3

A Comisso de Direitos Humanos

3.1.
A Comisso e suas atribuies gerais


Atendendo aos preceitos do artigo 68 da Carta da ONU
1
, o Conselho Econmico
e Social (ECOSOC) organiza em 1946 uma comisso dedicada promoo dos
direitos humanos, batizando-a de Comisso de Direitos Humanos.
O ECOSOC instruiu a nova comisso a desenvolver propostas para:
a) a criao de uma carta internacional de direitos
b) a promoo de convenes e declaraes relativas a liberdades
civis, o status da mulher, liberdade de informao, etc.
c) a proteo de minorias
d) a preveno da discriminao no tocante raa, sexo, lngua ou
religio.
e) qualquer outro assunto relativo aos direitos humanos.
A Comisso Sobre Direitos Humanos conta, hoje
2
, com representantes de 53
Estados, eleitos pela Assemblia Geral para mandatos de 3 anos que se renem
anualmente por um perodo cinco ou seis semanas
3
. A Comisso encomendaria e
examinaria estudos, elaborados geralmente por rapporteurs ou pelo Centro de
Direitos Humanos
4
em Genebra, que constitui uma diviso do Secretariado da ONU.
Alm dessa e outras tarefas, a Comisso destinar-se-ia, principalmente, a investigar as

1
Artigo 68: O Conselho Econmico e Social criar comisses para os assuntos econmicos e sociais
e a proteo dos direitos do homem, assim como outras comisses que forem necessrias para o
desempenho de suas funes.
2
Aps a expanso de 1992.
3
A escolha dos Estados-membros obedece a uma distribuio geogrfica pr-definida, qual seja: 15
pases africanos, 12 asiticos, 11 latino-americanos e do Caribe, 5 da Europa do Leste e 10 da Europa
ocidental e outros pases.
4
At 1982 chamado de Diviso para Direitos Humanos
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violaes a direitos humanos e a receber e processar comunicaes relacionadas s
mesmas.
A evoluo dos trabalhos da Comisso Sobre Direitos Humanos costuma ser
dividida em trs fases principais
5
: a de redao de normas gerais, de 1947 a 1954; a
de promoo dos valores (atravs de cursos, publicaes, etc.), de 1955 a 1966; e a de
iniciativas para a proteo de direitos, a partir de 1967. As duas primeiras etapas
correspondem ao perodo chamado de abstencionista, j a terceira, que prossegue
no presente, constitui a fase intervencionista.
Em 1948, Eleanor Roosvelt, primeira presidente da Comisso de Direitos
Humanos, afirmou que a Comisso deveria ocupar-se principalmente em esboar
convenes e documentos sobre temas especficos. De fato, nos seus primeiros anos,
a Comisso esteve a tal ponto ocupada com a elaborao dos Pactos Internacionais de
Direitos Humanos que no pde, por exemplo, cuidar do esboo de uma conveno
sobre genocdio em 1948 ou considerar a questo da autodeterminao, conforme
solicitado pela Assemblia Geral em 1951. Para Phillip Alston: The Commissions
effectiveness in preparing the first draft of the Covenants also came at the cost of its
non-involvement in the drafting of an important range of other human rights
instruments during the same period
6

Pode-se observar que a fase abstencionista deriva da relutncia dos Estados em
reconhecer a competncia da CDH para agir em casos concretos, e em aceitar a
criao de mecanismos destinados a avaliar e opinar sobre sua atuao domstica.
Assim, na sua primeira sesso em 1947, a CDH procedeu a uma autodenegao de
sua competncia ao afirmar: A Comisso reconhece que no tem competncia para
tomar qualquer medida a respeito de reclamaes concernentes aos direitos
humanos.


3.2.
A Comisso e a elaborao de normas gerais

5
J.A.Lindgren Alves. Os Direitos Humanos como Tema Global. So Paulo: Editora Perspectiva, 1994,
p. 6.
6
Philip Alston, op. cit., pp. 131-132.
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Vale dizer que a fase abstencionista permitiu a elaborao de normas,
consubstanciadas em convenes, declaraes e pactos. De fato, foi nesse perodo
que surgiu a Carta Internacional de Direitos Humanos, composta pela Declarao
Universal de Diretos Humanos (1948) e pelos Pactos Internacionais sobre Direitos
Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966).
Um claro golpe a esse afinco e empenho da Comisso de Direitos Humanos na
redao de normas gerais foi dado pela relutncia dos Estados Unidos, o mais
influente membro das Naes Unidas, em aderir aos diversos acordos internacionais,
inclusive os Pactos. Ainda assim, a Comisso conseguiu levar adiante o trabalho de
elaborao dos mesmos, completando-os em 1954. A partir de ento, contudo, houve
um declnio nas tarefas de elaborao de normas da CDH, excees sejam feitas ao
rascunho da Declarao sobre o Direito de Asilo completado pela Comisso por volta
de 1960 e ao trabalho de reviso e debate da Declarao sobre os Direitos da Criana
que foi finalmente adotada pela Assemblia Geral em1959.
O perodo de 1961 a 1976 representa uma fase em que a Comisso comportou-se
muito mais como um rgo de aconselhamento tcnico para a Assemblia Geral, do
que propriamente como um mecanismo de elaborao e esboo de instrumentos
normativos. De fato, nesse lapso de tempo, a iniciativa na maioria dos casos recaa
sobre a prpria Assemblia Geral, que muitas vezes atuava unilateralmente, como
quando da adoo do Protocolo Opcional ao Pacto de Direitos Civis e Polticos
(1966), em que a participao da CDH foi considerada desnecessria.
7
Alm disso,
mesmo quando a Comisso em tese atuava na elaborao de normas e tratados, quem,
na verdade, preparava o esboo inicial e por vezes fazia todo o trabalho era a Sub-
Comisso Sobre Preveno de Discriminao e Proteo de Minorias.
A partir de 1977, a Comisso de Direitos Humanos novamente ganhou certo
protagonismo no papel de standard-setting. Nesse mesmo ano, a Assemblia
escolheu a Comisso como o foro propcio para a elaborao do rascunho da
Conveno sobre a Tortura, que seria finalmente adotada em 1984. Da mesma forma,
coube Comisso, por indicao do governo da Polnia em 1978, o trabalho de
elaborao do rascunho da Conveno sobre os Direitos da Criana que terminaria

7
Ibid., pp. 134-135.
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por ser adotada em 1989. bem verdade, todavia, que a despeito desse crescimento
na autuao da CDH, ela estava longe de gozar de um monoplio na elaborao dos
rascunhos. Com efeito, a Assemblia Geral por diversas vezes avocou-se essa tarefa,
atuando quase que independentemente, por exemplo, no esboo do Segundo
Protocolo ao Pacto de Direitos Civis e Polticos, que objetivava a eliminao da pena
de morte e foi adotado em 1989, e na elaborao do Corpo de Princpios para a
Proteo de Todas as Pessoas Submetidas a Alguma Forma de Deteno, adotado em
1988.


3.3.
A Comisso e a atividade promocional


A atividade promocional da Comisso de Direitos Humanos foi claramente
impulsionada por pases como os Estados Unidos e o Reino Unido, que
consideravam-na uma boa alternativa ao papel de elaborao de normas gerais e
standard-setting, que to veemente repeliam e boicotavam. Assim, em 1953, os
Estados Unidos lanam o chamado plano de ao, que englobava um sistema de
relatrios peridicos por parte dos pases, uma srie de estudos e um programa de
seminrios, incluindo-se servios de consultoria e aconselhamento (advisory
services).
8

O sistema de relatrios peridicos proposto pelos Estados Unidos foi finalmente
adotado pelo ECOSOC em 1956. Obrigava-se, ento, os pases a submeterem um
relatrio trienal descrevendo os desenvolvimentos e progressos alcanados durante os
trs anos precedentes na rea dos direitos humanos, bem como as medidas tomadas
para salvaguardar a liberdade humana. Aps diversas discusses acerca de quem
deveria revisar os relatrios e diante da falta de substncia dos mesmos, decidiu-se
abandonar o sistema em 1981.
Tambm a partir do plano de ao foi realizada uma srie de seminrios e
estudos na rea dos direitos humanos sob os auspcios da CDH. curioso notar,

8
Ibid., pp. 133 e 182.
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contudo, que o tema objeto dos mesmos no era escolhido pela Comisso e, sim, pelo
pas-sede, assegurando assim um carter abstrato e genrico, evitando a discusso de
temas polmicos que pudessem causar embaraos a seus organizadores. A partir de
1987, mudou-se um pouco o enfoque, passando-se a privilegiar programas de
treinamento e capacitao na rea dos direitos humanos, com a realizao de cursos e
workshops em cidades como Assuno, Manilha, Moscou, Montevidu e Nova Dli.
No tocante aos servios de aconselhamento propostos pelos EUA em 1953, com
base na idia de que as sociedades pr-democrticas solicitariam assistncia ao
elaborar suas constituies e cdigos penais e ao realizar eleies, pode-se dizer que
muito pouca aplicao prtica tiveram no perodo de 1955 a 1980. No decorrer dos
anos 80, contudo, verificou-se um considervel aumento no nmero de solicitaes de
assistncia tcnica das Naes Unidas, em pases como Bolvia, Guatemala, Haiti,
Guin, Uganda e Guin Equatorial. Esse crescimento quantitativo no significou,
todavia, a garantia de efetividade das atividades de assistncia. De fato, muitas
crticas foram feitas, por exemplo, a atuao da Comisso em Guin Equatorial, onde
o aconselhamento e assistncia fornecidos por mais de uma dcada no foram
capazes de assegurar o estabelecimento de uma democracia representativa ou a
criao de um quadro institucional capaz de promover o respeito aos direitos
humanos.
9
Parece indicado fazer uma reavaliao acerca do modo como esses
programas de assistncia e aconselhamento esto sendo implementados, bem como
acerca da plausibilidade e praticidade dos mesmos.


3.4.
A Comisso e a proteo de direitos e respostas a violaes


No incio de suas atividades, a Comisso se autodenegou o poder de atuar com
base em queixas relativas a violaes de direitos humanos, no que ficou conhecido
como doutrina de 1947. De fato, a resoluo 75 (V) de 1947 previa que a Comisso

9
Ibid., pp. 186-187.
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seria simplesmente informada, de modo confidencial, de queixas recebidas
10
, sem ter
acesso identidade dos atores envolvidos, ficando-lhe vedada toda sorte de aes
prticas no sentido de responder s violaes. O objetivo alegado desse procedimento
era dar uma idia do tipo de problemas e transgresses correntes no mundo. Para
Phillip Alston: In any event, there is no question that this highly restrictive and
unproductive procedure failed to do justice to the concerns and hopes of the tens of
thousands who petitioned to the United Nations annually.
11

Tal abstencionismo tem suas justificativas nas posies adotadas pelos diversos
pases. O bloco ocidental, por exemplo, no estava interessado no desenvolvimento
de procedimentos que autorizassem a realizao de investigaes mais aprofundadas
que pudessem futuramente lhe criar embaraos em alguns temas, como discriminao
racial (para os Estados Unidos, principalmente) ou prticas coloniais abusivas (para
pases como Reino Unido, Frana e Blgica, entre outros). No bloco sovitico,
igualmente, temia-se que com a criao de mecanismos que quebrassem o princpio
da no-interveno, assegurado no artigo 2 (7) da Carta das Naes Unidas, as
prticas estalinistas passassem a ser objeto de investigaes discriminatrias e
acabassem por ensejar intervenes no mbito domstico do Estado.
Nos anos 60, uma srie de fatores combinados levaria, finalmente, ao abandono
da doutrina de 1947. Em primeiro lugar, podemos citar a considervel mudana na
composio da organizao, com a entrada de novos membros vindos do processo de
descolonizao da frica e da sia
12
. Em segundo lugar, vale destacar a criao da
Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial em 1965,
que contemplava no seu artigo 14 a possibilidade de submisso, por indivduos ou
grupos, de reclamaes em face de Estados que aceitassem o procedimento. Esse
procedimento serviu de precedente para que, no ano seguinte, se adotasse um
Protocolo Opcional ao Pacto Sobre Direitos Civis e Polticos que tambm autorizava
o encaminhamento de queixas aos Estados-parte.

10
Num perodo de 13 meses entre 1951 e 1952 a Comisso recebeu mais de 25.000 comunicaes.
11
Philip Alston, op. cit., pp. 140-141.
12
O ECOSOC pulou de 18 membros em 1961 para 32 em 1966, 20 dos quais pertencentes ao Terceiro
Mundo.
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Contudo, o mais importante desenvolvimento que definitivamente contribuiria
para a adoo de procedimentos de proteo a direitos no mbito da Comisso de
Direitos Humanos, foi a deciso tomada pelos pases do Terceiro Mundo e endossada
pelos pases do Leste europeu, acerca da necessidade da criao de procedimentos
extraconvencionais de recebimento de comunicaes, como forma efetiva de
combater as polticas colonialistas e o racismo, principalmente na frica do Sul.
Diferentemente dos procedimentos convencionais, que obrigam apenas os Estados
contratantes de convenes especficas de direitos humanos, os procedimentos
extraconvencionais buscam vincular os membros das Naes Unidas, com base em
uma interpretao ampla dos objetivos de proteo aos direitos humanos da ONU e
do dever de cooperao dos Estados para alcanar tais objetivos.
J em 1965, ao ser advertido pelo Comit de Descolonizao sobre comunicaes
de torturas e maus tratos infligidos a prisioneiros polticos sul-africanos pelo Governo
apartesta de Pretria, o ECOSOC decidiu recomendar CDH a considerao
urgente do assunto. Um ano mais tarde, a resoluo 1102 (XL) do prprio ECOSOC
autorizava a Comisso a considerar as violaes de direitos humanos, com referncia
expressa a questes como discriminao racial, segregao e apartheid, em quaisquer
pases, mas principalmente em territrios coloniais ou dependentes. O carter
restritivo da resoluo acima foi suplantado pelo teor mais genrico da resoluo
2144 (XXI) da Assemblia Geral, de 1966, que conclamava a CDH a considerar os
meios e caminhos necessrios para interromper as violaes de direitos humanos,
onde quer que elas ocorressem.
Todos esses desenvolvimentos podem ser considerados os movimentos
precursores do que, a partir de 1967, ficaria consagrado como o perodo
intervencionista da CDH.
13

Ainda em 1967 o Conselho Econmico e Social adota a resoluo 1235,
intitulada Questo das violaes dos direitos humanos e liberdades fundamentais,
inclusive polticas de discriminao racial e de apartheid, em todos os pases, com
referncia especial aos pases e territrios coloniais e dependentes. Desse modo, a
CDH levanta a barreira auto-imposta a sua competncia diante de casos concretos de

13
J.A.Lindgren Alves, op. cit., p. 6.
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violao. J em 1967, estabelece-se um Grupo Especial de Peritos sobre a situao
dos Direitos Humanos na frica Austral. Em 1969, surge o Grupo Especial de Peritos
para investigar alegaes de violaes por Israel da Conveno de Genebra de 1949
nos territrios rabes ocupados. Em 1975, designa-se um Grupo de Trabalho Especial
para investigar sobre a situao de direitos humanos no Chile. Este foi o primeiro
caso de investigao ostensiva de situao especfica no-atinente ao apartheid, ao
colonialismo ou ocupao estrangeira, ampliando o escopo original da resoluo
1235.
Faltava CDH desenvolver mtodo para considerar as queixas que, desde 1947,
recebia passivamente. Assim, aps muita discusso, o ECOSOC aprovou em 27 de
maio de 1970 a resoluo 1503, intitulada: Procedimento para lidar com
comunicaes relativas a violaes de direitos humanos e liberdades fundamentais.
A resoluo 1503 autoriza a Comisso a investigar comunicaes (queixas) que
appear to reveal a consistent pattern of gross and reliably attested violations of
human rights. Este mecanismo extremamente cauteloso com as soberanias
nacionais. As deliberaes so mantidas em sesses fechadas, sem acesso ao pblico
ou a observadores de qualquer espcie, havendo apenas o anncio em sesso aberta
dos pases que so objeto de considerao. A maior sano prevista pela resoluo
1503 consiste na publicidade, passando o caso considerao em sesso ostensiva,
sob a 1235.
Muito embora estes mecanismos tenham gerado grandes esperanas quanto a uma
maior efetividade da Comisso na proteo a direitos e na resposta s violaes aos
mesmos, os registros de sua primeira dcada de atuao mostraram-se profundamente
decepcionantes. De fato, regimes transgressores de direitos humanos como o de Idi
Amin em Uganda e o de Pol Pot no Camboja pouco protagonismo tiveram nas
discusses da Comisso.
Inmeras crticas foram, ento, formuladas relativas tanto demora nas respostas
e complexidade burocrtica e procedimental, quanto suposta preferncia da
Comisso em proteger os opressores, mais do que as prprias vtimas.
Mais especificamente sobre o procedimento 1503, afirma J.A.Lindgren:
Saudada entusiasticamente, ao ser adotada, como uma iniciativa que criava o direito
individual de petio s Naes Unidas, a resoluo 1503 decepcionou os ativistas mais
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ardorosos, que passaram a critic-la por seus procedimentos indevassveis, sua prtica
lenta e as consideraes e cautelas polticas envolvidas em cada deciso
14
.


3.4.1.
O procedimento confidencial 1503

Em primeiro lugar, cumpre ressaltar que muito embora o procedimento 1503
assegure o direito de petio individual Comisso de Direitos Humanos, ele no se
destina a uma proteo dos indivduos, assegurando direitos de reparao ou
compensao. Na verdade, o procedimento se destina a identificar um padro
consistente de violaes graves, servindo as comunicaes individuais simplesmente
como elementos de prova. Segundo Philip Alston: an individual victim is but a piece
of evidence whose case might, if accompanied by a sufficient number of related cases,
spur the United Nations into action of some kind.
15

Aprovado pelo ECOSOC em 27 de maio de 1970, pela resoluo 1503 (XLVIII),
o procedimento confidencial pode ser divido em distintas etapas.
Primeiramente, atua o chamado Grupo de Trabalho Sobre Comunicaes, que no
mbito da Sub-Comisso Sobre Preveno de Discriminao e Proteo de Minorias,
procede a uma seleo das diversas comunicaes recebidas, selecionando aquelas
que paream revelar um padro consistente de violaes graves, para
encaminhamento ao pleno da Sub-Comisso. A prpria resoluo prev diversas
situaes em que se deve rejeitar a comunicao, como, por exemplo, no caso de
faltarem provas substanciais da violao, na hiptese de haver manifestas motivaes
polticas, ou, ainda, no caso de no se terem esgotado todas os recursos domsticos
possveis.
Num segundo momento, a Sub-Comisso, formada no seu todo por 26
membros
16
, escolhidos de acordo com sua capacidade e tcnica, embora mantenham
certos laos com seus pases de origem, decidir, em conjunto e por maioria simples,
ora encaminhar o pas Comisso, ora reconsider-lo no ano seguinte, ou, ainda,
simplesmente deix-lo de fora do procedimento. Neste estgio, os governos

14
Ibid., p. 10.
15
Philip Alston, op. cit., p. 146.
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envolvidos so convidados a apresentar observaes por escrito e a defender-se
perante a Comisso.
Uma vez na Comisso, o caso em questo passa ateno do chamado Grupo de
Trabalho Sobre Situaes, constitudo em 1974 e composto de cinco membros, que
cuida da elaborao de recomendaes CDH sobre cada uma das situaes em
exame.
Em seguida, caber a Comisso decidir, no mbito de suas sesses anuais, o tipo
de ao a ser seguida. Segundo o pargrafo 6 e 7 da resoluo, poder a Comisso:
a) manter o caso sob reviso, sendo mais provas reunidas at o ano seguinte, quando
o governo interessado ser novamente convocado; b) mandar um enviado com a
misso de coletar informaes in loco e relat-las Comisso; c) submeter a situao
a uma investigao por comit ad hoc, a ser designado pela Comisso, e com a
autorizao expressa do respectivo Estado, com o fim de buscar uma soluo
amistosa; d) transferir o caso para o procedimento 1235
17
, tornando-o pblico e
permitindo, ento, um estudo mais completo pela Comisso e o envio de relatrios de
recomendaes ao ECOSOC.
O pargrafo 8 da resoluo 1503 explicitamente assegura que todas as aes
contempladas no mbito da Subcomisso ou da Comisso permanecero
confidenciais, at que a Comisso possa decidir fazer recomendaes ao Conselho
Econmico e Social.
A partir de 1978 a CDH passou a anunciar em sesso pblica os pases que foram
objeto de escrutnio nas sesses fechadas, sem indicar, contudo, o teor e contedo das
deliberaes. Esta novidade permitiu aferir com preciso o nmero de pases que
foram objeto de anlise sob o procedimento 1503. De 1978 a 1991, por exemplo, 39
Estados foram submetidos investigao.
Apesar do inegvel amplo alcance do procedimento em termos quantitativos, no
possvel dizer o mesmo quanto a sua efetividade. No caso de Uganda, por exemplo,
tendo a Comisso recebido informaes acerca da morte de 75.000 pessoas sob o

16
Os 26 membros da Subcomisso obedecem seguinte distribuio: 7 africanos, 5 asiticos, 6 da
Europa Ocidental, 5 latino-americanos e do Caribe e 3 da Europa Central e Oriental.
17
A primeira vez em que esta transferncia foi feita foi no caso de Guin Equatorial em 1979, onde o
governo recusava-se a cooperar no mbito do procedimento confidencial.
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regime de Idi Amin, muito pouco se fez de carter prtico para reverter tal situao.
De fato, a influncia e o lobby exercido pelo referido dirigente, na poca presidente
da Organizao da Unidade Africana, entravaram qualquer resposta mais efetiva no
contexto da CDH. Somente em 1978, quatro anos aps as primeiras comunicaes, e
pouco antes da derrubada do regime por tropas da Tanznia, a Comisso decidiu
mandar um enviado ao pas.
Vale notar, outrossim, que o procedimento 1503 nunca foi firmemente aplicado a
alegaes de violaes de direitos econmicos, sociais e culturais, a despeito da
resoluo 5 (XXXIII) de 1977 da CDH, que expressamente reconheceu a
aplicabilidade de tal mecanismo nesses casos.
18

Mesmo no plano dos direitos civis e polticos, as repostas da Comisso ficaram
limitadas a apenas certo grupo de garantias, fazendo com que o elenco de pases de
Terceiro Mundo submetidos a anlise fosse desproporcionalmente superior ao
nmero de pases desenvolvidos.
Conforme j comentado acima, muitas foram as crticas endereadas ao
procedimento 1503 e ao seu carter confidencial. Ian Guest, por exemplo, ficou
profundamente decepcionado com a demora e ineficcia do referido procedimento em
lidar com a questo dos desaparecimentos e as violaes de direitos humanos em
geral durante o regime militar argentino. Tal autor chega a afirmar que: 1503 has
become truly dangerous to human rights and it offers a useful refuge to repressive
regimes
19
.
Diante das severas objees feitas ao procedimento confidencial ao longo dos
anos, surgiram no incio da dcada de 90 algumas propostas formuladas com o fim de
reform-lo e revitaliz-lo. Dentre elas, Philip Alston destaca
20
: a reduo do prazo
entre a comunicao e a anlise do caso pela Comisso; a necessidade de votao
secreta no mbito da Subcomisso e seu Grupo de Trabalho como forma de evitar
presses de carter poltico; uma participao mais ativa dos reclamantes durante o
procedimento, podendo fornecer informaes adicionais e responder s negativas dos

18
Philip Alston, op. cit., p.151.
19
Ian Guest. Behind Disappearances: Argentinas Dirty War against Human Rights and the United
Nations, 1990, p. 441.
20
Philip Alston, op. cit., pp.154-155
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governos; o estabelecimento de um prazo limite de 2 a 3 anos para a concluso do
procedimento; e, obviamente, uma ampliao na transparncia do mesmo, com a
publicao de estatsticas sobre os caso tratados, dando detalhes acerca dos resultados
obtidos e, ao cabo de um prazo a ser definido, a abertura total dos registros
confidencias.
No plano prtico, porm, muito pouco foi feito no sentido de reformular o
procedimento 1503. Hoje, embora continue a funcionar, em geral para situaes que
geram menor mobilizao internacional, o procedimento em questo parece estar
fadado obsolescncia diante da proliferao de mecanismos de monitoramento
ostensivos.
Por fim, vale ressaltar que a despeito de suas fragilidades, o procedimento 1503
tambm legou ao regime de direitos humanos alguns avanos. Primeiramente,
acostumou os Estados com a idia de terem que se defender diante de comunicaes
feitas, colocando em xeque as falcias acerca da intangibilidade da jurisdio
domstica. Contribui, igualmente, para expor a Comisso e Subcomisso ao mundo
real das violaes de direitos humanos. Finalmente, representou um inovador
mecanismo extraconvencional de proteo aos direitos humanos. Para Canado
Trindade:
A significao do procedimento da resoluo 1503 (XLVIII) (...) parece residir,
sobretudo, no fato de terinstitucionalizado e aperfeioado a prtica do tratamento de
peties independentemente do requisito de ratificao dos Pactos e a aceitao do direito
de petio individual ali consagrado
21



3.4.2.
O procedimento 1235

Aprovado pelo ECOSOC em 6 de junho de 1967, o procedimento 1235 atribui
Comisso de Direitos Humanos e a seu rgo subsidirio, a Subcomisso para a
Preveno da Discriminao e Proteo de Minorias, a competncia para examinar
as violaes graves de direitos humanos e liberdades fundamentais em todos os
pases. Nesse contexto, poderia a CDH realizar um estudo aprofundado das

21
Antonio Augusto Canado Trindade. O Esgotamento dos Recursos Internos no Direito
Internacional. Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 187.
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situaes que revelem um padro sistemtico de violaes de direitos humanos (...) e
relat-lo, com recomendaes ao Conselho.
As origens imediatas do procedimento 1235 residem na luta contra o racismo em
geral e contra o apartheid em particular. Assim, o primeiro instrumento ostensivo
criado pela CDH foi o Grupo Especial de Peritos sobre a Situao dos Direitos
Humanos na frica Austral em 1967. Este ficou encarregado de investigar sobre
torturas e maus tratos de prisioneiros na frica do Sul. Em pouco tempo, o mandato
original foi ampliado para alcanar igualmente a Nambia, a Rodsia do Sul (atual
Zimbbue) e as, ento, colnias portuguesas. Impedido de entrar nos territrios
jurisdicionados, o grupo limitou-se a realizar suas investigaes atravs de
depoimentos de exilados, militantes de movimentos de libertao nacionais,
organizaes governamentais e ONGs, entre outras fontes disponveis.
Dois anos mais tarde, em 1969, a CDH estabeleceu um segundo Grupo Especial
de Peritos, que composto pelos mesmos integrantes do primeiro, destinava-se a
investigar alegaes de violaes por Israel da Conveno de Genebra de 1949 sobre
o tratamento de civis em tempos de guerra, nos territrios rabes ocupados aps a
Guerra dos Seis Dias. Israel no cooperou com o grupo, que igualmente a seu
predecessor tambm ficou impedido de realizar investigaes in situ. Em 1970, dada
a criao pela Assemblia Geral do Comit Especial sobre as Prticas Israelenses nos
territrios ocupados, o grupo teve seu mandato encerrado.
Na linha evolutiva do procedimento 1235, tem enorme destaque o Grupo de
Trabalho Especial sobre a Situao dos Direitos Humanos no Chile, estabelecido pela
resoluo 8 (XXXI) da CDH, de 27 de fevereiro de 1975. Este grupo, composto por
cinco membros, destinava-se a investigar a situao dos direitos humanos no pas
com base em testemunhos orais e escritos, a serem recolhidos de todas as fontes
pertinentes, e numa visita ao Chile. Esta visita no pde ser realizada at 1978,
quando o governo chileno finalmente permitiu a entrada do Grupo de Trabalho.
Tendo tido sua misso reconhecida pela Assemblia Geral, o Grupo foi dissolvido em
20 de dezembro de 1978, sendo designado um relator especial para suced-lo e
acompanhar a evoluo da situao no pas.
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O precedente do caso chileno particularmente relevante por representar o
primeiro mecanismo de controle ostensivo de situao especfica no atinente ao
apartheid, ao colonialismo ou ocupao estrangeira, e sim a violaes severas de
direitos civis e polticos em mbito nacional.
Nas palavras de Philip Alston: In principle at least, the door has finally been
opened, albeit only a fraction, to permit the effective use of 1235 in virtually any
situation, provided only that the political will could be mustered
22


3.4.2.1.
Grupos ou Relatores de Investigao por Pases (geogrficos)

Seguindo o exemplo chileno, a Comisso estabeleceu, nos primeiros anos da
dcada de 80 Relatores Especiais, Representantes e Enviados Especiais para vrios
pases como Bolvia (1981), El Salvador (1981), Guatemala (1982), Ir (1984) e
Afeganisto (1984). Estes Grupos ou Relatores de Investigao Geogrficos tm
incumbncia de acompanhar a evoluo de determinadas situaes nacionais, tanto
em contato direto com as autoridades do governo envolvido, se forem cooperativas,
quanto indiretamente, em consultas com ONGs, movimentos de oposio legais ou
ilegais e cidados no exlio. Inaugurava-se, assim, um importante caminho em
direo ao aperfeioamento dos mecanismos de controle ostensivo, num processo que
se expandiu na dcada seguinte.
Sobre os rgos de investigao geogrfica, importante notar que apesar de suas
contribuies inegveis, tem sido alvo de crticas tanto de Estados-alvos quanto de
ativistas autenticamente devotados aos direitos humanos, por padecer de um carter
inevitavelmente seletivo, que se presta a manipulaes polticas. De fato, diz-se que
os membros escolhidos carecem de imparcialidade, sendo muitas vezes de pases cuja
posio manifestamente crtica aos Estados sob investigao. Critrios como
competncia e especialidade so geralmente negligenciados no momento da
indicao, diferentemente do que ocorre em outros rgos como a Organizao
Internacional do Trabalho
23
. Critica-se, de outro lado, o fato de muitas vezes o pas-

22
Philip Alston, op. cit., p.158.
23
As escolhas geralmente recaem sobre diplomatas, no necessariamente entendidos em direitos
humanos ou conhecedores das realidades sociais e culturais em que se manifestam as violaes.
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alvo dos procedimentos ser consultado acerca das indicaes, o que poderia
comprometer a objetividade e o distanciamento dos escolhidos.
Vale observar, outrossim, que o nmero de relatores especiais estabelecidos
consideravelmente inferior ao nmero de pases submetidos a discusso na CDH sob
o procedimento 1235. Muitas vezes, a mera indicao de preocupao ou a ameaa de
uma resoluo prontificam os pases a cooperar. Da mesma forma, a adoo de uma
resoluo pela Comisso no significa necessariamente que um procedimento
especial ser criado, pode-se optar por fazer uma simples declarao em relao a
alguma situao especfica.
passvel de nota, igualmente, que o procedimento 1235 teve, principalmente
aps 1979, um amplo alcance geogrfico, atingindo pases de diversos continentes,
inclusive comunistas e aliados das grandes potncias. Isto no significa, todavia, que
tenha havido um equilbrio espacial nas investigaes, ou que se tenham deixado de
lado as presses polticas. De fato, somente dois pases do leste europeu foram objeto
de escrutnio, Polnia e Romnia, a despeito dos inegveis abusos de direitos
humanos praticados na regio. Na Europa ocidental, nenhum pas teve que prestar
contas CDH, nem mesmo a Turquia, que durante os anos 80 foi objeto de severas
crticas no Conselho Europeu por suas violaes a direitos humanos.
Devido ao peso poltico e econmico que detm, grandes potncias como China,
Rssia, Estados Unidos, Frana e Reino Unido e, at mesmo, potncias regionais
como ndia e Brasil, sempre gozaram de certa imunidade no mbito da Comisso. De
outro lado, a solidariedade regional assegurou que diversas naes africanas e
asiticas ficassem de fora do alcance da CDH. Para Philip Alston: () it remains true
that double standards have prevailed and that many countries which have been thoroughly
deserving of scrutiny have been intentionally overlooked
24

Finalmente, vale notar que a Comisso tende a agir somente quando h provas
documentadas e consistentes de violaes macias de direitos humanos. A simples
supresso da democracia, ou a mera violao de direitos econmicos, sociais e
culturais no costumam ensejar o estabelecimento de quaisquer procedimentos
especiais. Alm disso, o procedimento 1235 no est preparado para agir em casos

24
Philip Alston, op. cit., p. 164.
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urgentes, como mecanismo de reparao ou interrupo de violaes especficas.
Falta-lhe a celeridade necessria, perdida em longos debates acerca do
estabelecimento ou no de procedimentos especiais, ou pelo carter anual das
reunies da Comisso.

3.4.2.2.
Grupos ou Relatores de Investigao por Temas Especficos (temticos)

Uma ltima etapa na clara evoluo dos mecanismos de controle de violaes
de direitos humanos no mbito da CDH, parece ter sido dado pelo estabelecimento de
Grupos ou Relatores de Investigao por Temas Especficos. Estes recebem a
atribuio de monitorar em todo o mundo, de forma no-seletiva, a observncia de
normas atinentes a determinados temas. O primeiro mecanismo desse tipo foi o
Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forados ou Involuntrios, estabelecido
em 1980, ao qual se seguiriam vrios outros.
Vencidas as resistncias iniciais ao seu estabelecimento e funcionamento, os Relatores
Especiais e Grupos de Trabalho temticos constituem hoje instrumentos regulares do
trabalho de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas, no se registrando mais,
salvo raras excees, gestos de rejeio ou recusas expressas para o fornecimento dos
esclarecimentos por eles solicitados com base no princpio da no-interveno.
25


Em 19 de fevereiro de 1980, a Comisso de Direitos Humanos aprovou, por
consenso, a criao do Grupo de Trabalho Sobre Desaparecimentos Forados ou
Involuntrios, surgido em resposta a uma srie de desaparecimentos ocorridos por
conivncia ou ao de governos na Argentina, Chile e Uruguai, entre outros, e
destinado a examinar questes concernentes ao desaparecimento forado ou
involuntrio de pessoas:. Para tanto, o grupo ficava autorizado a buscar e receber
informaes de governos, organizaes intergovernamentais, organizaes
humanitrias e outras fontes confiveis. Por fim, o grupo ficava instado a reagir de
maneira efetiva diante das informaes que lhe cheguem e a realizar seu trabalho com
discrio.

25
J. A. Lindgren Alves, op. cit., p. 19.
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Criado inicialmente para funcionar por um ano, o Grupo de Trabalho teve seu
mandato renovado regularmente, tornando-se, na prtica, um mecanismo
semipermanente, que se rene trs vezes ao ano.
O chamado procedimento de aes urgentes constitui uma novidade importante
deste mecanismo em relao aos grupos ou relatores geogrficos. Este instrumento
permite ao grupo responder a comunicaes que paream requerer uma atuao
imediata.
Anualmente, o grupo fornece CDH relatrios no quais relaciona as consultas
enviadas, as respostas obtidas, os casos esclarecidos e os casos pendentes, mas
evitando transparecer um julgamento sobre as situaes.
J na sua primeira dcada de atuao, o Grupo de Trabalho analisou cerca de 19
mil casos, sendo que em cerca de dez por cento dos mesmos as respostas
governamentais ora levaram ao paradeiro das pessoas desaparecidas, ora ajudaram a
esclarecer o sucedido.
Assim como no caso dos grupos geogrficos, o Grupo Sobre Desaparecimentos
Forados serviu de precedente para o futuro estabelecimento de outros mecanismos
de investigao temticos.
J em 1982, foi criada a figura do relator Especial Sobre Execues Sumrias ou
Arbitrrias, em resposta notoriedade de execues em massa em pases como
Libria e Suriname e a uma ferrenha campanha da Anistia Internacional. Com seu
mandato continuamente renovado, o Relator Especial tambm faz parte do
instrumental semipermanente de acompanhamento dos direitos humanos pela ONU.
Hoje, esse mecanismo conta igualmente com o chamando procedimento de aes
urgentes, com vistas a evitar, sobretudo, a consumao de execues previsveis. No
decorrer de seu trabalho, pode o relator solicitar, conforme o caso, ora a suspenso da
execuo de penas de morte judicialmente impostas e esclarecimentos sobre as
salvaguardas existentes, ora uma proteo policial a pessoas ameaadas, ou, ainda,
informaes acerca das investigaes e medidas tomadas para a apurao de
responsabilidade e punio dos culpados.
Vale mencionar, outrossim, como marco da evoluo dos mecanismos de controle
temtico a figura do Relator Especial sobre a Tortura, criado em 13 de maro de
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1985. Este tem como objetivo primordial investigar denncias especficas sobre
torturas e procurar evitar sua ocorrncia ou repetio em casos determinados.
Assegura-se tambm ao Relator a possibilidade de adotar medidas urgentes com o
fim de socorrer as possveis vtimas. Diferentemente do Comit sobre a Tortura, o
Relator Especial, no sendo constitudo por um instrumento jurdico, pode na prtica
atuar em relao a qualquer Estado, sendo esta, alis, uma das vantagens principais
dos procedimentos de proteo extraconvencional
26
sobre os mecanismos
convencionais.
Seguiram-se criao desses mecanismos temticos precursores vrios outros,
para monitorar diversos temas como: intolerncia religiosa, venda de crianas e
prostituio infantil, detenes arbitrrias e uso de mercenrios como meio de
violao de direitos humanos e de impedir o exerccio do direito de autodeterminao
dos povos.
De um modo geral, os grupos e relatores temticos tm um mandato comum no
sentido de estudar e investigar os fenmenos relevantes ao assunto de sua
competncia e responder de modo efetivo s alegaes recebidas.
Para o bom cumprimento de suas atribuies os mecanismos temticos dispem
de valiosos instrumentos de presso. Primeiramente, podem requerer informaes e
esclarecimentos dos governos, buscando dessa forma esclarecer as circunstncias e
peculiaridades de cada caso recebido e intimidar a prtica de novas violaes. Em
segundo lugar, pode o grupo ou relator solicitar a adoo de medidas urgentes
destinadas a interromper ou evitar a consumao de uma violao especfica. Outro
recurso possvel a realizao de visitas in situ, importante meio para a obteno de
informaes de primeira mo e para o estabelecimento de contatos com parentes,
testemunhas, ONGs e autoridades, entre outros
27
. Por fim, os grupos ou relatores
temticos elaboram relatrios anuais de suas atividades onde fazem concluses e

26
O termo extraconvencional, apesar de inexato (a Carta da ONU conveno internacional)
utilizado justamente para enfatizar a diferena entre os procedimentos que nascem de convenes
especficas de direitos humanos e aqueles que derivam de dispositivos genricos da Carta.
27
Para M.T. Kamminga: all procedures appear to have had a healthy disregard for formality and to
have employed a wider range of sources than officially permitted, citado em Philip Alston, op. cit., p.
177.
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recomendaes especficas e os repassam Comisso, que pode e deve deliberar a
partir deles.
Certamente, uma primeira vantagem estrutural da abordagem temtica reside no
fato de combinar a objetividade de uma investigao global sobre determinado tipo
de violao com a capacidade de lidar com violaes reais e especficas sofridas por
indivduos concretos.
Pode-se dizer, ainda, que o estabelecimento de mecanismos temticos no suscita
tantas discusses e mais facilmente conseguido. Com efeito, por seu carter
universal e no-seletivo, so encarados como elementos construtivos da cooperao
determinada no artigo 56 da Carta da ONU, para a promoo universal do respeito e
da observncia dos direitos humanos. Segundo Patrick Flood: (...) here the
politically explosive atmosphere generated by debate over establishing a country-
specific procedure is absent.
28

Diferentemente, durante as negociaes para a criao de um mecanismo
geogrfico, os Estados-alvo comportam-se como se estivessem num tribunal de
acusao, alegando serem vtimas de manobras polticas e preconceitos culturais.
Nesse contexto comum igualmente a atuao de grupos regionais e lobbies como
forma de bloquear a aprovao dos procedimentos.
A.H. Robertson e J.G. Merrills reconhecem tambm diversas vantagens nos
procedimentos temticos
29
, quais sejam: um maior alcance geogrfico; a
possibilidade de investigar violaes em pases que gozam de popularidade poltica
nas Naes Unidas e a certeza da existncia de certos temas que por sua natureza se
encaixam melhor numa investigao de alcance global, como a escravido e as
migraes em massa, por exemplo.
Com o passar do tempo e a criao de novos procedimentos de proteo aos
direitos humanos, importante notar uma crescente disposio dos membros das
Naes Unidas para com o emprego de mecanismos de persuaso multilaterais, que
atuam em nome da prpria comunidade internacional. De fato, no incio, eles nem
existiam e depois s passaram a ser admitidos em bases confidenciais (procedimento

28
Patrick J. Flood, op. cit., p.126.
29
Ibid., p. 125.
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1503). Aos poucos ganharam maior publicidade (avano do procedimento 1235) e,
finalmente, acabariam por ser aceitos de modo amplo e regular, primeiro sob a forma
dos mecanismos geogrficos de proteo e, posteriormente, marcando a continuidade
da evoluo, sob a forma dos mecanismos de controle temticos. Todos estes
instrumentos foram gradualmente consagrando e fortalecendo o conceito e a prtica
da responsabilidade internacional dos Estados para com a comunidade internacional,
na rea dos direitos humanos. Por fim, a criao do posto de Alto Comissrio das
Naes Unidas para Direitos Humanos em 1993
30
constitui a mais nova inovao do
regime com vistas ao aperfeioamento e a uma maior efetividade na proteo aos
direitos humanos.


3.5.
O Alto Comissrio das Naes Unidas sobre Direitos Humanos


Muito embora no constitua um dos mecanismos de proteo disposio da
Comisso em Genebra, vale discorrer brevemente acerca da figura do Alto
Comissrio das Naes Unidas sobre Direitos Humanos, sem dvida o mais recente e
notvel desenvolvimento dentro do regime de direitos humanos da ONU. Apesar de
ser considerado uma grande novidade, o seu processo de criao remonta dcada de
50. De fato, foi em 1952 quando pela primeira vez se falou na criao do referido
posto. A proposta inicial foi lanada pelo Uruguai e no tendo provocado maiores
adeses foi novamente apresentada em 1965 pela Costa Rica.
31
Em ambos os casos o
maior obstculo sua aprovao foi imposto pela oposio ferrenha da Unio
Sovitica, que alegava temer a criao de uma autoridade supranacional autorizada a
interferir em assuntos supostamente de competncia domstica. Parece que pesou
igualmente na posio sovitica o temor de que o Alto Comissrio, como encarregado
na promoo dos valores expressos na Declarao Universal de 1948, terminasse por
centrar boa parte de sua ateno em abusos cometidos em pases comunistas. A

30
Cargo criado por consenso atravs da resoluo 48/141 da Assemblia Geral, em 20 de dezembro de
1993, seguindo recomendao feita durante a Conferncia Mundial de Direitos Humanos em Viena,
em junho daquele mesmo ano.
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URSS pde contar tambm em sua oposio com vrias naes recm-descolonizadas
que viam na proposta em debate claras intenes imperialistas.
Em 1977, relanou-se novamente o projeto na Assemblia Geral, sob a iniciativa
de Estados Unidos, Costa Rica e Sucia. Mais uma vez, e a despeito de todos os
avanos conseguidos at o momento no regime de direitos humanos da ONU, a Unio
Sovitica ops-se medida, alegando agora serem suficientes os procedimentos j em
vigor (1235 e 1503), no sendo necessrios quaisquer outros meios que pudessem
comprometer ainda mais a soberania nacional.
A despeito de novas tentavas apresentadas na dcada de 80, foi somente com o
fim da Guerra Fria e da intransigncia sovitica, e com a superao do temor
imperialista pelos pases no-alinhados, que a proposta para a criao do posto de
Alto Comissrio sobre Direitos Humanos pde ser aprovada. Assim, na prpria
Conferncia Mundial Sobre os Direitos Humanos, realizada em Viena em junho de
1993, a proposta ganhou ares de prioridade
32
e foi includa no programa de ao da
Conveno, que recomendava explicitamente: a considerao prioritria pela
Assemblia Geral da questo do estabelecimento de um Alto Comissrio para os
Direitos Humanos.
Ento, no bojo da XLVIII Sesso da Assemblia Geral em dezembro de 1993, e
no sem antes ensejar algumas discusses acaloradas, foi finalmente aprovada, por
resoluo consensual (n 48/141), a proposta para a criao do referido cargo.
O Alto Comissrio deveria, segundo redao da prpria resoluo, ser uma pessoa
ntegra e de reputao imaculada, que, alm de conhecedor da rea, deveria
desempenhar suas funes de modo imparcial, objetivo, no-seletivo e eficaz. A
nomeao do mesmo, para um mandato de quatro anos, renovveis por igual perodo,
caberia ao Secretrio Geral. Percebe-se pelo teor da resoluo que o novo cargo no
deveria, de per si, representar ameaa s soberanias dos Estados, ou constrangimentos
para governos legtimos, que procurassem assegurar os direitos humanos de seus
cidados.

31
Patrick J. Flood, op. cit., p.119.
32
Principalmente atravs da ao dos Estados Unidos, que pressionou pelo apoio proposta.
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Em 1994, Boutros Boutros Ghali nomeia o equatoriano Jos Ayala Lasso, ex-
chanceler em seu pas, para a funo. Certamente, com esta escolha buscava-se
ampliar o apoio dos pases em desenvolvimento, onde se temia que a nova funo
pudesse ser usada como forma de presso em temas de direitos civis e polticos.Com
efeito, durante o exerccio da funo, Ayala Lasso optou por uma atuao
conciliatria, evitando entrar em choque com qualquer Estado, tendo como marco de
sua gesto a quiet diplomacy.
funo do Alto Comissrio coordenar os programas de proteo, promoo,
educao e informao do regime de direitos humanos do sistema ONU, buscando
sempre o aperfeioamento e fortalecimento dos mesmos, com vistas a ampliar o grau
de efetividade e eficincia de todo o regime.
Para desempenhar suas funes, o Alto Comissrio tem a autoridade para
estabelecer misses de campo e fact finding, bem como utilizar meios de negociao,
conciliao e presso, j desenvolvidos anteriormente e largamente empregados pelos
procedimentos de controle geogrfico e temtico, com a vantagem de poder atuar
sobre qualquer tema em qualquer pas. O novo posto passa a ter controle direto,
igualmente, sobre os recursos humanos e financeiros do Centro de Direitos Humanos
em Genebra.
Como exemplos de realizao de misses de campo vale citar, a titulo de
ilustrao, a pioneira em Ruanda, e outras que se seguiram, tambm em reas de
conflito, como Colmbia, El Salvador, Burundi e Camboja.
Aps a renncia de Ayala Lasso para retornar ao cenrio poltico de seu pas,
coube a Koffi Annan nomear a ex-presidente da Irlanda Mary Robinson para o
exerccio da funo. Durante a sua gesto, Robinson foi muito mais ativa na proteo
aos direitos humanos do que havia sido seu predecessor. De fato, segundo David
Forsythe: Ms. Robinson was so assertive that she raised questions about whether
her activism was matched by enough diplomatic acumen
33
.
Por fim, cumpre notar que a prpria disposio dos Estados em aceitar a
concentrao das funes de coordenao, seja no mbito diplomtico, oramentrio,
operacional ou de pessoal, nas mos de um nico funcionrio internacional,

33
David P. Forsythe, op. cit., p.65.
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representa outro forte indcio do maior comprometimento dos pases com a idia de
responsabilidade perante a comunidade internacional em matria de direitos
humanos.


3.6.
Um enfoque da teoria de regimes sobre a evoluo dos mecanismos de
proteo aos direitos humanos


3.6.1.
Definio e caractersticas do regime

Segundo Philip Alston, o regime de direitos humanos: consists of those
international norms, processes, and international arrangements, as well as the activities of
domestic and international pressure groups, that are directly related to promoting respect for
human rights.
34

Jack Donnelly caracteriza o regime de direitos humanos como a strong
promotional regime, por contar com normas coerentes e largamente aceitas, sem
dispor, contudo, de um sistema de monitoramento eficiente ou de um processo de
tomada de decises vinculante. Este autor afirma que um regime promocional exige
um baixo nvel de comprometimento por parte dos Estados, o qual deve aumentar
consideravelmente quando pretende passar-se para um implementation ou
enforcement regime. Nos termos de Donnelly:
() enforcement activities involve international decision making and the stronger
forms of international monitoring. International implementation activities include
weaker monitoring procedures, policy coordination and some form of information
exchange. Promotional activities may involve international information exchange,
promotion or assistance, and perhaps even weak monitoring of international
guidelines.
35


A contribuio dada pelos novos mecanismos extraconvencionais de proteo (os
temticos principalmente) ao regime de direitos humanos das Naes Unidas parece

34
Philip Alston, op. cit., p. 1
35
Jack Donnelly. International Human Rights: a Regime Analysis. International Organization. v.40,
n.3, summer, 1986, pp. 604-605.
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inserir-se justamente na tentativa de criao de sistemas de monitoramento mais
eficientes e na passagem a atividades de implementation.
Estes procedimentos especiais teriam representado um reforo aquiescncia com
o regime, por estabelecerem instrumentos de monitoramento e coleta de dados
apolticos e no-seletivos for managing compliance.
36

A origem do estabelecimento do regime de direitos humanos das Naes Unidas,
conforme j exposto no captulo anterior, reside no fato de as naes buscarem evitar
a repetio das agruras e do sofrimento pessoa humana ocorridos durante a Segunda
Guerra Mundial. Contudo, vale notar que a ONU composta de Estados, que so os
principais sujeitos s obrigaes dos direitos humanos internacionais e tambm os
maiores transgressores. Assim, compreensvel que esses Estados no se
preocupassem com o estabelecimento de mecanismos de enforcement eficientes que
pudessem criar-lhes embaraos, mas simplesmente com a criao de normas de
carter geral e abstrato desprovidas de carter cogente.
Mesmo no plano dos direitos humanos, os Estados no esquecem o carter
predominantemente anrquico do sistema internacional, onde prevalece a noo de
self-help e a busca pela maximizao dos ganhos, no apenas em termos absolutos,
mas igualmente em termos relativos. Assim, para muitos, a incluso e o avano na
proteo aos direitos humanos responde s necessidades de alguns Estados em
desmoralizar e deslegitimar certos governos rivais
37
. Tal pensamento pode inclusive
ser verificado nos primeiros anos da Guerra Fria, quando as propostas na Comisso
de Direitos Humanos representavam basicamente tentativas de um bloco em
comprometer a reputao e a posio internacional de pases do bloco rival, atravs
da nfase em direitos que sabidamente no gozavam de proteo ampla nesses pases.
Os Estados Unidos, por exemplo, insistiam em exaltar o respeito aos direitos civis e
polticos, enquanto os pases socialistas, em contrapartida, clamavam pelo fim da
discriminao racial. Da mesma forma, conforme j apresentado acima, diversas
tentativas em criar novos procedimentos de proteo aos direitos humanos (como o
posto de Alto Comissrio Sobre Direitos Humanos) foram entravados pela firme

36
Abram Chayes & Antonia Handler Chayes, op. cit., parte 2.
37
Weiss et al., op. cit., p. 210.
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oposio de pases socialistas, bem como de pases do Terceiro Mundo, temerosos de
que com isso pudesse se abrir um grave precedente para uma ingerncia contnua e
ilimitada na cidadela da soberania.
Uma maior preocupao com os direitos humanos pode igualmente ser o
resultado de presses e constrangimentos externos. De Alemanha e Japo, por
exemplo, na posio de candidatos a um assento permanente no Conselho de
Segurana, no se pode esperar seno uma postura respeitosa e coerente com os
direitos humanos. Para o fim do regime de segregao racial na frica do Sul
certamente somaram-se aos movimentos e contexto nacionais, as presses exercidas
no mbito internacional, com grande destaque para a atuao da Comisso de Direitos
Humanos. Alis, vale dizer que boa parte dos procedimentos convencionais e
extraconvencionais do regime de direitos humanos da ONU tem no temor exposio
pblica, inegavelmente uma importante forma de presso, sua maior fora.
Outro importante motivo para o avano dos sistemas de proteo aos direitos
humanos pode ser encontrado na correlao, para muitos indiscutvel, entre o respeito
aos direitos e garantias individuais e a estabilidade e paz internacionais. Para tanto,
conforme j afirmado na parte inicial deste trabalho, costuma-se sublinhar a quase
inexistncia de guerras entre pases democrticos, ou a menor propenso para ataques
externos quando se vive um clima de paz e tranqilidade internamente.
38
Assim, em
pases como El Salvador, afirmou-se a necessidade de consagrar previamente o
respeito aos direitos humanos como forma de alcanar a paz.
39

Por fim, certo que em determinados casos o respeito aos direitos humanos pode
derivar de uma preocupao legtima dos pases com a dignidade humana.
40
Nestas
hipteses, o que se tm a profuso de uma solidariedade moral na comunidade
internacional, independentemente de nacionalidades ou fronteiras, contrariando boa
parte dos preceitos realistas que prevem a atuao dos Estados com o nico objetivo
de maximizar seu poder (interesses definidos em termos de poder
41
). A notvel
poltica de Jimmy Carter para com os direitos humanos, por exemplo, parece

38
Ibid., p. 210.
39
Para o conceito de paz democrtica, ver captulo 4, item 4.8.
40
Weiss et al., op. cit., p.211
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embasar-se numa vontade genuna de ver ao menos o Hemisfrio Ocidental em
consonncia com os direitos individuais fundamentais.
Em contrapartida, a administrao Eisenhower apenas usou os direitos humanos
como instrumento de luta e presso contra o bloco socialista, claramente
caracterizando uma concepo realista da proteo aos direitos humanos.
Ento, conforme visto, vrias so as razes que podem impulsionar os Estados a
aceitarem e respeitarem os direitos humanos, bem como a integrarem o seu regime.
Em estreita correlao com as motivaes acima apresentadas, muitas so as teorias
formuladas para explicar o surgimento, a permanncia e a evoluo dos regimes em
relaes internacionais. Cumpre identificar aquela que mais adequadamente explique
os recentes desenvolvimentos procedimentais dentro da Comisso de Direitos
Humanos, especificamente os grupos de trabalho temticos, e melhor sirva para
avaliar seus impactos no regime de direitos humanos da ONU.

3.6.2.
Trs perspectivas tericas

Peter Hass (1993) identifica trs grandes perspectivas tericas no plano dos
regimes
42
. A primeira, acorde com a posio neoliberal e chamada de teoria baseada
no interesse, afirma que os Estados, mesmo num ambiente anrquico, podem
cooperar com o fim de realizar interesses comuns. Nesta perspectiva os Estados so
atores racionais e egostas que se preocupam apenas com seus ganhos (em termos
absolutos). Em suma, os regimes ajudariam os Estados a coordenar seus
comportamentos com o fim de evitar coletivamente resultados que individualmente
seriam subtimos. Os Estados teriam interesse em manter o regime mesmo no
estando mais presentes os motivos que lhe deram causa. marcante nesta teoria o
fato das preferncias e identidades dos atores serem dadas de forma exgena,
presumindo-as alheias a polticas estatais, bem como ao de instituies. parte

41
Este constitui um dos seis princpios do realismo poltico consagrados por Hans Morgenthau em
Politics Among Nations.
42
Arild Underdal. The Study of International Regimes. Journal of Peace Research, v.32, n.1, 1995, p.
117.
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importante desta corrente a teoria funcional desenvolvida por Robert Keohane
43
, pela
qual os regimes reduziriam os custos de transao e informao, facilitando a
cooperao. Como exemplo marcante desta linha terica temos a teoria dos jogos em
que sobressai o dilema do prisioneiro, que para Keohane representativo de boa
parte do comportamento dos Estados em relaes internacionais.
44

A teoria realista, tambm chamada de teoria baseada no poder considera o
poder to importante na cooperao quanto no conflito. Segundo ela, a distribuio
dos recursos de poder entre os atores em jogo determina tanto a perspectiva de
surgimento de regimes eficazes e duradouros, como a natureza do prprio regime a
ser criado. Diferentemente da teoria anterior, os realistas esto preocupados com
ganhos relativos, considerados em face dos ganhos obtidos pelos demais atores. Nesta
perspectiva se destaca a teoria da estabilidade hegemnica
45
, que identifica num
poder hegemnico o carter de estrutura constrangedora em direo cooperao.
Vale mencionar neste contexto a perspectiva da Guerra dos Sexos desenvolvida por
Krasner
46
(em seu power-oriented research program) em que, diferentemente da
teoria proposta por Keohane, h mais de um ponto de equilbrio, mais de um modo de
satisfazer-se o timo de Pareto, inviabilizando a cooperao a partir de ajustamento
mtuo. Na verdade, nesse exemplo formulado por Krasner, as preferncias dos atores
em relao ao ponto de equilbrio a ser buscado so conflitantes. Segundo o autor, o
papel de coordenador caber ao poder, ensejando no um ajustamento mtuo e, sim, o
ajustamento de um ator s preferncias do outro.
Por fim, a teoria cognitiva de regimes defende que a cooperao no pode ser
explicada sem referncia ideologia, aos valores dos atores e ao conhecimento.
Ressaltando a importncia do aprendizado, as teorias cognitivas identificam o carter
dinmico da realidade, o que ajuda a explicar a evoluo dos regimes. Cognitivists

43
Robert Keohane. Cooperation and International Regimes. In:__After Hegemony: Cooperation and
Discord in the World Political Economy. Princeton University Press, 1984.
44
Ibid., p. 68.
45
Teoria primeiro desenvolvida por Charles Kindleberger em The World In Depression 1929-
1939.The Penguin Press, 1973.
46
Stephen Krasner. Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier. World
Politics, n.43, 1991, p. 336-366.
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argue that learning and, in somewhat different fashion, ideology, affect international
rules and cooperation by showing the merit (or futility) of certain lines of action
47
.
A grande crtica que a teoria cognitiva faz s teorias racionalistas diz respeito ao
fato de elas tratarem os interesses dos Estados como dados externamente.
Cognitivists pose a simple, yet profound question: can interests in an issue area be
unambiguously deduced from power and situational constraints?
48

Segundo a diviso proposta por Hasenclever et al.,
49
possvel distinguir entre
cognitivistas fracos e cognitivistas fortes. Os primeiros tm por base a investigao
dos processos de formao de interesses e preferncias que precedem a tomada de
decises racionais.
50

Os cognitivistas fortes vo alm em sua consideraes e propem mudanas mais
profundas. Combatem a noo dos Estados como utility-maximizers, e prope outra
que os coloca com role-players. As normas e instituies no se limitariam a um
carter regulador, teriam igualmente um carter constitutivo, moldando os atores.
Assim, os regimes no so o resultado de escolhas racionais de Estados pr-
existentes. Estes ltimos que, na verdade, dependeriam de instituies sociais
anteriores, como soberania, diplomacia e direito internacional, para poder exercer sua
racionalidade. Em suma, as normas constituiriam um mundo de conhecimento
comum, uma web of meaning (Neufeld, 1993), a partir da qual poderia se
interpretar e entender a ao dos demais atores, e propor respostas s mesmas. The
behavioral regularities observed in the social world human practices, in other
words constitute and are constitutive of this web of meaning
51

Mark Neufeld refora o carter constitutivo dos entendimentos intersubjetivos:

the relationship between the intersubjective meanings which make up the web of
meaning and human practices is not one of correlation, where intersubjective

47
Stephan Haggard & Beth Simmons. Theories of International Regimes. International Organization,
v.41, n.3, summer 1987, p.510.
48
Ibid., pp. 512-513.
49
Andreas Hasenclever; Peter Mayer; Volker Rittberger. Theories of International Regimes.
Cambridge University Press, 1997, pp.137-138.
50
Vale esclarecer que fraqueza e fora aqui nada tem a ver com a qualidade dos argumentos em que se
baseiam as teorias, so termos que designam simplesmente maior proximidade ou afastamento das
teorias racionalistas.
51
Nayef H. Samhat. International Regimes as Political Community. Millennium Journal of
International Studies, v.26, n.2, 1997, p. 360.
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meanings serve as an intervening variable in a causal sequence. Rather, the
intersubjective meanings are constitutive of those practices.
52



3.6.3.
A teoria escolhida

Sabendo que se procura uma base terica capaz de explicar a evoluo dos
procedimentos de investigao da Comisso de Direitos Humanos, bem como o
fortalecimento do prprio regime, no parece muito indicado adotar teorias que
defendam respostas atemporais por parte dos Estados, como o caso das teorias
racionalistas (neorealistas e neoliberais). Para estas, os Estados racionais sempre se
comportariam da mesma forma diante de certas condies, desprezando-se os
processos intrnsecos de formao de interesses e preferncias, importando apenas os
constrangimentos externos para explicar as mudanas (teorias estruturais).
Assim, parece mais indicado recorrer vertente cognitiva da teoria de regimes
para embasar o presente estudo. certo, todavia, que em se tratando especificamente
do regime de direitos humanos, ainda difcil reconhecer nas suas normas um carter
constitutivo, capaz de moldar e formar a identidade dos Estados. Ademais, a despeito
de todos os progressos alcanados nos ltimos cinqenta anos e por mais que na
ltima dcada tenha se reconhecido os direitos humanos como tema de interesse
global (no mbito da 2 Conferncia Mundial em Viena), fica difcil enxergar nos
Estados um carter de role-players, em que eles no se preocupariam com seus
interesses e objetivos individuais no momento de decidir o curso de ao a ser
seguido e, sim, apenas com o papel e as inerentes obrigaes que a sociedade (de
Estados) lhes atribui.
Na verdade, no plano dos direitos humanos ainda sensvel o carter de utility-
maximizers. Ainda que haja genunas preocupaes com o avano dos direitos
humanos na poltica externa de determinados pases, no se exclui a existncia de
interesses individuais que paralelamente procura-se atender. No caso da
administrao Carter e a sua poltica de vinculao dos direitos humanos poltica
externa americana, por exemplo, paralelamente s presses pela ampliao da

52
Mark Neufeld. The Restructuring of International Relations Theory. Cambridge University Press,
1995, p. 77.
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proteo a direitos, buscava-se atender aos anseios da sempre influente opinio
pblica americana.
Assim, o ideal empregar uma teoria que permita tanto explicar mudanas,
mesmo na ausncia de transformaes estruturais sensveis, quanto incluir certos
conceitos das teorias racionalistas, bastante caros, ainda, realidade atual do regime
de direitos humanos das Naes Unidas.
Sobressai, ento, a teoria cognitiva fraca, que nas palavras de Hasenclever et al.:
may be used to fill frequently admitted gaps in rational explanations of
international regimes.
53

Arild Underdal, igualmente, afirma em artigo de 1995 que o fato de duas
proposies tericas serem diferentes, no significa que elas so incompatveis. Diz o
autor: Any theory predicting or explaining the formation of these inputs (preferences
and beliefs) would neither challenge nor corroborate game theory itself: it would
simply be a theory about something else, and should be evaluated as such
54

Ento, j sob uma tima cognitiva, vale notar que a definio tradicional de
regimes apresentada por Krasner
55
deve ser acrescida de um elemento intersubjetivo,
qual seja: os principled and shared understandings, propostos por Kratochwil e
Ruggie em 1986.
Com efeito, para os cognitivistas fracos os significados intersubjetivamente
compartilhados so essenciais tanto para explicar a formao dos regimes quanto o
seu desempenho.
(...) a minimum of collective understanding concerning the issue at stake is supposed to
be a necessary condition for the choice of a substantive body of rule. Otherwise
convergent expectations among independent actors in an international issue-area would
be impossible, and cooperation would be doomed to failure.
56



3.6.4.
Caractersticas da Teoria Cognitiva Fraca



53
Hasenclever et al., op. cit., p. 216.
54
Arild Underdal, loc. cit.
55
Princpios explcitos ou implcitos, normas, regras e processos de tomada de decises em torno dos
quais as expectativas dos atores convergem em determinada rea das relaes internacionais.
56
Hasenclever et al., op. cit., p.141.
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3.6.4.1.
As idias

Em sua essncia o cognitivismo vai de encontro a duas premissas dos
racionalistas. De um lado, no mais seria possvel explicar o comportamento dos
Estados a partir de interesses egosticos dados, sem referncia s idias. De outro,
defende-se que mudanas nos interesses podem resultar de mudanas nas crenas dos
atores.
De fato, parece razovel que variaes nas crenas normativas e causais alterem
interesses e provoquem mudanas de comportamento. As crenas normativas dizem
respeito s concepes de certo e errado, justo e injusto. No caso da escravido, por
exemplo, durante milhares de anos pouco se debateu sua adequao com os valores
humanos. Foi somente no sculo XX, aps muita discusso e com uma mudana
marcante nas concepes do que era certo e errado, que se decidiu reconhecer o
carter indispensvel da liberdade para a realizao da dignidade humana. No tocante
descolonizao deu-se um fenmeno parecido. No foi uma alterao na balana de
poder ou nas utilidades econmicas do imperialismo que desencadearam o
movimento, na verdade houve uma mudana nas idias de legitimidade e
ilegitimidade nas regras.
57
O que antes era aceito e inclusive incentivado como forma
de garantir uma certa posio na comunidade internacional passou a ser visto como
um meio de ao ilegtimo. O colonialismo seria definitivamente posto em xeque
com a consagrao do direito de autodeterminao na Carta Internacional de Direitos.
As crenas causais se referem s relaes de causa e efeito. evidente que
alteraes nestas crenas provocaro variaes nos cursos de ao a serem adotados
para alcanar determinados objetivos. Ideas serve the purpose of guiding behavior
(...) by stipulating causal patterns or by providing compelling ethical or moral
motivations for action (Goldstein & Keohane, 1993)
58


57
Robert H. Jackson. The weight of Ideas in Decolonization: Normative Change in International
Relations. In: Goldstein and Keohane (Eds.), 1993, p. 130.
58
Hasenclever et al., op. cit., p. 143.
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Na concepo de Keohane e Goldstein desenvolvida em 1993
59
, as idias ganham
maior importncia do que nas teorias funcionalistas tradicionais, atuando como
variveis explicativas (explanatory variables), importantes para se entenderem
mudanas no comportamento dos Estados. Vale notar, contudo, que esses autores
condicionam a utilidade das idias ocorrncia paralela de mudanas em interesses
materiais ou relaes de poder.
60

Dentro dessa linha de explanatory variables, Keohane e Goldstein atribuem s
idias alguns papeis segundo os quais elas influenciariam o comportamento dos
Estados. Em primeiro lugar, elas funcionariam como road maps, ou seja, ajudam os
Estados a escolher entre diversos objetivos, considerando aqueles que melhor se
adeqem s suas crenas normativas e suas noes de certo e errado, justo e injusto.
Em seguida, as crenas causais (relaes de causa e efeito) ajudaro os atores a
definir quais os meios mais indicados para alcanar tais objetivos. Assim, sob est
tica, fica mais fcil entender diferentes escolhas e diferenas no comportamento,
mesmo em condies materiais similares (como no caso dos processos de
descolonizao).
Em segundo lugar, em resposta a uma das grandes crticas feitas ao
funcionalismo
61
, que diz respeito ao fato de ele negligenciar a possibilidade de existir
mais de um ponto de equilbrio possvel, Keohane e Goldestein propem a noo de
idias como focal points, ajudando a definir solues aceitveis para problemas de
ao coletiva. Isto poderia aplicar-se guerra dos sexos proposta por Krasner, com a
diferena de que no mais o poder funcionaria como elemento coordenador e sim as
idias, que uma vez compartilhadas, ajudariam na cooperao.
62

Vale observar, por fim, que para o cognitivismo fraco, a afirmao do papel das
idias como indutoras de mudanas de comportamento nos Estados no um fim em
si mesmo, mas atende necessidade maior de explicar a criao e transformao de
regimes, a partir de um processo de aprendizado (learning cooperation).

59
Judith Goldstein & Robert Keohane. Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework. In:
Goldstein and Keohane (Eds.). Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change.
Cornell University Press, 1993
60
Hasenclever et al., loc. cit.
61
Funcionalismo usado aqui para referir-se teoria de regimes desenvolvida por Keohane, conforme
denominao empregada por Hasenclever et al., op. cit.
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3.6.4.2.
O aprendizado

Quando as idias efetivamente induzem uma mudana de comportamento
podemos falar em aprendizado. Segundo a concepo de Joseph Nye
63
, pode haver
um aprendizado simples, em que os objetivos permanecem inalterados, havendo
mudana apenas nos instrumentos ou estratgias propostos para alcan-los e um
aprendizado complexo em que se redefine o contedo mesmo dos interesses
nacionais. Ernst Hass
64
chama a primeira categoria proposta por Nye de adaptao e
apenas segunda confere o carter de aprendizado.
Vale notar que o aprendizado proposto pelos cognitivistas difere daquela noo
apresentada pelos racionalistas em que os Estados reagiriam a mudanas estruturais
com mudanas comportamentais. Nesse caso as informaes novas e o aprendizado
feito a partir das mesmas dizem respeito apenas a mudanas estruturais no ambiente
em que atuam os atores. No h qualquer preocupao com o modo como os
interesses so redefinidos.
Um claro exemplo de aprendizado sob a tica cognitiva pode ser encontrado nas
relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica no perodo da Guerra Fria.
Diante do conhecimento do poderio de destruio dos armamentos nucleares e da
impossibilidade de proteger de modo efetivo suas populaes, as duas potncias
entenderam ou aprenderam a necessidade de passar do unilateralismo para uma
posio mais cooperativa, ao menos no tocante s estratgias de segurana e controle
de conflito.
65

No caso dos direitos humanos, a certeza da necessidade de evitar-se a repetio
dos abusos da Segunda Guerra Mundial chamou a ateno para a criao de um
sistema de garantias, at ento largamente entravado pela resistncia dos Estados.
Com o decorrer do tempo, a crescente imbricao dos mesmos com conceitos como
democracia e paz e a presso exercida por novos membros do Terceiro Mundo em

62
Hasenclever et al., op. cit., p. 144.
63
Joseph Nye. Nuclear Learning and U.S. Soviet Security Regimes. International Organization,
v.42, 1987, p. 371-402.
64
Ernst Hass. When Knowledge is Power. University of California Press, 1990.
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relao a temas sensveis como discriminao racial e autodeterminao ensejaram o
abandono pela Comisso de uma posio abstencionista e limitada elaborao de
normas, e a adoo de um perfil mais ativo, desenvolvendo inclusive mecanismos
extraconvencionais de proteo. Por fim, a recente consagrao dos direitos humanos
como tema global, na Conferncia de Viena, tende a promover no apenas um
comportamento crescentemente conciliatrio com os rgos de controle, mas tambm
uma maior observncia dos preceitos legais, deixando de lado as velhas garantias da
cidadela da soberania. Exemplo desse novo comportamento a crescente cooperao
dos Estados com os procedimentos de controle temticos, respondendo s demandas e
aceitando misses de investigao in situ. Igualmente, a aceitao da criao do posto
de Alto Comissrio sobre Direitos Humanos parece ser indicador claro do aumento da
disposio dos Estados em ver sua soberania reduzida em nome de uma maior
proteo nos direitos e garantias individuais. Cumpre notar que essas mudanas no
comportamento dos Estados vis--vis os direitos humanos deve-se muito mais a
transformaes no mbito das crenas e idias do que a alteraes estruturais
marcantes.
No tocante ao aprendizado, vale comentar a posio de George Modelski
66
. Este
autor defende que os Estados esto num processo de aprendizado acerca dos
compromissos com os direitos humanos, principalmente no tocante aos direitos civis
e polticos e a democracia. Na linha daquilo que Immanuel Kant propusera no sculo
XVIII, haveria uma tendncia natural expanso das democracias liberais a partir do
aprendizado dos Estados acerca dos benefcios da mesma para assegurar a dignidade
humana e a paz internacional. Em termos quantitativos inegvel a expanso das
democracias ocorridas nas ltimas dcadas. Sabe-se, contudo, que em muitos casos a
mera realizao de eleies no garantia de proteo a direitos, configurando o que
se convencionou chamar de democracias no-liberais. Igualmente, em muitos Estados
recm democratizados, o enfrentamento de crises econmicas foi suficiente para
abalar a confiana nos princpios democrticos, levando, em alguns casos,
restaurao de certas formas de autoritarismo.

65
Hasenclever et al., op. cit., p. 147.
66
George Modelski. Is World Politics Evolutionary Learning? International Organization, v.44, 1990,
p. 1-24.
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A despeito das dvidas que esses fatos possam suscitar acerca do efetivo
aprendizado da importncia dos direitos civis e polticos, inegvel, hoje, a
consagrao do entendimento de que os direitos humanos so interdependentes e
indivisveis (diferentemente da viso adotada na Carta Internacional de Direitos),
cabendo aos direitos civis e polticos importante papel na consecuo do
desenvolvimento, limitando-se, assim, a restrio desses direitos em nome do
progresso econmico, prtica largamente adotada em tempos pregressos.
Ainda sobre o papel do conhecimento na teoria cognitiva, vale dizer que assim
como ele importante para alterar o comportamento dos Estados em direo a
posies mais cooperativas e conciliatrias, ele tambm pode ter o efeito contrrio.
De fato, novos conhecimentos adquiridos, capazes de abalar crenas anteriores sobre
as quais se erigia um sistema de cooperao podem ser decisivos para o
desmoronamento do referido sistema. Recentemente, por exemplo, novos estudos que
apontaram para uma recomposio gradativa da camada de oznio podem
desestimular os Estados a cumprirem metas j acordadas no tocante emisso de
gases poluentes.
Igualmente, a simples aquisio de novas informaes e novos conhecimentos
no induz obrigatoriamente para mudanas comportamentais significativas. Tudo
depender da qualidade e quantidade das informaes novas, bem como da fora e
transcendncia das crenas anteriores. Para Nye: new information affects prior
beliefs, but its reception and interpretation are also affected by those prior beliefs
67

curioso notar, outrossim, que segundo a teoria cognitiva fraca a relao de
causalidade entre conhecimentos compartilhados e regime no se limita apenas ao
carter indutor do primeiro para a formao do segundo. Ocorre tambm o que
Krasner
68
define como feed-back. Por este processo, o regime uma vez constitudo
tambm age sobre as crenas dos atores, contribuindo para desenvolver o prprio
aprendizado que originalmente lhe deu causa e ensejando, inclusive, redefinies de

67
Joseph Nye, op. cit., p. 379.
68
Stephen Krasner. Regimes and The Limits of Realism: Regimes as Autonomous Variables. In:
Krasner (ed.). International Regimes. Cornell University Press, 1983, p.361.
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interesses. By stabilizing actors mutual expectations in an issue-area regimes can
reshape their perceived self-interest
69

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tambm inerente teoria cognitiva a noo de Estados como uncertainty
reducers.
71
Os Estados buscariam crescentes informaes e conhecimentos antes de
fazer escolhas e tomar decises, principalmente em assuntos pouco familiares. Vale
notar que a incerteza defendida pelas teorias cognitivas difere das teorias
contratualistas, onde a preocupao com o desconhecimento do comportamento e
interesses dos demais atores. Nesses casos, os regimes funcionariam como redutores
de incertezas e facilitariam a cooperao. Por fim, a tese desenvolvida por Young
(vu da incerteza) considera a incerteza dos tomadores de deciso em relao ao o
que melhor atende a seus interesses um fator que aumenta as perspectivas de
cooperao, enquanto os cognitivistas fracos associam a reduo da incerteza, graas
atuao de comunidades epistmicas, a maiores nveis de cooperao. A relao
entre cooperao e incerteza ento apresentada quase que de formas opostas.
No tocante s comunidades epistmicas, vale notar que muito embora elas tenham
papel importante dentro da teoria cognitiva fraca, principalmente na reduo das
incertezas dos Estados, no mbito dos direitos humanos sua atuao tem pouca

69
Hasenclever et al., op. cit., p.148.
70
Ibid., p. 155.
71
Ibid., pp.140-141.
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relevncia. De fato, se uma das premissas para a atuao dessas comunidades
privadas a existncia de consenso entre os especialistas, no caso dos direitos
humanos, esse consenso fica muitas vezes comprometido, dado o carter
predominantemente moral do conhecimento a ser adquirido e transmitido. No resta
dvida que muito mais fcil garantir um apoio consensual em torno de idias
cientificamente comprovadas, como, por exemplo, a questo do aquecimento global e
sua correlao direta com a emisso de gases poluentes, do que em relao a idias
que refletem um argumento moral, muito mais difcil de comprovar, como o caso da
aplicabilidade dos direitos humanos universais em qualquer cultura e situao.
It is difficult to achieve a broad consensus about human rights among private networks
because one is dealing more with morality than with science. Without agreement about
benefits from human rights, the consensus among governments on human rights and
public policy will remain thin and incomplete.
72



3.6.4.3.
Principled Issue Networks

Ainda dentro de um cognitivismo fraco, certos autores como Kathryn Sikkink
73

destacam a atuao de principled issue networks. Estas redes caracterizar-se-iam
pelo compartilhamento de valores e de crenas normativas, atuando em mbito
transnacional, contribuindo muitas vezes para reconsideraes acerca dos alcances e
limites da soberania.
Nesse mbito, ganha fora a atuao de redes de organizaes no-
governamentais que ajudam na promoo e popularizao de certos direitos e
oferecem um canal aberto para queixas e demandas de populaes marginadas dos
foros de deciso.
sintomtico o crescimento do nmero desses atores no-estatais nas ltimas
dcadas. Se em 1958 totalizavam 38, em 1970 esse nmero pulou para 103, chegando
a 275 em 1990.
74

A participao das ONGs foi decisiva, por exemplo, para a afirmao do carter
universal dos direitos humanos durante a Conferncia Mundial de Viena em 1993.

72
Weiss et al., op. cit., p.221.
73
Kathryn Sikkink. Human Rights, Principled Issue Networks, and Sovereignty in Latin America.
International Organization, v.47, n.3, 1993, p. 411-442.
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Nesta conferncia, 1004 ONGs foram convidadas para tomar parte dos
procedimentos oficiais e exerceram grande influncia sobre os governos, muitos dos
quais estavam, a princpio, reticentes.
75

Da mesma forma, tambm tiveram papel de destaque durante as negociaes na
Assemblia Geral que levariam ao estabelecimento do posto de Alto Comissrio das
Naes Unidas para Direitos Humanos em 1994.
76
Por fim, alguns documentos como
a Declarao sobre Minorias e a Declarao sobre os Povos Indgenas surgiram a
partir do esforo de ONGs, muito embora, claro, a aprovao dos mesmos tenha
dependido da votao dos Estados.
77

A influncia e a relevncia destas redes transnacionais ficam evidenciadas na
reiterada tentativa de diversos Estados em negar-lhes o status de membro consultivo
s reunies da Comisso de Direitos Humanos. Em 1991, por exemplo, Cuba e alguns
Estados rabes impediram a Human Rights Watch de obter o seu status consultivo via
ECOSOC, certamente temerosos do impacto negativo que eventuais documentos a
seu respeito a serem circulados por referida organizao pudessem provocar.
78

Vale destacar, contudo, que cada vez mais a atuao de grupos como Greenpeace,
World Wildlife Fund e Anistia Internacional ocorre verdadeiramente numa dimenso
transnacional. Isto reflete, alm de uma maior capacitao institucional dessas redes,
uma crescente aceitao da comunidade internacional em face dos princpios que elas
tentam promover. Contrariamente, caso essas atividades tivessem que ser realizadas
por atores estatais, eles certamente no escapariam s acusaes de intervencionismo.
Especificamente no tocante aos direitos humanos, pode-se dizer que a atuao de
ONGs como Anistia Internacional, Human Rights Watch e The International
Commission of Jurists, entre outras, tem sido marcante dentro do regime das Naes
Unidas. If human rights NGOs had been absent at the UN during the world

74
Ibid., p. 418.
75
Felice D. Gaer. Reality Check: Human Rights NGOs Confront Governments at the UN. In: Thomas
Weiss; Leon Gordenker (Eds.). NGOs, the United Nations, and GlobalGovernance. Lynne Renner,
1996, p.60.
76
Nayef H. Samhat, op. cit., p. 374.
77
Weiss et al., op. cit., p. 216.
78
Ibid., p. 215.
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organizations first forty-five years, it is unlikely that the record would be as good as
it is.
79

Por fim, vale ressaltar que o aparecimento e crescente atuao dessas redes
transnacionais (principled issue networks) refletem o que alguns autores como
Ronnie Lipschutz descrevem como o surgimento de um tipo de sociedade civil
global.
80


3.6.5.
Concluso

Em suma, a grande contribuio da teoria cognitiva fraca de regimes reside no
fato de elucidar os processos de formao de interesses e preferncias, no mais os
considerando como dados externamente. Para tanto, essa teoria valeu-se de certas
noes como conhecimento (crenas normativas e causais), aprendizado e principled
issue networks para formular suas diretrizes. Com a introduo das idias e do
elemento cognitivo passou a reconhecer-se o carter varivel dos interesses dos
Estados e, conseqentemente, de seu comportamento, independentemente de
alteraes estruturais. Se no mbito do presente trabalho o que se busca justamente
entender como se deu a evoluo nos procedimentos da Comisso e no prprio
regime de direitos humanos das Naes Unidas, nada mais adequado do que
empregar um arcabouo terico afim com tais objetivos. Vale notar, outrossim, que
por limitar-se a introduzir novos elementos s teorias racionalistas, ou preencher as
lacunas dessas teorias, na linguagem de Rittberger, a teoria cognitiva fraca permite
conciliar as idias com o carter de utility-maximizers dos Estados.
No plano dos direitos humanos, fica latente que muitas vezes um maior
comprometimento dos Estados com os direitos humanos internacionais, bem como
uma maior abertura aos mecanismos de investigao e controle no deriva do carter
altrusta dos mesmos ou de uma moralidade transnacional genuna. O que ocorre
que novas idias consagradas com o fim da Guerra Fria, como a universalidade dos
direitos humanos e o reconhecimento da legitimidade da proteo internacional,

79
Ibid., p. 216.
80
Ronnie Lipschutz, Reconstructing World Politics: The Emergence of Global Civil Society.
Millennium, v.21, n.3, 1992.
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influenciam o processo de formao de interesses e terminam por ensejar
comportamentos mais ajustados com esses direitos. Os Estados no renunciam a seus
interesses, continuam a persegui-los, s que devidamente reformulados pelo
aprendizado feito em face dos novos conceitos e idias.
Assim, a partir desse aprendizado, Estados mais afeitos cooperao com
instrumentos de controle e menos hostis ingerncia internacional sobre assuntos
domsticos permitiram a consagrao de novos procedimentos de investigao no
mbito da Comisso de Direitos Humanos, como o Grupo de Trabalho Sobre
Detenes Arbitrrias, mais amplo nos seu escopo geogrfico e incisivo no seu
mtodo de trabalho, do que outros mecanismos extraconvencionais que lhe
precederam.





















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