT
carece de competencias por lo que sern las autoridades
competentes las que determinen el rgano encargado de
realizar los controles peridicos de adecuacin de los sis-
temas preventivos creados en las Administraciones auto-
nmicas.
El panorama en general es bastante heterogneo. Al-
gunas Comunidades no han establecido ningn proce-
dimiento y la mayora optan por un modelo de control
interno atribuyendo la competencia auditora a rganos
autonmicos anlogos al INSHT.
En el caso de Aragn se prev que su sistema de pre-
vencin se someta a controles de eicacia por la Direccin
General de la Funcin Pblica que se llevarn a cabo a
travs de auditoras externas, realizadas por personal cua-
liicado y autorizado por la autoridad laboral.
En otros casos se contemplan alternativamente me-
canismos externos autorizados por la autoridad laboral e
internos por medio de empleados pblicos con la forma-
cin necesaria.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
199
6. LA INTEGRACIN DE LA PREVENCIN EN LA
ADMINISTRACIN
La eficacia de la prevencin est condicionada a su integracin en la orga-
nizacin general de la empresa, de tal manera que si la prevencin no se en-
cuentra presente en todos los mbitos y a todos los niveles jerrquicos, difcil-
mente se contar con una gestin preventiva eficaz. Adems, es un concepto
que se encuentra unido a otros conceptos de vital importancia y actualidad: la
cultura preventiva y el concepto de mejora continua. De hecho, la escasa inte-
gracin es debida a la lentitud con que la cultura preventiva se introduce en
determinados colectivos.
El principio de integracin preventiva significa concebir la prevencin
como un proceso continuo (no como actividades separadas) basado en el
compromiso de la Administracin que asume, lidera, organiza, ejecuta y con-
trola un conjunto de acciones encaminadas a la eliminacin y control de los
riesgos laborales, exactamente del mismo modo como asume el resto de la
gestin de los procesos y servicios. Un compromiso del que participan los
empleados pblicos y sus representantes, apoyados en el asesoramiento y
asistencia tcnica del Servicio de Prevencin cuya actividad, adems de a la
realizacin de actividades especializadas, debe dirigirse a promover, apoyar
y valorar la integracin.
La obligacin de integrar la prevencin recae en la administracin y al dise-
ar el sistema de gestin debe asignar funciones preventivas a los distintos
responsables de los Departamentos y organismos pblicos.
Se entender que la prevencin est integrada:
En un nivel jerrquico/unidad organizativa, si sus funciones se han fijado
y desempean teniendo en cuenta los objetivos y principios preventivos.
En una actividad concreta, si su procedimiento de ejecucin se ha fijado y
se aplica respetando los requisitos preventivos exigibles y las personas
que intervienen en su gestin/ejecucin disponen de la formacin e infor-
macin necesarias.
El art. 3 del RD 67/2010 establece que el Plan de Prevencin de Riesgos
Laborales es la herramienta a travs de la cual debe integrarse la actividad pre-
ventiva de los Departamentos y organismos pblicos en su sistema general de
gestin, en los trminos establecidos en el art. 2 del RSP.
El Plan incluir, con la amplitud adecuada a la dimensin y caractersticas
de cada Departamento u organismo pblico, los siguientes elementos:
La identificacin del Departamento u organismo pblico, de su actividad,
el nmero y caractersticas de los centros de trabajo y el nmero de traba-
jadores y sus caractersticas con relevancia en la prevencin de riesgos
laborales.
200
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La estructura organizativa del Departamento u organismo pblico, identi-
ficando las funciones y responsabilidades que asume cada uno de sus ni-
veles jerrquicos y los respectivos cauces de comunicacin entre ellos.
La identificacin, en su caso, de los distintos procesos de trabajo, las prc-
ticas y los procedimientos organizativos existentes en el Departamento u
organismo, en relacin con la prevencin de riesgos laborales.
La organizacin de la prevencin en el Departamento u organismo, indi-
cando la modalidad preventiva elegida y los rganos de representacin
existentes.
La poltica, los objetivos y metas que en materia preventiva pretende al-
canzar el Departamento u organismo, as como los recursos humanos, tc-
nicos, materiales y econmicos de los que va a disponer al efecto.
Queda claro que el Plan de prevencin de riesgos laborales es la herramien-
ta a travs de la cual se integra la actividad preventiva de la Administracin en
su sistema general de gestin y se establece su poltica de prevencin de riesgos
laborales.
Asimismo es necesario tener en cuenta que el Plan de prevencin de riesgos
laborales habr de reflejarse en un documento que se conservar a disposicin
de la autoridad laboral, de las autoridades sanitarias y de los representantes de
los empleados. Y en el caso de la AGE el Plan se incluye en el captulo 01 del
Manual de la Prevencin de Riesgos Laborales en la Administracin General
del Estado.
Son elementos fundamentales para la implantacin del Plan de prevencin
el compromiso de la direccin y la participacin.
Tabla XIV: Ejemplo de elementos que pueden incluirse en un Plan de Prevencin
CARACTERSTICAS GENERALES DEL DEPARTAMENTO U ORGANISMO
La ubicacin y actividad.
La estructura organizativa (organigrama de la empresa indicando el departamento,
unidad o servicio del que depende el Servicio de Prevencin).
El nmero de empleados pblicos con su dependencia laboral (funcionarios de
carrera e interinos, laborales, ijos, indeinido, temporal, personal eventual).
Empresas externas y trabajadores autnomos.
Nmero y caractersticas de los locales donde desarrollan la actividad.
La Declaracin de principios preventivos, as como los objetivos y metas que en
materia preventiva que se pretende alcanzar.
ORGANIZACIN Y GESTIN DE LA PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
201
ORGANIZACIN PREVENTIVA
Modalidad preventiva elegida.
Forma de cubrir cada una de las cuatro especialidades preventivas.
Servicio de Prevencin propio y/o Empleados pblicos designados, cuando los haya.
Nombre del coordinador.
Interlocutor con el servicio de prevencin ajeno, cuando proceda.
RGANOS DE REPRESENTACIN
Delegados de Prevencin, si los hay.
Constitucin del Comit de Seguridad y Salud, si lo hay.
Reglamento de funcionamiento interno del Comit de Seguridad y Salud.
Sistemtica de consulta.
RESPONSABILIDADES Y FUNCIONES (Se entienden que las responsabilidades a que
debe hacer referencia el Plan de Prevencin solo pueden deinirse como funcionales, esto es,
incorporadas a las tareas y funciones del puesto de trabajo habitual o del rgano representado)
Mximos responsables de los Departamentos u organismos pblicos.
Responsables de las unidades funcionales (Directores Generales, Subdirectores,
Jefes de rea, Servicio)..
Servicios de prevencin, tanto ajenos como propios.
Empleados pblicos designados.
Recursos preventivos, si existen.
Delegados de prevencin.
Comit de Seguridad y Salud.
Todos los empleados de forma genrica.
Los cauces de comunicacin entre ellos.
PRCTICAS, PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS (Se relejarn aquellas actividades
que la normativa de prevencin exige documentar por escrito)
La evaluacin de riesgos.
Resultado de los controles peridicos de las condiciones de trabajo y de la actividad
de los trabajadores.
La planiicacin de la actividad preventiva.
Prctica de los exmenes de salud a los trabajadores e informes de aptitud de los
mismos.
Relacin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que hayan causado
al trabajador una incapacidad laboral superior a un da de trabajo.
La notiicacin a la autoridad laboral.
Etc.
RECURSOS HUMANOS, TCNICOS, MATERIALES Y ECONMICOS
Recursos humanos (tcnicos internos y externos, coordinadores, interlocutores,
apoyo administrativo).
Equipos de medicin y otros equipos.
Espacios (despachos, archivos...).
Recursos econmicos.
203
Captulo 6
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS
EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
Santiago Gonzlez Ortega
Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. LAS PREVISIONES LEGALES.2. RGANOS DE REPRESENTA-
CIN Y MBITO DE LA PARTICIPACIN: LOS DELEGADOS DE PREVENCIN Y EL COMIT DE SE-
GURIDAD Y SALUD COMO FIGURAS TPICAS. 2.1. Representacin general y especializada:
el modelo de la LPRL. 2.1.1. La adaptacin hecha por el RD 67/2010, de 29 de enero,
en cuanto a la Administracin General del Estado. 2.1.2. La adaptacin de la represen-
tacin preventiva especializada hecha por las Comunidades Autnomas. 3. LAS COMPE-
TENCIAS, FACULTADES Y GARANTAS DE LA REPRESENTACIN ESPECFICA EN MATERIA DE PRE-
VENCIN DE RIESGOS LABORALES. 3.1. Competencias y facultades de los Delegados de
Prevencin. 3.1.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL con carcter
general y mnimo. 3.1.2. La adaptacin de las competencias y facultades de los Delega-
dos de Prevencin de la Administracin Pblica estatal. 3.1.3. La adaptacin de las
competencias y facultades de los Delegados de Prevencin por las normas autonmicas
3.2. Competencias y facultades del Comit de Seguridad y Salud. 3.2.1. Las competen-
cias y facultades establecidas en la LPRL. 3.2.2. El Comit de Seguridad y Salud en el
RD 67/2010 y en las normas autonmicas.4. REGLAS ESPECIALES DE REPRESENTACIN
REFERIDAS A COLECTIVOS CARACTERIZADOS POR LA PECULIARIDAD DE SUS ACTIVIDADES.
4.1. Funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica. 4.2. Guardia Civil. 4.3. Miembros de
las Fuerzas Armadas. 4.4. Establecimientos militares y penitenciarios.5. LA NEGOCIA-
CIN COLECTIVA EN MATERIA DE PREVENCIN DE RIESGOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.
1. INTRODUCCIN. LAS PREVISIONES LEGALES
En la descripcin que el art. 14 LPRL hace del contenido del derecho del
trabajador (y, tambin, obviamente, el empleado pblico de cualquier tipo) a la
204
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
proteccin frente a los riesgos laborales se incluye el de informacin, consulta y
participacin. Un derecho que se trata de forma especfica en el art. 18 LPRL el
cual ordena al empresario o empleador (o Administracin Pblica) adoptar las
medidas necesarias para que los trabajadores reciban todas las informaciones
necesarias en relacin con los riesgos para la seguridad y salud laboral que afec-
ten a la empresa (o Administracin) y a su puesto de trabajo, as como respecto
de las medidas de prevencin y proteccin aplicables, con especial referencia a
las de emergencia. Una vez establecida esta obligacin informativa, el art. 18.1
LPRL determina que, en las empresas o entidades, del tipo que sea, que cuenten
con representantes de los trabajadores, la informacin la debe facilitar el empre-
sario (o la Administracin) a los trabajadores a travs de sus representantes que
se convierten as en interlocutores privilegiados de la empresa en cuanto prime-
ros destinatarios de la informacin preventiva. Ello, naturalmente, sin perjuicio
de la obligacin empresarial de informar individualmente a cada trabajador de
los riesgos especficos que afecten a su puesto de trabajo.
Esta obligacin informativa es, a su vez, el principal instrumento para la
participacin de los trabajadores a travs de sus representantes en la medida en
que difcilmente podrn emitir opinin, hacer propuestas, responder a las con-
sultas del empresario, controlar la aplicacin de las medidas preventivas o va-
lorar las situaciones de riesgo y las formas de afrontarlo, sin un conocimiento
previo de la situacin preventiva de la empresa o de las dependencias de la
Administracin Pblica de que se trate. Estas formas de participacin activa,
contrapuestas a la mera recepcin de la informacin pertinente que puede cali-
ficarse como derecho de informacin pasiva, se regulan en el captulo V de la
LPRL (arts. 33 a 40), titulado, precisamente, como Consulta y participacin
de los trabajadores. Una identificacin de los titulares del derecho que inclu-
ye, como as lo establece con carcter general el art. 3.1 LPRL, tanto a los tra-
bajadores asalariados de las empresas privadas como a los empleados pblicos
de la Administracin con independencia de su condicin de personal laboral o
sometido al derecho administrativo.
Sin embargo, la propia LPRL, mientras considera de general aplicacin el
contenido del derecho de consulta de los trabajadores (art. 33), las competencias
y facultades de los Delegados de Prevencin (DP, a partir de ahora), figura
representativa especfica en el mbito de la prevencin de riesgos laborales
(art. 36), las garantas y obligaciones de los representantes de los trabajadores
(art. 37) o, en fin, las competencias del Comit de Seguridad y Salud (CSS, en
adelante), rgano paritario y colegiado de participacin (art. 38), contiene algunas
reservas importantes en cuanto al sujeto legitimado y a la forma de materializarse
u organizarse esa participacin en lo que se refiere a los empleados pblicos.
As afirma (art. 34.3) que, en el mbito de las Administraciones Pblicas, el
derecho de representacin se ejercer con las adaptaciones que procedan en
atencin a la diversidad de actividades que desarrollan y a las diferentes condi-
ciones en que estas se realizan, la complejidad y dispersin de su estructura
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
205
organizativa y sus peculiaridades en materia de representacin colectiva; ha-
ciendo referencia esencialmente a los empleados pblicos regidos por las nor-
mas de derecho administrativo (funcionarios, personal estatutario y personal
asimilado, quienes trabajan para la Administracin Pblica mediante una rela-
cin de servicios sometida al derecho administrativo), mientras que, en princi-
pio, no existen reservas de ningn tipo respecto del personal laboral al servicio
de la Administracin Pblica. Algo que hay que matizar teniendo en cuenta el
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, por el que se adapta la legislacin de
prevencin de riesgos laborales a la Administracin General del Estado (AGE)
que se declara aplicable, de forma indistinta, al personal laboral y a quienes
tengan una relacin funcionarial o estatutaria con la Administracin, previendo
normas especiales en cuanto a la participacin en los arts. 4 a 6; una orientacin
global u omnicomprensiva que ha seguido las normas autonmicas que se han
dictado para los empleados pblicos dependientes de esas otras Administracio-
nes Pblicas.
La LPRL, no obstante, coloca ciertos lmites a esa facultad de adaptacin del
contenido del derecho de participacin que consisten en que, en ningn caso,
puede afectar a las competencias, facultades y garantas de los DP y de los CSS.
De forma que, todo lo establecido en los arts. 33, 36, 37 y 39 de la LPRL, debe
ser aplicado en igualdad de condiciones en relacin con todos los trabajadores,
sean o no empleados pblicos, y sean no personal laboral o regido por el derecho
administrativo, con excepcin lgicamente de los colectivos especiales, en rela-
cin con los cuales la facultad de adaptacin puede tener un mayor alcance.
Lo que s permite el art. 34.3, letra b) LPRL es que la Administracin Pbli-
ca competente determine, en cada caso, el mbito de representacin que sea
adecuado para el ejercicio de la funcin representativa, dentro de la organiza-
cin preventiva de la Administracin, estableciendo como regla general que el
mbito de la representacin de los DP deber tender a ser coextenso con el de
los rganos de representacin del personal al servicio de las Administraciones
Pblicas, laboral o no. Aadiendo que, cuando en ese mbito existan diferentes
rganos de representacin, debido a la normal coexistencia separada de repre-
sentantes generales de trabajadores asalariados (delegados de personal, comits
de empresa, comits intercentros, en el caso de los trabajadores asalariados se-
gn los arts. 62 y 63 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajado-
res, ET en lo sucesivo) y funcionarios, personal estatutario y otro sometido al
derecho administrativo (delegados de personal y juntas de personal, segn el
art. 39.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto B-
sico del Empleado Pblico, en adelante EBEP), la Administracin tendr la
obligacin de coordinarlos en materia de prevencin, posibilitando la accin
conjunta si es pertinente.
Finalmente, y respecto del CSS regulado por el art. 38 LPRL, el art. 34.3, d)
de la misma norma establece que, en la Administracin Pblica, se tender a la
206
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
existencia de un nico CSS en el mbito, precisamente, de la representacin de
los rganos de esta naturaleza de los empleados pblicos no laborales, pero que
estar integrado por todos los DP, tanto si representan al personal con una rela-
cin con la Administracin de carcter administrativo o estatutario como al
personal laboral. Si bien, la misma norma acepta que puedan constituirse CSS
en otros mbitos, si es el caso de que la naturaleza de la actividad o el tipo o
frecuencia de los riesgos as lo aconseje; lo que queda a la decisin de la Admi-
nistracin que la podr adoptar de forma unilateral o, lo que ms frecuente y
adecuado, tras la negociacin con los representantes de los trabajadores.
En cuanto a los sujetos que van a asumir la tarea representativa y frente a la
regla comn de los apartados 1 a 3 del art. 35 LPRL que asigna esa representa-
cin a los DP y establece su nmero en razn del tamao de la plantilla de la
empresa as como el procedimiento de eleccin, el apartado 4, tercer prrafo del
mismo artculo, es especialmente flexible en cuanto a la articulacin de las
formas de representacin en el terreno preventivo al aceptar que, en los conve-
nios colectivos, puedan establecerse otros sistemas de representacin, siempre
que se garantice que la facultad de designar a los representantes corresponde a
los representantes genricos del personal o a los propios trabajadores, facultan-
do a la Administracin Pblica para, mediante los acuerdos y pactos colectivos
que se prevn en los arts. 37 y 38 EBEP, pueda establecer otras formas de de-
signacin de los DP y atribuir la competencia que la LPRL atribuye a los DP a
esos otros rganos especficos. As lo indica el art. 37.1, j) EBEP cuando sea-
la que podrn ser objeto de negociacin en el mbito de la Administracin P-
blica y en relacin con el personal sometido al derecho administrativo, las ma-
terias que as se establezcan en la normativa de prevencin de riesgos
laborales. En la misma lnea y en relacin con el personal laboral se pronuncia
el art. 35.4, segundo prrafo, LPRL que se remite a los acuerdos sobre materias
concretas que puedan negociarse en el marco del art. 83 del ET.
Teniendo en cuenta las anteriores previsiones legales puede afirmarse que,
en el empleo pblico, rigen sin lugar a dudas los derechos de todos los emplea-
dos pblicos a la informacin, a la consulta y a la negociacin en materia de
prevencin de riesgos a travs de sus representantes especficos; que esos dere-
chos tienen un contenido mnimo indisponible como es todo lo relativo a las
competencias, facultades y garantas de los DP y CSS; que la Administracin
Pblica de que se trate puede adaptar el contenido del derecho de participacin
sobre todo en lo que se refiere al mbito especfico de ejercicio de la represen-
tacin y a la forma de designar a los DP, mediante la negociacin colectiva, as
como el mbito de actuacin del o de los CSS, aplicndose estas previsiones
igualmente a todo los empleados pblicos, sean laborales o no. En todo caso, en
ausencia de negociacin, la representacin del personal de las Administracio-
nes Pblicas se ajustar a las reglas generales establecidas en el art. 35 LPRL,
en cuanto a considerar al DP como la figura representativa tpica por lo que se
refiere a la prevencin de riesgos, y al nmero y a la forma de eleccin de tales
representantes especficos.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
207
A partir de las consideraciones anteriores, a continuacin se proceder a
analizar las siguientes cuestiones: A) Las competencias, facultades, garantas y
deberes de los DP y de los CSS, tal y como vienen establecidos, con carcter de
mnimos, en los arts. 36, 37 y 39 LPRL, teniendo en cuenta las particularidades
que la LPRL permite que se introduzcan en las Administraciones Pblicas en
relacin con el mbito de la representacin y con la propia figura del represen-
tante y que encuentran su refrendo, para la AGE, en el RD 67/2010, antes cita-
do y, para las otras Administraciones Pblicas, en las correspondientes normas
autonmicas. Lo que debe ser, adems, contemplado teniendo presentes los
convenios colectivos, acuerdos o pactos colectivos que hayan podido ser sus-
critos al respecto entre los representantes generales de los trabajadores, y la
Administracin Pblica de que se trate; B) Las formas representativas especia-
les asociadas a colectivos especficos de trabajadores que realicen funciones
pblicas conectadas con la seguridad, la defensa, la proteccin civil o los esta-
blecimientos militares y penitenciarios.
2. RGANOS DE REPRESENTACIN Y MBITO DE LA
PARTICIPACIN: LOS DELEGADOS DE PREVENCIN Y EL
COMIT DE SEGURIDAD Y SALUD COMO FIGURAS TPICAS
2.1. Representacin general y especializada: el modelo de la LPRL
En ausencia de otras previsiones, normativas o convencionales, el art. 34,
apartado 1 y 2, LPRL, tras enunciar el derecho genrico que tienen todos los
trabajadores (o empleados pblicos) a participar en la empresa en temas relati-
vos a la prevencin de riesgos en el trabajo, atribuye ese derecho, en principio,
a los representantes generales de los trabajadores o de los empleados pblicos
personificados en los comits de empresa, los delegados de personal y los re-
presentantes sindicales (cuando se trata del personal laboral, lo cual es igual-
mente aplicable en el empleo pblico, a tenor de los arts. 62 y 63 ET), o en las
juntas de personal, los delegados de personal y la representacin sindical, cuan-
do se hace referencia a los empleados pblicos no laborales (as lo establecen
los arts. 31, 33 y 39 EBEP) que, por otra parte, cuando se trata de empleados
pblicos laborales, seala expresamente que la negociacin colectiva, repre-
sentacin y participacin de los empleados pblicos con contrato laboral se
regir por la legislacin laboral, sin perjuicio de los preceptos del propio
EBEP que les sean de aplicacin (art. 32 EBEP).
El art. 35 LPRL prev, sin embargo, una representacin especfica en materia
preventiva que est constituida por los DP, como una expresin de la importan-
cia que la norma concede a la participacin de los trabajadores en este terreno,
hasta el extremo de crear un rgano de representacin particular, separado aun-
que con unas evidentes conexiones con la representacin general, para articular
ms eficazmente la participacin de los trabajadores en este concreto mbito. El
art. 35.2 LPRL, por otra parte, potencia esa conexin entre representacin gene-
208
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ral y representacin especfica al ofrecer como regla la de que los DP se elijan
por y entre los representantes generales de los trabajadores y en el mbito de
actuacin de estos rganos de representacin. E incluye una escala numrica que
va desde un DP a ocho o ms, segn la dimensin de la plantilla de la empresa
o, mejor, del mbito en el que se han elegido los representantes generales.
La estructura del art. 35 LPRL se ajusta muy adecuadamente a las formas re-
presentativas que funcionan en el mbito de la empresa privada y donde existen
los representantes generales de los trabajadores previstos en el ET: delegados de
personal y comit de empresa. As, en empresas o centros de trabajo que cuenten
con seis o ms trabajadores hasta treinta, el representante general (el delegado de
personal), si lo hubiere, ser el DP; en empresas desde treinta y un trabajadores
hasta cuarenta y nueve, el DP ser elegido por y entre los tres delegados de per-
sonal; y en empresas o centros a partir de cincuenta trabajadores, los DP, elegidos
por y entre los representantes generales de los trabajadores, sern desde dos hasta
ocho o ms en razn de una escala que contempla los tramos siguientes: de 50 a
100 trabajadores, dos DP, de 101 a 500 trabajadores, tres DP, de 502 a 1.000
trabajadores, cuatro DP, de 1.001 a 2.000 trabajadores, cinco DP, de 2.001 a
3.000 trabajadores, seis DP, de 3.001 a 4.000 trabajadores, siete DP, y de 4.001
en adelante, ocho DP. Como puede apreciarse, un nmero de DP que no crece en
igual proporcin a como lo hace la plantilla de la empresa o centro de trabajo,
siendo la representacin ms intensa en cuanto al nmero de Delegados mientras
menos trabajadores tenga la empresa, y creciendo el nmero de estos representan-
tes especializados de forma mucho ms lenta mientras mayor sea la plantilla; lo
que tiene lgica desde el punto de vista de la economa de escala.
Que la LPRL disee el modelo representativo en materia de prevencin de
riesgos teniendo presente a la empresa privada no quiere decir que ese modelo
no sea aplicable igualmente a los entes pblicos, aunque es evidente que esa
aplicacin ser ms fcil en algunos ejemplos de organismos pblicos con una
estructura organizativa empresarial como puede suceder con las agencias estata-
les, las fundaciones pblicas, las entidades pblicas empresariales o, incluso,
algunos organismos autnomos y donde, posiblemente, la presencia de trabaja-
dores vinculados con estas instituciones mediante un contrato de trabajo es ms
abundante o, incluso, exclusiva. Pero est claro que se adapta mal a estructuras
administrativas ms complejas, amplias y dispersas y a la peculiaridad de las
funciones que cumplen, como sucede con la Administracin Pblica ordinaria o
institucional. Por eso, tanto el art. 34.3 como el 35.4 LPRL permiten que la Ad-
ministracin Pblica adapte el marco para el ejercicio del derecho de participa-
cin y tambin que, mediante la negociacin colectiva, se establezcan otras for-
mas de representacin u otros modos de designar a los DP o figura equivalente;
y ello en relacin al conjunto del empleo pblico ya sean laborales o personal
sometido al derecho administrativo, aunque estos ltimos, de acuerdo con el
art. 39 EBEP, ya tienen, por las caractersticas que se acaban de enunciar, un tipo
de representacin general propia (delegados de personal y juntas de personal), di-
ferente de la establecida en el ET (delegados de personal y comits de empresa).
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
209
Ms concretamente, el art. 39 EBEP regula los rganos de representacin del
personal no laboral, manejando como mbito de representacin general, y como
alternativa a la empresa o centro de trabajo, las que llama unidades electora-
les, que pueden integrar desde 6 o ms funcionarios, siendo el delegado de
personal el que representar a las unidades electorales que integren entre 6 y 50
funcionarios; en nmero de uno solo, si la unidad electoral est compuesta por
un nmero de funcionarios entre 6 y 30, y en nmero de tres, si el de los funcio-
narios a representar oscila desde 31 a 49. Por el contrario, el rgano de represen-
tacin ser la junta de personal si se trata de unidades electorales que cuenten
como mnimo con 50 funcionarios. A su vez, el art. 39.4 EBEP establece, como
el art. 66 ET, una escala numrica segn la cual la junta de personal se compon-
dr de un nmero de miembros, siempre impar, que parte de 5 hasta un mximo
de 75 (cifras similares a las del ET para el comit de empresa), segn el nmero
de funcionarios que compongan la correspondiente unidad electoral.
A efectos, pues, de la representacin general del personal regido por el de-
recho administrativo dependiente de alguna Administracin Pblica, el concep-
to clave, paralelo al de empresa o centro de trabajo, vlido para el personal la-
boral de las empresas privadas, es el de unidad electoral. Por este motivo, el
art. 39.4 EBEP establece que esas unidades electorales se fijarn por el Estado
o por cada CA en funcin de sus competencias legislativas, declarando vigente,
mediante su disposicin derogatoria nica, letra c), las unidades electorales pre-
vistas en el art. 7 de la Ley 8/1987, de 12 de junio, de rganos de representa-
cin, determinacin de las condiciones de trabajo y participacin del personal
al servicio de las Administraciones Pblicas, norma que, en lo dems, ha sido
declarada derogada por el EBEP. Dicho art. 7 prev las unidades electorales
tanto en relacin con la AGE, como con la Administracin de Justicia, las
CCAA o la Administracin Local; unidades electorales generales que podrn
ser modificadas por ley del Estado o de las CCAA en funcin de sus competen-
cias normativas respectivas. Las unidades electorales tambin pueden ser mo-
dificadas, o introducidas nuevas, por causa del nmero y peculiaridades de los
funcionarios que las integran, adaptndolas a las estructuras administrativas o a
los mbitos de negociacin que puedan constituirse. Esta facultad corresponde,
segn el EBEP, a los rganos de gobierno de las Administraciones Pblicas
correspondientes, pero siempre que as se haya acordado previamente con las
organizaciones sindicales ms representativas, o, al menos, suficientemente re-
presentativas, en el mbito de que se trate.
En conclusin, mientras que, para los trabajadores asalariados de las empre-
sas privadas, el mbito de representacin, tanto general como en materia preven-
tiva, es la empresa o el centro de trabajo, salvo que otra cosa se acuerde en los
convenios colectivos aplicables, en el empleo pblico, la referencia a la empresa
o centro de trabajo, que puede ser utilizable en relacin con el personal laboral
en algunos organismos pblicos, acaba siendo casi inevitablemente desplazada
por el concepto de unidad electoral que, de aplicacin solo para la representa-
cin de los empleados pblicos no laborales, tambin sirve de referente para los
210
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
trabajadores asalariados de la Administracin Pblica. En todo caso, est claro
que se trata de dos representaciones generales paralelas que confluyen espacial-
mente. Pues bien, sobre esta dualidad la LPRL construye la representacin espe-
cfica en materia preventiva; de forma que sern, en principio, cada bloque de
representantes de los empleados pblicos (delegados de personal o comits
de empresa, de una parte; delegados de personal o juntas de personal, por otra)
quienes elegirn, por s y entre s, a los Delegados de Prevencin, generando con
ello, a su vez, dos grupos diferenciados de estos ltimos delegados que represen-
tarn, a efectos preventivos, a cada gran bloque de trabajadores pblicos.
2.1.1. La adaptacin hecha por el RD 67/2010, de 29 de enero, en cuanto a
la Administracin General del Estado
Como ya se indic en el captulo 1 de esta obra, el RD 67/2010 es una norma
general, aplicable tanto a los trabajadores asalariados como al personal sometido
al derecho administrativo (art. 2.1), aunque solo en el mbito de la AGE y exclu-
yendo a los colectivos que, en virtud de las peculiaridades de su actividad, tienen
una regulacin propia (fuerzas armadas, polica, seguridad pblica, proteccin
civil, resguardo aduanero, establecimientos militares). Pues bien, a este efecto,
el art. 4.1 RD 67/2010 establece que las funciones de representacin general
quedan atribuidas a los representantes genricos de los trabajadores (juntas de
personal, comits de empresa, delegados de personal y representantes sindicales,
cada uno en su mbito y respecto de los dos grupos de personal), mientras que
las de representacin especfica en el terreno de la prevencin de riesgos se re-
conocen, aparentemente de forma ms unitaria, a los DP y a los CSS.
El art. 4.2 del RD 67/2010 aade, por su parte, a estas representaciones espe-
cficas, siempre en el mbito de la AGE, a la Comisin Tcnica de Prevencin
de Riesgos Laborales, que hace depender de la Mesa General de Negociacin de
la AGE (regulada por el art. 36.3 EBEP), calificando a esa Comisin como el
rgano especfico de participacin y de negociacin de los sindicatos en materia
de prevencin de riesgos laborales, sin diferenciar entre el personal laboral o el
regulado por el derecho administrativo ya que el art. 36.3 EBEP permite una
negociacin conjunta de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comu-
nes a todos los empleados pblicos, entre las que sin duda se encuentran las re-
lacionadas con la prevencin de riesgos. En esta misma lnea de propiciar la
creacin de rganos representativos conjuntos de todos los empleados pblicos,
el art. 3.3 del RD 67/2010 prev que, cuando en un mismo departamento u orga-
nismo pblico exista ms de un Comit de Seguridad y Salud, podr existir, si
as se negocia con los representantes de los empleados pblicos, una Comisin
de Prevencin de Riesgos Laborales adaptada al mbito de las Mesas de Nego-
ciacin previstas por los arts. 34 y 36 EBEP. Se trata de artculos que prevn una
Mesa General de negociacin para la AGE y en relacin con las condiciones de
empleo de funcionarios y personal estatutario, de la que pueden depender Mesas
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
211
Sectoriales, y tambin unas Mesas Generales de Negociacin conjunta para el
personal funcionario, estatutario o laboral, en relacin con las materias comunes
y que existirn a nivel de la AGE, de cada una de las CCAA, de las ciudades
autnomas de Ceuta y Melilla y de las Entidades Locales.
En cuanto a las figuras representativas especializadas, el art. 5 del RD
67/2010 se destina a regular a los DP, refirindose indistintamente a los que
representan al personal laboral o al personal regido por el derecho administra-
tivo. De forma que cada gran colectivo de trabajadores estar representado, de
forma separada, por los DP que correspondan y que habrn sido elegidos, como
procedimiento estndar, bien por los representantes del personal que integran el
comit de empresa o que son delegados de personal (personal laboral), bien por
quienes forman parte de la junta de personal o son delegados de personal (per-
sonal funcionario o estatutario). Si bien puede acordarse, respetando las dos
vas de representacin, otros sistemas de designacin de los DP, pero para ello
ser necesario alcanzar un acuerdo en el seno de la Comisin Tcnica de Pre-
vencin de Riesgos Laborales. En cuanto al nmero de DP se ajustar a la es-
cala establecida en el art. 35.2 LPRL pero considerando separadamente cada
gran colectivo de empleados pblicos.
Lo anterior quiere decir que, cuando se trata de empleados pblicos labora-
les, se tendr como referencia bien el conjunto del organismo o ente pblico (lo
que es ms fcil cuando se trata de empresas pblicas, agencias o fundaciones),
bien algunas de sus dependencias separadas si se consideran como centros de
trabajo independientes (lo que podr suceder, aunque no siempre, en el caso de
la Administracin ordinaria o institucional) a efectos de la eleccin de los repre-
sentantes genricos del personal. Una vez hecha esta opcin, los DP elegibles
dependern del mbito de cada representacin ordinaria del personal laboral y
del nmero de trabajadores a los que representan. En cuanto al otro personal
pblico, el regido por las normas administrativas, el mbito de la representacin
general (las unidades electorales del EBEP) se establece, para la AGE, por el
Estado, y, para el mbito autonmico, por cada CA, si bien, como ya se indic
antes, esas unidades electorales podrn modificarse o innovarse por los rganos
de gobierno de las Administraciones Pblicas, previo acuerdo con las organiza-
ciones sindicales legitimadas para negociar acuerdos o pactos (art. 39.4 EBEP).
Hay que recordar que, a estos efectos, las unidades electorales estn predetermi-
nadas por la Ley 9/1987, norma vigente solo a estos efectos. En todo caso, el
RD 67/2010 recuerda que pueden establecerse otras figuras o mbitos de repre-
sentacin para los DP pero que para ello ser necesario que la propuesta proceda
de la Comisin Tcnica de Prevencin de Riesgos Laborales (art. 5.7).
Elegidos los DP, de forma paralela de conformidad con la existencia de los
dos grandes grupos de empleados pblicos regulados a estos efectos por nor-
mas diferentes (el ET y el EBEP) pero que tratan de confluir en alguna materia
y, sealadamente en la preventiva (como as parece incentivarlo el art. 34
LPRL, el art. 36 EBEP y el art. 4 del RD 67/2010), tendrn, como expresamen-
212
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
te seala el art. 5 del RD 67/2010, las mismas competencias y facultades y
disfrutarn de las mismas garantas en el ejercicio de sus funciones, tal y como
estn reconocidas en los arts. 36 y 37 LPRL.
En cuanto al organismo tpico de participacin como es el CSS, rgano co-
legiado y paritario de participacin (art. 38 LPRL), est regulado por el art. 6
del RD 67/2010. Tras afirmar que el Comit est destinado a la consulta regular
y peridica de las actuaciones de la AGE y de los organismos pblicos depen-
dientes de ella en materia de prevencin, establece que estar formado por los
DP y por representantes de la Administracin en nmero no superior al de De-
legados. Lo importante de este artculo es que el CSS est formado por todos
los DP que hayan sido elegidos para ese mbito, sean representantes del perso-
nal laboral o del personal regulado por el derecho administrativo (art. 6.1),
siempre, obviamente, que su mbito de representacin sea coextenso. Si no es
as, cada centro podr tener su propio CSS que podrn representar separada-
mente a los dos tipos de empleados pblicos. Como tambin puede haber CSS
propios en servicios no integrados en la Administracin, aunque dependientes
de ella; o en delegaciones de un determinado organismo pblico, siempre que
cuenten con ms de 50 empleados pblicos en la provincia; o por cada edificio
de servicios mltiples provinciales cuando existan esos edificios.
En todo caso, el patrn general es el de un nico CSS unitario por provincia,
en el caso de la AGE que es la que regula el RD 67/2010, previendo su art. 6.3
que, para facilitar, respetando la LPRL, la creacin o constitucin de los CSS
en el mbito de la AGE, la Direccin General de la Funcin Pblica elaborar
los criterios respecto de la constitucin, modificacin y funcionamiento de los
distintos comits que existan en cada provincia, criterios que deber ser puestos
en conocimiento de la Comisin Tcnica de Prevencin de Riesgos Laborales.
Finalmente, el art. 6.6 establece que, en los departamentos y organismos pbli-
cos donde existan varios centros de trabajo con CSS propio, se podr negociar
con los representantes del personal la creacin de un Comit Intercentros de
Seguridad y Salud con las competencias que ese mismo acuerdo le atribuya,
una posibilidad que, en general, ya prev el art. 38.3 LPRL. Todo lo anterior no
es, por otra parte, sino la aplicacin de las previsiones que ya se contenan en el
art. 34.3, d) LPRL.
2.1.2. La adaptacin de la representacin preventiva especializada hecha
por las Comunidades Autnomas
Como ya se puso de manifiesto en el captulo 1 del presente libro, las adap-
taciones de las normas preventivas para su aplicacin en las CCAA se han
centrado, por imperativo legal, en los aspectos de la organizacin de la preven-
cin y de la representacin y la participacin de los trabajadores. Procede, pues,
prestar atencin ahora a estas modulaciones autonmicas en el terreno de la
representacin a efectos de la prevencin de riesgos.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
213
Con carcter general, puede decirse que muchas CCAA han actuado en esta
materia, apoyndose, como as lo exige la LPRL, en un proceso previo de ne-
gociacin, de forma que las normas autonmicas se limitan a incorporar o re-
producir los acuerdos alcanzados entre sindicatos y Administracin Pblica.
Aunque hay que recordar que, segn los arts. 34.3 y 35.4 LPRL, las Adminis-
traciones Pblicas podrn adaptar los mbitos de representacin a efectos pre-
ventivos; lo que quiere decir que podrn fijar las unidades electorales y los es-
pacios de representacin de los DP, as como establecer los mbitos del CSS (o
de los Comits, porque pueden ser varios por decisin de la misma Administra-
cin Pblica). Algo semejante sucede si lo que se pretende es cambiar, en rela-
cin con la LPRL, el sistema de eleccin de los DP en relacin con lo cual ha
de acudirse necesariamente a la negociacin colectiva. Esta dualidad de facul-
tades de la Administracin Pblica (fijar los mbitos de la representacin y es-
tablecer formas de eleccin de los DP, previa negociacin colectiva) ha sido
respetada por las CCAA, incluso en exceso ya que han llevado a la mesa de
negociacin aspectos que podran haber establecido por s mismas. Lo que s
hay que hacer notar es que todas las alteraciones que se han introducido por
parte de las CCAA, sean impuestas o acordadas, lo han sido, como ahora se
ver, en beneficio de las organizaciones sindicales siendo una manifestacin de
una fortsima sindicalizacin de la representacin especfica.
As, en cuanto a la eleccin de los DP que, como establece la LPRL, ser
entre y por los representantes generales de los empleados pblicos en su mbito
respectivo de actuacin, algunas CCAA han alterado ese sistema atribuyendo la
facultad de designacin de los DP a los sindicatos, ms representativos o sufi-
cientemente representativos en el mbito concreto, y en proporcin a su repre-
sentatividad, seguramente porque es la representacin sindical el interlocutor
fundamental en el mbito del empleo pblico. De forma que se expropia esa
facultad a los propios representantes unitarios de los trabajadores para atribur-
sela a los sindicatos; lo que, siendo respetuoso con el art. 35.4, primer prrafo
LPRL, que permite cambiar el sistema de designacin concediendo esta potes-
tad bien a los representantes del personal (lo que incluye obviamente a los sin-
dicatos), bien a los propios trabajadores en su conjunto (lo que es un ejemplo de
democracia representativa directa, particularmente adecuada en el terreno de la
prevencin de riesgos laborales), no obstante cierra mucho la posibilidad de
que los representantes unitarios no sindicalizados, o los trabajadores sin ms,
puedan convertirse en DP. La opcin de las CCAA, cuando han reformado esta
materia, ha sido por tanto por sindicalizar la representacin especfica en mate-
ria preventiva. Ejemplos de esta opcin son:
La Comunidad Foral de Navarra (Decreto 135/1998, de 20 de abril, modi-
ficado por el Decreto 121/2008, de 15 de diciembre) que, circunscribe la
eleccin de los DP a cada unidad electoral, en un nmero igual a la escala
prevista en la LPRL, pero atribuyendo la eleccin a los sindicatos en pro-
porcin a su representatividad aunque permitiendo que dicha eleccin
puede recaer en cualquier empleado pblico.
214
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La Comunidad Valenciana (Decreto 123/2001, de 10 de julio) que estable-
ce reglas segn sectores (general, sanitario, docente y justicia), diferen-
ciando entre personal laboral y el regido por el derecho administrativo,
dentro de la Administracin Autonmica, y que atribuye a los sindicatos,
segn su representatividad, la facultad de designar los DP entre los repre-
sentantes generales electos de los trabajadores, si bien reservando una
cuarta parte de los DP para que los sindicatos puedan, por razn de su es-
pecial cualificacin, designar a otros empleados pblicos del mismo m-
bito de representacin aunque no sean representantes.
La CA de Cantabria (Acuerdo de 12 de julio de 2005 y Orden PRE/83/2009,
de 29 de diciembre, por la que se aprueba la Parte General del Plan de
Prevencin de Riesgos Laborales de la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria, dictada en virtud de la autorizacin contenida en
el propio Acuerdo de 12 de julio de 2005) que, atribuyendo a los sindica-
tos la facultad de designar, en funcin de su representatividad, a los DP,
pueden elegir, con el lmite de la mitad del nmero total, a quienes no sean
representantes de los trabajadores, siempre que sean empleados pblicos
que formen parte del colectivo representado y conforme a una escala nu-
mrica igual a la de la LPRL.
La CA de Extremadura (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, publicado por la
Orden de 1 de junio de 1999, integrado posteriormente en el Plan de Pre-
vencin de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho pblico por Reso-
lucin de la Direccin General de la Funcin Pblica de 3 de noviembre
de 2008), que, muy estructuradamente, establece las llamadas reas Pre-
ventivas (edificios administrativos, servicios sociales, actividades foresta-
les, infraestructuras, deportes y residencia, laboratorios y sanidad local) en
las que se eligen DP, fijando incluso su nmero segn sean representantes
del personal laboral o de los funcionarios pblicos o del personal estatuta-
rio; tambin atribuye a los sindicatos con presencia en la Mesa Tcnica de
Salud Laboral, la facultad de designar a los DP entre todos los empleados
pblicos, de forma que no necesariamente han de ser representantes de los
trabajadores.
La CA de Andaluca (Acuerdo de 6 de noviembre de 2011), la cual, tras
fijar el nmero de DP elegibles, entre y por los representantes de los tra-
bajadores (el modelo de la LPRL), exige que los elegidos sean lo que se
denominan liberados totales, es decir, representantes con plena disponi-
bilidad, por acumulacin de crditos de horas, para dedicarse a la tarea de
representacin en materia preventiva.
La CA de Aragn (Orden de 7 de julio de 2004 por la que se publica el
Acuerdo de 6 de julio de 2004) que, respetando el nmero de DP que se
derivan de la aplicacin de la LPRL, atribuye la facultad de designacin a
los sindicatos representativos que podrn hacerlo entre los representantes
del personal, los representantes sindicales, o incluso entre empleados p-
blicos no representantes.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
215
La CA de Catalua (Resolucin TRI/2764/2005, de 22 de septiembre, por
la que se dispone la inscripcin y publicacin del Pacto sobre derechos de
participacin de los empleados y empleadas pblicos en materia de pre-
vencin en el mbito de la Administracin de la Generalidad de Catalua)
que mezcla diversos criterios de eleccin atribuyendo a los sindicatos esa
facultad pero entre el personal adscrito a la Comisin de Seguridad y Sa-
lud Laboral y que sean delegados sindicales; o a los que sean representan-
tes de los trabajadores, por y entre ellos, pero repartiendo el nmero total
de delegados en proporcin a la representatividad sindical (sector educa-
cin). El Acuerdo tambin crea la figura del Delegado de Prevencin Te-
rritorial para Girona, Lleida y Tarragona.
La CA de Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de diciembre) que, aceptan-
do que puede ser DP cualquier empleado pblico, atribuye a los sindica-
tos, conforme a su representatividad, la capacidad de designarlos.
El resto de las CCAA no han establecido reglas particulares al respecto,
aplicndose por tanto las previsiones de la LPRL.
Estas mismas normas y otras de las dems CCAA han intervenido tambin,
y con mucha ms intensidad, regulando lo relativo a los CSS, sobre todo al es-
tablecer su nmero y mbito de actuacin o al crear comits intercentros o de
mbito regional, cuando en la CA existen varios CSS. As, existen CCAA plu-
riprovinciales que han acordado la creacin de un CSS por provincia as como,
para el mbito regional, un Comit Intercentros de Seguridad y Salud (CA de
Castilla y Len, Decreto 143/2000, de 29 de junio, modificado en el ao 2005).
Otras CCAA establecen CSS por sectores o actividades, como es el caso de la
CA de Navarra (Decreto 135/1998, de 20 de abril, modificado por el Decreto
121/2008, de 15 de diciembre) con variados CSS, aparte del previsto para la
administracin autonmica, para las reas sanitaria, de docencia no universita-
ria, polica foral, justicia, unidad de emergencias, asuntos sociales, familia, ju-
ventud y deportes, siendo Comits con una conformacin que pone de mani-
fiesto la tendencia a la unificacin representativa de laborales y no laborales,
algo que tambin se aprecia en otras CCAA. En la CA de Valencia, en cambio
(Decreto 123/2001, de 10 de julio), los CSS se articulan separadamente por
reas de actividad (las tradicionales de docencia, justicia y sanidad) adems de
para el Instituto Valenciano de Investigaciones Agrarias y el CSS para la admi-
nistracin en general, reiterndose uno por provincia.
En Cantabria (Acuerdo de 12 de julio de 2005 y Orden PRE/83/2009, de
29 de diciembre, por la que se aprueba la Parte General del Plan de Preven-
cin de Riesgos Laborales de la Administracin de la Comunidad Autnoma
de Cantabria, dictada en virtud de la autorizacin contenida en el propio
Acuerdo de 12 de julio de 2005), se prevn CSS separados de funcionarios y
trabajadores, habilitndose al Gobierno a crear CSS por Consejeras, aunque
se establecen tres en principio para las reas de docencia, justicia y adminis-
tracin general. En cuanto a la CA de Extremadura (Acuerdo de 27 de mayo
216
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
de 1999, publicado por la Orden de 1 de junio de 1999, integrado posterior-
mente en el Plan de Prevencin de Riesgos de la Junta de Extremadura, hecho
pblico por Resolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica, de 3
de noviembre de 2008), hay un CSS por rea preventiva que, sobre el esque-
ma de tres mbitos (docencia, sanidad y administracin), podrn ser coordi-
nados por un CSS Sectorial, crendose tambin un CSS General de la Junta
de Extremadura.
La misma lgica multiplicadora de los CSS se reproduce en la CA de Anda-
luca (Acuerdo de 6 de noviembre de 2011) donde se prevn numerosos CSS:
justicia, obras pblicas, asuntos sociales, administracin general, docencia, por
reas hospitalarias; o en la CA de Aragn (Orden de 7 de julio de 2004 por la
que se publica el Acuerdo de 6 de julio de 2004), con CSS por sectores, siendo
adems varios por cada uno de ellos cuyo nmero se fija en la Orden: salud y
consumo (doce CSS), educacin (cuatro CSS), administracin (ocho CSS), pre-
vindose ms; lo peculiar en este caso es la composicin de dichos CSS, que se
integrarn por designacin de los sindicatos ms representativos con un quince
por ciento de representatividad en dicho mbito, de manera que no siempre, y
sucede con otras CCAA, ser DP da derecho a formar parte del CSS, como es la
regla general de la LPRL; o la CA de Canarias (Decreto 168/2009, de 29 de
diciembre) que prev diversos CSS sectoriales (justicia, empleo, educacin), a
dems de siete CSS insulares en el rea de salud y Comits Sectoriales de jus-
ticia y administracin, de sanidad y de educacin, adems de Comits Interde-
partamentales. Con semejantes singularidades de designacin de los represen-
tantes de los trabajadores en el CSS se presenta la CA de Galicia (Resolucin
de 29 de diciembre de 2010 que hace pblico el acuerdo sobre derechos de
participacin del personal al servicio de la Administracin de la Xunta de Gali-
cia en materia de prevencin de riesgos laborales).
Mucho ms particular es la CA de Catalua (Resolucin TRI/2764/2005,
de 22 de septiembre, por la que se dispone la inscripcin y publicacin del
Pacto sobre derechos de participacin de los empleados y empleadas pblicos
en materia de prevencin en el mbito de la Administracin de la Generalidad
de Catalua), donde las reglas para la constitucin de los CSS son variadas
dependiendo de reas (por departamentos o por colectivos especiales como
trabajadores penitenciarios, bomberos o agentes rurales), por cada 250 traba-
jadores, por organismos autnomos con peculiaridades si tienen menos de 250
trabajadores, con siete CSS en el rea sectorial de educacin, criterio matizado
con factores territoriales, y un CSS por cada junta de personal en cuanto al
estatutario; adems, el Pacto prev la creacin de una Comisin Paritaria auto-
nmica para el personal tcnico y de administracin, laboral; otra para el per-
sonal estatutario y otra para el personal docente. Un edificio complejo y ml-
tiple que se culmina con el establecimiento de una Comisin Paritaria General,
a nivel de CA, que est ya ms cerca de lo que se considera una representacin
institucional que especfica y operativa en el mbito de unidades productivas
o sectores.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
217
En definitiva, en cuanto a la organizacin de la representacin preventiva
especfica, las CCAA han aprovechado la habilitacin legal para regular, a tra-
vs de los preceptivos acuerdos, tanto la figura del DP como la de los CSS, con
una orientacin doble como es, en cuanto a los DP, la fuerte sindicalizacin de
los mismos, y, en lo que hace a los CSS, su multiplicacin segn colectivos,
reas o sectores y la implantacin de una especie de estructura jerarquizada de
los mismos. Si bien hay que recordar que el criterio de la representatividad
sindical, particularmente en la eleccin de los miembros del CSS, no es un cri-
terio legal ni obligado, aunque s puede recurrirse a l aplicndolo de una forma
razonable y adecuada, como as lo ponen de manifiesto las Sentencias del Tri-
bunal Supremo (Sala de lo Social) de 30 de abril de 2001 (RJ 2001/4618) y la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (Sala de lo Social) del Pas Vasco,
de 10 de mayo de 2005 (AS 2005/1092).
3. LAS COMPETENCIAS, FACULTADES Y GARANTAS DE LA
REPRESENTACIN ESPECFICA EN MATERIA DE PREVENCIN
DE RIESGOS LABORALES
Las competencias y facultades de los DP as como las del CSS se encuentran
reguladas, con carcter general, en los arts. 36, 37 y 39 LPRL. Se trata de com-
petencias que, respecto de los DP, deben ser consideradas mnimas, de forma
que se imponen a todas las Administraciones Pblicas y no podrn alterarlas, en
lo que hace a su personal, en uso de la facultad de adaptacin que el art. 3.1
LPRL les reconoce en materia de prevencin de riesgos laborales. As lo esta-
blece expresamente, por ejemplo, el art. 5.4 del RD 67/2010. Pero s pueden, en
su condicin de mnimas, ser ampliadas y mejoradas a travs de la negociacin
colectiva, como lo permiten los arts. 85 ET y 37 EBEP. Semejante es el caso de
los CSS, si bien, al tratarse solo de competencias informativas, de planificacin
y asesoramiento, la intervencin normativa de la Administracin para regular-
las en su mbito territorial tiene una menor potencialidad limitativa.
3.1. Competencias y facultades de los Delegados de Prevencin
3.1.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL con carcter
general y mnimo
No es este el lugar para hacer un anlisis a fondo de las competencias y fa-
cultades que la LPRL reconoce a los DP, pero s, al menos, para exponerlas de
forma sinttica y poder valorar luego, por comparacin, la regulacin particular
que se pueda haber introducido para el empleo pblico.
Las competencias o funciones que la LPRL atribuye a los DP son cuatro:
a) colaborar con la direccin de la empresa (Administracin Pblica) en la me-
218
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
jora de la accin preventiva; b) promover que los trabajadores cooperen en la
aplicacin de las normas preventivas; c) ser consultados por el empresario (o
Administracin Pblica) y con carcter previo a su ejecucin, sobre una serie
de decisiones acerca de aspectos o materias que se recogen detalladamente en
el art. 33 LPRL; y, d) ejercer una labor de vigilancia y control de la aplicacin
de las normas de prevencin de riesgos. De las cuatro grandes funciones o com-
petencias son, sin duda, las ms relevantes las que se refieren al derecho de
consulta y a la vigilancia de la aplicacin de las normas ya que las otras son
expresin de un genrico e inconcreto deber de colaboracin que la LPRL im-
pone a la representacin de los trabajadores (y a los trabajadores mismos, como
recoge el art. 29 LPRL) y de la tarea, tambin algo imprecisa, de promocin y
de fomento de la seguridad y salud en los centros de trabajo.
En cuanto al derecho de consulta, se detalla en el art. 33 LPRL donde se
seala que el empresario (o la Administracin Pblica) deber consultar a los
DP, con la debida antelacin, respecto de la adopcin de una serie de decisio-
nes que, en su calidad de titular de la organizacin productiva (o del ente pbli-
co donde los empleados pblicos desarrollan su trabajo), corresponden al em-
pleador. Analizando el listado de las materias, cuestiones, aspectos o decisiones
que deben consultarse que se contiene en el art. 33 LPRL puede llegarse a la
conclusin que el deber de consulta se formula por la LPRL de forma muy am-
plia. No solo porque muchas de las cuestiones sobre las que ha de consultarse
son en s mismas genricas sino tambin porque el repertorio se cierra con una
clusula general estableciendo la obligacin de consulta tambin sobre cual-
quier otra accin que pueda tener efectos sustanciales sobre la seguridad y la
salud de los trabajadores.
Ms concretamente, el deber de consulta (o derecho de informacin activa de
los trabajadores a travs de sus representantes) ha de tener lugar acerca de aspec-
tos como: a) la planificacin y organizacin del trabajo en la empresa y la intro-
duccin de nuevas tecnologas, en todo lo que pueda tener relacin con las con-
secuencias que se deriven para la seguridad y la salud de los trabajadores,
especificando el art. 33 LPRL aspectos como la eleccin de los equipos de traba-
jo, la determinacin de las condiciones de trabajo o el impacto de los factores
ambientales en el trabajo; b) la organizacin y desarrollo de las actividades de
proteccin de la salud y prevencin de riesgos profesionales, lo que remite a una
amplia serie de aspectos preventivos como, por ejemplo, la forma de organizar la
prevencin, o la decisin acerca de si el asesoramiento preventivo debe estar a
cargo de trabajadores designados o servicios de prevencin, propios o ajenos;
c) la designacin de los trabajadores encargados de las medidas de emergencia,
que es, en cambio, una materia concreta; d) todos los procedimientos de infor-
macin y documentacin en materia preventiva, cuestiones que se regulan con
detalle (contenido de la informacin, comunicacin, conservacin, disponibilidad
y accesibilidad) en los arts. 18 y 23 LPRL; e) el proyecto y la organizacin de la
formacin en materia preventiva, una dimensin importante e imprescindible de
cualquier organizacin de la prevencin de riesgos en la empresa.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
219
Finalmente, el apartado 3 del mismo art. 36 LPRL establece, como forma de
garantizar mnimamente la eficacia del derecho de consulta, tras haber subraya-
do que deben solicitarse por el empleador antes de tomar la decisin (con la
suficiente antelacin, dice el art. 33.1 LPRL, para evitar el cumplimiento me-
ramente formal por parte de la empresa, juzgndose si esa antelacin basta en
funcin del tipo de consulta o informe, de la amplitud o dificultad de su elabo-
racin, o de la propia disponibilidad de los DP), concede, no obstante, a los DP
un plazo de quince das, o el tiempo imprescindible cuando se trate de adoptar
medidas dirigidas a prevenir riesgos inminentes. Una vez transcurrido el plazo
sin respuesta de los DP, el empresario podr poner en prctica la medida, o in-
cluso antes si ha recibido respuesta de los DP previamente a la finalizacin del
plazo establecido, no estando desde luego obligado a seguir las indicaciones o
propuestas de los DP ya que la capacidad de decisin sobre estas materias le
corresponde plenamente.
Junto a las competencias o funciones bsicas de los DP, el art. 36.2 LPRL
incluye un repertorio de facultades, entendidas como derechos de accin, fun-
cionales al cumplimiento por parte de los DP de las competencias antes descri-
tas. Tales facultades pueden estructurarse de la siguiente manera:
En primer lugar, hay facultades de informacin pasiva, en el sentido de que
los DP tienen derecho a que el empresario (o la Administracin) les proporcio-
ne informacin acerca de una serie de materias tales como: a) los daos produ-
cidos en la salud de los trabajadores (o empleados pblicos) una vez que estos
se han materializado y la empresa tenga conocimiento de ellos; y, b) de los
datos e informes obtenidos por el empleador de las personas u rganos encar-
gados de la prevencin en la empresa (bsicamente, los servicios de preven-
cin) as como de los organismos competentes en seguridad y salud (Instituto
Nacional de Seguridad e Higiene o los organismos equivalentes de las CCAA).
Los DP tambin tienen derecho a recibir de la Inspeccin de Trabajo informa-
cin sobre los resultados de sus visitas a la empresa o centro de trabajo as como
de las medidas adoptadas (art. 40 LPRL).
En segundo lugar, facultades de actuacin especiales que se concretan en:
a) tener acceso, como correlativo al deber empresarial, a la informacin y a la
documentacin relativa a las condiciones de trabajo, que sea necesaria para
el ejercicio de sus funciones, una necesidad que ser valorada por el empleador
pero que, en la medida en que ha de ponerse en relacin con la tarea a desem-
pear por los DP, es una decisin que puede discutirse, incluso judicialmente,
si bien el acceso a la informacin individual referida a la salud de los trabajado-
res est limitada, por tratarse de una materia perteneciente a la intimidad perso-
nal, pudiendo obtener solo informaciones generales, conclusiones o datos gen-
ricos (art. 22.4 LPRL); b) tener acceso a los lugares de trabajo y a cualquier
zona de los mismos para controlar el estado de las condiciones de trabajo en
general, y con la posibilidad de acceder a cualquier parte del centro de trabajo,
de comunicarse libremente con los trabajadores (o empleados pblicos) duran-
220
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
te la jornada de trabajo, siempre que no se altere el normal desarrollo de este;
c) acompaar a los tcnicos, sean de la empresa o externos, que estn encarga-
dos de realizar las evaluaciones de carcter preventivo y tambin al Inspector
de Trabajo en sus visitas y verificaciones del cumplimiento de las normas de
prevencin, pudiendo formular ante l todas las observaciones que estimen
oportunas, para lo cual el Inspector debe comunicar su presencia al DP; salvo
que esa comunicacin, y el mismo acompaamiento en la inspeccin, se consi-
dere por el Inspector de Trabajo que ese conocimiento o el mismo acompaa-
miento son perjudiciales para el xito de su tarea (art. 40.3 LPRL); y d) perso-
narse en el lugar del accidente o de los hechos relevantes en cuestin preventiva,
aun fuera de la jornada de trabajo, con la finalidad de conocer de forma directa
las circunstancias en que se han producido.
El art. 36.2 LPRL tambin recoge otras dos facultades de los DP como son;
a) comunicarse con el empresario para exigir la adopcin de medidas preventi-
vas o para la mejora de los niveles de proteccin, pudiendo hacer propuestas al
empresario y al CSS que, de no adoptarse por la empresa, se exige que la deci-
sin negativa sea motivada; y, b) proponer a la representacin general de los
trabajadores la importante y trascendente medida de adopcin del acuerdo de
paralizacin de la actividad en los casos de riesgo grave e inminente, decisin
que podrn adoptar los propios DP, por decisin mayoritaria, si no es posible
reunir con la urgencia requerida al rgano de representacin general del perso-
nal (art. 21.3 LPRL).
Por ltimo, el art. 37 LPRL recoge una serie de garantas para el DP que
tiene como finalidad favorecer el ejercicio eficaz de sus funciones de represen-
tacin y que le protejan, en su condicin de representante, frente a las posibles
decisiones de represalia de la empresa (Administracin Pblica) o frente a con-
secuencias negativas derivadas del ejercicio de su tarea representativa. Respec-
to de lo primero, el art. 37 atribuye a los DP dos derechos esenciales: uno, el de
disponer de un crdito de horas mensuales (a que se refiere el art. 68, e) ET)
que, en principio, tienen, en razn, no tanto de su condicin de DP, sino en
cuanto que, segn la regla general de la LPRL, son tambin, y antes, represen-
tantes genricos de los trabajadores (empleados pblicos); un crdito de horas
que no se consume, aunque este tiempo deba considerarse tambin tiempo de
trabajo efectivo, en las reuniones del CSS y en las que, en materia de preven-
cin de riesgos, convoque el empresario, ni tampoco por lo que hace al tiempo
destinado al acompaamiento de las visitas del Inspector de Trabajo o de los
tcnicos encargados de la evaluacin de riesgos. El otro derecho relevante es el
de obtener los medios y la formacin en materia preventiva que resulte nece-
saria para el ejercicio de sus funciones, que la LPRL pone a cargo del empre-
sario sin coste alguno para el DP; estimndose, por imperativo legal, que el
tiempo de formacin es tiempo de trabajo efectivo a todos los efectos.
Por su parte, la proteccin del DP se articula en una serie de prerrogativas o
privilegios establecidos en el art. 68 ET y que se materializan en: a) el derecho
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
221
a la apertura de un expediente contradictorio en el caso de sanciones por faltas
graves o muy graves; b) la prioridad de permanencia en la empresa o centro de
trabajo respecto de los dems trabajadores cuando hay situaciones de suspen-
sin o extincin del contrato de trabajo por causas tecnolgicas o econmicas,
algo que, no siendo posible en relacin con los funcionarios pblicos, s lo es,
en cuanto a la extincin de los contratos, para el personal laboral de las Admi-
nistraciones Pblicas como ha establecido el RDL 3/2012, de 10 de febrero, y
confirmado la Ley 3/2012, de 6 de julio, en ambos casos de medidas urgentes
para la reforma del mercado de trabajo, al aadir al ET la disposicin adicional
vigsima; c) no ser despedido ni sancionado durante el ejercicio de sus funcio-
nes por causa relacionada, precisamente, de ese ejercicio; y, d) expresar con
libertad sus opiniones en el ejercicio de su funcin representativa en materia
preventiva. Por ltimo, los DP tienen una obligacin de sigilo profesional res-
pecto de las informaciones a que tuviesen acceso como consecuencia de su ac-
tuacin en la empresa como tales DP; una obligacin de sigilo que es semejan-
te a la que se establece en el art. 65.2 ET, respecto de los representantes
generales de los trabajadores.
3.1.2. La adaptacin de las competencias y facultades de los Delegados de
Prevencin de la Administracin Pblica estatal
Por lo que se refiere a la AGE, el RD 67/2010 poco aade o cambia de lo
establecido en la LPRL respecto de las competencias y facultades de los DP ya
que, como se ha indicado antes, su art. 5.4 establece que los DP, cualquiera sea
el sistema por el que hayan sido designados, tendrn las competencias y facul-
tades del art. 36 ET, as como las garantas establecidas en el art. 37 ET. Lo que
no plantea especiales problemas de aplicacin ya que todas las facultades y com-
petencias citadas pueden ejercitarse igualmente frente a la Administracin P-
blica, al margen de que se trate de un DP que representa a los trabajadores asa-
lariados u otro que lo haga del personal regido por el derecho administrativo.
Lo confirma el art. 40 EBEP que, respecto de las funciones y garantas de
los representantes generales del personal no laboral (delegados de personal y
juntas de personal), establece derechos semejantes a recibir informacin, a emi-
tir informes, o a vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en condiciones
de trabajo o, justamente, en prevencin de riesgos. En cuanto a las garantas, el
art. 41 EBEP reconoce a esos representantes generales unas similares a las pre-
vistas por el ET para los representantes del personal laboral, entre las que se
incluyen las de acceso a las dependencias de su unidad electoral (salvo las zo-
nas que se reserven de conformidad con lo dispuesto en la legislacin vigente
respecto de ciertos lugares o actividades por razones de defensa, seguridad o
inters nacional, desde luego no alegremente alegadas), el crdito de horas, o la
prohibicin de traslado o sancin por causas relacionadas con el ejercicio de su
mandato representativo, o de discriminacin por las mismas causas.
222
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La nica especialidad, ya prevista en el art. 37.4 LPRL es la referida al deber
de sigilo en relacin con el cual, de forma paralela a lo establecido en el ET para
los DP que sean trabajadores asalariados, ha de acudirse al art. 41.3 EBEP que
es la norma aplicable a las relaciones de carcter administrativo o estatutario
del personal al servicio de las Administraciones Pblicas en lugar de los arts. 10
y 11 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de rganos de representacin, determina-
cin de las condiciones de trabajo y participacin del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, a que se refiere el art. 37.4 LPRL, debido a su de-
rogacin y sustitucin por el EBEP.
Pues bien, el art. 41.3 EBEP establece que tambin los representantes de los
empleados pblicos no laborales estn sujetos al sigilo profesional. Si bien, lo
que para la norma laboral es una cuestin abierta, como es la de la calificacin
como informacin reservada, para el EBEP es la Administracin la que puede
sealar expresamente el carcter reservado de la misma, lo que vincular al
representante aun despus de su mandato, aadiendo que ningn documento
reservado que haya sido entregado por la Administracin podr ser utilizado,
fuera del estricto mbito de la Administracin, para fines distintos de los que
motivaron su entrega.
Lo anterior suscita una reflexin importante como es que el deber de sigilo
se establece de forma ms rigurosa en el EBEP que en el ET, lo que no deja de
ser algo incongruente cuando se trata de representantes que son, en ambos ca-
sos, de empleados pblicos y carece de sentido articular un grado del deber de
sigilo de los DP diferente segn el personal al que representan ya que no es
razonable que dos interlocutores representativos de la Administracin, en rela-
cin con la misma materia que indudablemente tiene muchos rasgos de identi-
dad, tengan obligaciones de sigilo diferentes. Posiblemente, la condicin de
Administracin Pblica como empleador haga que lo establecido en el EBEP se
proyecte, mediante una interpretacin unitaria, hacia la configuracin del deber
de sigilo de los DP que acabe influyendo en la formulacin de este deber tam-
bin de los representantes de los trabajadores. No obstante, puede recurrirse
tambin al art. 53.12 EBEP que, dentro del repertorio de principios ticos que
han de inspirar la actuacin de los empleados pblicos, impone que guardarn
secreto de las materias clasificadas como tales u otras cuya difusin est prohi-
bida legalmente, y mantendrn la debida discrecin sobre aquellos asuntos que
conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la informacin
obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del inters pblico;
si bien se trata de un deber del empleado pblico que queda extraordinariamen-
te condicionado por la eficacia de la funcin representativa y por la condicin
de representante del DP, lo que obliga a hacer una interpretacin atenuadora de
la intensidad del deber descrito.
Poco aade, no obstante, el art. 5 del RD 67/2010 en cuanto a las competen-
cias y facultades de los DP en el mbito de la AGE ya que se limita a reiterar lo
establecido en la LPRL, con expresa referencia al crdito de horas y a las con-
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
223
diciones de su ejercicio, o a la formacin que la Administracin ha de propor-
cionar a los DP, ya sea mediante sus propios medios o mediante concierto con
entidades formativas especializadas, considerando tambin como tiempo de
trabajo efectivo a todos los efectos el dedicado a formacin.
3.1.3. La adaptacin de las competencias y facultades de los Delegados de
Prevencin por las normas autonmicas
Como en relacin con el marco de ejercicio de la accin representativa de
los DP y respecto de su forma de designacin, las normas autonmicas tambin
han abordado extensamente la cuestin de las competencias y facultades de los
DP pertenecientes a esas Administraciones Pblicas. No obstante, lo han hecho
con un contenido muy pobre y escasamente innovador en relacin con lo esta-
blecido en la LPRL, cuyos artculos referidos a las facultades, competencias,
garantas y deberes del DP copian, en muchos casos, literalmente.
Dada esta pobreza de contenidos, basta hacer una sola referencia a las pe-
queas novedades que las normas autonmicas recogen, dejando sentado que,
en las dems cuestiones, tales normas, o se remiten directamente a la LPRL, o
la copian textualmente. Esas aportaciones se centran en lo siguiente: a) puesto
que en algunas de esas normas se permite que sean elegidos como DP emplea-
dos pblicos que no tienen la condicin de representantes de los trabajadores o
del personal sujeto al derecho administrativo, se extienden expresamente a
ellos todas las garantas previstas para los representantes de los empleados p-
blicos, particularmente lo referido al crdito de horas para el desempeo de la
funcin de DP (Decreto 135/1998, de 20 de abril, de la Comunidad Foral de
Navarra; Plan General de Prevencin aprobado por Orden PRE/83/2009, de 29
de diciembre); b) se regula con cierto detenimiento el crdito de horas de que
disponen los DP, asignndoles un nmero al mes, sean o no representantes del
personal (15 horas segn el Decreto 123/2001, de 10 de julio, Comunidad Va-
lenciana), estableciendo una bolsa de horas por sindicato para su uso indistinto
por los DP adscritos al mismo (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, de la CA de
Extremadura, Acuerdo de 6 de julio de 2004, de la CA de Aragn, y Acuerdo
de 28 de julio de 2005, de la CA de Catalua), regulando una escala de crdito
de horas, segn actividad o sector (Acuerdo de 28 de julio de 2005, de la CA de
Catalua), o, finalmente, fijando 5 horas mensuales de formacin por DP y 20
horas mensuales por DP a disposicin del sindicato (Acuerdo de 6 de noviem-
bre de 2001, de la CA de Andaluca); c) se atiende, de forma algo detallada, a
la obligacin empresarial de formacin de los DP, reconociendo el derecho,
considerando el tiempo dedicado a la misma como tiempo efectivo de trabajo,
fijando como nivel el bsico de conformidad con el Real Decreto 37/1997, de
17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Preven-
cin y asignndole un nmero de horas, de 30 a 50, segn la naturaleza de la
actividad, del centro o de la unidad electoral en la que ejercen su labor (Decre-
224
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
to 129/2007, de 9 de noviembre, de la CA de La Rioja; Acuerdo de 29 de di-
ciembre de 2010, de la Comunidad Gallega y Decreto 123/2001, de 10 de julio,
de la CA de Valencia); d) otros aspectos ms singulares son un cierto control
del ejercicio del derecho de acompaamiento del DP en las visitas de la Inspec-
cin (Acuerdo de 27 de mayo de 1999, de la CA de Extremadura), o el recono-
cimiento del derecho a dietas por desplazamiento y asistencia a los Consejos de
Prevencin de Riesgos Laborales y por el acompaamiento a los tcnicos de
prevencin en sus visitas al centro de trabajo (Acuerdo de 6 de julio de 2004,
de la CA de Aragn).
3.2. Competencias y facultades del Comit de Seguridad y Salud
3.2.1. Las competencias y facultades establecidas en la LPRL
La configuracin general del CSS en la LPRL lo caracteriza como un rga-
no tpico de participacin y colaboracin, no conflictivo o de confrontacin,
debido a su naturaleza paritaria y a la finalidad de lograr acuerdos en relacin
solo con los planteamientos generales de la prevencin de riesgos en la empre-
sa (o en la Administracin Pblica). Esta condicin del CSS se manifiesta en
las competencias que la LPRL le atribuye y que se encuentran reguladas en el
art. 39. A este efecto, las competencias del CSS son, esencialmente, las dos
siguientes: a) Debatir, antes de su puesta en prctica y, obviamente, en lo que
afecta a la prevencin de riesgos laborales, acerca de planificacin y organi-
zacin del trabajo y la introduccin de nuevas tecnologas, as como sobre la
propia planificacin y organizacin de las actividades preventivas y de la ar-
ticulacin de la formacin en estas materias; b) Promover iniciativas sobre
mtodos y procedimientos para lograr una ms efectiva prevencin de riesgos,
proponiendo a la empresa, bien la mejora de las condiciones existentes, bien
la correccin de las deficiencias observadas. Como puede apreciarse, funcio-
nes en absoluto ejecutivas, sino, todo lo ms de anlisis, de debate, de pro-
puesta, de fijacin de objetivos y de planificacin de la prevencin en la em-
presa.
Para cumplir estas tareas, el CSS est facultado para conocer todos los as-
pectos de la poltica y la gestin preventiva de la empresa y para requerir infor-
macin sobre estos extremos. Ms concretamente, el art. 39.2 LPRL establece
que ese derecho de conocimiento alcanza a la situacin de la prevencin de
riesgos en el centro de trabajo (pudiendo realizar los miembros del CSS las vi-
sitas que estime oportunas); a cuantos documentos e informes sean necesarios
para el desarrollo de sus tareas as como los que procedan del servicio de pre-
vencin; a la informacin sobre los daos producidos a la salud y a la integridad
de los trabajadores con la finalidad de analizarlos, valorar sus causas y propo-
ner las medidas oportunas; y a conocer e informar la memoria y la programa-
cin anual de los servicios de prevencin.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
225
3.2.2. El Comit de Seguridad y Salud en el RD 67/2010 y en las normas
autonmicas
Prcticamente ninguna aportacin hace el RD 67/2010 en cuanto a las com-
petencias y facultades del CSS ya que su art. 6 se limita a disciplinar los aspec-
tos organizativos y de funcionamiento del CSS tales como rgimen de reunio-
nes y sujetos legitimados a participar en las mismas, en trminos semejantes a
los recogidos en el art. 38 LPRL; solo puede subrayarse que el art. 6.1 obliga a
la Administracin Pblica a proporcionar a los miembros del CSS una forma-
cin especfica en materia de prevencin de riesgos laborales dirigida, ms que
a los representantes de los trabajadores que, siendo normalmente DP, ya tienen
ese derecho a la formacin, sino a sus propios representantes, con la finalidad
de que realicen un desempeo eficaz de su tarea de participacin en el CSS en
nombre y representacin de la empresa (o Administracin). El balance, por lo
que se refiere al mbito autonmico, es an ms pobre ya que no es posible
encontrar en las normas autonmicas ninguna innovacin, cambio, adaptacin
o desarrollo de las previsiones de la LPRL que la mayora de estas normas se
limitan a transcribir de forma literal.
4. REGLAS ESPECIALES DE REPRESENTACIN REFERIDAS A
COLECTIVOS CARACTERIZADOS POR LA PECULIARIDAD DE
SUS ACTIVIDADES
Como ya se indic en los captulos 1 y 2 del presente libro, existen colecti-
vos de empleados pblicos que desarrollan actividades singulares que, sin ex-
cluirlos del mbito de aplicacin de la LPRL, estn regulados por normas espe-
ciales que afectan a algunas de las dimensiones de la prevencin de riesgos,
entre ellas las relativas a la representacin y a la participacin en este mbito.
Esos colectivos son el Cuerpo Nacional de Polica, la Guardia Civil, las Fuerzas
Armadas y quienes desarrollan su trabajo en establecimientos militares y peni-
tenciarios.
4.1. Funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica
Estn regulados por el Real Decreto 2/2006, de 18 de enero, de prevencin
de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de
Polica, cuyo art. 7 reconoce, con carcter general, el derecho de informacin,
consulta y participacin a los funcionarios pblicos policiales, mencionando,
en paralelo al art. 18 LPRL, el contenido del derecho de informacin pasiva,
que se ejercitar preferentemente a travs de los representantes que el propio
RD 2/2006 regula, y que abarca la informacin necesaria acerca de los riesgos
para la seguridad y salud en el trabajo, si bien teniendo en cuenta la especial
naturaleza de la actividad de que se trata y que han de desarrollar, as como
226
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sobre las medidas de prevencin adoptadas en relacin con los riesgos y sobre
las medidas a adoptar en caso de emergencia. El art. 7 tambin se refiere al
derecho de consulta o de informacin activa y a la posibilidad de realizar pro-
puestas dirigidas a mejorar los niveles de seguridad y salud, de los que son titu-
lares los rganos de representacin regulados por el propio RD 2/2006.
Esos rganos de representacin de los funcionarios de la Polica Nacional en
materia de prevencin de riesgos se establecen en los arts. 13 a 17 del RD 2/2006
y son los DP, los CSS y la Comisin de Seguridad y Salud laboral policial.
Por lo que hace a los DP, el RD 2/2006 establece tanto su sistema de elec-
cin como las funciones y competencias que se les atribuyen. En cuanto a la
eleccin, los DP, que debern ser funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica,
en situacin de activo o de segunda actividad, la singularidad consiste en que
no son elegidos por los funcionarios policiales sino por las organizaciones sin-
dicales con suficiente representatividad como para estar presentes en el Conse-
jo de Polica, que es el rgano, paritario, de representacin general de los fun-
cionarios policiales que tiene atribuidas las competencias ms relevantes como
la de mediacin en conflictos, la emisin de informes sobre expedientes disci-
plinarios por faltas muy graves o sobre disposiciones normativas que se preten-
da adoptar (art. 25 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado). De forma que, a cada uno de esos sindicatos
le corresponder designar un DP por cada Jefatura Superior de Polica y, ade-
ms, de acuerdo con el censo de electores para cada escala para representantes
en el Consejo de la Polica que establecer el nmero de DP a designar, les
corresponde un nmero de DP a tenor de la representatividad de cada sindicato
en el Consejo de la Polica. Salvo por el hecho de que los DP son nombrados
por los sindicatos, la regulacin del RD 2/2006 apenas se diferencia en este
punto de lo establecido en la LPRL, siendo as, por otra parte, que el singular
sistema de designacin de DP est relacionado ms con la forma especial de
articular la representacin general de los funcionarios policiales que por la pe-
culiaridad de la actividad que desarrollan, aunque esta influya sin duda indirec-
tamente en lo primero.
En efecto, de conformidad con el art. 18 de la Ley Orgnica 2/1986 se esta-
blece que los miembros del Cuerpo Nacional de Polica podrn constituir orga-
nizaciones sindicales que, sin embargo, debern estar formadas exclusivamente
por funcionarios policiales; un ejemplo de lo que se denominan asociaciones
sindicales separadas. Por otra parte, esos sindicatos de polica, que tendrn en
todo caso la posibilidad de formular propuestas, elevar informes o dirigir peti-
ciones (un nivel mnimo de actividad sindical), si son suficientemente represen-
tativas porque as hayan sido votadas por los empleados, podrn, esencialmente,
participar como interlocutores para la determinacin de las condiciones de tra-
bajo lo que no es, desde luego, sinnimo de negociar o acordar esas condiciones
sino solo de la posibilidad de influir en la fijacin de las mismas a travs de un
procedimiento que se asemeja ms a un trmite de consulta y propuesta. Todo lo
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
227
anterior refleja un evidente debilitamiento de la accin sindical general que que-
da arrinconada en poco ms que en la posibilidad de informacin pasiva y en el
derecho a proponer medidas a las autoridades responsables, esencialmente la
Direccin General de la Polica. Desde este punto de vista, su limitada actuacin
sindical y los instrumentos de que se vale se ajustan bastante a las funciones y
competencias de los DP que, como se ha podido observar, centran su actividad
en el objetivo de intentar condicionar las decisiones empresariales en materia
preventiva pero aceptando que la responsabilidad final de esta corresponde al
empresa; por lo que la definicin conjunta de funciones y competencias de los
DP, contenida en el art 14.3 del RD 2/2006, no se aleja en exceso de lo estable-
cido en la LPRL aunque s tenga algunas diferencias que ahora se resaltarn.
As, los DP de los miembros del Cuerpo Nacional de Polica ostentan todas
las funciones de los DP ordinarios tales como las de colaboracin con la Direc-
cin General de la Polica en la mejora de la prevencin, promover la coopera-
cin de los funcionarios y ejercer la funcin de vigilancia y control de la apli-
cacin de las normas de prevencin de riesgos laborales. Del repertorio ha
desaparecido, no obstante, el derecho de consulta que el art. 7.2 del RD 2/2006
limita a los planes y programas de carcter general as como las disposiciones
normativas que se proponga dictar la Direccin General de la Polica; un dere-
cho de consulta claramente restringido desde el punto de vista material en rela-
cin con lo establecido en el art. 36 LPRL en conexin con el 33 LPRL y que,
adems, no corresponde a los DP sino a la Comisin de Seguridad y Salud la-
boral policial que no es un rgano de representacin sino ms bien de participa-
cin dado su carcter paritario. Para el desempeo de su tarea de representacin
los DP tienen una serie de facultades semejantes a las recogidas en el art. 36
LPRL, aunque formuladas de manera ms limitada.
Es lo que sucede con el derecho de informacin pasiva, restringida de forma
muy lacnica a las condiciones de trabajo, cuando esa informacin sea necesaria
para el desempeo de la tarea de los DP, a los daos producidos en la salud, y a
las actividades de prevencin desarrolladas por el servicio de prevencin. Menos
restrictiva es la formulacin de otras facultades como las de realizar visitas a las
dependencias policiales, a propia iniciativa o acompaando a los tcnicos de pre-
vencin en la evaluacin de riesgos a quien pueden hacer sugerencias y observa-
ciones; o la de la facultad de solicitar a los responsables de los rganos policiales
la adopcin de medidas de carcter preventivo, solicitud que ha de ser respondida
de forma motivada; o la de ejercer la labor de vigilancia y control de la aplica-
cin de las normas preventivas. La ausencia de mencin de la Inspeccin de tra-
bajo se justifica por la carencia de competencias en este mbito; y la de la facultad
de solicitar la paralizacin de actividades responde a la imposibilidad, debido a la
relevancia de los intereses generales en juego vinculados a la seguridad pblica,
de que pueda ordenarse por la representacin sindical esa paralizacin.
Finalmente, como en el caso de los DP regulados por la LPRL, el RD 2/2006
contiene previsiones acerca del uso del crdito de horas que los representantes
228
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
generales de los funcionarios policiales tienen a tenor del art. 22.2,b) de la Ley
Orgnica 2/1986, no imputando al mismo el tiempo consumido, que se consi-
derar tiempo efectivo de trabajo, en reuniones de los CSS y las convocadas por
la propia Administracin en materia de prevencin de riesgos; tambin se refie-
re a la formacin preventiva que la Direccin General de la Polica debe pro-
porcionar a los DP, tiempo que tambin se considerar de trabajo, y a la obliga-
cin de los DP de guardar sigilo acerca, y esta es sin duda una regla prohibitiva
de mayor rigor dada su amplitud, de todas las informaciones que conozcan por
razn o con ocasin del desempeo de sus funciones (art. 14 RD 2/2006). La
ausencia igualmente de cualquier garanta de los DP (expediente por sanciones,
libertad de expresin, permanencia) debilita tambin el estatuto jurdico de los
DP en el Cuerpo Nacional de Polica y, de rechazo, la propia accin represen-
tativa.
Otro rgano de representacin y participacin es el ordinario CSS regulado
por el art. 16 RD 2/2006. Como el resto de los CSS, tiene la funcin de ejercitar
el derecho de consulta, de forma regular y peridica, acerca de, exclusivamente,
las actuaciones de la Direccin General de la Polica, sin ms especificaciones,
eludiendo una descripcin ms genrica y precisa de las cuestiones que deban
ser sometidas a consulta. En cuanto a su composicin (por DP y representantes
de la Administracin, de forma paritaria) y a su funcionamiento reproduce las
mismas reglas que la LPRL, si bien no hay ninguna referencia, porque la exclu-
ye, a la presencia de otras personas en las reuniones del CSS a las que pueden ser
invitadas por su especializacin y conocimiento de la materia que se aborde
(art. 16). En realidad, las funciones del CSS se han desplazado por el RD 2/2006
hacia la Comisin de Seguridad y Salud laboral policial. Que es un rgano de
participacin como los CSS, de tipo paritario e integrado por representantes de
los sindicatos policiales que estn representados en el Consejo de Polica, y por
representantes de la Administracin, y que tiene prcticamente las mismas com-
petencias que el art. 39 LPRL atribuye a los CSS: conocer e informar los planes
y programas de prevencin de riesgos a desarrollar en el Cuerpo Nacional de
Polica, promover iniciativas sobre mtodos y procedimientos para la mejora
de las condiciones de trabajo, debatir e informar las propuestas que se formulen
en los CSS o conocer y analizar los daos provocados a la salud y a la integridad
fsica y psquica de los funcionarios policiales; conocer e informar la memoria y
la programacin anual del servicio de prevencin.
En conclusin, pues, la representacin y participacin de los funcionarios
policiales en materia de prevencin de riesgos est fuertemente condicionada
por las peculiaridades de la accin sindical general de estos funcionarios. Por
esta razn, el RD 2/2006 sindicaliza absolutamente la representacin; elimina
de las funciones y competencias de los DP algunas muy relevantes e incisivas
relacionadas con el derecho de consulta o con la facultad de paralizacin de las
actividades; elimina garantas de actuacin de los representantes de los funcio-
narios policiales; acenta el deber de sigilo; desplaza, reducindolo en alguna
medida desde el punto de vista material, el derecho de consulta desde los DP
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
229
hacia la Comisin de Seguridad y Salud laboral policial; y centraliza de forma
absoluta del ejercicio de las competencias en materia de prevencin de riesgos
convirtiendo a un rgano paritario del mximo nivel, como es la Comisin de
Seguridad y Salud laboral policial, en el instrumento central de la participacin
de los funcionarios en materia preventiva dejando en un segundo plano a los DP
y a las CSS.
4.2. Guardia Civil
El Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevencin de riesgos labo-
rales de la Guardia Civil, es la norma especfica que regula estas cuestiones en
relacin con unos funcionarios que, hasta hace poco, estaban absolutamente
excluidos del mbito subjetivo de la LPRL y que, ahora, pese a estar incluidos
en el mismo, lo son con peculiaridades notables; cuando no es el caso de que
persista su exclusin, lo que sucede solo cuando desarrollan actividades con-
cretas de polica, seguridad, resguardo aduanero y proteccin civil cuyas carac-
tersticas impidan, para su desempeo eficaz, la aplicacin de las normas de
prevencin de riesgos (art. 3.1. LPRL y art. 2 RD 67/2010).
Teniendo en cuenta estos condicionantes, el RD 179/2005 tiene una estructu-
ra similar al RD 2/2006 que se acaba de analizar en relacin con los funcionarios
del Cuerpo Nacional de Polica, actividad que tiene muchas semejanzas con la
que desarrolla la Guardia Civil. Slo que, el hecho de tratarse de un instituto
armado de naturaleza militar (art. 15 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo,
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), acenta el carcter jerrquico de
su organizacin interna basada en el principio de disciplina y de autoridad; lo
que, desde luego, no es el mejor contexto para el desempeo de las tareas de
representacin y de participacin de los funcionarios correspondientes. Al mar-
gen de que, como sucede con la Polica, la relevancia indudable del inters ge-
neral al que su actividad sirve, que no es otro que el de la seguridad pblica o
ciudadana, condiciona evidentemente todo el planteamiento de la prevencin de
riesgos. Como sucede con lo establecido en el art. 15.2 de la Ley Orgnica
2/1986, vigente cuando se aprueba el RD 179/2005, cuando prescribe que los
miembros de la Guardia Civil no podrn pertenecer a partidos polticos, sindica-
tos ni hacer peticiones colectivas: individualmente podrn ejercer el derecho de
peticin en los trminos establecidos en su legislacin especfica.
Pues bien, en este contexto, son los arts. 7 y 8 del RD 179/2005 lo que se
dedican a la informacin y a la participacin en materia preventiva y que, sig-
nificativamente, en relacin con la primera, ni siquiera califica de derecho, de-
jando a la decisin de la autoridad jerrquica mxima, la Direccin General de
la Guardia Civil, la decisin acerca de la informacin a suministrar su conteni-
do y momento, responsabilizndola exclusivamente de promover las medidas
necesarias para que su personal est informado sobre los riesgos de la funcin
que realiza y de las medidas adoptadas para la prevencin de dichos riesgos
230
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
(art. 7). Un derecho, o de forma ms atenuada, un principio, muy debilitado,
con la diferencia que supone que el primero atribuira alguna facultad de ac-
cin, mientras que el segundo solo condiciona o inspira, y muy relativamente,
la actuacin del superior jerrquico.
El tenor del artculo pone en evidencia que no existe, en realidad, una infor-
macin que pueda ser solicitada, y menos exigida, entablando entre funciona-
rios y Direccin General de la Guardia Civil un dilogo en virtud el cual se re-
conoce o acepta la posibilidad de reclamar informacin por parte de los
trabajadores, la obligacin de la Administracin de proporcionarla, y la posibi-
lidad de un debate colectivo en torno a estas cuestiones. Por el contrario, exclui-
da la dimensin colectiva, la informacin sobre prevencin de riesgos que se
proporciona a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil individualmente
considerados, y no a sus representantes, que no se mencionan siquiera sencilla-
mente porque no pueden existir legalmente, es una informacin unidireccional
(del superior jerrquico hacia los funcionarios) que est altamente formalizada
(el art. 7 prev que sea la contenida en manuales de servicio, instrucciones y
rdenes), que es de obligatorio conocimiento por parte de sus destinatarios (con
la obligatoriedad reforzada que impone la disciplina militar) y que no permite
ningn tipo de discusin o negociacin. La accin representativa est totalmen-
te ausente, pues, del RD 179/2005 en coherencia con la exclusin de la afilia-
cin sindical y de la posibilidad legal de realizar acciones colectivas de defensa
de los intereses de los miembros de la Guardia Civil.
En cuanto al principio de participacin, est regulado por el art. 8 del
RD 179/2005 que, no obstante, lo formula como un derecho individual de los
miembros de la Guardia Civil de hacer propuestas orientadas a la mejora de
los niveles de proteccin de la seguridad y la salud laboral. Este muy limitado
derecho de participacin individual se cie, con una connotacin semejante a la
unidireccionalidad del principio de informacin pero en un sentido contrario, a
la posibilidad de hacer propuestas individuales a los rganos de prevencin que
se establecen en el mismo RD 179/2005 y que, puede ya anticiparse, son los de
carcter tcnico, de asesoramiento y control, en ningn caso expresivos de nin-
guna idea de representacin o de participacin, ni siquiera al nivel muy limita-
do que se prev para los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica; salvo,
quizs, en lo que se refiere al llamado rgano de asesoramiento. Este rgano,
regulado por el art. 14 del RD 179/2005, es el Consejo Asesor del Personal del
Cuerpo de la Guardia Civil pero que se limita a ser el receptor de las propuestas
o sugerencias individuales planteadas referidas a la prevencin de riesgos labo-
rales y a transmitirlas, sin ninguna posibilidad de debate o discusin y mucho
menos de acuerdo, ya que no existe el soporte colectivo de la representacin de
intereses, al Director General de la Guardia Civil. Como puede comprobarse,
no hay en el RD 179/2005 ninguna dimensin representativa o de participacin
de los miembros de la Guardia Civil en materia de prevencin de riesgos, lo que
es coherente con la prohibicin de todo tipo de accin colectiva de representa-
cin de intereses que se contiene en la Ley Orgnica 2/1986.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
231
Todo lo anterior ha quedado, no obstante, afectado por la Ley Orgnica
11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miem-
bros de la Guardia Civil, fundamentalmente lo establecido en su art. 9 que esta-
blece, contrariamente a lo negado por la Ley Orgnica 2/1986, que los guardias
civiles tienen derecho a asociarse libremente y a constituir asociaciones, de
acuerdo con el art. 22 de la Constitucin Espaola, con la finalidad de la de-
fensa y promocin de sus derechos e intereses profesionales, econmicos y
sociales. Lo que constituye una evidente ruptura con la prohibicin total ante-
rior, aunque esas asociaciones profesionales no sean jurdicamente sindicatos
ni puedan recurrir al medio tpico de accin colectiva como es la huelga, ni
tampoco llevar a cabo actividades polticas ni sindicales, ni formar parte de
partidos polticos ni de sindicatos, ya que lo prohben los arts. 9.4, 11 y 12 de la
Ley Orgnica 11/2007.
En todo caso, lo importante, a efectos preventivos, es lo establecido en el
art. 31 de la Ley Orgnica 11/2007, sobre, precisamente, prevencin de riesgos
laborales y proteccin de la salud, al afirmar que los miembros de la Guardia
Civil tienen derecho a una proteccin adecuada en materia de seguridad y sa-
lud en el trabajo, con las peculiaridades propias de las funciones que tienen
encomendadas, aadiendo, como obligacin de la AGE el promover las me-
didas necesarias para garantizar, en lo posible, la seguridad y salud del personal
de la Institucin al utilizar los medios y equipos puestos a su disposicin, con
especial atencin a los riesgos especficos que se deriven de sus funciones. A
tal fin desarrollar una poltica activa de prevencin de riesgos laborales y vigi-
lancia de la salud y proporcionar los equipos de proteccin individual necesa-
rios para el cumplimiento de su misin, facilitando la formacin e informacin
suficientes en materia de prevencin. Se trata de medidas que ubican a los
responsables de la seguridad laboral de la Guardia Civil en una posicin ms
exigente de compromiso y de deuda de seguridad frente a los funcionarios,
obligndoles a desarrollar una poltica activa de prevencin y de vigilancia de
la salud, as como cargando sobre ellos el deber de proporcionar los equipos
de trabajo adecuados, la formacin necesaria y la informacin suficiente en
materia preventiva.
En cuanto a la dimensin de representacin y participacin, desde luego que
la posibilidad del asociacionismo profesional, aunque no sindical y separado
(art. 39.2 Ley Orgnica 11/2007), abre la posibilidad de una representacin y
una participacin colectivas hasta ese momento excluidas. La anterior afirma-
cin se apoya en el dato de que, aunque el art. 16 de la Ley Orgnica 11/2007
subraya e insiste en la idea de que los miembros de la Guardia Civil han de ade-
cuar su actuacin profesional a los principios de jerarqua, disciplina y subordi-
nacin, el art. 38 de la misma norma establece los derechos de las asociaciones
profesionales que se concretan en la posibilidad de realizar propuestas y dirigir
peticiones relacionadas con sus fines, dentro los que encajan sin duda la protec-
cin de la seguridad y salud laboral de sus miembros; de representar a sus aso-
ciados ante los rganos competentes de las Administraciones Pblicas en mate-
232
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
rias que afecten al mbito profesional de la Guardia Civil; y a la presentacin de
candidaturas para la eleccin de miembros del Consejo de la Guardia Civil.
En cuanto a este, se regula por los arts. 52 a 57 de la Ley Orgnica 11/2007,
sustituyendo al Consejo Asesor de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y
es un rgano colegiado y paritario que se integra por representantes de miem-
bros del Cuerpo de la Guardia Civil as como por representantes de los Minis-
terios de Defensa y de Interior y tiene la finalidad, entre otras, de mejorar las
condiciones profesionales de los integrantes del Cuerpo, debiendo conocer pre-
viamente y ser odo en relacin con, entre otras materias, la determinacin de
las condiciones de trabajo y otros asuntos profesionales o sociales, entre los que
se encuentra, sin lugar a dudas, lo referente a la prevencin de riesgos laborales.
El Consejo de la Guardia Civil, que recuerda bastante al Consejo de Polica
descrito en el apartado anterior, tambin tiene la facultad, relevante en el caso
de la prevencin de riesgos, de: informar, con carcter previo, las disposiciones
legales o reglamentarias que se dicten esas materias; tener informacin sobre el
ndice de absentismo y sus causas, sobre los accidentes en acto de servicio y
enfermedades profesionales y sus consecuencias, sobre los ndices de siniestra-
lidad as como los estudios que se realicen sobre condiciones de trabajo; y
analizar y valorar las propuestas y sugerencias planteadas por los guardias civi-
les sobre el rgimen de personal y sobre sus derechos y deberes, lo que puede
referirse tambin a los temas preventivos.
La creacin del Consejo de la Guardia Civil y la sustitucin del Consejo
Asesor de Personal abren, en consecuencia, el espacio para una representacin
y una participacin, es verdad que muy limitada y no especfica y operativa
solo en un nivel centralizado, en materia de prevencin de riesgos laborales,
pero real. Mxime, cuando la Ley Orgnica 11/2007 atribuye a esas asociacio-
nes la posibilidad de presentar candidaturas para estar presente en el Consejo de
la Guardia Civil obteniendo la condicin de asociacin representativa. Una
condicin que les atribuye el derecho a ser informadas y consultadas en el pro-
ceso de elaboracin de proyectos normativos que afecten a las condiciones pro-
fesionales de los miembros de la Guardia Civil, a participar en grupos de traba-
jo y comisiones para el tratamiento de aspectos profesionales, y a formular,
colectivamente, propuestas, a elevar informes, dirigir peticiones y presentar
quejas ante las autoridades competentes (arts. 43 y 44 Ley Orgnica 11/2007).
Lo que, a falta de una modificacin del RD 179/2005 que, en puridad, como se
ha dicho antes, nada establece en materia de participacin y representacin de
los funcionarios en el terreno de la prevencin de riesgos, constituye un mnimo
espacio para el ejercicio de esos derechos.
4.3. Miembros de las Fuerzas Armadas
La seguridad y salud en el trabajo de los miembros de las Fuerzas Armadas se
regula en el Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevencin de ries-
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
233
gos laborales del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organizacin
de los servicios de prevencin del Ministerio de Defensa. Como en el caso del
RD 179/2005 que se acaba de comentar, el RD 1755/2007 no tiene ninguna refe-
rencia slida a los derechos de representacin y participacin de forma que, prc-
ticamente, puede decirse que no existen. Esto es as en la medida en que el dere-
cho de informacin, que es como se sabe una herramienta clave de la participacin,
solo se prev en el art. 7, pero formulado como un derecho estrictamente indivi-
dual del personal de las Fuerzas Armadas a ser advertido de los riesgos para la
seguridad, las medidas de proteccin y las medidas de emergencia.
Por su parte, el art. 8, literalmente dedicado a la participacin, tambin se
configura de manera individual y en absoluto colectiva y se materializa exclusi-
vamente en el derecho del miembro de las fuerzas armadas a efectuar las pro-
puestas de actividades preventivas que estime oportunas con la finalidad de me-
jorar la seguridad y la salud en el trabajo. Son propuestas, se insiste en que
individuales, dirigidas a los autoridades jerrquicas superiores o al rgano tcni-
co de prevencin. Ninguna otra previsin se contiene en el RD 1755/2007 por lo
que puede afirmarse que la especialidad del tratamiento de la representacin y
participacin de los trabajadores en la materia de prevencin de riesgos es, sen-
cillamente, que esa representacin y participacin colectivas estn radicalmente
prohibidas. Lo que puede justificarse, incluso, en razn de la naturaleza de la
actividad y la forma de estructurar la organizacin de las Fuerzas Armadas.
A este respecto, sin embargo, hay que traer a colacin la Ley Orgnica
9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas
Armadas que, como ha sucedido con la Guardia Civil, ha introducido modifica-
ciones de trascendencia que pueden afectar a la materia de la representacin y
la participacin de los miembros de las Fuerzas Armadas en cuanto a la preven-
cin de riesgos. En concreto, y de manera semejante a lo expuesto en relacin
con la Guardia Civil, aunque el art. 7 prohbe la afiliacin sindical, la existencia
de sindicatos en el mbito de las Fuerzas Armadas, y el recurso a los medios
propios de la accin sindical como la negociacin colectiva, la adopcin de
conflictos y la huelga, sin embargo, el art. 14 tolera la existencia de asociacio-
nes de militares para defensa de sus intereses profesionales que debern existir
y funcionar al margen de partidos polticos y sindicatos. Lo que ya abre una
posibilidad de representacin de los miembros de las Fuerzas Armadas y de
participacin colectiva en la determinacin de las condiciones de trabajo y, en
concreto, de las condiciones de seguridad y salud laboral; por muy peculiares
que esas posibilidades puedan ser en razn del doble condicionante del inters
general afectado, el de la defensa nacional, y de la naturaleza de la actividad
que estos profesionales desarrollan.
Es el art. 27 de la Ley Orgnica 9/2011 el que se refiere a la materia de pre-
vencin de riesgos laborales estableciendo una serie de derechos y deberes de
relevancia en seguridad y salud laboral, pero en ningn caso en el tema de la
representacin o participacin de los funcionarios militares en esta materia.
234
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Afirmaciones como que la seguridad de los miembros de las Fuerzas Armadas
debe ser objeto de especial proteccin, comprometiendo a los poderes pblicos
a llevar a cabo las acciones necesarias para la efectividad del derecho (art 20.5);
que los militares tienen derecho a recibir una proteccin eficaz en materia de
seguridad y salud laboral, sin perjuicio de las peculiaridades propias de las fun-
ciones que tienen encomendadas; que podrn hacer propuestas de mejora de la
seguridad y la salud; o que el Estado tiene la obligacin de promover las medi-
das necesarias para garantizar, en lo posible, la seguridad y salud del personal
de las Fuerzas Armadas, desarrollando una poltica de prevencin, de vigilancia
de la salud, de dotacin de los equipos de trabajo adecuados, formacin y de
informacin (art. 27), contribuyen ciertamente a consolidar el derecho de los
militares a la proteccin de su seguridad y salud, pero nada a la dimensin re-
presentativa o de participacin.
Indirectamente, son ms relevantes a este efecto las previsiones del art. 33
en relacin con las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Ar-
madas, las cuales tienen como finalidad la promocin y defensa de los intereses
profesionales de sus asociados, entre los que, evidentemente, se incluyen los
referidos a la seguridad y salud en el trabajo. Se trata de asociaciones separadas,
no sindicales, a las que pueden afiliarse los miembros de las Fuerzas Armadas
y que tienen como funciones las de: realizar propuestas, emitir informes y diri-
gir solicitudes y sugerencias relacionadas con sus fines, y recibir informacin
del Ministerio de Defensa sobre rgimen de personal. Adems de que podrn
estar representadas en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, contri-
buir por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin de proyec-
tos normativos que afecten al rgimen de personal, y presentar propuestas o
realizar informes en relacin con los asuntos que sean competencia del Consejo
(art 40 Ley Orgnica 9/2011).
La existencia en s de las asociaciones profesionales, el ejercicio de los de-
rechos que le competen y que se han enumerado, as como su participacin en
el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, significa la apertura de una,
aunque limitada, posibilidad de que tenga lugar una mnima participacin de
los funcionarios militares en la determinacin de sus condiciones de trabajo en
cuanto a lo que hace a la salud laboral. Obviamente, no es que vayan a existir
representantes especficos, ni derechos desarrollados y amplios de informacin
o consulta, ni facultades y competencias de relieve, ni normas de garanta de
ningn tipo, pero s que, en la medida en que las asociaciones profesionales
participan, de forma paritaria, en el Consejo de Personal, podrn plantear pro-
puestas o sugerencias en materias relativas al rgimen de personal y a las con-
diciones de vida y trabajo. Adems, el Consejo tiene funciones que pueden ser
relevantes a efectos de seguridad y salud; son las de recibir, analizar y valorar
las propuestas o sugerencias planteadas por las asociaciones profesionales; te-
ner conocimiento y ser odo sobre la cuestin de las condiciones de trabajo;
informar, con carcter preceptivo y previo a su aprobacin, las disposiciones
legales y sus desarrollos reglamentarios que se dicten en materias que afecten a
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
235
los miembros de las Fuerzas Armadas; y conocer las estadsticas trimestrales
sobre el ndice de absentismo y sus causas, los accidentes en acto de servicio y
enfermedades profesionales y sus consecuencias y sobre los ndices de sinies-
tralidad, as como los estudios peridicos o especficos que se realicen sobre
condiciones de trabajo (art. 49 Ley Orgnica 9/2011). Una diccin que es idn-
tica a la establecida para la Guardia Civil por lo que pueden traerse a colacin
las observaciones que se han hecho en el epgrafe anterior.
4.4. Establecimientos militares y penitenciarios
Frente a las hiptesis de trabajadores que se han analizado en los epgrafes
precedentes, el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de
los Captulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevencin
de riesgos laborales al mbito de los establecimientos militares, acoge en su
campo de aplicacin tanto al personal laboral como a los funcionarios civiles
que prestan servicios en este tipo de establecimientos o instalaciones, quedando
al margen, evidentemente, los funcionarios militares que tambin desarrollen
su trabajo en estos centros, los cuales quedan sometidos a las reglas estableci-
das en el RD 1755/2007, y en la Ley Orgnica 9/2011, que se acaban de anali-
zar. Puesto que los aspectos que se adaptan son los referidos a derechos y obli-
gaciones (captulo III de la LPRL) y a la consulta y participacin de los
trabajadores (captulo V de la LPRL), es claro que se trata de una norma esen-
cialmente dedicada a la representacin y participacin en materia de preven-
cin de riesgos de quienes, no siendo militares, prestan sus servicios en estable-
cimientos de esta naturaleza. Lo confirma el RD 1932/1998, el cual dedica a
esta segunda materia prcticamente todo su articulado salvo un par de artculos.
Pues bien, en este punto el RD 1932/1998, que se aprueba de conformidad
con la habilitacin contenida en la disposicin adicional novena LPRL, es una
norma reiterativa, muchas veces de forma literal, de lo establecido en la LPRL.
De manera que es ms eficaz subrayar los elementos diferenciales que los co-
munes, dejando sentado que, en lo que no se diga nada, hay que entender que el
RD 1932/1998 se limita a reproducir a la LPRL siendo aplicable todo lo que se
ha descrito pginas antes en relacin con los DP y los CSS.
Pues bien, a este respecto cabe destacar las siguientes singularidades: a) Los
DP representan al conjunto del personal, tanto laboral como civil funcionario,
y no de forma separada como sucede habitualmente en los casos en que coinci-
den en un mismo organismo ambos tipos de personal; b) En consecuencia, su
eleccin, conforme a la escala numrica de la LPRL, se har por y entre los
representantes generales de los trabajadores, si bien las juntas de personal o los
delegados de personal (representantes del personal civil funcionario) y los de-
legados de personal y los comits de establecimiento (que son las figuras repre-
sentativas del personal laboral, especial en este ltimo caso ya que se trata de
un comit provincial), elegirn en proporcin a los efectivos laborales y funcio-
236
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
nariales destinados en el establecimiento; d) Por lo que hace a las competencias
y facultades de los DP solo se puede resaltar que carecen del derecho a propo-
ner la paralizacin de las actividades ya que el art. 2 del mismo RD atribuye en
exclusiva al Jefe del establecimiento la potestad de tomar las decisiones opor-
tunas, si bien salvando el derecho individual del trabajo a abandonar el lugar de
trabajo si se dan las condiciones de riesgo grave e inminente; c) Las otras dos
nicas singularidades de una relativa relevancia son, de una parte, que el ejer-
cicio del derecho de consulta por parte de los representantes no puede implicar
la paralizacin, entorpecimiento o retraso de la ejecucin de las decisiones que
deban adoptarse en funcin de los intereses o seguridad de la Defensa (art. 3, a),
in fine), y, de otra, que el derecho de los DP de realizar visitas a los lugares de
trabajo puede verse limitado por la existencia de zonas de acceso restringido, en
cuyo caso el DP deber coordinarse con el responsable de seguridad de cada
centro (art. 5.2, e).
En cuanto al CSS, al ser los DP representantes de los dos tipos de trabajado-
res y, al integrarse en el CSS conforme a la regla habitual de la LPRL, el CSS
tambin ser nico por establecimiento, siempre que cuente con cincuenta o
ms empleados civiles. Ninguna diferencia hay en lo que se refiere a las funcio-
nes, competencias y rgimen de funcionamiento del CSS y solo puede destacar-
se algo que ya es prctica habitual con carcter general, al no estar prohibido
por la LPRL, como es que, en virtud de pacto con la representacin del personal
civil, podr acordarse la creacin de un CSS Intercentros que tendr las funcio-
nes que el propio acuerdo de creacin le atribuya (art. 9). Conviene recordar
aqu que la competencia para designar a los representantes del Ministerio de
Defensa corresponde a este y no a la Jefatura del establecimiento militar (Sen-
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Social), 1286/2001, de 17
de septiembre, AS 2001/3293).
Por lo que hace, finalmente, a los establecimientos penitenciarios, la adap-
tacin normativa, en cuanto a las actividades que as lo justifiquen, se enco-
mienda a la negociacin colectiva que, tambin en relacin con los dems fun-
cionarios y empleados pblicos, se regula en el EBEP (art. 3.3, segundo prrafo)
por lo que poco puede aadirse respecto de la regulacin comn. Por otra parte,
existen otros trabajadores, es verdad que especiales, que desarrollan su trabajo
en centros penitenciarios, como son los penados, una relacin laboral regulada
por el Real Decreto 782/2001, de 6 de julio, por el que se regula la relacin la-
boral de carcter especial de los penados que realicen actividades laborales en
talleres penitenciarios y la proteccin de Seguridad Social de los sometidos a
penas de trabajo en beneficio de la comunidad. Segn esta norma especial, los
internos trabajadores tienen, como cualquier otro trabajador, el derecho a su
integridad fsica y a una adecuada poltica de prevencin de riesgos laborales,
de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin vigente sobre dicha materia
(art. 5.1, b), aunque se trate de un tipo peculiar de trabajo que no fue desde
luego tenido en cuenta por la LPRL, entre otras cosas porque su consagracin
como tal relacin laboral especial se produjo con posterioridad.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
237
Por su parte, el interno est obligado, como el trabajador comn, a observar
las medidas de prevencin de riesgos laborales que se adopten (art. 6, b), co-
rrespondiendo al Organismo Autnomo de Trabajo y Prestaciones Penitencia-
rias, en cuanto empleador formal, la planificacin, la organizacin y el control
del trabajo desarrollado por los internos, sometindola a la normativa corres-
pondiente en materia de prevencin de riegos laborales, sin perjuicio de las
adaptaciones que fueren necesarias en funcin de las especificidades del medio
penitenciario (art. 11). Sin que la norma aclare a qu tipo de peculiaridades se
refiere en el terreno preventivo ya que no son desde luego las mismas que afec-
tan, desde el punto de vista de la seguridad, a los funcionarios de prisiones, y
quin o de qu forma pueden establecerse; lo que no ha sucedido, en todo caso.
La norma incluso prev la aplicacin de las reglas sobre coordinacin de acti-
vidades para el caso de que el trabajo se organice en colaboracin con personas
fsicas o jurdicas del exterior (art. 11.5). Solo en cuanto a los derechos de re-
presentacin y participacin han de considerarse muy limitados (en realidad
este tipo de trabajadores carece de ellos al no mencionar nada el RD 782/2001),
y aunque seguramente pudiera reconocrseles el derecho de libertad sindical,
este derecho no puede traducirse, debido a la peculiar situacin del interno y al
rgimen penitenciario al que est sometido, en medios de accin representativa
dentro de la prisin. De forma que, en materia preventiva, el interno solo tiene
derecho, en esta dimensin, a formar parte de los equipos encargados del con-
trol y mantenimiento de los sistemas de seguridad y prevencin de riesgos la-
borales (art. 13, c).
5. LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN MATERIA DE PREVENCIN
DE RIESGOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
No hay ninguna duda de que la materia de prevencin de riesgos en el
empleo pblico es susceptible de tratamiento a travs de la negociacin co-
lectiva. Claramente, si se trata de un convenio colectivo sometido al ET en
cuanto as lo permite el art. 85.1 ET cuando, en relacin con el contenido del
convenio colectivo, seala que el convenio podr regular materias de ndole
econmica, laboral, sindical y, en general, cuantas otras afecten a las condi-
ciones de empleo. De forma que, en relacin con los empleados pblicos
vinculados a la Administracin mediante un contrato de trabajo, sus condi-
ciones de salud laboral pueden tratarse en convenio colectivo, en los mrge-
nes que permite la LPRL que, recurdese, califica sus normas como mnimas
(art. 2.2 LPRL), de forma que los convenios colectivos solo podrn mejorar-
las y desarrollarlas. Por otra parte, la intervencin de la negociacin colectiva
laboral en relacin con los empleados pblicos laborales est prevista en el
art. 32 EBEP que establece que la negociacin colectiva, representacin y
participacin de los empleados pblicos con contrato laboral se regir por la
legislacin laboral, al margen de los preceptos del EBEP que le sean de apli-
cacin.
238
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
El ejemplo ms claro de esta regulacin convencional para el personal labo-
ral de la Administracin Pblica lo constituye el III Convenio Colectivo nico,
de 31 de julio de 2009, para el personal laboral de la Administracin General
del Estado, que se aplica a todo el personal de la AGE y de sus organismos
autnomos, as como a los trabajadores que presten sus servicios en la Admi-
nistracin de Justicia o en la Seguridad Social. Pues bien, en el captulo XII de
ese Convenio nico (arts. 60 a 67) se aborda, aunque con una gran pobreza
de contenidos, algunas cuestiones de prevencin de riesgos laborales como la
movilidad funcional por esta causa, la coordinacin de actividades aparte de la
reproduccin literal de preceptos o principios tomados de la LPRL. Quizs su
nica singularidad consista en la afirmacin de que, debido a que la materia de
prevencin de riesgos requiere un tratamiento homogneo en los centros
de trabajo para todos los empleados pblicos, con independencia de cul sea la
naturaleza del vnculo jurdico que les liga a la Administracin, se aplicarn en
el mbito del Convenio, todos los acuerdos vigentes en cada momento sobre la
materia en el mbito de la Administracin; con lo que el art. 60 disea un me-
canismo de recepcin automtica de los acuerdos que puedan adoptarse en re-
lacin con los funcionarios pblicos, el personal estatutario y el sometido al
derecho administrativo referidos a la prevencin de riesgos laborales y que se-
rn, sin duda, aplicables tambin al personal laboral.
Esta pobreza de contenidos de los convenios colectivos del personal laboral
de las Administraciones Pblicas se pone de manifiesto tambin en otras nor-
mas convencionales como el IV Convenio Colectivo para el personal laboral
al servicio de la Administracin de la Comunidad Autnoma de las Illes Ba-
lears, de 1 de septiembre de 2005, cuyos arts. 56 y ss., adems de recoger de-
claraciones normativas sin particular relevancia al ser una reproduccin de lo
establecido en las normas preventivas, fundamentalmente en la LPRL, inclui-
do el recordatorio de que el derecho de consulta y participacin podr modu-
larse en el mbito de la Administracin Pblica en funcin de la diversidad de
las actividades que se llevan a trmino y las diferentes condiciones en que es-
tas se realizan, la complejidad y la dispersin de la estructura organizativa y
sus peculiaridades en materia de negociacin colectiva, solo hace la aporta-
cin de crear una Comisin Paritaria de Prevencin de Riesgos Laborales y un
Servicio de Prevencin de Riesgos Laborales de carcter unitario, para todo el
personal al servicio de la Administracin de la CA. O en el Convenio Colecti-
vo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid para los aos 2002-
2007, cuyos arts. 50 y ss. se dedican al tema de salud laboral pero que no
contiene ninguna innovacin de relieve, salvo, si acaso, la pretensin, que se
expresa en el art. 59 de tender hacia un sistema de prevencin de riesgos co-
mn a todo el personal de la CA, comprometiendo la elaboracin de un Decre-
to regulador de la salud laboral del personal laboral y funcionario de Adminis-
tracin y servicios al servicio de la CA, informndose a la Mesa de la Funcin
Pblica de la CA de Madrid, en cuanto rgano de participacin comn del
conjunto del personal.
LA PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN DE LOS EMPLEADOS PBLICOS EN EL MBITO DE LA
PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
239
La posibilidad de tratar la materia de seguridad y salud laboral a travs de la
negociacin colectiva se afirma tambin en los arts. 31 y ss. EBEP, en relacin
con los empleados pblicos, como as lo dice expresamente el art. 31.1.: los
funcionarios pblicos tienen derecho a la negociacin colectiva () para la
determinacin de sus condiciones de trabajo. Esa negociacin colectiva para
el personal funcionario o estatutario se estructura en Mesas de Negociacin
para las que estn legitimados, de una parte, los representantes de la Adminis-
tracin Pblica de que se trate, y, de otra, las organizaciones sindicales ms
representativas a nivel estatal y de CA y los sindicatos que hayan obtenido en
las elecciones de representantes de los funcionarios pblicos (delegados y jun-
tas de personal) al menos un 10 por ciento de representatividad (art. 33). En
cuanto a las Mesas de Negociacin, el art. 34 establece que se constituir una
Mesa General de Negociacin en el mbito de la AGE y tambin una Mesa
General en cada una de las CCAA, en las ciudades autnomas de Ceuta y Me-
lilla y en cada una de las Entidades Locales. El art. 36 EBEP prev, por su
parte, una Mesa General de Negociacin de todas las Administraciones Pbli-
cas, donde estarn presentes la AGE y representantes de las CCAA, de Ceuta y
Melilla y de la Federacin de Municipios y Provincias, en funcin de las mate-
rias a negociar.
Adems de estas Mesas Generales, el art. 34 EBEP prev la constitucin,
por decisin de las Mesas Generales, de Mesas Sectoriales, atendiendo a las
condiciones especficas de trabajo de las organizaciones administrativas afecta-
das o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios pblicos y su
nmero (como, por ejemplo, sector sanitario o educativo). Estas Mesas Secto-
riales podrn abordar los temas comunes a los funcionarios del sector que no
hayan sido objeto de decisin por la Mesa General, estableciendo una especie
de jerarqua funcional entre ambas Mesas. Tambin podrn constituirse, depen-
diendo de las Mesas Generales y por acuerdo de estas, Mesas Tcnicas, sobre
temas concretos, como sucede con la Mesa Tcnica de Salud Laboral. As lo
hizo el Acuerdo de Ordenacin de la negociacin colectiva en la AGE, de 20 de
mayo de 2008, que estructur diversos mbitos de negociacin centralizados,
por mbitos temticos, bajo la denominacin de Comisiones Tcnicas, en con-
creto las de Prevencin de Riesgos Laborales; de Formacin; de Accin Social;
de Igualdad de oportunidades; para el Personal Laboral en el Exterior; de Tem-
poralidad y Empleo y de Responsabilidad Social. Por supuesto que las Mesas
de Negociacin podrn abordar, sean las Generales, como las Sectoriales o las
Tcnicas, la materia de prevencin de riesgos laborales por cuanto as lo prev
expresamente el art. 37.1, j) EBEP.
La coexistencia de convenios colectivos para el personal laboral y acuerdos
o pactos para el personal funcionario pese a la necesaria homogeneidad del
tratamiento de algunas materias comunes, como sucede claramente con la segu-
ridad y la salud laboral ha provocado que en el art. 36 EBEP se prevea la posi-
bilidad de constituir, tanto en la AGE como en cada CCAA, Ceuta y Melilla y
en las Entidades Locales, Mesas Generales (conjuntas) de Negociacin para
240
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
negociar todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al personal
funcionario, estatutario y laboral de cada Administracin Pblica.
Ejemplos de este tipo de Acuerdos comunes con todos los mencionados en
la primera parte de este captulo, verdaderamente monogrficos sobre salud
laboral y aplicables al conjunto de los empleados pblicos, sean laborales o
sometidos al derecho administrativo. Y tambin otros, referidos a las Entidades
Locales, como es el caso del Acuerdo de 28 de noviembre de 2008, de la Junta
de Gobierno de Madrid por el que se aprueba el Acuerdo-Convenio sobre con-
diciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamien-
to de Madrid y de sus organismos autnomos, para el periodo 2008-2011, don-
de se regulan las materias de prevencin de riesgos laborales en los arts. 39 a
46, si bien, acusando un defecto habitual de estas regulaciones, muchas de sus
previsiones se limitan a reproducir lo establecido en la LPRL descendiendo a
aspectos ms concretos solo cuando regula la organizacin de la prevencin
(servicios de prevencin), la participacin y la representacin en este plano y
determinadas situaciones de movilidad causada por motivos de salud laboral.
O, en fin, el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo y de las retribu-
ciones de los empleados pblicos del Ayuntamiento de Badajoz, de 3 de no-
viembre de 2009, cuyo Anexo III contiene una extensa y cuidada regulacin,
tambin de comn aplicacin a funcionarios y personal laboral, en materia de
prevencin de riesgos laborales.
241
Captulo 7
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
Marta Navas-Parejo Alonso
Profesora Ayudante Doctor de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN: LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO SUJETO RESPONSA-
BLE.2. RESPONSABILIDAD INDEMNIZATORIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: DE LA RES-
PONSABILIDAD PATRIMONIAL A LA RESPONSABILIDAD CIVIL. 2.1. Elementos o requisitos ne-
cesarios en la responsabilidad civil de la Administracin Pblica. 2.2. Naturaleza
jurdica de la responsabilidad civil. 2.3. Tipos de responsabilidad en funcin del sujeto
responsable: la responsabilidad directa vs la responsabilidad por hechos de los depen-
dientes. 2.4. Rgimen de compatibilidad entre las prestaciones de Seguridad Social y la
indemnizacin por responsabilidad civil. 2.5. El tratamiento de la culpabilidad en la
responsabilidad civil de la Administracin Pblica: de la responsabilidad patrimonial
objetiva a la responsabilidad civil por culpa. 2.5.1. La seguridad y salud laboral como
obligacin de medios. 2.5.2. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad ci-
vil de la Administracin Pblica.3. RESPONSABILIDAD PENAL DE LA ADMINISTRACIN P-
BLICA. 3.1. Concepto y requisitos de la responsabilidad penal. 3.2. La Administracin
Pblica como responsable penal. 3.3. Delitos y faltas en materia de seguridad y salud
laboral. 3.4. Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores: delitos de peligro.
3.4.1. No facilitacin de los medios necesarios por el sujeto legalmente obligado a ha-
cerlo. 3.4.2. Infraccin de normas de prevencin de riesgos laborales. 3.4.3. Puesta en
peligro grave para la vida, salud o integridad fsica de los trabajadores. 3.5. Delitos y
faltas de homicidio y lesiones. 3.6. Concurso de delitos en materia de seguridad y salud
laboral. 3.7. Responsabilidad civil de la Administracin Pblica derivada de delito.
4. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE LOS EMPLEADOS PBLICOS POR INCUMPLIMIENTOS EN
MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL. 4.1. El ejercicio de la potestad disciplinaria.
4.2. La responsabilidad disciplinaria. 4.2.1. Principios de la responsabilidad disciplina-
242
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ria de los empleados pblicos. 4.2.2. Rgimen de faltas disciplinarias de los empleados
pblicos: la escasez de faltas relacionadas con la seguridad y salud laboral. 4.2.3. Rgi-
men de sanciones disciplinarias de los empleados pblicos. 4.2.4. Extincin de la res-
ponsabilidad disciplinaria.5. EL CONTROL Y LA IMPOSICIN DE MEDIDAS CORRECTORAS DE
LOS INCUMPLIMIENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES.
1. INTRODUCCIN: LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO SUJETO
RESPONSABLE
El presente captulo est destinado a tratar las posibles responsabilidades en
que puede incurrir la Administracin Pblica como consecuencia de los incum-
plimientos en materia de seguridad y salud laboral. La responsabilidad es, sin
duda, un tema siempre complejo que, en este caso, tiene una dificultad aadida
ya que el hecho de que el ente responsable sea un organismo pblico y que es,
adems, una persona jurdica, obliga a realizar una serie de adaptaciones en
relacin con los distintos tipos de responsabilidad e implica a veces una prdida
de eficacia a la hora de imponer determinados tipos de sanciones. A lo anterior
se aade el carcter estrictamente reglado de la organizacin de la Administra-
cin Pblica lo cual somete a sus empleados de unas normas de sujecin y de
actuacin peculiares.
En cuanto al rgimen jurdico general, el art. 9 del Convenio n 155 OIT,
sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y Medio Ambiente en el Trabajo,
ratificado por Espaa en 1985, exige a los Estados firmantes el establecimiento
de garantas para la aplicacin efectiva de las leyes y reglamentos de seguridad
mediante un sistema de inspeccin adecuado y suficiente, que prevea sanciones
en caso de infraccin. Por su parte, la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de
1989, relativa a la aplicacin de medidas para promover la mejora de la Segu-
ridad y Salud de los trabajadores en el Trabajo, reclama a los Estados la adop-
cin de las medidas que sean necesarias para garantizar que los Estados miem-
bros y los trabajadores estn sujetos a las disposiciones jurdicas necesarias
para la aplicacin de la presente directiva, y para que garanticen, en particular,
un control y vigilancia adecuados (art. 4) sin perjuicio de que el alcance con-
creto de los mecanismos de responsabilidad de los Estados sean establecidos
por las legislaciones nacionales (art. 5). Por otra parte, el art. 3.1 de la Ley
31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales (LPRL, en
adelante) extiende la nocin de empleador a las Administraciones Pblicas, lo
que supone que, cuando su art. 42 se refiere a la imputacin de responsabilida-
des al empresario, est mencionando tambin a los entes pblicos. Sin embar-
go, en la LPRL existe un precepto especfico destinado a la Administracin
Pblica (el art. 45) si bien se ha entendido nicamente aplicable a la responsa-
bilidad administrativa.
As pues, ante supuestos en que se produce un incumplimiento de las nor-
mas de prevencin de riesgos por parte de la Administracin Pblica, haya o no
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
243
un accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, las po-
sibles responsabilidades derivadas de ese incumplimiento sern las de tipo
civil, penal, disciplinario y de imposicin de medidas correctoras. La responsa-
bilidad civil y la imposicin de medidas correctoras tienen como sujeto prefe-
rente a la propia Administracin, mientras que la penal y disciplinaria se apli-
can exclusivamente a los empleados de la Administracin Pblica y aqu se
analizarn por dos motivos: porque, como se ha dicho, la Administracin es
una persona jurdica y, por tanto, los incumplimientos, de existir, provienen de
sus empleados; y porque, como se ver, si la Administracin no ejercita el po-
der disciplinario ante los incumplimientos de sus empleados, puede ser consi-
derada responsable en otras instancias.
2. RESPONSABILIDAD INDEMNIZATORIA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA: DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL A LA RESPONSABILIDAD CIVIL
El primer tipo de responsabilidad a examinar es la indemnizatoria. Se trata
de lo que en el mbito de la empresa privada se denomina responsabilidad civil
y, en el mbito administrativo, patrimonial. Esta responsabilidad se encuentra
establecida en el art. 42 LPRL que, como sucede tambin con el resto de res-
ponsabilidades, no hace ms que nombrarla. La responsabilidad civil tiene
como principal finalidad la reparacin del dao producido a la vida o integridad
fsica de una persona por defectos o incumplimientos en materia de prevencin
de riesgos laborales. Aunque esa persona puede ser tanto un empleado pblico
de la Administracin como un tercero, aqu se centrar la atencin en los su-
puestos en que quien sufre un dao es un empleado pblico como consecuencia
de un accidente de trabajo o en acto de servicio o una enfermedad profesional
o en acto de servicio (conceptos que son aclarados en otros captulos de este
libro).
En principio, la responsabilidad indemnizatoria en el mbito de la Admi-
nistracin Pblica se mova en una dualidad de regmenes. Si la vctima del
dao era personal laboral, proceda una accin de responsabilidad civil ante la
jurisdiccin social o la civil. Por tanto, ante un dao, se imputaba responsabi-
lidad a travs de la aplicacin, bien de los arts. 1101 y siguientes (responsa-
bilidad contractual), bien de los arts. 1902 y siguientes (responsabilidad extra-
contractual de quien causa un dao sin justificacin), ambos del Cdigo Civil
(CCiv., en lo sucesivo). Pero cuando la vctima del dao era un funcionario, la
responsabilidad era de tipo patrimonial y la jurisdiccin competente la conten-
cioso-administrativa, para lo cual era de aplicacin la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Comn (en adelante, RJAP y PAC). Lo anterior
dificultaba mucho la depuracin de esta responsabilidad al existir dos regme-
nes jurdicos distintos y provocar problemas de determinacin de la jurisdic-
244
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cin competente y que, a la clsica dualidad entre la civil y la social, aada la
contencioso-administrativa. No obstante, con la reforma de la Ley 6/1985, de
1 de julio, Orgnica del Poder Judicial se unificaron ambos regmenes y el
sistema se simplific considerablemente. Por tanto, cuando se produca un
accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, fuera cual
fuera la vctima y el causante del dao, la reparacin del dao se produca a
travs de la frmula de la responsabilidad patrimonial y ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
La responsabilidad patrimonial tiene su fundamento en los arts. 9 y 106.2 de
la Constitucin Espaola (CE, en adelante) adems de en el art. 9 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial y en los arts. 139 y siguientes de la LRJAPyPAC.
Pero se trata de un tipo de responsabilidad que no est pensada especficamente
para el mbito preventivo. De modo que los principios y requisitos que rigen la
misma (en esencia: un dao efectivo, evaluable econmicamente, individuali-
zable y antijurdico, as como una relacin causa-efecto en relacin con un
funcionamiento normal o anormal de un servicio pblico), deban ser constan-
temente transformados y reinterpretados para poder aplicarlos al mbito de la
prevencin de riesgos laborales. En consecuencia, se producan constantes ano-
malas como eran el tratamiento desigual de distintos colectivos en funcin de
si la profesin que ejercan era considerada o no de riesgo, por lo que fue nece-
sario realizar interpretaciones jurisprudenciales acerca de si era posible aplicar
esta responsabilidad a los empleados pblicos vctimas de accidentes durante la
prestacin de sus servicios o en supuestos en los que se declaraba la responsa-
bilidad de la Administracin independientemente de si se haba producido al-
gn incumplimiento de las medidas de seguridad y salud laboral.
Todos los problemas anteriores han desaparecido con la aprobacin de la
reciente Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdiccin Social
(LRJS, a partir de ahora), cuyo art. 2 incluye en su mbito material las cuestio-
nes referidas a la responsabilidad por accidentes de trabajo o enfermedad pro-
fesional o en acto de servicio, incluyendo aquellos supuestos en que el emplea-
dor es la Administracin Pblica y la vctima un empleado pblico, ya sea
personal laboral o funcionario. As pues, el art. 2 de la LRJS establece la com-
petencia de la jurisdiccin social: b. En relacin con las acciones que puedan
ejercitar los trabajadores o sus causahabientes contra el empresario o contra
aquellos a quienes se les atribuya legal, convencional o contractualmente res-
ponsabilidad, por los daos originados en el mbito de la prestacin de servi-
cios o que tengan su causa en accidentes de trabajo o enfermedades profesiona-
les, incluida la accin directa contra la aseguradora y sin perjuicio de la accin
de repeticin que pudiera corresponder ante el orden competente. Y tambin
e. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convenciona-
les en materia de prevencin de riesgos laborales, tanto frente al empresario
como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, as como para
conocer de la impugnacin de las actuaciones de las Administraciones Pblicas
en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean estos funcionarios,
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
245
personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrn
ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabaja-
dores por cuenta ajena, incluida la reclamacin de responsabilidad derivada de
los daos sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de
prevencin de riesgos laborales que forma parte de la relacin funcionarial,
estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones.
No cabe duda, por tanto, de que es al orden social de la jurisdiccin al que
corresponde el conocimiento de las demandas por responsabilidad indemniza-
toria en materia de prevencin de riesgos laborales incluso cuando es la Admi-
nistracin la responsable ya que es un organismo obligado legalmente a adoptar
las medidas preventivas puesto que as se deriva del art. 14 de la Ley 7/2007, de
12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (en adelante, EBEP), el
cual reconoce el derecho de los empleados pblicos a la proteccin en materia
de seguridad y salud laboral en el mismo sentido en el que, ya antes, la LPRL
contemplaba a los empleados pblicos como sujetos incluidos en su mbito de
aplicacin. A lo anterior se aade el apartado e) del art. 2 LRJS, que contribuye
a dejar an ms clara esta competencia en el mbito de la relacin funcionarial,
estatutaria o laboral. Como tambin son competencia del orden social los asun-
tos en que se diluciden responsabilidades de la Administracin cuando acte
como promotora o se encuentre en una situacin que exija la puesta en marcha
de las medidas de coordinacin establecidas en las normas preventivas para los
supuestos de coordinacin de actividad de empresas que comparten un mismo
espacio fsico o tienen un lugar comn de trabajo. Las nicas excepciones de la
competencia de la jurisdiccin social son las cuestiones referidas a los conflic-
tos que se susciten entre el empresario (aqu la Administracin Pblica) y los
obligados a coordinar la prevencin de riesgos laborales o a organizar los ser-
vicios de prevencin (tal y como establece el art. 3 LRJS).
Instaurada, por tanto, la competencia del orden social, en adelante las nor-
mas y reglas que se debern aplicar a los asuntos concernientes a la responsabi-
lidad en materia de prevencin de riesgos laborales son las propias de la respon-
sabilidad civil por accidente de trabajo, antes citadas. As pues, no se aplicar
la normativa propia de la responsabilidad patrimonial de la Administracin sino
la normativa general, esto es, fundamentalmente la LPRL, as como, para los
colectivos con normativas especficas, sus normas propias como es el caso de
la Guardia Civil o la Polica Nacional; si bien, en este captulo se centrar la
atencin en los supuestos generales, dejando al margen estos ms particulares,
y, ms concretamente, en los aspectos esenciales del rgimen de funcionamien-
to de esta responsabilidad en el marco del empleo pblico. En concreto, se
examinarn los elementos de la responsabilidad civil, su naturaleza jurdica, los
tipos de responsabilidad en funcin del sujeto responsable, el rgimen de com-
patibilidades con las prestaciones de seguridad social o de clases pasivas y el
tratamiento de la culpabilidad.
246
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
2.1. Elementos o requisitos necesarios en la responsabilidad civil de la
Administracin Pblica
Toda responsabilidad exige para su apreciacin la presencia de una serie de
elementos o requisitos esenciales. Estos elementos suelen ser similares en todas
las responsabilidades aunque su interpretacin o forma de aplicacin vara. Por
ejemplo, en el caso de la responsabilidad civil, a diferencia de otros tipos de
responsabilidad como pueden ser la penal o la administrativa, se exige la exis-
tencia de un dao que el particular soporta, en este caso, el empleado pblico
que ha sufrido el accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
As pues, los elementos necesarios en la responsabilidad civil por accidente
de trabajo sern los siguientes:
A) Un dao que es, prcticamente, en el elemento central de este tipo de res-
ponsabilidad y que debe ser personal, directo y cierto en su existencia y
cuanta. Se trata de unos rasgos que se concilian bien con lo que exiga para
la responsabilidad patrimonial de acuerdo con el art. 139 LRJAPyPAC;
esto es, que el dao fuera efectivo, evaluable e individualizado en relacin
con una persona o grupo de personas. As pues, tanto en la responsabilidad
civil, que es la actualmente aplicable, como en la responsabilidad patrimo-
nial, este dao se equipara, en este mbito, las secuelas derivadas del acci-
dente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio.
El dao debe ser compensado econmicamente. Esta es la principal fi-
nalidad de la responsabilidad civil. Una reparacin que debe ser ntegra
o total pero que en el caso de la seguridad y salud laboral presenta espe-
ciales dificultades de valoracin. Y es que hay que tener en cuenta que
en esta materia el dao se produce a la salud, a la vida y a la integridad
fsica del trabajador, adems del dao moral, especialmente complicado
de cuantificar.
Cuando se aplicaba la responsabilidad patrimonial, se aada a lo anterior
otro requisito fundamental que es el referido a la antijuridicidad del dao
entendida como inexistencia de un deber jurdico de soportar el dao por
parte de quien lo sufre. En este sentido, se entiende que si la vctima del
suceso tena, por razn de su cargo, deber jurdico de soportar el dao, la
Administracin no tena que responder de los perjuicios sufridos por ello.
Este tipo de supuestos sola producirse en los casos de especiales cuerpos
funcionariales como pueden ser los de la Polica o la Guardia Civil e in-
cluso se ha llegado a mencionar al personal de sanidad. As pues, la juris-
prudencia consideraba que este tipo de colectivos no eran susceptibles de
compensacin econmica pues las propias caractersticas de su trabajo
suponan la aceptacin del riesgo de produccin de este tipo de daos, de
modo que, ante un dao producido durante la prestacin de sus servicios,
solo tendran derecho a las prestaciones de seguridad social o de clases
pasivas que le correspondieran, pero no a una indemnizacin por parte de
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
247
la Administracin. En la actualidad, y debido al cambio de orientacin
que supone la atribucin total de la competencia a la jurisdiccin social,
lo que habr que hacer es analizar en cada caso el papel de la Administra-
cin en la produccin de estos daos. Es decir, ser necesario determinar
si la Administracin Pblica de que se trate ha incumplido las obligacio-
nes de seguridad y salud laboral o no.
B) Realizacin de una conducta ilcita que suele identificarse con el incum-
plimiento de una norma sin que exista ninguna justificacin como podra
ser, por ejemplo, la legtima defensa. En el marco de la responsabilidad
patrimonial este requisito no se exiga pues la ilicitud se exiga nica-
mente del dao, esto es, lo esencial era que la vctima no tuviera el deber
jurdico de soportar el dao, lo que llevaba a supuestos en los que un
empleado pblico, sin profesin de riesgo, fuera indemnizado aun cuan-
do la Administracin no hubiera incumplido ninguna norma. Con la nue-
va regulacin de la responsabilidad en este terreno, es preciso que haya
existido un incumplimiento preventivo por parte de la Administracin.
C) Existencia de una relacin de causalidad entre dicho incumplimiento de
la Administracin y el dao producido. Se trata de una relacin que se
mide a partir de parmetros jurdicos y donde tienen especial relevancia
como elementos de exoneracin de responsabilidad los de la fuerza ma-
yor y el caso fortuito (en la responsabilidad patrimonial solo se admita
expresamente la fuerza mayor). Esto es, no se considerar que el incum-
plimiento del empresario ha causado el dao cuando este se deba a un
suceso imprevisible o, si previsible, inevitable. De igual modo, tambin
tendr especial relevancia el criterio de la culpa de la vctima, de modo
que si esta contribuye de forma decisiva a su propio accidente, la Admi-
nistracin no responder de los daos y perjuicios causados. Si la contri-
bucin es parcial, la indemnizacin que correspondera pagar por la Ad-
ministracin Pblica se ver reducida.
Esta exigencia de una relacin causa-efecto se reconduca anteriormente
a que el dao debe producirse como consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios pblicos. El problema que se plantea-
ba al adaptar este criterio a la prevencin de riesgos laborales era que se
entenda por la jurisprudencia que el dao era antijurdico (esto es, que
no exista deber de soportarlo) nicamente si el accidente derivaba del
funcionamiento anormal del servicio, siendo irrelevante si exista o no
un incumplimiento por la Administracin de la normativa preventiva.
La actual reforma de la LRJS solventa esta cuestin al exigir esa rela-
cin de causa-efecto y al admitirla en todas las ocasiones como ya lo
haba establecido el Tribunal Supremo que exiga el incumplimiento de
la Administracin para imputarle responsabilidad patrimonial (STS de
27 de junio de 2006, RJ 2006\4752).
D) Existencia de culpabilidad en el empleador, esto es, un elemento de apre-
ciacin subjetiva que mide la intencionalidad y grado de diligencia que la
248
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Administracin Pblica haya empleado en su proceder. Esto, a primera
vista, representa una importante diferencia respecto al rgimen de res-
ponsabilidad patrimonial que operaba anteriormente ya que dicha res-
ponsabilidad era de tipo objetivo; es decir, no se tena en cuenta la inten-
cionalidad por parte de la Administracin en el incumplimiento. Pero lo
cierto es que, cuando se aplicaba a la prevencin de riesgos, se terminaba
valorando el grado de diligencia, o negligencia, de la Administracin
como empleadora. Ahora esto no es potestativo sino obligatorio.
2.2. Naturaleza jurdica de la responsabilidad civil
La responsabilidad civil, cualquiera que sea, puede ser de dos tipos o revestir
dos naturalezas jurdicas: responsabilidad contractual y extracontractual. La pri-
mera de ellas es la que se produce como consecuencia del incumplimiento de un
contrato celebrado de forma previa por las partes implicadas. La segunda, la ex-
tracontractual, es la que deriva de la produccin de un dao a una persona con la
que no exista una previa relacin por lo que las personas se conocen a partir del
hecho daoso. Es lo que sucede cuando alguien provoca un accidente de circula-
cin que tiene como consecuencia un dao para una vctima a la que no conoca.
La responsabilidad contractual se regula en los arts. 1101 y ss. CCiv. El
art. 1101 establece que: Quedan sujetos a la indemnizacin de los daos y per-
juicios causados los que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en
dolo, negligencia o morosidad, y los que de cualquier modo contravinieren al te-
nor de aqullas. En cambio, la responsabilidad extracontractual se regula en los
arts. 1902 y ss. CCiv, determinando que: El que por accin u omisin causa
dao a otro, interviniendo culpa o negligencia, est obligado a reparar el dao
causado. El que una relacin empresario-trabajador (empleado pblico-Admi-
nistracin) se site en una de las dos responsabilidades no afecta a priori a la ti-
pologa de elementos de la responsabilidad pero s a la valoracin o interpretacin
de los mismos ya que, segn si la competente fuera la jurisdiccin civil o la social,
los requisitos se interpretaban de forma ms estricta en unos aspectos, siendo ms
flexible o generosa en otros. En el momento actual, la competencia es de la juris-
diccin social al margen de la naturaleza jurdica de la responsabilidad.
A pesar de ello, sigue siendo necesario determinar qu normativa en concre-
to es aplicable a estos casos. En este sentido, para el supuesto del personal la-
boral de la Administracin Pblica puede afirmarse sin lugar a dudas que se
aplicarn los arts. 1101 y ss. CCiv, propios de la responsabilidad contractual.
En el caso, en cambio, de los funcionarios y del personal estatutario no se hace
tanto referencia a la existencia de un contrato de trabajo como a una especial
relacin de sujecin entre los sujetos por lo que lo ms probable es que se acu-
da, independientemente de que la jurisdiccin competente sea la social, a los
preceptos referidos a la responsabilidad extracontractual, esto es, los arts. 1902
y ss. CCiv, tal y como suceda antes de atribuir la competencia al orden social.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
249
2.3. Tipos de responsabilidad en funcin del sujeto responsable:
la responsabilidad directa vs la responsabilidad por hechos de los
dependientes
Como se ha dicho, la responsabilidad civil por accidente de trabajo o enfer-
medad profesional o en acto de servicio tiene como objetivo fundamental el
localizar a un sujeto que pague una indemnizacin a un trabajador que sufre un
siniestro laboral. El empresario (en este caso la Administracin Pblica), ac-
tuando a travs de su mximo representante o titular, suele ser el que responde
porque es el principal obligado a garantizar la seguridad y salud de los trabaja-
dores a su servicio. Pero no hay que perder de vista que en la produccin del
accidente o enfermedad puede haber contribuido otra persona, por ejemplo,
otro empleado pblico. As pues, la Administracin puede responder por dos
vas: a) directamente, por su incumplimiento, por ejemplo, por no haber pro-
porcionado suficientes medidas de seguridad; b) indirectamente, porque uno de
los empleados pblicos a su servicio ha provocado el dao.
Como se ha dicho, con anterioridad al cambio de jurisdiccin competente se
aplicaba la normativa propia de la responsabilidad patrimonial de la Administra-
cin, regulada fundamentalmente en la LRJAPyPAC. De acuerdo con esta nor-
mativa era siempre la Administracin Pblica la que responda por los acciden-
tes y enfermedades con ocasin de la prestacin de servicios, aunque el
causante directo del dao fuera un empleado pblico. Pero sin que fuera posible
que la vctima demandara directamente a este ltimo. Pero, actualmente, el em-
pleado pblico que ha sufrido el dao puede demandar tanto a la Administracin
como al trabajador que ha causado directamente el dao, aunque lo habitual siga
siendo que se demande nicamente a la Administracin. En esta hiptesis, ser
esta la que pagar la indemnizacin correspondiente aunque el directamente res-
ponsable sea otro. Esto se debe a que el empresario, en este caso la Administra-
cin, es el que suele tener garantas de solvencia y suele estar asegurado frente a
este tipo de situaciones. Este tipo de responsabilidad se denomina responsabili-
dad civil por hechos de los empleados y se encuentra regulada en el art. 1903.4
CCiv, que establece que: La obligacin que impone el artculo anterior es exi-
gible, no s0lo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas perso-
nas de quienes se debe responder:[] Lo son igualmente los dueos o directores
de un establecimiento y empresa respecto de los perjuicios causados por sus
dependientes en el servicio de los ramos en que los tuvieran empleados, o con
ocasin de sus funciones. [] La responsabilidad de que trata este artculo cesa-
r cuando las personas en l mencionadas prueben que emplearon toda la dili-
gencia de un buen padre de familia para prevenir el dao.
Como consecuencia de lo anterior, lo habitual es que sea la Administracin
la que responda por un dao causado por uno de sus empleados pblicos. Pero
queda la cuestin de si la Administracin puede posteriormente dirigirse contra
el causante del dao para reclamarle la cantidad que ha pagado y que no le co-
rresponda hacerlo, mediante la accin de repeticin o de regreso. Puesto que
250
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
en este tipo de situaciones la relacin se plantea entre la Administracin Pbli-
ca y el empleado pblico, el rgimen jurdico aplicable a este derecho de repe-
ticin o va de regreso ser el propio del mbito administrativo. Se aplica, por
tanto, el art. 145 LRJAPyPAC que prev el rgimen de responsabilidad de las
autoridades y personal al servicio de la Administracin estableciendo, por tan-
to, la va de regreso. Este art. 145 LRJAPyPAC establece que: 2. La Adminis-
tracin correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigir
de oficio de sus autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad
en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa ins-
truccin del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Para la exi-
gencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, los siguientes crite-
rios: el resultado daoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones
Pblicas y su relacin con la produccin del resultado daoso. 3. Asimismo, la
Administracin instruir igual procedimiento a las autoridades y dems perso-
nal a su servicio por los daos y perjuicios causados en sus bienes o derechos
cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. 4. La resolucin
declaratoria de responsabilidad pondr fin a la va administrativa. 5. Lo dis-
puesto en los prrafos anteriores, se entender sin perjuicio de pasar, si procede,
el tanto de culpa a los Tribunales competentes.
En esta reclamacin, en la que se deben ponderar los criterios que seala el
art. 145.2 LRJAPyPAC, ser necesario tener en cuenta si ha existido un proce-
dimiento penal o civil previo que establezca el grado de culpabilidad del em-
pleado pblico en cuestin; lo que condicionar a la Administracin.
2.4. Rgimen de compatibilidad entre las prestaciones de Seguridad
Social y la indemnizacin por responsabilidad civil
La responsabilidad civil no es la nica reparadora que existe relacionada con
la materia laboral. El trabajador accidentado o empleado pblico que sufre una
enfermedad profesional o en acto de servicio tambin tiene derecho a una serie
de prestaciones pblicas de seguridad social o de clases pasivas. La cuestin en
este sentido es si, puesto que se parte de la existencia de un principio de repara-
cin integral del dao, esto es, el trabajador debe ser indemnizado o resarcido
por el total del dao (no en menos, pero tampoco en ms), si al recibir la indem-
nizacin civil por parte de la Administracin Pblica adems de las prestacio-
nes de Seguridad Social o de Clases Pasivas puede incurrir en una situacin de
enriquecimiento injusto, esto es, verse enriquecido por recibir ms compensa-
cin que la correspondiente al valor del dao sufrido. Por este motivo, en las
distintas jurisdicciones se planteaba si era necesario realizar una detraccin de
la cuanta de las prestaciones pblicas recibidas respecto de la indemnizacin
civil, debiendo sealarse que este tipo de situaciones ya se producan cuando la
responsabilidad a aplicar era la patrimonial de la Administracin, considern-
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
251
dose que si la vctima del dao no tena el deber jurdico de soportarlo, tena
derecho a indemnizacin y esta era compatible con las prestaciones de Seguri-
dad Social o de Clases Pasivas. En cambio, si tena dicho deber, solo tendra
derecho a estas prestaciones.
En todo caso, esta compatibilidad no es total y completa y sus reglas de
aplicacin son parecidas a las del orden social en el mbito privado por lo que
los criterios son similares. El orden social considera que las prestaciones de la
Seguridad Social o de Clases Pasivas se dirigen a la reparacin del dao produ-
cido a la vctima, de modo que una acumulacin sin ms con la indemnizacin
obtenida por la va civil supondra un enriquecimiento injusto. Esta diferencia
de interpretacin fue resuelta a partir de la STS (Sala de lo Civil) de 24 de julio
de 2008 (RJ 2008\4626) y STS (Sala de lo Social) de 17 de julio de 2007
(RJ 2007\8303) en un sentido favorable a la detraccin o el descuento y que es
el que ha seguido hasta ahora el orden contencioso-administrativo en sentencias
como la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 3 de noviembre de
2008 (RJ 2008\5852). En estas sentencias se establece que la indemnizacin
civil debe tener en cuenta la valoracin del dao, de modo que si la vctima ya
ha recibido una compensacin econmica en forma de prestaciones de Seguri-
dad Social o de Clases Pasivas, estas cantidades debern restarse de la indem-
nizacin que le correspondera.
No obstante, esta solucin planteaba una serie de inconvenientes. En concreto,
existan ocasiones en que al restar de la indemnizacin civil la parte correspon-
diente a las prestaciones de Seguridad Social o clases pasivas, la vctima se que-
daba sin indemnizacin alguna aparte de las prestaciones pblicas. Por este moti-
vo, el Tribunal Supremo (Sala de lo Social) ha establecido que los daos deben
valorarse por partidas, esto es, segn distintos conceptos, destacando el referido
al llamado lucro cesante o ganancias dejadas de percibir a causa del accidente.
Esto tiene especial importancia al deducir la indemnizacin respecto de presta-
ciones recibidas de sociales ya que la deduccin ha de hacerse entre conceptos
homogneos por lo que la partida correspondiente no puede ser otra que la de los
daos propios del lucro cesante, cuya finalidad es similar a las prestaciones de
Seguridad Social. Por tanto, las prestaciones pblicas lo se restarn de la parte de
la indemnizacin del dao que se haya cuantificado como lucro cesante, dejando
inclumes las dems (dao emergente o dao moral, por ejemplo).
2.5. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad civil de la
Administracin Pblica: de la responsabilidad patrimonial objetiva
a la responsabilidad civil por culpa
2.5.1. La seguridad y salud laboral como obligacin de medios
Para finalizar con la cuestin de la responsabilidad civil de la Administra-
cin frente a sus empleados por accidente de trabajo o enfermedad profesio-
252
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
nal o en acto de servicio, debe hacerse una mencin al tratamiento de la cul-
pabilidad.
Puesto que la responsabilidad civil en materia de seguridad y salud laboral
dota de ms importancia a la satisfaccin de la vctima que a su conexin con
un reproche en la conducta de la persona que causa el dao, se ha ido moviendo
entre dos posibilidades opuestas en cuanto a la culpabilidad. De un lado, la
responsabilidad objetiva, que prescinde de su exigencia y, de otro, la responsa-
bilidad subjetiva, que la toma como elemento fundamental. Cada tipo de res-
ponsabilidad lleva aparejada una concepcin distinta de la obligacin empresa-
rial de seguridad y salud laboral. En el caso de la responsabilidad objetiva, la
considera como una obligacin de resultado, mientras que en el supuesto de
la responsabilidad subjetiva o por culpa, una obligacin de medios. Por tanto, la
cuestin primordial se sita entre si la obligacin de seguridad y salud laboral
es de medios o es de resultado.
Con el rgimen de responsabilidad patrimonial, la responsabilidad de la Ad-
ministracin Pblica se reputaba objetiva, de modo que el grado de intenciona-
lidad del empleador no tena relevancia. No suceda lo mismo con la responsa-
bilidad de los empleados pblicos requerida por la Administracin Pblica que
exiga dolo o culpa y meda el grado de intencionalidad como criterio para deter-
minar la cuanta de la indemnizacin que le corresponda (art. 145 LRJAPyPAC).
No obstante, lo cierto es que en su aplicacin al mbito preventivo cada vez se
observaba ms que la jurisprudencia sola tener en cuenta este elemento confi-
gurndose as la responsabilidad, por lo menos, como cuasiobjetiva o dotando de
cierta relevancia a la culpa. Esto es debido a que la naturaleza de la obligacin
de seguridad y salud laboral es nica y no depende del tipo de empleador de que
se trate. De modo que a pesar de que se aplica el EBEP y sus especialidades,
tambin lo hace la LPRL. Por tanto, las reglas que determinan la naturaleza de
esta obligacin sern las mismas en el mbito privado y el pblico.
La obligacin de seguridad y salud por parte del empleador es muy exigente,
lo que ha llevado en ocasiones a afirmar que se trata de una obligacin de resul-
tado. Una obligacin de resultado es aquella cuyo cumplimiento se mide nica-
mente por si se logra o no el objetivo, el encargo. Por tanto, una obligacin de
resultado hace que si el trabajador (o empleado pblico) tiene un accidente se
entienda que el empresario no ha cumplido con su obligacin de protegerlo,
aunque haya hecho todo lo posible para ello. Su intencin, su comportamiento y
sus posibilidades no son relevantes y por tanto debe responder por el accidente.
As pues, la responsabilidad derivada de ella siempre ser de tipo objetivo, don-
de la culpabilidad no tiene ningn papel. En cambio, una obligacin de medios
es aquella en la que el deudor se compromete, no a alcanzar un determinado re-
sultado, sino a emplear toda la diligencia posible para alcanzarlo. Si dicho resul-
tado no se alcanza pero se demuestra que se emple toda la diligencia posible,
no habr responsabilidad. Aqu, por tanto, la culpabilidad presenta un papel cru-
cial para determinar en muchas ocasiones la existencia o no de responsabilidad.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
253
En este sentido, puede afirmarse que la obligacin empresarial de seguridad
y salud laboral es de medios ya que no existe ninguna norma que exija al em-
presario la eliminacin de cualquier situacin de riesgo puesto que el art. 4.1
LPRL admite las actuaciones en que se disminuyan los riesgos derivados del
trabajo que sean imposibles de eliminar. Adems de que configurarla como de
resultado, al hacer irrelevante el comportamiento del obligado, podra tener un
efecto desincentivador de la prevencin. Por tanto, se trata de una obligacin de
medios pero donde la exigencia de diligencia es tan alta que, en la prctica, casi
convierte la obligacin de medios en una de resultado. Esto es as porque, en
primer lugar, el art. 14.1 LPRL exige garantizar la eficacia de la proteccin, por
lo que habr escasas ocasiones en que el empresario pueda exonerarse de res-
ponsabilidad; en segundo lugar, porque el art. 14.2 LPRL exige al empresario
(Administracin) la adopcin de todas las medidas necesarias y obliga a de-
sarrollar una accin permanente para perfeccionar los niveles de proteccin
existentes; y, en tercer lugar, porque el art. 14 EBEP establece el derecho del
empleado pblico a recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud
en el trabajo.
Puesto que los empleados pblicos son tambin sujetos protegidos por la
LPRL y la Administracin Pblica es considerada empleador, puede afirmarse
que la obligacin de seguridad y salud que tiene respecto a sus empleados es
tambin de medios, de modo que en este mbito la responsabilidad a apreciar
tambin deber ser por culpa. As pues, ser fundamental, para valorar si el
empleado tiene derecho a la indemnizacin, si a la Administracin Pblica se le
puede hacer un juicio de reproche por su conducta en el sentido de examinar su
capacidad de previsin del resultado, su comprensin y su intencionalidad. En
general, puesto que la Administracin es una persona jurdica, esto se traducir
en valorar la existencia de una violacin de las normas preventivas.
2.5.2. El tratamiento de la culpabilidad en la responsabilidad civil de la
Administracin Pblica
La culpabilidad es el requisito que trata de determinar si al empresario se le
puede hacer un juicio de reproche por su conducta. Esto es, se examina al em-
presario desde un punto de vista individual acerca de su capacidad de previsin
del resultado, su comprensin y su intencionalidad. En el caso de la Adminis-
tracin Pblica, se trata de una persona jurdica, de modo que el examen deber
realizarse del representante de la misma.
La culpabilidad puede ser de dos tipos: dolo e imprudencia o negligencia. El
dolo se entiende como toda accin u omisin del empresario que supone que la
infraccin de la norma preventiva o el comportamiento ilcito es consciente y
voluntario. Por tanto, lo fundamental es la intencionalidad en la infraccin de la
norma y no tanto en el resultado. La negligencia o imprudencia es entendida
como la ausencia de diligencia y es definida en el art. 1104 CCiv estableciendo
254
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
que la culpa o negligencia del deudor consiste en la omisin de aquella dili-
gencia que exija la naturaleza de la obligacin y corresponda a las circunstan-
cias de las personas, del tiempo y del lugar. Cuando la obligacin no exprese la
diligencia que ha de prestarse en su cumplimiento, se exigir la que correspon-
dera a un buen padre de familia. No existe, por tanto, intencin de incumplir
la norma ni de daar, es ms una actuacin descuidada que no pretenda provo-
car el dao.
No obstante, no hay que perder de vista la importancia en este mbito de la
conducta de la vctima del suceso, para lo que se han de tener en cuenta dos ti-
pos de imprudencia: la imprudencia temeraria y la imprudencia profesional. La
primera es de creacin jurisprudencial, y es aquella de gravedad extrema y
nica causa del accidente de trabajo, configurando una conducta que es inexcu-
sable y peligrosa. De hecho, suele equipararse prcticamente al dolo o a la in-
tencionalidad de provocar el dao. Por el contrario, la imprudencia profesional,
que se define en el art. 115.5 de la Ley General de Seguridad Social (Real De-
creto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) se define como la que es consecuen-
cia del ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que este ins-
pira; es decir, el trabajador (empleado pblico) decide correr un riesgo a partir
de la seguridad que le otorga la posesin de especiales conocimientos debido al
ejercicio habitual de sus funciones.
3. RESPONSABILIDAD PENAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El fundamento jurdico de toda responsabilidad en materia de accidente de
trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio se encuentra en el art. 42
LPRL. En el caso de la responsabilidad penal, esta, al igual que la civil, tampo-
co cuenta con una regulacin en la normativa especfica de seguridad y salud
laboral ya que se encuentra establecida en la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de
noviembre, del Cdigo Penal (en adelante, CP), el cual prev una serie de deli-
tos especficos para el mbito preventivo y otro tipo de delitos o faltas que son
de concepcin genricas pero que tambin encuentran su aplicacin en esta
materia. Al anlisis de esta responsabilidad y la configuracin de estos delitos
se dedicarn los siguientes epgrafes.
3.1. Concepto y requisitos de la responsabilidad penal
La responsabilidad penal es un tipo de respuesta jurdica ante una situacin
de incumplimiento. Se trata de una manifestacin del poder pblico que castiga
una serie de conductas especialmente rechazables por la sociedad. Adems de
ello, tambin tienen una funcin de tipo secundario que es la funcin preventiva
o disuasoria. Las sanciones penales pueden ser de tipo pecuniario (multas) o
personal (prisin). Es precisamente por la gravedad de esta ltima sancin por
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
255
lo que la responsabilidad penal est sujeta a estrictos principios que son comu-
nes, cualquiera que sea el sujeto infractor.
Estos principios limitan la actuacin de todas las partes implicadas, inclui-
dos el juez y el legislador y entre ellos destacan: a) el principio de legalidad:
para poder imputar responsabilidad penal es necesario que exista una ley ante-
rior a la conducta de que se trate (nulla poena sine lege); que la conducta reali-
zada coincida exactamente con la infraccin prevista en dicha ley (nulla poena
sine crimine); y, por ltimo, que la infraccin lo es si se le atribuye una pena en
la ley (nullum crimen sine poena legale); b) el principio de culpabilidad: no
hay pena sin culpabilidad y la pena no puede no puede sobrepasar la medida
de la culpabilidad (art. 5 CP); y, c) el principio de intervencin mnima puesto
que, por su carcter sancionador pblico y por la gravedad de sus consecuen-
cias, es necesaria la aplicacin restrictiva de esta responsabilidad. Son precisa-
mente estos principios los que convierten a la responsabilidad penal en ms
restrictiva en cuanto a su aplicacin de la responsabilidad frente a otras respon-
sabilidades como puede ser la responsabilidad civil que se gua por principios
y normas ms flexibles.
En cuanto a sus requisitos, toda la responsabilidad penal se sustenta en la
institucin del delito y del tipo penal. El delito es la infraccin penal que requie-
re para su comisin una serie de elementos: a) Una accin u omisin; b) Una
conducta ilcita o injustificada, que suele identificarse con el incumplimiento;
c) Una relacin de causalidad entre dicho incumplimiento y el dao producido.
Se trata, al igual que en la responsabilidad civil, de una relacin que se mide a
partir de parmetros jurdicos y donde tambin tienen especial relevancia como
elementos exoneradores los de la fuerza mayor y el caso fortuito. Por tanto, la
conducta del empresario tiene que haber creado un riesgo o incrementar el
preexistente y, con ese riesgo, llegar a un resultado que es el que la descripcin
del delito intentaba evitar. Adems, tambin se tendr en cuenta, como suceda
anteriormente, la contribucin de la vctima del delito a la causacin del mismo;
y, d) que se desarrolle con culpabilidad: esto es, un elemento de apreciacin
subjetiva que mide la intencionalidad y grado de diligencia empleados en su
actuacin concreta. Todo ello a travs del cumplimiento del llamado tipo penal,
que es donde se describen las conductas penadas. Finalmente, estas infracciones
penales pueden clasificarse en dos de acuerdo con su gravedad: delitos y faltas.
3.2. La Administracin Pblica como responsable penal
Como se ha dicho antes, la responsabilidad penal est meramente enunciada
en el art. 42 LPRL de modo que es necesario acudir al CP que es el que de-
sarrolla los concretos delitos y faltas en esta materia.
En el caso de que el empleador sea la Administracin Pblica ha de tenerse
en cuenta el art. 31 bis CP, que establece que: 5. Las disposiciones relativas a
256
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
la responsabilidad penal de las personas jurdicas no sern aplicables al Estado,
a las Administraciones Pblicas territoriales e institucionales, a los Organismos
Reguladores, las Agencias y Entidades Pblicas Empresariales, a los partidos
polticos y sindicatos, a las organizaciones internacionales de derecho pblico,
ni a aquellas otras que ejerzan potestades pblicas de soberana, administrativas
o cuando se trate de Sociedades mercantiles Estatales que ejecuten polticas
pblicas o presten servicios de inters econmico general. En estos supuestos,
los rganos jurisdiccionales podrn efectuar declaracin de responsabilidad pe-
nal en el caso de que aprecien que se trata de una forma jurdica creada por sus
promotores, fundadores, administradores o representantes con el propsito de
eludir una eventual responsabilidad penal.
Esto plantea una dificultad clara y es la imposibilidad de imputar responsabi-
lidad penal directamente a la Administracin Pblica por mucho que el CP con-
temple los mecanismos de atribucin de la misma a las personas jurdicas a travs
de sus administradores. As pues, esto lleva a dos consecuencias. En primer lugar,
que la Administracin Pblica solo responder subsidiariamente de la eventual
indemnizacin que corresponda, si es que la responsabilidad civil se sustancia a
la vez que la responsabilidad penal y ante los tribunales penales tal y como esta-
blece el art. 121 LRJAPyPAC, consistiendo en la que se denomina como respon-
sabilidad civil derivada de delito, que se analizar posteriormente.
En segundo lugar, la responsabilidad penal, en el caso de un incumplimien-
to preventivo por parte de la Administracin Pblica, solo podr ser imputada
al concreto empleado pblico o cargo que incumpli la medida a travs de una
demanda de responsabilidad penal directa contra ellos. Para ello hay que hacer
referencia al art. 146 LRJAPyPAC que establece que: 1. La responsabilidad
penal del personal al servicio de las Administraciones Pblicas, as como la
responsabilidad civil derivada del delito se exigir de acuerdo con lo previsto
en la legislacin correspondiente. 2. La exigencia de responsabilidad penal del
personal al servicio de las Administraciones Pblicas no suspender los proce-
dimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan,
salvo que la determinacin de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea
necesaria para la fijacin de la responsabilidad patrimonial.
3.3. Delitos y faltas en materia de seguridad y salud laboral
En seguridad y salud laboral, en concreto, deben destacarse fundamental-
mente tres artculos (316-318 CP) que regulan un delito de peligro concreto
presentado bajo dos modalidades en funcin del grado de culpabilidad exigido
al sujeto. No obstante, siendo estos delitos los nicos que se refieren de forma
expresa a la seguridad y salud laboral, el CP tambin contiene otra serie de tipos
genricos que pueden aplicarse a esta materia. Se trata de los siguientes delitos
de homicidio imprudente, si la imprudencia es grave o profesional (arts. 142.1
y 3 CP); de la falta de homicidio imprudente, cuando la imprudencia es leve
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
257
(art. 621.2 CP); del delito de lesiones imprudentes, que tambin puede produ-
cirse por imprudencia profesional (arts. 147.1, 149, 150 y 152 CP); y de la falta
de lesiones imprudentes, en los casos en que aun siendo la imprudencia grave
el resultado sea leve (art. 147.2 CP).
De igual modo, existen otros preceptos que podran relacionarse con las ante-
riores normas. As sucede con el art. 350 CP, donde se recoge un delito que opera
en el caso de que est a terceras personas y establece una serie de penas especiales
en el supuesto en que en determinadas actividades como es la apertura de pozos
o excavaciones, la construccin o demolicin de edificios, presas, canalizaciones
u obras anlogas o, en su conservacin, acondicionamiento o mantenimiento se
infrinjan las normas de seguridad establecidas y cuya inobservancia pongan en
concreto peligro la vida, la integridad fsica de las personas o el medio ambiente.
O los arts. 348 y 349 CP en cuanto a actividades especialmente peligrosas como
son las relacionadas con explosivos o sustancias inflamables o con organismos.
O los delitos de acoso sexual y moral en el trabajo que tienen una clara incidencia
en la seguridad y salud laboral, el primero de ellos recogido en el art. 184 CP, y
el segundo en el art. 173.1.2 CP, siendo ambos de aplicacin en materia preven-
tiva por considerarse esas conductas merecedoras de la calificacin de accidente
de trabajo tal y como establece, entre otras, la STSJ de las Islas Canarias, Las
Palmas (Sala de lo Social) de 27 diciembre de 2007 (AS 2008\877).
3.4. Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores:
delitos de peligro
En el art. 316 CP se recoge un delito de peligro que se produce en supuestos
donde, sin ser necesaria la produccin de un dao, la probabilidad de que tenga
lugar es extremadamente elevada de modo que la situacin ha quedado fuera
del control del empresario (o la Administracin). El bien jurdico protegido es
la seguridad y salud laboral entendida en un sentido colectivo ya que el sujeto
protegido no es un trabajador en concreto sino el conjunto de los trabajadores
en cuanto colectivo. As se establece que: los que con infraccin de las normas
de prevencin de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten
los medios necesarios para que los trabajadores desempeen su actividad con
las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan as en pe-
ligro grave su vida, salud o integridad fsica, sern castigados con las penas de
prisin de seis meses a tres aos y multa de seis a doce meses.
Por su parte, el art. 317 CP prev el mismo delito pero cuando la conducta
sealada anteriormente se produzca por imprudencia grave, mientras que el
art. 318 CP contempla un tipo especfico cuya nica diferencia con los dos ante-
riores reside en los sujetos que la realizan (administradores o encargados del
servicio cuando la empresa sea persona jurdica), pero no vara en nada el hecho
excepto en su inciso final al establecer que tambin se comete este delito cuando
las personas que conocen la no facilitacin de medidas y pueden remediarlo, no
258
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
hacen nada. Por tanto, los tres tipos anteriores se emplean para los casos de pues-
ta en peligro de los trabajadores en supuestos en que no se aplican las medidas
de seguridad, aunque tambin se admite su realizacin mediante una accin in-
correcta, esto es, cuando ha habido una actuacin preventiva insuficiente.
Para determinar cundo se ha producido este comportamiento penalizado por
la norma, el art. 316 CP establece los siguientes requisitos: a) No facilitacin de
los medios necesarios para el desempeo del trabajo en condiciones de seguridad
adecuadas; b) Que el sujeto est legalmente obligado a facilitar esos medios, pu-
diendo afirmarse a este respecto que los empleados pblicos que tengan enco-
mendadas funciones preventivas o tengan posicin de mando, lo estn; c) Que
haya infraccin de las normas de PRL; y, d) Que como consecuencia se genere un
peligro grave para la vida, salud o integridad fsica de los trabajadores.
3.4.1. No facilitacin de los medios necesarios por el sujeto legalmente
obligado a hacerlo
Por lo que se refiere al primero de los elementos, la expresin no facilitar se
equipara a no proporcionar las medidas de seguridad y salud adecuadas o no ha-
cer lo posible para ello. Unas medidas que el art. 316 CP califica de medios
necesarios. Por tanto, no todo incumplimiento de las normas preventivas supone
la comisin de este delito, aunque el concepto de medios necesarios incluye no
solo los materiales sino tambin los de carcter personal u organizativo, como
puede ser el deber de informacin sobre el riesgo ya que se considera que esta
informacin es un medio imprescindible para realizar el trabajo con proteccin,
SAP de Cuenca (Penal) de 21 de febrero de 2001 (ARP 2001\214).
Por tanto, la conducta tpica penalmente sancionable equivaldra, por ejem-
plo, a: no exigir dichos medios; a la ausencia de una adecuada seleccin o for-
macin de los trabajadores; a la imposicin de un ritmo de trabajo inadecuado;
a la falta de correspondencia entre la asignacin de tareas y la capacidad del
empleado; a la inadecuacin de los equipos de trabajo y medios de proteccin
proporcionados; a la no adopcin de medidas de emergencia; a la ausencia de
coordinacin de las actividades de prevencin en supuestos de concurrencia
empresarial; o a cualquier otra forma de comportamiento que impida o dificul-
te que los trabajadores realicen su labor en condiciones de seguridad. No se
entiende por medios, sin embargo, los defectos de vigilancia o de documenta-
cin, por lo que no cumplir estas obligaciones no hara incurrir al encargado en
este tipo especfico de responsabilidad penal.
3.4.2. Infraccin de normas de prevencin de riesgos laborales
Como normas preventivas cuya infraccin puede generar la responsabilidad
penal del art. 316 CP, deben tenerse en cuenta no solo la LPRL sino tambin sus
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
259
reglamentos de desarrollo, convenios colectivos, reglamentos tcnicos e inclu-
so las normas tcnicas pertenecientes al mbito industrial, siempre que, en este
ltimo caso, que su no adopcin suponga un peligro para la vida e integridad
fsica de los trabajadores; que sea tecnolgicamente posible; que sea conocida
en el sector de la industria a que pertenece la actividad; y que sean normas tc-
nicas diferidas, esto es, incorporadas en una norma industrial obligatoria.
3.4.3. Puesta en peligro grave para la vida, salud o integridad fsica de los
trabajadores
Adems, la infraccin de esa concreta norma debe poner en peligro la vida,
la salud o la integridad fsica del empleado pblico. As lo establece la STS
(Sala de lo Penal) de 12 de noviembre de 1998 (RJ 1998\7764), exigindose
que ese peligro sea grave, de modo que se establezca una relacin de causalidad
entre la falta de medios y el peligro. Pero no ser necesario que se haya produ-
cido un dao.
Puesto que las conductas son similares en el caso del art. 316 y 317 CP, la
diferencia se encuentra en el grado de culpabilidad empleado, esto es, doloso o
imprudente. Entendiendo que existe el primero cuando el empresario se haya
planteado la probabilidad de la situacin de peligro y conozca la medida
de seguridad y acepte la aparicin o el incremento del riesgo. Este dolo puede
ser de tipo eventual en el sentido de que, aunque no se desea, se acepta la situa-
cin de peligro que se deduce a partir del conocimiento y voluntad de in fraccin
de las normas preventivas. En cuanto a la imprudencia, existir cuando el em-
presario acte con un olvido de las normas elementales de conducta, una negli-
gencia o descuido graves, ya que se trata de una imprudencia grave. El Tribunal
Supremo establece que la imprudencia es grave cuando supone un olvido total
y absoluto de las ms elementales normas de previsin y cuidado. Estas consi-
deraciones adquieren especial relieve cuando el riesgo creado con el comporta-
miento imprudente afecta a bienes de primer inters, como es la vida de las
personas, y cuando se est creando un peligro elevado para dichos bienes sin la
adopcin de las necesarias medidas de cuidado y control (STS (Sala de lo
Penal) de 25 de abril de 2005 (RJ 2005\6547)).
Algo diferente es el art. 318 CP ya que, aunque remitindose a los preceptos
anteriores, penaliza a los que, en los supuestos de ausencia de medios, sean
administradores o encargados del servicio que hayan sido responsables de los
mismos y a aquellos que conocindolos y pudiendo remediarlos, no hubieran
adoptado las medidas para ello. Por tanto, otro delito en que no solo es nece-
saria la ausencia de medios sino que el sujeto se site en una determinada posi-
cin o que conozca los hechos y no los remedie.
Las penas establecidas para este tipo de delitos son las de prisin de seis
meses a tres aos y multa de seis a doce meses (para el delito dolosamente co-
260
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
metido, art. 316 CP) y una pena inferior en grado para los casos de delito im-
prudente (art. 317 CP). En el caso especial de los funcionarios pblicos, es
cierto que la comisin de determinados delitos puede llevar a la inhabilitacin
de los mismos. No obstante, esto se produce, bien cuando est previsto en el
propio delito (como sucede en el elenco de delitos especialmente regulados
para los funcionarios), o en el caso de que estos trabajadores se prevalezcan de
su especial posicin de funcionario para cometer el delito. Ninguno de estos
supuestos se produce en el caso de los delitos que se analizan aqu.
3.5. Delitos y faltas de homicidio y lesiones
A pesar de la existencia de los delitos anteriores, lo cierto es que su aplicacin
no es muy habitual, por lo menos aisladamente. Esto es, en las situaciones en que
nicamente se produce un peligro grave pero ninguna lesin o fallecimiento, no
es habitual que se sancionen penalmente o que ni siquiera se susciten ante los
tribunales. Distinto es el caso en que, adems de este peligro, se produzca un dao
en la vida o integridad fsica del trabajador que s suele derivar en responsabilidad
penal, por s mismo o junto a los delitos de peligro antes examinados.
Los delitos y faltas de homicidio y lesiones, cada uno en su modalidad de
dolo e imprudencia, se encuentran recogidos en los arts. 138, 142, 147 y ss. CP.
En el caso de estos delitos, es necesario que se den una serie de requisitos para
que pueda apreciarse su comisin:
A) Accin u omisin: Esto es, los accidentes de trabajo pueden reconducir-
se fundamentalmente a dos tipos de supuestos: a una omisin de los
encargados, como es no proporcionar medidas de seguridad, o a una
accin imprudente, como puede ser encargar una operacin a un traba-
jador inexperto que provoca su accidente o el de un compaero.
B) Incumplimiento de la normativa.
C) Concurrencia de un factor psicolgico o imprudencia: En este caso, y a
diferencia de lo que sucede con los delitos de peligro de los arts. 316 y
ss. CP, los tipos pueden cometerse no solo por imprudencia grave sino
tambin leve. Para determinar la gravedad de la imprudencia se debe
tener en cuenta la gravedad de la infraccin y la importancia de la norma
infringida. Adems, el Tribunal Supremo considera que, para determi-
nar la gravedad de la imprudencia, tambin se tendr en cuenta el tipo de
bien jurdico de modo que, cuando se trata de bienes de primer inters
como es la vida o integridad fsica de las personas, la gravedad de la
imprudencia se elevar (STS, Sala de lo Penal, de 19 de octubre de 2000,
RJ 2000\9263).
D) Concurrencia de un dao relacionado causalmente con la conducta. En
este caso, el bien jurdico protegido ser la vida e integridad fsica del
trabajador o empleado pblico.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
261
A diferencia de lo que suceda con los delitos de peligro de los arts. 316 y ss.
CP, cualquier empleado pblico puede ser responsable por los delitos o faltas
de homicidio o lesiones pero ello depender de su posicin y funciones en la
empresa o en la Administracin Pblica. As pues, con carcter general, si el
empleado pblico se encuentra en un nivel mnimo y sin funciones especficas
de prevencin, puede responder en el caso de que haya cometido una accin (u
omisin) que haya creado una situacin de peligro y no haya hecho nada para
remediarlo, o en determinadas ocasiones en que se genera un deber especial de
proteccin de los compaeros de trabajo debido a la peligrosidad de la activi-
dad realizada. En cambio, en el supuesto de que ocupe una posicin con cierta
dosis de mando en la Administracin Pblica, tambin puede responder en fun-
cin de determinadas obligaciones derivadas de la ley. Adems, habr que tener
en cuenta que si estos empleados pblicos son, por ejemplo, tcnicos en pre-
vencin, ya que podrn tener una pena adicional de inhabilitacin para su pro-
fesin en el caso de que se considere que incumplieron las reglas bsicas de
actuacin para su profesin.
3.6. Concurso de delitos en materia de seguridad y salud laboral
Una vez vistos los delitos ms habituales en materia de seguridad y salud
laboral, hay que mencionar la posibilidad de que todos ellos se produzcan de
forma simultnea. En estos casos, su tratamiento en materia de responsabilidad
penal es a travs de la va de los concursos. Por tanto, debe plantearse qu su-
cede cuando, adems de la puesta en peligro de los trabajadores, se produce
algn resultado lesivo. En estos supuestos, las penas o sanciones impuestas
sern diferentes que si los delitos se trataran de forma individual. As, la juris-
prudencia penal utiliza una combinacin de las dos siguientes teoras segn el
caso que se d en la prctica:
Si el trabajador daado es el nico que adems se encontraba en situacin
de peligro, el delito de homicidio o lesiones absorber al delito de peligro.
Esto es, es como si, a efectos de sancin, este ltimo no hubiera sido co-
metido.
En el caso en que se produzca un peligro para la colectividad de trabaja-
dores y un dao para uno o varios de ellos sin llegar a afectar a todos, el
delito de homicidio o lesiones sancionar el dao al trabajador concreto
que ha sufrido el dao mientras que el de peligro sancionar la puesta en
peligro del conjunto de los trabajadores que son ms que los que sufren el
dao. Se tratara, pues, de lo que se denomina un concurso ideal de delitos
del art. 77 CP. En este caso, la pena ser la prevista para la infraccin ms
grave aplicada en su mitad superior sin que pueda exceder de la que re-
presente la suma de las que correspondera aplicar si se penaran separada-
mente las infracciones (art. 77.2 CP). Si esto sucede, las infracciones se
sancionarn separadamente.
262
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
3.7. Responsabilidad civil de la Administracin Pblica derivada de delito
Por otra parte, es posible que en el proceso de responsabilidad penal se dis-
cuta tambin la posible responsabilidad civil de la Administracin Pblica. Es
la llamada responsabilidad civil derivada de delito y que tiene algunos caracte-
res distintos a la que se sustancia de forma independiente en el orden social. En
todo caso, su existencia permite la aplicacin del principio de celeridad proce-
sal. Esta responsabilidad se encuentra regulada en el art. 121 CP y se trata de
una va alternativa a la responsabilidad civil. Es un tipo de responsabilidad
prevista para los supuestos en que los sujetos responsables de los daos sea una
autoridad, agente o contratado de la Administracin o un funcionario pblico.
Adems, el dao debe ser consecuencia directa del funcionamiento de los ser-
vicios pblicos que les estuvieren confiados. Se trata de una responsabilidad de
tipo subsidiario, a diferencia de la establecida en la va civil, ya que la Admi-
nistracin Pblica nicamente responder de la indemnizacin por daos y per-
juicios cuando el declarado responsable del delito, esto es, el empleado pblico
que corresponda, sea insolvente.
4. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE LOS EMPLEADOS
PBLICOS POR INCUMPLIMIENTOS EN MATERIA DE
SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
La responsabilidad disciplinaria es el nico tipo de responsabilidad prevista
expresamente en la LPRL en relacin con los trabajadores, en concreto, en los
arts. 29.3 y 42.3. Su aplicacin no suele ser habitual siendo la va civil y la pe-
nal las ms comunes y el motivo reside fundamentalmente en que se trata de un
tipo de responsabilidad que puede aplicarse nicamente por la Administracin
Pblica (y no solicitarse por el trabajador accidentado) frente a uno de sus em-
pleados pblicos, ya sea un funcionario o se trate de personal laboral. Esta ca-
tegorizacin dual del empleado pblico hace que en la regulacin y funciona-
miento de la responsabilidad disciplinaria puedan hallarse puntos comunes y
diferencias de rgimen. Adems, esta institucin presenta dos vertientes: una
activa, consistente en el derecho/obligacin de ejercicio del poder disciplinario;
otra pasiva, esto es, analizada desde la posicin del trabajador responsable.
Tanto el poder como la responsabilidad disciplinaria son formas de autotu-
tela empresarial (o de la Administracin) previstas en materia de responsabili-
dad en prevencin de riesgos laborales, entendido el poder como la facultad de
la Administracin Pblica para imponer medidas sancionadoras a sus trabaja-
dores o empleados ante incumplimientos, en este caso, en materia preventiva.
Estas medidas pueden imponerse a los empleados pblicos que incumplen las
obligaciones preventivas siendo independiente para su imposicin, aunque no
para su valoracin, si se produce o no un dao y si este dao es sobre otra per-
sona o sobre s mismos.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
263
La responsabilidad disciplinaria est recogida en los arts. 42.3 y 29.3 LPRL
as como en el EBEP. Con anterioridad a la aprobacin del EBEP, la responsa-
bilidad disciplinaria tena una regulacin normativa diferenciada en funcin del
tipo de colectivo a que se dirigiera, aplicndose para el personal laboral el art.
58 ET as como los convenios colectivos de aplicacin (en adelante, CCol), y
para los funcionarios, el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administracin del Estado. A partir de la aprobacin del EBEP en el ao 2007,
esta responsabilidad cuenta con una regulacin detallada de una manera que
recuerda a la que utilizan los CCol. Por lo tanto, actualmente el rgimen disci-
plinario aplicable a los empleados pblicos es el contenido en el EBEP, ya se
trate de funcionarios o de personal laboral. Si bien, estos ltimos, en lo no reco-
gido por el EBEP, se regirn tambin por la legislacin laboral y por sus CCol
(art. 95.2 EBEP).
4.1. El ejercicio de la potestad disciplinaria
La doble vertiente de anlisis de la responsabilidad disciplinaria, esto es,
poder y responsabilidad en sentido estricto, se deduce del propio EBEP, ya que
su art. 94 hace referencia al ejercicio de la potestad disciplinaria. Este ejercicio
recae en la Administracin Pblica, siendo lo que establece el art. 94 EBEP no
simplemente una posibilidad que se le ofrece a la Administracin sino una obli-
gacin; de ah la expresin utilizada por el precepto: Las Administraciones
Pblicas corregirn.
El objetivo de imponer esta obligacin a la Administracin es de tipo co-
rrectivo, esto es, que el trabajador enmiende su conducta en el futuro y que los
dems no cometan esos fallos. Por tanto, la finalidad correctiva de esta respon-
sabilidad prevalece sobre la sancionadora o punitiva. As pues, aunque lo habi-
tual es la idea de que el poder disciplinario es un derecho a ejercer por la Admi-
nistracin Pblica, lo cierto es que su obligacin general de proteger a sus
trabajadores tiene como consecuencia que el ejercicio del poder disciplinario en
el marco de la seguridad y salud laboral se configure tambin como una obliga-
cin ya que no est en juego nicamente el inters de la propia Administracin
sino el del trabajador. Esto significa que si la Administracin o el empleado
pblico competente no ejercen el poder disciplinario en una situacin de in-
cumplimiento de las normas de prevencin por parte de los trabajadores, tam-
bin puede incurrir en una responsabilidad. El caso ms claro es el de la tole-
rancia de comportamientos contrarios a la prevencin. En todo caso, en el
ejercicio del poder disciplinario existen una serie de lmites, de los que unos
flexibilizan la obligacin de ejercer el poder disciplinario, mientras que otros la
restringen.
Los lmites que flexibilizan el ejercicio del poder disciplinario, se refieren al
hecho de que hay que tener presente que la Administracin Pblica no siempre
264
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
podr ejercer el poder disciplinario. Un ejemplo es el que deriva de la obligacin
de vigilancia y control que tiene la Administracin como empresario. Es de ge-
neral admisin que esta obligacin no debe llevarse a interpretaciones extremas
que conlleven una exigencia de exhaustividad en el control de los trabajadores,
de modo que no ser lo mismo supervisar a un trabajador sin experiencia o for-
macin que a uno que s las tiene. Adems, un control exhaustivo puede llegar a
vulnerar el derecho a la dignidad del trabajador vigilado. En cambio, los lmites
que restringen la discrecionalidad del ejercicio del poder disciplinario pretenden
evitar situaciones arbitrarias o excesivas por parte de la Administracin. Entre
ellos se encuentran el respeto a los derechos fundamentales del trabajador vigi-
lado o el respeto a los principios de aplicacin del poder disciplinario cuales son
los de legalidad, tipicidad, irretroactividad, proporcionalidad, culpabilidad y
presuncin de inocencia, que se analizarn posteriormente.
La falta de respeto de los lmites anteriores puede tener como consecuencia
a su vez la aparicin de otras responsabilidades. As pues, si no se respetan los
lmites que flexibilizan el ejercicio del poder disciplinario, esto es, se aplican de
forma excesivamente laxa, se estar ante una situacin de tolerancia de com-
portamientos contrarios a la seguridad y salud laboral. En cambio, si no se
respetan los lmites que restringen el ejercicio del poder disciplinario, se estar
ante un supuesto de abuso de autoridad, esto es, una utilizacin de esta potestad
de modo no razonable e inapropiado.
Una falta que, en el caso de los funcionarios, en principio no puede conside-
rarse muy grave al no encontrarse en el listado que aparece en el EBEP y, de
hecho, es calificada como grave en el RD 33/1986. No as respecto del personal
laboral, ya que la norma se remite a la negociacin colectiva. No obstante, po-
dra llegar a considerarse como una posible vulneracin del principio de igual-
dad si a unos empleados se les grada la infraccin ms severamente que a
otros por el simple hecho de su condicin laboral o funcionarial.
En conclusin, ante un incumplimiento preventivo, la Administracin P-
blica debe ejercitar el poder disciplinario. No obstante, al ser una persona jur-
dica, es necesario establecer en quin recae el papel de ejecutor de la potestad
disciplinaria. En este mbito, el rgano competente ser distinto en funcin del
tipo de empleado pblico, del tipo de sancin y del mbito de la Administracin
ya que no es obviamente lo mismo la AGE que un Ayuntamiento. As, por
ejemplo, de acuerdo con el art. 34 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre de
Presupuestos Generales del Estado, ser competente para imponer la sancin de
separacin del servicio el Ministro del Departamento en el que se haya instrui-
do el expediente disciplinario, con el visado del Ministro del Departamento al
que est adscrito el cuerpo o escala al que pertenezca el funcionario expedien-
tado, sin que sea preceptivo or previamente a la Comisin Superior de Perso-
nal. O, en el caso de suspensin de funciones o traslado con cambio de residen-
cia, los Ministros y Secretarios de Estado del Departamento en el que est
destinado el funcionario, o los subsecretarios por delegacin de estos.
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
265
En el caso del personal laboral en el marco de la AGE, de acuerdo con el
art. 78.1 del Convenio nico para la AGE y el art 15.1.g) de la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la AGE, se establece que
sern los subsecretarios los competentes pues son los que desempean la jefa-
tura superior de todo el personal del departamento. O, por ejemplo, en cuanto a
los Ayuntamientos, el rgano competente para sancionar al personal laboral
ser el Alcalde, de acuerdo con el art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regu-
ladora de las Bases del Rgimen Local (LBRL) y el Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las dis-
posiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.
4.2. La responsabilidad disciplinaria
La responsabilidad disciplinaria tiene, como se deca, una finalidad funda-
mentalmente correctiva de los comportamientos contrarios a los deberes y obli-
gaciones del empleado pblico. Este tipo de responsabilidad tambin se en-
cuentra prevista para los supuestos en que el empleado pblico incumple sus
obligaciones en materia de seguridad y salud laboral. No obstante, no hay que
perder de vista que el principal responsable en materia de seguridad y salud
laboral es la propia Administracin Pblica y que los incumplimientos de sus
empleados pblicos no le eximen de sus obligaciones. Para el anlisis de esta
responsabilidad es esencial tener en cuenta sus principios aplicables y relacio-
nados con ellos, las faltas y sanciones recogidas en las distintas normas.
4.2.1. Principios de la responsabilidad disciplinaria de los empleados
pblicos
El rgimen disciplinario de los empleados pblicos en su conjunto se rige
por los arts. 93 y ss. del EBEP, establecindose, adems, un rgimen supleto-
rio que, en el caso de los funcionarios, estar constituido por las Leyes de la
Funcin Pblica, y, en el del personal laboral, por la legislacin laboral
(art. 93.1 y 4 EBEP). Por tanto, los elementos de comn aplicacin son aqu-
llos establecidos en el ttulo VII EBEP, esto es, lo referido a los principios de
la potestad disciplinaria, las faltas muy graves, algunas sanciones, los efectos
del despido improcedente en algunos casos y el procedimiento sancionador.
La remisin a las normas adicionales de cada colectivo, por tanto, se concreta
fundamentalmente en la tipificacin de las infracciones graves y leves y en
las sanciones.
Los principios de la potestad disciplinaria se encuentran recogidos en el
art. 94.2 EBEP y son los de legalidad, tipicidad, irretroactividad, proporciona-
lidad, culpabilidad y presuncin de inocencia. Se trata de principios generales
que restringen el ejercicio del poder disciplinario, tal y como se sealaba ante-
266
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
riormente. Entre ellos destacan los de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y
culpabilidad, por lo que se har referencia a los mismos.
Los principios de legalidad y tipicidad son quiz los ms importantes en esta
materia y se encuentran muy relacionados entre s. Consisten en la necesidad
del establecimiento previo en una norma de las infracciones y sanciones que
pueden imponerse a un empleado pblico. As lo hace el art. 95 del EBEP en lo
que se refiere a las infracciones muy graves y el art. 96 en cuanto a las sancio-
nes derivadas de ellas. Este sera el nico elemento comn en este sentido en
cuanto a funcionarios y personal laboral ya que lo referido a las infracciones
leves y graves y sus correspondientes sanciones depender de las normativas
aplicables a cada uno. No obstante, como se ver posteriormente, el problema
central de la tipicidad se presenta fundamentalmente en materia de seguridad y
salud laboral ya que el EBEP no hace referencia a ninguna infraccin en esta
materia y habr que acudir a otros preceptos como es el art. 54 EBEP que esta-
blece los principios de conducta de la responsabilidad disciplinaria, o a la legis-
lacin supletoria.
Es tambin fundamental el principio de proporcionalidad, aplicable tanto a
la clasificacin de las infracciones y sanciones como a su aplicacin. Esto quie-
re decir que la Administracin Pblica debe procurar que la calificacin de la
infraccin se corresponda con la gravedad de los hechos. Por tanto, si una in-
fraccin de un empleado pblico, que en principio pueda ser calificada como
grave, se produce en circunstancias que podran llegar a atenuarla, la Adminis-
tracin deber valorar la situacin y calificarla como leve. Por lo tanto, es ne-
cesario que la calificacin de las infracciones y sanciones y su aplicacin al
caso concreto sea la idnea, necesaria y que se trate de una medida equilibrada
o ponderada. Esto es, sera contrario al principio de proporcionalidad imponer
una sancin grave para una infraccin leve o clasificar como muy grave un in-
cumplimiento leve.
El art. 95.3 del EBEP establece estos elementos de ponderacin en lo que
se refiere a las infracciones, hacindolo el art. 96.3 en cuanto a las sanciones.
En el primer caso se atender al grado en que el empleado pblico haya vulne-
rado la legalidad, la gravedad de los daos causados al inters pblico, al patri-
monio o a los bienes de la Administracin o de los ciudadanos y al descrdito
para la imagen pblica de la Administracin. En el caso de las sanciones, se
atender al grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la
conducta, al dao al inters pblico, la reiteracin o reincidencia y el grado de
participacin. Por tanto, criterios objetivos y criterios subjetivos. Aunque quiz
se echa de menos algn otro elemento de valoracin como es el caso de las
circunstancias personales del trabajador, su experiencia, antigedad o forma-
cin, entre otros.
El principio de culpabilidad establece que no podr haber responsabilidad
disciplinaria de un trabajador si este no ha actuado de forma culpable. Un ele-
mento que se utiliza como requisito necesario para apreciar que existe una in-
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
267
fraccin y como baremo para medir su gravedad. Se trata de una intencionali-
dad que, tal y como establece el EBEP, no debe ser necesariamente en grado de
dolo siendo suficiente la negligencia o falta de diligencia y cuidado suficientes.
Precisamente, esa diferencia entre una y otra determinar el alcance de la san-
cin.
4.2.2. Rgimen de faltas disciplinarias de los empleados pblicos: la escasez
de faltas relacionadas con la seguridad y salud laboral
El art. 95 EBEP establece una tipificacin de las infracciones muy graves
entre las que, como se ha sealado, no se encuentra la referida a la seguridad y
salud laboral, o por lo menos no de forma expresa y directa. Esta ausencia de
tipificacin se solventa por dos vas: tanto por la interpretacin que se realiza
de distintos preceptos del propio EBEP; como por la remisin que los arts. 93 y
95 EBEP realizan a la legislacin laboral, convenios colectivos y leyes de la
funcin pblica.
Por lo que se refiere a la primera va, la interpretacin de los diferentes pre-
ceptos del EBEP, los deberes de los empleados pblicos se recogen en los
arts. 52 y ss. EBEP y es el art. 54.9 el que establece el deber de observar las
normas sobre seguridad y salud laboral; pero lo hace en forma de principio de
conducta cuya finalidad es la interpretacin y aplicacin del rgimen discipli-
nario de estos sujetos (art. 52 EBEP). Por tanto, la comisin de cualquiera de
las faltas establecidas en el EBEP, o en cualquier otra norma, ser interpretada
a la luz de esta obligacin de cumplimiento de la normativa preventiva por
parte de los empleados pblicos. Aunque en principio esto hace que el principio
de tipicidad se aplique de forma muy flexible, esta tcnica de remisin o de
utilizacin de conceptos jurdicos indeterminados, no siendo la ms idnea, es
admitida por el Tribunal Constitucional (STC 151/1997, de 29 de septiembre
(RTC 1997\151)).
As pues, se observa cmo determinadas faltas de las establecidas en el
art. 95 EBEP que, en principio, nada tienen que ver con la seguridad y salud
laboral pueden tener relacin con ella al vincularse con ese principio de con-
ducta. Se trata, por ejemplo, del abandono del servicio o de no hacerse cargo
voluntariamente de las tareas o funciones que se tienen encomendadas; del no-
torio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo
o de las funciones encomendadas; de la desobediencia abierta a las rdenes o
instrucciones de un superior, salvo que constituyan infraccin manifiesta del
Ordenamiento Jurdico o del acoso laboral que, como se deca con anterioridad,
ha sido declarado por la jurisprudencia en repetidas ocasiones como constituti-
vo de accidente de trabajo o enfermedad profesional.
De igual modo, habr que tener en cuenta el ltimo apartado del art. 95
EBEP que se remite, para completar el elenco de infracciones, a las Leyes apro-
268
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
badas por las Cortes Generales y a los Convenios Colectivos del personal labo-
ral de las distintas Administraciones Pblicas. Es la segunda va de compensa-
cin de la ausencia de tipificacin de las infracciones en materia preventiva que
se mencionaba anteriormente. As pues, para el personal laboral, estas faltas,
como se ver posteriormente, se completan con los convenios colectivos y la
legislacin laboral, incluido el art. 54 ET que regula el despido disciplinario,
nicamente aplicable para supuestos muy graves, y al art. 5 ET que establece,
entre los deberes de los trabajadores, el del cumplimiento de las normas sobre
seguridad y salud laboral. Y, en el caso de los funcionarios, en virtud del prin-
cipio de colaboracin reglamentaria, por el RD 33/1986, siempre que no realice
un desarrollo ultra vires de lo establecido en el EBEP, aunque en este sentido
existe alguna duda suscitada por la STSJ de Valencia de 28 de julio de 2010
(JUR 2010\397823).
Por todo ello, es necesario analizar cules son las faltas disciplinarias muy
graves, graves y leves que recoge la restante normativa. En este sentido, es ne-
cesario diferenciar entre los funcionarios pblicos y el personal laboral.
En el caso de los funcionarios, como se ha visto, el rgimen de infracciones
muy graves ser el recogido por el EBEP, complementado, en tanto no exista
desarrollo reglamentario, por el RD 33/1986, de 10 de enero, por el que aprueba
el Reglamento de rgimen disciplinario de los funcionarios de la Administra-
cin del Estado y que regula un sistema de infracciones y sanciones aunque es
escaso y que hasta la aprobacin del EBEP tena consideracin de regulacin
bsica. En cuanto a las faltas graves y leves, se aplicar el mencionado RD, si
bien su catlogo de infracciones es considerado como una referencia que puede
ser modificada por las CCAA y los entes locales.
No obstante, el RD 33/1986 no contiene referencias a la materia preventiva
ya que no hay ningn tipo de infraccin especfica en materia de seguridad y
salud laboral. Para solucionar este problema de nuevo hay que recurrir a las
vas sealadas anteriormente: bien a travs del conocido sistema de aplicacin
del principio de conducta del art. 54 EBEP, que hace referencia a la observancia
de las normas de seguridad y salud laboral y, por tanto, aplicando otras faltas
indirectas a estas situaciones; bien a travs del establecimiento por parte de las
CCAA o de los entes locales de infracciones graves o leves en esta materia.
En todo caso, la va ms correcta de imputacin de responsabilidad discipli-
naria en materia de seguridad y salud laboral a un funcionario pblico ser el
desarrollo por la normativa autonmica o local. No obstante, es poco comn
encontrar referencias a la prevencin de riesgos en este tipo de normas, con
excepcin, si acaso, del acoso laboral (como es el caso del Acuerdo para el
personal funcionario del ayuntamiento de Valladolid (Res. 25 de enero de 2010;
BOP Valladolid de 10 de febrero de 2010)). Ante esta ausencia de referencias,
mayoritariamente habr que acudir a las tcnicas sealadas anteriormente de
tipificacin flexible aplicando infracciones que no estn inicialmente pensadas
para este tipo de situaciones. Es el caso de la falta de obediencia debida a los
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
269
superiores y autoridades o la tolerancia de los superiores respecto de la comi-
sin de faltas muy graves o graves de sus subordinados como faltas graves
(art. 7) o el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario,
siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave como
falta leve (art. 8).
Por lo que se refiere al personal laboral, la aplicacin de la responsabilidad
disciplinaria en materia de prevencin de riesgos laborales es tambin escasa.
Las concretas infracciones en la materia deben buscarse en el EBEP as como
en el ET y en los convenios colectivos, tal y como se establece en la norma. En
este sentido, es de sealar la importancia, para las faltas muy graves, de las re-
cogidas en el art. 54 ET que por lo general suelen ir en la lnea del EBEP. Por
lo que se refiere a las infracciones graves y leves, hay que acudir a la tipifica-
cin de las mismas en los CCol del personal laboral de la Administracin P-
blica, ya sea en el mbito de la AGE o en mbitos ms reducidos.
No obstante, por lo general estos Convenios tampoco suelen prestar mucha
atencin a la materia preventiva, por lo que de nuevo hay que acudir a la apli-
cacin indirecta de las restantes infracciones. En todo caso, lo habitual es que
esta tipificacin, cuando existe, sea como falta grave o muy grave y no como
leve. Es el caso del CCol. nico para el personal laboral de la AGE (Res. de 3
de noviembre de 2009; BOE 12 noviembre de 2009) o, en el mbito local, del
CCol para el personal laboral del Ayuntamiento de Valencia (Anuncio de 9 de
febrero de 2012; BOPV de 2 de marzo de 2012).
4.2.3. Rgimen de sanciones disciplinarias de los empleados pblicos
Cuando un empleado pblico comete una infraccin de las sealadas ante-
riormente, proceder la imposicin de una sancin. De igual modo que en el
caso de las infracciones, las sanciones se gradan en funcin de tres categoras
de gravedad: leve, grave y muy grave. Aqu ser fundamental el respeto del
principio de proporcionalidad. As pues, ser necesario que la gravedad de la
sancin sea acorde con la de la infraccin (de este modo nunca podr imponer-
se una sancin grave para una falta leve), y que la concreta medida sancionado-
ra se ajuste a la gravedad con que se le ha calificado. Una proporcionalidad que,
como se ha visto, sigue una serie de criterios establecidos en el art. 96.3 EBEP.
A ello se aade que, ante una infraccin, debe imponerse la sancin ms ade-
cuada de entre todas las que estn calificadas con el mismo nivel de gravedad.
Por ejemplo, es posible que, ante una concreta infraccin, sea ms adecuada la
sancin de suspensin que de separacin del servicio, pudiendo ser las dos ca-
lificadas como muy graves.
El catlogo de sanciones se encuentra recogido de forma general en el
art. 96 EBEP. Sin embargo, este artculo no diferencia entre los distintos niveles
de gravedad de las sanciones ni tampoco distingue entre los diferentes emplea-
270
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
dos pblicos. Por otra parte, no establece un listado cerrado de sanciones. Todo
ello hace que sea necesario acudir a normas que complementen este listado.
El EBEP hace referencia a las siguientes sanciones: separacin del servicio
de los funcionarios que, en el caso de los funcionarios interinos, comportar la
revocacin de su nombramiento y que solo podr sancionar la comisin de fal-
tas muy graves; despido disciplinario del personal laboral, que solo podr san-
cionar la comisin de faltas muy graves y comportar la inhabilitacin para ser
titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que se
desempeaban; suspensin firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso
del personal laboral, con una duracin mxima de 6 aos; traslado forzoso, con
o sin cambio de localidad de residencia, por el perodo que en cada caso se es-
tablezca; demrito, que consistir en la penalizacin a efectos de carrera, pro-
mocin o movilidad voluntaria; apercibimiento; cualquier otra que se establez-
ca por Ley. As pues, el catlogo de sanciones establecido en el EBEP no
distingue entre los diferentes tipos de empleado pblico y tampoco diferencia
en funcin de la gravedad de las infracciones. Por ejemplo, regula el despido
disciplinario, propio del personal laboral, junto con la separacin del servicio,
propio de los funcionarios. Y estas, que son sanciones muy graves, las regula
junto a las leves.
En el caso de las infracciones en materia de seguridad y salud laboral, la
escasez de tipificacin hace que puedan calificarse como infraccin muy grave,
grave o leve, siempre teniendo en cuenta como elementos de valoracin los
criterios de graduacin de las infracciones que se mencionaban anteriormente.
Por ello es necesario tener en cuenta tambin las tres posibilidades en cuanto a
las sanciones. Puesto que el EBEP establece una clusula abierta de sanciones
cualquier otra que se establezca por Ley, debe de nuevo acudirse, en el caso
de los funcionarios, al RD 33/1986, y, en el del personal laboral, a los conve-
nios colectivos. Adems, en determinadas ocasiones ser posible adoptar medi-
das de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final como
puede ser el caso de la suspensin provisional.
Por lo que se refiere a los funcionarios, el RD 33/1986 establece de forma
general el catlogo de sanciones en sus arts. 14 y ss., fijando como sanciones
muy graves la separacin del servicio; la suspensin de funciones por un tiem-
po no superior a seis aos ni menor de tres, no suponiendo necesariamente la
prdida del puesto de trabajo si la suspensin firme no excede del periodo en
que el funcionario permaneci en suspensin provisional; el traslado con cam-
bio de residencia, no pudiendo el funcionario obtener nuevo destino por ningn
procedimiento en la localidad desde la que fue trasladado durante tres aos. No
obstante, las dos ltimas tambin pueden emplearse como sanciones graves,
por lo cual ser necesario tener en cuenta los criterios de graduacin de las
sanciones, recogidos expresamente en el art. 96 EBEP.
Son quiz las sanciones muy graves precisamente las que mayor inters re-
visten por su particularidad. As, la separacin del servicio no conlleva nica-
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
271
mente la prdida de la condicin de funcionario pblico sino tambin la impo-
sibilidad de un nuevo acceso a la funcin pblica. La suspensin de funciones
se encuentra regulada, por su parte, en el art. 96.1.c) y desarrollada en el art. 90
EBEP en cuanto situacin administrativa del funcionario. Los efectos de esta
sancin sern la privacin del ejercicio de sus funciones y de los derechos inhe-
rentes a dicha condicin. Adems, si es superior a seis meses, tiene como con-
secuencia la prdida del puesto de trabajo. Por otra parte, el art. 96.1.c) EBEP
establece que la duracin mxima de esta suspensin ser de seis aos mientras
que el RD 33/1986 establece un mnimo de tres aos. Este lmite mnimo hay
que entender que no es aplicable de acuerdo con la disposicin final 4.3 EBEP.
De igual modo, se diferencia entre suspensin provisional y firme, pudiendo
imponerse esta como una medida cautelar mientras se tramita un expediente
disciplinario o un procedimiento judicial.
Por lo que se refiere a las sanciones graves, como se ha dicho, el EBEP no
hace ninguna diferencia entre la calificacin de las sanciones que recoge. Por
ello tambin debe hacerse de nuevo referencia a las recogidas en el mencionado
RD 33/1986 que contempla la suspensin de funciones. Una sancin que, junto
con el traslado con cambio de residencia, solo puede ser impuesta en caso de
sanciones graves o muy graves. En este ltimo caso, el funcionario no podr
obtener nuevo destino por ningn procedimiento en la localidad desde la que
fue trasladado durante un ao.
En cuanto a las sanciones leves, el RD 33/1986 contempla nicamente el
apercibimiento leve.
Visto el rgimen de sanciones de los funcionarios, corresponde ahora men-
cionar el del personal laboral. En este caso, el RD 33/1986 no se aplica sino que
sern de aplicacin el EBEP y, complementariamente, los convenios colectivos
de aplicacin. En este caso no existen especiales diferencias con el rgimen de
los funcionarios a salvo de las necesarias adaptaciones a su cualidad de perso-
nal laboral y no funcionarial.
En todo caso, de entre todas las sanciones, resulta de inters hacer una men-
cin en especial a una de las sanciones establecidas por el EBEP. Se trata del
despido disciplinario, cuyo rgimen experimenta ciertas variaciones respecto al
personal laboral del mbito privado lo que ha llevado a suscitar dudas de cons-
titucionalidad. Se trata de las previsiones establecidas en el art. 96.2 EBEP.
En el rgimen general del despido disciplinario, el ET establece que, en el
caso de que el mismo sea declarado improcedente, la consecuencia puede ser de
dos tipos: bien la extincin del contrato con indemnizacin al trabajador
de treinta y tres das de trabajo por ao de servicio con el lmite de veinticuatro
mensualidades, bien la readmisin del trabajador despedido. Esta eleccin co-
rresponde al empresario con excepcin de los representantes de los trabajadores
o cuando el CCol de aplicacin atribuya este derecho de opcin a los dems
trabajadores. No obstante, el art. 96.2 EBEP establece que proceder la readmi-
272
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sin del personal laboral fijo cuando sea declarado improcedente el despido
acordado como consecuencia de la incoacin de un expediente disciplinario por
la comisin de una falta muy grave. Por tanto, para el personal fijo, y exclusi-
vamente el fijo, la readmisin en caso de despido ser la nica consecuencia del
despido disciplinario sin que quepa la opcin de eleccin al empleador, esto es,
a la Administracin Pblica. Una diferencia de tratamiento respecto al resto de
personal laboral que hace que determinadas clusulas de algunos convenios co-
lectivos resulten inaplicables tras la entrada en vigor del EBEP. Como aspectos
positivos de esta previsin del EBEP, pueden mencionarse los siguientes: el
hecho de que esta clusula contribuye a velar por la estabilidad del empleo y
el que se ajusta ms a los principios de actuacin de las Administraciones Pbli-
cas que no permiten los gastos injustificados. Un despido improcedente lo es,
por lo que pagar una indemnizacin por un despido incorrecto no se ajustara a
estos principios. En cambio, como aspectos negativos pueden sealarse que se
quita poder de decisin al trabajador; que solo se aplica al despido disciplinario
improcedente pero parece que no es aplicable al despido por causas objetivas; y
la diferencia de tratamiento entre los contratados fijos y temporales.
4.2.4. Extincin de la responsabilidad disciplinaria
El RD 133/1986 establece tambin los supuestos en que la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios pblicos desaparece. Est regulada por el art. 19
que finja las siguientes circunstancias: el cumplimiento de la sancin; la muerte;
la prdida de la condicin de funcionario del inculpado, por las causas previstas
en el art. 63 EBEP; la prescripcin de la falta o de la sancin, cuyo rgimen se
contempla en el art. 97 EBEP; el indulto y la amnista. En el caso del personal
laboral, tambin ser necesario tener presente el rgimen de prescripcin de las
infracciones establecido en el mismo art. 97 EBEP, as como, naturalmente,
causas como la muerte o la prdida de condicin de empleado pblico.
5. EL CONTROL Y LA IMPOSICIN DE MEDIDAS CORRECTORAS
DE LOS INCUMPLIMIENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN MATERIA DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES
Uno de los debates fundamentales referidos al tema de la responsabilidad de
la AP en materia preventiva gira en torno a la responsabilidad de tipo adminis-
trativo. Este tipo de responsabilidad deriva del incumplimiento de la normativa
preventiva y se penaliza en va administrativa por los rganos del poder ejecu-
tivo de la propia Administracin, configurndose como un instrumento funda-
mental de control.
Su regulacin, al menos en el mbito privado, se encuentra en los arts. 11 a
13 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
273
el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social
(LISOS). Las sanciones administrativas puede ser de diferentes tipos, como son
las econmicas, restrictivas de derechos (por ejemplo, las medidas cautelares)
o accesorias (como la prdida de ayudas). Esta responsabilidad administrativa
es, en realidad, la nica sobre la que la LPRL y LISOS establecen una regula-
cin completa y autosuficiente, dejando el resto de responsabilidades y sancio-
nes reguladas por sus legislaciones especficas.
Se trata de una responsabilidad con caracteres muy especiales, entre los que
destacan no requerir la existencia de un dao; cuasiobjetiva, es decir, no le
otorga especial relevancia a la culpa del sujeto infractor; o ser de naturaleza
jurdica pblica ya que, entre otras cosas, es el propio Estado el que impone las
sanciones correspondientes a las infracciones cometidas. Precisamente este l-
timo carcter es lo que hace que su aplicacin a la Administracin Pblica sea
peculiar puesto que, en la hiptesis que aqu se est considerando, es la propia
Administracin Pblica la empleadora que comete la infraccin. Ello unido a la
actuacin de toda la Administracin con personalidad jurdica nica y a la pro-
hibicin de las autosanciones hace que este tipo de responsabilidad no sea apli-
cable en el presente caso.
Tampoco cabe la imposicin de sanciones entre Administraciones Pblicas
diferentes porque, aunque parece que el riesgo de autosancin desaparece, se
afecta a la autonoma de las Administraciones autonmicas y locales (arts. 137,
140, 141, 143 y ss. CE). Adems, como argumentos aadidos a los anteriores,
se sostiene que el imponer una sancin a la Administracin es ineficiente pues
el impacto econmico es menor que en el caso de la empresa privada; o que la
disminucin presupuestaria que supone puede llevar a un cumplimiento menos
eficiente de su funcin. En todo caso, lo cierto es que esta exclusin puede ser
sometida crtica por cuanto, en el caso del personal laboral, la Administracin
acta desprovista de imperium, esto es, como empresario o asimilado. En todo
caso, la principal dificultad reside en la coincidencia del sujeto infractor y del
sancionador. Por este motivo el art. 45 LPRL establece al respecto que, en el
mbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones
Pblicas, las infracciones sern objeto de responsabilidades a travs de la impo-
sicin, por resolucin de la autoridad competente, de la realizacin de las me-
didas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al proce-
dimiento que al efecto se establezca.
Por tanto, en el caso de que se produzca un incumplimiento en materia pre-
ventiva en el mbito de la Administracin, lo que proceder es la imposicin de
medidas correctoras que consisten en una serie de medios que la Inspeccin de
Trabajo establece para corregir una situacin en la que se incumplen las obliga-
ciones preventivas. Por tanto, aunque no se pueda aplicar la responsabilidad
administrativa, este sistema consiste en la actuacin de un rgano como es la
Inspeccin de Trabajo que trata de obligar a la Administracin de que se trate
para que adopte las medidas adecuadas de prevencin, constituyendo una espe-
274
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cie de control interno de la Administracin Pblica. Por tanto, la normativa a
aplicar no ser la propia de este mbito, en esencia la LISOS, sino la normativa
sobre procedimiento administrativo y de actuacin de la Inspeccin de Trabajo.
Adems de lo anterior, tambin son de aplicacin las normas referidas a las me-
didas de requerimiento y paralizacin del trabajo, de acuerdo con lo previsto en
los arts. 43 y 44 LPRL, pero que pueden llegar a producir problemas al entre-
mezclarse, por razn de la identidad del rgano competente para adoptarlas, con
el procedimiento establecido en el art. 45 LPRL y su reglamento de desarrollo.
El propio art. 45 LPRL establece, para el mbito de la AGE, una serie de
principios que regirn el procedimiento de imposicin de estas medidas. Se
trata de un procedimiento que se iniciar por el rgano competente de la Inspec-
cin de Trabajo por orden superior, a iniciativa propia o a peticin de los repre-
sentantes del personal; tras su actuacin la Inspeccin efecta un requerimiento
sobre las medidas a adoptar, determinando el plazo de ejecucin de las mismas,
del que se dar traslado a la unidad administrativa inspeccionada a efectos de
formular alegaciones. Estos requerimientos se debern dirigir al que, en cada
caso, sea el responsable de la prevencin en la Administracin correspondiente.
As, por ejemplo, en el caso de la AGE, habr que estar al sujeto que el plan de
prevencin prevea como responsable; en caso de discrepancia entre los Minis-
tros competentes como consecuencia de la aplicacin de este procedimiento, se
elevarn las actuaciones al Consejo de Ministros para su decisin final.
Con esa base legal el procedimiento ha sido desarrollado por el Real Decreto
707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedi-
miento administrativo especial de actuacin de la Inspeccin de Trabajo y para
la imposicin de medidas correctoras de incumplimientos en materia de preven-
cin de riesgos laborales en el mbito de la AGE, modificado por el Real Decre-
to 464/2003, de 25 de abril. De acuerdo con el art. 2.1 RD 707/2002 y el art. 45
LPRL este tipo de medidas se aplicar tanto a los funcionarios como al personal
laboral. Adems, se establece, a partir de la reforma realizada por el RD
464/2003, de 25 de abril, que las Administraciones Pblicas de las CCAA y
entidades locales pueden establecer sus propios procedimientos, operando por
tanto como norma bsica en cuanto al personal laboral y como norma supletoria
o de referencia para los funcionarios o el personal estatutario, siendo para ellas
el RD 707/2002 slo una norma de referencia. De igual modo, el art. 2.3
RD 707/2002 establece los sujetos excluidos como es el caso de las entidades
pblicas empresariales, las policas o los centros y establecimientos militares.
El procedimiento establecido por el RD 707/2002 se inicia por la Inspec-
cin de Trabajo, tal y como establece el propio art. 45 LPRL, de oficio ya sea
por orden superior, a iniciativa propia o a peticin de los representantes de los
trabajadores que, en todo caso, tendrn que haber intentado solventar de for-
ma previa el asunto ante el responsable del centro. Se trata de un procedi-
miento especial que no se rige, por tanto, por las normas habituales del pro-
cedimiento de la Inspeccin de Trabajo. Una vez iniciado el procedimiento,
RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MATERIA DE PREVENCIN DE
RIESGOS LABORALES
275
posteriormente, se inicia la fase de desarrollo o instruccin que consiste en la
actividad de investigacin por la Inspeccin de Trabajo que se sustancia a tra-
vs de la realizacin de visitas a la instancia administrativa afectada. Unas visi-
tas que se desarrollan de igual modo que en los casos de las empresas privadas
pero que no requieren preaviso, como se encarg de precisar la STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) de 10 de febrero de 2003 (RJ 2003\2262).
En caso de existir infraccin, se efecta una propuesta de requerimiento
para subsanar las deficiencias y no un acta de infraccin, que es el procedimien-
to habitual de la Inspeccin de Trabajo, y que es la fase de terminacin. En esta
propuesta de requerimiento se exponen las irregularidades, las medidas que
deben adoptarse y su plazo de ejecucin, de un modo equiparable al requeri-
miento previsto en el art. 43 LPRL. No obstante, a diferencia del requerimiento
de este precepto que es una fase previa a la sancin administrativa, el requeri-
miento del art. 45 LPRL es menos eficiente al no tener la misma consecuencia
posterior en caso de incumplimiento, cual es la sancin. Esta ineficacia se ve en
las siguientes fases del procedimiento ya que, a partir de la comunicacin de la
propuesta de requerimiento, se abre un plazo de alegaciones. Si no se realiza
ninguna, la propuesta deviene definitiva y se deben adoptar las medidas esta-
blecidas por la Inspeccin de Trabajo. En caso de existir alegaciones, se puede
realizar un requerimiento definitivo y, en caso de no cumplimentarse, se eleva
a la autoridad competente para que remita el expediente con la propuesta perti-
nente a la subsecretara del Ministerio de Empleo que, a su vez lo remitir, si no
se cumplen las medidas, al Consejo de Ministros. A este rgano le corresponde
la decisin final. En el caso de que el empleado pblico se muestre en desacuer-
do con las medidas establecidas por la Administracin, podr acudir a la va
judicial que se sustanciar en el orden jurisdiccional social.
Todo este procedimiento en el que, ante los incumplimientos de la Adminis-
tracin Pblica, se va subiendo de instancias hasta llegar al Consejo de Minis-
tros, hace que, en la prctica, sea poco habitual que se llegue a estos extremos.
De forma que estos requerimientos de la Inspeccin de Trabajo no son de gene-
ral cumplimiento, lo que lleva a revalorizar el papel del resto de responsabilida-
des en que puede incurrir la Administracin y que han sido analizadas en este
captulo.
277
Captulo 8
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y
REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES
DEL EMPLEADO PBLICO EN EL MBITO DE
LA SEGURIDAD SOCIAL
Susana Barceln Cobedo
Profesora Titular de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO: 1. CONSIDERACIONES GENERALES: MBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DE APLICA-
CIN EN EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES.
1.1. Delimitacin del mbito objetivo de aplicacin: las prestaciones. 1.2. Delimitacin
del mbito de aplicacin subjetivo: el empleado pblico y su distinto encuadramiento
en el Sistema de Seguridad Social.2. EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS
RIESGOS PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE LOS EMPLEADOS
PBLICOS INTEGRADOS EN EL RGIMEN GENERAL. 2.1. Delimitacin del concepto de riesgo
profesional en el marco de la prevencin y reparacin del dao por parte de la Seguri-
dad Social. 2.2. El valor de las presunciones legales en la calificacin de la naturaleza
profesional del riesgo a efectos de tutela social. 2.3. Mecanismos de tutela previstos
desde el Rgimen General de Seguridad Social: las prestaciones. 2.3.1. La prevencin
de los riesgos profesionales y sus prestaciones. 2.3.2. La Administracin como respon-
sable en el mbito de la prevencin: el recargo de prestaciones. 2.3.3. La reparacin de
los riesgos profesionales y sus prestaciones.3. EL TRATAMIENTO REPARADOR Y PREVENTI-
VO DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE LOS
EMPLEADOS PBLICOS INTEGRADOS EN EL RGIMEN ESPECIAL DE FUNCIONARIOS PBLICOS.
3.1. Delimitacin del concepto de riesgo profesional: concepto de accidente en acto de
servicio y de enfermedad en acto de servicio. 3.2. Mecanismos de prevencin y repara-
cin de los riesgos profesionales: las prestaciones. 3.2.1. Las prestaciones reparadoras
del sistema de clases pasivas: las pensiones extraordinarias. 3.2.2. Prestaciones preven-
tivas: los subsidios del Mutualismo Administrativo.
278
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
1. CONSIDERACIONES GENERALES: MBITO OBJETIVO Y
SUBJETIVO DE APLICACIN EN EL TRATAMIENTO
PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS
PROFESIONALES
Las prestaciones del Sistema de Seguridad Social se caracterizan por cum-
plir una doble funcin. De un lado, la de sustituir las rentas dejadas de percibir
cuando se trata de dar cobertura a quien, con carcter previo a encontrarse en la
situacin de necesidad protegida, ha desarrollado una actividad profesional (la-
boral o no, asalariada o autnoma) o un desempeo profesional asimilado al
trabajo a efectos de Seguridad Social. Se trata de las denominadas prestaciones
de nivel contributivo o profesional. De otro lado, y en clara contraposicin con
la exigencia de profesionalidad que caracteriza a las prestaciones de nivel con-
tributivo, las prestaciones de nivel no contributivo o asistencial realizan la fun-
cin de compensar la carencia de recursos econmicos del sujeto protegido
sobre la base de la existencia de una situacin real de necesidad econmica y
con independencia de si tal sujeto realiza o no, o lo ha hecho anteriormente,
alguna actividad profesional.
Es evidente que, si el objeto de este captulo es abordar el tratamiento re-
parador y preventivo de los riesgos profesionales en el mbito de la Seguridad
Social, de los dos grupos de prestaciones descritos (que corresponden a nive-
les diferenciados de proteccin del Sistema de Seguridad Social) solo resulta
de inters el que alberga a las prestaciones de naturaleza contributiva. Pero es
ms, dentro de este, solo interesan aquellas para las que resulte relevante que
la causa que las origina sea de tipo profesional o relacionada de forma directa
con el trabajo; lo que se basa en la diferenciacin que existe, a efectos de la
Seguridad Social, entre riesgos comunes accidente no laboral y enfermedad
comn y riesgos profesionales accidente de trabajo y enfermedad profesio-
nal.
1.1. Delimitacin del mbito objetivo de aplicacin: las prestaciones
El art. 38 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (en lo suce-
sivo, LGSS) establece una correspondencia entre las situaciones protegidas y
las prestaciones, esto es, entre las situaciones de necesidad o contingencias (en
terminologa de Seguridad Social) que la ley considera merecedoras de protec-
cin y la forma de tutelarlas, normalmente mediante medidas de naturaleza
econmica, que son las prestaciones. Se habla entonces de:
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
279
CONTINGENCIA PRESTACIONES
Incapacidad temporal para el trabajo
Maternidad/Paternidad
Riesgo durante embarazo y durante lac-
tancia
Incapacidad permanente para el trabajo
Jubilacin
Muerte y supervivencia
Desempleo
Cargas familiares
Invalidez y jubilacin no contributiva
Subsidio econmico
Subsidio econmico
Subsidio econmico
Pensin econmica vitalicia
Pensin econmica vitalicia
Pensin econmica (vitalicia o tempo-
ral)
Subsidio econmico
Subsidio econmico
Pensin vitalicia
Teniendo en cuenta estas equivalencias, la naturaleza profesional del riesgo
solo se predica respecto de algunas de las contingencias contempladas en el
citado art. 38 LGSS. En concreto, cuando se trate de situaciones de necesidad
que supongan una alteracin de la salud que inhabilite al trabajador para poder
seguir desempeando su actividad profesional, en su doble vertiente temporal y
permanente; o de aquellas otras vinculadas a la muerte del trabajador y que
originan derechos derivados respecto de quienes son sus causahabientes. Pero
es obvio que estas situaciones de necesidad (o contingencias) pueden ser causa-
das por un accidente o una enfermedad que tanto pueden ser profesionales
como comunes, por lo que la profesionalidad deber restringirse a las causadas
directa o indirectamente por el trabajo. En cuanto al resto de las contingencias,
aunque pertenezcan al nivel profesional o contributivo de prestaciones, carecen
de relevancia desde el punto de vista preventivo puesto que se causan bien por
decisin del sujeto (el caso de la jubilacin, la maternidad o la paternidad) o
por voluntad de un tercero (como sucede en el caso de la prestacin por desem-
pleo). Slo habra que advertir que, como se tendr ocasin de constatar, en
relacin con los funcionarios pblicos integrados en su Rgimen Especial de
Seguridad Social, la contingencia de jubilacin protege situaciones de necesi-
dad que se refieren tanto al abandono definitivo de la actividad profesional
como a la incapacidad o inutilidad derivada de acto de servicio que s es rele-
vante desde el punto de vista preventivo.
Ahora bien, junto a las prestaciones descritas cuyo nico objetivo es el de
servir de instrumento para reparar el dao causado por el accidente o la enfer-
medad, no hay que olvidar la existencia de otras prestaciones, tambin ubicadas
en el Sistema de Seguridad Social, pero cuyo propsito no es, nicamente, el de
reparar un dao, sino tambin el de prevenirlo. Es lo que sucede con las contin-
gencias directamente provocadas por la incompatibilidad entre la prestacin de
servicios y la situacin de embarazo de la mujer trabajadora, extensible tambin
a los supuestos en los que esa incompatibilidad se mantenga durante el periodo
posterior de lactancia natural. Se trata de dos prestaciones de naturaleza profe-
sional, causadas por circunstancias directamente relacionadas con la seguridad
y la salud en el trabajo, pese a no ser propiamente, en ninguno de los dos casos,
280
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
un accidente de trabajo (en adelante, AT) o una enfermedad profesional (en lo
sucesivo, EP), conforme al contenido de los arts. 115 y 116 LGSS; sin embar-
go, su tratamiento en estos trminos no es sino consecuencia directa de la co-
mentada vinculacin que estas prestaciones guardan con el trabajo y con las
condiciones de seguridad o salud en las que se desarrolla.
No por casualidad el contrato de trabajo, o la prestacin de servicios de la
funcionaria, se suspende en estos casos cuando existe una incompatibilidad
constatada, desde el punto de vista de la seguridad y la salud laboral, entre el
trabajo y la condicin de embarazada. Juicio que es extensible a la incompati-
bilidad en un periodo de nueve meses tras el parto, entre las condiciones de
trabajo y la salud de la madre en la medida en que ella es la fuente de alimenta-
cin natural de su hijo; o con la propia salud del hijo que puede quedar afectado
por el hecho de la lactancia natural que, a tal efecto, se considera un posible
vehculo de la incidencia negativa de las condiciones de trabajo sobre la salud
del hijo lactante. Algo semejante sucede con los periodos de observacin en los
casos de enfermedades profesionales donde la prestacin econmica de la Se-
guridad Social se justifica sobre la base de una medida preventiva como es
comprobar, y evitar en el futuro, el grado de impacto de la enfermedad profe-
sional en la salud del trabajador.
Pues bien, a partir de la dualidad antes apuntada, y teniendo en cuenta que
todas estas prestaciones participan de la naturaleza profesional del riesgo, el
anlisis que sigue se organiza diferenciando entre las prestaciones del Sistema
de Seguridad Social cuyas causas, aunque relacionadas con la organizacin
productiva y sus condiciones, tienen una finalidad estrictamente reparadora del
dao y aquellas otras que, causadas por factores directamente vinculados con
las condiciones de trabajo, tienen una finalidad directa de evitacin o de pre-
vencin del mismo, aunque tambin cumplan una funcin reparadora al susti-
tuir mediante subsidios econmicos la carencia de recursos que la evitacin del
riesgo provoca al apartar a la mujer, o al trabajador amenazado de enfermedad
profesional, del desempeo normal de su actividad.
PRESTACIONES REPARADORAS DEL
DAO
PRESTACIONES PREVENTIVAS Y
REPARADORAS
Incapacidad temporal y permanente
Lesiones permanentes no invalidantes
Muerte y supervivencia
Riesgo durante el embarazo y la lactancia
Periodos de observacin de la enferme-
dad profesional
1.2. Delimitacin del mbito de aplicacin subjetivo: el empleado pblico
y su distinto encuadramiento en el Sistema de Seguridad Social
Delimitado pues el mbito objetivo de anlisis los mecanismos articulados
desde el Sistema de Seguridad Social para prevenir y reparar los daos relacio-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
281
nados u ocasionados por el trabajo se observa, no obstante, que la cobertura
ofrecida por el Sistema de Seguridad Social no siempre es la misma. Una dis-
paridad que coincide con la diversidad que igualmente caracteriza al colectivo
de empleados pblicos a efectos de su proteccin social ya que, dentro de este
amplio colectivo, conviven funcionarios (de carrera e interinos), personal labo-
ral (por tiempo indefinido o temporal), y eventual (art. 8 de la Ley 7/2007, de
12 de abril, Estatuto Bsico del Empleado Pblico, en lo sucesivo EBEP). Lo
que ha servido para justificar que unos y otros reciban distinto tratamiento den-
tro del mbito de la proteccin social habida cuenta su diferente encuadramien-
to dentro del Sistema de Seguridad Social.
En efecto, teniendo en cuenta el tipo de relacin que estos sujetos mantienen
con quien ostenta la condicin de empleador (la Administracin Pblica), en el
caso de los funcionarios pblicos de carrera, cuya relacin con la administra-
cin es estatutaria (art. 9 EBEP), dicho encuadramiento, en principio, habra de
ser en alguno de los regmenes especiales de seguridad social de los funciona-
rios pblicos previstos en el art. 7.1,e) LGSS. En el supuesto de los funcio-
narios interinos, cuyo nombramiento est justificado por razones de necesidad
y urgencia (art. 10 EBEP), su encuadramiento se ha producido siempre en el
Rgimen General de la Seguridad Social (art. 7.1, a) LGSS), esto es, en el rgi-
men propio de los trabajadores asalariados. Por lo que hace al personal laboral,
y dada su condicin de trabajadores asalariados por cuenta de las Administra-
ciones Pblicas con las que han celebrado un contrato de trabajo, quedan como
tambin encuadrados en el Rgimen General de la Seguridad Social (en adelan-
te, RG), de conformidad con el art. 7.1,a) LGSS. De este modo, mientras que en
el caso de los trabajadores asalariados el hecho de que la figura del empleador
revista la condicin de pblica no diferencia los mecanismos de tutela del Sis-
tema de Seguridad Social respecto del resto de trabajadores asalariados, no
cabe decir lo mismo en relacin con el colectivo de funcionarios pblicos, entre
otras cosas, porque no se trata de trabajadores asalariados aunque desempeen
sus tareas en situacin de subordinacin a cambio de una remuneracin. En
realidad, no se puede afirmar que tcnicamente sean actividades asalariadas, al
menos no desde la ptica de la Seguridad Social; quedando pues la delimitacin
del mbito subjetivo de los regmenes especiales destinados a este tipo de ser-
vidores pblicos a lo que a tal efecto disponga la ley.
En este sentido, es fcil apreciar cmo se ha ido produciendo progresiva-
mente un proceso de reduccin del mbito subjetivo de los regmenes especia-
les de funcionarios pblicos en claro beneficio del RG, constituyendo en la
actualidad un bloque de sujetos protegidos por este ltimo tan relevante num-
ricamente que resulta incorrecta la afirmacin de que el RG es el rgimen de los
trabajadores asalariados mientras que los funcionarios pblicos estn siempre
adscritos a su propio rgimen especial. Cabe recordar que, en la actualidad,
forman parte del campo subjetivo de aplicacin del RG: a) los funcionarios en
prcticas que aspiren a incorporarse a Cuerpos o Escalas de funcionarios que no
estn sujetos al Rgimen de Clases Pasivas as como los funcionarios de nuevo
282
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ingreso de las Comunidades Autnomas (art. 97.2 h) LGSS); b) los funciona-
rios del Estado transferidos a las Comunidades Autnomas que hayan ingresa-
do o ingresen voluntariamente en Cuerpos o Escalas propios de las Comunida-
des Autnomas de destino, cualquiera que sea el sistema de acceso; c) los
funcionarios espaoles que, residiendo en territorio nacional, presten servicios
en determinados organismos internacionales con sede en Espaa (en virtud del
RD 317/1985, de 6 de febrero); y d) los funcionarios tcnicos del Estado al
servicio de la Sanidad Local que hayan optado por su inclusin en el Rgimen
General o no hubiesen hecho expresamente uso de la opcin de inclusin en el
Rgimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado (Ley 14/2000, de 28 de
diciembre).
Pero es ms, la incorporacin de los funcionarios pblicos al RG y su no
inclusin, por tanto, en los regmenes especiales de funcionarios pblicos, for-
ma parte de un proceso que sigue avanzando hasta la ms que segura inclusin
final de todos los funcionarios pblicos en el RG, en paridad, pues, con los
trabajadores asalariados. Lo ha puesto de relieve la reforma que introdujo el
Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 diciembre, de actuaciones en el mbito fiscal,
laboral y liberalizadoras para fomentar la inversin y la creacin de empleo,
cuando estableci que con efectos de 1 de enero de 2011 y vigencia indefini-
da, el personal que se relaciona en el artculo 2.1 del Texto Refundido de la Ley
de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987,
de 30 de abril, excepcin hecha del comprendido en la letra i) estar obligato-
riamente incluido, a los exclusivos efectos de lo dispuesto en dicha norma y en
sus disposiciones de desarrollo, en el Rgimen General de la Seguridad Social
siempre que el acceso a la condicin de que se trate se produzca a partir de
aquella fecha. As pues, los funcionarios pblicos de nuevo ingreso, por lo que
hace al rgimen de pensiones de Clases Pasivas, se consideran a partir de este
momento integrados en el RG; lo que supone, como se ver ahora, un cambio
significativo respecto del tratamiento de aquellas situaciones de necesidad de
origen profesional que causan el derecho a pensiones, como sucede con las ya
mencionadas de incapacidad o inutilidad para el servicio, o de las derivadas de
la muerte del funcionario pblico.
En los trminos expuestos, se podra concluir que, a la hora de abordar el
tratamiento reparador y preventivo de los riesgos profesionales del amplio co-
lectivo de empleados pblicos en el mbito de la Seguridad Social, la solucin
se simplifica pues, segn sea el sujeto protegido, funcionario pblico o personal
laboral, habr que acudir a uno u otro rgimen de proteccin social. Sin embar-
go, el colectivo de funcionarios pblicos, adems de las singularidades ya ex-
puestas en orden a la concrecin de su mbito de aplicacin (pues, se insiste, no
todos los funcionarios estn incluidos en algunos de sus regmenes especiales
de seguridad social), presenta otra ms, sin duda la que puede ser el rasgo dife-
rencial ms relevante desde la perspectiva de tutela. Se trata del doble mecanis-
mo de cobertura compuesto, de un lado, por los denominados Derechos Pasi-
vos, financiados en su mayor parte con cargo a los Presupuestos Generales del
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
283
Estado y gestionados por el Ministerio de Economa y Hacienda (su regulacin
se contiene en Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se
regula el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, en lo sucesivo LCP). Y,
de otro lado, por el Mutualismo Administrativo que otorga prestaciones ges-
tionadas a su vez por entidades diferenciadas que reproducen una estructura de
gestin y funcionamiento semejante a la clsica de Seguridad Social. En con-
clusin, pues, la tutela que los funcionarios pblicos que no estn integrados en
el RG se caracteriza por una dualidad consistente en una regulacin unitaria
para todos los funcionarios pblicos que se encuentra en el Rgimen de Clases
Pasivas, mientras que la tutela mutualista, complementaria de la anterior, se
subdivide en tres regmenes diferentes en funcin del tipo de funcionario pbli-
co: civiles del Estado, militares o de la Administracin judicial.
De este modo, es posible diferenciar entre: a) Funcionarios Civiles del Esta-
do que constituye un modelo de referencia para los otros regmenes especiales
de funcionarios pblicos hasta el punto de que estos se identifican estructural y
funcionalmente en sus aspectos fundamentales con aquel (Real Decreto Legis-
lativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido sobre
Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, en lo sucesivo
TRLSSFC y Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento General del Mutualismo Administrativo); b) Funcionarios de las
Fuerzas Armadas (Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas, en adelante TRLSSFA y Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciem-
bre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Seguridad Social de las
Fuerzas Armadas); c) Funcionarios Civiles de la Administracin de Justicia
(Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Tex-
to Refundido de la Ley sobre Seguridad Social del personal al servicio de la
Administracin de la Justicia, en lo sucesivo TRLSSAJ y RD 1026/2011, de 15
de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Mutualismo Judicial).
No es posible, pues, entender el rgimen de clases pasivas sin el mutualis-
mo, ni este sin aquel, en tanto que se trata de dos mecanismos que actan como
vasos comunicantes estableciendo entre ellos una relacin singular, comple-
mentaria y, en segn qu casos, acumulativa. Mediante el sistema de clases
pasivas el Estado asume la obligacin de dar cobertura a las situaciones de ne-
cesidad definitivas o vitalicias en las que pueda encontrarse el funcionario p-
blico (o sus causahabientes) y que se concretan en prestaciones de carcter ex-
clusivamente econmico y de pago peridico, por razn de jubilacin o retiro
(en cualquiera de sus modalidades, voluntaria, forzosa, por incapacidad o inuti-
lidad para el servicio), de viudedad, orfandad y a favor de los padres (art. 18.2
LCP). Por su parte, el mutualismo se encarga de sustituir los haberes dejados de
percibir en situaciones de necesidad de carcter temporal ligadas al rgimen
de licencias y permisos previstos legalmente para el colectivo de funcionarios
pblicos por razn de enfermedad o accidente (se habla entonces de incapaci-
dad temporal o de lesiones permanentes no invalidantes), por razn de materni-
284
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
dad/paternidad, o las ms recientes vinculadas a las situaciones de riesgo por
durante el embarazo y lactancia. A las que se aaden, en la prctica generalidad
de regulaciones, un destacado cuadro de prestaciones de asistencia social y
servicios sociales as como de asistencia sanitaria y prestaciones familiares
(arts. 18 y 19 TRLSSFC, arts. 8 y 9 TRLSSFA; arts. 11 y 12 TRLSSAJ).
Ahora bien, del cuadro de prestaciones expuesto no todas sern objeto de
estudio sino solo aquellas para las que, como ya se dijo, resulte relevante la
naturaleza profesional o laboral de la causa que las origina. De este modo, res-
pecto de las dispensadas por el sistema de pensiones de clases pasivas solo se
analizarn las referidas a muerte y supervivencia que deriven de enfermedad o
accidente en acto de servicio. Por lo que hace a la jubilacin nicamente intere-
sa en los casos en los que la incapacidad o inutilidad para el servicio est moti-
vada por circunstancias vinculada a la actividad funcionarial. Un criterio seme-
jante habr de seguirse cuando se trate del amplio cuadro de prestaciones que
ofrece el mutualismo; lo que limita el anlisis a las prestaciones que deriven de
enfermedad o accidente en acto de servicio y las vinculadas al riesgo durante el
embarazo y la lactancia.
Por ltimo, y teniendo en cuenta que el encuadramiento de los empleados
pblicos en el Sistema de Seguridad Social puede ser, como ya se ha dicho, en el
RG o en alguno de los regmenes especiales de funcionarios pblicos, el presen-
te captulo se estructurar en dos grandes bloques. Uno, en el que se abordarn
las especialidades que presentan los riesgos profesionales en el RG, especfico de
los trabajadores por cuenta ajena; razones no solo numricas justifican esta deci-
sin ya que, junto al dato nada desdeable del nmero creciente de funcionarios
pblicos adscritos al citado RG (adems, como no poda ser de otra manera, del
colectivo integrado por personal laboral y eventual al servicio de la Administra-
cin Pblica), hay que aadir el hecho de que, en gran medida, mucha de la regu-
lacin contenida en la normativa especfica de funcionarios pblicos, especial-
mente cuando se trata del mutualismo funcionarial, se asemeja enormemente a la
establecida en el RG. En el segundo bloque se atender, en cambio, a las especi-
ficidades propias previstas para los funcionarios integrados en alguno de los re-
gmenes especiales de funcionarios del Sistema de Seguridad Social.
Por tanto, razones sistemticas impuestas por la dualidad del colectivo a
tratar dos posibles encuadramientos en el Sistema de Seguridad Social y el
doble canal de proteccin en el caso de los funcionarios adscritos a la vez al
rgimen de clases pasivas y a su correspondiente mutualismo administrativo
as como el objetivo de evitar reiteraciones innecesarias han obligado a optar
por una estructura expositiva como la indicada. Lo que permitir poner de ma-
nifiesto las divergencias que existen en la tutela que reciben los funcionarios
ante este tipo de riesgos en funcin de cul sea su encuadramiento en el sistema
de proteccin social. Asimismo, y por lo que hace a los mecanismos de tutela o
prestaciones previstas, se diferenciar, tal y como ya se dijo antes, entre presta-
ciones reparadoras y preventivas.
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
285
2. EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS
RIESGOS PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS
INTEGRADOS EN EL RGIMEN GENERAL
El tratamiento reparador de los riesgos profesionales del colectivo de em-
pleados pblicos funcionarios y personal laboral integrados en el RG de la
Seguridad Social no presenta diferencias respecto al resto de trabajadores asa-
lariados o asimilados que forman parte del mismo. Lo que explica que sea pre-
ciso acudir a lo regulado en los arts. 115 y 116 LGSS que definen los conceptos
de AT y EP a efectos de su tutela (o reparacin del dao).
Este tipo de riesgos participan de un tratamiento privilegiado desde el punto
de vista de lo que es la reparacin del dao si se compara con el que reciben los
riesgos comunes. Esto se traduce, por ejemplo, en el hecho de que las prestacio-
nes a recibir por los empleados pblicos integrados en el RG van a ser, por un
lado, econmicamente ms favorables en tanto que para su clculo sern tenidos
en cuenta los salarios realmente percibidos por el empleado pblico; y, por otro,
de ms fcil acceso ya que no ser necesario el cumplimiento del requisito de
carencia o tiempo de cotizacin previo para causar derecho a las diferentes pres-
taciones. Adems de que resultar de aplicacin, cuando proceda, el mecanismo
del alta presunta (instrumento de flexibilizacin que juega en caso de incumpli-
miento por parte del empleador en este caso, la Administracin de la exigen-
cia de dar de alta al trabajador empleado pblico en el RG, art. 125.3 LGSS).
A lo que se suma la existencia de prestaciones, especficas o mejoradas, en se-
gn qu casos, cuando se trata de contingencias de origen profesional.
No obstante, y antes de abordar el anlisis concreto del concepto de riesgo
profesional, parece oportuno hacer una matizacin acerca de su posible alcance
y contenido, segn que el objetivo sea la reparacin o la prevencin de sus po-
sibles consecuencias si se tiene en cuenta que, a estos efectos, la seguridad so-
cial, que responde a una lgica reparadora, y la prevencin de riesgos no operan
bajo parmetros idnticos. Dicho de otro modo, el concepto de AT previsto en
la normativa de seguridad social, dada su vis expansiva, se caracteriza por ser
comprensivo de multiplicidad de situaciones respecto de las que no siempre es
posible hablar en puridad en trminos de riesgo profesional en el sentido de
originado directamente por el trabajo. Es lo que sucede, por ejemplo, con los
denominados AT in itinere, previstos en el art. 115. 2 a) LGSS. Su calificacin
como AT se fundamenta en la idea de que se trata de situaciones que no hubie-
sen tenido lugar de no haberse desplazado el empleado pblico de su lugar de
residencia habitual al trabajo o viceversa. Un fundamento que obliga a determi-
nar con precisin lo que debe ser considerado el trayecto normal de ida y vuel-
ta al trabajo, siendo relevante el lugar de partida y llegada (elemento teleolgi-
co), el itinerario elegido (elemento geogrfico), la duracin del desplazamiento
y sus posibles interrupciones (elemento cronolgico), as como el medio de
transporte utilizado (elemento instrumental).
286
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Algo semejante sucede con un tipo de enfermedad comn, las denominadas
intercurrentes, que igualmente pueden llegar a ser calificadas de AT pese a
tratarse, en realidad, de complicaciones derivadas del proceso patolgico deter-
minado por el accidente mismo (art. 115.2,g) LGSS). En el caso de estas enfer-
medades, si bien es necesario que la enfermedad guarde una relacin directa e
inmediata entre el accidente y/o con la enfermedad derivada del proceso pato-
lgico iniciado por aquel, tambin es posible que se consideren tales las que
pueda contraer el trabajador por la influencia del medio en que se coloque para
alcanzar su curacin, siendo el ejemplo ms evidente el de la enfermedad que
el empleado pblico pueda contraer mientras est hospitalizado como conse-
cuencia de las secuelas de un accidente de trabajo que haya sufrido.
Pues bien, si se traslada la reflexin a la dimensin preventiva del dao pue-
de observarse que el concepto de riesgo profesional o derivado del trabajo que
se maneja no es tan expansivo como el que se usa en materia de seguridad so-
cial; antes al contrario, desde un punto de vista preventivo la conexin con el
trabajo debe ser tan intensa y directa que ser preciso que se trate de un riesgo
que derive, estrictamente, del ambiente, los medios y las circunstancias del
trabajo. En realidad, ms que hablar de riesgos profesionales habra que hablar,
por contraposicin a aquellos, de riesgos del trabajo. Esto justifica que, desde
la perspectiva preventiva, resulte ms que evidente que supuestos como los ya
mencionados relativos al AT in itinere o a las enfermedades intercurrentes ex-
ceden del concepto de riesgo del trabajo ya que, en ambos casos, difcilmente
podrn ser adoptadas por parte del empresario (en este caso, la Administracin
Pblica) las medidas adecuadas para evitar que los mismos se produzcan. En
otras palabras, se escapan del deber general de seguridad exigible al empresario
(administracin, en este caso) en materia preventiva.
Es obvio que en este tipo de accidente el empresario no puede hacer nada
para evitarlos ni prevenirlos. De hecho, las disposiciones de la Ley 31/1995, de
8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) no
son de aplicacin a este tipo de accidente; as, por ejemplo, la propia definicin
de riesgo laboral recogida en el art. 4.2 LPRL establece que su gravedad debe
determinarse con arreglo a criterios de severidad y probabilidad en la produc-
cin del dao. Una probabilidad que en el caso de los denominados in itinere
resulta imposible de concretar por el empresario; lo mismo cabe decir de la
definicin de riesgo laboral grave e inminente de los arts. 4.4. y 21 LPRL.
Una exclusin que, dicho sea de paso y aunque sea adelantar aspectos que
se vern posteriormente, tambin opera respecto de los funcionarios pblicos
integrados en sus regmenes especiales de Seguridad Social, al menos, por lo
que respecta a los derechos pasivos. As pues, puesto que el objetivo de este
captulo es establecer el tratamiento reparador y preventivo de las consecuen-
cias de los daos de carcter profesional en el mbito de la Seguridad Social, se
ha optado por emplear un concepto de riesgo profesional ms prximo al de
riesgo del trabajo. Lo que explica que, cuando se analicen las diferentes situa-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
287
ciones susceptibles de ser calificadas como constitutivas de tales riesgos, no se
haya prestado atencin a los supuestos antes sealados relativos a aquellos ac-
cidentes de trabajo que guardan relacin con el desplazamiento del empleado
pblico o que son debidos a posibles complicaciones patolgicas derivadas del
accidente.
2.1. Delimitacin del concepto de riesgo profesional en el marco de la
prevencin y reparacin del dao por parte de la Seguridad Social
La delimitacin del concepto de riesgo profesional en el mbito de la Seguri-
dad Social obliga a diferenciar dos tipos de situaciones o contingencias: AT y EP.
En relacin al AT, la regulacin acerca de qu deba entenderse como tal
aparece recogida en el art. 115. 1 LGSS en trminos de toda lesin corporal
que el trabajador sufra con ocasin o por consecuencia del trabajo que ejecute
por cuenta ajena. La referencia a la ocasionalidad contenida en la definicin
da cuenta de la amplitud del concepto legal de accidente de trabajo a efectos de
la normativa de Seguridad Social; se exige pues que el nexo causal entre la le-
sin corporal (accidente) y la relacin de trabajo sea mediata, y no necesaria-
mente directa e inmediata. Resulta obvio que el objeto de la reparacin es la
lesin que sufra el empleado pblico a resultas del accidente que sucede con
motivo del trabajo o como consecuencia del mismo; en todo caso, hay que re-
cordar que, desde el punto de vista de la Seguridad Social, no cabe la tutela
(reparacin) cuando se trate de accidentes de trabajo que no lleven aparejada
una baja laboral, aunque s sean relevantes desde la perspectiva preventiva. A
partir del concepto general de AT, se consideran como AT, a efectos de la Se-
guridad Social (perspectiva reparadora): los denominados accidentes en mi-
sin, es decir, aquellos que ocurren fuera del lugar habitual de trabajo pero de-
sarrollando el trabajador tareas laborales; los actos de salvamento y otros de
naturaleza anloga siempre que tengan conexin con el trabajo; o, por ltimo,
los accidentes que pueden ocurrir con ocasin o como consecuencia del desem-
peo de cargos electivos de carcter sindical (art. 115 2, apartados b), c) y d)
LGSS). En todo caso, opera respecto de los mismos la regla general consistente
en que no ser obstculo para tal calificacin que el AT se haya producido por
imprudencia profesional del empleado pblico, siempre que la imprudencia sea
debida a la confianza que supone el ejercicio habitual de su trabajo; ni tampoco
cuando en la comisin del accidente concurra la intervencin culpable o dolosa
de un tercero (empresario, otro trabajador, etc.) siempre que guarde relacin
con la prestacin de servicios.
Esta amplitud del concepto de AT no solo afecta a la relacin de causalidad
exigible entre lesin y prestacin de servicios; el propio concepto de lesin
precisa de una interpretacin extensiva si lo que se pretende es la reparacin de
los posibles daos que el empleado pblico (trabajador o funcionario incluido
en el RG) pueda sufrir debido a la ejecucin de su trabajo. De este modo, y bajo
288
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
el trmino lesin, no solo quedan comprendidas las situaciones de necesidad
(incapacidad, temporal o definitiva, muerte) resultado de un efecto traumtico
provocado por una accin sbita y violenta de un agente exterior (que es la
definicin habitual del accidente) sino, tambin, aquellas otras que, an vincu-
ladas al trabajo, no suceden sin embargo de forma sbita. Se trata, entonces, de
procesos que van provocando el deterioro lento y progresivo de la salud pero
que igualmente impiden al trabajador seguir prestando sus servicios. En conse-
cuencia, dentro del amplio concepto de AT pueden quedar integradas enferme-
dades de etiologa comn siempre que sean ocasionadas por agentes relaciona-
dos con el medio de trabajo o con la actividad laboral. Por tanto, dentro del
concepto de AT (que no de EP, como se ver ms adelante) pueden compren-
derse, adems de las lesiones derivadas del accidente en sentido propio, las
enfermedades comunes siempre que estas se den en determinadas circunstan-
cias que las vinculan al trabajo habitualmente desempeado, y, en consecuen-
cia, reciben tambin la tutela diseada para los riesgos profesionales.
Pues bien, hecha esta reflexin general, la concrecin de las eventuales en-
fermedades comunes susceptibles de ser calificadas de AT se encuentra igual-
mente recogida en el mencionado art. 115 LGSS, teniendo en cuenta que, en el
conjunto de tales enfermedades, hay que establecer ciertas diferencias. En efec-
to, hay determinadas enfermedades comunes, consideradas por el art. 115
LGSS como accidentes de trabajo que, en realidad, estn generando un tercer
tipo de contingencia o riesgo profesional que se suma a los ya clsicos existen-
tes enfermedad profesional y accidente del trabajo.
Se habla en estos casos de las denominadas enfermedades del trabajo para
referirse a: a) aquellas enfermedades de etiologa comn (por tanto, no profe-
sionales) que contraiga el trabajador con motivo de la realizacin de su trabajo
siempre que se pruebe que la enfermedad tuvo por causa exclusiva la ejecucin
del mismo (art. 115. 2, e) LGSS). Pese a la exclusividad impuesta por la norma
lo cierto es que por va jurisprudencial se ha producido una flexibilizacin de
tal exigencia permitindose as que puedan ser calificadas de AT las enferme-
dades comunes en las que el trabajo sea el principal (no necesariamente el ex-
clusivo) factor o elemento desencadenante de la misma. Es lo que sucede con
ciertas patologas cardiacas o con los llamados riesgos psicosociales (estrs,
mobing, acoso laboral, etc.).
Y, b) las enfermedades comunes padecidas con anterioridad por el trabaja-
dor pero que se ven agravadas como consecuencia de la lesin constitutiva del
accidente (art. 115 2 f) LGSS). En este caso, y a diferencia de las otras enfer-
medades constitutivas de riesgo profesional, se trata de una patologa que esta-
ba latente en el trabajador o que ya padeca pero que, a resultas del accidente de
trabajo, se manifiesta por vez primera o se agrava. Bien es verdad que por el
momento esta diferenciacin es meramente nominal sin que comporte trata-
miento propio y distinto respecto al resto de las situaciones calificadas como
AT; de manera que, desde el punto de vista de la reparacin de los daos oca-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
289
sionados por estas enfermedades, los instrumentos articulados de proteccin
social guardan absoluta identidad con los previstos para los AT. Aunque es de
esperar que no suceda lo mismo en el mbito de la prevencin de riesgos, o al
menos no cuando existan indicios ms que razonables (por su reiteracin o
frecuencia), de que en ciertos puestos de trabajo existen factores que pueden
incidir, directa o indirectamente, en la salud del trabajador. En la medida en
que, mientras que el AT, como acontecimiento sbito y violento, puede ser ms
difcilmente previsible, las consecuencias derivadas de estas enfermedades del
trabajo s pueden evaluarse y combatirse de forma ms eficiente.
Por su parte, el concepto de EP aparece recogido en el art. 116 LGSS que
califica como tal a aquella contrada a consecuencia del trabajo ejecutado por
cuenta ajena en las actividades que se especifiquen en el cuadro que se apruebe
por las disposiciones de aplicacin y desarrollo de esta Ley, y que est provo-
cada por la accin de los elementos y sustancias que en dicho cuadro se indi-
quen para cada enfermedad profesional. Por tanto, solo son EP las que estn
listadas; lo que explica que aquellas que no lo estn nicamente puedan llegar
a adquirir tratamiento de riesgo profesional por la va, ya comentada, de los
accidentes de trabajo.
Las EP aparecen listadas en el RD 1299/2006, de 10 de noviembre (que l-
gicamente supuso la derogacin de la normativa hasta entonces vigente del ao
1978) y cuyo objetivo, entre otros, fue adaptar el listado de posibles enferme-
dades profesionales a la nueva realidad productiva y de organizacin del traba-
jo en Espaa. El cuadro vigente comprende una doble lista: Anexo I, que cons-
tituye el de las EP propiamente dichas; y, un Anexo II, que integra a aquellas
otras enfermedades dadas en denominar aspirantes o sospechosas por su ca-
pacidad de llegar a convertirse en profesionales, pero que todava no lo son.
Este sistema de doble lista no es sino la trasposicin de la normativa comunita-
ria (Recomendacin Europea 2003/670/CE de la Comisin de 19 de septiem-
bre). Esto significa, como idea clave, que el hecho de que exista un doble lista-
do no debe interpretarse en el sentido de que todas las enfermedades que
aparecen registradas en ambos anexos son profesionales; antes al contrario,
nicamente lo son las que estn recogidas en el Anexo I, si bien, el hecho de
que existan otras que aparecen en el Anexo II facilita que puedan llegar a serlo
siempre, claro est, que se den los condicionantes para ello. Pero, hasta enton-
ces, las enfermedades aspirantes o sospechosas habrn de ser calificadas, even-
tualmente, como AT y recibir, en consecuencia, el tratamiento que corresponda
desde el punto de vista de la reparacin del dao.
2.2. El valor de las presunciones legales en la calificacin de la naturaleza
profesional del riesgo a efectos de tutela social
En materia de riesgos profesionales resulta destacable el papel que juegan
las presunciones expresamente recogidas en los arts. 115 y 116 LGSS. En con-
290
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
creto, y por lo que hace a la posible calificacin de AT, el mencionado
art. 115.3 LGSS establece como clusula general de aplicacin a las diferentes
situaciones previstas a lo largo de su articulado que: Se presumir, salvo prue-
ba en contrario, que son constitutivas de accidente de trabajo las lesiones que
sufra el trabajador en tiempo y lugar de trabajo. Se trata de una presuncin de
las denominadas iuris tantum, es decir, de las que admiten prueba en contrario,
lo que en la prctica significa que si el accidente en sentido propio (efecto trau-
mtico sbito y violento), o la enfermedad comn, suceden en tiempo y lugar
de trabajo (entendidos ambos conceptos en sentido amplio) la presuncin acer-
ca de la naturaleza profesional del accidente juega a favor del trabajador; sien-
do, en consecuencia, de cuenta de la Administracin (en su calidad de empre-
sario) la carga de probar que el accidente o la enfermedad no guarda conexin
con el trabajo pese a que haya sucedido dentro de las coordenadas temporales y
espaciales correspondientes al mismo.
Esta inversin de la carga de la prueba resultar favorable para el empleado
pblico ya que, por esta va, situaciones que podran plantear problemas inter-
pretativos, ms que razonables en segn qu casos, acerca de su posible co-
nexin con la prestacin de servicios parten a priori de su valoracin como
riesgo profesional. A partir de aqu, y mientras no se pruebe lo contrario, el
dao sufrido ser reparado con todas las cautelas y privilegios antes menciona-
dos derivados de su naturaleza profesional. Por ejemplo, la situacin de incapa-
cidad temporal tendr que ser abonada desde el primer da de baja mdica y su
importe ser el que resulte de aplicar a su base reguladora el porcentaje del 75
por 100; o, en caso de que se hubiese producido el fallecimiento del trabajador,
el cnyuge suprstite o pareja de hecho as como sus hijos tendrn derecho a
una indemnizacin que complementar a la prestacin de la Seguridad Social
que en cada caso corresponda (viudedad u orfandad). Lo que obviamente no
obsta para que la Administracin (o la entidad que gestione los riesgos profe-
sionales en su nombre como puede suceder con las mutuas de accidentes de
trabajo y enfermedad profesional) litigue para obtener una calificacin distinta
(comn) de la naturaleza del riesgo en cuestin.
De manera semejante a lo ya dicho respecto a AT, el art. 116 LGSS estable-
ce dos presunciones en relacin con la enfermedad profesional: una primera,
consistente en que las enfermedades incluidas en el listado reglamentario del
Anexo I no exigen que sea probada la existencia de nexo causal entre la patolo-
ga (o enfermedad) y la prestacin de servicios. En este caso, y a diferencia de
lo que sucede en el caso del AT, se trata de una presuncin iuris et de iure, es
decir, de las que no admiten prueba en contrario. Por tanto, lo importante es
encuadrar la patologa dentro del cuadro reglamentario previsto en el Anexo I;
ahora bien, para que una enfermedad profesional pueda ser catalogada dentro
de esta calificacin es preciso que concurran tres elementos:
a) Que la EP sea consecuencia del trabajo prestado por cuenta ajena, pu-
diendo observarse que, para determinar la naturaleza profesional de la enferme-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
291
dad, la relacin de causalidad entre el trabajo y esta es mucho ms rgida que
cuando se trata de un AT, para el que s se admite, tal y como se ha visto, la
relacin de ocasionalidad entre trabajo prestado y accidente (o lesin). Lo ante-
rior proporciona mayor seguridad jurdica en tanto que libera al trabajador de la
carga de tener que probar el origen profesional de la enfermedad con la comple-
jidad que eso conlleva si se tiene en cuenta que, en la prctica totalidad de si-
tuaciones, se trata de procesos de gestacin lentos durante los cuales el trabaja-
dor ha podido cambiar de trabajo e, incluso, ver modificadas las condiciones
iniciales del mismo. Sin embargo, esta mayor certeza jurdica tiene una conse-
cuencia negativa cual es la dificultad de sostener la naturaleza de profesional de
las enfermedades que estn generadas por una variedad de factores o causas,
dentro de las cuales el trabajo no es sino una ms de ellas.
b) Que la EP sea consecuencia de alguna de las actividades que se especifi-
can en el cuadro previsto en la norma reglamentaria. Se parte de una idea gene-
ral y es que las actividades listadas en el RD 1299/2006, de 10 de noviembre,
puestas en relacin con cada enfermedad, son aquellas que ofrecen un nivel de
ocurrencia ms probable, frecuente o posible.
c) Que la patologa resulte de la accin de elementos o sustancias que, en el
cuadro reglamentario, estn relacionadas respecto de cada EP; de manera que si
dichos agentes provienen del trabajo pero no se encuentran entre los que el
cuadro de EP apunta como origen de la enfermedad, no cabe su calificacin
como profesional.
La segunda presuncin en relacin con la EP no est expresamente recogida
en la norma como la anterior, pero que puede plantearse a tenor del contenido
del Anexo II del RD 1299/2006, de 10 de noviembre, en clara consonancia
con la presuncin del art. 115.3 LGSS. Como se ha dicho en reiteradas ocasio-
nes, solo constituyen EP aqullas que estn contenidas en el Anexo I del
RD 1299/2006. Esto significa que, respecto de las enumeradas en el Anexo II
(las enfermedades sospechosas o aspirantes a profesionales), aunque persisten
dudas acerca de su consideracin como tales, el hecho de aparecer listadas debe
interpretarse en el sentido de que entre las mismas y el trabajo prestado existe
una relacin de causalidad lo suficientemente notoria como para justificar que
dichas enfermedades se hayan incluido en la lista del Anexo II. Por tanto, a
efectos de su consideracin como AT (en tanto no pasen a integrar el listado de
enfermedades profesionales del Anexo I), habr de presumirse su conexin con
el trabajo; algo que no sucede, como ya se ha visto, para el resto de enfermeda-
des no profesionales, y ni siquiera sospechosas de serlo, que s precisan de la
exigencia de prueba del nexo causal entre trabajo y patologa, excepto, como se
ha visto, cuando las mismas sucedan en tiempo y lugar de trabajo (art. 115.3
LGSS). En definitiva, respecto de estas enfermedades sospechosas o aspiran-
tes a profesionales el hecho de haberlas listado ha de ser interpretado como
una atenuacin de la exigencia de prueba al considerarse que la causalidad re-
querida legalmente entre trabajo y lesin est implcita.
292
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
2.3. Mecanismos de tutela previstos desde el Rgimen General de
Seguridad Social: las prestaciones
Una vez que el riesgo (en este caso, de naturaleza profesional en los trmi-
nos ya descritos) se actualiza, tiene lugar lo que, en terminologa de Seguridad
Social, se denomina contingencia o situacin protegida. Conviene volver a in-
sistir en la idea apuntada al comienzo de este captulo relativa a la dualidad
funcional del cuadro legal de prestaciones de nivel contributivo del Sistema de
Seguridad Social. De forma que resulta posible diferenciar, de un lado, las que
cumplen estrictamente una funcin reparadora, concediendo al empleado p-
blico subsidios o pensiones cuando la situacin de necesidad se actualiza. Es el
caso de las prestaciones de incapacidad para el trabajo, la indemnizacin por
lesiones permanentes no invalidantes y las pensiones derivadas de muerte y
supervivencia. De otra parte, hay prestaciones que, pese a estar tambin encua-
dradas en el Sistema de Seguridad Social, cumplen una funcin no solo repara-
dora del dao (mediante la concesin de una prestacin sustitutiva de las rentas
dejadas de percibir), sino tambin preventiva del mismo; es lo que sucede con
las prestaciones de riesgo vinculadas a las situaciones de embarazo y de lactan-
cia a las que, tambin, ha de sumarse la de incapacidad temporal referida a los
periodos de observacin de la enfermedad profesional.
En realidad, todas estas prestaciones (junto con la singularidad que repre-
senta el recargo de prestaciones analizado en el apartado siguiente y que, hay
que anticiparlo ya, no es una prestacin de Seguridad Social, aunque se calcule
su cuanta tenindola como referencia) responden a finalidades que se sitan
ms prximas a la prevencin de riesgos en el mbito de la empresa. As pues,
siguiendo esta dualidad funcional, el anlisis de los mecanismos de tutela dis-
pensados desde el Sistema de Seguridad Social se realizar conforme al bino-
mio prevencin/reparacin diferenciando, en consecuencia, unas y otras presta-
ciones.
2.3.1. La prevencin de los riesgos profesionales y sus prestaciones
Dentro de las prestaciones que presentan esa doble dimensin, preventiva y
reparadora, se ha dicho que, adems de las relativas a los riesgos que pueda ex-
perimentar la trabajadora durante el embarazo y durante la lactancia, es impor-
tante destacar el tratamiento de los periodos de observacin de la enfermedad
profesional. A ellos se refiere el art. 128.1 b) LGSS cuando establece como una
ms de las situaciones determinantes de incapacidad temporal los periodos de
observacin por enfermedad profesional en los que se prescriba la baja en el
trabajo durante los mismos, con una duracin mxima de seis meses, prorroga-
bles por otros seis cuando se estime necesario para su estudio y diagnstico de
la enfermedad; de modo que el tiempo que resulte necesario para estudiar y
diagnosticar una eventual enfermedad profesional va a suponer tiempo de cese
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
293
en la prestacin de servicios. Es evidente que, en este caso, no necesariamente se
ha producido una alteracin de la salud del trabajador (o del funcionario pblico
incluido en el RG) que le inhabilite para prestar sus servicios; simplemente, y de
forma preventiva, lo que se ha hecho es separar fsicamente al trabajador de su
puesto de trabajo (pues no se puede olvidar que la obligacin de cotizar persiste)
con el nico propsito de diagnosticar definitivamente una posible enfermedad
profesional o determinar el nivel de impacto de esa enfermedad en la salud del
trabajador. Asimismo, tratndose de un periodo que se considera como tiempo
de espera ante el diagnstico de una posible enfermedad profesional, su trata-
miento a efectos del reconocimiento de la prestacin de incapacidad temporal
est rodeado de todas las ventajas que se derivan de su condicin profesional a
efectos de la Seguridad Social, fundamentalmente, alta presunta y ausencia de
carencia o periodo previo de cotizacin.
Por lo que hace a las ya mencionadas prestaciones de riesgo durante el emba-
razo/lactancia, su regulacin a efectos de la Seguridad Social se encuentra en los
arts. 134 y 135 LGSS, caso de la primera, y 135 bis y ter LGSS, en el supuesto
del riesgo durante la lactancia. Como antes se ha indicado, ambas prestaciones
ponen de manifiesto una fuerte conexin con las condiciones de desempeo del
trabajo. No en vano el contrato de trabajo o la relacin de servicios de la funcio-
naria se suspende cuando exista incompatibilidad declarada entre la prestacin
de servicios y la condicin de embarazo, extensible al tiempo de lactancia natu-
ral hasta los nueve meses de vida del hijo. En realidad, lo que se ha hecho es
trasladar al mbito de la Seguridad Social el cumplimiento de la obligacin ge-
neral de seguridad y salud que le es propia al empresario (Administracin en este
caso), si bien referida a uno de los colectivos calificados como especialmente
sensibles en materia de riesgos laborales, segn el art. 25 LPRL.
Lo anterior explica que se hayan articulado como prestaciones que gozan de
todos los privilegios y ventajas que rodean a las de origen profesional: mayor
flexibilidad en el cumplimiento de los requisitos de acceso alta presunta y no
exigencia de carencia. Asimismo, el hecho de que participen de la regulacin
propia de la incapacidad temporal derivada de riesgo profesional, determina
que el empresario no asume responsabilidad alguna en el pago de estas presta-
ciones (como s sucede en el caso de que se trate de una situacin de incapaci-
dad temporal derivada de contingencias comunes), que haya una mayor partici-
pacin de las mutuas en su gestin y control. En relacin con la cuanta, est
mejorada incluso respecto de las prestaciones asimilables derivadas de riesgos
profesionales ya que es igual a la prevista para la prestacin de maternidad
(art. 135.3 LGSS y art. 42 Real Decreto 295/2009, de 6 de marzo).
Centrando el tratamiento de ambas situaciones de riesgo en el mbito con-
creto de la prevencin, el art. 26 LPRL (aplicable tambin a los funcionarios
pblicos) disea cul debe ser el marco de proteccin en los casos de embarazo
(extensible tambin a la situacin de riesgo durante la lactancia, art. 26. 4
LPRL), donde se establece que la evaluacin de riesgos impuesta legalmente en
294
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
el art. 16 LPRL debe comprender la naturaleza, el grado y la duracin de la
exposicin de las trabajadoras (o funcionarias) en situacin de embarazo o par-
to reciente a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que puedan in-
fluir negativamente en su salud o en la del feto o del lactante, en cualquier acti-
vidad susceptible de presentar un riesgo especfico.
De este modo, si como consecuencia de esa evaluacin de riesgos se eviden-
ciase que efectivamente puede existir un riesgo para la seguridad y salud, el
empresario (la Administracin) vendr obligado a adoptar las medidas necesa-
rias para evitar la exposicin a dicho riesgo y que se concretan: a) la adaptacin
de las condiciones de trabajo o del tiempo de trabajo de la trabajadora afectada
de manera que, por ejemplo, podra ser suficiente con la no realizacin del tra-
bajo nocturno o con una exclusin del trabajo a turnos de modo que la trabaja-
dora podra seguir desarrollando sustancialmente las mismas funciones;
b) cuando la adaptacin en los trminos indicados no resulte posible o, pese a
la adaptacin, el riesgo persista el empresario deber destinar a la trabajadora a
un puesto de trabajo o una funcin diferente y compatible con su estado, un
cambio de puesto o funcin que se ha de llevar a cabo con las garantas previs-
tas legalmente para el supuesto de movilidad funcional (art. 39 ET) y que solo
tendr efectos hasta el momento en que sea posible la reincorporacin de la
trabajadora (empleada pblica) a su puesto de trabajo anterior; c) en el caso de
que, aun aplicando las reglas sealadas, no exista puesto de trabajo o funcin
compatible, la trabajadora puede ser destinada a puesto no correspondiente a su
grupo profesional, aunque s equivalente, si bien conserva el derecho al conjun-
to de retribuciones de su puesto de origen; y, d) finalmente, cuando el cambio
del puesto de trabajo no fuera tcnica u objetivamente posible o no pueda razo-
nablemente exigirse por motivos justificados el empresario (la Administracin)
podr acordar la suspensin del contrato de trabajo; permitindose as que la
trabajadora pueda solicitar la correspondiente prestacin de riesgo durante el
embarazo dispensada por el Sistema de Seguridad Social.
Esta ambivalencia (dimensin preventiva y reparadora o sustitutiva de ren-
tas) que caracteriza a las prestaciones de riesgo durante el embarazo y durante la
lactancia est muy presente en aspectos concretos de su regulacin. Y as, el
procedimiento para su reconocimiento y concesin exige la necesaria participa-
cin de distintos sujetos y entidades traducindose en un complejo entramado en
el que son preceptivos, por este orden: a) un informe del facultativo del servicio
pblico de salud en que se acredite la situacin de embarazo y la fecha probable
del parto y que, cuando se trata del riesgo durante la lactancia, deber acreditar
el hecho en s de la lactancia natural ya que el facultativo mdico carece de com-
petencias para valorar la incompatibilidad entre trabajo y embarazo o lactancia;
b) un certificado de la empresa (Administracin) sobre la actividad desarrollada
por la trabajadora (o funcionaria) y las condiciones del puesto de trabajo; c) una
certificacin del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en lo sucesivo, INSS)
o de la mutua, en funcin de cul tenga asumida la cobertura de los riesgos pro-
fesionales, donde se estime la existencia de un riesgo para la embarazada o el
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
295
feto (en el riesgo durante el embarazo), o para la madre y el hijo lactante (en el
riesgo durante la lactancia), conforme a lo establecido (de nuevo la dimensin
preventiva) en el art. 26.4 LPRL; d) una declaracin de la empresa (Administra-
cin) sobre la inexistencia de puestos de trabajo compatibles con el estado de la
trabajadora o, cuando estos existan, sobre la imposibilidad, tcnica u objetiva, de
realizar el traslado correspondiente, o que no pueda razonablemente exigirse por
motivos justificados; declaracin que deber ir acompaada de un informe sobre
estos extremos emitido por el servicio de prevencin de riesgos de la empresa,
propio o ajeno (art. 39, para el riesgo durante el embarazo, y art. 51, para el ries-
go durante la lactancia, ambos del RD 295/2009, con una remisin en bloque del
segundo a lo establecido en el primero).
2.3.2. La Administracin como responsable en el mbito de la prevencin:
el recargo de prestaciones
El recargo de prestaciones completa la dimensin preventiva de la Seguri-
dad Social en relacin con los riesgos profesionales, si bien, es preciso aclarar
que no se trata de una prestacin del Sistema, sino que materializa la responsa-
bilidad empresarial por el incumplimiento de las normas preventivas, aunque
esta se calcule sobre la cuanta de las prestaciones de Seguridad Social a las que
el trabajador accidentado puede tener derecho. Lo que explica su tratamiento en
un epgrafe propio, diferenciado de lo que son, estrictamente, prestaciones de
Seguridad Social (abordadas ya en el apartado anterior). Sobre este particular
es importante destacar la distinta asuncin de responsabilidad que asume la
Administracin en materia de prevencin de riesgos laborales; as, mientras
que la Administracin est obligada a hacer frente al recargo de prestaciones
respecto de su personal, funcionario o laboral, encuadrado en el RG. No sucede
lo mismo ni en el mutualismo, ni en el Rgimen de Clases Pasivas que no con-
templan esta figura.
Hecha esta salvedad, la responsabilidad empresarial en orden al recargo de
prestaciones se recoge en el art. 123 LGSS cuando dispone que Todas las
prestaciones econmicas que tengan su causa en accidente de trabajo o enfer-
medad profesional se aumentarn, segn la gravedad de la falta, en un 30 o un
50 por 100, cuando la lesin se produzca por mquinas, artefactos e instalacio-
nes, centros o lugares de trabajo que carezcan de los dispositivos de precaucin
reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones o cuando no se
hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en
el trabajo o las elementales de salubridad o las de adecuacin personal a cada
trabajo, habida cuenta de sus caractersticas y de la edad, sexo y dems condi-
ciones del trabajador. Se presenta as el recargo como mecanismo de imputa-
cin de responsabilidad empresarial que requiere de la existencia de un incum-
plimiento previo por parte del empresario de las medidas en materia preventiva,
y del que es necesario que derive un dao que, a su vez, merezca ser protegido
296
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
desde el mbito de la Seguridad Social, lo que explica la conexin del recargo
con la prevencin de riesgos laborales.
Desde esta perspectiva, es evidente que el recargo entronca con el deber
general de proteccin, recogido en el art. 14.2 LPRL, que el empresario (o la
Administracin) asume respecto de sus trabajadores frente a los riesgos labora-
les. De forma que, una vez constatado el incumplimiento empresarial del que se
derive un accidente de trabajo, entran en juego las distintas responsabilidades
previstas legalmente, entre las cuales destaca la imposicin del recargo. Ahora
bien, para que el recargo resulte de aplicacin, es preciso que el accidente de
trabajo que trae causa del incumplimiento empresarial previo reconozca el de-
recho del trabajador (o de sus causahabientes, en caso de que hubiese originado
el fallecimiento de aquel) de una de las prestaciones del Sistema de Seguridad
Social y que se concretan en: las prestaciones de incapacidad para el trabajo, en
su doble dimensin, temporal y permanente; y las prestaciones por muerte y
supervivencia. En los trminos en los que se define en la LGSS, el recargo su-
pone un plus que se aade a la cuanta que corresponda a la prestacin de Segu-
ridad Social y que debe ser abonado por el empresario.
La finalidad del recargo de prestaciones es doble. De una parte, evitar los
AT que son consecuencia de infracciones empresariales de la normativa de
riesgos laborales; y de otra, impulsar coercitivamente el cumplimiento del de-
ber empresarial de seguridad recogido en la LPRL, incrementando sus respon-
sabilidades, de forma que al empresario no le resulte menos gravoso indemni-
zar al accidentado que adoptar las correspondientes medidas de seguridad.
Como se ha dicho, uno de los elementos esenciales para que pueda imponer-
se la responsabilidad por recargo es la existencia de un incumplimiento empre-
sarial, tanto del deber general de prevencin, que se establece en los arts. 14 y
15 LPRL, en el sentido de que el empresario (o la Administracin) deber ga-
rantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los
aspectos relacionados con el trabajo; realizando, por ejemplo, la prevencin de
los riesgos laborales mediante la integracin de la actividad preventiva en la
empresa, la evaluacin de riesgos y la planificacin de la actividad preventiva.
Pero el empresario tambin debe cumplir las obligaciones especficas o instru-
mentales de prevencin establecidas en los arts. 17 y siguientes de la LPRL en
relacin con equipos de trabajo, de proteccin individual, de vigilancia de la
salud, de documentacin, de formacin, e informacin, entre otros. Con carc-
ter general se puede decir que la responsabilidad empresarial a efectos de la
imposicin del recargo puede derivar del incumplimiento de cualquier medida
de seguridad que racionalmente sea necesaria a consecuencia de la evaluacin
de riesgos, aunque la misma no est prevista especficamente en norma alguna.
Lo que no supone que el mero acaecimiento del accidente implique, necesaria-
mente, violacin de medidas de seguridad; de forma que si no puede imputarse
a la empresa dolo o negligencia, aunque sea de un nivel mnimo, no puede re-
conocerse el derecho del trabajador al recargo.
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
297
Otro elemento esencial es la relacin de causalidad que debe existir entre el
incumplimiento empresarial y el dao producido que es causa, a su vez, de las
prestaciones de la Seguridad Social que se recargan. El nexo causal debe que-
dar acreditado, no se presume, siendo la carga de la prueba, como regla general,
a cargo de quien reclame el recargo, generalmente el trabajador o a sus causa-
habientes, caso de que, consecuencia del incumplimiento empresarial, se hubie-
se producido el fallecimiento de aquel. Por este motivo, aunque exista infrac-
cin, no cabe imponer el recargo si la misma no es la causa directa del
accidente (dao); una relacin de causalidad que ha de quedar suficientemente
probada y debe ser examinada en cada caso concreto y segn las propias cir-
cunstancias. De este modo, debe quedar probado bien que la infraccin ha oca-
sionado o agravado el accidente, o bien que, de no haber concurrido dicha in-
fraccin, el accidente no se hubiese producido o las consecuencias hubiesen
sido inferiores.
Este nexo causal se mantiene, incluso, en los casos en los que la omisin de
tales medidas de seguridad y salud no sean debidas directamente a la culpa del
empresario directamente sino de trabajadores con facultades de organizacin y
direccin de la actividad productiva. Y, tambin, cuando haya mediado la con-
ducta del trabajador accidentado puesto que es obligacin del empresario ga-
rantizar una proteccin eficaz en materia de seguridad e higiene en el trabajo;
efectividad que, como recoge el art. 15.4 LPRL, deber prever la distraccin
o imprudencia no temeraria que pudiera cometer el trabajador. Por tanto, no
se rompe la relacin de causalidad cuando el trabajador accidentado fuese, por
sus especiales caractersticas y cargo, quien deba velar por el cumplimiento de
las medidas de seguridad inobservadas. Ni tampoco, cuando haya mediado im-
prudencia profesional o exceso de confianza del trabajador en la comisin de la
infraccin o en la generacin del dao ya que, ambas situaciones, carecen de
entidad suficiente para excluir totalmente o alterar la imputacin de la infrac-
cin a la empresa que es la que est obligada a garantizar a sus trabajadores una
proteccin eficaz en materia de seguridad e higiene en el trabajo. Excepto, cla-
ro est, cuando la imprudencia profesional o el exceso de confianza, convertido
en imprudencia temeraria, hayan operado como causa exclusiva del accidente y
por ello exoneren al empresario (o la Administracin) de la responsabilidad por
recargo o, al menos, la atenen en su grado o cuanta. Es decir que, si media
culpa grave del trabajador, la responsabilidad que deba asumir el empresario en
cuanto al recargo se modera de forma que la cantidad a abonar por ese concep-
to es inferior.
2.3.3. La reparacin de los riesgos profesionales y sus prestaciones
Entre las situaciones de necesidad de origen profesional merecedoras de
tutela ocupa un papel destacado, por su mayor incidencia, aquellas que afectan
a la salud del trabajador (funcionario o personal laboral integrado en el RG)
298
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
menoscabando su capacidad para el trabajo. En estos casos se establecen tres
posibles mecanismos de tutela:
A) En primer lugar, cabe hablar de la prestacin de incapacidad temporal
(en adelante IT), regulada por el art. 128 LGSS y que, como su propio nombre
indica, est pensada para dar cobertura a la alteracin de la salud que, de forma
temporal, inhabilita al trabajador o funcionario para prestar sus servicios. En
tanto que derivada de riesgo profesional son de aplicacin los mecanismos que
flexibilizan el cumplimiento de los requisitos de acceso a la misma, tal y como
ya se ha comentado; lo que significa que no ser necesario reunir el periodo de
cotizacin de ciento ochenta das dentro de los cinco aos inmediatamente an-
teriores al hecho causante establecido en el art. 130 a) LGSS; ni tampoco impe-
dir su acceso que la Administracin no haya cumplido con su obligacin de
dar de alta al trabajador o al funcionario en el RG ya que opera el mecanismo
del alta presunta, a tenor del art. 125. 3 LGSS.
Junto a las ventajas indicadas hay que apuntar, tambin, que la cuanta de la
prestacin a percibir en estos casos es mayor que si se tratase de una contingen-
cia comn. Por un lado, porque a la base de cotizacin del mes inmediatamen-
te anterior al hecho causante (que es la que sirve para calcular la base regula-
dora de la prestacin, en adelante BR) se incluye la cotizacin adicional por las
horas extraordinarias realizadas por el trabajador; y, por otro, porque el porcen-
taje aplicable a la BR es del 75 por 100 que se percibe desde el primer da de
baja mdica y permanece invariable durante toda la situacin de IT. Asimismo,
y a diferencia de lo que sucede cuando se trata de una IT derivada de contin-
gencias comunes, el abono de la prestacin corresponde ntegramente a la en-
tidad gestora o colaborada (Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, en lo sucesivo MATEP), sin intervencin alguna por parte del
empresario (o la Administracin). Sobre la cuanta de esta prestacin es posible
que la Administracin Pblica, respecto de personal, funcionario y laboral,
pueda complementar la prestacin hasta alcanzar, como mximo, el 100 por
100 de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el
mes anterior al de causarse la incapacidad (art. 9. 1 y 2 Real Decreto-Ley
20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuesta-
ria y de fomento de la competitividad); una potestad que la Administracin
General del Estado ha reconocido respecto de su personal (funcionario y labo-
ral), de conformidad con la Disposicin Adicional Decimoctava RD Ley
20/2012, de 13 de julio)
En cuanto a la duracin de esta prestacin no presenta ninguna especialidad
en funcin de cul sea la naturaleza del riesgo siendo as que la misma ser de
trescientos sesenta y cinco das, prorrogables por otros ciento ochenta das
cuando se presuma que durante este periodo ampliado el trabajador (empleado
pblico) puede ser dado de alta mdica por curacin (art. 128 1 LGSS). La
gestin y control de la prestacin de la IT derivada de riesgos profesionales
puede recaer tanto en una MATEP como en la propia Entidad Gestora de la
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
299
Seguridad Social (INSS). En relacin con este tipo de riesgos, la participacin
de las MATEPS es amplia ya que son ellas las encargadas de emitir el primer
parte de baja as como los sucesivos partes de confirmacin de la misma; com-
petencia de control y gestin que mantienen hasta alcanzar los trescientos se-
senta y cinco das de duracin, momento en el que asumir dicho control, como
nico competente, el INSS.
B) En segundo lugar, se encuentra la prestacin de incapacidad permanente
(en lo sucesivo IP), definida legalmente como la situacin del trabajador que,
despus de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido dado
de alta mdicamente, presenta reducciones anatmicas o funcionales graves,
susceptibles de determinacin objetiva y previsiblemente definitivas, que dis-
minuyan o anulen su capacidad para el trabajo (art. 136.1 LGSS). El trnsito,
pues, desde una situacin de IT a otra de carcter permanente tendr lugar
cuando, transcurrido el tiempo necesario para la curacin de las lesiones, estas
devengan previsiblemente en definitivas; bien es verdad que ese tiempo nece-
sario no siempre tiene que coincidir con el previsto como duracin mxima de
la incapacidad temporal, esto es, 365 das ms una eventual prrroga de 180
das (lo que supone un total de 545 das), ya que en cualquier momento se pue-
de iniciar un expediente de incapacidad permanente. En todo caso, como lo ms
habitual es que, transcurrido el tiempo mximo de duracin de la IT, las lesio-
nes no hayan sanado, se articula un tiempo de espera entre ambas situaciones.
Ese tiempo puede prolongarse hasta tres meses ms a contar desde el momento
en que finaliz la situacin de IT; o bien hasta alcanzar el mximo de 730 das
desde su inicio. Durante este tiempo de espera el trabajador (empleado pblico)
seguir cobrando el subsidio econmico de IT en idntica cuanta a la que vi-
niera percibiendo en el momento de su agotamiento (365 545 das, segn si
ha habido o no prrroga).
La prestacin de IP presenta en su regulacin un elemento especialmente
significativo por lo que supone de diferenciacin si se compara con el trata-
miento previsto para los funcionarios pblicos encuadrados en alguno de sus
regmenes especiales de la Seguridad Social. Se trata de la distinta calificacin
de esta situacin de necesidad en funcin del porcentaje de reduccin de la ca-
pacidad de trabajo del sujeto. As, conforme al contenido del art. 137 LGSS es
posible diferenciar los siguientes grados de incapacidad permanente: a) Incapa-
cidad Permanente Parcial (IPP), que es aquella que, sin alcanzar el grado de
total, ocasiona al trabajador una reduccin de su capacidad para el trabajo supe-
rior al 33 por 100 en su rendimiento normal para su profesin habitual, sin im-
pedirle la realizacin de las tareas fundamentales de la misma; b) Incapacidad
Permanente Total (IPT), cuando la reduccin de la capacidad imposibilite al
trabajador para desempear las tareas fundamentales de su profesin o del gru-
po profesional en que aquella estaba encuadrada, aunque no le impida desarro-
llar otros trabajos; c) Incapacidad Permanente Absoluta (IPA), cuando la inca-
pacidad le inhabilita para desarrollar trabajos de cualquier naturaleza, si bien no
le impide realizar aquellos de carcter marginal, siempre que sean compatibles
300
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
con su estado; d) Gran Invalidez (GI), cuando el trabajador afectado por la in-
capacidad (que puede ser, total o absoluta) necesite de la ayuda de otra persona
para realizar los actos esenciales o bsicos de la vida diaria.
En relacin con el disfrute de la pensin de IP, en funcin de los grados
apuntados y de su posible compatibilidad con el desempeo de otra actividad,
es importante subrayar los cambios introducidos por la Ley 27/2011, de 2 de
agosto, sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del Sistema de Segu-
ridad Social (cambios que entrarn en vigor el 1 de enero de 2013). El primero
est relacionado con la IPT para la profesin habitual o grupo profesional en
que aquella se encuentre encuadrada (art. 3.2 Ley 27/2011); para este caso, se
ha dispuesto que la pensin sea compatible con el salario que pueda percibir el
trabajador (o el funcionario) en la misma empresa o en otra distinta, siempre y
cuando las funciones no coincidan con aquellas que dieron lugar a la IPT. As
pues, el concepto de profesin habitual no debe ser interpretado en sentido res-
tringido, es decir, limitado al desempeo de unas tareas concretas de un puesto
de trabajo sino que habr de identificarse con el concepto ms amplio y genri-
co de categora profesional. Se trata de un cambio que, al tiempo que modifica
con carcter general el concepto de IP, clarifica la situacin de determinados
colectivos de cuerpos de funcionarios estatales y autonmicos, integrados en el
RG, que ya tenan establecidas y reguladas funciones denominadas de segunda
actividad (es el caso, de policas y bomberos); o de los funcionarios que, en
virtud del art. 78.3 EBEP, sean objeto de movilidad, por razones de salud y de
rehabilitacin, del funcionario a otro puesto que se encuentre vacante. El se-
gundo de los cambios tiene que ver con la IPA y la GI clarificando la compati-
bilidad de estos grados de incapacidad con el desempeo de posibles activida-
des antes de cumplir la edad de jubilacin ya que, a partir de esa edad, no son
compatibles esas actividades si determinan la inclusin del trabajador (o del
funcionario) en alguno de los regmenes de la Seguridad Social (art. 3.3 Ley
27/2011).
Pues bien, es importante tener en cuenta el grado de la incapacidad, no solo
por lo que representa de diferente respecto del tratamiento que se dispensa a los
funcionarios integrados en sus regmenes especiales (tal y como se ver en un
epgrafe posterior), sino tambin porque, cuando se trata de riesgos profesiona-
les, el grado de incapacidad no incide, en ningn caso, en la BR que sirve para
fijar la cuanta de la prestacin. De forma que la BR en estos casos ser igual al
promedio de los salarios reales de los ltimos doce meses de trabajo efectivo.
Algo que no sucede, por ejemplo, cuando se trata de los riesgos comunes para
los que se articulan bases reguladoras distintas en funcin de cul sea el grado
y la situacin de alta o no alta del trabajador que la solicita.
Establecida la BR conforme a lo ya dicho, el porcentaje a aplicar estar con-
dicionado por el grado de incapacidad:
Grado de IPP = indemnizacin a tanto alzado de 24 meses de la BR que
haya servido para determinar la prestacin de IT.
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
301
Grado de IPT = 55 por 100 de la BR (regla general).
Grado de IPA = 100 por 100 de la BR.
Grado de GI = la cuanta ser incrementada en un complemento resultado
de sumar dos porcentajes:
a) 45 por 100 de la base mnima de cotizacin vigente en el momento del
hecho causante (actualizacin contingencia);
b) 30 por 100 de la ltima base de cotizacin del trabajador;
C) Por ltimo, y en tercer lugar, hay que hacer referencia a la indemniza-
cin por lesiones permanentes no invalidantes que est prevista para las situa-
ciones de necesidad constitutiva de lesiones, mutilaciones y deformidades de
carcter definitivo que son consecuencia directa de una patologa profesional y
que, sin llegar a constituir una incapacidad de tipo permanente en cualquiera de
sus grados, no obstante supongan una disminucin o alteracin de la integridad
fsica del trabajador, siempre que dichas lesiones aparezcan recogidas en el
baremo establecido en la Orden 1040/2005, de 18 de abril. Dicho baremo inclu-
ye un listado cerrado de las lesiones con derecho a indemnizacin y valora la
prdida o disminucin funcional; de forma que si, por ejemplo, el empleado
pblico padeciese dos lesiones individualizadas (hipoacusia y prdida del sen-
tido del olfato) cada una de las lesiones dara derecho a una indemnizacin se-
paradamente, salvo que la suma de todas le permitiese el reconocimiento del
derecho a una prestacin de IP. No sucedera lo mismo si, tratndose de la
misma lesin, quedase recogida en distintos apartados del baremo ya que en-
tonces la lesin solo podra ser reparada con una nica indemnizacin de las
dos posibles.
Junto a las mencionadas prestaciones previstas para tutelar al trabajador (o
funcionario) ante las posibles alteraciones de la salud hay que mencionar, tam-
bin, aquellas otras que estn causadas por la muerte del trabajador. O, dicho de
otro modo, las pensiones de viudedad, orfandad y a favor de familiares (art. 171
LGSS). Estas pensiones no precisan, al igual que sucede en el resto de presta-
ciones cuando la causa es de origen profesional, el cumplimiento del requisito
de carencia por parte de quien es el sujeto que las causa, esto es, empleado p-
blico que fallece. De este modo, por ejemplo, puede acceder a la pensin de
viudedad el cnyuge que sobrevive o la pareja de hecho (siempre y cuando esta
ltima cumpla con los requisitos especiales previstos en el art. 174 LGSS en
orden a tiempo de convivencia y lmite de ingresos), aun cuando el empleado
pblico no hubiese cumplido el requisito general de cotizacin de quinientos
das, caso de estar trabajando; o de quince aos, caso de no encontrarse en el
momento del fallecimiento en situacin de alta.
Asimismo, cual sea la situacin en la que se encuentre el sujeto causante en
el momento del fallecimiento se convierte en un factor determinante en la
cuantificacin de las diferentes pensiones. En concreto, y por lo que hace a l
a pensin de viudedad, si entonces aquel se encontraba en activo, la determi-
302
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
nacin de la BR de esta pensin se har tomando los salarios que estuviera
percibiendo en ese momento. Si, por el contrario, ya era pensionista de jubila-
cin o de incapacidad permanente, la BR de la pensin de viudedad ser la
misma que sirvi para calcular la pensin que reciba el pensionista, incremen-
tndose la resultante con las mejoras y revalorizaciones que hubiese experi-
mentado como si la pensin de viudedad se hubiese calculado en el momento
en el que se origin la situacin de pensin anterior/previa de jubilacin o in-
capacidad. Fijada en los trminos descritos la BR de la pensin de viudedad,
el porcentaje aplicable a la misma ser, como regla general, el 52 por 100
(salvo excepciones).
En cuanto a las pensiones de orfandad y a favor de otros familiares que con-
vivan con el empleado pblico en el momento de su fallecimiento habrn de
calcularse a partir de la BR que haya servido para calcular, en cada caso, la
pensin de viudedad; una vez fijada esta, el porcentaje aplicable a la misma
ser del 20 por 100 por cada uno de los hurfanos (o familiares). Por tanto, ser
esencial, a efectos de concretar la cuanta de la pensin, que la naturaleza del
riesgo profesional haya sido debidamente acreditada en la situacin previa (por
ejemplo, ya se ha visto, si el sujeto que fallece es pensionista de IP, que esta sea
debida a riesgo profesional). La edad de acceso a la pensin de orfandad se ha
visto igualmente modificada por la mencionada Ley 27/2011, que se concreta
en menores de veintin aos, en cualquier caso, o de veinticinco aos, para el
caso de que no realice trabajo lucrativo o cuando, realizndolo, no perciba por
esta causa rentas superiores, en cmputo anual, al salario mnimo interprofesio-
nal (SMI).
Adems de las pensiones expuestas, y este es un dato que debe ser tenido
en consideracin, en el caso de muerte del empleado pblico derivada de ries-
gos profesionales, el cnyuge superviviente o pareja de hecho y los hurfanos,
tendrn derecho, tambin, a percibir una indemnizacin a tanto alzado equiva-
lente a seis mensualidades, caso de los primeros, o de una mensualidad, en el
supuesto de los hijos. Se trata, pues, de una indemnizacin que complementa
a la pensin de viudedad/orfandad (art. 177 LGSS), estando prevista solo
cuando se trate de un riesgo profesional. Por ltimo, y en relacin con este tipo
de riesgos, es importante subrayar el beneficio que representa para el sujeto
suprstite la presuncin recogida en el art. 172.2 LGSS, al prever que se con-
siderarn muertos a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad
profesional quienes tuviesen declarada (en el momento del fallecimiento) una
incapacidad permanente en grado de absoluta o gran invalidez. De lo contra-
rio, habr de probarse la relacin de causalidad entre el accidente de trabajo o
la enfermedad profesional y la muerte, siempre que dicho fallecimiento tenga
lugar en los cinco aos siguientes al accidente de trabajo, limitacin temporal
que no opera en el caso de la enfermedad profesional debido al hecho de cons-
tituir a veces procesos de generacin que abarcan periodos temporales muy
amplios (como sucede, tpicamente, con el cncer provocado por la aspiracin
de fibras de amianto).
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
303
3. EL TRATAMIENTO REPARADOR Y PREVENTIVO DE LOS RIESGOS
PROFESIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL DE LOS EMPLEADOS PBLICOS INTEGRADOS EN EL
RGIMEN ESPECIAL DE FUNCIONARIOS PBLICOS
En relacin con el colectivo de funcionarios pblicos que se integran en al-
guno de los regmenes especiales de funcionarios del Sistema de Seguridad
Social previstos por el art. 10.2, d) LGSS, hay que insistir en la idea, ya apun-
tada al comienzo de este captulo, referida a la singularidad del tipo de tutela
social. Una tutela que se concreta a travs de dos mecanismos de proteccin
distintos, al tiempo que complementarios, que son los denominados derechos
de Clases Pasivas (comn para todo este tipo de funcionario pblico pero del
que estn excluidos los funcionarios integrados en el RG), y los derivados
del Mutualismo Funcionarial (subdividido en tres regmenes referidos, respec-
tivamente, a los funcionarios civiles del Estado, a los funcionarios militares y a
los funcionarios de la Administracin de Justicia). As pues, para conocer el
tratamiento reparador y preventivo de los riesgos profesionales en relacin con
este tipo de funcionarios ser preciso tener en cuenta la normativa de cada uno
de estos dos mecanismos de tutela que, como se tendr ocasin de constatar, no
siempre es coincidente. De todas formas, es importante volver a insistir en la
idea ya apuntada relativa al nuevo tratamiento que estos funcionarios han reci-
bido en materia de proteccin social.
Y as, desde el primero de enero del 2011, los funcionarios pblicos de nue-
vo ingreso, y solo por lo que hace al rgimen de pensiones de Clases Pasivas,
se integran desde el principio en el RG, convirtindose el sistema de Clases
Pasivas en un rgimen a extinguir, si bien con un tiempo de vigencia que, si no
hay nuevas normas al respecto, ser sin duda muy amplio. Lo anterior supone,
no obstante, que el mecanismo del mutualismo se mantiene para los nuevos
funcionarios (no se aplica, como se sabe, a los funcionarios integrados desde
hace tiempo en el RG) y, tambin, para los que ya estuvieran integrados en el
sistema de Clases Pasivas antes de enero de 2011, cuya situacin no vara.
Siguiendo el esquema empleado en el apartado anterior, se analizar en pri-
mer lugar el alcance del concepto de riesgo profesional que se maneja para es-
tos colectivos, para despus considerar los mecanismos establecidos o presta-
ciones establecidas para hacer frente a las consecuencias de dicho riesgo. En
ambos casos, habr de partirse de la dualidad antes apuntada de su sistema de
proteccin; esto es, derechos pasivos y mutualismo.
3.1. Delimitacin del concepto de riesgo profesional: concepto de
accidente en acto de servicio y de enfermedad en acto de servicio
Como se ha visto en relacin con los empleados pblicos (laborales o fun-
cionarios) integrados en el RG, el concepto de riesgo profesional queda referido
304
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
al accidente de trabajo y la enfermedad profesional en los trminos de los
arts. 115 y 116 LGSS. Pues bien, por lo que hace a los funcionarios pblicos
integrados en los regmenes especiales, el concepto de riesgo profesional que se
maneja es el referido al acto de servicio. De forma que es el acto de servicio
el factor desencadenante, y sus consecuencias el objetivo a tutelar o a prevenir,
segn proceda. No obstante lo anterior, cuando se trata de concretar qu debe
entenderse por accidente o enfermedad en acto de servicio se observa que exis-
te una cierta disparidad entre los conceptos que se utilizan por la normativa de
clases pasivas, de una parte, y por las normas que rigen el mutualismo adminis-
trativo, de otra; lo que contrasta con lo que sucede con los empleados pblicos
integrados en el RG para los que opera un nico concepto.
As, por lo que hace a los derechos pasivos, las nicas referencias al concep-
to de accidente o enfermedad en acto de servicio se encuentran, por un lado, en
el art. 19 LCP cuando diferencia, en funcin de la naturaleza del riesgo, entre
pensiones ordinarias y extraordinarias; y, de otro lado, en el art. 47.2 LCP cuan-
do seala que dar origen a pensin extraordinaria de jubilacin o retiro la
incapacidad permanente o inutilidad del personal comprendido en este captu-
lo..., siempre que la misma se produzca, sea por accidente o enfermedad, en
acto de servicio o como consecuencia del mismo. En caso de la enfermedad
causante de la inutilidad, esta deber constar como adquirida directamente en
acto de servicio o como consecuencia directa de la naturaleza del servicio de-
sempeado. La normativa de Clases Pasivas ofrece, pues, un concepto de acto
de servicio como causante del dao ms restrictivo (o limitativo), si se compara
con el, ya visto, de AT en el RG, en tanto que exige una relacin de causalidad
directa y efectiva del servicio con la incapacidad permanente o la inutilidad. La
norma introduce un requisito objetivo y alternativo, cual es que el accidente
suceda segn el previsible y normal discurrir de los actos especficos de la ac-
tividad del funcionario pblico; o bien que el hecho daoso sea debido a un
concreto riesgo caracterstico y dominante cuya prctica, por s y nada ms que
por ejercer aquella actividad, aboca a sufrir el dao como consecuencia directa
de la naturaleza del servicio desempeado.
Algo semejante sucede cuando se trata de definir la enfermedad en acto de
servicio, ya que el concepto que el citado precepto propone, en tanto que sus-
ceptible de causar las correspondientes pensiones extraordinarias, exige que
dicha enfermedad tenga o traiga causa directamente del servicio desempea-
do o que se adquiera en acto de servicio. La concurrencia de ambos requisi-
tos supone que la enfermedad determinante, por ejemplo, de la incapacidad
permanente ha de guardar relacin ntima con el desempeo del servicio pres-
tado, esto es, con la actividad desarrollada por el interesado al estar en acto de
servicio; una actividad que se configura como la causante de la enfermedad o
bien que tal enfermedad es una consecuencia que se deriva de la propia natura-
leza del servicio desempeado. El concepto de enfermedad en acto de servicio
propuesto es limitativo circunscribindose a patologas que guarden conexin
directa e inmediata con el trabajo funcionarial, no siendo suficiente, por tanto,
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
305
que las mismas estn conectadas con elementos o factores que no son propios
de la actividad (es lo que sucede, por ejemplo, cuando es la psicovulnerabilidad
del paciente la determinante del padecimiento crnico generador de la enferme-
dad, por comparacin con la distinta reaccin de otros trabajadores ante la mis-
ma situacin estresante (Sentencia Audiencia Nacional (SAN), de 26 de octu-
bre de 2012, ROJ\4738\2011)).
Asimismo, el hecho de que la normativa de clases pasivas no se refiera expre-
samente a la enfermedad profesional sino que haga referencia, sin ms, a las
enfermedades adquiridas directamente en acto de servicio o como consecuencia
del mismo, simplifica el tratamiento de la enfermedad en general. La enferme-
dad adquiere, pues, el calificativo de profesional (en el entendido del acto de
servicio) siempre que guarde conexin directa con la actividad o servicio de-
sempeado en tanto que no existe un concepto especfico y propio de enferme-
dad profesional semejante al ya analizado para el empleado pblico integrado en
el RG. En realidad, se trata de una regulacin que claramente pretende diferen-
ciar entre lo que es el accidente, conceptuado como una lesin sbita y violenta
que procede de factores externos, de lo que son en sentido propio las enfermeda-
des, procesos de etiologa ms compleja y de aparicin lenta y prolongada.
As pues, el concepto de riesgo profesional previsto para el colectivo de fun-
cionarios pblicos resulta ser ms restrictivo y limitativo situndose as ms
prximo, por ejemplo, al establecido en las normas de Seguridad Social para los
trabajadores autnomos; lo que en el caso concreto de los empleados pblicos
supone tutelar de manera distinta una situacin de necesidad idntica, segn que
el sujeto a proteger se halle comprendido en el RG o en el de Clases Pasivas. Sin
embargo, esta regulacin, aparentemente ms simple, puede complicarse si se
tiene en cuenta que, respecto del funcionario pblico, opera igualmente una pre-
suncin iuris tantum (en la medida en que admite prueba en contrario) semejan-
te a la prevista en el art. 115. 3 LGSS. En efecto, el art 47.4 LCP establece que
se presumir el acto de servicio, salvo prueba en contrario, cuando la incapaci-
dad o el fallecimiento hayan acaecido en el lugar y tiempo de trabajo. La incor-
poracin posterior de esta presuncin de profesionalidad del acaecimiento dai-
no para la salud a la redaccin inicial de la LCP ha planteado no pocos problemas
aplicativos ya que, a partir de aqu, podra entenderse ampliado el concepto mis-
mo, tanto de enfermedad derivada del acto de servicio, en la medida en que ca-
bra incorporar aquellas otras que se pudieran manifestarse mientras el funciona-
rio pblico desempea su actividad, aunque su etiologa, en origen, fuese comn,
siempre, claro est, que guarden relacin con el trabajo (por ejemplo, las que han
sido calificadas como enfermedades del trabajo en el epgrafe dedicado al RG).
De la misma forma que el concepto de accidente en acto de servicio podra ex-
tenderse a los accidentes in itinere, no previstos expresamente en la normativa
de Clases Pasivas (art. 47 LCP).
Ahora bien, respecto de esta presuncin de profesionalidad, el criterio juris-
prudencial es nuevamente restrictivo; y, as, considera que dicha presuncin,
306
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
por su literalidad y aplicacin analgica con lo dispuesto en el art. 115.3 LGSS,
solo alcanza a los accidentes cuando se producen en tiempo y lugar de trabajo.
Lo que significa que, o bien el accidente tiene lugar en el tiempo y lugar de
trabajo (supuesto en el que rige la presuncin de profesionalidad del art. 47.4
LCP), o bien, habr de demostrarse la relacin de causalidad entre la actividad
profesional y el accidente sin que pueda afirmarse que cualquier accidente que
pueda relacionarse de una u otra forma con el tiempo y lugar de trabajo haya de
ser calificado como sufrido en acto de servicio. Desde esta perspectiva, es fcil
entender la exclusin que persiste de los denominados accidentes in itinere que,
a efectos de causar derecho a las pensiones extraordinarias previstas en la LCP,
no se entienden derivados del acto de servicio o consecuencia de este sino que
son calificados de accidente comn y, en consecuencia, solo darn lugar a pen-
siones ordinarias (SAN de 20 de marzo de 2012, ROJ\1220\2012).
La exclusin del accidente de trabajo in itinere en el sistema de Clases Pasi-
vas se ve contrarrestada por la normativa del Mutualismo que, en cambio, reco-
ge un concepto ms claro y amplio de los riesgos profesionales; en concreto, el
art. 57.1 Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Re-
glamento General del Mutualismo Administrativo (en lo sucesivo, MUFACE),
define lo que deba entenderse por accidente en acto de servicio estableciendo
que se entender por accidente en accidente de servicio aquel que se produzca
con ocasin o como consecuencia de las actividades propias de la prestacin
del servicio a la Administracin; para, a continuacin, en su apartado 2, preci-
sar an ms el concepto en los siguientes trminos: Para la determinacin de
los supuestos que en este rgimen especial tendrn la consideracin de acciden-
te en acto de servicio o como consecuencia del mismo, y para las presunciones
aplicables al respecto, se estar a lo dispuesto en el Rgimen General de la Se-
guridad Social acerca del concepto de accidente de trabajo.
Este paralelismo con el RG tambin se observa en la definicin de enferme-
dad profesional que la citada norma reglamentaria contiene en el art. 60 cuando
establece que se entender por enfermedad profesional la contrada por el mu-
tualista a consecuencia de la prestacin de servicios a la Administracin, en las
actividades que se especifican en las normas reglamentarias del Rgimen Ge-
neral de la Seguridad Social u otras normas que se dicten al efecto, siempre que
est provocada por la accin de los elementos o sustancias determinados en
dichas normas para cada enfermedad profesional. En trminos semejantes, el
art. 57 Real Decreto 1026/2011, de 15 de julio, sobre el Mutualismo Judicial
(en adelante, MUGEJU) tambin se refiere al concepto de accidente en acto de
servicio como aquel que se produzca con ocasin o como consecuencia de las
actividades propias de la prestacin del servicio a la Administracin, estable-
ciendo que, para la determinacin de los supuestos de accidentes en acto de
servicio, se estar a lo dispuesto a la regulacin prevista en el RG. La misma
remisin al RG se contempla respecto de la EP (art. 58 RD 1026/2011). En
definitiva, a diferencia de lo que sucede en la regulacin de los derechos pasi-
vos, el mutualismo ofrece un concepto de accidente en acto de servicio ms
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
307
parecido al que se maneja para calificar el AT en el RG; en tanto que no solo es
posible calificar de accidente en acto de servicio aquel en el que pueda estable-
cerse una relacin de causalidad directa e inmediata entre la prestacin de ser-
vicios para la Administracin y el accidente, sino que cabe igualmente que
pueda haber producido, de forma ms flexible, con ocasin de la esa presta-
cin de servicios.
En conclusin, no cabe hablar de un concepto nico de accidente o enferme-
dad en acto de servicio aplicable a los funcionarios pblicos integrados en los
regmenes especiales de funcionarios puesto que uno es el concepto a efectos
de clases pasivas y otro por lo que respecta al mutualismo. Dualidad que tiene
repercusiones en orden a la tutela a dispensar ya que, si el acto de servicio cau-
sa el fallecimiento o la jubilacin por incapacidad del funcionario, las pensio-
nes que hayan de corresponderle sern reconocidas en el mbito de las Clases
Pasivas (con un concepto ms restrictivo, pues, del accidente o la enfermedad
en acto de servicio); mientras que, si resultado del acto de servicio, tiene lugar
el cese del funcionario en la prestacin de sus servicios, por razn de incapaci-
dad temporal o parcial, o se le provocan lesiones permanentes no invalidantes
(prestaciones del mutualismo), el concepto de accidente o enfermedad a utilizar
es ms flexible y semejante al que se maneja en relacin con el RG.
3.2. Mecanismos de prevencin y reparacin de los riesgos profesionales:
las prestaciones
La prevencin y reparacin de los riesgos profesionales del colectivo de
empleados pblicos que se encuentran integrados en los regmenes especiales
de funcionarios pblicos responde a la dualidad, tantas veces mencionada, de
derechos pasivos y mutualismo. Si bien, para este colectivo, los mecanismos
preventivos, nicamente, se contemplan en el mbito del mutualismo.
PRESTACIONES
REPARADORAS=CLASES PASIVAS
PRESTACIONES
PREVENTIVAS=MUTUALISMO
Pensin extraordinaria jubilacin o re-
tiro por incapacidad o inutilidad para el
servicio.
Pensin extraordinaria en favor de fa-
miliares.
Riesgo durante embarazo y lactancia.
Periodo de observacin de la enferme-
dad profesional.
Lesiones permanentes no invalidantes.
3.2.1. Las prestaciones reparadoras del sistema de Clases Pasivas:
las pensiones extraordinarias
Se ha dicho en el apartado anterior que los riesgos profesionales se caracte-
rizan, en el RG, por contar con ciertos privilegios en orden al reconocimiento
308
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
del derecho y posterior acceso a las distintas prestaciones; algo semejante suce-
de cuando se trata de las pensiones de los funcionarios pblicos integrados en
el Rgimen de Clases Pasivas. En efecto, las citadas pensiones se organizan en
ordinarias y extraordinarias en funcin de cul sea la naturaleza del riesgo (sin-
gularidad que, como ya se vio, no existe en el caso del RG); de este modo, el
art. 19.1 LCP califica las pensiones en funcin de que el hecho causante se haya
producido en circunstancias ordinarias (pensiones ordinarias) o por razn de
lesin, muerte o desaparicin producida en acto de servicio o como consecuen-
cia del mismo (pensiones extraordinarias). En cuanto a estas ltimas, cabe ha-
blar de dos tipos de pensiones: jubilacin o retiro por incapacidad permanente
para el servicio o inutilidad; viudedad, orfandad y a favor de familiares por fa-
llecimiento del sujeto (art. 47.1 LCP).
Teniendo en cuenta esta dualidad, en las pensiones extraordinarias vuelven
a estar presentes algunos de los beneficios ya sealados para los riesgos profe-
sionales: a) la no exigencia del cumplimiento del requisito de carencia (cotiza-
cin previa durante un determinado nmero de aos) se traduce, ahora, en el
hecho de que estas pensiones se causarn cualquiera que sea el tiempo de ser-
vicios efectivos prestados al Estado por el personal de que se trate; b) reglas
ms favorables en orden a la cuantificacin de las pensiones que, en el caso de
estos funcionarios pblicos, se traduce en un porcentaje del 200 por 100 sobre
su haber regulador; o, c) la existencia de indemnizaciones especficas previstas
para este tipo de situaciones. As pues, el tratamiento privilegiado previsto en
el Rgimen de Clases Pasivas para los accidentes o enfermedades del servicio
se va a manifestar en el reconocimiento a los sujetos (funcionarios) incapacita-
dos por dichas causas (o a sus familiares caso de fallecimiento de aquel) de una
pensin de cuanta superior (el doble) a la que se reconoce a los jubilados o
familiares de los fallecidos por incapacidad derivada de enfermedad o acciden-
te comn.
Una ltima observacin comn a todas las pensiones extraordinarias en re-
lacin con el rgimen de compatibilidades con otras pensiones. As, con carc-
ter general, se establece su incompatibilidad con las pensiones ordinarias que
pudieran solicitar sus beneficiarios cuando se trate del mismo hecho causante
as como est previsto que, quien ya es beneficiario de una pensin extraordi-
naria, no tiene derecho a percibir cantidad alguna en concepto de indemniza-
cin por el Rgimen de Clases Pasivas, ni tampoco ayudas o subsidios con
cargo al crdito presupuestario de dicho Rgimen (art. 50 LCP). Por lo dems,
estas pensiones comparten con las de carcter ordinario una regla general de
incompatibilidad con el desempeo de un puesto de trabajo en el sector pblico,
con las excepciones previstas legalmente (profesores emritos de las universi-
dades, o a los miembros de las asambleas legislativas de las CCAA o de las
Corporaciones Locales). Asimismo, el percibo de la pensin ser incompatible
con el ejercicio de una actividad, por cuenta propia o ajena, siempre que deter-
mine la inclusin del funcionario en cualquier rgimen pblico de la Seguridad
Social. No obstante, cuando se trate de una pensin de jubilacin o retiro por
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
309
incapacidad permanente para el servicio o inutilidad que no impida al funciona-
rio desempear otra actividad u oficio, se podr compatibilizar el percibo de la
pensin con el desempeo de la misma, siempre que sea distinta a la que deter-
min su incapacidad. En todo caso, esta compatibilidad supondr una minora-
cin de la cuanta de la pensin del 75 por 100 o del 55 por 100, en funcin de
si el funcionario acredita ms o menos de veinte aos de servicios prestados al
Estado (art. 33 LCP). Por tanto, la regla de incompatibilidad se refiere a las
actividades en el sector pblico mientras que, tratndose del sector privado,
cabe la compatibilidad aunque con las limitaciones expuestas.
A) La pensin extraordinaria de jubilacin por incapacidad permanente
para el servicio o inutilidad del personal aparece recogida en el art. 28 LCP
como una de las posibles modalidades de jubilacin, adems de la forzosa y la
voluntaria. De este modo, para la incapacidad permanente o la inutilidad para
el servicio, sea por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como conse-
cuencia del mismo, se reconocer al funcionario una pensin extraordinaria de
jubilacin o retiro por incapacidad o inutilidad. Incapacidad que tiene lugar
cuando el interesado venga afectado por una lesin o proceso patolgico, som-
tico o psquico que est estabilizado y sea irreversible o de remota o incierta
irreversibilidad, cuya lesin o proceso le imposibiliten totalmente para el de-
sempeo de las funciones propias de su Cuerpo, Escala, plaza o carrera, de
conformidad con el dictamen preceptivo y vinculante del rgano mdico que en
cada caso corresponda (art. 28. 2 c) LCP). Por tanto, la singularidad que ofrece
la regulacin del sistema de Clases Pasivas frente a la regulacin del RG es
que la incapacidad o inutilidad del funcionario, cuando su origen sea profesio-
nal en los trminos ya explicados, determinar la jubilacin o el retiro del fun-
cionario, con independencia de cul haya sido el tiempo de servicios prestados
al Estado por parte del personal de que se trate.
El tratamiento privilegiado que, como se ha sealado, prev el Rgimen de
Clases Pasivas respecto de los accidentes o enfermedades del servicio determina
que el reconocimiento de las posibles pensiones extraordinarias por jubilacin o
retiro que pudieran causarse se condicione a que resulte acreditada la conexin
directa entre el accidente o enfermedad y el servicio; siendo as, que la regla
general es que todo personal que se incapacita o inutiliza, en principio, habr de
ser declarado jubilado o retirado por el Centro Gestor de Clases Pasivas con
derecho a que se le reconozca una pensin ordinaria y, slo cuando se acredite
que la causa exclusiva es la enfermedad o el accidente de servicio, habr de ser-
le reconocida una pensin extraordinaria. No siendo posible, por tanto, ese reco-
nocimiento cuando se trate de patologas diversas, ajenas al trabajo del funcio-
nario, las que tambin hayan intervenido en la determinacin de la incapacidad
o inutilidad (entre otras, SAN de 27 de febrero de 2012, ROJ\686\2012). En todo
caso, no se puede obviar la presuncin de profesionalidad, ya sealada, segn la
cual, se presumir en acto de servicio cuando la incapacidad permanente o el
fallecimiento del funcionario haya sucedido en tiempo y lugar de trabajo; lo que
no incluye a los accidentes de trabajo in itinere (art. 47.4 LCP).
310
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Adems del privilegio, ya mencionado, que supone la no exigencia de un
determinado tiempo de servicios previos prestados por el funcionario que soli-
cita la correspondiente pensin extraordinaria de jubilacin o retiro por incapa-
cidad o inutilidad para el servicio, la otra ventaja del carcter extraordinario de
esta pensin radica en una cuanta ms favorable. Con carcter general, la pen-
sin ordinaria de jubilacin o retiro se calcula a partir de los haberes regulado-
res establecidos en la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado; aplican-
do al haber regulador que hubiera de corresponder segn la fecha de ingreso del
personal a alguno de los Cuerpos, Escalas, plaza, empleo o categora adminis-
trativa, un porcentaje conforme a una escala en funcin de los aos completos
de servicios efectivos al Estado que tuviera reconocidos (arts. 30 y 31 LCP).
Pues bien, la especialidades que a tal efecto implica el carcter extraordinario
de la pensins radica, por un lado, en que los aos completos que pudieran fal-
tarle al funcionario para alcanzar la edad de jubilacin o retiro forzoso (65 aos,
como regla general, y 70 aos para el caso de los funcionarios de los cuerpos
docentes universitarios, jueces, fiscales y secretarios judiciales) se entendern
como de servicios efectivos prestados al Cuerpo, Escala, plaza, empleo o cate-
gora; y, por otro, que el haber regulador que resulte se tomar al 200 por 100
(art. 49.1 LCP).
B) Pensin extraordinaria en favor de familiares. Los funcionarios integra-
dos en el Rgimen de Clases Pasivas presentan un cuadro de proteccin en caso
de fallecimiento semejante al previsto para el colectivo de empleados pblicos
integrados en el RG, con las dos particularidades siguientes: por un lado, no
est prevista la indemnizacin a tanto alzado para el caso de que el accidente
sea debido a riesgo profesional; y, por otro, que las distintas pensiones, sean
ordinarias u extraordinarias, en ningn caso exigen que el sujeto causante acre-
dite un determinado tiempo de prestacin de servicios al Estado (en terminolo-
ga de Seguridad Social, periodo de carencia o haber cotizado un periodo de
tiempo determinado), tal y como expresamente recogen los arts. 35 y 48.2 LCP.
El art. 47.3 LCP concreta el hecho causante de estas pensiones extraordina-
rias en el fallecimiento del sujeto que genera estos derechos (el funcionario) en
acto de servicio o como consecuencia del mismo, sea por enfermedad o acci-
dente. O en la declaracin de fallecimiento, cuando se trate de un funcionario
desaparecido en acto de servicio o como consecuencia del mismo. Tratndose
de pensiones extraordinarias es requisito imprescindible que exista conexin
directa y exclusiva entre el accidente/enfermedad y el acto de servicio; de modo
que sean factores exgenos (resultado del medio de trabajo) y no endgenos
(propios de la naturaleza fsica del fallecido) los que hayan motivado el falleci-
miento del funcionario (SAN de cuatro de junio de 2012, ROJ\2558\2012).
Por lo dems, la regulacin de estas pensiones extraordinarias en estos casos
es semejante a la prevista en el RG cuando se trata de la pensin de viudedad
(Disposicin Adicional Octava LGSS); lo que significa que entran en juego las
reglas en materia de viudedad relativas al sujeto beneficiario (supuestos de cn-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
311
yuge, excnyuges y parejas de hecho). Menor paralelismo presentan las pensio-
nes de orfandad en relacin con el tratamiento del requisito de la edad (art. 39
LCP) ya que, aunque es igual la regla general de que el derecho a la pensin de
orfandad corresponder a los hijos del causante que fueran menores de veintin
aos, as como a los que estuvieran incapacitados para el trabajo antes del cum-
plimiento de dicha edad o en la fecha del fallecimiento del causante. En el su-
puesto de que el hurfano no realice un trabajo lucrativo, sea por cuenta propia
o ajena, o cuando realizndolo, los ingresos obtenidos sean inferiores, en cm-
puto anual, al importe del SMI, ese tope de edad se sita en veintids aos o en
veinticuatro en los casos de orfandad absoluta o de incapacidad del hurfano
igual o superior al 33 por 100. En este caso, la pensin se extinguir cuando
alcance la edad de veinticuatro aos (hay que recordar que tras la reforma ope-
rada por la Ley 27/2011, de 2 de agosto, esta edad se ha establecido en menores
de 25 aos, realicen o no un trabajo lucrativo, siempre que no obtengan rentas
superiores al SMI). No obstante, si el hurfano mayor de veintin aos se inca-
pacitase para todo trabajo antes de cumplir los veintids o veinticuatro aos de
edad, el derecho a la pensin se convierte en vitalicio.
Este requisito de edad se eleva cuando se trata de pensiones extraordinarias
originadas como consecuencia de un acto de terrorismo ya que, entonces, el
derecho corresponder al hurfano menor de veintitrs aos; o de veinticuatro
para el caso de hurfanos absolutos que acrediten las condiciones econmicas
antes apuntadas (art. 48.3 LCP).
Por lo que hace a su cuanta, la regla general es que la BR est constituida
por la pensin de jubilacin o retiro del fallecido (o del declarado fallecido en
el supuesto de desaparicin). A tal efecto, se tomar la pensin de jubilacin
o retiro que tuviese el causante, o la que le hubiese correspondido en el momen-
to de su jubilacin o retiro si hubiese fallecido con anterioridad al cumpli-
miento de la edad correspondiente y no hubiese llegado a ser declarado como
tal; lo que significa que la BR de las pensiones de muerte y supervivencia no se
corresponden con el haber regulador establecido en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, sino que equivalen a la cuanta terica de la pensin de
jubilacin o retiro, sea ordinaria o extraordinaria, que le hubiera correspondido.
Pues bien, tratndose de una pensin extraordinaria, de nuevo se tomarn como
aos completos los que le faltasen al causante de los derechos para alcanzar la
correspondiente edad de jubilacin o retiro forzoso como aos de servicios
efectivos para determinar la BR, con la particularidad de que dicha BR se toma-
r al 200 por 100. Es precisamente ese tratamiento de la BR, sin duda ms fa-
vorable cuando se trata de causar derecho a una pensin extraordinaria, lo que
justifica que el porcentaje final a aplicar a la BR se modere. De este modo, para
el caso de la pensin extraordinaria de viudedad, dicho porcentaje no es del
50 por 100 (que es la regla general en el Rgimen de Clases Pasivas), sino
del 25 por 100 (art. 39.3 LCP). Y para el caso de la pensin de orfandad los
porcentajes aplicables oscilan entre el 12,5 por 100 (caso de que hubiese un
solo hijo, en lugar del 25 por 100, establecido con carcter general) y del 5 por
312
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
100 (para el supuesto de que hubiese varios hijos con derecho a pensin, en
lugar del 10 por 100 general), art. 42 LCP.
3.2.2. Prestaciones preventivas: los subsidios del Mutualismo
Administrativo
Los tres mutualismos administrativos manejan un esquema similar en el tra-
tamiento de los riesgos profesionales. No solo, como ya se ha visto, por lo que
respecta al concepto mismo de accidente o enfermedad en acto de servicio (sin
duda, ms amplio que el previsto en el rgimen de Clases Pasivas, y ms prxi-
mo al articulado para el resto de empleados pblicos que estn integrados en el
RG), sino, tambin, porque el diseo de contingencias y prestaciones relaciona-
das con la reparacin y prevencin de los riesgos profesionales es, prcticamen-
te, el mismo en los tres mutualismos.
En concreto, el Reglamento General del Mutualismo Administrativo
(MUFACE) que acta, a estos efectos, como referente para los otros dos, esta-
blece como contingencias protegidas: la asistencia sanitaria, incapacidad tem-
poral derivada tanto de riesgos comunes como profesionales, la incapacidad
permanente en las mismas situaciones y las cargas familiares (art. 46 Real De-
creto 375/2003, de 28 de marzo). En idnticos trminos se expresa el art. 11
TRLSSA respecto de los Funcionarios de la Administracin de la Justicia (MU-
GEJU), y el art. 40 Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciembre (Reglamento
de las Fuerzas Armadas, en adelante ISFAS). De manera semejante, las citadas
normas recogen como prestaciones que responden a la dualidad reparacin/
prevencin de los riesgos profesionales: la asistencia sanitaria, los subsidios
por incapacidad temporal y riesgo durante el embarazo, prestaciones recupera-
doras por incapacidad permanente en sus diferentes grados, indemnizaciones
por lesiones, mutilaciones o deformidades permanentes no invalidantes causa-
das por enfermedad profesional o en acto de servicio o como consecuencia del
mismo. Por tanto, la proteccin diseada desde el mutualismo administrativo es
prcticamente la misma que reciben los empleados pblicos integrados en el
RG; aunque haya diferencias en cuanto a su rgimen jurdico y dinmica que no
sern objeto de anlisis en este captulo, salvo cuando dichas diferencias deri-
ven del carcter profesional del riesgo.
A) En relacin con la asistencia sanitaria, los tres mutualismos recogen es-
pecialidades cuando se trata de ofrecer cobertura a las situaciones que tiene su
causa en un accidente o enfermedad en acto de servicio o como consecuencia
del mismo, tanto por lo que hace a los requisitos de acceso, al contenido de la
misma o a su duracin. A modo de ejemplo, en el caso de la MUGEJU, es po-
sible que el funcionario reciba asistencia sanitaria cuando se trate de un acci-
dente o enfermedad profesional aunque no hubiese sido tramitada su alta en
dicho mutualismo (funciona en estos casos el mecanismo del alta de pleno de-
recho, art. 64.2 RD 1026/2011, de 15 de julio); a su vez, se establece una dura-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
313
cin ms amplia de la asistencia sanitaria ya que la misma le ser prestada
desde el momento mismo en que tenga lugar el accidente o se diagnostique la
enfermedad y mientras persista el estado patolgico que lo haya producido
(art. 66 RD 1026/2011, de 15 de julio); y por ltimo, el contenido de la asisten-
cia sanitaria, adems de recoger los tratamientos y actuaciones sanitarias nece-
sarias previstas con carcter general, igualmente comprende, la ciruga esttica
(siempre que la misma guarde relacin con el accidente de servicio o enferme-
dad profesional), toda clase de prtesis y rtesis y dems prestaciones comple-
mentarias, as como el carcter gratuito de la prestacin farmacutica que sea
precisa (arts. 70 y 76.1 RD 1026/2011, de 15 de julio).
B) Por lo que respecta a las singularidades en materia de incapacidad para
la prestacin del servicio, sea temporal o permanente, el Reglamento del Mu-
tualismo Administrativo (y por extensin los otros dos) establece que los fun-
cionarios incluidos en el mbito de aplicacin del Rgimen Especial de la Se-
guridad Social de Funcionarios Civiles del Estado se encontraran en situacin
de incapacidad temporal cuando por causa de enfermedad o accidente acredi-
ten la concurrencia simultnea de las siguientes circunstancia: a) padecer un
proceso patolgico por enfermedad comn o profesional o por lesin por acci-
dente, sea o no en acto de servicio, o por encontrarse en periodo de observacin
por enfermedad profesional, que les impida con carcter temporal el normal
desempeo de sus funciones pblicas; b) recibir asistencia sanitaria facilitada
por la Mutualidad; y, c) haber obtenido una licencia por enfermedad (art. 88
RD 375/2003, de 28 de marzo de conformidad con lo establecido en el art. 12
TRLSSFC).
De nuevo, tal y como se ha visto sucede para el colectivo de empleados
pblicos integrados en el RG, los periodos de observacin de la enfermedad
profesional vuelven a ser protegidos de forma especial confirindoles el trata-
miento de un supuesto ms de incapacidad temporal; de forma que los mismos
sern computados a efectos de la duracin mxima de dicha prestacin, tanto si
el diagnstico confirma la existencia de una EP, como si se trata de una enfer-
medad comn. En este sentido, los arts. 69.2 y 70.2 RD 1726/2007, de 21 de
diciembre, que se refieren a los funcionarios del Rgimen Especial de las Fuer-
zas Armadas (ISFAS) y del personal estatutario del Centro Nacional de Inteli-
gencia (CNI) y los arts. 82.2 y 84.6 RD 1026/2011, de 15 de julio, MUGEJU.
Fuera de esta especialidad, ninguna otra se observa respecto de la preven-
cin y reparacin de los riesgos profesionales cuando se trata de la situacin de
incapacidad temporal. Y as, por lo que hace a su duracin, el art. 20 TRLSSFC
remite al contenido del art. 128 LGSS, con algunas particularidades que estn
previstas reglamentariamente. En concreto, se establece que la duracin de la
primera y sucesivas licencias ser la que exija el tiempo previsiblemente nece-
sario para lograr la curacin del funcionario. No obstante, en cualquier momen-
to en que se prevea que la enfermedad o lesin por accidente pueda ser impedi-
tiva, con carcter permanente, para el desempeo de las funciones pblicas, el
314
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
rgano de jubilacin competente iniciar, de oficio o a instancia del interesado,
el procedimiento de jubilacin por incapacidad permanente para el servicio. A
tal efecto, los arts. 89 y ss. RD 375/2003, de 28 de marzo, establecen los meca-
nismos necesarios para coordinar las actuaciones entre la Mutualidad, las Uni-
dades Mdicas de Seguimiento o de Valoracin de la Incapacidad Permanente
y las del rgano de jubilacin. Los otros dos Mutualismos tienen regulaciones
semejantes; no obstante, respecto del personal militar y de la Guardia Civil,
salvo que presten servicios en el CNI como personal estatutario, cuando padez-
can algn tipo de insuficiencia temporal de sus condiciones psicofsicas, habr
de tenerse en consideracin el rgimen previsto en sus respectivas leyes y dis-
posiciones de desarrollo. De modo que no les ser de aplicacin lo dispuesto en
el captulo VI RD 1726/2007, de 21 de diciembre.
Respecto de la cuanta, y tras la modificacin introducida por el art. 9 del
RDLey 20/2012, de 13 de julio, esta ser diferente en funcin de cual sea el
origen de la situacin, si comn o profesional (de manera semejante a lo que
sucede respecto del personal, funcionario o laboral, incluido en el RG). As,
quienes estn adscritos a los regmenes especiales de Seguridad Social del mu-
tualismo administrativo en situacin de IT derivada de contingencias comunes,
percibirn: a) el 50 por 100 de las retribuciones, tanto bsicas como comple-
mentarias, desde el primer da hasta el tercero; b) desde el cuarto da hasta el
vigsimo da, ambos inclusive, percibirn el 75 por 100 de las citadas retribu-
ciones; c) y, a partir del vigsimo primero da y hasta el nonagsimo, ambos
inclusive, percibirn la totalidad de las retribuciones bsicas como complemen-
tarias (y la de hijo a cargo). Por su parte, cuando se trate de una IT derivada de
contingencias profesionales, la retribucin a percibir podr ser complementada,
desde el primer da, hasta alcanzar como mximo el 100 por 100 de las retribu-
ciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de
causarse la IT. Esta regulacin se repite respecto de los miembros de las Fuer-
zas Armadas y de la Guardia Civil a los que se refiere el art. 21 TRLSSFA
(Disposicin Adicional Sexta RDLey 20/2012, de 13 de julio).
A partir del nonagsimo primero da, ser de aplicacin a este colectivo de
funcionarios el subsidio especial de acuerdo con su normativa especfica. Lo
que significa que entrarn en juego los criterios que hasta hora eran aplicados;
esto es, el funcionario pasar a percibir las prestaciones bsicas (al margen de
otras como la de hijo a cargo) y un subsidio por incapacidad temporal cuya
cuanta, fija e invariable, ser la mayor de las siguientes cantidades: a) el 80 por
100 de las retribuciones bsicas incrementadas en la sexta parte de una paga
extraordinaria, correspondientes al tercer mes de licencia; b) el 75 por 100 de
las retribuciones complementarias devengadas en el tercer mes de licencia
(art. 20 TRLSSFC). Esquema que se repite respecto de los funcionarios inclui-
dos en ISFAS. Mientras que para el caso de los integrantes de la Carrera Judi-
cial y Fiscal, del Cuerpo de Secretarios Judiciales, as como los Funcionarios de
los Cuerpos al Servicio de la Administracin de Justicia comprendidos en la
Ley Orgnica del Poder Judicial, siguen manteniendo la regulacin ms favo-
EL TRATAMIENTO PREVENTIVO Y REPARADOR DE LOS RIESGOS PROFESIONALES DEL EMPLEADO
PBLICO EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
315
rable que antes ya tenan y que ahora se traduce en que esa regla compute a
partir del sptimo mes (en lugar del cuarto mes, como se ha visto sucede para
los otros dos colectivos de funcionarios).
Por lo que respecta a la incapacidad permanente, el art. 23 TRLSSFC reco-
noce los mismos grados que cuando se trata de los empleados pblicos inclui-
dos en el RG, esto es: a) IPP para la funcin habitual es la que, sin alcanzar el
grado de total, produce al funcionario una limitacin para el desempeo de las
funciones de su Cuerpo, Escala o plaza; b) IPT para la funcin habitual es la
que inhabilita al funcionario para la realizacin de todas o de las fundamentales
funciones de su Cuerpo, Escala o plaza; c) IPA para todo trabajo es la que inha-
bilita por completo al funcionario para toda profesin u oficio; d) GI es la situa-
cin del funcionario afecto de incapacidad permanente absoluta que, como con-
secuencia de prdidas anatmicas o funcionales, necesita de la asistencia de
otra persona para realizar los actos ms elementales de la vida, tales como ves-
tirse, desplazarse, comer o anlogos. A estos efectos, se entiende por funcin
habitual del funcionario aquella a la que el funcionario hubiera dedicado su
actividad fundamental durante los doce meses anteriores a la fecha de inicia-
cin de la incapacidad temporal de la que se derive la incapacidad permanente,
o en su defecto, durante los doce meses anteriores a la fecha en que se diagnos-
tic la enfermedad que dio lugar a las reducciones anatmicas o funcionales
(art. 113 RD 375/2003, de 28 de marzo). Pues bien, la especialidad por tratarse
de una incapacidad permanente derivada de un accidente o enfermedad en
acto de servicio o como consecuencia del mismo se observa en el caso de la
IPP; aqu, adems del tratamiento sanitario adecuado y otras prestaciones de
recuperacin dirigidas a la rehabilitacin profesional del funcionario, se reco-
noce al funcionario la indemnizacin prevista para el caso de las lesiones per-
manentes no invalidantes (art. 103.3 RD 375/2003, de 28 de marzo). Lo que
significa que aquel habr de percibir una cantidad equivalente a veinticuatro
mensualidades de la base de cotizacin al mutualismo administrativo que estu-
viera vigente en el mes de la primera licencia por enfermedad o, en su defecto,
en el mes en que se produjo el accidente o se diagnostic la enfermedad.
Una ltima referencia a las lesiones permanentes no invalidantes (previstas
igualmente en los tres Mutualismos) que son aquellas mutilaciones y deforma-
ciones de carcter definitivo causadas por enfermedad profesional o en acto de
servicio o como consecuencia de l, sea por accidente o por riesgo especfico
del cargo, que, sin llegar a constituir incapacidad permanente total o absoluta o
gran invalidez, supongan una alteracin o disminucin de la integridad fsica
del funcionario, y darn derecho a la percepcin por una sola vez de las canti-
dades que se establezcan reglamentariamente. Se trata, pues, del mismo su-
puesto recogido para el colectivo de empleados pblicos integrados en el RG.
A efectos de establecer la cuanta de la indemnizacin, y salvo para el caso
antes apuntado referido a la IPP, la misma ser, bien la cantidad correspondien-
te a la IPP, o la cuanta resultante de aplicar el baremo establecido para el RG,
siempre que se trate de lesiones que no constituyen incapacidad permanente en
316
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cualquiera de sus posibles grados (tal y como se establece, por ejemplo, en el
art. 109 RD 375/2003, de 28 de marzo para MUFACE).
C. El cuadro de prestaciones se completa con aquellas que, como ya se ha
dicho, participan de la doble condicin preventiva/reparadora. Se trata de las
prestaciones de riesgo durante el embarazo y la lactancia. La regulacin de
ambas prestaciones aparece en el caso de los tres Mutualismos conectada con
la situacin de incapacidad temporal; y, as, el esquema de proteccin se repite
en los tres delimitando la situacin protegida como aquella en la que se encuen-
tre la mujer funcionaria, incluida en el correspondiente mutualismo, que de-
biendo cambiar de puesto de trabajo por otro compatible con su estado (de
embarazo o de lactancia natural), en los trminos previstos en los apartados 3 y
4 del art. 26 LPRL, dicho cambio no resulte reglamentaria, tcnica u objetiva-
mente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivos justificados. De
este modo, no se considerarn situaciones protegidas las derivadas de riesgos o
patologas que puedan influir negativamente en la salud de la mutualista emba-
razada y/o en la del feto, o en la salud de la mutualista y/o en la del lactante,
cuando aquellas no estn relacionadas con agentes, procedimientos o condicio-
nes de trabajo del puesto o actividad desempeados. Asimismo, en los tres
Mutualismos se establece que ambas situaciones tendrn la misma considera-
cin y efectos que la ya analizada situacin de incapacidad temporal (art. 82.3
RD 1026/2011, de 15 de julio, MUGEJU y arts. 69.3 y 70.1 c) RD 1726/2007,
de 21 de diciembre, ISFAS) o, en el caso de MUFACE, la concesin y el segui-
miento de las licencias y de sus prrrogas se regir por lo dispuesto en caso de
incapacidad temporal (art. 99 RD 375/2003, de 28 de marzo).
La nica variacin con respecto a la prestacin de incapacidad temporal
tiene que ver con la cuanta ya que, en estos casos, si bien la prestacin econ-
mica es la equivalente al subsidio por aquella situacin, no obstante ser del
100 por 100 de las retribuciones complementarias devengadas en el primer mes
de licencia. Por lo dems, estas prestaciones finalizarn cuando concluya la
ltima licencia por dicha contingencia, bien porque comience el permiso regla-
mentario por parto, bien porque se produzca la reincorporacin de la interesada
a su funcin habitual o a otra compatible con su estado, o bien por la declara-
cin de incapacidad temporal. En todo caso, y salvo que se hubiera reincorpo-
rado con anterioridad a su funcin habitual o a otra compatible con su situacin,
la prestacin por riesgo durante la lactancia finalizar al cumplimiento de los
nueves meses del hijo.
317
Captulo 9
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA
SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
Joaqun Quirs Priego
Ingeniero Tcnico Industrial
Tcnico Superior en Prevencin de Riesgos Laborales
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas
Coordinador del Servicio de Prevencin del CSIC en Sevilla
SUMARIO: 1. LUGARES DE TRABAJO.2. EQUIPOS DE TRABAJO.3. RIESGO ELCTRICO.
4. INSTALACIONES.5. INCENDIOS.6. PLANES DE AUTOPROTECCIN Y MEDIDAS DE EMERGEN-
CIA Y EVACUACIN.7. AGENTES QUMICOS, FSICOS Y BIOLGICOS.8. ESPACIOS CONFINA-
DOS.
La Administracin, como todo sector de actividad, no est exenta de la pre-
sencia de condiciones que pueden influir negativamente en el binomio trabajo-
salud. Estas condiciones, a las que nos vamos a referir como condiciones de
trabajo, pueden llegar a producir daos a la salud de los trabajadores. Es por
ello, por lo que nos vamos a referir a dichas condiciones como factores de ries-
go. Estos factores no estn presentes de forma individual, sino que se dan de
forma simultnea y en gran variedad. La mera presencia por s misma no debe
suponer un dao a la salud de forma inmediata, a medio plazo o incluso a largo
plazo. Los factores de riesgo se pueden clasificar en: condiciones de seguridad,
entorno fsico de trabajo, contaminantes qumicos, fsicos y biolgicos, carga
de trabajo y organizacin del trabajo.
Sern objeto de este captulo los tres primeros, los cuales sern abordados de
una forma directa, sencilla, y evitando los tecnicismos que puedan dificultar la
comprensin de los conceptos fundamentales. Los factores de riesgo se correspon-
318
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
den con las especialidades preventivas Seguridad Industrial e Higiene Indus-
trial, y aquel lector que tenga conocimientos previos en alguna de las anteriores
especialidades, a buen seguro entender perfectamente, que dada la extensin de
ambas, en este captulo se aborden solo los aspectos ms significativos en el m-
bito de la Administracin, y a un nivel de profundidad que nos asegure el espectro
ms amplio de comprensin de los conceptos divulgados por este manual.
Los factores de los cuales vamos a hacer una exposicin en este captulo,
citados por orden de importancia y relativizando principalmente por el poten-
cial nmero de personas expuestas a dichos factores son: lugares de trabajo;
equipos de trabajo; riesgo elctrico; instalaciones; incendios; planes de auto-
proteccin y medidas de emergencia y evacuacin; agentes qumicos, fsicos y
biolgicos; y espacios confinados.
1. LUGARES DE TRABAJO
La referencia legal en esta materia es el Real Decreto 486/1997, de 14 de
abril, por el que se establecen las disposiciones mnimas de seguridad y salud en
los lugares de trabajo, cuyos requisitos son de obligado cumplimiento si los lo-
cales estn construidos a partir del 23 de julio de 1997, fecha de entrada en vigor
del mismo, o en aquellos anteriores a esta fecha que se hayan sometido a modi-
ficaciones, ampliaciones o transformaciones con posterioridad a dicha fecha.
Entenderemos por lugares de trabajo las reas del centro de trabajo, edifica-
das o no, en las que los trabajadores deban permanecer o a las que puedan acce-
der en razn de su trabajo... Se considerarn incluidos en esta definicin los
servicios higinicos y locales de descanso, los locales de primeros auxilios y
los comedores Las instalaciones de servicio o proteccin anejas a los lugares
de trabajo se considerarn como parte integrante de los mismos (RD 486/1997).
Unos lugares de trabajo aceptables desde el punto de vista de la seguridad
implican que el trabajador no deba sufrir la exposicin a riesgos como espacios
reducidos, separaciones insuficientes, condiciones de iluminacin deficientes,
mala distribucin de equipos, falta de orden y limpieza, o falta de un manteni-
miento peridico.
Determinar unas dimensiones mnimas para los locales de trabajo resulta
difcil de generalizar, pues son muchos los factores que intervienen en ello,
hasta el punto que podramos definir a cada actividad como un caso particular,
pero en cualquier caso, sea cual sea la actividad y el nmero de trabajadores que
la realizan, las tareas deben poder llevarse a cabo en condiciones ergonmicas
aceptables, con suficiente separacin, y sealizando los riesgos presentes tales
como cadas, cadas de objetos, exposicin a sustancias peligrosas, etc. Los
mnimos legales establecidos por la legislacin son:
3 m de altura desde el piso hasta el techo. En locales comerciales, de ser-
vicios, oficinas y despachos, la altura podr reducirse a 2,5 m.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
319
2 m
2
de superficie libre por trabajador.
10 m
3
, no ocupados, por trabajador.
En general, se recomienda que el suelo sea liso, estable, no resbaladizo, sin
irregularidades ni pendientes peligrosas y de fcil limpieza.
La existencia de aberturas implica el uso de barandillas para evitar la cada
a distinto nivel de una persona; por tanto, debern protegerse:
a) Las aberturas en los suelos.
b) Las aberturas en paredes o tabiques, y aunque la altura de cada sea infe-
rior a 2 m (no sera obligatoria la proteccin), es apropiado proteger estas
aberturas pues una cada incluso desde menos de 2 m podra acarrear
graves consecuencias.
c) El lado abierto de escaleras y rampas de ms de 60 cm de altura. Los la-
dos cerrados tendrn un pasamanos, a una altura mnima de 90 cm, si la
anchura de la escalera es mayor de 1,2 m; si es menor, pero ambos lados
son cerrados, al menos uno de los dos llevar pasamanos.
Si existen tabiques de separacin translcidos o transparentes en las proxi-
midades de puestos de trabajo o vas de paso, estos deben ser de materiales se-
guros y estar convenientemente sealizados.
Las ventanas, dispositivos de ventilacin y vanos cenitales debern poder
abrirse y limpiarse sin peligro para la poblacin trabajadora.
La anchura mnima de las puertas exteriores y de los pasillos ser de 80 cm
y 1 m, respectivamente.
Las vas de circulacin (pensemos en el aparcamiento de un edificio) son
zonas destinadas al trnsito de personas y/o vehculos; por esta importantsima
circunstancia, se debe garantizar la total seguridad para los peatones y vehcu-
los que circulen por ellas y para el personal que trabaje en sus proximidades,
adoptando las medidas oportunas, entre las que se pueden sugerir:
Cuando una va de circulacin de peatones finalice en una va de circula-
cin de vehculos, se debe colocar una barandilla o barrera a una distancia
como mnimo de 1 m de la salida para evitar que los peatones salgan di-
rectamente a la va.
Sealizar la zona de circulacin de vehculos mediante lneas en el suelo.
Existir espejos que aseguren una buena visibilidad en los cruces de varias
vas.
Sealizarse cuando existan zonas de altura limitada, considerndose como
altura mnima la del vehculo o su carga incrementada en 0,30 m; as como
apantallarse cualquier conduccin potencialmente peligrosa, como por
ejemplo tuberas que transporten fluidos, cableado elctrico
Establecer velocidades mximas de circulacin y sealizacin adecuada.
320
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Permitir la doble circulacin de vehculos, o bien limitar a una sola direc-
cin si no hay suficiente anchura.
Evitar en lo posible la marcha atrs de los vehculos.
El acondicionamiento de la iluminacin conlleva la necesidad de proporcio-
nar un nivel de luz adecuado al tipo de actividad realizada y a las necesidades
particulares del propio trabajador, los mnimos legalmente establecidos en el
Anexo IV del RD 486/1997, son los mostrados en la siguiente tabla.
Tabla 1
ZONA O PARTE DEL LUGAR DE
TRABAJO
NIVEL MNIMO DE ILUMINACIN
(Lux)
Zonas donde se ejecuten tareas con:
1) Bajas exigencias visuales 100
2) Exigencias visuales moderadas 200
3) Exigencias visuales altas 500
4) Exigencias visuales muy altas 1.000
reas o locales de uso ocasional 50
reas o locales de uso habitual 100
Vas de circulacin de uso ocasional 25
Vas de circulacin de uso habitual 50
En la prctica se pueden presentar dudas, en relacin con el grado de exigen-
cia visual, a la hora de aplicar estos requerimientos a una determinada tarea.
Para facilitar la interpretacin de la tabla anterior podemos emplear las normas
tcnicas UNE 72-163-84 y UNE 72-112-85, donde se establecen los siguientes
criterios para los niveles mnimos de iluminacin:
Tabla 2
REAL DECRETO 486/1997 NORMAS UNE
Exigencias de la
tarea
Nivel mnimo
requerido (Lux)
Categora de la
tarea
Nivel mnimo
recomendado (Lux)
Bajas 100 D (fcil) 200
Moderadas 200 E (normal) 500
Altas 500 F (difcil) 1.000
Muy altas 1.000 G (muy difcil) 2.000
H (complicada) 5.000
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
321
Ejemplos de tareas visuales correspondientes a las diferentes categoras:
a) Categora D: Manejo de mquinas herramienta pesadas, lavado de auto-
mviles, etc.
b) Categora E: Trabajos comerciales, reparacin de automviles, plancha-
do y corte en trabajos de confeccin, etc.
c) Categora F: Escritura y dibujo con tinta, ajuste en mecnica, seleccin
industrial de alimentos, etc.
d) Categora G: Escritura y dibujo con lpiz, costura en actividades de con-
feccin, etc.
e) Categora H: Montaje sobre circuitos impresos, trabajos de relojera,
igualacin de colores, etc.
Las puertas y portones en general, no deben ocasionar riesgos y merecen
especial inters por su peligrosidad debido a que un fallo en los dispositivos de
seguridad puede acarrear graves consecuencias, como por ejemplo impedir su
apertura durante una evacuacin o el atrapamiento de una persona, motivo por
el cual se debe realizar un mantenimiento exhaustivo tanto de los dispositivos
detectores de presencia como de los que limitan la fuerza de cierre. Deben tener
mecanismos para que en caso de fallo de suministro elctrico, la puerta se pue-
da abrir y cerrar de manera manual. Debern tener asimismo dispositivos de
parada de emergencia de fcil identificacin y acceso. En las puertas correderas
se prever que las ruedas tengan un dispositivo de tope o carril de retencin
para evitar que los rodillos se salgan del carril.
En los casos en que sea necesario salvar diferencias de altura deben em-
plearse rampas; estas deben tener una pendiente mxima del 12% si su longitud
es inferior a 3 m, del 10% si su longitud est comprendida entre 3 y 10 m, y del
8% en el resto de los casos.
La anchura de las escaleras ser de 1 m, excepto las de servicio (aquellas
cuyo uso est restringido a personal autorizado), que tendrn de anchura
55 cm. Se prohben las escaleras de caracol. Segn el tipo de escalera, ya sea
normal o de servicio, la huella (donde apoyamos el pie) y la contrahuella (di-
ferencia de altura entre dos escalones consecutivos) se ajustarn a las siguien-
tes dimensiones:
Escalera normal: huella de 13 a 26 cm, contrahuella de 13 a 20 cm.
Escalera de servicio: huella superior o igual a 15 cm, contrahuella inferior
o igual a 25 cm.
Si existiesen descansillos, estos tendrn una longitud mnima de 1 m, y en
cualquier caso su longitud debe ser superior a la mitad del ancho de la escalera.
Un aspecto esencial y bsico de cualquier poltica de salud y seguridad es el
mantenimiento del orden y limpieza en los lugares de trabajo. Son muchos los
riesgos derivados de la falta de orden y limpieza:
322
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Golpes, cortes y cadas por materiales u objetos que obstruyen el paso.
Los materiales mal apilados pueden caer y provocar accidentes.
Cadas sobre suelos resbaladizos, grasientos o mojados.
Riesgo de incendio por falta de eliminacin de residuos de combustibles y
por la acumulacin de materiales inflamables.
La falta de limpieza potencia el riesgo de exposicin a agentes qumicos.
Deben habilitarse las siguientes medidas para facilitar el orden y la limpieza:
Las zonas de paso, salidas y vas de circulacin de los lugares de trabajo,
y en especial las previstas para la evacuacin en casos de emergencia,
debern permanecer libres de obstculos.
Los lugares de trabajo, equipos e instalaciones se limpiarn peridicamen-
te y siempre que sea necesario.
La limpieza no debe representar un riesgo adicional para los trabajadores
ni para el personal de limpieza.
Recogida de residuos a travs de contenedores adecuados.
Distribucin de las reas y puestos de trabajo que facilite el orden y la
limpieza.
Los lugares de trabajo y, en particular, sus instalaciones debern ser objeto
de un mantenimiento peridico para estar siempre en condiciones de perfecta
eficiencia.
Los retretes deben estar ubicados cerca de los puestos de trabajo o los aseos,
disponer de lavabos, descarga automtica de agua, papel higinico, cierre inte-
rior, percha y, si son para mujeres, recipientes especiales y cerrados. Se reco-
mienda que el nmero de inodoros sea de uno por cada 25 hombres y uno por
cada 15 mujeres que trabajen en la misma jornada.
Los lugares de trabajo dispondrn de material para primeros auxilios, que
deber ajustarse a lo especificado en el Anexo VI del RD 486/1997. El material
de primeros auxilios se revisar peridicamente y se ir reponiendo tan pronto
como caduque o sea utilizado; adicionalmente, los centros de trabajo de ms de
50 personas debern disponer, adems, de un local claramente sealizado y
destinado a los primeros auxilios, disponiendo, como mnimo, de un botiqun,
una camilla y una fuente de agua potable.
2. EQUIPOS DE TRABAJO
Se entiende por equipo de trabajo cualquier mquina, aparato, instrumento
o instalacin utilizado en el trabajo.
Se trata por tanto de un conjunto de piezas u rganos unidos entre ellos, de
los cuales uno por lo menos habr de ser mvil y, en su caso, de rganos
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
323
de accionamiento, circuitos de mando y de potencia, etc., asociados de forma
solidaria para una aplicacin determinada.
Los equipos de trabajo se encuentran regulados por la siguiente normativa:
a) Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las dis-
posiciones mnimas de seguridad y salud para la utilizacin por los tra-
bajadores de los equipos de trabajo.
b) Real Decreto 1644/2008, de 10 de octubre, por el que se establecen las
normas para la comercializacin y puesta en servicio de las mquinas.
Entendemos como zona peligrosa a cualquier zona dentro y/o alrededor de
una mquina en la cual la presencia de una persona expuesta supone un riesgo
para la seguridad o la salud de la misma. El riesgo considerado puede estar
permanentemente presente durante el uso previsto (elementos mviles peligro-
sos en movimiento, etc.), o bien puede aparecer de forma imprevista (puesta en
marcha intempestiva).
En cuanto a las instalaciones, no se consideran equipos de trabajo las insta-
laciones generales tales como la instalacin elctrica, agua, gas, etc. En cambio,
s se considera instalacin a un grupo de mquinas que funcionan simultnea-
mente.
Riesgos que pueden presentar los equipos de trabajo:
Riesgo mecnico: Pueden ser originado por los movimientos de las dis-
tintas partes o elementos de la mquina, o por las piezas, muestras, ele-
mentos a tratar, herramientas, piezas a trabajar, o materiales proyectados,
slidos o fluidos. Los movimientos de las mquinas se pueden clasificar
en: rotacin, alternativos y de traslacin, de rotacin y de traslacin, y de
oscilacin.
Riesgo elctrico: Puede estar generado por contactos elctricos, por fen-
menos electrostticos, o por fenmenos trmicos relacionados con corto-
circuitos y/o sobrecargas.
Riesgo trmico: Puede dar lugar a quemaduras provocadas por contacto
con objetos o materiales, llamas, explosiones, y radiacin trmica.
Ruido: Puede producir efectos sobre la audicin (sordera) y otros efectos
o molestias por trabajar en un ambiente excesivamente ruidoso.
Radiaciones: Pueden producirse por arcos de soldadura, lseres, campos
electromagnticos, e incluso radiaciones ionizantes.
Materiales y sustancias: Pueden ser procesadas, utilizadas, o desprendi-
das por las mquinas, y generar riesgos de contacto con, o de la inhala-
cin de fluidos, gases, nieblas, humos, humos metlicos, o incluso riesgo
biolgico.
Otros riesgos, como pueden ser los de naturaleza ergonmica, por la no
adaptacin de la mquina a las caractersticas y aptitudes humanas.
324
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Considerando en sentido amplio lo anterior, se puede decir que la seguridad
en la utilizacin de los equipos de trabajo, implica tres principios bsicos:
a) Poner a disposicin de los trabajadores equipos de trabajo seguros, ade-
cuados al trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados al
mismo.
b) Facilitar formacin e informacin a los trabajadores sobre los riesgos
derivados de la utilizacin de los equipos de trabajo y sobre las medidas
de prevencin y proteccin que hayan de adoptarse.
c) Utilizar de forma segura los equipos de trabajo. Esto implica que adems
del propio buen uso que hagamos como usuarios, se adopten las medidas
necesarias para llevar a cabo un mantenimiento seguro y para compro-
bar, inicial y peridicamente, los equipos de trabajo cuya seguridad de-
penda de sus condiciones de instalacin.
A la hora de elegir los equipos de trabajo, hay que considerar los siguientes
factores:
Las condiciones y caractersticas especficas del equipo: es importante
obtener informacin del fabricante con el fin de comprobar que el equipo
es adecuado para realizar las funciones previstas.
Los riesgos existentes para la seguridad y salud de los trabajadores en el
lugar de trabajo y, en particular, en los puestos de trabajo.
Los riesgos que puedan derivarse de la presencia o utilizacin de dichos
equipos, o agravarse por ellos.
La seguridad de los equipos.
La informacin ha salido a colacin, como no poda ser de otra forma. El
art. 18 de la Ley 31/1995 de Prevencin de Riesgos Laborales obliga al titular
a garantizar que los trabajadores y sus representantes reciban una informacin
adecuada sobre los riesgos derivados de la utilizacin de los equipos de trabajo,
comprensible para los trabajadores a los que va dirigida, as como sobre las
medidas preventivas y de proteccin que hayan de adoptarse. La informacin
se ha de facilitar preferentemente por escrito y debe contener, como mnimo,
las indicaciones relativas a:
Las condiciones y forma correcta de utilizacin de los equipos de trabajo,
teniendo en cuenta las instrucciones del fabricante. El manual de instruc-
ciones de los equipos de trabajo con marcado CE debe contener una
informacin suficiente para permitir instalar los equipos correctamente,
manejarlos y realizar las operaciones de mantenimiento con seguridad.
Las formas de utilizacin anormales y peligrosas que puedan preverse.
Las conclusiones que, en su caso, se puedan obtener de la experiencia
adquirida en la utilizacin de los equipos.
Cualquier otra informacin de utilidad preventiva.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
325
La documentacin informativa facilitada por los fabricantes de los equipos
de trabajo, estar a disposicin de los trabajadores.
No solo hay que informar a los trabajadores que utilizan los equipos de tra-
bajo, tambin hay que informar a los trabajadores presentes en el entorno inme-
diato de los equipos de trabajo sobre los riesgos derivados de dichos equipos,
aun cuando no los utilicen directamente.
El art. 19 de la Ley 31/1995 de Prevencin de Riesgos Laborales obliga al
titular a garantizar que cada trabajador reciba una formacin suficiente y ade-
cuada, en materia preventiva, tanto en el momento de su contratacin, como
cuando se produzcan cambios en las funciones que desempeen o se introduz-
can cambios en los equipos de trabajo. La formacin deber:
Estar centrada especficamente en el puesto de trabajo o funcin de cada
trabajador.
Adaptarse a la evolucin de los riesgos y a la aparicin de otros nuevos.
Repetirse peridicamente si fuera necesario.
Recibirn una formacin especfica los trabajadores que:
Utilicen equipos de trabajo que requieran un particular conocimiento.
Realicen trabajos de mantenimiento, reparacin o transformacin de los
equipos de trabajo que supongan peligros especficos.
Cuando la utilizacin de un equipo de trabajo est reservada a trabajadores
con una formacin especfica, se debern adoptar las medidas precisas para que
dicha utilizacin solo puedan realizarla los trabajadores designados para ello.
En cuanto a la seguridad en la utilizacin de equipos, la primera accin a to-
mar debe ser poner a disposicin de los trabajadores equipos seguros, con lo que
estamos evitando los riesgos en el origen. Esto puede hacerse de dos formas:
a) Adquirir equipos que cumplan cualquier disposicin legal o reglamenta-
ria que les sea de aplicacin. Actualmente, en la Unin Europea solo
pueden comercializarse productos seguros, es decir, productos que ten-
gan el marcado CE (figura 1). Mediante el marcado CE el fabrican-
te de un producto indica que este cumple con los requisitos esenciales de
seguridad que les son de aplicacin. Estos requisitos esenciales estn
establecidos en Directivas. El marcado de conformidad est compuesto
de las iniciales CE diseadas de la siguiente manera:
Figura 1
326
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Debe colocarse sobre el producto o su placa descriptiva.
Es el nico marcado que indica que el producto cumple las Directivas
de aplicacin.
Est prohibido colocar signos que puedan confundirse con el marcado
CE, tanto en significado como en la forma.
Por lo tanto, lo primero a comprobar cuando se adquiere un equipo es ver
si tiene el marcado CE, as como un documento que es la declaracin
CE de conformidad. Con ello se garantiza que en su fabricacin se han
seguido las condiciones esenciales de seguridad que figuran en el Anexo
I del RD 1644/2008.
b) En el caso de que no exista disposicin legal o reglamentaria, los equipos
de trabajo han de cumplir las disposiciones mnimas de seguridad previs-
tas en el Anexo I del RD 1215/1997.
Respecto al marcado CE, hay que tener en cuenta que los equipos sujetos
a este no deben ser modificados, salvo cuando sea imprescindible utilizarlos de
manera no prevista por el fabricante. Si se trata de una mquina sujeta al mar-
cado CE, el titular se convierte en fabricante si las modificaciones efectuadas
cambian el uso previsto por el fabricante original de dicha mquina. En este
caso deber aplicar las disposiciones sobre comercializacin y puesta en servi-
cio de mquinas.
Tambin es vital verificar la antigedad de la mquina o equipo, es decir, si
resultan de aplicacin los Reales Decretos 1495/86 (Seguridad en las Mqui-
nas, en vigor a partir del 21 de enero de 1987), 1435/92 (Sobre Seguridad en
Mquinas, deroga al anterior, en vigor a partir del 1 de enero de 1993), o
1644/08 (deroga al anterior, en vigor desde el 29 de diciembre de 2009).
Si se diese la circunstancia de disponer de una mquina anterior a la entrada
en vigor del primero de los Reales Decretos citados en el prrafo anterior, debe
realizarse una evaluacin de riesgos y la correspondiente adecuacin a las con-
diciones del Anexo I del RD 1215/97. Esta accin debera complementarse con
formacin e informacin especfica; comprobacin inicial, tras su instalacin y
antes de la puesta en marcha por primera vez; establecimiento de un programa
de mantenimiento adecuado.
Para concluir lo referente a equipos de trabajo, se citarn recomendaciones
a tomar por parte del usuario de equipos de trabajo. Este, deber adoptar las
medidas necesarias para que, mediante un mantenimiento adecuado, los equi-
pos de trabajo se conserven durante todo el tiempo de utilizacin en condicio-
nes de seguridad. Dicho mantenimiento se realizar teniendo en cuenta las ins-
trucciones del fabricante o, en su defecto, las caractersticas de estos equipos,
sus condiciones de utilizacin y cualquier otra circunstancia normal o excep-
cional que pueda influir en su deterioro o desajuste.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
327
3. RIESGO ELCTRICO
La electricidad es una de las formas de energa ms utilizada, proporcionando
ayuda y bienestar en la mayora de nuestras actividades, y difcilmente podramos
encontrar algn caso en el que no se tenga una relacin o dependencia directa con
ella, pero presenta importantes riesgos que es preciso conocer y prever.
La electricidad es causa de incendios y explosiones. La mejor forma de con-
trolar un riesgo elctrico es aplicando las normas de seguridad, tanto industrial
como de prevencin, en el diseo, confeccin y uso de las instalaciones, locales
y equipos.
Recordemos que el manejo especializado de las instalaciones elctricas co-
rresponde a los tcnicos y expertos en electricidad; sin embargo, siendo todos
usuarios, estamos obligados al conocimiento de esta forma de energa, sus bene-
ficios y sus riesgos. Los accidentes elctricos, aunque no son muy frecuentes, dan
lugar, en un alto porcentaje de los casos, a lesiones de carcter grave o mortal.
La necesidad de exponer estos riesgos, no es para infundir temor a esta fuen-
te energtica, sino para que la respetemos. Debemos tener en cuenta que el agua
es un excelente conductor de la electricidad y, dado que el ser humano tiene en
su composicin un porcentaje aproximado al 80 % de su peso en forma de agua,
resulta obvio pensar que est expuesto a un sinfn de riesgos derivados de la
manipulacin y contacto con la electricidad.
Se cometen mltiples imprudencias, desde utilizarla estando con parte de
nuestro cuerpo en contacto con el agua o la humedad, hasta no mandar reparar
y revisar los equipos cuando vemos que al utilizarlos dan pequeos hormi-
gueos, evidencia de algn contacto en mal estado o que alguna reparacin ha
sido hecha de forma defectuosa.
Los accidentes pueden ser debidos a factores humanos o a defectos de las
instalaciones:
Factores humanos: Ignorancia, desconocimiento, imprudencia, exceso de
confianza, falta de preparacin, y falta de protocolo de trabajo.
Defectos en las instalaciones: Inexistencia de puesta a tierra, cable de
puesta a tierra seccionado o no conectado, inexistencia de dispositivos
diferenciales, fallo del dispositivo diferencial, aislamiento de proteccin
defectuoso, sistema de proteccin contra contactos directos no adecuado,
falta de mantenimiento de los equipos e instalaciones.
Definimos el riesgo elctrico como la posibilidad de circulacin de la co-
rriente elctrica a travs del cuerpo humano, siendo para ello necesario tres
condiciones sine qua non:
a) Que sea conductor.
b) Que forme parte del circuito.
328
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
c) Que exista una diferencia de tensin entre dos puntos de contacto.
Los tipos de contactos elctricos que puede haber son los siguientes:
a) Directo: Contactos con partes activas (en tensin en condiciones norma-
les) de los materiales y equipos, bien porque la parte activa es accesible
o por fallos de aislamiento. La proteccin frente a esta situacin deber
garantizar la imposibilidad de contacto con partes activas, por lo que se
deber tomar alguna de las siguientes medidas:
Alejamiento de las partes activas de la instalacin.
Interposicin de obstculos (caja, armario, carcasa).
Recubrimiento de las partes activas de la instalacin.
Interruptores diferenciales.
b) Indirecto: Contactos con masas puestas accidentalmente en tensin, con-
siderando como masas el conjunto de las partes metlicas de un aparato
que, en condiciones normales, estn aisladas de las partes activas. El
contacto elctrico indirecto es el ms comn e imprevisto ya que el di-
recto es ms difcil que ocurra. La proteccin en estos casos se basa en
alguno de los siguientes principios:
Impedir la aparicin de defectos mediante aislamientos complementa-
rios.
Hacer que el contacto sea inocuo, usando tensiones no peligrosas o li-
mitando la intensidad de la fuga.
Limitar la duracin del efecto mediante dispositivos automticos de
corte, interruptores diferenciales.
Las consecuencias de los accidentes elctricos pueden ser:
a) Materiales: incendios, explosiones, averas de equipos e instalaciones,
interrupcin de procesos.
b) Lesiones corporales, distinguindose dos tipos de lesiones dependiendo
del paso, o no, de la corriente elctrica por el organismo:
Con paso de corriente a travs del organismo: fibrilacin ventricular,
asfixia, tetanizacin muscular, quemaduras internas y externas, embo-
lias, lesiones fsicas secundarias por cadas, golpes, etc.
Sin paso de corriente a travs del organismo: quemaduras directas por
arco elctrico, proyecciones de partculas, etc., lesiones oftalmolgi-
cas por radiaciones de arcos elctricos (conjuntivitis, cegueras), lesio-
nes debidas a explosiones de gases o vapores iniciadas por arcos elc-
tricos.
Los problemas con la electricidad suelen surgir cuando por la relajacin que
produce el convivir a diario con esta forma de energa no se adoptan las medi-
das preventivas que protegen o anulan el riesgo. Sin embargo, puede coincidir
un segundo motivo, la inadecuacin de la instalacin, por lo que el accidente
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
329
tendra consecuencias graves si al contacto accidental se suma el fallo (o ausen-
cia) de interruptores diferenciales, que no cortan la alimentacin en un tiempo
de seguridad.
Ni que decir tiene que los meros usuarios de la electricidad tenemos menos
conocimientos para defendernos del riesgo que un profesional, pues nuestra
intervencin se limita a la conexin y desconexin de los equipos elctricos.
De forma genrica, a nivel usuario, deberemos tener en consideracin lo si-
guiente:
a) La instalacin: debe ajustarse al servicio que tiene que dar, garantizando
el aislamiento de las partes activas elctricamente y la interrupcin auto-
mtica de la alimentacin en caso de peligro.
b) Los aparatos: la conexin de un aparato a la red elctrica, hace que este
riesgo se incorpore a los inherentes al equipo. Para evitar el riesgo, el
aparato debe disponer de un correcto aislamiento de sus partes activas
que, de forma accidental, puedan estar bajo tensin.
c) La conexin instalacin-aparato: esta es la parte que ms depende de noso-
tros, para preservar su seguridad, hay que utilizar alargaderas, ladrones y
cables que soporten el consumo de los aparatos que se quieren conectar.
Las conexiones se efectuarn siempre por medio de clavijas normalizadas
(nada de empalmes caseros), evitando tambin que los cableados y las
conexiones obstruyan zonas de paso de personas y/o maquinaria.
d) Las prcticas de trabajo: conocer el riesgo de los trabajos habituales con
la electricidad es fundamental para evitar el accidente. Bsicamente con-
sistirn en:
Siempre que sea posible, desconexin elctrica previa de los circuitos
a manipular.
Aunque se efecte la desconexin previa, considerar la instalacin
como si estuviese bajo tensin, tomando las precauciones pertinentes.
Si no es posible la desconexin previa, asegurarse de que la instalacin
dispone de los sistemas automticos de desconexin, utilizar herra-
mientas certificadas y las protecciones colectivas e individuales ade-
cuadas.
4. INSTALACIONES
Las instalaciones sobre las que se exige una inspeccin reglamentaria por
parte de un Organismo de Control Autorizado (OCA), seran, de forma no ex-
haustiva, la instalacin elctrica, los aparatos de elevacin, equipos a presin,
instalaciones trmicas, almacenamiento de combustibles, de proteccin con-
traincendios, de suministro de gas combustible, almacenamiento de productos
qumicos, etc.
330
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Si bien corresponde a la OCA la acreditacin de la conformidad de la insta-
lacin al reglamento que le sea de aplicacin, esto no es bice para que desde
el Servicio de Prevencin no se compruebe el estado, tanto administrativo como
fsico, en que se encuentra la instalacin, dado que en algunas ocasiones estas
pueden encontrarse en condiciones de peligro inminente para la integridad del
inmueble o incluso del mismo trabajador expuesto. El anterior hecho se agrava
por el propio desconocimiento que en ocasiones se evidencia en relacin con el
cumplimiento de las obligaciones relacionadas con las revisiones e inspeccio-
nes peridicas a que tienen que someterse algunas de las instalaciones de servi-
cio de los centros de trabajo.
A continuacin se desglosan las obligaciones de los titulares de instalacio-
nes sujetas a legislacin industrial ms comunes en lo referente a inspecciones
peridicas reglamentarias:
Tabla 3
Instalacin: Elctrica de baja tensin (menos de 1000 V en corriente alterna)
Referencia: Real Decreto 842/2002
Proyecto tcnico: Requerido para:
1. Ediicios destinados principalmente a oicinas, que no ten-
gan la consideracin de locales de pblica concurrencia, en
ediicacin vertical u horizontal, con potencia superior a
100 kW (kilowatios) por caja general de proteccin.
2. Garajes que requieren ventilacin forzada cualquiera que
sea su ocupacin.
3. Garajes que disponen de ventilacin natural cuando dispon-
gan de ms de 5 plazas de estacionamiento.
4. Locales de pblica concurrencia.
5. Quirfanos y salas de intervencin.
Puesta en marcha: Autorizacin requerida
Inspeccin reglamentaria:
Inicial: Las numeradas 4 y 5 del campo Proyecto tcnico.
Peridica:
Cada cinco aos: Las numeradas 4 y 5 del campo Proyecto tcnico
Cada diez aos: La numerada 1 del campo Proyecto tcnico
Instalacin: Centros de transformacin
Referencia: Real Decreto 3275/1982
Proyecto tcnico: Requerido si la tensin nominal eicaz es superior a 1 kV (ki-
lovoltio)
Puesta en marcha: Autorizacin requerida
Inspeccin reglamentaria peridica: Cada tres aos.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
331
Instalacin: Ascensores
Referencia: Real Decreto 1314/1997, y Real Decreto 57/2005
Proyecto tcnico: Requerido
Puesta en marcha: No precisar otro requisito que la presentacin ante el rgano com-
petente de la comunidad autnoma de un certiicado de la empresa instaladora, exami-
nado y con el visto bueno de un tcnico titulado competente designado por la misma.
Inspeccin reglamentaria peridica: Cada dos aos.
Tabla 4
Instalacin: Instalaciones trmicas (generadores de calor y fro)
Referencia: Real Decreto 1027/2007
Proyecto tcnico: Requerido para potencia de calor o fro superior a 70 kW.
Puesta en marcha: Una vez sea registrado por el rgano competente de la Comunidad
Autnoma el certiicado de la instalacin.
Inspeccin reglamentaria:
Generador de calor (para potencia superior a 70 kW):
Combustible gaseoso o renovable: cada 4 aos.
Otros combustibles: cada 2 aos.
Generador de fro: De acuerdo con rgano competente de la Comunidad Autnoma.
La inspeccin de la instalacin trmica completa se realizar cada 15 aos.
Instalacin: Almacenamiento de combustibles (por ejemplo, gasoil de calefaccin)
Referencia: Real Decreto 1523/1999
Proyecto tcnico: Requerido para:
1. Tanques interiores de capacidad superior a 3.000 l.
2. Tanques exteriores de capacidad superior a 5.000 l.
Puesta en marcha: No precisar otro requisito que la presentacin ante el rgano
competente de la Comunidad Autnoma del correspondiente proyecto tcnico y cer-
tiicado inal de obra de la direccin facultativa y visado por el Colegio Oicial co-
rrespondiente.
Inspeccin reglamentaria: cada 10 aos.
Instalacin: Proteccin contraincendios
Referencia: Real Decreto 1942/1993
Proyecto tcnico: No
Puesta en marcha: El titular de la instalacin presentar, ante el rgano competente
en materia de industria de la Comunidad Autnoma, un certiicado de la empresa
instaladora, irmado por el responsable tcnico de la misma.
Inspeccin reglamentaria: cada 5 aos de los extintores porttiles (anualmente una
revisin, que no inspeccin, de la instalacin).
332
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Instalacin: Instalacin receptora de gases combustibles
Referencia: Real Decreto 919/2006
Proyecto tcnico: Requerido para:
1. Las instalaciones individuales, cuando su potencia til sea
superior a 70 kW.
2. Las acometidas interiores, cuando su potencia til sea supe-
rior a 2.000 kW.
3. Las instalaciones suministradas desde redes que trabajen a
una presin de operacin superior a 5 bar, para cualquier
tipo de uso e independientemente de su potencia til.
4. Las ampliaciones de las instalaciones cuando se supere en
un 30% la potencia inicialmente proyectada.
Puesta en marcha: En el caso de instalaciones receptoras alimentadas desde re-
des de distribucin, una vez irmado el contrato de suministro, el usuario o, en
su caso, el suministrador en su nombre, solicitar al distribuidor la puesta en
servicio de la instalacin receptora, y es precisa una comunicacin a la Adminis-
tracin.
Inspeccin reglamentaria: cada 5 aos.
Tabla 5
Instalacin: Almacenamiento de productos qumicos (lquidos inlamables y bote-
llas de gases a presin)
Referencia: Real Decreto 379/2001
Proyecto tcnico: Requerido para:
Lquidos inlamables, almacenamiento superior a:
Productos de la clase Interiores Exteriores
B (gasolina) 300 l 500 l
C (gasoil) 3.000 l 5.000 l
Botellas de gases a presin: Almacenes de categora 3 en ade-
lante (mbito industrial).
Puesta en marcha: Finalizadas las obras de ejecucin de las instalaciones, el titular
comunicar la puesta en servicio al rgano competente de la Comunidad Autnoma,
presentando la documentacin correspondiente.
Inspeccin reglamentaria: cada 5 aos.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
333
Instalacin: Torres de refrigeracin
Referencia: Real Decreto 865/2003
Proyecto tcnico: Ver instalaciones trmicas.
Puesta en marcha: Los titulares y las empresas instaladoras de torres de refrigeracin
y condensadores evaporativos estn obligados a notiicar a la administracin sanita-
ria competente, en el plazo de un mes desde su puesta en funcionamiento.
Inspeccin reglamentaria: Las autoridades sanitarias son las competentes para velar
por el cumplimiento de lo establecido en esta normativa y dictar las medidas encami-
nadas a la prevencin de la legionelosis, pero no especiican la periodicidad.
5. INCENDIOS
Todos los das estamos trabajando o utilizamos el fuego, cuando usamos un
mechero o calentamos una sartn llena de aceite en la cocina. Tericamente
estamos hablando de un fuego querido o controlado. El incendio es un fuego no
deseado ni controlado. En un incendio intervienen por regla general una serie
de factores:
1. Un combustible que debe encontrarse en estado de vapor o gaseoso por
regla general. En funcin del estado fsico de los materiales combustibles
definen los tipos de fuegos que nos podemos encontrar:
Clase A: Combustibles slidos.
Clase B: Combustibles lquidos.
Clase C: Combustibles gaseosos.
Clase D: Materiales con un comportamiento especial.
2. El oxgeno del aire u otro comburente que se mezcla con el combustible
en un fenmeno de difusin.
3. La mezcla referida en el apartado anterior requiere una temperatura o
energa de activacin para que se produzca la combustin.
4. No se originar una sola combustin sino que progresivamente se van
generando sucesivas combustiones, en forma de reaccin en cadena.
El producto ms peligroso de la combustin son los humos, dado que limi-
tan la visin, la respiracin y, consecuentemente, la extincin del incendio y la
evacuacin del personal. Estn constituidos por partculas de carbono en sus-
pensin, dixido de carbono, vapor de agua y, sobre todo, gases, txicos y, en
algunos casos, corrosivos.
Los humos y gases son los responsables de la mayora de las muertes por
incendios, ya sea directamente, por su inhalacin, o debido al pnico y gran
desorientacin que originan.
334
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Las fuentes de ignicin son variadas, es habitual que se utilicen distintos ti-
pos de energa: de presin, elctrica, mecnica, qumica, etc. Bajo el punto de
vista del fuego, el problema surge cuando existe una transformacin de esas
clases de energa en calorfica, y esa fuente de calor incide sobre un combusti-
ble cercano. Los incendios son ocasionados por:
Llamas abiertas: Cuando mencionamos llamas abiertas nos estamos re-
firiendo a chispas, chimeneas, hogueras, fogones, etc.
Friccin y contacto con superficies calientes.
Origen elctrico: La fuente de ignicin, en este caso, puede ser el calenta-
miento de una instalacin elctrica provocada por un cortocircuito, una
sobrecarga, o arcos elctricos procedentes de electricidad esttica.
Utensilios de fumadores: cigarrillos, cerillas encendidas, mecheros, y pi-
pas mal apagadas.
Orden y limpieza: La suciedad puede ser origen de un incendio al acumu-
larse grasa o polvo en superficies calientes.
Ignicin espontnea: Un trapo empapado de grasa se va calentando con el
transcurso del tiempo.
Actos vandlicos.
La lucha contra el incendio, tanto en sus facetas de prevencin como de
proteccin (prevencin son las medidas adoptadas para que no se produzca un
incendio), se puede llevar a cabo desde dos formas: ACTIVA y PASIVA:
1. La proteccin activa incluye aquellas actuaciones que implican una ac-
cin directa, en la utilizacin de instalaciones y medios para la protec-
cin y lucha contra los incendios.
a) Sobre los materiales:
a) No acumular en el puesto de trabajo materiales combustibles que no
sean estrictamente necesarios.
a) Conservacin de lquidos inflamables, si los hubiere, en recipientes
metlicos; los recipientes debern estar llenos.
a) Ventilacin de las zonas de almacenamiento de combustibles.
a) Separacin de las fuentes de calor.
a) Ignifugacin de los focos de calor.
a) Revisiones peridicas de las instalaciones elctricas.
a) Control de zonas con electricidad esttica y material combustible.
a) Los equipos de trabajo deben prevenir del riesgo de explosin.
b) Sobre el comportamiento general:
b) Formacin preventiva a todos los niveles jerrquicos sobre el plan
de autoproteccin y medidas de emergencia y evacuacin
b) Uso de los agentes extintores (tabla 6).
b) Deteccin humana.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
335
Tabla 6
Clases de fuego
Agentes extintores
Agua
chorro
Agua
pulverizada
Espuma
fsica
Polvo
seco
Polvo
polivalente
Nieve
carbnica
CO
2
A SLIDOS SI SI SI Si SI Si
B LQUIDOS NO Si SI SI SI Si
C GASES NO extinguen, Si: Limita propagacin. Si Si Si
D METALES NO* NO* NO* NO* NO* NO*
CLAVES: SI Bueno; Si Aceptable; NO Inaceptable o Peligroso
* REQUIERE AGENTES ESPECIALES
2. La proteccin pasiva o estructural incluye aquellos mtodos que deben
su eficacia a estar permanentemente presentes, pero sin implicar ninguna
accin directa sobre el fuego, pero pueden compartimentar su desarrollo
(muro), impedir la cada del edificio (recubrimiento ignifugante de es-
tructuras metlicas) o permitir la evacuacin o extincin por eliminacin
de humos que las haran imposibles.
Destacaramos dos aspectos:
a) Deteccin automtica del fuego: Las detecciones automticas deben
completarse con los pulsadores manuales de alarma, dispositivos que
al ser accionados disparan los sistemas de alarma de la zona y/o del
edificio.
b) Sealizacin y alumbrado de emergencia: Al objeto de identificar
claramente los agentes extintores, su localizacin, las vas de evacua-
cin y recorridos hacia el exterior.
6. PLANES DE AUTOPROTECCIN Y MEDIDAS DE EMERGENCIA
Y EVACUACIN
Todas las actividades deben contar con una adecuada planificacin frente a
situaciones de emergencia, cuyo objetivo principal es evitar su inicio, estable-
ciendo las medidas de prevencin adecuadas que deben ser conocidas y asumi-
das por todo el personal. Pero aunque se hayan adoptado estas medidas, no
podemos descartar su aparicin, por ello debemos dotar a las instalaciones de
los medios tcnicos de proteccin necesarios y contar con una organizacin que
permita dar una respuesta rpida y eficaz para evitar que la situacin de emer-
gencia evolucione a fases ms difciles de controlar.
De los factores que pueden dar lugar a una situacin de emergencia, el ries-
go de incendio es el que est presente, en mayor o menor grado, en todos los
336
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
edificios, cualquiera que sea su actividad, presentando, a veces, consecuencias
muy graves para sus ocupantes. Otros riesgos, pero de manifestacin menos
probable, seran el de inundacin, amenaza terrorista, terremoto, etc.
Centrndonos en la propia Administracin, existen peculiaridades que in-
crementan este riesgo y que dificultan el control de la situacin cuando se pro-
duce un incendio, especialmente cuando se trata de:
Edificios con una altura de evacuacin superior a 28 m.
Edificios con una gran superficie y ocupacin, y a veces, con complejas
vas de evacuacin.
Edificios con una gran acumulacin de personas que no son ocupantes
habituales y que, por tanto, desconocen las caractersticas de los mismos.
Edificios con almacenamiento de grandes cantidades de materiales com-
bustibles: papel, mobiliario, etc.
El art. 20 de la Ley 31/1995 de Prevencin de Riesgos Laborales obliga al
titular a que analice las posibles situaciones de emergencia que puedan darse,
que en funcin de dicho anlisis prevea cmo actuar en caso de su materializa-
cin y que adopte las medidas necesarias para que se produzcan los menores
daos posibles. Para ello, debe formar a un nmero suficiente de trabajadores,
dotarles de los medios y materiales necesarios y comprobar peridicamente su
correcto funcionamiento, debiendo incluso organizarse con medios externos si
fuese necesario.
Los primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuacin son las tres
medidas que, al menos, se deben tener en cuenta en todos los centros de trabajo,
pero no las nicas, ya que las medidas dependern del tipo de actividad que se
desarrolle.
La planificacin adecuada de la prevencin contra incendios debe perseguir
los siguientes objetivos:
Evitar el origen de las emergencias, estableciendo las medidas de preven-
cin adecuadas a los riesgos presentes.
Conocer el edificio y sus instalaciones, la peligrosidad de los distintos
sectores, los medios de proteccin disponibles y las carencias existentes.
Garantizar la fiabilidad de todos los medios de proteccin y de las instala-
ciones generales.
Establecer una organizacin que permita actuar con rapidez y eficacia ante
situaciones de emergencia.
Disponer de personas formadas en las acciones a emprender para el con-
trol de las emergencias.
Tener informado a todo el personal ocupante del edificio de las acciones
que debe llevar a cabo en situacin de emergencia.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
337
La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Proteccin Civil establece que los ti-
tulares de los centros, establecimientos y dependencias que se dediquen a acti-
vidades de todo orden que puedan dar lugar a una situacin de emergencia,
dispondrn de un sistema de autoproteccin, dotado con sus propios recursos y
del correspondiente plan de emergencia para acciones de prevencin de ries-
gos, alarma, evacuacin y socorro.
El Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma
Bsica de Autoproteccin de los centros, establecimientos y dependencias de-
dicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia. La
Norma Bsica de Autoproteccin se aplicar a todas las actividades compren-
didas en su Anexo I, aplicndose con carcter supletorio en el caso de las acti-
vidades con reglamentacin sectorial especfica, contempladas en el punto 1 de
dicho anexo. Entre las actividades incluidas en el Anexo I que pudiramos en-
contrarnos en el mbito de las Administraciones Pblicas, podramos citar de
forma no exhaustiva, las siguientes:
a) Instalaciones de Utilizacin Confinada de Organismos Modificados Ge-
nticamente: Las clasificadas como actividades de riesgo alto (tipo 4) de
acuerdo con el Real Decreto 178/2004.
b) Instalaciones para la Obtencin, Transformacin, Tratamiento, Almace-
namiento y Distribucin de Sustancias o Materias Biolgicas Peligrosas:
Las instalaciones que contengan agentes biolgicos del grupo 4, deter-
minados en el Real Decreto 664/1997.
c) Instalaciones Nucleares y Radiactivas: Las reguladas por el Real Decreto
1836/1999.
d) Actividades sanitarias:
Establecimientos de usos sanitarios en los que se prestan cuidados m-
dicos en rgimen de hospitalizacin y/o tratamiento intensivo o quirr-
gico, con una disponibilidad igual o superior a 200 camas.
Cualquier otro establecimiento de uso sanitario que disponga de una
altura de evacuacin igual o superior a 28 m, o de una ocupacin igual
o superior a 2.000 personas.
e) Actividades docentes:
Establecimientos de uso docente especialmente destinados a personas
discapacitadas fsicas o psquicas o a otras personas que no puedan
realizar una evacuacin por sus propios medios.
Cualquier otro establecimiento de uso docente siempre que disponga
de una altura de evacuacin igual o superior a 28 m, o de una ocupa-
cin igual o superior a 2.000 personas.
f) Actividades residenciales pblicas:
Establecimientos de uso residencial pblico: Aquellos en los que se
desarrollan actividades de residencia o centros de da destinados a an-
338
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
cianos, discapacitados fsicos o psquicos, o aquellos en los que habi-
tualmente existan ocupantes que no puedan realizar una evacuacin
por sus propios medios y que afecte a 100 o ms personas.
En cualquier caso, dado el carcter de norma mnima del RD 393/2007, no
es bice para no ser la referencia en la elaboracin de un Plan de Autoprotec-
cin en aquellas actividades en las que no sea de aplicacin directa.
Para la elaboracin de algunos de los documentos que componen el Plan de
Autoproteccin es preciso contar con las disposiciones legales reguladoras de
la seguridad contra incendios, y aunque se cite a continuacin las de carcter
estatal, hay que tener en cuenta si la hubiere, la normativa autonmica y/o local
(Ordenanzas Municipales):
a) Norma Bsica de la Edificacin NBE-CPI/82: entr en vigor el 20 de
marzo de 1982.
b) Norma Bsica de la Edificacin NBE-CPI/91: entr en vigor el 29 de
marzo de 1991, y derog a la anterior.
c) Norma Bsica de la Edificacin NBE-CPI/96: entr en vigor el 30 de
octubre de 1996, y derog a la anterior.
d) Documento Bsico SI Seguridad en caso de Incendio, DB SI: entr en
vigor el 18 de marzo de 2006, y derog a la anterior.
Respecto a las Normas Bsicas de la Edificacin derogadas, en la prctica s
seran aplicables a aquellos edificios que se construyeron cuando la correspon-
diente Norma Bsica estaba en vigor, siempre y cuando el edificio no haya su-
frido reformas de alcance por ejemplo, si a un edificio construido en 1985 que
no ha sufrido reformas de alcance se le hace un Plan de Autoproteccin, la re-
ferencia en cuanto a medios de proteccin, evacuacin, etc., sigue siendo la
NBE-CPI/82, si bien, de forma facultativa, se puede optar por seguir el DB SI
si resulta que derivado de la aplicacin de este ltimo, los requisitos de protec-
cin se igualan o incluso se superan, que sera lo ms probable.
Una vez definida como referencia la Norma Bsica de Autoproteccin, se-
guidamente se enumeran los captulos que integran un Plan de Autoproteccin:
Captulo 1. Identificacin de los titulares y del emplazamiento de la acti-
vidad.
Captulo 2. Descripcin detallada de la actividad y del medio fsico en el
que se desarrolla.
Captulo 3. Inventario, anlisis y evaluacin de riesgos. Deben tenerse pre-
sentes, al menos, aquellos riesgos regulados por normativas sectoriales.
Captulo 4. Inventario y descripcin de las medidas y medios de autopro-
teccin.
Captulo 5. Programa de mantenimiento de instalaciones.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
339
Captulo 6. Plan de actuacin ante emergencias: deben definirse las accio-
nes a desarrollar para el control inicial de las emergencias, garantizndose
la alarma, la evacuacin y el socorro.
Captulo 7. Integracin del Plan de Autoproteccin en otros de mbito
superior.
Captulo 8. Implantacin del Plan de Autoproteccin.
Captulo 9. Mantenimiento de la eficacia y actualizacin del Plan de Au-
toproteccin.
Situados en el contexto de un Plan de Autoproteccin, y para concluir esta
parte se exponen una serie de actuaciones bsicas en caso de evacuacin. Si
usted no pertenece a los equipos de emergencia de un edificio y se ordena la
evacuacin o ve que la situacin lo impone, acte de forma calmada y siga las
siguientes pautas, salvo que los Equipos de Alarma y Evacuacin del edificio
indiquen otras actuaciones.
Si trabaja en el edificio abandone su puesto y desenchufe o corte las fuentes
de energa de los aparatos con los que trabaje habitualmente. Si est de visi-
ta busque con la mirada los carteles que sealizan las vas de evacuacin.
Salga de manera pausada. NO CORRA.
NO RETROCEDA a buscar ningn objeto.
No utilice los ascensores.
Si la escalera o va de evacuacin est llena de humo, no intente salir por
ella, busque otra salida.
Los desplazamientos han de realizarse lo ms pegados posible a las paredes.
En presencia de humos debe cubrirse las vas respiratorias con pauelo y
ropa hmeda.
Los gases calientes son menos pesados y tienden a subir, de manera que
camine agachado y si es necesario, gateando.
Antes de atravesar una puerta hay que tocarla con el dorso de la mano. En
caso de estar caliente indica que hay fuego al otro lado NO ABRIR! Si no
hay otra salida, se debe abrir muy despacio, a resguardo de una posible
llamarada y agachados.
En caso de que se prendan las ropas no se debe correr ya que esto aviva el
fuego. Para apagarlas hay que rodar por el suelo o sofocar las llamas ta-
pando con otras prendas.
En caso de quedar atrapado en una habitacin, asmese por la ventana e
intente hacerse ver desde el exterior a la espera de ser rescatado. Se deben
tapar las juntas de puertas y ventanas con ropas o telas hmedas.
Una vez en el exterior, dirjase al punto de reunin y espere las indicacio-
nes de los responsables.
340
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
7. AGENTES QUMICOS, FSICOS Y BIOLGICOS
Se conoce desde hace siglos que la exposicin excesiva y prolongada a las
sustancias peligrosas en el medio ambiente laboral, conduce a enfermedades
que pueden incapacitar el trabajo e incluso producir la muerte.
El control de los efectos sobre la salud de los trabajadores en el medio am-
biente laboral, ha dado lugar al nacimiento y creacin de la Higiene Industrial,
que puede definirse como una tcnica no mdica de prevencin de las enfer-
medades profesionales, que acta sobre el ambiente y las condiciones de traba-
jo, que se ha desarrollado a ritmo acelerado desde la mitad del siglo pasado.
La Higiene Industrial abarca, en lneas generales, los siguientes aspectos:
a) Identificacin de los factores ambientales unidos al trabajo, as como el
estudio de sus efectos sobre el hombre.
b) Evaluacin de la magnitud de estos factores.
c) Recomendacin de mtodos para controlar o reducir los efectos nocivos.
Segn se desprende de la definicin de Higiene Industrial, como el objetivo
final va ms all de la prevencin de riesgos profesionales, siendo este la salud
del trabajador, es ms, la extensin de su actuacin al sector Servicios y a la
Agricultura ha dado lugar a que se considere ms apropiada la expresin de
Higiene Laboral.
En el ambiente de los lugares de trabajo, pueden estar presentes los conta-
minantes de naturaleza qumica, naturaleza fsica, y de naturaleza biolgica; a
continuacin de todos ellos se hace una descripcin sucinta.
Agentes qumicos
De forma similar a la electricidad, los productos qumicos estn presentes en
el trabajo, y pueden producir efectos indeseables. Decir presentes no implica
necesariamente que estemos utilizndolos, pensemos por ejemplo en las empre-
sas de desinsectacin, que colocan cebos de plaguicidas repartidos por un cen-
tro de trabajo, o bien que aplican estos productos en los conductos de ventila-
cin del edificio. Los productos qumicos pueden ser sustancias o mezclas, pero
en cualquier caso siempre sern un agente qumico:
Sustancia: un elemento qumico y sus compuestos naturales o los obte-
nidos por algn proceso industrial, incluidos los aditivos necesarios para
conservar su estabilidad y las impurezas que inevitablemente produzca
el procedimiento, con exclusin de todos los disolventes que puedan se-
pararse sin afectar a la estabilidad de la sustancia ni modificar su com-
posicin.
Mezcla: mezcla o solucin compuesta por dos o ms sustancias.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
341
Agente qumico: todo elemento o compuesto qumico, por s solo o mez-
clado, tal como se presenta en estado natural o es producido, utilizado o
vertido, incluido el vertido como residuo, en una actividad laboral, se haya
elaborado o no de modo intencional y se haya comercializado o no.
De acuerdo con las anteriores definiciones, las sustancias o mezclas capaces
de producir efectos indeseables son consideradas como peligrosas.
Muy frecuentemente los trminos peligro y riesgo se utilizan como sinni-
mos cuando en realidad no lo son, segn el Real Decreto 374/2001, de 6 de
abril, sobre la proteccin de la salud y seguridad de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con los agentes qumicos durante el trabajo, las respecti-
vas definiciones son:
Peligro: la capacidad intrnseca de un agente qumico para causar dao.
Riesgo (qumico): la posibilidad de que un trabajador sufra un determina-
do dao derivado de la exposicin a agentes qumicos. Para calificar un
riesgo desde el punto de vista de su gravedad, se valorarn conjuntamente
la probabilidad de que se produzca el dao y la severidad del mismo.
Los agentes qumicos, por la forma de presentarse, pueden ser absorbidos
por el organismo y producir efectos adversos para la salud del individuo, y
cuanto mayor sea la dosis para que una sustancia produzca daos en el organis-
mo, menor es su toxicidad.
Los agentes qumicos son absorbidos por el organismo a travs de una o
varias vas de entrada que, por orden de importancia, son: la va inhalatoria, la
va drmica, la va digestiva (asociada principalmente a malos hbitos higini-
cos, como no lavarse las manos antes de comer tras haber manipulado produc-
tos qumicos), y la va parenteral (a travs de heridas).
Al estudiar las repercusiones de los agentes qumicos sobre el organismo
hay que tener presente que tanto la aparicin como la evolucin de las altera-
ciones estn ligadas al tipo de agente, a las condiciones de la exposicin y a las
caractersticas del individuo. Se asume que la respuesta del organismo est en
funcin de la concentracin de la sustancia en el organismo, siendo esta a su
vez funcin de la concentracin ambiental.
Siguiendo los preceptos de la actividad preventiva, la mejor manera de evi-
tar estos efectos y eliminar el riesgo qumico es reemplazar los productos peli-
grosos por otros que sean menos peligrosos, siendo deseable que estos fuesen
inocuos, aunque lamentablemente esto no siempre es posible. Los efectos de
los agentes qumicos sobre el cuerpo humano son:
a) Corrosivos: Provocan la destruccin de tejidos (piel).
b) Irritantes: Irritacin de la piel o las mucosas en contacto con el txico.
c) Neumoconiticos: Alteracin pulmonar por partculas slidas.
342
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
d) Asfixiantes: Desplazamiento del oxgeno del aire o alteracin de los me-
canismos oxidativos biolgicos.
e) Anestsicos y narcticos: Depresin del sistema nervioso central. Gene-
ralmente el efecto desaparece cuando desaparece el agente qumico.
f) Sensibilizantes: Efecto alrgico del contaminante ante la presencia del
txico, aunque sea en pequesimas cantidades (asma, dermatitis).
g) Cancergenos, mutgenos, y txicos para la reproduccin: Aumento de
la probabilidad de producir cncer, alteraciones genticas hereditarias, y
alteraciones de la capacidad reproductora o malformaciones en la des-
cendencia respectivamente.
h) Sistmicos: Alteraciones de rganos o sistemas especficos (hematopo-
ytico, heptico, renal, etc.).
La informacin relativa a los riesgos originados por agentes qumicos, en
cuanto a la peligrosidad intrnseca del agente qumico, se puede obtener de
fuentes que son de fcil acceso, principalmente del proveedor, ya que la norma-
tiva sobre comercializacin de productos qumicos obliga al productor o pro-
veedor de un producto qumico peligroso (y en determinados casos aunque el
producto no tenga esta calificacin, de acuerdo con lo establecido en la Direc-
tiva 2001/58/CE), a suministrar dicha informacin. La informacin pertinente
debe incluir en su caso:
La etiqueta del producto: En general, es la primera informacin que recibe
el usuario y es la que permite identificar el producto en el momento de su
utilizacin. Todo recipiente que contenga un producto qumico peligroso
debe llevar, obligatoriamente, una etiqueta bien visible en su envase que,
redactada en lengua espaola oficial del Estado, segn el Reglamento
(CE) N 1272/2008 sobre clasificacin, etiquetado y envasado de sustan-
cias y mezclas ha supuesto la aplicacin en la Unin Europea del Sistema
Globalmente Armonizado (SGA, GHS en ingls).
La ficha de datos de seguridad (FDS).
La aplicacin del SGA para las sustancias es aplicable desde el 1 de diciem-
bre de 2010, y para las mezclas, lo ser a partir del 1 de junio de 2015.
La tabla siguiente muestra los nuevos pictogramas de peligro de acuerdo
con el Reglamento (CE) N 1272/2008.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
343
Tabla 7
PELIGROS FSICOS
Estos productos pueden explotar al contacto con una llama, chispa, electri-
cidad esttica, bajo efecto del calor, choques, friccin, etc.
Los productos pueden inlamarse al contacto con una fuente de ignicin
(llama, chispa, electricidad esttica, etc.); por calor o friccin; al contacto
con el aire o agua; o si se liberan gases inlamables.
Pueden provocar o agravar un incendio o una explosin en presencia de
productos combustibles. Son productos comburentes.
Estos productos qumicos son corrosivos y pueden atacar o destruir metales.
Estos productos son gases a presin en un recipiente. Algunos pueden ex-
plotar con el calor: se trata de gases comprimidos, licuados o disueltos. Los
licuados refrigerados pueden producir quemaduras o heridas relacionadas
con el fro, son las llamadas quemaduras o heridas criognicas.
PELIGROS PARA LA SALUD
Producen efectos adversos para la salud, incluso en pequeas dosis. Pueden
provocar nuseas, vmitos, dolores de cabeza, prdida de conocimiento e,
incluso, la muerte.
Pueden causar daos irreversibles a la piel u ojos, en caso de contacto o
proyeccin.
Estos productos producen efectos adversos en dosis altas. Tambin pueden
producir irritacin en ojos, garganta, nariz y piel. Provocan alergias cut-
neas, somnolencia y vrtigo.
Se puede referir a: Productos cancergenos, pudiendo provocar cncer; pro-
ductos mutgenos, que pueden modiicar el ADN de las clulas y pueden
provocar daos a la persona expuesta o a su descendencia; productos txi-
cos para la reproduccin, pueden producir efectos nefastos en las funciones
sexuales, perjudicar la fertilidad o provocar la muerte del feto o producir
malformaciones; productos que pueden modiicar el funcionamiento de
ciertos rganos, como el hgado, el sistema nervioso, etc.; productos que
pueden entraar graves efectos sobre los pulmones; productos que pueden
provocar alergias respiratorias.
PELIGROS PARA EL MEDIO AMBIENTE
Estos productos provocan efectos nefastos para los organismos del medio
acutico (peces, crustceos, algas, otras plantas acuticas, etc.). Smbolo
en el que no suele existir la palabra de advertencia pero, cuando existe, es
siempre: Atencin.
344
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La gestin del riesgo qumico debe contemplar todos los posibles daos
(trabajadores, instalaciones, pblico en general y medio ambiente) que puede
generar la utilizacin de productos peligrosos, consistiendo esta en el conjunto
de procedimientos y actuaciones que permiten:
Desarrollar una correcta identificacin de riesgos en las diferentes etapas
y operaciones del proceso de trabajo.
Su evaluacin, considerando la magnitud de los daos y su posible mate-
rializacin.
La adopcin de las correspondientes medidas preventivas y de control
para asegurar unos niveles tolerables de exposicin al riesgo. Adems,
ello debe desarrollarse en un proceso de mejora continua.
Agentes fsicos
Es difcil dar una definicin precisa de lo que es un agente fsico. Puede
decirse que energa, de formas diversas, capaz de producir efectos adversos
en el organismo. Producen riesgos que estn presentes en el ambiente labo-
ral, y muchos de ellos forman parte de la vida cotidiana de cada individuo.
El dao se produce sin que haya un intercambio aparente de materia entre el
agente y el individuo. El causante del dao es la energa en sus diversas
formas como, diferencias de presin, energa mecnica, calor, energa ra-
diante, etc.
La clasificacin ms generalmente utilizada de los agentes fsicos es la si-
guiente:
Energa mecnica: ruido y vibraciones.
Energa electromagntica: radiaciones ionizantes y no ionizantes.
Energa trmica: fro y calor (ambiente trmico, condiciones termohigro-
mtricas).
El ruido. Se define generalmente como un sonido no deseado y molesto; as
pues, el ruido se considera en funcin de una apreciacin subjetiva (agradable,
desagradable, molesto) que se hace de un sonido, por lo que un mismo soni-
do puede ser calificado como agradable o desagradable segn la persona que lo
perciba, o segn el momento en que esta se encuentre.
A los efectos del Real Decreto 286/2006, de 10 de marzo, sobre la protec-
cin de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacio-
nados con la exposicin al ruido, los valores lmite de exposicin y los valo-
res de exposicin que dan lugar a una accin, referidos a los niveles de
exposicin diaria (L
Aeq,d
) y a los niveles de pico (L
pico
), se fijan en la siguien-
te tabla:
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
345
Tabla 8
L
Aeq,d
L
pico
Valores lmite de exposicin 87 dB A 140 dB C
Valores superiores que dan lugar a una accin 85 dB A 137 dB C
Valores inferiores que dan lugar a una accin 80 dB A 135 dB C
Las vibraciones. Son unos agentes que se hallan cada vez ms presentes en
el medio laboral, siendo cada vez mayor el nmero de trabajadores expuestos a
ste agente, ya sea a travs de vehculos, o por herramientas o por procesos
mecnicos. Una exposicin a las vibraciones produce disconfort y reduce el
rendimiento en el trabajo, pudiendo, en el caso de ser prolongada la exposicin,
daar la salud y la seguridad del trabajador.
A los efectos del Real Decreto 1311/2005, de 4 de noviembre, sobre la
proteccin de la salud y la seguridad de los trabajadores frente a los riesgos
derivados o que puedan derivarse de la exposicin a vibraciones mecnicas,
los valores lmite de exposicin y los valores de exposicin que dan lugar a
una accin, referidos a los niveles de exposicin diaria (A
8
), se fijan en la si-
guiente tabla:
Tabla 9
Valor que da
lugar a una
accin
Valor lmite
Vibraciones transmitidas al sistema mano-brazo 2,5 m/s
2
5,00 m/s
2
Vibraciones transmitidas al cuerpo entero 0,5 m/s
2
1,15 m/s
2
Las radiaciones electromagnticas. Son energa que se transmite en forma
de ondas o de partculas. Cuando una radiacin es de alta frecuencia (transpor-
ta mucha energa), al interaccionar con el organismo humano es capaz de origi-
nar partculas con carga elctrica, iones, por lo que se llaman radiaciones ioni-
zantes, ms conocidas por todos como radiactividad. Los lmites anuales de
dosis para los trabajadores laboralmente expuestos son:
a) El lmite de dosis efectiva para trabajadores expuestos ser de 100 mSv
(miliSievert) durante todo perodo de cinco aos oficiales consecutivos,
sujeto a una dosis efectiva mxima de 50 mSv en cualquier ao oficial.
b) Sin perjuicio de lo anterior:
b) El lmite de dosis equivalente para el cristalino ser de 150 mSv por
ao oficial.
346
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
b) El lmite de dosis equivalente para la piel ser de 500 mSv por ao
oficial. Dicho lmite se aplicar a la dosis promediada sobre cualquier
superficie de 1 cm, con independencia de la zona expuesta.
b) El lmite de dosis equivalente para las manos, antebrazos, pies y tobi-
llos ser de 500 mSv por ao oficial.
Las radiaciones no ionizantes, no son capaces de ionizar las clulas de nues-
tro organismo, por ello son menos perniciosas, aunque no signifique que carez-
can de peligrosidad. Dentro de estas encontramos las microondas y radiofre-
cuencias, los campos elctricos y magnticos, la radiacin lser, y la radiacin
ultravioleta.
Agentes biolgicos
Los agentes biolgicos son microorganismos, con inclusin de los gentica-
mente modificados, cultivos celulares y endoparsitos humanos, susceptibles
de originar cualquier tipo de infeccin, alergia o toxicidad. Un organismo gen-
ticamente modificado es aquel, con excepcin de los seres humanos, cuyo ma-
terial gentico ha sido modificado de una manera que no se produce de forma
natural en el apareamiento o en la recombinacin natural, estn regulados por
el Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento
General para el Desarrollo y Ejecucin de la Ley 9/2003, de 25 de abril. Un
microorganismo es toda entidad microbiolgica, celular o no, capaz de repro-
ducirse o de transferir material gentico. Un cultivo celular es el resultado del
crecimiento in vitro de clulas obtenidas de organismos multicelulares.
Estos agentes tienen un determinado ciclo de vida que incluye procesos de
reproduccin y crecimiento que al penetrar en el ser humano en algn momen-
to, determinan en l un efecto adverso para su salud, distinto en cada caso segn
su agente causal.
En consonancia con las anteriores definiciones, tambin se consideran agen-
tes biolgicos a las sustancias y/o secreciones procedentes de estos seres vivos.
La exposicin a agentes biolgicos es especialmente significativa en los tra-
bajadores del mbito de la sanidad e investigacin humana y animal, donde en
ambas vertientes, la exposicin a agentes biolgicos, ya sea de forma delibera-
da o no, viene acompaada de la exposicin a agentes qumicos y/o fsicos
(radiaciones ionizantes).
Los agentes biolgicos se pueden clasificar, segn sus caractersticas, en
5 grupos principales: bacterias, endoparsitos (organismos que viven en el inte-
rior de otro organismo, nutrindose de este, y no necesariamente causan enfer-
medad), hongos, protozoos (su tamao oscila entre 2 mm y 200 mm, la mayor
parte son mviles), y virus (un parsito que solo es capaz de replicarse en el
interior de clulas vivas especficas).
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
347
Vas de entrada:
Va drmica: Se produce a travs de la piel, por contacto entre la fuente de
infeccin y el husped susceptible.
Va respiratoria: A travs de nariz y/o boca por inhalacin de partculas en
suspensin en el aire, aerosoles y polvo, a los que reincorporan escamas de
piel, materiales y productos diversos.
Va digestiva: A travs de la boca, por entrada directa del reservorio o in-
directamente a travs del material contaminado en contacto con la boca.
Va parenteral: El agente infeccioso pasa al torrente circulatorio a travs
de cortes, pinchazos o heridas producidas por mordeduras o araazos de
animales, lesiones cutneas o picaduras de vectores.
Los agentes biolgicos se clasifican, de acuerdo con el Real Decreto
664/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposicin a agentes biolgicos durante el trabajo
(BOE n 124 de 24/5/1997), en funcin del riesgo de infeccin en humanos, en
cuatro grupos:
a) Agente biolgico del grupo de riesgo 1: aquel que resulta poco probable
que cause una enfermedad en el hombre
b) Agente biolgico del grupo de riesgo 2: aquel que puede causar una en-
fermedad en el hombre y puede suponer un peligro para los trabajadores,
siendo poco probable que se propague a la colectividad y existiendo ge-
neralmente profilaxis o tratamiento eficaz
c) Agente biolgico del grupo de riesgo 3: aquel que puede causar una en-
fermedad grave en el hombre y presenta un serio peligro para los traba-
jadores, con riesgo de que se propague a la colectividad y existiendo
generalmente una profilaxis o tratamiento eficaz
d) Agente biolgico del grupo de riesgo 4: aquel que causando una enfer-
medad grave en el hombre supone un serio peligro para los trabajadores,
con muchas probabilidades de que se propague a la colectividad y sin
que exista generalmente una profilaxis o un tratamiento eficaz.
Las medidas higinicas bsicas se pueden resumir en las siguientes:
1. Prohibir que los trabajadores coman, o beban en las zonas de trabajo en
las que exista dicho riesgo.
2. Proveer a los trabajadores de prendas de proteccin apropiadas o de otro
tipo de prendas especiales adecuadas.
3. Disponer de retretes y cuartos de aseo, que incluyan productos para la
limpieza ocular y antispticos para la piel.
4. Disponer de un lugar para el almacenamiento adecuado de los equipos de
proteccin y verificar que se limpian y se comprueba su buen funciona-
miento.
348
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
5. Especificar los procedimientos de obtencin, manipulacin y procesa-
miento de muestras de origen humano o animal.
6. Los trabajadores dispondrn, dentro de la jornada laboral, de diez minu-
tos para su aseo personal antes de la comida, y otros diez antes de aban-
donar el trabajo.
7. Al salir de la zona de trabajo, el trabajador deber quitarse las ropas de
trabajo y los equipos de proteccin personal que puedan estar contamina-
dos por agentes biolgicos y deber guardarlos en lugares que no conten-
gan otras prendas.
8. La Administracin se responsabilizar del lavado, descontaminacin y,
en caso necesario, destruccin de la ropa de trabajo y los equipos de pro-
teccin, quedando rigurosamente prohibido que los trabajadores se lle-
ven los mismos a su domicilio para tal fin.
8. ESPACIOS CONFINADOS
Un recinto confinado es cualquier espacio con aberturas limitadas de entrada
y salida, y ventilacin natural desfavorable, en el que pueden acumularse conta-
minantes txicos o inflamables, o tener una atmsfera deficiente en oxgeno, y
que no est concebido para una ocupacin continuada por parte del trabajador.
Una caracterstica de los accidentes en estos espacios es la gravedad de sus
consecuencias tanto de la persona que realiza el trabajo como de las personas que
la auxilian de forma inmediata sin adoptar las necesarias medidas de seguridad,
generando cada ao vctimas mortales. El origen de estos accidentes es el desco-
nocimiento de los riesgos, y a una deficiente comunicacin sobre el estado de la
instalacin y las condiciones seguras en las que las operaciones han de realizarse.
De forma general se distinguen dos tipos de espacios confinados:
Espacios confinados abiertos por su parte superior y de una profundidad
tal que dificulta su ventilacin natural: fosos de engrase de vehculos, po-
zos, depsitos abiertos, cubas y zanjas.
Espacios confinados cerrados con una pequea abertura de entrada y sali-
da, se incluyen: depsitos, salas subterrneas de transformadores, tneles,
alcantarillas, galeras de servicios, arquetas subterrneas, etc.
Los riesgos especficos son aquellos ocasionados por las condiciones espe-
ciales en que se desenvuelve este tipo de trabajo:
Asfixia: El aire contiene un 21% de oxgeno, y si este se reduce se produ-
cen sntomas de asfixia.
Incendio y explosin: En un recinto confinado se puede crear con extraor-
dinaria facilidad una atmsfera inflamable (concentracin de sustancia
inflamable por encima del 25% del lmite inferior de inflamabilidad).
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
349
Intoxicacin: Se debe destacar la peligrosidad de aquellos contaminantes
como el monxido de carbono (CO), que no es detectable olfativamente.
Los riesgos generales son debidos a las deficientes condiciones materiales
del espacio como lugar de trabajo: equipos que pueden ponerse en marcha in-
tempestivamente, electrocucin por contacto con partes metlicas que acciden-
talmente pueden estar en tensin, cadas a distinto nivel y al mismo nivel por
resbalamientos, cadas de objetos al interior mientras se est trabajando malas
posturas, ambiente caluroso o fro, ruido y vibraciones (martillos neumticos,
amoladoras rotativas, etc.), e iluminacin deficiente.
La adopcin de medidas preventivas debe efectuarse tras una escrupulosa
identificacin y evaluacin de todos y cada uno de los riesgos existentes; a
continuacin se exponen las medidas frente a los riesgos especficos:
a) Autorizacin escrita de entrada al recinto.
b) Medicin y evaluacin de la atmsfera interior, con carcter previo a la
realizacin de los trabajos y de forma continuada mientras se realicen
estos.
c) Aislamiento del espacio confinado frente a riesgos diversos: el suminis-
tro energtico intempestivo, y el aporte de sustancias contaminantes.
d) Sealizar con informacin clara y permanente que se estn realizando
trabajos en el interior de espacios confinados.
e) Ventilacin forzada.
f) Vigilancia externa continuada.
g) Formacin y adiestramiento: Debe elegirse personal que no sea claustro-
fbico, ni temerario, con buenas condiciones fsicas y mentales, preferi-
blemente menores de 50 aos, y debern ser instruidos y adiestrados en:
Procedimientos de trabajos especficos.
Riesgos que pueden encontrar (atmsferas asfixiantes, txicas, infla-
mables o explosivas) y las precauciones necesarias.
Utilizacin de equipos de ensayo de la atmsfera.
Procedimientos de rescate y evacuacin de vctimas as como de pri-
meros auxilios.
Utilizacin de equipos de salvamento y de proteccin respiratoria.
Sistemas de comunicacin entre interior y exterior con instrucciones
detalladas sobre su utilizacin.
Tipos adecuados de equipos para la lucha contra el fuego y cmo utili-
zarlos.
Es esencial realizar prcticas y simulaciones peridicas de situaciones
de emergencia y rescate.
351
Captulo 10
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO
DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
Virtudes Iglesias Martnez
Titulada Superior de Instituto Nacional
de Seguridad e Higiene en el Trabajo
Jefa del Servicio de Prevencin del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas
Profesora Asociada de la Universidad Carlos III de Madrid
Joaqun Quirs Priego
Ingeniero Tcnico Industrial
Tcnico Superior en Prevencin de Riesgos Laborales
Consejero Superior de Investigaciones Cientficas
Coordinador del Servicio de Prevencin del CSIC en Sevilla
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN.2. DISEO ERGONMICO DE PUESTOS DE TRABAJO.3. CALI-
DAD DE AMBIENTE EN INTERIORES.4. TRASTORNOS MSCULO-ESQUELTICOS.5. PANTALLAS
DE VISUALIZACIN DE DATOS.6. MANIPULACIN MANUAL DE CARGAS.7. FACTORES PSI-
COSOCIALES DE RIESGO. 7.1. El estrs laboral. 7.2. Burnout: Sndrome de estar quemado
por el trabajo. 7.3. Acoso psicolgico en el trabajo.8. INTERVENCIN PSICOSOCIAL.
1. INTRODUCCIN
Resumamos el captulo anterior citando que entre los principales ries-
gos a los que estn expuestos los empleados pblicos de la Administra-
cin, se encuentran los vinculados a las condiciones de seguridad y a la
ergonoma y psicosociologa. Sirva esa referencia como introduccin a
este captulo.
352
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Comenzaremos definiendo lo que es la Ergonoma. La Asociacin Interna-
cional de Ergonoma (AIE) acord en el ao 2002 una definicin que ha sido
adoptada por muchas entidades, instituciones y organismos de normalizacin.
Es la definicin que figura en las actuales normas tcnicas espaolas: UNE EN-
614-1:2006 y UNE EN ISO 6385:2004.
Ergonoma (o estudio de los factores humanos) es la disciplina cientfica
que trata de las interacciones entre los seres humanos y otros elementos de un
sistema, as como la profesin que aplica teora, principios, datos y mtodos al
diseo con objeto de optimizar el bienestar del ser humano y el resultado glo-
bal del sistema.
Para mayor clarificacin diremos que la Ergonoma tiene en consideracin
factores fsicos, cognitivos, sociales, organizacionales y ambientales, pero, con
un enfoque holstico, en el que cada uno de estos factores no deben ser ana-
lizados aisladamente, sino en su interaccin con los dems.
El objetivo de la ergonoma es adaptar el trabajo a las capacidades y posibi-
lidades del ser humano.
En la siguiente tabla se muestra una clasificacin de los diferentes temas que
son objeto de estudio de la ergonoma.
Iluminacin
Una iluminacin inadecuada puede provocar la aparicin de fatiga
visual y otros trastornos visuales y oculares. Es necesario, por tanto,
realizar un acondicionamiento de la iluminacin en los puestos de
trabajo, con objeto de favorecer la percepcin visual y asegurar as
la correcta ejecucin de las tareas y la seguridad y bienestar de los
empleados pblicos.
Ambiente
trmico
El ambiente trmico del lugar de trabajo, aunque no sea extremo,
puede inluir negativamente en el bienestar de los trabajadores. Un
ambiente trmico inadecuado puede originar una reduccin del
rendimiento fsico y mental, con la consiguiente disminucin de la
productividad, y un incremento de las distracciones, debido a las
molestias ocasionadas, pudiendo ser estas distracciones la causa de
accidentes laborales.
Ruido y
vibraciones
El enfoque del ruido y de las vibraciones desde el punto de vista de
la ergonoma se relaciona con el malestar, los efectos subjetivos, la
alteracin del comportamiento y del rendimiento.
Calidad de
ambiente en
interiores
La calidad del ambiente interior se puede deinir como el estado de
las condiciones ambientales de los locales de trabajo tipo oicinas
o similares, en relacin a sus efectos sobre la salud y bienestar de
los trabajadores y la productividad. Estas condiciones ambientales
incluyen agentes qumicos, fsicos y biolgicos.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
353
Diseo del
puesto de
trabajo
Un diseo correcto de los puestos de trabajo supone un enfoque
global en el que se han de tener en cuenta muchos y muy variados
factores entre los que cabra destacar los espacios, las condiciones
ambientales, los distintos elementos o componentes requeridos
para realizar la tarea (y sus relaciones), las propias caractersticas
de la tarea a realizar, la organizacin del trabajo y, por supuesto,
como factor fundamental, las personas involucradas.
Manipulacin
manual de
cargas
De acuerdo con el RD 487/1997, entendemos por manipulacin
manual de cargas cualquier operacin de transporte o sujecin de una
carga por parte de uno o varios trabajadores, como el levantamiento,
la colocacin, el empuje, la traccin o el desplazamiento.
Posturas de
trabajo
En ergonoma, se entiende por postura de trabajo la posicin
relativa de los segmentos corporales y no, meramente, si se trabaja
de pie o sentado. Las posturas de trabajo son uno de los factores
asociados a los trastornos musculoesquelticos, cuya aparicin
depende de varios aspectos: en primer lugar de lo forzada que sea
la postura, pero tambin, del tiempo que se mantenga de modo
continuado, de la frecuencia con que ello se haga, o de la duracin
de la exposicin a posturas similares a lo largo de la jornada.
Trabajos
repetitivos
La repetitividad de las acciones realizadas durante el trabajo, es uno
de los factores que ms se asocian a los TME de las extremidades
superiores; otros factores son: las posturas adoptadas o la fuerza
ejercida por dichas extremidades, as como la ausencia de pausas
adecuadas durante la jornada de trabajo.
Carga mental
La carga de trabajo mental es un concepto que se utiliza para
referirse al conjunto de tensiones inducidas en una persona por las
exigencias del trabajo mental que realiza. Para una persona dada, la
relacin entre las exigencias de su trabajo y los recursos mentales
de que dispone para hacer frente a tales exigencias, expresa la carga
de trabajo mental.
Trabajo con
ordenador
Los principales riesgos asociados al uso de equipos con pantallas
de visualizacin de datos son los trastornos musculoesquelticos, la
fatiga visual y la fatiga mental. En los ltimos aos hemos vivido
grandes cambios tecnolgicos en esta materia, pero aun as, los
riesgos derivados del uso de estos dispositivos se mantienen.
Fuente: Portal de Ergonoma del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Un elevado nmero de enfermedades y accidentes laborales son consecuen-
cia de la ausencia de medidas ergonmicas en el lugar de trabajo. Los trastornos
musculoesquelticos (TFM) son un claro ejemplo de ello. Se consideran como
el problema de salud relacionado con el trabajo ms comn en Espaa y en
Europa. La mayor parte de los TME afectan a la espalda, cuello, hombros y
354
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
extremidades superiores, aunque tambin a las inferiores pero con menor fre-
cuencia. Los problemas de salud abarcan desde incomodidad, molestias y dolo-
res hasta cuadros mdicos ms graves como epicondilitis y lumbalgias, que
obligan a solicitar la baja laboral e incluso a recibir tratamiento mdico.
Muchos factores pueden contribuir, por s solos o en combinacin, a la apa-
ricin de TME. Entre otros, se destacan: la fuerza fsica para el levantamiento,
transporte, traccin o empuje de cargas, los trabajos repetitivos, como los reali-
zados al usar teclados o pintar las posturas forzadas y posturas estticas, como
ocurre cuando se permanece de forma prolongada en posicin vertical o seden-
te o se mantienen las manos por encima del nivel de los hombros.
Cualquier empleado pblico puede verse afectado, pero pueden prevenirse
evaluando los riesgos asociados a las tareas que se realizan en el trabajo y apli-
cando las medidas preventivas adecuadas.
Los factores psicosociales cobran cada da ms importancia, y como no po-
da ser menos, son abordados en este captulo. La importancia de los factores
psicosociales para la salud de los trabajadores se ha ido reconociendo cada vez
de forma ms amplia, lo que ha supuesto un aumento y profundizacin del
tema. El comienzo ms formal de la preocupacin por los factores psicosociales
y su relacin con la salud laboral proviene probablemente de la dcada de 1970,
fechas a partir de las cuales la referencia a ellos y la importancia otorgada ha
ido creciendo.
El concepto terico de factores psicosociales fue definido por el Comit
Mixto Organizacin Internacional del Trabajo/Organizacin Mundial de la Sa-
lud (OIT/OMS) en 1984 como aquellas condiciones presentes en una situa-
cin de trabajo, relacionadas con la organizacin, el contenido y la realizacin
del trabajo susceptibles de afectar tanto al bienestar y la salud (fsica, psquica
o social) de los trabajadores como al desarrollo del trabajo. Esta definicin ha
sufrido diversas revisiones, mantenindose, sin embargo, el concepto de inte-
raccin entre trabajo y persona.
El impacto sobre la salud debido a una situacin psicosocial inadecuada
puede afectar a los diversos niveles de salud: alteraciones fisiolgicas, psicol-
gicas o emocionales.
Las consecuencias perjudiciales, por otra parte, no se dan solo sobre las
personas sino tambin sobre la organizacin, reflejndose en un aumento del
absentismo o la conflictividad laboral, cambios de puestos de trabajo, baja pro-
ductividad, etc. Por otra parte, debemos destacar que los resultados de la inte-
raccin entre trabajo y persona pueden ser positivos, si la persona tiene ocasin
de desarrollar sus capacidades, ya que una caracterstica que diferencia los fac-
tores psicosociales de otras condiciones de trabajo es que, si bien son potencial-
mente factores de riesgo, un objetivo preventivo ha de ser no su eliminacin o
reduccin sino su optimizacin, ya que ello conlleva evitar los efectos negati-
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
355
vos y a la vez potenciar los efectos positivos sobre el empleado pblico y sobre
la organizacin.
Los factores psicosociales cuando son factores con probabilidad de afectar ne-
gativamente a la salud y al bienestar del trabajador son factores de riesgo, es decir,
cuando actan como factores desencadenantes de tensin y de estrs laboral.
En la siguiente tabla se indica una categorizacin de factores psicosociales
de riesgo:
Contenido del
trabajo
Falta de variedad en el trabajo, ciclos cortos de trabajo, trabajo
fragmentado y sin sentido, bajo uso de habilidades, alta incerti-
dumbre, relacin intensa.
Sobrecarga y
ritmo
Exceso de trabajo, ritmo del trabajo, alta presin temporal,
plazo urgentes de inalizacin.
Horarios
Cambio de turnos, cambio nocturno, horarios inlexibles, horario
de trabajo imprevisible, jornadas largas o sin tiempo para la inte-
raccin.
Control
Baja participacin en la toma de decisiones, baja capacidad de con-
trol sobre la carga de trabajo, y otros factores laborales.
Ambiente y
equipos
Condiciones malas de trabajo, equipos de trabajo inadecuados, au-
sencia de mantenimiento de los equipos, falta de espacio personal,
escasa luz o excesivo ruido.
Cultura
organizacional
y funciones
Mala comunicacin interna, bajos niveles de apoyo, falta de dei-
nicin de las propias tareas o de acuerdo en los objetivos organi-
zacionales.
Relaciones
interpersonales
Aislamiento fsico o social, escasas relaciones con los jefes, con-
lictos interpersonales, falta de apoyo social.
Rol en la
organizacin
Ambigedad de rol, conlicto de rol y responsabilidad sobre per-
sonas.
Desarrollo de la
carrera
Incertidumbre o paralizacin de la carrera profesional baja o exce-
siva promocin, pobre remuneracin, inseguridad contractual.
Relacin
trabajo-familia
Demandas conlictivas entre el trabajo y la familia bajo apoyo fa-
miliar. Problemas duales de carrera.
Seguridad
contractual
Trabajo precario, trabajo temporal, incertidumbre de futuro laboral.
Insuiciente remuneracin.
Fuente: Factores y riesgos psicosociales, formas, consecuencias, medidas y buenas prcticas
(INSHT/Universidad Autnoma de Madrid). Categorizacin de Cox y Griffiths (1996).
356
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
2. DISEO ERGONMICO DE PUESTOS DE TRABAJO
La concepcin ergonmica de los puestos y lugares de trabajo se puede
plantear a diferentes niveles que abarcan desde el diseo arquitectnico del
propio inmueble donde se van a llevar a cabo las actividades hasta la configu-
racin fsica de cada puesto de trabajo, pasando por el mobiliario utilizado y la
forma de distribuir los puestos.
En relacin con el diseo del puesto, conviene recordar que la configuracin
del mismo y la disposicin de sus elementos deben garantizar al trabajador una
buena estabilidad postural y al mismo tiempo permitirle una movilidad sufi-
ciente para utilizar con comodidad los materiales y herramientas de trabajo.
Esto incluye la manipulacin de los dispositivos de control de los equipos de
trabajo y la percepcin de los elementos de la tarea.
En general, el diseo de los puestos de trabajo debe cumplir los siguientes
requisitos:
La disposicin del puesto debe permitir los cambios de postura, de manera
que se evite el mantenimiento de posturas estticas prolongadas por parte
del trabajador. A este respecto, es recomendable que la concepcin del
puesto permita alternar las posturas de pie y sentado.
Con el fin de permitir que el operador pueda adoptar en todo momento la
postura ms conveniente a su actividad es preciso que sean ajustables to-
dos los elementos del puesto susceptibles de serlo. Esta caracterstica per-
mitir tambin la adaptacin del puesto a las dimensiones fsicas de los
distintos operadores que puedan ocuparlo.
Junto a dichos requisitos generales es preciso tener en cuenta lo siguiente:
La altura del plano de trabajo debe ser adaptada a las dimensiones del
trabajador y al tipo de tarea realizada. Esta altura, para los trabajos ms
habituales, corresponde aproximadamente a la de los codos.
Para el trabajo en posicin de sentado la silla debe poder ajustarse a las
dimensiones fsicas del usuario.
El sistema silla/mesa de trabajo debe estar diseado de tal forma que posi-
bilite la adopcin de buenas posturas.
Los materiales, las herramientas de trabajo y, en su caso, los dispositivos
de control deben estar situados a una distancia funcional del operador.
Con el fin de lograr los citados objetivos el diseo del puesto debe partir de
los datos antropomtricos de la poblacin de potenciales usuarios, publicados
en PeopleSize 2008, de Open Ergonomics.
Generalmente; los datos antropomtricos se expresan en percentiles. Un
percentil expresa el porcentaje de individuos, perteneciente a una poblacin
dada, con una dimensin corporal igual o menor a un determinado valor.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
357
Dado que, en la mayora de los casos, no es posible realizar diseos que
sirvan para todos los individuos, se suele optar por excluir las dimensiones ex-
tremas, generalmente por debajo o por encima del percentil 5 y 95 respectiva-
mente. De esta manera, las dimensiones de tales diseos y/o sus posibilidades
de ajuste se sitan entre dichos percentiles, que para el intervalo comprendido
entre los percentiles 5 y 95 incluye al 90% de la poblacin de usuarios. Para
determinar las dimensiones internas de un puesto (tal como el espacio para las
piernas) se utiliza el percentil 95 en hombres, con el fin de dar cabida a los in-
dividuos de mayor talla, en tanto que para las dimensiones externas se suele
utilizar el percentil 5 en mujeres, a fin de permitir el alcance a los individuos
con menor talla.
Figura 1
Percentil 5 femenino y percentil 95 masculino
Para el establecimiento de las dimensiones esenciales de un puesto de traba-
jo de oficina, tendremos en cuenta los criterios siguientes:
Altura del plano de trabajo.
Espacio reservado para las piernas.
Zonas de alcance ptimas del rea de trabajo.
La determinacin de la altura del plano de trabajo es muy importante para la
concepcin de los puestos de trabajo, ya que si esta es demasiado alta tendre-
mos que levantar la espalda con el consiguiente dolor en los omplatos, si por
el contrario es demasiado baja provocaremos que la espalda se doble ms de lo
normal creando dolores en los msculos de la espalda.
Es pues necesario que el plano de trabajo se site a una altura adecuada a la
talla del trabajador, ya sea en trabajo sentado o de pie.
358
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Las dimensiones mnimas de los espacios libres para piernas, sern las que
se dan en la figura siguiente:
Figura 2
Hueco para las piernas y altura de mesas de trabajo/escritorios con bordes delanteros
rectos (UNE-EN 527-1:2011 Mobiliario de oficina.
Mesas de trabajo y escritorios. Parte 1: Dimensiones)
Leyenda (cotas en milmetros):
h
1
: Altura hasta la parte superior de la superficie de trabajo 740 20.
t
1
: Espesor mximo de la superficie de trabajo en la parte delantera 70.
t
2
: Espesor mximo del tablero a 500 mm del borde delantero 100.
f
1
: Altura del espacio para el pie 120.
g
1
: Profundidad mnima del hueco para las piernas 800.
w: Anchura mnima del hueco para las piernas 850.
Una buena disposicin de los elementos a manipular en el rea de trabajo no
nos obligar a realizar movimientos forzados del tronco con los consiguientes
problemas de dolores de espalda, para alcanzar objetos en el rea de trabajo.
Tanto en el plano vertical como en el horizontal, debemos determinar cu-
les son las distancias ptimas que consigan un confort postural adecuado, y
que se dan en las figuras 3 y 4 para el plano vertical y el horizontal, respecti-
vamente.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
359
Figura 3
Arco de manipulacin vertical en el plano sagital (NTP 242, INSHT)
Figura 4
Arco horizontal de alcance del brazo y rea de trabajo sobre una mesa,
cotas en mm (NTP 242, INSHT)
En cuanto al espacio de trabajo requerido por cada persona no basta con
saber el rea ocupada por el puesto en sentido estricto; tambin es necesario
considerar el espacio ocupado por los materiales que pueden llegar a almace-
narse en torno a cada puesto, el mobiliario auxiliar (armarios, estanteras, etc.)
y el espacio requerido por los equipos utilizados de forma eventual, por ejem-
plo, en las operaciones de reparacin o de mantenimiento. Por otra parte, tam-
bin es necesario tener en cuenta las disposiciones legales existentes sobre pa-
sillos y vas de circulacin.
En el diseo ergonmico de los puestos y lugares de trabajo deben ser con-
sideradas otras necesidades del ser humano; concretamente, la necesidad de
mantener distancias interpersonales adecuadas es un elemento que contribuye a
determinar el espacio de trabajo requerido. Este aspecto cobra mayor importan-
cia en las actividades sedentarias, como es el caso de los tpicos trabajos de
oficina. Algunas investigaciones han mostrado la relacin existente entre las
360
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
necesidades individuales de espacio y lo que se conoce como dimensiones
ocultas de las personas. Cada persona necesita disponer de un espacio en torno
suyo, que se proyecta ms all de sus dimensiones fsicas, si este espacio es
invadido por otros se pueden producir reacciones de rechazo, agresividad y
malestar. La extensin de este espacio no es siempre la misma, depende de la
situacin y del tipo de relacin mantenida con las otras personas. Bsicamente
se pueden distinguir las zonas siguientes:
ntima: Se extiende hasta un mximo de 45 cm, dentro de ella solo se to-
lera a las personas muy cercanas afectivamente (familiares).
Personal: Su fase cercana (entre 45 y 75 cm) se reserva para los amigos,
en tanto que la fase lejana (entre 75 y 120 cm) corresponde al rea donde
se mantienen los contactos sociales.
Distancia social: Las personas que trabajan juntas tienden a usar la distan-
cia social en su fase cercana (entre 120 y 200 cm) en tanto que la fase le-
jana (de 200 a 350 cm) se emplea para dirigirse a individuos desconocidos
al tratar cuestiones no personales.
Distancia pblica: Ms all de los 3,5 m se sita la distancia pblica, que
debe mantenerse respecto a personas desconocidas en general.
Las citadas distancias varan de unas culturas a otras; por ejemplo, en los
pases anglosajones se guardan distancias mayores que en los pases latinos y,
a su vez, en estos las distancias son mayores que en los pases rabes.
A la hora de establecer la separacin adecuada entre los ocupantes de los
puestos existentes en una misma sala es recomendable respetar la distancia so-
cial en su fase cercana (120 a 200 cm).
Aparte de las caractersticas especficas de cada puesto de trabajo, la dis-
posicin de los puestos y el espacio disponible tambin pueden influir sobre
la salud y el bienestar de las personas. Entre los factores que condicionan la
distribucin de los puestos en los centros de trabajo se encuentran las si-
guientes:
Las necesidades derivadas de la divisin del trabajo y del flujo de materia-
les que determina la disposicin relativa entre los puestos y su contigi-
dad. El flujo de informacin constituye un factor cada vez menos determi-
nante en la disposicin de los puestos, por ejemplo en las oficinas, en la
medida que se extiende el empleo de los modernos sistemas de transmi-
sin de datos y de las redes informticas.
El aprovechamiento de la luz natural y la localizacin de las luminarias en
los lugares donde estos aspectos ya vienen dados. Es necesario tener
en cuenta que los puestos no deben orientarse de manera que el trabajador
quede situado frente a las ventanas u otras fuentes de luz que puedan pro-
ducir deslumbramiento. La ubicacin ms adecuada es la que permite que
la luz de las ventanas y luminarias llegue lateralmente al puesto.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
361
La situacin de las salidas de aire correspondientes al sistema de calefac-
cin y aire acondicionado. Los puestos han de colocarse respecto a ellas
de tal forma que el aire no incida directamente en la espalda de los traba-
jadores.
La existencia de puestos donde se utilizan equipos ruidosos. En estos ca-
sos es aconsejable situar dichos puestos en locales distintos, de manera
que no se vean perturbados los trabajadores de los restantes puestos.
En el caso de los locales de oficina es necesario considerar tambin la in-
fluencia del tipo y tamao de la oficina a la hora de distribuir los puestos.
En general, la colocacin de los puestos se hace ms difcil a medida que
se eleva el nmero de empleados, aunque sus dimensiones sean suficien-
tes para evitar la aglomeracin; esto es lo que sucede en las oficinas de
tipo panormico.
En los aos 60 las tradicionales oficinas compartimentadas en pequeos lo-
cales empezaron a ser sustituidas por las oficinas de tipo panormico; con esta
nueva disposicin se pretenda mejorar la comunicacin, propiciar el trabajo en
equipo, aumentar la flexibilidad en la disposicin de los puestos y rentabilizar
el espacio. Algunos aos despus, la experiencia mostr que este tipo de oficina
presentaba algunos inconvenientes importantes: multiplicacin de las interfe-
rencias provocadas por el exceso de comunicacin, falta de intimidad, mayores
dificultades para conseguir un ambiente trmico satisfactorio para todos los
empleados, flexibilidad limitada y problemas con la acstica del local.
La solucin de estos problemas se aborda actualmente de dos maneras:
por un lado, la tendencia predominante en los EE.UU. consiste en la comparti-
mentacin de las oficinas panormicas mediante el empleo de diversos elemen-
tos ms o menos mviles, tales como mamparas, estanteras, armarios, etc., que
permiten atenuar la transmisin del ruido y procuran un cierto grado de intimi-
dad. Por otro lado, la tendencia predominante en Europa consiste en la sustitu-
cin de las oficinas panormicas por conjuntos de locales de oficina de menor
tamao, en los cuales es mucho ms fcil controlar los citados problemas.
En todo caso, es preferible que estos aspectos sean previstos en la fase ini-
cial de diseo de la oficina dado que, una vez ejecutado el proyecto, la correc-
cin siempre resulta ms cara y problemtica.
3. CALIDAD DE AMBIENTE EN INTERIORES
El nombre de Calidad del Ambiente Interior (CAI) sirve para designar de
forma genrica al conjunto de factores y circunstancias que configuran y deter-
minan el efecto de las condiciones ambientales de ciertos edificios en sus ocu-
pantes. En el mbito laboral, se suele restringir al sector servicios o terciario, es
decir, al trabajo en edificios de oficinas, centros de salud, centros comerciales,
entre otros.
362
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
En los locales cerrados o semicerrados se generan unas condiciones clim-
ticas que, aunque influidas por el clima externo, difieren normalmente de este.
En un ambiente confortable no se perciben fluctuaciones de temperatura, falta
de aire o corrientes de aire. Los factores que ms influyen en el confort ambien-
tal son la temperatura, la humedad y la ventilacin. Estos factores interactan
entre s, por ejemplo, si hay mucha humedad parece que haga ms calor de lo
que indica la temperatura real, o si hay movimiento del aire, la temperatura
parece menor.
Resulta de enorme dificultad establecer unos parmetros estndar de confor-
tabilidad del ambiente de un lugar de trabajo, pensemos en nuestro propio do-
micilio, donde normalmente somos pocos y en ocasiones no conseguimos un
acuerdo sobre la temperatura adecuada. La definicin exacta de unos intervalos
termohigromtricos, entre un mayor nmero de personas entre las que no se dan
vnculos familiares, se convierte, como hemos citado antes, en algo de enorme
dificultad. Por eso, el hecho de que las personas no tengan posibilidad de ejer-
cer un control individual sobre sus condiciones de trabajo puede hacer que
surjan muchos problemas. La legislacin dispone que la exposicin a las condi-
ciones ambientales de los lugares de trabajo no debe suponer un riesgo para la
seguridad y la salud de los trabajadores.
Asimismo, y en la medida de lo posible, las condiciones ambientales de los
lugares de trabajo no deben constituir una fuente de incomodidad o molestia
para los trabajadores. A tal efecto, debern evitarse las temperaturas y las hu-
medades extremas, los cambios bruscos de temperatura, las corrientes de aire
molestas, los olores desagradables, la irradiacin excesiva y, en particular, la
radiacin solar a travs de ventanas, luces o tabiques acristalados.
En los locales de trabajo cerrados debern cumplirse, en particular, las si-
guientes condiciones:
a) La temperatura del aire de los locales donde se realicen trabajos sedentarios
propios de oficinas o similares estar comprendida entre 17 C y 27 C. En
el perodo invernal la temperatura del aire debera mantenerse entre 17 C y
24 C, dado que se lleva ropa de abrigo. En verano, al usarse ropa ligera, la
temperatura del aire debera estar comprendida entre 23 C y 27 C. Los
anteriores intervalos de temperatura pueden verse influenciados por crite-
rios de eficiencia energtica, situando como temperatura de referencia los
21 C en invierno, y los 24 C en verano. La temperatura de los locales
donde se realicen trabajos ligeros estar comprendida entre 14 C y 25 C.
b) La humedad relativa estar comprendida entre el 30% y el 70%, excepto
en los locales donde existan riesgos por electricidad esttica en los que el
lmite inferior ser el 50%.
c) Los trabajadores no debern estar expuestos de forma frecuente o conti-
nuada a corrientes de aire cuya velocidad exceda los siguientes lmites:
Trabajos en ambientes no calurosos: 0,25 m/s.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
363
Trabajos sedentarios en ambientes calurosos: 0,5 m/s.
Trabajos no sedentarios en ambientes calurosos: 0,75 m/s.
Estos lmites no se aplicarn a las corrientes de aire expresamente utilizadas
para evitar el estrs en exposiciones intensas al calor, ni a las corrientes de aire
acondicionado, para las que el lmite ser de 0,25 m/s en el caso de trabajos
sedentarios y 0,35 m/s en los dems casos.
Aunque hablemos bsicamente de Calidad del Aire en Interiores, no debe-
mos olvidar que el concepto de Calidad del Ambiente es ms amplio y que in-
cluye no solo los contaminantes presentes en el aire, sino otros como ruido o
vibraciones que conforman el ambiente global de un espacio interior.
Los habitantes de la ciudad solemos pasar entre el 80% y el 90% de nuestro
tiempo en espacios interiores realizando actividades de tipo sedentario, tanto
durante nuestro trabajo como durante nuestro tiempo de ocio.
Frente a este hecho, se ha tendido a crear, en estos espacios interiores, unas
condiciones ambientales ms confortables y homogneas que las cambiantes
condiciones climticas que se dan en el exterior. Para conseguirlo, se climatiz
el aire de estos espacios, calentndolo en la estacin fra y refrigerndolo du-
rante la clida.
Ahora bien, para que esta climatizacin resultara eficaz y rentable, hubo
que regular la entrada de aire del exterior que presentaba caractersticas trmi-
cas contrarias a las que se deseaba obtener. Ello condujo a una creciente her-
meticidad de los edificios y a un mayor control de la cantidad del aire de
ventilacin (aire exterior utilizado como renovador de las atmsferas interio-
res ms viciadas).
Desde la crisis energtica de los aos 70 y, en un intento de ahorrar energa,
esas condiciones se hicieron ms estrictas, se redujo y, en algunos casos, se
anul la entrada de aire de ventilacin o renovacin, recirculando una y otra vez
el aire interior.
El ahorro energtico y la hermeticidad de los edificios han contribuido al
deterioro de la calidad del aire en interiores.
Desde entonces se ha venido observando un incremento notable de la inci-
dencia de molestias y/o enfermedades en esos espacios interiores, con el consi-
guiente aumento del ndice de absentismo entre las personas que trabajan en
edificios hermticos.
Especialistas de todo el mundo comenzaron a estudiar el tema, llegando a la
conclusin de que el deterioro de la calidad del aire en espacios interiores po-
dra ser, entre otros factores, la posible causa del fenmeno al que denominaron
Sndrome del edificio enfermo y que se define como aquel edificio en el que
las quejas debidas al malestar son ms frecuentes que las razonablemente espe-
rables. Los sntomas que aparecen con ms frecuencia son irritacin de muco-
364
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
sas (ojos, nariz y garganta), dolores de cabeza, sensacin de ahogo, tasas ms
altas de lo normal de resfriados, alergias, etc.
Los factores a que es atribuido el sndrome, adems de la mencionada cali-
dad del aire interior que englobara a los contaminantes qumicos y biolgicos,
son factores fsicos, tales como el ruido y la iluminacin, y factores psicosocia-
les, entre los que destacan la organizacin del trabajo, las relaciones laborales,
los ritmos y las cargas de trabajo, etc.
La calidad del ambiente en el interior de un edificio es funcin de una serie
de parmetros que incluyen la calidad del aire en el exterior, el diseo del siste-
ma de ventilacin/climatizacin del aire, las condiciones en que ese sistema
trabaja y se mantiene, y la presencia de fuentes de contaminacin interior, entre
otros.
Los contaminantes emitidos en los interiores de un edificio tienen menos
oportunidades de ser diluidos en la atmsfera que los que se generan en el ex-
terior, los cuales disponen de un gran volumen de aire en el que pueden ser
dispersados.
La concentracin de cualquier contaminante en un espacio interior est de-
terminada por el balance entre la emisin y la eliminacin del contaminante en
dicho espacio, sin olvidar la entrada de contaminantes del exterior que puede
contribuir al incremento de los niveles de contaminacin en el interior.
Revisaremos los principales contaminantes presentes en los interiores, sus
posibles focos de emisin y el modo en que el sistema de ventilacin/climatiza-
cin influye en la generacin, acumulacin, difusin y eliminacin de los mis-
mos.
Los contaminantes qumicos. Muchos de los productos utilizados en la vida
diaria son fuentes de contaminacin: el tabaco, los pegamentos, los productos
de limpieza, los insecticidas, las pinturas, los barnices, etc.
Tabla 10: Tipos de contaminantes qumicos y fuentes de los mismos
FUENTES CONTAMINANTES
E
X
T
E
R
I
O
R
E
S
Productos de combustin.
Fuentes ijas (plantas energticas, indus-
trias).
Vehculos de motor.
Suelo
Dixido de azufre, xidos de ni-
trgeno, ozono, materia particu-
lada, monxido de carbono, di-
xido de carbono, hidrocarburos.
Monxido de carbono, plomo,
xidos de nitrgeno.
Radn, microorganismos.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
365
FUENTES CONTAMINANTES
I
N
T
E
R
I
O
R
E
S
Materiales de construccin:
Hormign, piedra.
Madera contrachapada, conglomerado.
Aislantes.
Retardantes del fuego.
Pintura.
Radn.
Formaldehdo, otros compuestos
orgnicos.
Formaldehdo, ibra de vidrio.
Amianto.
Compuestos orgnicos, plomo.
Instalaciones y equipos:
Combustibles (calefaccin y cocinas).
Fotocopiadoras.
Sistemas de ventilacin.
Monxido de carbono, xidos de
nitrgeno, formaldehdo, materia
particulada.
Ozono.
Microorganismos, ibras.
Ocupantes:
Actividad metablica.
Actividad biolgica.
Dixido de carbono, vapor de
agua, olores.
Microorganismos.
Actividad humana:
Fumar.
Ambientadores.
Limpieza.
Ocio, actividades artsticas.
Monxido de carbono, materia
particulada, otros compuestos.
Fluorocarbonos, olores.
Compuestos orgnicos, olores.
La humedad relativa del aire interior: puede, directa o indirectamente, tener
un impacto negativo sobre los ocupantes, independientemente de su influencia
sobre la sensacin trmica, debido a que puede intensificar el crecimiento de
moho y otros hongos que son causa de alergias y malos olores, el crecimiento
de caros que pueden representar un riesgo serio de alergias, la emisin de sus-
tancias qumicas como el formaldehdo, por parte de algunos materiales. La hu-
medad relativa baja, por otro lado, puede causar una sensacin de sequedad e
irritacin de la piel o de las membranas mucosas de la nariz, ojos y garganta.
Pocos problemas son de esperar, ordinariamente, si la humedad relativa est
comprendida entre el 30% y el 70%, siempre que no tengan lugar condensacio-
nes, la zona ptima de humedad queda reducida al campo entre el 40% y el 60%.
Los contaminantes biolgicos. Estos son fundamentalmente de dos tipos:
Los agentes infecciosos: La mayor parte de los agentes infecciosos son
generados, en los espacios interiores, por los propios ocupantes y pasan al
ambiente a travs del habla, la tos o el estornudo. Por otra parte, la acumu-
lacin de suciedad y los escapes o estancamientos de agua son reservorios
donde los agentes infecciosos encuentran unas buenas condiciones (ali-
mento, temperatura, humedad, etc.) para vivir y desarrollarse y desde los
que pueden pasar al ambiente.
Los conductos del sistema de ventilacin, los humidificadores, las torres
de refrigeracin, las unidades de climatizacin, etc. son ejemplos de reser-
366
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
vorios y diseminadores de los mencionados agentes. Otra fuente de conta-
minacin es el suelo, ya que al removerlo (obras, excavaciones, etc.), los
microorganismos patgenos que pudieran estar all presentes pasan al am-
biente y de all, a los espacios interiores.
Los principales agentes infecciosos son las bacterias, los hongos y los vi-
rus, causantes de enfermedades tales como la gripe, la tuberculosis, las
neumonas, los resfriados, etc. Las vas de contagio ms frecuentes son el
contacto con personas infectadas y la transmisin de los agentes por va
area.
Los antgenos: Un antgeno o alrgeno es cualquier sustancia que, al pene-
trar en un organismo dotado de un sistema inmunolgico maduro, es capaz
de provocar una respuesta inmunitaria especfica.
El polen de las plantas, los caros contenidos en el polvo, los anejos cut-
neos procedentes de animales domsticos y pjaros (el pelo, las plumas,
los parsitos de los mismos, las heces de los pjaros, etc.), pueden ser, en
s mismos, alrgenos o contener sustancias alergnicas.
Los efectos sobre la salud de estas sustancias son la neumonitis hipersen-
sitiva que causa sntomas similares a la gripe; es decir, fiebre, escalofros,
tos, malestar, etc.; rinitis alrgica, cuyos sntomas son: congestin de los
senos nasales, mucosidades, picor de nariz, etc. y asma que se caracteriza
por la respiracin dificultosa y opresin en el pecho, entre otros sntomas.
Las medidas de control de la calidad del aire interior, en trminos generales,
se pueden resumir en acciones sobre el foco emisor del contaminante y en ac-
ciones sobre el medio en el que se dispersa el contaminante.
De la variedad de posibles focos de emisin de contaminacin, se desprende
la multiplicidad de acciones que se pueden emprender. Si bien la eliminacin
del foco emisor aparece como la medida ms idnea y eficaz, en la prctica,
puede ser difcil de conseguir. Por ejemplo, se ha comentado que la contamina-
cin exterior es uno de los posibles contribuyentes al deterioro de la calidad del
aire en interiores, pero las acciones que se deben emprender sobre esos focos
sobrepasan el mbito de competencias de un centro de trabajo.
No obstante, existen acciones posibles tendentes a minimizar la entrada de
contaminantes al interior de los edificios, como sera ubicar las tomas de aire
exterior en las zonas ms altas de los edificios, donde se supone que el aire est
ms limpio, tener presentes las posiciones de las tomas de aire exterior respecto
de extracciones u otros focos (industrias prximas, torres de refrigeracin, etc.),
sin olvidar la direccin predominante del viento en la zona.
Otras acciones sobre los focos interiores de emisin de contaminantes po-
dran consistir en:
Una seleccin cuidadosa de materiales y productos, escogiendo aquellos
de los que se conoce su menor nocividad.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
367
Una reduccin y seleccin de los mltiples productos de limpieza, as
como una correcta utilizacin de los mismos, tanto en lo que concierne a
su concentracin como al momento de su aplicacin.
Un mantenimiento tal que impida la formacin de focos de contamina-
cin, prestando especial atencin a la limpieza o sustitucin peridica de
las unidades de filtracin del aire, la limpieza y el mantenimiento de aque-
llas zonas de la instalacin de ventilacin/climatizacin implicadas en la
posible contaminacin del aire (unidades de climatizacin, torres de refri-
geracin, humidificadores, etc.).
Respecto al medio en que se dispersa el contaminante, las medidas que la
experiencia ha revelado como ms eficaces son la adecuacin de las cantidades
de aire fresco exterior suministradas, habitualmente basadas en el nmero de
ocupantes de un edificio, y el diseo correcto de los difusores y extracciones en
cada uno de los locales para lograr una buena mezcla del aire y, por tanto, la
progresiva dilucin y eliminacin de los contaminantes.
4. TRASTORNOS MUSCULOESQUELTICOS
Los Trastornos Musculoesquelticos (TME) abarcan una extensa gama de
problemas de salud.
Son dolencias o lesiones que afectan a msculos, tendones, articulaciones,
ligamentos y huesos; estn causadas principalmente por un sobreesfuerzo me-
cnico de estas estructuras. Tambin pueden resultar afectados los nervios o el
sistema de circulacin sangunea, sometidos a esfuerzos mecnicos como com-
presin y vibraciones. A su vez, estos sobreesfuerzos pueden tener diversas
causas, entre las que se encuentran: aplicacin de fuerzas de gran intensidad,
manipulacin de objetos pesados, movimientos repetitivos, posturas de trabajo
inadecuadas, esfuerzos musculares estticos, inactividad muscular y otros fac-
tores individuales, vibraciones, otras condiciones ambientales, y factores psico-
sociales.
Se les puede dividir en dos grupos generales: dolor y lesiones de espalda, y
lesiones por movimientos repetitivos, entre los que se cuentan los trastornos de
origen laboral de las extremidades superiores. Tambin las extremidades infe-
riores pueden resultar afectadas. Los trastornos musculoesquelticos ms fre-
cuentes son:
Extremidades superiores: tendinitis del manguito de los rotadores, epicon-
dilitis, epitrocleitis, sndrome del tnel carpiano y ganglin.
Espalda: sndrome cervical por tensin y lumbalgia.
Extremidades inferiores: bursitis prepatelar.
Los factores de riesgo asociados a los TME son caractersticas del trabajo que
si estn presentes de una forma muy intensa, con una alta frecuencia y/o durante
368
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
un tiempo de exposicin significativo pueden llegar a producir la aparicin de
trastornos musculoesquelticos. Estos factores de riesgo dependen de las siguien-
tes condiciones de trabajo tambin denominadas peligros y pueden ser:
Levantamiento de cargas.
Transporte de cargas.
Empuje y arrastre de cargas.
Movilizacin manual de personas.
Posturas forzadas.
Aplicacin de fuerza.
El grupo de mayor riesgo es el de los trabajadores manuales, cualificados o
no. Las alteraciones en las extremidades superiores afectan ms a las mujeres
trabajadoras que a los hombres fundamentalmente por el tipo de trabajo que
realizan. Por ejemplo, el 35% de las trabajadoras europeas realizan un trabajo
repetitivo, frente al 31% de trabajadores europeos.
Pero son los trabajadores de mayor edad quienes presentan ms problemas
de TME. Si la media comunitaria de personas que padecen dolor de espalda es,
por ejemplo, del 30%; entre los jvenes de 15 a 24 aos es del 25%, y del 35%
entre los mayores de 55. El motivo es que muchos trabajadores mayores han
pasado ms tiempo trabajando en situaciones susceptibles de provocar TME.
Para hallar una solucin efectiva a un problema musculoesqueltico es muy
importante estudiar con atencin la situacin real en el lugar de trabajo, pues
los factores varan de un lugar a otro y cada lugar de trabajo es un mundo. Debe
prestarse atencin a todos los posibles factores de riesgo, especialmente porque
un riesgo puede ser generado por una combinacin de factores. Deben buscarse
soluciones a las circunstancias concretas de cada lugar de trabajo, consultando
al personal y a sus representantes sobre los posibles problemas y sus solucio-
nes. Ningn planteamiento puede aplicarse a todas las situaciones, y en caso de
problemas graves o poco usuales puede ser necesario asesoramiento profesio-
nal. Sin embargo, muchas soluciones son fciles y baratas, y los ejemplos que
a continuacin presentamos muestran cmo pueden realizarse en la prctica
mejoras para prevenir o reducir algunos factores de riesgo de los TME.
Muchos TME pueden prevenirse mediante intervenciones ergonmicas que
modifiquen el trabajo y los lugares de trabajo a partir de la evaluacin de los
factores de riesgo. Este principio ha quedado ya incorporado en las actuales
directivas europeas y legislacin de los Estados miembros. Existen asimismo
directrices prcticas y herramientas de prevencin.
Principios generales de prevencin de TME:
Evitar los riesgos de TME.
Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
Combatir los riesgos en su origen.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
369
Adaptar el trabajo a la persona.
Tener en cuenta los cambios tecnolgicos.
Sustituir lo peligroso por lo seguro o menos peligroso.
Desarrollar una poltica preventiva integral que incluya la carga total apli-
cada sobre el cuerpo.
Adoptar medidas que antepongan la proteccin colectiva a la individual.
Proporcionar las debidas instrucciones a los trabajadores.
Las medidas preventivas deben abordar la carga total sobre el cuerpo que
pueda contribuir al desarrollo de TME. Generalmente no existe un nico factor
que provoque la aparicin de TME. Por ejemplo, la manipulacin manual de
cargas, por s sola, raramente constituye la nica causa del dolor de espalda:
existen muchos otros factores que pueden contribuir a su aparicin, como el
estrs, las vibraciones, el fro y la organizacin del trabajo. Por consiguiente, es
muy importante evaluar todos los riesgos que pueden ocasionar TME y darles
un tratamiento integral.
5. PANTALLAS DE VISUALIZACIN DE DATOS
La normativa especfica actual respecto al trabajo con Pantallas de Visuali-
zacin de Datos (PVD) es resultado de la transposicin de la Directiva 90/270/
CEE en el Real Decreto 488/1997, de 23 de abril, sobre disposiciones mnimas
de seguridad y salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de
visualizacin. Para la aplicacin e interpretacin de este RD, el INSHT publica
y mantiene actualizada una Gua Tcnica para la evaluacin y prevencin de
los riesgos asociados a la utilizacin de equipos que incluyan PVD.
El trmino pantalla de visualizacin se refiere a cualquier pantalla alfanu-
mrica o grfica, es decir, capaz de representar texto, nmeros o grficos, inde-
pendientemente del mtodo de presentacin utilizado.
El RD 488/1997 entiende por puesto de trabajo el constituido por un equi-
po con pantalla de visualizacin provisto, en su caso, de un teclado o dispositi-
vo de adquisicin de datos, de un programa para la interconexin persona/m-
quina, de accesorios ofimticos y de un asiento y mesa o superficie de trabajo,
as como el entorno laboral inmediato.
Adems define trabajador como cualquier usuario que habitualmente y
durante una parte relevante de su trabajo normal utilice un equipo con pantalla
de visualizacin. La Gua Tcnica del INSHT determina de manera ms con-
creta quin debe considerarse trabajador (usuario).
La finalidad que tiene la legislacin es proteger la seguridad y salud de los
trabajadores que utilizan estos equipos ante los riesgos ms habituales: los tras-
tornos musculoesquelticos, la fatiga visual y la fatiga mental. La probabilidad
370
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
de que estos trastornos aparezcan est directamente relacionada con la frecuen-
cia y duracin de los periodos de trabajo ante la pantalla y la intensidad y grado
requerido por la tarea junto con la posibilidad de que el usuario pueda seguir su
propio ritmo de trabajo o efectuar pausas.
Muchos de los problemas visuales suelen estar relacionados con las actua-
les limitaciones de las pantallas de visualizacin y/o la utilizacin incorrecta
de las mismas. La presencia de reflejos y parpadeos molestos, unida a la pobre
definicin de la imagen se puede traducir en un rpido incremento de la fatiga
visual, especialmente si la tarea conlleva la lectura frecuente de textos en la
pantalla.
Los problemas musculoesquelticos que aquejan a los usuarios de equipos
con pantalla de visualizacin suelen estar asociados, entre otras cosas, al man-
tenimiento de posturas estticas.
Finalmente, la fatiga mental puede estar causada, entre otras cosas, por las
dificultades de manejar con soltura las aplicaciones informticas o programas
de ordenador, as como por la excesiva presin de tiempos, ausencia de pausas
y, en general, por deficiencias en la organizacin del trabajo.
La Administracin debe adoptar las medidas necesarias para que la utiliza-
cin por los empleados pblicos de equipos con pantallas de visualizacin no
suponga riesgos para su seguridad o salud o, si ello no fuera posible, para que
tales riesgos se reduzcan al mnimo. Deber evaluar los riesgos para la seguri-
dad y salud de los trabajadores teniendo en particular los posibles riesgos para
la vista y los problemas fsicos y de carga mental, as como el posible efecto
aadido o combinado de los mismos.
El tipo de evaluacin debe ser apropiado a la clase de trabajo realizado y a
la complejidad del puesto. Para la mayora de las actividades de oficina ser
suficiente la evaluacin basada en la informacin obtenida mediante la aplica-
cin de un test de evaluacin. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en
el Trabajo ha desarrollado un test de evaluacin destinado a facilitar la detec-
cin o correccin sistemtica de las deficiencias ms comunes que se pueden
presentar en este tipo de puestos de trabajo.
El test tiene sus limitaciones y, por tanto, se podran presentar casos donde
puedan aparecer riesgos particulares o importantes prdidas materiales, o bien
la seguridad para terceras personas pueda constituir un factor crtico, puede ser
necesario realizar una evaluacin ms detallada, un estudio ergonmico en pro-
fundidad con la intervencin de un experto o grupo multidisciplinar de expertos
y la utilizacin de metodologas especficas de anlisis Dichas limitaciones
pueden presentarse tambin en los puestos ocupados por trabajadores con ca-
ractersticas especiales: discapacitados, mujeres embarazadas, etc.
Una vez conocidas las deficiencias ms importantes, a travs de la corres-
pondiente evaluacin de los riesgos, se deberan llevar a cabo las medidas co-
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
371
rrectoras necesarias con la celeridad adecuada a la importancia de los mismos,
de manera que se elimine el riesgo o se reduzca al nivel ms bajo razonable-
mente posible.
Los principales requisitos del diseo ergonmico para evitar los problemas
visuales son:
Los que conciernen a la propia pantalla de visualizacin. Se destacan los
ms importantes:
El tamao de los caracteres. Es importante que los caracteres de los tex-
tos representados en la pantalla tengan un tamao que permita su fcil
lectura. Lo mejor es que las aplicaciones informticas utilizadas permi-
tan ajustar el tamao de los caracteres a las necesidades de cada usuario.
El empleado pblico debe saber realizar este ajuste y habituarse a utili-
zarlo para conseguir el tamao que le resulte ms cmodo en cada caso.
Regulacin del brillo y del contraste. El empleado pblico debe saber
ajustar con facilidad el brillo y el contraste de la pantalla. Los correspon-
dientes controles deben permitirle encontrar los niveles ms confortables
y el usuario debera ajustarlos cada vez que cambien las condiciones de
iluminacin.
La colocacin de la pantalla. La distancia de la pantalla a los ojos del
operador debera ser, al menos, de 40 cm. Por otro lado, es recomendable
que la pantalla se site de manera que pueda ser contemplada dentro del
espacio comprendido entre la lnea de visin horizontal y la trazada a
unos 60 bajo la horizontal.
El empleo del atril. En las tareas que requieran alternar la visualizacin
de la pantalla con la lectura frecuente de documentos impresos se hace
necesario el empleo de un atril. Este atril debera colocarse junto a la
pantalla, con el fin de limitar los movimientos de la cabeza y de los ojos
del usuario
Fuente: Instruccin bsica para el trabajador usuario de pantallas de visualiza-
cin de datos. INSHT.
372
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Los referidos al sistema de iluminacin y el entorno visual. Los aspectos
ms importantes que deben considerarse en relacin con el acondiciona-
miento de la iluminacin y del entorno visual son los siguientes:
Orientar el puesto de manera que las ventanas queden situadas lateral-
mente. Esta disposicin tiene por objeto evitar el deslumbramiento que
se producira si el usuario quedara.
Utilizar cortinas y persianas para atenuar la luz natural en funcin de la
hora del da.
Comprobar que las lmparas estn correctamente apantalladas, de mane-
ra que no se produzcan deslumbramientos ni causen reflejos molestos en
la pantalla.
En el local donde se encuentran los puestos con pantalla de visualizacin
se debe trabajar con una iluminacin general ambiental. Si, adems de
dicha iluminacin, se utilizan fuentes de luz individuales (por ejemplo,
flexos), estas no deben situarse cerca de la pantalla si originan deslum-
bramiento o reflejos molestos.
Fuente: Instruccin bsica para el trabajador usuario de pantallas
de visualizacin de datos. INSHT
Los principales requisitos para evitar los problemas musculoesquelticos se
pueden dividir en dos grupos:
Los que conciernen al sistema mesa/silla:
Silla ergonmica que permita al usuario adoptar una postura correcta y,
al mismo tiempo, permitir los cambios de postura.
El reposapis que puede ser necesario cuando no se puede regular la al-
tura de la mesa y el usuario tiene una talla pequea.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
373
Las dimensiones de la mesa deben ser suficientes para permitir una colo-
cacin flexible de la pantalla, el teclado, el ratn, los documentos y el
resto de los elementos y materiales de trabajo. Tambin es fundamental
que debajo del tablero exista espacio suficiente para alojar cmodamente
las piernas.
El diseo y colocacin de los dems elementos del puesto:
Algunas caractersticas del teclado, como su altura, grosor e inclinacin,
puede influir en la adopcin de posturas incorrectas y propiciar los tras-
tornos musculoesquelticos.
En relacin con el ratn, lo ms importante es que se adecue a la anato-
ma de la mano y que exista en la mesa espacio suficiente para poder
apoyar el antebrazo durante su accionamiento.
Existen diversas caractersticas relacionadas con el monitor de pantalla
que si no son adecuadas pueden propiciar las malas posturas (ver reco-
mendaciones en el punto correspondiente a la prevencin de problemas
visuales).
Los principales requisitos para evitar los problemas de fatiga mental se pue-
den dividir en dos grupos:
Los relativos al diseo del software utilizado. Para prevenir los problemas
de sobrecarga mental que pueden derivarse de las aplicaciones o progra-
mas informticos, estos deben ser fciles de manejar, amigables y sufi-
cientemente flexibles para adaptarse a usuarios con diferente grado de
experiencia. Junto a ello, es importante que el empleado pbico reciba una
formacin o entrenamiento adecuados, de manera que pueda manejar las
aplicaciones con soltura
Siempre que la naturaleza de las actividades lo permita, debera organi-
zarse el trabajo de manera que los usuarios de equipos con pantalla de
visualizacin puedan seguir su propio ritmo de trabajo y hacer pequeas
pausas discrecionales para prevenir la fatiga. Cuando esto no sea posible,
se debera alternar el trabajo ante la pantalla con otras tareas que deman-
den menor esfuerzo mental, visual o musculoesqueltico, o bien estable-
cer pausas planificadas, por ejemplo, de unos 10 minutos cada hora y
media de trabajo ante la pantalla.
Para finalizar este apartado se destacan como principales aspectos:
La obligacin de evaluar los riesgos de aquellos puestos que cumplan con
la consideracin de usuarios con el objetivo de averiguar si existen defi-
ciencias que puedan afectar a la salud.
Los empleados pblicos deben ser informados y formados de los resulta-
dos de la evaluacin y de las medidas correctoras y la forma de prevenir
los riesgos. Tambin tienen derecho a una vigilancia peridica de su salud.
374
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
6. MANIPULACIN MANUAL DE CARGAS
La manipulacin manual de cargas es una tarea bastante frecuente en mu-
chos sectores de actividad, desde la industria pesada hasta el sector sanitario,
pasando por todo tipo de industrias y servicios.
La manipulacin manual de cargas es responsable, en muchos casos, de la
aparicin de fatiga fsica, o bien de lesiones, que se pueden producir de una
forma inmediata o por la acumulacin de pequeos traumatismos aparentemen-
te sin importancia.
Pueden lesionarse tanto los empleados que manipulan cargas regularmente
como los empleados ocasionales. Las lesiones ms frecuentes son entre otras:
contusiones, cortes, heridas, fracturas y sobre todo lesiones musculoesquelti-
cas. Se pueden producir en cualquier zona del cuerpo, pero son ms sensibles
los miembros superiores, y la espalda, en especial en la zona dorsolumbar.
Estas lesiones, aunque no son lesiones mortales, pueden tener larga y difcil
curacin, y en muchos casos requieren un largo perodo de rehabilitacin, ori-
ginando grandes costes econmicos y humanos, ya que el trabajador queda
muchas veces incapacitado para realizar su trabajo habitual y su calidad de vida
puede quedar deteriorada.
El Real Decreto 487/1997, de 14 de abril, transpone la Directiva 90/269/
CEE, de 29 de mayo de 1990. El citado Real Decreto establece las disposicio-
nes mnimas de seguridad y de salud relativas a la manipulacin manual de
cargas que entrae riesgos, en particular dorsolumbares.
Se entender por manipulacin manual de cargas cualquier operacin de
transporte o sujecin de una carga por parte de uno o varios empleados, que por
sus caractersticas o condiciones ergonmicas inadecuadas entrae riesgos. In-
cluye la manipulacin de personas (por ejemplo, los pacientes en un hospital).
Tambin se considerarn los materiales que se manipulen por medios mecni-
cos pero que requieran an el esfuerzo humano para moverlos o colocarlos en
su posicin definitiva.
Se considera que la manipulacin manual de toda carga que pese ms de
3 kg puede entraar un potencial riesgo dorsolumbares no tolerable, si se mani-
pula en unas condiciones ergonmicas desfavorables: alejada del cuerpo; con
posturas inadecuadas; en condiciones ambientales desfavorables; con suelos
inestables
Las cargas que pesen ms de 25 kg constituyen un riesgo en s mismas, aun-
que no existan otras condiciones ergonmicas desfavorables.
La Administracin deber adoptar las medidas tcnicas u organizativas ne-
cesarias para evitar la manipulacin manual de las cargas, en especial mediante
la utilizacin de equipos para el manejo mecnico de las mismas, sea de forma
automtica o controlada por el empleado.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
375
Siempre que la manipulacin manual de cargas no se haya podido evitar se
evaluarn los riesgos tomando en consideracin los siguientes factores: carac-
tersticas de la carga, esfuerzo fsico necesario, caractersticas del medio de
trabajo, exigencias de la actividad y los factores individuales de riesgo. La pro-
pia Gua del INSHT desarrolla un mtodo para la evaluacin de la manipula-
cin manual de cargas.
MANIPULACIN DE CARGAS: DIAGRAMA DE DECISIONES
Se manejan cargas superiores a 3 Kg.?
NO
Fin del
proceso
S
Es razonablemente posible eliminar el manejo de cargas
por mecanizacin o automatizacin de los procesos? S
NO
Es posible utilizar ayudas mecnicas?
NO
EVALUACIN DE LOS RIESGOS
S
Quedan actividades residuales
de manejo manual de cargas?
NO
S
Riesgo no tolerable Riesgo tolerable
S
Reduccin del riesgo
Se ha reducido el riesgo
a un nivel tolerable? S NO
Revisin peridica o ante el
cambio de condiciones de trabajo
Fuente: Diagrama de decisiones de la Gua Tcnica para la evaluacin y prevencin de riesgos
relativos a la manipulacin manual de cargas. INSHT.
Los empleados y sus representantes deben recibir una formacin e informa-
cin adecuadas sobre los riesgos derivados de la manipulacin manual de las
cargas. En particular, sobre la forma correcta de manipular las cargas y sobre
los riesgos que corren de no hacerlo de dicha forma. La informacin suminis-
trada deber incluir indicaciones generales y las precisiones que sean posibles
sobre el peso de las cargas y, cuando el contenido de un embalaje est descen-
trado, sobre su centro de gravedad o lado ms pesado.
La Administracin garantizar el derecho de los trabajadores a una vigilan-
cia adecuada de su salud cuando su actividad habitual suponga una manipula-
cin manual de cargas. Esta vigilancia mdica recoger la informacin espec-
fica ms relevante para la evaluacin de las alteraciones de la columna por
sobrecarga.
376
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
7. FACTORES PSICOSOCIALES DE RIESGO
El marco legal para la prevencin de este tipo de riesgos considerados emer-
gentes es bastante escueto. No existe actualmente una regulacin especfica
dirigida a prevenir los riesgos psicosociales.
La Ley de Prevencin de Riesgos Laborales acoge la figura de modo general
y amplio en el art. 14, al reconocer el derecho de los trabajadores a una proteccin
eficaz y el correlativo deber empresarial de proteccin. El art. 4.7.d) LPRL con-
cepta como condicin de trabajo la relativa a la organizacin y ordenacin del
trabajo que influya en la magnitud de los riesgos a que est expuesto el trabajador.
El artculo 15.1 establece una serie de principios de la accin preventiva que las
empresas deben tener en cuenta en relacin con estos riesgos: entre los principios
que inspiran el deber de proteccin, se encuentra el de adaptar el trabajo a la persona,
atenuando las labores montonas y repetitivas y reduciendo sus efectos en la salud.
Igualmente se alude a la planificacin de la prevencin, integrando en ella la organi-
zacin del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia
de los factores ambientales en el trabajo. No obstante lo anterior, existe amplia infor-
macin recogida en normas y en estudios tcnicos que permiten abordar el estudio y
la toma de decisiones para la mejora de estas condiciones de trabajo.
7.1. El estrs laboral
Existen situaciones en las que la relacin entre el trabajo y sus resultados
para la salud resulta poco evidente. Es lo que ocurre, por ejemplo, con proble-
mas tales como el estrs que se produce en el trabajo.
Ello es as por tres razones fundamentales: en primer lugar, porque la pr-
dida de salud debida a una situacin psicosocial inadecuada no es nunca una
relacin de causa-efecto directo, sino un desarrollo progresivo que puede tener
distintos resultados y que puede afectar los distintos niveles de salud, tanto
psquica como fsica (por no hablar del componente social de la salud). En
segundo lugar, porque la respuesta individual de los trabajadores a estas situa-
ciones puede ser muy variable, en funcin de sus propias caractersticas de
personalidad, experiencias y percepciones. Y en tercer lugar, porque con fre-
cuencia se mezclan las causas laborales con las extralaborales, complican-
do la interpretacin del origen del fenmeno.
La Comisin Europea define el estrs laboral como el conjunto de reaccio-
nes emocionales, cognitivas, fisiolgicas y del comportamiento a ciertos aspec-
tos adversos o nocivos del contenido, la organizacin o el entorno de trabajo.
Es un estado que se caracteriza por altos niveles de ansiedad y angustia, con la
frecuente sensacin de no poder hacer frente a la situacin.
Puede decirse que se sufre estrs cuando las exigencias del entorno laboral
sobrepasan la capacidad del trabajador para afrontarlas o controlarlas.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
377
El estrs puede tener muchos efectos perjudiciales sobre la calidad de vida
y de trabajo: puede influir en el bienestar general, en las relaciones sociales y
en la vida familiar, o puede ser la causa del absentismo laboral, la jubilacin
anticipada, un descenso de la productividad y de la calidad de los servicios.
Asimismo, el estrs crnico puede estar indirectamente relacionado con proble-
mas de salud mental y fsica, existiendo evidencia cientfica que el estrs crni-
co puede incrementar el riesgo de enfermedades coronarias y depresin.
Existen diferentes clasificaciones sobre los tipos de estrs. Una de ellas es la
que hace diferencias en funcin del tipo de trabajo y que ha sido recogida en el
documento sobre criterios de actuacin para la prevencin del estrs en la Ad-
ministracin General del Estado:
Estrs laboral simple: exceso de factores negativos, ausencia de factores
positivos.
Estrs por trabajo traumtico: militares, policas, artificieros, personal de
ambulancia.
Sndrome de desgaste profesional: mdicos, enfermeros, maestros, profe-
sores.
Sndrome de acoso psicolgico (mobbing).
Las reacciones a las mismas situaciones de trabajo varan segn las perso-
nas. Las hay que pueden hacer frente a grandes exigencias y altas condiciones
de trabajo de origen psicosocial, mientras que otras no pueden.
Para abordar la prevencin del estrs es necesario identificar lo que son los
aspectos negativos del contenido, la organizacin o en entorno de trabajo. La
identificacin de los estresores laborales junto a los posibles sntomas de estrs.
Una relacin de los factores ms frecuentes de los factores asociados al es-
trs se muestra en la siguiente clasificacin:
CONTEXTO DEL TRABAJO
La cultura organi-
zativa y la funcin
encomendada
Poca comunicacin. Bajos niveles de apoyo para la resolucin
de problemas y desarrollo personal. Falta de deinicin de ob-
jetivos organizativos.
Papel desempeado
en la organizacin
Ambigedad en las funciones y conlicto del papel desempe-
ado.
Desarrollo de la ca-
rrera profesional
Estancamiento de la carrera e incertidumbre, con una pro-
mocin inferior o superior a la correspondiente. Bajo salario.
Inseguridad en el empleo. Baja valoracin social del trabajo.
Libertad de decisin/
control
Poca participacin en la toma de decisiones. Falta de control
sobre el trabajo.
Relaciones interper-
sonales en el trabajo
Aislamiento fsico o social. Poca relacin con los superiores.
Conlictos interpersonales. Falta de apoyo social.
378
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
CONTENIDO DEL TRABAJO
Diseo de tareas Falta de variedad o ciclos de trabajo cortos. Trabajo fragmen-
tado o carente de signiicado. Infrautilizacin de las cualiica-
ciones. Elevada incertidumbre.
Carga de trabajo/rit-
mo de trabajo
Sobrecarga o infracarga de trabajo. Falta de control con res-
pecto al ritmo. Elevados niveles de presin de tiempo.
Programa de trabajo Trabajo por turnos. Programas de trabajo rgidos. Horarios
imprevisibles. Largas jornadas de trabajo o a horas fuera de
lo normal.
Fuente: Research on work-related stress. Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo. 2000.
Cmo gestionar el estrs relacionado con el trabajo en la Administracin?
De forma similar a como se hace con otros daos a la salud, y siguiendo un
ciclo de mejora continua, la gestin del estrs relacionado con el trabajo com-
prende tres etapas bsicas:
Identificar los factores psicosociales que son causa del estrs relacionado
con el trabajo.
Planificar las acciones preventivas necesarias en dos lneas bsicas: cam-
bios en la organizacin y programas de asistencia y formacin a los em-
pleados pblicos.
Evaluacin de la efectividad de las acciones preventivas y revisin del
proceso si se requiere.
Evidentemente lo que vara son la metodologa y las tcnicas que se utilicen,
que dependern de la naturaleza del tipo de riesgo que se pretende controlar.
En la evaluacin psicosocial debe tenerse en cuenta que la prdida de salud
puede ser debida a diversas causas (caractersticas de la tarea, aspectos organi-
zativos, cultura de empresa, relaciones, conciliacin, etc.) que interactan entre
s. Adems, las consecuencias sobre la salud no son directas ni inmediatas y
pueden afectar a los diversos niveles de salud individual (fsica, psquica y so-
cial) y tener, asimismo, repercusiones sobre la organizacin.
El mtodo de evaluacin debe reunir unos requisitos mnimos cientficos y
operativos siendo fundamental que sea participativo, y que cumpla los requeri-
mientos jurdicos establecidos para cualquier mtodo de evaluacin de riesgos.
Con independencia de los mtodos que evalan factores concretos, existen
una serie de mtodos generales para evaluar los factores de riesgo psicosocial.
Los distintos mtodos pueden agruparse en dos categoras:
Los mtodos cuantitativos, que consisten en cuestionarios y encuestas, y
que son los ms utilizados.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
379
Los mtodos cualitativos, que consisten en entrevistas y grupos de discu-
sin. Estos ltimos se utilizan para estudios individuales o grupos peque-
os, o como complemento a mtodos cuantitativos.
Entre los mtodos cuantitativos destacan, por ser los de mayor fiabilidad y
validez probada, y estar elaborados por entidades de acreditado y reconocido
prestigio, los siguientes:
Mtodo de evaluacin de los factores psicosociales elaborado por el INSHT.
Mtodo ISTAS 21, elaborado por el Instituto Sindical de Trabajo, Am-
biente y Salud de CC.OO.
Mtodo AIP (Centro Nacional de Condiciones de Trabajo de Barcelona-
INSHT).
Manual para evaluacin de riesgos psicosociales en PYMES (INSHT e
Instituto de Biomecnica de Valencia, con subvencin de la Agencia Eu-
ropea).
Cuestionario de evaluacin de riesgos psicosociales del Instituto Navarro
de Salud Laboral (idneo para evaluacin inicial).
Un mtodo de gran inters y de referencia para la Administracin, que per-
mite evaluar los factores psicosociales y orientar las posibles medidas preven-
tivas es el Mtodo de Evaluacin de los Factores Psicosociales elaborado por el
INSHT que tiene como objetivo obtener la informacin necesaria para detectar
esas condiciones psicosociales desfavorables.
Este mtodo consiste en la aplicacin de un cuestionario a un grupo de em-
pleados y de un sistema de evaluacin, ordenacin y conceptualizacin particular
para conocer las condiciones psicosociales de dicho grupo en el mbito laboral.
El mtodo estudia los siguientes factores: carga mental, autonoma tempo-
ral, contenido del trabajo, supervisin, participacin, definicin de rol, inters
por el trabajador y relaciones personales
Siendo conscientes de que una de las mayores dificultades a que se enfrenta
la prevencin de los riesgos psicosociales y, por tanto, del estrs ligado al tra-
bajo, tiene que ver con la aplicabilidad de las medidas que se recomiendan, la
planificacin de las medidas preventivas al respecto debe hacerse de una mane-
ra especialmente cuidadosa y respetar una serie de criterios. Entre estos cabe
citar los siguientes:
Las propuestas deben ser participadas y asumidas; primero, por el grupo
que debe proponerlas y despus por los responsables de la dependencia de
que se trate.
Las actividades de mejora deben integrarse en el funcionamiento habitual
de la dependencia u organizacin, de ah la importancia de definir clara-
mente las responsabilidades y funciones de cada unidad, as como los re-
cursos y plazos que se necesiten.
380
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Las unidades deben aplicar las mejoras de su mbito de manera coherente
con su organizacin, y siempre dentro del mbito de la normativa de la
AGE que le sea de aplicacin.
Favorecer la implantacin de acciones que den rpidos resultados y pue-
dan servir de elemento motivador. La mejora continua es un principio
aplicable a la prevencin en general en la que se incluye la prevencin del
estrs y de otros problemas relacionados con la organizacin del trabajo.
7.2. Burnout: Sndrome de estar quemado por el trabajo
El sndrome de desgaste profesional, conocido popularmente por su nombre
ingls burnout, se manifiesta bajo unos sntomas especficos y concretos, que
abarcan desde problemas psicosomticos hasta conductuales o emocionales.
El burnout laboral es un sndrome psicolgico que implica una respuesta
prolongada a estresores interpersonales crnicos en el trabajo. Las tres dimen-
siones claves de esta respuesta son un agotamiento extenuante, sentimiento de
cinismo y desapego por el trabajo, y una sensacin de ineficacia y falta de lo-
gros. Esta definicin es una afirmacin ms amplia del modelo multidimensio-
nal que ha sido predominante en el campo del burnout (Maslach, 1993).
Aunque cualquier persona puede llegar a sufrir burnout, existe un grupo de
trabajadores que sintomticamente padece esta enfermedad con mucha mayor
frecuencia. Se trata de los profesionales que tienen contacto directo con otras
personas en su da a da. Este es el caso del personal sanitario, profesores, psi-
clogos, asistentes sociales, etctera, y que, segn describieron en 1986 Mas-
lach y Jackson, son los denominados profesionales de ayuda.
Las evidencias que afectan a la persona en el inicio de la aparicin de esta
enfermedad se reconocen en varias etapas. En este sentido, las causas principa-
les son el exceso de trabajo, el sobreesfuerzo que lleva a estados de ansiedad y
fatiga, la desmoralizacin, la prdida de ilusin, as como la prdida de la voca-
cin y la decepcin de los valores profesionales.
Los sntomas del burnout son: agotamiento emocional, despersonalizacin
deshumanizacin y reduccin de la eficiencia y descontento con logros.
El agotamiento emocional es una respuesta de los empleados al sentir que
ya no pueden dar ms de s mismos a nivel afectivo. Esta respuesta de
agotamiento de la energa o de los recursos emocionales propios es debida
al contacto continuo con personas a las que hay que atender como objeto
de trabajo en unas condiciones no ajustadas al trabajador.
La despersonalizacin se explica por el desarrollo de sentimientos negati-
vos, de actitudes y conductas de cinismo por parte del empleado hacia las
personas objeto del trabajo. En estos profesionales se produce un endure-
cimiento afectivo y sus conductas son vistas por los usuarios de manera
deshumanizada.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
381
Por baja realizacin personal en el trabajo se entiende una tendencia de los
profesionales expuestos a unas condiciones de riesgo a evaluarse negati-
vamente. Esta evaluacin negativa afecta notablemente a la habilidad en
la realizacin del trabajo y a la relacin con las personas a las que atien-
den. Los trabajadores se sienten descontentos consigo mismos e insatisfe-
chos con sus resultados laborales.
7.3. Acoso Psicolgico en el Trabajo
En la actualidad, coexisten distintas definiciones del concepto acoso psico-
lgico en el trabajo o mobbing. La falta de homogeneidad de las mismas, as
como la ambigedad de algunos conceptos descritos puede inducir a errores de
interpretacin.
El grupo de Trabajo sobre Violencia Psicolgica en el Trabajo del INSHT
adopta la siguiente definicin:
Exposicin a conductas de violencia psicolgica, dirigidas de forma reite-
rada y prolongada en el tiempo, hacia una o ms personas por parte de otra/s
que actan frente aquella/s desde una posicin de poder (no necesariamente
jerrquica). Dicha exposicin se da en el marco de una relacin laboral y
supone un riesgo importante para la salud.
Fuente: Nota Tcnica de Prevencin 854. INSHT.
Se trata de conductas o actos de violencia psquica dirigidos hacia la vida
privada o profesional del trabajador y que atentan contra su dignidad o integri-
dad, fsica o psquica.
Las acciones de violencia psicolgica en el trabajo que tienen potencial para
afectar la salud del trabajador pueden consistir en: ataques a la vctima con
medidas organizativas; ataques a las relaciones sociales de la victima; ataques
a la vida privada de la vctima; amenazas de violencia fsica; ataques a las acti-
tudes de la vctima; agresiones verbales; rumores.
Las conductas de acoso pueden dirigirse hacia una o ms personas, por par-
te de otra u otras personas, sin distincin de nivel jerrquico, y en sentido as-
cendente, descendente u horizontal. Tambin hay que considerar la presencia
de testigos de la emisin de dichas conductas de acoso, cuyo comportamiento
puede ser variado (desde la aparente indiferencia o desvo de atencin, hasta
tomar partido, ms o menos evidente, por una de las partes anteriormente men-
cionadas).
Se considera que las acciones o los comportamientos anteriormente citados
deben cumplir criterios temporales de frecuencia y/o duracin: deben producir-
se de forma reiterada excluyendo aquellos hechos aislados, como conflictos
382
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
puntuales entre trabadores, que aun constituyendo un riesgo de tipo psicosocial
no se ajustaran a la definicin de acoso psicolgico.
Estas acciones y comportamientos de Acoso Psicolgico en el Trabajo pue-
den generar daos sobre la salud de los empleados pblicos, como en cualquier
otra exposicin a riesgos de origen laboral.
Por otra parte, desestructuran el ambiente de trabajo; por ello, el acoso psi-
colgico tiene un alto potencial de daar tambin la salud colectiva, impactan-
do negativamente sobre la productividad y generando una degradacin del cli-
ma laboral.
Puede suceder que la persona acosada no sufra daos en su salud, debido al
tiempo de exposicin, a su especial constitucin personal, a sus mecanismos de
defensa, proteccin y afrontamiento, o bien debido al apoyo social de que dis-
ponga.
No obstante, aunque las consecuencias de la situacin de acoso psicolgico,
para la persona o la organizacin suelen ser graves, no es preciso que se exte-
rioricen para que dicha situacin se considere una exposicin compatible con
Acoso Psicolgico en el Trabajo si cumple los criterios establecidos en la defi-
nicin. Este planteamiento es coherente con la definicin de riesgo que contem-
pla la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales
Existen determinados aspectos de la organizacin del trabajo que pueden
favorecer la aparicin de situaciones de APT, como son, entre otros, los si-
guientes: conflicto o ambigedad de rol, la falta de autonoma, las malas rela-
ciones personales en el trabajo, la ausencia o ineficacia de los canales de comu-
nicacin y participacin.
Ante la identificacin de estos factores de riesgo, es posible realizar labores
preventivas o de intervencin que minimizarn la aparicin del mismo o prote-
gern al trabajador de dichas exposiciones.
En el siguiente cuadro se muestran las conductas que no tendrn la conside-
racin de acoso psicolgico, aunque s deberan tratarse en el marco de la pre-
vencin de riesgos laborales.
Un hecho violento singular y puntual (sin prolongacin en el tiempo).
Acciones irregulares organizativas que afectan al colectivo.
La presin legtima de exigir lo que se pacta o las normas que existan.
Un conlicto.
Crticas constructivas, explcitas, justiicadas.
La supervisin-control, as como el ejercicio de la autoridad, siempre con el
debido respeto interpersonal.
Los comportamientos arbitrarios o excesivamente autoritarios realizados a
la colectividad, en general.
Fuente: Nota Tcnica de Prevencin del INSHT.
RIESGOS ESPECFICOS EN EL MBITO DE LA ERGONOMA Y PSICOSOCIOLOGA
383
Mediante Resolucin de 5 de mayo de 2011, de la Secretara de Estado para la
Funcin Pblica, se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa
General de Negociacin de la Administracin General del Estado sobre el Proto-
colo de actuacin frente al acoso laboral en la Administracin General del Estado.
El citado protocolo se establece como modelo a utilizar por los distintos
Departamentos y organismos pblicos de la Administracin General del Estado
para la prevencin y actuacin ante casos de acoso laboral. A tal fin:
Los Departamentos y organismos pblicos de la Administracin General
del Estado debern adaptar, en el plazo de dos meses desde la publicacin
el texto de este protocolo a las caractersticas de cada uno, y proceder a su
difusin interna.
Sin menoscabo de su integracin en la poltica general de recursos huma-
nos de cada entidad, por lo que se refiere, en particular, a las actuaciones
preventivas, el Protocolo deber integrarse en el Sistema de Gestin de la
Prevencin de Riesgos Laborales de la Administracin General del Esta-
do, aprobado por Resolucin de la Secretara de Estado para la Adminis-
tracin Pblica de 17 de febrero de 2004.
Por otra parte, es importante mencionar el Diario de incidentes, publicado
por el INSHT y cuyo objetivo es identificar la posibilidad de estar siendo
objeto de Acoso Psicolgico en el Trabajo.
Est demostrado que cuando somos vctimas o incluso testigos, de situa-
ciones violentas, con el paso del tiempo tendemos a alterar o modificar los
elementos que componen su recuerdo: la memoria de los hechos. Incluso
llegan a olvidarse, parcial o totalmente. Por ello, es muy importante hacer
constar, lo antes posible, cualquier tipo de comportamiento que nos haya
afectado, nos haya resultado ofensivo, etc.: los hechos estarn ms frescos
en la memoria. Es as mismo fundamental anotar todas las circunstancias
que lo rodearon, antes de que haya transcurrido ms de un da desde que
se produjeron o iniciaron
Conviene diferenciar las conductas de acoso de aquellos conflictos, discre-
pancias, discusiones, diferencias de opinin, etc., que puedan surgir tanto de
cuestiones relativas a las tareas (procedimientos de trabajo, etc.) como a las
respectivas aficiones, gustos y preferencias (polticas, deportivas, etc.) y lle-
ven a comportamientos que podran etiquetarse como molestos, pero que
no pueden ser considerados Acoso Psicolgico en el Trabajo.
8. INTERVENCIN PSICOSOCIAL
Una buena medida preventiva parte de una correcta deteccin y evaluacin
de riesgos psicosociales. Para la aplicacin de las medidas preventivas es nece-
sario seguir los principios de la accin preventiva establecidos en el art. 15 de
la Ley 31/1995 de Prevencin de Riesgos Laborales.
384
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
A la hora de aplicar medidas preventivas, es necesario tener en cuenta que
en muchos trabajos como sanidad, educacin u oficinas, donde las condiciones
de seguridad e higiene son adecuadas, los factores psicosociales tienen una gran
importancia y su prioridad es mayor.
En una intervencin sobre los riesgos psicosociales en la empresa son ms
recomendables las medidas de carcter global, organizativas y colectivas que
las medidas particulares sobre cada individuo. Ello no decir que no deba con-
templarse la intervencin sobre los individuos, que consiste en dotar a los indi-
viduos de recursos para la realizacin del trabajo y de estrategias de adaptacin
sobre algunos aspectos que son difcilmente abordables mediante medidas or-
ganizativas, sino que esta debe ser considerada como complementaria a otras
acciones.
Segn el nivel de intervencin se reconocen tres niveles:
Primaria: Tienen por objeto reducir el riesgo en su origen, en este caso nos
referimos al grado en que las actuaciones son capaces de prevenir situa-
ciones o en la medida que tienen como objeto dar elementos a las personas
para abordar una situacin. Se eliminan causas.
Secundaria: dirigidas a modificar la respuesta de los trabajadores frente a
una situacin de exigencias elevadas o estresantes cuando empiezan a apa-
recer sntomas de intolerancia o de estrs. Se combaten los efectos.
Terciaria: Ofrecen ayuda o tratamiento a las personas que sufren las con-
secuencias de una situacin de estrs u otra sintomatologa relacionada.
Ejemplo, las tcnicas de relajacin.
A continuacin se muestran ejemplos de intervenciones segn el nivel.
Primaria
Diseo adecuado de tareas.
Desarrollo de polticas de no tolerancia a conductas agresivas o de
discriminacin.
Informacin y formacin adecuada previa a un cambio.
Evitar el aislamiento.
Realizar reuniones de grupo.
Promover un estilo de direccin participativo.
Secundaria
Programas de desarrollo de habilidades (manejo del estrs y tiem-
po, resolucin de conlictos).
Ejercicio fsico.
Tcnicas de relajacin.
Proveer el apoyo que se requiera.
Terciaria
Programas de ayuda al empleado.
Protocolos de actuacin ante deteccin de drogadiccin, alcoholis-
mo....
Programas de reinsercin laboral tras una baja.
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GUA del INSHT de evaluacin de riesgos laborales. En http://www.insht.es/Insht-
Web/Contenidos/Documentacion/TextosOnline/Guias_Ev_Riesgos/Ficheros/Eva-
luacion_riesgos.pdf
GUA de Actuacin Inspectora en factores Ergonmicos. Direccin General de la
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social. 2006
GUA de Actuacin Inspectora en factores Psicosociales. Direccin General de la
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social. 2006.
GRUPO de Trabajo de la Comisin sobre Factores de Riesgos Psicosociales en el Traba-
jo y Trabajadores Inmigrantes. Principios comunes de la Intervencin Psicosocial en
Prevencin de Riesgos Laborales. Instituto Navarro de Salud Laboral. 2009.
IGLESIAS MARTNEZ, V. Materiales y temas del Master Universitario en Preven-
cin de Riesgos Laborales de la Universidad Carlos III de Madrid. 2011. Asignatu-
ras: Conceptos generales; Seguridad en el Trabajo, parte general; Higiene en el
Trabajo, parte general; Ergonoma y Psicosociologa aplicada, parte general.
Portales Temticos del sitio web del INSHT: http://www.insht.es
Psicologa de la Seguridad y Prevencin de Riesgos. Unidad de Investigacin de Psico-
metra de la Universidad de Valencia. www.uv.es/seguridadlaboral
Sistema de Gestin de la Prevencin de Riesgos Laborales para la Administracin Ge-
neral del Estado (Resolucin de 17 de febrero de 2004) http://legislacion.060.
es/28035_SG_LEG-ides-idweb.html
2. ANEXO NORMATIVO
2.1. Normas generales
Convenio n 155 de la OIT, sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y Medio Am-
biente en el Trabajo, ratificado por Espaa en 1985.
Convenio n 161 de la OIT, sobre los servicios de salud en el trabajo (1985).
Directiva 89/391/CEE relativa a la aplicacin de medidas para promover la mejora de
la Seguridad y Salud de los trabajadores en el Trabajo.
Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicacin de
medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la
trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en perodo de lactancia.
Directiva 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994, relativa a la proteccin de los
jvenes en el trabajo.
Constitucin Espaola de 1978.
394
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Instruccin n 1098, de 26 de febrero de 1996, por la que se dictan normas para la apli-
cacin en la Administracin del Estado de la Ley 31/1995, de 8 noviembre, de
Prevencin de Riesgos Laborales.
Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pbli-
cas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales.
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado.
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevencin de
riesgos laborales.
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin
a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de
trabajo.
Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley General de la Seguridad Social.
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral.
Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Ser-
vicios de Prevencin.
Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevencin, y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen
las disposiciones mnimas de seguridad y salud en las obras de construccin.
Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Cuadro de En-
fermedades Profesionales en el Sistema de la Seguridad Social y establece criterios
para su notificacin y registro.
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de
Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado.
Real Decreto 337/2010, de 19 de marzo, por el que se modifican el Real Decreto
39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevencin; el Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la
Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratacin en el sector de la
ANEXOS
395
construccin y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se estable-
cen disposiciones mnimas de seguridad y salud en obras de construccin.
2.2. Normas especficas en Prevencin de Riesgos Laborales
2.2.1. mbito subjetivo y obligaciones
Decreto de 26 de julio de 1957 en relacin a los trabajos prohibidos a menores.
Decreto 210/2000, de 11 de octubre, por el que se regulan las vacaciones, licencias y
permisos del personal al servicio de la Administracin de la Comunidad de Castilla
y Len.
Decreto Foral 114/2002, de 3 de junio, por el que se regula el procedimiento de reubi-
caciones por incapacidad para el reempeo de su trabajo personal de la Administra-
cin de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autnomos, excluido el
personal adscrito al Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea, as como el personal
docente no universitario adscrito al Departamento de Educacin.
Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las normas marco a las
que han de ajustarse los reglamentos de los policas locales en el mbito de la Co-
munidad de Castilla y Len.
Decreto 129/2007, de 9 de noviembre, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de
Riesgos Laborales a la Administracin de la Comunidad Autnoma de La Rioja.
Decreto 218/2009, de 9 de octubre, por el que se aprueban las normas-marco de los
Policas Locales de Extremadura.
Decreto 168/2009, de 29 de septiembre, por el que se adapta la normativa sobre preven-
cin de riesgos laborales en el mbito de la Administracin Pblica de la Comuni-
dad Autnoma de Canarias y sus Organismos Autnomos.
Decreto Foral 55/2010, de 13 de septiembre, por el que se establecen las normas sobre
prevencin de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo de la
Polica Foral de Navarra.
Decreto 77/2010, de 8 de julio, por el que se aprueba el reglamento de organizacin y
funcionamiento del Cuerpo General de Polica Canaria.
Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Ley Orgnica 11/2007, de 22 de octubre, de derechos y deberes de los miembros de la
Guardia Civil.
Ley Orgnica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las
Fuerzas Armadas.
Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las Empresas de Trabajo Temporal.
Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Rgimen del Personal del Cuerpo de la Guardia
Civil.
396
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los
servicios de salud.
Ley 31/2006, de 18 de octubre, de implicacin de los trabajadores en las sociedades
annimas y cooperativas europeas.
Ley 4/2007, de 20 de abril, de Coordinacin de Policas Locales de Galicia.
Ley 8/2007, de 13 de junio, de Polica de Galicia.
Ley 2/2008, de 28 de mayo, del Cuerpo General de Polica Canaria.
Real Decreto 2205/1980, de 13 de junio, por el que se regula la relacin laboral del
personal civil dependiente de establecimientos militares.
Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y sus modificaciones, sobre prevencin de acci-
dentes mayores en determinadas actividades industriales.
Real Decreto 53/1992, de 24 de enero, sobre proteccin sanitaria contra radiaciones
ionizantes.
Real Decreto 1078/1993, de 2 de julio, sobre clasificacin, envasado y etiquetado de
preparados peligrosos y las normas de desarrollo y adaptacin al progreso de ambos.
Real Decreto 363/1995, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre
notificacin de sustancias nuevas y clasificacin, envasado y etiquetado de sustan-
cias peligrosas.
Real Decreto 4/1995, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley de Empresas de
Trabajo Temporal.
Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento peniten-
ciario.
Real Decreto 488/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualizacin.
Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores contra
los riesgos relacionados con la exposicin a agentes biolgicos durante el trabajo.
Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores contra
los riesgos relacionados con la exposicin a agentes cancergenos durante el trabajo.
Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de los captulos III y V de
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales, al mbito
de los centros y establecimientos militares.
Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud en el trabajo en el mbito de las Empresas de Trabajo Temporal.
Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre pro-
teccin sanitaria contra radiaciones ionizantes.
Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
provisin de destinos de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil.
ANEXOS
397
Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artculo 24 de la Ley
31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales, en materia de
coordinacin de actividades empresariales.
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevencin de riesgos laborales en la
Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevencin
de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de
Polica.
Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevencin de riesgos laborales del
personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organizacin de los servicios de
prevencin del Ministerio de Defensa.
Real Decreto 298/2009, de 6 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997,
de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevencin,
en relacin con la aplicacin de medidas para promover la mejora de la seguridad y
de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en
perodo de lactancia.
Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de
Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado.
Resolucin de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas, de 17 de febrero
de 2004, de implantacin del modelo de Sistema de Gestin de la Prevencin de
Riesgos Laborales para la Administracin General del Estado.
Resolucin de 14 de febrero 2008, por la que se aprueban las instrucciones para la
adaptacin de las condiciones de trabajo o la reubicacin de los trabajadores espe-
cialmente sensibles a determinados riesgos derivados del trabajo, o que por proble-
mas de salud de carcter temporal no pueden desempear adecuadamente las fun-
ciones de su puesto de trabajo.
Resolucin de 14 de febrero 2008, por la que se aprueban las instrucciones para la
adaptacin de las condiciones de trabajo o reubicacin de las mujeres embarazadas
cuando el desempeo de su puesto de trabajo pueda resultar negativo para su salud
o la de su feto y la tramitacin de la situacin de riesgo durante el embarazo.
2.2.2. Normas de organizacin de la prevencin
Orden INT/724/2006, de 10 de marzo, por la que se regulan los rganos de prevencin
de riesgos laborales en la Guardia Civil.
Orden DEF/3573/2008, de 3 de diciembre, por la que se establece la estructura de los
servicios de prevencin de riesgos laborales en el Ministerio de Defensa. BOE
n 297, 10/01/2008.
Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de los captulos III y V de
la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales, al mbito
de los centros y establecimientos militares.
398
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, sobre prevencin de riesgos laborales en la
Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevencin
de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de
Polica. BOE n 14, 17/01/2006.
Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevencin de riesgos laborales del
personal militar de las fuerzas armadas y de la organizacin de los servicios de pre-
vencin del Ministerio de Defensa.
Resolucin de 17 de febrero de 2004, de la Secretara de Estado para la Administracin
Pblica, por la que se aprueba y dispone la publicacin del modelo de Sistema de Ges-
tin de Prevencin de Riesgos Laborales para la Administracin General del Estado.
2.2.3. Normas sobre participacin y representacin
Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Ley Orgnica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los
miembros de la Guardia Civil.
Ley Orgnica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las
Fuerzas Armadas.
Ley 8/1987, de 12 de junio, de rganos de representacin, determinacin de las condi-
ciones de trabajo y participacin del personal al servicio de las Administraciones
Pblicas.
Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptacin de los captulos III y V de
la LPRL al mbito de los centros y establecimientos militares.
Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevencin de riesgos en la Guardia Civil.
Real Decreto 2/2006, de 18 de enero, de prevencin de riesgos laborales en la actividad
de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica.
Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevencin de riesgos laborales del
personal militar de las Fueras Armadas y de la organizacin de los servicios de
prevencin del Ministerio de Defensa.
2.2.4. Normas sobre responsabilidades en materia de Prevencin de Riesgos
Laborales
Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal.
Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdiccin Social.
Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se aprueba el Cdigo Civil.
Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Rgimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado.
ANEXOS
399
Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el
procedimiento administrativo especial de actuacin de la ITSS y para la imposicin
de medidas correctoras de incumplimientos en materia de PRL en el mbito de la
AGE, modificado por el RD 464/2003, de 25 de abril.
2.2.5. Normas sobre riesgos profesionales y empleados pblicos en el
mbito de la Seguridad Social
Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se regula el Texto Refun-
dido de la Ley de Clases Pasivas.
Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.
Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley sobre Seguridad Social del personal al servicio de la Administracin
de la Justicia.
2.2.6. Normas sobre riesgos especficos
Directiva 90/679/CEE del Consejo, de 26 de noviembre de 1990, sobre la proteccin de
los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposicin a agentes biolgi-
cos durante el trabajo.
Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Proteccin Civil.
Real Decreto 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones tcnicas y garantas de
seguridad en centrales elctricas, subestaciones y centros de transformacin.
Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
aparatos de elevacin y manutencin de los mismos.
Real Decreto 1407/1992, de 20 de noviembre, por el que se regulan las condiciones
para la comercializacin y libre circulacin intracomunitaria de los equipos de pro-
teccin individual.
Real Decreto 1942/1993, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Instalaciones de Proteccin contra Incendios.
Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mnimas en materia de se-
alizacin de seguridad y salud en el trabajo.
Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mni-
mas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.
Real Decreto 487/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud relativas a la manipulacin manual de cargas que entrae riesgos, en particu-
lar dorsolumbares, para los trabajadores.
400
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Real Decreto 488/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualizacin.
Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores contra
los riesgos relacionados con la exposicin a agentes biolgicos durante el trabajo.
Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la proteccin de los trabajadores contra
los riesgos relacionados con la exposicin a agentes cancergenos durante el trabajo.
Real Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sobre disposiciones mnimas de seguridad y
salud relativas a la utilizacin por los trabajadores de equipos de proteccin indivi-
dual.
Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las disposiciones m-
nimas de seguridad y salud para la utilizacin por los trabajadores de los equipos de
trabajo.
Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, por el que se dictan las disposiciones de apli-
cacin de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/16/CE, sobre as-
censores.
Real Decreto 1523/1999, de 1 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de
instalaciones petrolferas, aprobado por Real Decreto 2085/1994, de 20 de octubre,
y las instrucciones tcnicas complementarias MI-IP03, aprobada por el Real Decre-
to 1427/1997, de 15 de septiembre, y MI-IP04, aprobada por el Real Decreto
2201/1995, de 28 de diciembre.
Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la proteccin de la salud y seguridad de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes qumicos durante el
trabajo.
Real Decreto 379/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de almacena-
miento de productos qumicos y sus instrucciones tcnicas complementarias MIE APQ-
1, MIE APQ-2, MIE APQ-3, MIE APQ-4, MIE APQ-5, MIE APQ-6 y MIE APQ-7.
Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre pro-
teccin sanitaria contra radiaciones ionizantes.
Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento electrotc-
nico para baja tensin.
Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higinico-
sanitarios para la prevencin y control de la legionelosis.
Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, por el que se aprueba el Reglamento general
para el desarrollo y ejecucin de la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se estable-
ce el rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercia-
lizacin de organismos modificados genticamente.
Real Decreto 1311/2005, de 4 de noviembre, sobre la proteccin de la salud y la segu-
ridad de los trabajadores frente a los riesgos derivados o que puedan derivarse de la
exposicin a vibraciones mecnicas.
Real Decreto 286/2006, de 10 de marzo, sobre la proteccin de la salud y la seguridad
de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposicin al ruido.
ANEXOS
401
Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Cdigo Tcnico de la
Edificacin.
Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento tcnico de
distribucin y utilizacin de combustibles gaseosos y sus instrucciones tcnicas
complementarias ICG 01 a 11.
Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Bsica de
Autoproteccin de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a activi-
dades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.
Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Insta-
laciones Trmicas en los Edificios.
Real Decreto 1644/2008, de 10 de octubre, por el que se establecen las normas para la
comercializacin y puesta en servicio de las mquinas.
Real Decreto 486/2010, de 23 de abril, sobre la proteccin de la salud y la seguridad de
los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposicin a radiaciones p-
ticas artificiales.
Resolucin de 5 de mayo de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica,
por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa General
de Negociacin de la Administracin General del Estado sobre el Protocolo de ac-
tuacin frente al acoso laboral en la Administracin General del Estado.
Resolucin de 28 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica,
por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 27 de julio de 2011 de la Mesa Gene-
ral de Negociacin de la Administracin General del Estado sobre el Protocolo de
actuacin frente al acoso sexual y al acoso por razn de sexo en el mbito de la
Administracin General del Estado y de los Organismos Pblicos vinculados a ella.
Reglamento (CE) N 1272/2008 sobre clasificacin, etiquetado y envasado de sustan-
cias y mezclas ha supuesto la aplicacin en la Unin Europea del Sistema Global-
mente Armonizado.
2.3. Otras normas
2.3.1. Normas tcnicas
UNE 72163:1984 Niveles de iluminacin. Asignacin a tareas visuales.
UNE 72112:1985 Tareas visuales. Clasificacin.
UNE-EN ISO 9241-1:1997 Requisitos ergonmicos para trabajos de oficina con panta-
llas de oficina con pantallas de visualizacin de datos (PVD). Parte 1: Introduccin
general.
UNE-EN 29241-2:1994 Requisitos ergonmicos para trabajos de oficina con pantallas
de visualizacin de datos (PDV). Parte 2: gua para los requisitos de la tarea. (ISO
9241-2:1992). (Versin oficial EN 29241-2:1993).
UNE-EN ISO 9241-4:1999. Requisitos ergonmicos para trabajos de oficina con pan-
tallas de visualizacin de datos (PVD). Parte 4: Requisitos del teclado.
402
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
UNE-EN ISO 9241-5:1999. Requisitos ergonmicos para trabajos de oficina con pan-
tallas de visualizacin de datos (PVD). Parte 5: Concepcin del puesto de trabajo y
exigencias posturales.
UNE-EN ISO 9241-6:2000. Requisitos ergonmicos para trabajos de oficina con pantallas
de visualizacin de datos (PDV). Parte 6: Requisitos ambientales. (ISO 9241-6:1999).
UNE-EN 614-1:2006+A1:2009 Seguridad de las mquinas. Principios de diseo ergo-
nmico. Parte 1: Terminologa y principios generales.
UNE-EN ISO 6385:2004 Principios ergonmicos para el diseo de sistemas de trabajo.
(ISO 6385:2004).
UNE-EN 527-1:2011 Mobiliario de oficina. Mesas de trabajo y escritorios. Parte 1:
Dimensiones.
INSHT. NTP 308: Anlisis preliminar de la gestin preventiva: cuestionarios de eva-
luacin.
2.3.2. Acuerdos y Convenios Colectivos
Acuerdo de 1 de enero de 2005 de la Administracin y las Organizaciones Sindicales
sobre adaptacin de la Normativa en Prevencin de Riesgos Laborales a la Admi-
nistracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria.
Acuerdo de 28 de noviembre de 2008, de la Junta de Gobierno de Madrid por el que se
aprueba el Acuerdo-Convenio sobre condiciones de trabajo comunes al personal
funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid y de sus organismos autnomos,
para el periodo 2008-2011
Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo y de las retribuciones de los emplea-
dos pblicos del Ayuntamiento de Badajoz, de 3 de noviembre de 2009
Acuerdo para el personal funcionario del Ayuntamiento de Valladolid (Resolucin 25
de enero de 2010).
IV Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de las Illes Balears, de 1 de septiembre de 2005.
Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid para los aos
2002-2007.
Convenio Colectivo nico para el personal laboral de la AGE (Resolucin 3 de noviem-
bre de 2009).
Convenio Colectivo para el personal laboral del Ayuntamiento de Valencia (Anuncio
de 9 de febrero de 2012).
3. ANEXO JURISPRUDENCIAL
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 12 de enero de
2006 (asunto C-132/04). En relacin con las exclusiones subjetivas de la normativa
de prevencin de riesgos respecto de determinadas funciones pblicas.
ANEXOS
403
Sentencia del Tribunal Constitucional 104/1989, de 8 de junio. La funcin de polica,
cuyo fin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la se-
guridad ciudadana, forma parte de la funcin genrica de seguridad.
Sentencia del Tribunal Constitucional 123/1984, de 18 de diciembre. La proteccin
civil ha de englobarse en el concepto de seguridad pblica.
Sentencia del Tribunal Constitucional 151/1997, de 29 de septiembre (RTC 1997\151).
Constitucionalidad de la interpretacin flexible del principio de tipicidad en la res-
ponsabilidad disciplinaria.
Sentencia del Tribunal Constitucional 196/2004, de 15 de noviembre. Vulneracin del
derecho a la intimidad. No existen circunstancias que justifiquen un reconocimien-
to mdico obligatorio, por tanto no puede imponerse; en ese caso, la trabajadora
es libre para disponer de la vigilancia de su salud.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 12 de noviembre de 1998 (RJ
1998\7764). Responsabilidad penal en prevencin de riesgos laborales. Art. 316
Cdigo Penal.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 19 de octubre de 2000 (RJ
2000\9263). Responsabilidad penal en prevencin de riesgos laborales. Criterios
de determinacin de la gravedad de la imprudencia.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 30 de abril de 2001 (RJ
2001/4618). La proporcionalidad como criterio de designacin de los miembros
del Comit de Seguridad y Salud laboral.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 de fe-
brero de 2003 (RJ 2003\2262). Imposicin de medidas correctoras. No se requiere
preaviso.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal) de 25 de abril de 2005 (RJ
2005\6547). Responsabilidad penal en prevencin de riesgos laborales. Criterios
de determinacin de la gravedad de la imprudencia.
Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 (RJ 2006\4752). Responsabili-
dad patrimonial de la Administracin Pblica en prevencin de riesgos laborales.
Necesidad del incumplimiento de la Administracin.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 17 de julio de 2007 (RJ
2007\8303). Compatibilidad de prestaciones de Seguridad Social con indemniza-
cin civil por accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) de 24 de julio de 2008 (RJ 2008\4626).
Compatibilidad de prestaciones de Seguridad Social con indemnizacin civil por
accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 3 de no-
viembre de 2008 (RJ 2008\5852). Compatibilidad de prestaciones de Seguridad
Social con indemnizacin por accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2010 (RJ 2010/6775). Alcance de la
deuda de seguridad que tiene el empleador con sus empleados y la responsabilidad
en la que se integra esa deuda. El empresario debe de probar la diligencia exigida.
404
MANUAL DE PREVENCIN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2011 (RJ 2011/4985). Diligencia
exigida al empleador y participacin causal del empresario en la produccin del
accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 26 de
octubre de 2012,(ROJ\4738\2011). Concepto de enfermedad en acto de servicio.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 27 de
febrero de 2012,(ROJ\686\2012). Declaracin de la incapacidad o inutilidad para
el servicio.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 20 de
marzo de 2012 (ROJ\1220\2012). Pensiones extraordinarias y accidentes de traba-
jo in itinere.
Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso Administrativo), de 4 de
junio de 2012 (ROJ\2558\2012). Pensiones extraordinarias y conexin directa y
exclusiva entre el accidente/enfermedad y el acto de servicio.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sala de lo Social), de 17 de
septiembre de 2001 (AS 2001/3293). Sobre designacin de los representantes de la
Administracin en el Comit de Seguridad y Salud laboral de los establecimientos
militares.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco (Sala de lo Social), de 10 de
mayo de 2005 (AS 2005/1092). La proporcionalidad como criterio de designacin
de los miembros del Comit de Seguridad y Salud laboral.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, Las Palmas (Sala de
lo Social) de 27 diciembre de 2007 (AS 2008\877). Consideracin del acoso como
accidente de trabajo.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 28 de julio de 2010 (JUR
2010\397823). Validez del Real Decreto 33/1986 como norma supletoria en el r-
gimen disciplinario de los empleados pblicos.
Sentencia de la Audiencia Provincial de Cuenca (Sala de lo Penal) de 21 de febrero de
2001 (ARP 2001\214). Responsabilidad penal en prevencin de riesgos laborales.
Art. 316 Cdigo Penal. Concepto de medios necesarios.

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