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Editado por

Eduardo Lora
Prlogo de
Francis Fukuyama
En la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que
suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como
el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales
o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu
cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y
la organizacin del Estado; las instituciones scales tales como el presupuesto, los
impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encarga-
das de las polticas econmicas sectoriales (nancieras, industriales y de infraestructu-
ra) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En
cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor
hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
cmo hacerlo.
-Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-
mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-
tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la
regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos
observadores.
-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica
Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la
Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de
Johns Hopkins University, Washington, DC.
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F ORO SOBRE DE SARROL L O ECONMI CO DE AMRI CA L ATI NA
El estado
de las reformas
del Estado
en Amrica Latina
ISBN 978-958-8307-14-5
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
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Reforma del estado.ai 7/27/07 2:23:43 PM
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El estado de las reformas del Estado
en Amrica Latina
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EL ESTADO DE
LAS REFORMAS DEL ESTADO
EN AMRICA LATINA
Eduardo Lora
Editor
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
PUBLICACIN CONJUNTA DEL BANCO MUNDIAL,
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Y MAYOL EDICIONES
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The State of State Reform in Latin America
2007 The Inter-American Development Bank
Todos los derechos reservados
El estado de las reformas al Estado en Amrica Latina
2007 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
info@mayolediciones.com, Bogot, Colombia
This work was originally published by The World Bank in English as The State of State
Reform in Latin America in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol
Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case
of any discrepancies, the original language will govern.
Publicado originalmente en ingls como: The State of State Reform in Latin America
por el Banco Mundial en 2006. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol
Ediciones, editorial que es responsable de su precisin. En caso de discrepancias,
prima el idioma original.
Los puntos de vista y opiniones expresados en esta publicacin son de los autores y no
reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.
Derechos y autorizaciones
El material de este libro est protegido por derechos de autor. La copia o transmisin
no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violacin de
las leyes aplicables. El Banco Mundial estimula la difusin de esta obra y normalmente
conceder la autorizacin con prontitud.
Para obtener autorizacin de fotocopiar o reimprimir cualquier parte de esta obra, por
favor enviar una solicitud con informacin completa al Copyright Clearance Center,
Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telfono 978-750-8400, fax
978-750-4470, www.copyright.com.
Todas las dems averiguaciones sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsi-
diarios, deben dirigirse a la Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW,
Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.
org.
Primera edicin en castellano: agosto de 2007
ISBN 978-958-8307-14-5
Traduccin al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos
Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.
Diseo de cubierta: Banco Mundial
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones
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Foro sobre desarrollo
de Amrica Latina
Esta serie se cre en 2003, con el fin de promover el debate, difundir
informacin y anlisis, y compartir el inters y la complejidad de los
aspectos de mayor actualidad del desarrollo econmico y social de Am-
rica Latina y el Caribe. Es patrocinada por el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica
Latina y el Caribe y el Banco Mundial. Los textos escogidos para esta
serie son representativos de las investigaciones y las actividades de ms
alto nivel realizadas por estas instituciones y han sido seleccionados en
funcin de su importancia para la comunidad acadmica, las autoridades,
los investigadores y los lectores interesados en estos temas.
Miembros del Comit Asesor
Ins Bustillo. Directora, Oficina de Washington, Comisin Econmica
de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe.
Jos Luis Guasch. Consejero Regional para Amrica Latina y el Caribe,
Banco Mundial.
Stephen Haber. Profesor de la ctedra A.A. y Jeanne Welch Milligan,
Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de Stanford e
investigador superior de la ctedra Peter and Helen Bing, de la Ho-
over Institution.
Eduardo Lora. Asesor principal, Departamento de Investigaciones, Banco
Interamericano de Desarrollo.
Jos Luis Machinea. Secretario ejecutivo, Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe.
Guillermo E. Perry. Economista jefe para la regin de Amrica Latina y
el Caribe, Banco Mundial.
Luis Servn. Gerente de Investigaciones de la Vicepresidencia de Econo-
ma del Desarrollo, Banco Mundial.
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Los colaboradores
Juan Benavides es profesor del Departamento de Administracin de la
Universidad de Los Andes, Bogot, Colombia.
Alberto Chong es economista principal de investigaciones del Depar-
tamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Juan Carlos Cortzar es especialista en modernizacin del Estado del
Departamento 1 de Operaciones Regionales del Banco Interamericano
de Desarrollo, Washington, DC.
Robert Daughters es especialista principal en desarrollo urbano del
Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington, DC.
Koldo Echebarra es representante de la oficina local en Chile del Banco
Interamericano de Desarrollo, Santiago, Chile.
Gabriel Filc es coordinador de proyectos e investigador del Cippec
(Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento) de Buenos Aires, Argentina.
Arturo Galindo es el economista jefe de la Asociacin Bancaria de Co-
lombia, profesor del Departamento de Economa de la Universidad de
Los Andes, Bogot, Colombia.
Leslie Harper es especialista en modernizacin del Estado del Departa-
mento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Eduardo Lora es el asesor principal del Departamento de Investigaciones
del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Gustavo Mrquez es consejero principal laboral del Departamento de
Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington,
DC.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA viii
Alberto Melo es economista senior para pases, del Departamento 3
de Operaciones Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Carmelo Mesa-Lago es profesor emrito distinguido de la Universidad
de Pittsburg, Pittsburg, Pennsylvania.
Alejandro Micco es el director de Mercados de Capital del Ministerio
de Finanzas de Chile, Santiago, Chile.
Juan Carlos Navarro es jefe de la Unidad de Educacin del Departamen-
to de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Ugo Panizza es economista senior de UNCTAD, Naciones Unidas en
Ginebra, Suiza.
J. Mark Payne es especialista en sociedad civil del Departamento de
Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Was-
hington, DC.
Juan Cruz Perusia es especialista asistente de programas de la Seccin de
Operaciones de Investigaciones Educativas del Instituto de Estadsticas
de la Unesco, Montreal, Canad.
Andrs Rodrguez-Clare es profesor de economa de Pennsylvania State
University, University Park, Pennsylvania.
Carlos Scartascini es economista senior del Departamento de Investiga-
ciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Mariana Sousa es estudiante de doctorado de la Universidad de Notre
Dame, South Bend, Indiana.
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Contenido
Prlogo xv
Francis Fukuyama
Reconocimientos xxi
Siglas y abreviaturas xxiii
1. LA REFORMA DEL ESTADO EN AMRICA LATINA: UNA REVOLUCIN
SILENCIOSA 1
Eduardo Lora
2. LA REFORMA POLTICA: CAMBIANDO LAS REGLAS DEL JUEGO 65
J. Mark Payne y Juan Cruz Perusia
3. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA:
OBJETIVOS, DESAFOS Y RESULTADOS 99
Mariana Sousa
4. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS
EN AMRICA LATINA 139
Koldo Echebarra y Juan Carlos Cortzar
5. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 175
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
6. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 209
Eduardo Lora
7. REFORMAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y POLTICA 243
Robert Daughters y Leslie Harper
8. PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 297
Alberto Chong y Juan Benavides
9. DOS DCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 325
Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo Panizza
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA x
10. POLTICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 355
Alberto Melo y Andrs Rodrguez-Clare
11. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 397
Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Mrquez
12. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO:
AMRICA LATINA EN LAS DOS LTIMAS DCADAS 433
Juan Carlos Navarro
RECUADROS
4.1 Uruguay: un punto de inflexin en el tamao de la burocracia 153
4.2 Per: la reduccin ineficaz del tamao de la administracin
pblica 154
4.3 El avance de la meritocracia en Chile 158
4.4 Mrito y flexibilidad en el gobierno central de Costa Rica 159
4.5 Brasil: Reforma y adaptacin de una burocracia administrativa
clsica 162
4.6 Burocracias clientelistas en los pases centroamericanos 167
4.7 La creacin de burocracias basadas en mritos
en las administraciones tributarias 170
5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de
Responsabilidad Fiscal de Brasil 189
12.1 Un catlogo de reformas educativas: la amplia y sostenida
reforma educativa en Chile 437
GRFICOS
1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad poltica, 2004 10
1.1b Imperio de la ley y control de la corrupcin, 2004 11
1.2 Calidad de la administracin pblica 20
1.3 ndice de madurez del proceso de descentralizacin 34
1.4 Calidad regulatoria, 2004 36
1.5 Gasto pblico social per cpita 45
1.6 Distribucin del gasto pblico social 46
2.1 Sistemas de eleccin presidencial (nmero de pases) 72
3.1 Remuneracin de los jueces y tasa de compresin salarial, 2000 120
3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en pases
latinoamericanos seleccionados 121
3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto en pases
latinoamericanos seleccionados 122
4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica 144
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CONTENIDO xi
4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999 152
4.3 Valor de la nmina del sector pblico, 1995 y 1999 155
4.4 ndice de consistencia estratgica de la administracin pblica 156
4.5 ndice de mrito 157
4.6 ndice de capacidad funcional 160
4.7 Subndices de capacidad funcional 161
4.8 Tamao y calidad de la administracin pblica 164
4.9 Configuraciones burocrticas 165
5.1 La trayectoria de las reformas 184
5.2 Instituciones presupuestarias en 2000 y resultados fiscales,
2000-2002 197
6.1 Ingresos tributarios en Amrica Latina 223
6.2 Ingresos tributarios por tipo de impuesto 227
6.3 ndice de neutralidad 230
7.1 Tendencias de descentralizacin fiscal 245
7.2 reas de prioridad en las reformas de polticas de
descentralizacin, 1996 y 2004 247
7.3 Descentralizacin del gasto 255
7.4 Nivel de descentralizacin sectorial, 1985, 1996, 2004 269
7.5 Principales obstculos para la descentralizacin, 1996 y 2004 271
7.6 Impuestos asignados con mayor frecuencia a gobiernos
subnacionales 277
7.7 Impuestos subnacionales: administracin tributaria
y responsabilidades de polticas tributarias 278
7.8 Nivel de madurez en los procesos de descentralizacin
en la regin versus descentralizacin del gasto 290
8.1 Actividad econmica de empresas de propiedad del Estado 301
8.2 Ingresos provenientes de privatizacin de los pases en desarrollo,
1990-99 303
8.3 Privatizacin en Amrica Latina, 1990-2000 306
8.4 Ingresos mundiales de privatizacin por sectores, 1990-2000 306
8.5 Composicin sectorial de los ingresos mundiales de privatizacin,
1990-2000. 307
8.6 Cambios en la rentabilidad despus de la privatizacin 312
8.7 Eficiencia operativa despus de la privatizacin 313
8.8 ndice de regulacin en el sector de telecomunicaciones 317
8.9 ndice de regulacin en el sector elctrico 317
9.1 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en los
activos bancarios totales, segn regiones 331
9.2 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en los
activos bancarios totales, Amrica Latina 332
9.3 Indicadores de desempeo relativo de bancos de propiedad
del Estado versus bancos privados 334
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xii
9.4 Liberalizacin financiera 337
9.5 Liberalizacin financiera en Amrica Latina 338
9.6 Cumplimiento promedio de los principios de Basilea para
la supervisin bancaria efectiva 341
9.7 Reformas a los mercados de capitales en Amrica Latina 343
9.8 Bonos locales como proporcin del PIB 344
9.9 Activos de los fondos de pensiones 345
9.10 Derechos efectivos de los acreedores 349
9.11 Duracin de los procesos por quiebra 350
CUADROS
1.1 Cambios en las reglas de eleccin presidencial, 1978
(o ao de transicin a la democracia) a 2004 14
1.2 Indicadores de calidad de reformas judiciales en pases
seleccionados 18
1.3 Reformas a las instituciones presupuestales 24
1.4 Recaudo de impuestos en 1985-89 y 2000-03 30
1.5 Modelos y caractersticas de las reformas de pensiones en
Amrica Latina, 2005 48
1.6 Reformas institucionales en educacin: descentralizacin
y evaluaciones acadmicas 54
2.1 Cambios en las reglas de la eleccin presidencial, 1978
(o ao de transicin a la democracia) a 2005 70
2.2 Reformas a los sistemas de eleccin presidencial 74
2.3 Reformas a las reglas sobre reeleccin presidencial 78
2.4 Duracin del perodo presidencial 80
2.5 Reformas electorales a la Cmara Baja 83
2.6 Reformas al sistema electoral para el Senado 84
2.7 Efectos tericos esperados de las reformas: Cmara Baja 86
2.8 Efectos tericos esperados de las reformas: Cmara Alta 86
2.9 Elecciones primarias 89
2.10 Legislacin vigente en determinadas reas de reglamentacin
de la financiacin electoral y de los partidos 91
2.11 Lmites sobre el gasto y la duracin de las campaas electorales 92
2.12 Reformas significativas que afectan la reglamentacin
de la financiacin poltica 94
3.1 Objetivos, medios, indicadores de xito y principales
promotores de las reformas 102
3.2 Tipos de reformas segn tipos de reformadores, 1985 a 2004 106
3.3 Principales obstculos a la independencia judicial, por pases 111
3.4 El papel y composicin de los consejos judiciales en pases
latinoamericanos seleccionados 116
C3.5 ndice de reforma judicial en 10 pases latinoamericanos
seleccionados 124
3.5
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CONTENIDO xiii
4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Per 148
5.1 Resumen de las reformas fiscales en Amrica Latina 184
5.2 Restricciones numricas en Amrica Latina 185
5.3 Relaciones entre los poderes: facultades del legislativo
para efectuar cambios a la propuesta del ejecutivo 191
5.4 Restricciones a los ministerios de lnea en sus negociaciones
con el ministerio de finanzas, 2005 193
5.5 Manejo de caja, 2005 194
5.6 Promedio del saldo fiscal primario 197
5.7 Resultados de las regresiones. Variable dependiente:
resultado primario del gobierno general 198
6.1 Tasas impositivas, 1985, 1995 y 2003 214
6.2 Incentivos tributarios a la produccin e inversin,
aos alrededor de 2000 216
6.3 Niveles de exencin de impuestos a los ingresos personales
y niveles mnimos de ingresos gravados con la tasa mxima 219
6.4 Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, por pases 224
6.5 Costos del recaudo de impuestos en pases latinoamericanos
seleccionados, 1998 228
6.6 ndice de neutralidad tributaria, pases seleccionados 231
6.7 Impuestos a las transacciones financieras 232
6.8 Resumen de los estudios sobre la incidencia de los impuestos
a los ingresos y al valor agregado 233
6.9 Gastos tributarios en pases seleccionados 237
6.10 Prdida de ingresos tributarios por los Acuerdos de Libre
Comercio con E.U. 233
7.1 Primer ao de elecciones democrticas para jefes
municipales y de gobierno intermedio del poder ejecutivo 249
7.2 Reformas que afectaron la autonoma poltica
y participacin ciudadana en los gobiernos subnacionales 251
7.3 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles avanzados
de descentralizacin 257
7.4 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles intermedios
de descentralizacin 259
7.5 Secuencia de reformas fiscales en pases con descentralizacin
limitada o incipiente 264
7.6 Polticas de restriccin al endeudamiento por pases, 1996 y 2004 285
8.1 Caractersticas que afectan el alcance y la secuencia
de la privatizacin 310
9.1 Participacin de activos bancarios pblicos 333
9.2 Requisitos de capital en Amrica Latina 340
9.3 Implementacin de fondos privados de pensiones 345
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xiv
9.4 Medidas del desarrollo del mercado de acciones para pases
seleccionados, 2003 346
10.1 Proteccin de las importaciones en el mundo en desarrollo
en 1985 y en los primeros aos de la dcada de 2000 358
10.2 Actividad de las empresas de propiedad del Estado como
porcentaje del PIB 361
10.3 Los fondos sectoriales tecnolgicos de Brasil 374
10.4 Fondos de apoyo a las actividades de ciencia y tecnologa
en Chile 377
10.5 Programas de promocin de redes de produccin horizontal,
vertical y territorial 380
10.6 Incentivos financieros y fiscales para sectores especficos
en Amrica Latina y el Caribe, 2001 381
10.7 Resumen de los incentivos fiscales a las exportaciones 386
10.9 Crdito otorgado por bancos pblicos de desarrollo 390
11.1 Caractersticas de los sistemas de pensiones en Amrica Latina,
2005 402
11.2 Sistemas privados y pblicos: indicadores de desempeo,
2000-04 406
11.3 Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas 422
12.1 Nivel de gobierno responsable de la educacin 439
12.2 Sistemas de evaluacin en Amrica Latina 449
12.3 Tasas de matrcula, 1990 y 2000 462
12.4 Aos de educacin, 1990 y 2000 463
12.5 Comparacin de tasas de matrcula escolar entre los quintiles
1 y 5 de distribucin del ingreso 465
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Prlogo
Francis Fukuyama*
1
EN LA LTIMA DCADA HA SURGIDO un amplio consenso en torno a la
importancia de las instituciones y la capacidad de los Estados de pro-
porcionar bienes pblicos indispensables como determinantes esenciales
del crecimiento econmico. El nfasis en las polticas econmicas que
caracterizaron gran parte de los aos ochenta y noventa ha dado paso a
una mayor apreciacin del hecho de que las polticas deben ejecutarse
dentro del marco institucional apropiado: si ste no existe o no funciona
de manera adecuada, una poltica que de otra forma sera buena, tal como
la privatizacin o la liberacin de los mercados de capital, podra tener
consecuencias muy negativas. A su vez, la calidad del funcionamiento de
las instituciones y la capacidad de reformarlas dependen de una multitud
de factores polticos, pues las instituciones afectan y reflejan los intereses
de actores importantes en cada sociedad.
Sin embargo, el consenso sobre la importancia de las instituciones ha
ocultado varias reas de incertidumbre. Una de ellas se refiere a cules
instituciones son exactamente las ms importantes para el crecimiento
econmico. Los economistas han tenido la tendencia a enfatizar los dere-
chos de propiedad y las instituciones legales necesarias para protegerlos.
Un rgimen de derechos de propiedad existe dentro de otro conjunto
de instituciones, esto es, el sistema poltico general cuyas funciones son
facilitar la accin colectiva, resolver conflictos y legitimar decisiones
tomadas por la comunidad poltica. Un sistema poltico dado puede
no ser suficiente para generar la voluntad poltica de, por ejemplo,
reformar un sistema judicial corrupto, o puede ser inestable debido a la
incapacidad de resolver conflictos sociales sobre distribucin o acceso
al poder poltico. Adems, el trmino instituciones como lo utilizan
normalmente los economistas comprende no slo reglas formales tales
como constituciones y sistemas legales, sino tambin normas y hbitos
informales que interactan con las leyes y normas formales en formas
complejas, las cuales son aun ms difciles de observar y tranformar.
* Profesor de la ctedra Bernard L. Schwartz de Economa Poltica Internacional
en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xvi
As, aunque se ha establecido la relacin emprica entre las institu-
ciones y el crecimiento, sabemos mucho menos sobre los mecanismos
que moldean a las instituciones y las estrategias prcticas y operables
que pueden ocasionar la reforma institucional. Por eso es importante
estudiar la experiencia actual de los pases que han emprendido reformas
institucionales, examinar qu progreso se ha realizado, qu obstculos
existen y cules han sido los efectos de las reformas que han tenido xito.
En esto radica el valor del presente volumen sobre reformas estatales en
Amrica Latina.
Quizs el hallazgo ms notable en este libro es que se ha llevado a
cabo en toda la regin una silenciosa revolucin institucional, que ha
escapado a la atencin de muchos observadores. Amrica Latina ha ex-
perimentado muchas adversidades fuertes. Argentina sufri una severa
crisis en 2001 que provoc la disolucin de su rgimen monetario y un
incumplimiento masivo de su deuda pblica. Venezuela ha presenciado
un desmantelamiento continuo de sus instituciones democrticas bajo
la presidencia de Hugo Chvez, como tambin la politizacin de sus
instituciones econmicas. Populistas similares han aparecido en la escena
en Bolivia, Ecuador y en otros pases de la regin. En Hait, la regin
contempla una genuina falla del Estado.
Estos casos tan visibles de inestabilidad, sin embargo, desvan la
atencin del amplio progreso en formacin de capacidad institucional
realizado en otros lugares de la regin. En El estado de las reformas del
Estado en Amrica Latina se documenta un nmero apreciable de reas
en las que ha ocurrido este progreso. De la mayor importancia son las
instituciones responsables del diseo de las polticas monetaria y fiscal: los
bancos centrales, ministerios de finanzas y autoridades presupuestarias.
La crisis de la deuda latinoamericana de principios de los aos ochenta
surgi, al fin y al cabo, precisamente a causa de los dbiles diseos institu-
cionales en estos campos. El aumento del precio del petrleo provocado
por los choques petroleros de los aos setenta ejerci presin sobre las
cuentas corrientes y, a diferencia de la rpida reaccin de Asia oriental,
muchos pases latinoamericanos importadores de petrleo respondieron,
no recortando los gastos del gobierno para mantener el equilibrio fiscal
bajo control, sino incurriendo en deudas en petrodlares reciclados. Por
su parte, los pases exportadores de petrleo se embarcaron en niveles
de gasto muy por encima de sus ingresos. Los bancos centrales cubrieron
los dficit fiscales por medio de emisiones monetarias, lo que condujo a
espirales inflacionarios, cada de las monedas, devaluaciones y recesiones.
Las consecuencias de esta mala administracin de las polticas macroeco-
nmicas fueron devastadoras: las tasas de crecimiento y los ingresos per
cpita se estancaron o cayeron y los ndices de pobreza aumentaron.
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PRLOGO xvii
Hoy la situacin es muy distinta. La independencia de los bancos
centrales ha aumentado y es muy superior la capacidad tcnica de los
gobiernos para administrar los presupuestos. La capacidad de controlar el
dficit fiscal requiere a menudo reformas polticas importantes. En pases
grandes de rgimen federal, como Argentina, Brasil y Mxico, los Esta-
dos individuales abusaron de sus poderes constitucionales y acumularon
desequilibrios fiscales aunque el gobierno central mantuviera la disciplina
presupuestaria; los presupuestos nacionales no pudieron alinearse sin una
reasignacin de poder entre los gobiernos centrales y estatales.
Amrica Latina se enfrenta hoy a desafos no muy diferentes a los
de finales de los aos setenta, cuando subieron con rapidez los precios
de la energa y surgi una abundante oferta de financiacin externa que
se tradujo en dficit fiscales y de cuenta corriente. An as, en general,
pocos gobiernos de la regin parecen inclinados a repetir los errores
macroeconmicos del pasado, lo cual ha sido vlido en pases como
Argentina y Brasil dirigidos por presidentes de izquierda que han sido
cautos en cuestionar los nuevos consensos sobre la administracin pru-
dente de la macroeconoma.
Un segundo campo importante de reforma ha sido el intento de
descentralizar el poder poltico, no slo a nivel de Estados individuales
(como ha sucedido por mucho tiempo en los grandes pases federales de la
regin), sino tambin hacia las municipalidades y localidades. Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Per y Venezuela, han emprendido iniciativas
importantes en esta direccin. En Brasil, la ciudad de Prto Alegre incur-
sion en un experimento muy notorio de presupuestacin participativa
durante los primeros aos de la dcada de 1990, lo que ha tenido el
efecto positivo de debilitar las tradicionales redes de clientelismo y de
obligar a los gobiernos locales a ser ms transparentes en cuanto al uso
de los fondos. La elaboracin presupuestal participativa se ha extendido
ahora a ms de 140 ciudades de Brasil y se ha replicado en otras partes
de la regin. En Colombia, la eleccin directa de alcaldes ha permitido
a las municipalidades enfrentar de diversas formas los problemas de in-
seguridad resultantes del trfico de drogas y experimentar tambin con
diversas modalidades de reforma educativa.
Pero la descentralizacin, claro est, no es una panacea y su impacto
depende en buena parte de la forma en que se comparten responsabili-
dades y presupuestos entre autoridades centrales y locales. Con la ley de
descentralizacin de 1994 de Bolivia, se cre un gran nmero de pequeas
unidades administrativas, pero la ley no les concedi poder real en reas
crticas como la educacin. La capacidad de los estados subnacionales
para manejar los dficit presupuestarios ha sido un obstculo en los pases
federales, como Argentina y Brasil, aunque con la Ley de Responsabilidad
Fiscal de 2000 Brasil avanz en la solucin de este problema.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xviii
Como lo indica este libro, el diseo de sistemas descentralizados es
crtico para su xito o fracaso. No es suficiente con slo trasladar la
responsabilidad a un nivel inferior de gobierno. Si ste contina depen-
diendo de los recursos del gobierno central, o no se enfrenta a restric-
ciones presupuestarias rgidas, puede viciarse el intento de reforma. Es
importante mantener lneas de autoridad distintas, pues si se prestan para
la renegociacin constante, los esfuerzos fluirn hacia esa actividad en
lugar de hacia la implementacin de polticas pblicas.
Por ltimo, se han emprendido numerosos esfuerzos para reformar los
sistemas polticos, sea para hacerlos ms representativos o para incrementar
la eficiencia de la toma de decisiones. Hace dos dcadas, el politlogo Juan
Linz critic el presidencialismo como institucin en Latinoamrica.
1
La
naturaleza propia de las elecciones presidenciales produjo a menudo lde-
res elegidos por slo una minora del electorado y tales lderes carecieron
por tanto de legitimidad. En el debate suscitado por Linz, la atencin se
desplaz de la forma como funciona el ejecutivo a los sistemas electorales.
En Amrica Latina, las legislaturas con mucha frecuencia no fueron capaces
de generar mayoras fuertes y estables para dar soporte a las iniciativas
provenientes del ejecutivo. En esto, las reglas precisas (como la inhabilidad
de los partidos polticos en Colombia para controlar quin participaba en
sus propias listas) fueron de mucha importancia.
La gran actividad en este campo ha tenido con frecuencia resultados
mezclados. Argentina, Colombia y Per extendieron perodos de gobierno
para los presidentes, reforma que puede o no ser deseable en s misma,
pero que coincidi con las ambiciones de presidentes particulares para
continuar en el cargo. La introduccin de votaciones de segunda vuelta
resuelve el problema de los presidentes minoritarios, pero tiende tambin
a fragmentar los sistemas de partidos. El diseo de sistemas polticos im-
plica compensaciones entre bienes sociales en competencia (por ejemplo,
decisin contra resolucin), con el resultado de que no hay un diseo
institucional claramente ptimo.
Este libro tambin demuestra que siguen presentes enormes debilida-
des en las instituciones latinoamericanas que continuarn restringiendo las
perspectivas de la regin para el desarrollo econmico y las democracias
estables. Las ms serias son la corrupcin y el dbil imperio de la ley
en virtualmente todos los pases excepto Chile, haciendo inseguros los
derechos de propiedad y dirigiendo gran parte de la actividad econmica
1 Ver Juan J. Linz, Democracy: Presidential or Parliamentary - Does It Make a Di-
fference? (artculo preparado para el Taller sobre partidos polticos en el Cono
Sur, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars, Washington, DC, 1984)
y Juan J. Linz, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy 1 (invierno,
1990): 51-69.
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PRLOGO xix
al sector informal. La administracin pblica general contina siendo
deficiente y los gobiernos que fracasan en prestar servicios pblicos ne-
cesarios para sus votantes debilitan su propia legitimidad y provocan el
cinismo sobre la democracia misma. En la Venezuela de Hugo Chvez se
ha presenciado una sustancial regresin institucional porque el presidente
ha politizado o colocado bajo su control virtualmente todas las institu-
ciones de responsabilidad horizontal: Congreso, sindicatos, la comisin
electoral, la compaa petrolera estatal y el sistema judicial.
Es comprensible que el progreso haya sido ms lento en un rea como
la reforma legal que en la reforma de instituciones referentes a la poltica
macroeconmica. Esta ltima incluye agencias pblicas con bajo volumen
de transacciones y alta especificidad. Una institucin tal como un banco
central toma relativamente pocas decisiones y las que toma son rpida-
mente controlables. Por eso es relativamente fcil para los principales,
mantener responsables de su comportamiento a sus agentes. Eso mismo
es mucho menos vlido en los sistemas legales, porque el alto volumen
transaccional y la baja especificidad dificultan mucho ms el mantener
responsables a los agentes.
En una publicacin anterior del Banco Interamericano de Desarrollo,
La poltica de las polticas pblicas,
2
se argumenta que ha cambiado la
agenda de investigacin en el rea de las instituciones. La importancia
general de las instituciones es algo aceptado ya, como tambin las for-
mas tericas en las que los distintos tipos de diseo institucional afec-
tan al diseo de polticas. Lo que se comprende menos son los rasgos
especficos de instituciones particulares muchos de los cuales son ms
producto de reglas informales que formales los cuales a menudo mar-
can la diferencia entre efectividad y falta de funcionalidad. El contexto
local, la historia y la tradicin son extremadamente importantes para
configurar la manera como funcionan las instituciones especficas; sin
un entendimiento emprico de estos factores, es imposible avanzar con
un programa viable de reformas institucionales. Es en este contexto que
El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina hace una contri-
bucin muy valiosa a la creciente literatura sobre instituciones y sugiere
caminos especficos hacia adelante en la etapa siguiente del desarrollo
institucional latinoamericano.
2 Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarra, Eduardo Lora y Mark Pa-
yne, 2005. La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 2006. Washington, DC: Banco Interamericano de De-
sarrollo.
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Reconocimientos
EL PRESENTE LIBRO ES PARTE de un ambicioso proyecto sobre instituciones
polticas y de gobierno en Amrica Latina, que realiza el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID). Las semillas de este proyecto se sembraron hace
ms de cuatro aos con un estudio de la Red de Investigacin Latinoame-
ricana dirigido por Ernesto Stein y Mariano Tommasi, que vino a ser la
base del Informe de Progreso Econmico y Social 2006 del BID titulado
La poltica de las polticas pblicas. En la preparacin de este trabajo
pionero estuvieron involucrados virtualmente todos los colaboradores
de este volumen, a quienes originalmente se les solicit preparar notas
sucintas sobre el estado de los distintos tipos de instituciones pblicas de
Amrica Latina. Percatndose de que existan grandes vacos para produ-
cir siquiera una descripcin bsica de los gobiernos latinoamericanos, los
colaboradores con generosidad acordaron embarcarse en una empresa
ms ambiciosa, la cual ahora se refleja en el presente libro. El estado de
las reformas del Estado en Amrica Latina se ha beneficiado de muchas
sinergias con los otros componentes de ese proyecto ms amplio.
Un verdadero ejrcito de investigadores, escritores, editores y personal
administrativo contribuy a hacer de este libro una realidad. Aparte de los
autores de los captulos, muchas otras personas merecen reconocimiento
especial por su investigacin econmica y sus comentarios sustanciales a
numerosos borradores, como son Martn Bes, Cecilia Caldern, Mauricio
Crdenas, Regina Crdenas, Cindy Clement, Eduardo Fernndez-Arias,
Florencio Lpez-de-Silanes, Claudio Store, Vito Tanzi, Luiz Villela y un
rbitro annimo. Tambin merecen agradecimientos especiales todos
aquellos que participaron en el Taller sobre Reforma del Estado, llevado
a cabo en las instalaciones principales del BID en agosto de 2005 y en
otros seminarios relacionados.
Gran parte de la informacin para los captulos del libro provino de
fuentes de los pases de la regin. Me gustara ofrecer mis agradecimientos
a todos los ministerios, institutos de estadstica, autoridades oficiales y
a otras fuentes de datos de los pases de toda Amrica Latina. En parti-
cular, las autoridades de numerosos pases respondieron a una serie de
encuestas sobre instituciones de presupuestos que fueron indispensables
para la preparacin del captulo 5.
Las ideas se convierten en libros exitosos gracias al apoyo editorial y
administrativo capaz. Por su ayuda excepcional en esta rea me gustara
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xxii
agradecer a Heather Berkman, Juan Camilo Chaparro, Rita Funaro, Elton
Mancilla, Mara Helena Melasecca y Mariela Semidey. Por colaborar en
todo estoy muy agradecido al equipo editorial del Banco Mundial liderado
por Dina Towbin bajo la direccin de Santiago Pombo y al equipo de
Mayol Ediciones para la versin espaola, liderado por Mauricio Jim-
nez y Mara Teresa Barajas. Por ltimo, este libro no habra sido posible
sin las mltiples contribuciones de Carlos Andrs Gmez-Pea, quien
proporcion meticulosa asistencia investigadora y sigui cuidadosamente
el proceso de produccin de principio a fin.
Eduardo Lora
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Siglas y abreviaturas
ABA/Ceeli* Iniciativa del Derecho de Europa Central y Oriental de la
Asociacin Norteamericana de Abogados
AIOS Asociacin Internacional de Organismos de Supervisin de
Fondos de Pensiones
AVEC Asociacin Venezolana de Escuelas Catlicas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
Carce Comit Asesor Regional de Comercio Exterior Red Co-
lombia Compite
EPE Empresa de Propiedad del Estado
IDA ndice de Descentralizacin de Actividades
IED Inversin Extranjera Directa
IMD ndice de Madurez de Descentralizacin
IRJ ndice de Reforma Judicial
IVA Impuesto al Valor Agregado
I&D Investigacin y Desarrollo
Feirep Fondo para la Estabilizacin, Inversin Social y Productiva
y la Reduccin de la Deuda Pblica (Ecuador)
FEP Fondo de Estabilizacin del Petrleo (Ecuador)
FMI Fondo Monetario Internacional
Fundef Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin
Fundamental y la Valorizacin de la Enseanza (Brasil)
GATT* Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
GFS* Anuario de Estadsticas de las Finanzas Pblicas Fondo
Monetario Internacional
Grade Grupo para el Anlisis del Desarrollo
Llece Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad
de la Educacin
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econ-
micos
PIB Producto Interno Bruto
Pirls* Programa en Estudio de Alfabetizacin en Lectura Interna-
cional
PISA* Programa de Evaluacin Internacional Estudiantil
Preal* Programa de Promocin de la Reforma Educativa de Amrica
Latina y el Caribe
Timss* Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias
(*) Por sus iniciales en ingls
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1
La reforma del Estado en Amrica
Latina: una revolucin silenciosa
Eduardo Lora
EN LA DCADA DE 1980 ENTR EN CRISIS el Estado intervencionista, pater-
nalista y centralista que, con diversos grados de xito, haban intentado
establecer los pases latinoamericanos durante medio siglo siguiendo el
ejemplo de Europa.
1
La crisis del Estado en Amrica Latina se manifest
plenamente a partir de la erupcin de la crisis de la deuda externa, cuan-
do Mxico declar la moratoria de sus obligaciones en 1982. La crisis
surgi primero como un problema fiscal, porque se agotaron las fuentes
que durante varias dcadas haban financiado la expansin del aparato
burocrtico, como la gradual monetizacin de economas en expansin,
2

las rentas provenientes de la prestacin de los servicios pblicos en con-
diciones monopolistas a las clases altas y medias, las contribuciones de
los trabajadores a sistemas de seguridad social que an tenan muy pocos
pensionados y la obtencin de recursos tributarios de fcil recoleccin
pero que entorpecan el comercio internacional y distorsionaban las de-
cisiones de inversin y produccin. Los indicios de agotamiento de estos
recursos fiscales ya eran evidentes en varios pases en los aos setenta,
pero las soluciones se aplazaron porque los altos precios del petrleo,
aparte de crear nuevas rentas en los pases exportadores del crudo como
Mxico y Venezuela, alimentaron el reciclaje de los excedentes financieros
1 Whitehead (1994) proporciona una excelente resea histrica de la transforma-
cin del Estado en Amrica Latina desde 1930. Pereira (1998) analiza las causas
e implicaciones de la crisis del Estado.
2 El aumento en la circulacin de dinero fiduciario (es decir, cuyo nico respaldo
es la promesa del gobierno soberano) es una fuente de financiamiento sin mayor
costo para el Tesoro, que recibe el nombre de seignorage o seoraje (beneficio
de acuacin).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 2
de los pases petroleros del Medio Oriente a travs de prstamos bancarios
para los gobiernos latinoamericanos. Cuando el aumento de las tasas de
inters internacionales y la consecuente crisis de la deuda pusieron fin a
esta fuente de prstamos, algunos pases acudieron en forma creciente
a la emisin monetaria desbordada, poniendo en marcha o acelerando
procesos inflacionarios ya arraigados en varios pases. A los pocos aos
este mtodo
3
tambin habra de perder efectividad a medida que el p-
blico le hua a las monedas nacionales.
Pero la crisis del Estado latinoamericano no fue solamente una crisis
fiscal; tambin fue una crisis de funcionamiento del aparato administrati-
vo y, como consecuencia final de todo, una crisis de legitimidad poltica.
La expansin del Estado desde la dcada de 1930 se haba asentado
sobre bases firmes en Argentina, Chile y Uruguay, que contaban ya con
capacidades administrativas y recursos humanos calificados, y logr
consolidarse tambin en buena medida en Brasil, Colombia, Costa Rica
y Mxico, que haban establecido una densa red de organismos pblicos
relativamente eficaces. Hacia la dcada de 1980, la complejidad que
alcanzaron los aparatos administrativos en la mayora de pases haba
llevado a la burocratizacin, es decir el exceso de empleo pblico,
4
y a
rendimientos decrecientes de los recursos utilizados, que se manifestaban
en el estancamiento de las coberturas y el deterioro de la calidad de los
servicios de educacin, salud, agua, electricidad y telecomunicaciones.
En los pases con capacidades burocrticas ms modestas e instituciones
pblicas ms dbiles, no slo eran evidentes las deficiencias de cobertura y
calidad, sino tambin problemas ms crticos de corrupcin y desperdicio
de recursos; y en algunos la captura de las polticas econmicas por parte
de los grupos de inters y los sectores vinculados al poder.
5

La crisis de legitimidad del Estado tuvo expresiones muy diversas
dependiendo de los contextos polticos. Los regmenes militares desarro-
llistas vigentes en buena parte de Suramrica promotores del desarrollo
industrial y de masivas inversiones en infraestructura directamente sopor-
3 Que se conoce con el nombre de impuesto inflacionario, pues es un recurso
fiscal que se deriva de la prdida de poder de compra del dinero en manos del
pblico.
4 Segn Whitehead (1994), mientras que el empleo pblico en promedio en Amri-
ca Latina absorba slo 0,8% de la poblacin en 1925, haba ascendido a 1,2% en
1960 y en 1980 representaba ya 4,8% de la poblacin total (aunque incluyendo
en esta ltima cifra las empresas estatales). En los pases desarrollados la tenden-
cia fue semejante: segn Tanzi y Schuknecht (2000), pg. 26, como porcentaje del
empleo total, el empleo pblico pas de 3,7 en 1913 a 12,3 en 1960 y a 17,5 en
1980.
5 Corrales (2003) describe en forma concisa las deficiencias de la capacidad del
Estado y su captura.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 3
tadas por el Estado, sin mucha consideracin de su viabilidad financiera
y econmica perdieron el limitado respaldo popular con que alguna
vez haban contado y la capacidad econmica para cooptar a las lites
empresariales y financieras. Aunque la dictadura de Pinochet implant
un modelo de Estado ms a tono con las nuevas tendencias liberales de
mercado neoliberalismo, y consigui poner rpidamente en pie a la
economa despus de la profunda crisis de 1982, al mejorar las condi-
ciones de vida la arraigada tradicin democrtica e institucional de los
chilenos logr restaurar la democracia en forma totalmente pacfica en
1990. Las democracias mono o bipartidistas y excluyentes de Colombia,
Mxico y Venezuela se vieron forzadas a abrir espacios de participacin
a los grupos polticos y sociales marginados, lo que a la postre dio lugar
a cambios profundos en los regmenes polticos de estos pases en los
noventa. Algunos de los pases centroamericanos ms pobres, manejados
todava por gobiernos de corte patrimonialista, atravesaron por guerras
civiles e inestabilidad poltica, como antesala a la democracia.
Esta crisis multidimensional del Estado contribuy en forma decisiva
a producir tres fenmenos comunes a todos los pases latinoamericanos,
que cambiaron la fisonoma econmica y poltica de la regin. Estos fen-
menos fueron la democratizacin, la estabilizacin macroeconmica (es
decir la reduccin de la inflacin y el control de los grandes desrdenes
fiscales a ella asociados) y la apertura de los pases al comercio interna-
cional mediante la reduccin de aranceles y otras trabas al comercio. De
los 18 pases latinoamericanos, en 1980 solamente seis eran gobernados
por presidentes elegidos popularmente. Dos dcadas ms tarde, todos
los pases tenan elecciones regulares, y aunque 11 presidentes fueron
depuestos entre 1992 y 2005 (Stein y otros, 2005), en todos los casos
fueron remplazados en pocos das o semanas con arreglo a los mecanis-
mos constitucionales. La estabilizacin fue igualmente generalizada. A
finales de la dcada del ochenta, de los mismos 18 pases 11 tenan tasas
de inflacin de ms de 20%, y cuatro sufran de aumentos de precios
de ms de 1.000% anual. En contraste, en el perodo 2001-05 ningn
pas tuvo una tasa de inflacin promedio superior a 20%, y slo cinco
pases registraron en alguno de estos aos una inflacin por encima de
esta cota (con un mximo de 41% en Argentina en 2002). La apertura
comercial fue tambin un fenmeno comn a todos los pases. El arancel
promedio a las importaciones en los pases suramericanos pas de 55%
en 1985 a aproximadamente 10% en el ao 2000, y en el grupo de pases
centroamericanos y Mxico se redujo aun ms, al pasar de 66% a 6%.
La apertura internacional se extendi tambin al comercio de servicios,
a la inversin extranjera directa y al financiamiento internacional.
Por supuesto que la crisis del Estado no fue la nica causa detrs de
la democratizacin, la estabilizacin o la apertura. Otra causa que con-
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 4
tribuy a estos fenmenos fue la globalizacin, puesto que la reduccin
de los costos de transporte y la difusin de las nuevas tecnologas de la
informtica y las telecomunicaciones elevaron las ganancias potenciales
del comercio y del cambio tecnolgico, a la vez que aumentaron la expo-
sicin de los pases a las nuevas tendencias ideolgicas sobre el Estado y
sobre el manejo de la economa. El derrumbe de los sistemas comunistas
de Europa en 1989 y el retorno de los capitales internacionales a los
pases latinoamericanos, gracias al Plan Brady
6
y a la creciente liquidez
internacional, ayudaron a consolidar el proceso de democratizacin de
Amrica Latina y crearon alicientes para iniciar procesos de reforma
econmica. La frustracin que haba dejado la dcada perdida de los
aos ochenta y la promesa que ofreca replicar las polticas que haba
adoptado Chile, contribuyeron a reforzar el inters por la estabilizacin
y la apertura econmicas. El xito de los pases del sureste asitico con
modelos de crecimiento basados en la disciplina fiscal y la orientacin
hacia las exportaciones, seguramente contribuy tambin a las nuevas
orientaciones de poltica.
7
Los elementos ms comunes de la primera
oleada de reformas que se produjo en este contexto dieron lugar al co-
nocido Consenso de Washington (Williamson, 1990).
La democratizacin, la estabilizacin y la apertura son el punto de
partida de este libro.
8
Estos fenmenos que, como hemos visto, fueron
en parte propiciados por la crisis del Estado, contribuyeron a impulsar
las reformas del mismo durante las dos ltimas dcadas (proceso que ya
se haba iniciado en algunos casos antes de estos fenmenos).
9
Por su
misma naturaleza, la democratizacin dio origen a las reformas de los
6 Iniciativa liderada por el gobierno de Estados Unidos bajo la direccin de Ni-
cholas Brady para convertir las deudas bancarias incumplidas de los pases en
desarrollo en bonos a largo plazo para restaurar el acceso de esos pases a las
finanzas internacionales.
7 Actualmente se reconoce, sin embargo, que la versin de ese modelo que fue
difundida tan exitosamente por el Banco Mundial (1993), exageraba el papel
de los mercados y minimizaba la importancia que en realidad haba tenido el
Estado como promotor de nuevos sectores y como coordinador de los esfuerzos
de inversin e innovacin.
8 Entre los numerosos estudios sobre la democratizacin latinoamericana vale la
pena destacar Huntington (1991). Sobre la estabilizacin macro y la apertura
comercial se sugiere Edwards (1994) y Kuczinsky y Williamson (2004).
9 Hay numerosos antecedentes de reformas de instituciones estatales en diversos
pases antes de la democratizacin, la estabilizacin o la apertura, que ocurrie-
ron en respuesta a las seales de crisis de los sistemas tradicionales de provisin
de los servicios sociales o de intervencin en los sectores econmicos. Un caso
destacado es Chile, donde importantes reformas tuvieron lugar durante la dicta-
dura (1973-1990). Sin embargo, en la mayora de pases es slo desde mediados
o finales de los ochenta que los intentos de reforma del Estado implican una
ruptura con los moldes anteriores de organizacin y manejo del mismo.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 5
sistemas polticos, y en especial de los electorales, y del funcionamiento
de los partidos, no slo para hacer posible el sufragio, sino para acer-
car al electorado a los rganos legislativos y hacerlos ms relevantes.
La democratizacin tambin indujo diversas reformas de los sistemas
judiciales, tanto para impedir los excesos del poder presidencial que se
tuvieron en los regmenes autoritarios, como para ampliar el acceso a la
justicia ms all de las lites. Puesto que en la mayora de pases la de-
mocratizacin se extendi en los aos ochenta y noventa a los gobiernos
provinciales y municipales, fortaleci la demanda popular para ampliar
y mejorar los servicios domiciliarios y sociales que son responsabilidad
de estos gobiernos subnacionales, incidiendo, por tanto, en la reforma
de estos sectores.
La estabilizacin de precios fue desde un principio una conquista
vulnerable, porque prcticamente en todos los pases se bas inicialmente
en recortes abruptos del gasto pblico o en manejos de la tasa de cambio
imposibles de sostener indefinidamente. Pero los dividendos polticos
de controlar la inflacin fueron tan sustanciales
10
, que los partidos en
el gobierno rpidamente cerraron filas para apuntalar los logros a travs
de otras reformas, como la independencia del banco central, el fortale-
cimiento de los sistemas tributarios o las privatizaciones y, cuando estos
puntales mostraron no ser suficientes, la reforma de las instituciones pre-
supuestales. El consenso sobre la importancia de la estabilidad de precios,
y sobre la necesidad de una slida situacin fiscal para darle base, tambin
contribuy a la reforma de los sistemas financieros y de los sistemas de
pensiones, ya que la amenaza de crisis en estos sectores era y en muchos
pases an contina siendo un factor de debilidad fiscal, ya que el Estado
es el garante ltimo del funcionamiento de estos sistemas.
Por su parte, la decisin de integrar ms estrechamente las economas
a los flujos de comercio, inversin, financiamiento y tecnologa, incidi
en la reforma de diversas reas de funcionamiento del Estado en las
dos ltimas dcadas. La apertura fue en s misma un reconocimiento de
que el Estado estaba perdiendo autonoma para proteger la economa y
mantener la competitividad, para manejar la poltica macroeconmica
en direcciones opuestas a las tendencias financieras internacionales o
para financiarse con impuestos al comercio internacional.
11
En conse-
cuencia, las polticas e instituciones tributarias se reformaron en parte
10 Vase al respecto la revisin de estudios y las estimaciones economtricas de
Lora y Olivera (2005). Los principales beneficiarios de la reduccin de la infla-
cin fueron los asalariados y las clases medias urbanas, grupos decisivos electo-
ralmente en muchos pases.
11 Corrales (2003) muestra que, aunque a menudo se afirma que la apertura fue el
resultado de presiones externas, las deficiencias del Estado fueron una causa ms
poderosa.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 6
para compensar los menores recaudos arancelarios, pero tambin para
mejorar la competitividad de los productos nacionales y atraer inversin.
Las prcticas de regulacin de los sistemas financieros y de los sectores
de infraestructura se adecuaron en lo posible a los estndares internacio-
nales con los mismos fines. En los pases ms expuestos a la competencia
internacional, la apertura contribuy tambin a iniciar procesos de re-
forma en los sectores de educacin y justicia y a fortalecer los derechos
de propiedad intelectual. Adems, la mayor integracin internacional
posiblemente contribuy tambin a la dispersin de las ideas, facilitando
por ejemplo la propagacin de las reformas de los sistemas de pensiones
inspiradas en el modelo chileno, la multiplicacin de las entidades regu-
latorias independientes
12
y la difusin de algunos sistemas exitosos de
proteccin social, como el programa Oportunidades de Mxico.
Al hacerse evidente la crisis del Estado en los ochenta y producirse
recortes repentinos en el gasto pblico, liquidaciones de empresas esta-
tales y un virtual colapso de algunas funciones del Estado en los pases
ms severamente afectados, los opositores a las reformas crearon el
mito de que el antiguo modelo de Estado paternalista, intervencionista
y generador de empleos pblicos innecesarios sera remplazado por un
Estado minimalista, concentrado en proteger los derechos de propie-
dad, asegurar la estabilidad macroeconmica y garantizar el acceso tan
solo a los ms elementales servicios de justicia, salud y educacin. Este
temido Estado de corte neoliberal nunca lleg a ser una realidad. Como
se documenta ampliamente en este libro, el nuevo Estado que se perfila
despus de dos dcadas de reformas es de un corte ms social-liberal,
para utilizar el trmino acuado por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998),
arquitecto de la reforma del Estado brasileo durante la presidencia de
Fernando Henrique Cardoso. En comparacin con el modelo de Estado
anterior, esto significa un Estado ms acotado en tamao y en objeti-
vos; ms representativo y legtimo; menos centralizado; ms gerencial y
menos burocrtico; promotor en lugar de protector del sector privado
y del empleo, y garante del acceso a los servicios bsicos de educacin,
salud y seguridad social, aunque no necesariamente productor de estos
servicios en su totalidad. Sin embargo, as como el Estado neoliberal
nunca se materializ plenamente, tampoco este ideal liberal corresponde
exactamente al Estado de ningn pas latinoamericano.
En este libro no se pretende analizar todos los aspectos de la reforma
del Estado de las dos ltimas dcadas. Su objetivo ms limitado es concen-
trarse en las reas ms importantes de reforma de carcter institucional,
las cuales han sido mucho menos estudiadas en forma sistemtica que las
12 Sobre la difusin internacional del capitalismo regulador vase Levi-Faur y Jor-
dana (2005).
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 7
reformas econmicas resultantes de la estabilizacin y la desregulacin,
que son la columna vertebral del Consenso de Washington. Como fue
sealado por Moiss Nam (1994), y verificado luego por numerosos
estudios, las reformas institucionales, o de segunda generacin son un
complemento necesario para que las reformas del Consenso de Washing-
ton puedan efectivamente acelerar el crecimiento y contribuir a lograr
otros objetivos de desarrollo.
13
Aunque hay muy valiosos estudios para diferentes reas de reforma
del Estado, ningn trabajo ofrece una visin panormica del conjunto
de la reforma. Con este libro se intenta llenar parte de este vaco, apro-
vechando una serie de monografas comisionadas por el Departamento
de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el
fin de describir el alcance de las principales dimensiones de las reformas
institucionales del Estado que, en forma silenciosa y gradual, han tenido
lugar en Amrica Latina. Este esfuerzo es parte de un proyecto ms amplio
sobre polticas pblicas, que incluye estudios sobre los aspectos polticos
de los procesos de reforma y el papel de los actores y las instituciones
polticas en la toma de decisiones pblicas, temas stos que se tocan aqu
apenas en forma marginal (vase Stein y otros, 2005).
El libro est estructurado alrededor de cuatro grandes reas de reforma
institucional: a) las instituciones polticas y la organizacin del Estado,
b) las instituciones fiscales, tributarias y de descentralizacin, c) las insti-
tuciones de las polticas econmicas sectoriales, y d) las instituciones de
las polticas sociales. Se trata de una agrupacin imprecisa pues, como
veremos, hay diversos cruces entre estas reas de reforma. Tampoco es
totalmente ntida la separacin con las reformas econmicas de primera
generacin, lo cual no debe ser sorprendente dado que las medidas de
liberacin y las reformas institucionales actan en espacios comunes.
En cada una de estas reas, en el libro se busca resumir los objetivos
de las reformas, describir y medir su alcance, e identificar los principa-
les obstculos para su implementacin y eficacia, especialmente los de
naturaleza institucional. El enfoque metodolgico es esencialmente de
esttica comparativa entre la situacin antes y despus de las reformas.
Con este enfoque no se hace justicia a la complejidad de los procesos de
reforma ni a la diversidad de las experiencias nacionales, pues se dejan de
lado los procesos polticos de reforma y el papel de los diferentes actores
econmicos y sociales en dichos procesos.
14
Sin embargo, tiene la virtud
13 Vase, por ejemplo, Burky y Perry (1998) y Lora y Panizza (2002).
14 Sobre los procesos polticos de reforma se sugiere consultar los trabajos de Stein
y otros (2005). Para el caso de los sectores sociales un trabajo excelente es Kau-
fmann y Nelson (2004). Navia y Velasco (2004) ofrecen un panorama general
sobre la poltica de las reformas y abundante bibliografa adicional.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 8
de que permite identificar los rasgos ms comunes de las reformas y sus
resultados con base en indicadores cuantitativos y criterios comunes.
La conclusin central de esta revisin de las reformas del Estado es que
en Amrica Latina ha tenido lugar una revolucin silenciosa, en la cual
el Estado se ha transformado gradualmente en muchas dimensiones. La
extensin y profundidad que ha tenido la reforma del Estado contrasta
con la opinin en boga segn la cual la regin ha puesto demasiado empe-
o en las reformas macroeconmicas y en la liberacin de los mercados,
descuidando las dimensiones institucionales del desarrollo.
Instituciones polticas y organizacin del Estado
Es paradjico que la crisis del Estado centralista e hipertrofiado en la
dcada de 1980 haya creado la oportunidad para recuperar o establecer
las instituciones democrticas en varios pases latinoamericanos,
15
en
lugar de haber producido cambios abruptos o improvisados en las estruc-
turas de gobierno o en la organizacin del Estado, como de hecho haba
ocurrido en varios pases en circunstancias anteriores de crisis. Desde
que se restauraron las democracias, las sociedades latinoamericanas les
han brindado apoyo relativamente amplio, aunque en forma persistente
manifiesten su insatisfaccin por los resultados. As lo revelan claramen-
te los indicadores de opinin de Latinobarmetro, que existen desde
1996.
16
En ese momento, quienes consideraban que la democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno, eran mayora en 16 de
los 17 pases encuestados (la nica excepcin era Honduras), y quienes
consideraban que en ciertas circunstancias un gobierno autoritario puede
ser preferible que un gobierno democrtico eran una minora (que en
ningn pas superaba el 26% de los encuestados). En cerca de una dcada
transcurrida desde entonces, el apoyo a la democracia ha cado en casi
todos los pases, excepto Chile, El Salvador, Mxico y Venezuela. Aparte
de estos cuatro pases que apoyan la democracia, slo son mayora en
otros seis pases (Argentina, Costa Rica, Nicaragua, Panam, Repblica
Dominicana
17
y Uruguay), pero, sin embargo, son menores o han tenido
muy poco cambio los porcentajes de quienes estaran a favor del autorita-
rismo (excepto en Paraguay y, en menor medida, Per). Por consiguiente,
15 Sin embargo, la conexin entre crisis del Estado y democratizacin es menos
estrecha y mecnica de lo que esta afirmacin sugiere. Es importante tener pre-
sente, por ejemplo, que en Per se hizo frente a la crisis del Estado a comienzos
de los noventa con medidas que implicaron retroceso en las instituciones demo-
crticas.
16 Vase The Economist, octubre 29, 2005, pp. 39-40.
17 Que no estaba incluido en 1996.
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la democracia est lejos de estar consolidada, pero los latinoamericanos
siguen considerndola el peor sistema de gobierno, excepcin hecha de
todos los dems, como dijo Winston Churchill.
De esta manera, no es sorprendente que la reforma de las instituciones
democrticas de gobierno haya sido un proceso continuo y an incon-
cluso. Las principales reformas han aumentado la legitimidad del sistema
presidencial, pero han limitado el poder del ejecutivo frente a poderes
legislativos ms representativos de la diversidad de intereses polticos y
frente a un sector judicial que ha adquirido un nivel de independencia
y autonoma desconocido anteriormente en Amrica Latina. Aunque el
ejecutivo est sometido ahora a mayores controles polticos que en ningn
otro momento en el pasado, su capacidad ha sido fortalecida mediante
reformas a la administracin pblica que han tenido diversos grados de
xito en unos pases y otros.
Puesto en un contexto mundial, el avance de las instituciones polticas
de Amrica Latina es muy destacado en comparacin con otras regiones
en desarrollo, si bien muy incompleto frente a los patrones de los pases
desarrollados, y muy variado entre unos pases y otros. As lo sugieren
los indicadores de voz y rendicin de cuentas y estabilidad poltica
construidos por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005), que se presentan en
el grfico 1.1. Otros indicadores internacionales confirman que Amrica
Latina se encuentra a la cabeza del mundo en desarrollo en materia de
libertades democrticas y civiles gracias al avance de las ltimas dcadas
(ver BID [2000], pp. 14-16). Sin embargo, los pases latinoamericanos
ocupan posiciones menos destacadas en otras dimensiones de la calidad
del gobierno, especialmente en imperio de la ley y control de la co-
rrupcin. Estas deficiencias sugieren que queda un largo camino por
recorrer en materia de reforma de los sistemas de justicia y de moderni-
zacin del aparato estatal.
Reforma poltica
La estructura bsica de los regmenes polticos latinoamericanos ha
cambiado muy poco desde la transicin a la democracia: todos los pases
siguen teniendo sistemas presidenciales; con excepcin de Argentina,
Brasil, Mxico y Venezuela, que tradicionalmente han sido pases for-
malmente federales, los dems se han mantenido como pases unitarios;
y la estructura de las Cmaras legislativas se ha mantenido esencialmente
igual, excepto en Per y Venezuela donde se pas de un sistema bicameral
a uno unicameral.
Sin embargo, como advierten Mark Payne y Juan Cruz Perusia, en el
captulo 2, sera errado concluir de lo anterior que los regmenes pol-
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Grfico 1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad poltica, 2004
Desarrollados
Amrica Latina
Europa oriental
Asia oriental Voz y
responsabilidad
Estabilidad poltica
frica
Resto de Asia
Medio Oriente
Costa Rica
Colombia
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Ecuador
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Honduras
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Distancia (en desviaciones estndar)
con respecto al promedio mundial
El Salvador
Brasil
Mxico
Argentina
Panam
Uruguay
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2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
ticos han permanecido inalterados. Sin cambiar la estructura bsica, las
reformas han sido mltiples, alterando en muchos aspectos importantes
las reglas del juego poltico. Las reformas polticas no han tenido una
orientacin nica, como es lgico dada la relacin compleja e incluso
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Chile
frica
Amrica Latina
Resto de Asia
Europa oriental
Asia oriental
Medio Oriente
Desarrollados
Costa Rica
Uruguay
Panam
Brasil
Mxico
El Salvador
Bolivia
Honduras
Per
Nicaragua
Colombia
Argentina
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Venezuela
Imperio de la ley
Control de la
corrupcin
Distancia (en desviaciones estndar)
con respecto al promedio mundial
1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
Grfico 1.1b Imperio de la ley y control de la corrupcin, 2004
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
imposible de predecir entre las reglas polticas y sus resultados en trminos
de efectividad, legitimidad, representatividad y participacin ciudadana
de los sistemas polticos, y dado que algunos de estos objetivos, aunque
deseables en principio, pueden ser parcialmente excluyentes entre s.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 12
Por ejemplo, una reforma electoral que mejore la representatividad en
el Congreso de todos los partidos polticos muy posiblemente reduzca la
efectividad de ste para lograr decisiones. La falta de una orientacin uni-
forme en las reformas polticas tambin es el resultado de las motivaciones
oportunistas que han tenido con frecuencia los lderes reformadores.
Los sistemas de eleccin presidencial han sido objeto de importantes
cambios, que se resumen en el cuadro 1.1. Solamente El Salvador, Hon-
duras, Mxico y Panam han mantenido esencialmente inmodificadas las
reglas de eleccin presidencial. En trminos generales, ha disminuido el
nmero de pases que utilizan el sistema de mayora simple y ha aumenta-
do la utilizacin de sistemas de dos vueltas, bien sea con mayora absoluta
(como ocurre en la mitad de los pases de la regin) o con algn umbral
reducido (como ocurre en cuatro casos). No hay ningn pas que haya
transformado un sistema de dos vueltas por uno de mayora simple. Es
decir, ningn pas ha ido en la direccin contraria a la tendencia general
de dotar al presidente de una mayor legitimidad.
La posibilidad de reeleccin presidencial ha sido otro aspecto central
de las reformas a las reglas electorales. La tendencia general ha sido la
introduccin de cambios para permitir la reeleccin inmediata, como se
ha hecho en Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Repbli-
ca Dominicana (2002) y Venezuela (1998). En Costa Rica y Ecuador se
permiti la reeleccin no inmediata. Las reformas fueron en la direccin
contraria en Nicaragua y Per (donde se prohibi la reeleccin inmediata)
y en Paraguay (donde se prohibi la reeleccin en general). Otra tendencia
clara ha sido la reduccin en la duracin del mandato presidencial, que en
promedio pas de 5 a 4.7 aos en promedio en la regin (sin embargo,
en Bolivia y Venezuela se ampli el perodo presidencial). En parte como
resultado de estos cambios de duracin, hoy da en la mayora de pases
las elecciones presidenciales y legislativas no son simultneas. Tambin es
importante anotar que en la mayora de pases la realizacin de elecciones
primarias es una prctica comn en los partidos polticos.
Las reglas electorales para la Cmara Baja tambin han sufrido grandes
transformaciones. Slo tres pases (Brasil, Costa Rica y Chile) no han
adoptado reformas en este campo, mientras que Argentina y El Salvador
introdujeron reformas relativamente marginales. La tendencia general de
la reformas ha sido el rediseo de los distritos electorales para mejorar la
representatividad, as como el cambio de listas cerradas a listas abiertas
en las que el elector tiene la posibilidad de escoger entre los diferentes
candidatos de un mismo partido. Con respecto al Senado, dos pases con-
solidaron sus Congresos en una sola cmara (Per y Venezuela), mientras
que Argentina, Colombia y Mxico hicieron reformas importantes a las
reglas de eleccin de los senadores.
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En el captulo 2 Payne y Perusia ofrecen una evaluacin de los po-
sibles efectos de estas reformas sobre la capacidad de los sistemas elec-
torales para ser participativos, representativos y efectivos. Los autores
concluyen que las reformas a los sistemas de eleccin para la Cmara
Baja han producido una ganancia clara en trminos de participacin,
entendida como la facilidad que ofrece el sistema electoral para que haya
una relacin directa entre los electores y sus representantes. En materia
de representatividad y efectividad, los resultados son menos claros, en
parte debido a la tensin que suele darse en la prctica entre ambas ca-
ractersticas, toda vez que la representatividad es la medida en que cada
partido queda representado en proporcin a sus votos, mientras que la
efectividad se refiere a la capacidad que ofrece el sistema para tomar
decisiones mayoritarias. En trminos generales, en Centroamrica ha
habido una tendencia a favor de la representatividad (con algn costo
en trminos de efectividad), mientras que en pases como Colombia y
Per ha ocurrido lo contrario. En el caso de los Senados, la tendencia
muestra una ganancia en trminos de representatividad en los pases que
introdujeron reformas (Argentina, Colombia y Mxico).
En conclusin, las instituciones polticas de Amrica Latina han estado
en proceso de cambio desde el retorno de las democracias. La frecuencia
de los cambios refleja no slo que las reglas de la competencia poltica
an se encuentran poco establecidas, sino tambin que las democracias
de la regin estn todava explorando la forma de conciliar objetivos
no totalmente compatibles. La presin ciudadana y la dinmica misma
de la competencia electoral han producido reformas que han tendido a
aumentar la legitimidad del ejecutivo y a estrechar la relacin entre los
electores y sus representantes en las Cmaras legislativas. Sin embargo,
en otras dimensiones los efectos han sido ms diversos y en ocasiones las
reformas han conseguido fortalecer intereses polticos de ciertos grupos
en desmedro de otros y a costa de la capacidad del sistema para buscar
el beneficio colectivo.
Reforma judicial
Como parte de las reformas de segunda generacin, muchos pases de la
regin han adoptado cambios importantes en sus sistemas judiciales desde
mediados de los aos ochenta. El propsito central de estas reformas
ha sido fortalecer la rama judicial, frente al ejecutivo y el legislativo, al
tiempo que se ha buscado mejorar la administracin de justicia en dimen-
siones que van desde la seleccin y manejo de personal hasta la solucin
de conflictos por mecanismos alternativos. Dado que las reformas judi-
ciales pueden ser muy variadas, Mariana Sousa, en el captulo 3 de este
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 16
libro, ha utilizado una clasificacin que distingue tres tipos de reforma:
las reformas tipo I corresponden al cambio en la ley propiamente dicha;
las reformas tipo II corresponden a la efectiva implementacin de las
leyes en el sector judicial y sus instituciones de soporte; en tanto que las
reformas tipo III son aquellas que afectan el papel del poder judicial en
el proceso de diseo de las polticas pblicas, como control y contrapeso
de las decisiones y acciones de los otros poderes.
Al considerar el conjunto de reformas, Argentina y Ecuador se desta-
can como los reformadores ms activos. Brasil, Colombia, Costa Rica y
Repblica Dominicana caen en la categora intermedia de reformadores
sustanciales, seguidos por Bolivia, Chile, Guatemala, Mxico, Paraguay,
Per y Venezuela, que han llevado a cabo algunas reformas, y finalmente
por El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Uruguay, pases donde
ha habido muy poca. Sin embargo, la magnitud de la reforma no indica
cul ha sido el grado de xito en alcanzar los objetivos deseados, como
se ver ms adelante.
Las reformas legales o de tipo I han sido las ms frecuentes. En la
gran mayora de pases se han simplificado los cdigos de procedimiento,
especialmente los penales, con el nimo de facilitar el acceso a la justicia
de sectores ms amplios de la poblacin y se han expedido leyes que
permiten el uso de mecanismos alternativos de solucin de conflictos.
La magnitud de las reformas ha sido mucho menor en las de tipo II, que
son de carcter ms institucional, pues tienen que ver con el efectivo
funcionamiento de las Cortes, la Polica y otras entidades de la rama
judicial. Las reformas de este tipo incluyen el fortalecimiento gerencial y
administrativo de las Cortes, la creacin de entes especializados como los
Consejos de la Judicatura, la capacitacin de jueces y el uso de sistemas
de informacin que buscan mejorar la eficiencia del sector.
Tambin han sido limitados los alcances de las reformas tipo III, que
se relacionan con la independencia y autonoma de la rama judicial, en
aspectos como los mecanismos de nominacin y eleccin de los jueces,
la autonoma presupuestal, la creacin de Cortes constitucionales y los
mecanismos de revisin judicial por parte de la Corte de mayor jerarqua.
Estas reformas han estado orientadas a reducir la interferencia poltica
en la eleccin de los magistrados y jueces, mejorar las remuneraciones
y ampliar los perodos de nombramiento, aumentar el presupuesto y
crear entes especializados a cargo de la administracin del presupuesto
y la seleccin y promocin de los jueces. Un captulo aparte ha sido el
otorgamiento de mayores poderes de revisin a las Cortes Supremas y,
en algunos casos, a las nuevas Cortes Constitucionales. Estas reformas
buscan mejorar la estructura de incentivos que afectan el comportamiento
de los jueces y su capacidad para tomar decisiones independientes, y por
tanto su efectividad depende no slo de las normas y la forma como se
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 17
implementen, sino tambin de las percepciones y actitudes de los polticos
y del pblico en general sobre el sistema judicial. (En Amrica Latina, los
niveles de confianza en la justicia son precarios y las percepciones sobre
la independencia del sistema son muy diversas entre unos pases y otros,
con Uruguay y Chile a la cabeza, y Paraguay y Venezuela a la zaga).
Los resultados de las reformas judiciales, especialmente las de los tipos
I y II, han sido variados. Por ejemplo, en el campo del nombramiento
de los jueces con criterios tcnicos algunos pases han tenido xito con
los consejos judiciales (Costa Rica), mientras otros los han abandonado
por inefectivos (Ecuador). De igual forma, en materia de reforma de los
sistemas de salarios, algunos pases han logrado establecer remunera-
ciones bastante elevadas (Brasil), mientras que en otros los cambios no
han conseguido aumentar suficientemente los salarios (Ecuador) y en
otros, las mayores remuneraciones slo han favorecido a las altas Cortes
(Nicaragua). En relacin con la autonoma presupuestal, mientras que
la situacin en teora ha mejorado en la mayora de pases, por diversas
razones la independencia en la prctica ha progresado mucho menos en
varios pases.
En sntesis, existe una gran heterogeneidad tanto en las iniciativas
de reforma judicial como en el logro de los objetivos deseados. En un
valioso intento de sntesis del avance de las reformas, Sousa ha construido
un ndice que tiene en cuenta 26 factores de calificacin de los sistemas
judiciales en 10 pases, cuyos resultados se resumen en el cuadro 1.2. Las
mejores calificaciones se encuentran en los factores que miden los poderes
formales y las garantas de funcionamiento que se han otorgado a los
sistemas judiciales. Las calificaciones son menos favorables en relacin
con los recursos de presupuesto y los niveles salariales. Finalmente, en
materia de calificacin y seleccin de jueces, transparencia, responsabi-
lidad y eficiencia, los resultados dejan mucho que desear en la mayora
de casos. Considerando el conjunto de la reforma judicial, Costa Rica
y Chile han logrado los mayores avances, mientras que en El Salvador,
Guatemala y Honduras queda un trecho largo por recorrer.
Administracin pblica
La reforma de la administracin pblica ha sido un componente menos
destacado de los cambios en la organizacin del Estado, en parte porque
ha ocurrido a la sombra de las reformas polticas y econmicas, y slo
ocasionalmente como una reforma propia. Cuando ha sido una reforma
explcita, el propsito central ha sido introducir modelos organizativos y
prcticas de gestin para mejorar la responsabilidad, autonoma y capa-
cidad tcnica de las burocracias estatales. Pero como producto de otras
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 19
reformas se han producido muchos otros cambios en la administracin
pblica, dando como resultado final una gran heterogeneidad de formas
organizativas y configuraciones burocrticas, incluso dentro de un mismo
pas. Evaluar el avance de estas reformas es una tarea compleja, debido
no slo a esta diversidad sino tambin a las limitaciones de informacin
bsica sobre el tamao y funcionamiento del servicio civil.
Con algunas excepciones importantes, las reformas han conducido a
reducir el tamao del empleo pblico, que para la regin como un todo
pas de 5,4% de la poblacin en 1995 a algo ms de 4% en 1999. Sin
embargo, los promedios regionales esconden grandes diferencias entre
pases. Las burocracias de Chile y Colombia son las de menor tamao
(1% de la poblacin), mientras que en Panam, Uruguay y Venezuela,
para mencionar slo algunos casos, su tamao es superior a 5% de la
poblacin. En trminos de costos, la nmina estatal representa entre
6% y 10% del PIB en la mayora de pases, con excepcin de Chile y
Guatemala donde se ubica por debajo de 4% del PIB. En la mayora de
pases, aunque las reformas han producido una disminucin en el empleo
pblico, han implicado un incremento en su costo.
No obstante, la informacin sobre tamao y costo de la nmina estatal
dice poco acerca de la calidad de la administracin pblica. Por eso, el
Dilogo de Transparencia y Gestin Pblica del Banco Interamericano de
Desarrollo ha construido una serie de indicadores cualitativos que miden
los niveles de eficiencia de la burocracia, el grado de conexin entre los
sistemas de servicio civil y las prioridades estratgicas de los gobiernos,
as como el grado de autonoma, profesionalismo y capacidad tcnica
del servicio civil. Al analizar todas estas variables, Koldo Echebarra y
Juan Carlos Cortzar, en el captulo 4, concluyen que slo dos pases
Chile y Brasil tienen burocracias funcionales, eficientes, autnomas
y, sobre todo, sintonizadas con las prioridades de los gobiernos (grfico
1.2). Un segundo grupo de pases, entre los que incluyen a Argentina,
Colombia, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, se encuentran en
una categora intermedia en la que los avances han sido modestos, lo
que sugiere la necesidad de reformas adicionales. Por ltimo, un amplio
grupo que comprende a Bolivia, Ecuador, Per y todos los pases centro-
americanos, con excepcin de Costa Rica, presentan ndices de calidad
burocrtica insatisfactorios.
Las reformas de la administracin pblica han sido muy diversas en
su profundidad y eficacia. Tres dimensiones clave de la reforma han sido
el tamao de la burocracia, la introduccin de criterios de mrito para la
seleccin de funcionarios y la flexibilizacin de la gestin de los recursos
humanos. En las tres dimensiones se encuentran contrastes marcados en
las reformas de unos pases y otros. Considrese, por ejemplo, los casos
de Uruguay y Per en relacin con el tamao de la burocracia. Entre
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 20
1997 y 2000 en Uruguay se redujo la planta de personal con un progra-
ma que incluy la restructuracin de funciones, el retiro voluntario con
incentivos de numerosos funcionarios y el rediseo de los sistemas de
remuneracin. El programa no solamente apoy con xito la reubicacin
por fuera del sector pblico de cerca de 3.500 personas, sino que redujo
los costos de funcionamiento del sistema pblico y facilit la reorga-
nizacin funcional. En Per, en 1991, el gobierno puso en marcha un
programa de compra de renuncias de funcionarios pblicos que redujo
la planta en cerca de 300.000 personas. Sin embargo, al ao siguiente se
reanud la incorporacin de personal mediante contratos por servicios
no personales para evadir las restricciones, llevando en la prctica a
la informalizacin del empleo pblico, sin reduccin significativa del
nmero de funcionarios.
La introduccin de criterios de mrito y desempeo tambin ha te-
nido desenlaces diversos. En Chile es una pieza central de la estrategia
de gestin por resultados que se ha profundizado en forma gradual pero
efectiva en los ltimos aos. En el caso de Brasil, el fortalecimiento de la
meritocracia en el gobierno federal ha elevado de 39% en 1995 a 63% en
2001 la proporcin de funcionarios con diploma universitario. En Costa
Rica cerca de la mitad de las plazas del gobierno central se cubren con
selecciones basadas en mrito, gracias a la relativa independencia de que
Grfico 1.2 Calidad de la administracin pblica
Fuente: captulo 4.
70 60 50 40 30 20 10 0
El Salvador
Brasil
ndice de calidad (escala 0100)
Panam
Honduras
Paraguay
Per
Ecuador
Nicaragua
Bolivia
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Repblica Dominicana
Venezuela
Trinidad y Tobago
Jamaica
Mxico
Argentina
Colombia
Uruguay
Costa Rica
Chile
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 21
goza la entidad que controla los procesos de seleccin. En cambio, en los
dems pases centroamericanos el ingreso a la administracin pblica y el
progreso en la carrera estn fuertemente influidos por criterios polticos
o clientelares, y diversos esfuerzos por introducir mecanismos tcnicos
de seleccin han sido rpidamente abandonados. La flexibilizacin de
la gestin de recursos ha ido de la mano de la profesionalizacin en la
mayora de pases. Sin embargo, a pesar del xito de la reforma de la
administracin pblica iniciada en Brasil en 1995, se termin fortale-
ciendo las meritocracias tradicionales de la administracin central, ms
que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales. Ms que
en ninguna otra rea, la reforma de la administracin pblica est condi-
cionada en su alcance y efectividad por el peso de las prcticas polticas
y la cultura de cada pas.
Descentralizacin fiscal, tributaria e institucional
La situacin de crisis fiscal e inflacionaria en que se encontraba inmersa
la mayor parte de Amrica Latina hacia finales de los aos ochenta fue
el factor propulsor de la primera generacin de reformas, que se ocup
primordialmente de la estabilizacin macroeconmica y la liberaliza-
cin de los mercados que estaban ms reprimidos. La situacin de crisis
convenci a los lderes polticos de la conveniencia de dar autonoma a
los bancos centrales, que fue una de las primeras reformas en el campo
de las instituciones macroeconmicas. Entre 1988 y 1996, los bancos
centrales de 12 pases latinoamericanos fueron reformados por ley o por
Constitucin, otorgndoles mayor autonoma en el diseo y ejecucin
de la poltica monetaria con el objeto de asegurar la estabilidad de pre-
cios. Un elemento central de la mayor autonoma consisti en limitar el
acceso del gobierno al financiamiento del banco central. Estas reformas
contribuyeron efectivamente a reducir la inflacin pero, en forma muy
reveladora, el grado de xito tuvo ms que ver con la independencia
operativa de los bancos centrales para manejar los instrumentos de po-
ltica monetaria y fijar sus objetivos, que con el grado de independencia
formal o de jure consagrado en las normas (Jcome, 2001).
As las cosas, limitar el acceso de los gobiernos a los recursos de
emisin en muchos pases demostr no ser suficiente para asegurar la
autonoma monetaria de los bancos centrales y para impedir el endeu-
damiento excesivo de los gobiernos, especialmente en un contexto de
acceso renovado al financiamiento externo y de crecientes necesidades de
recursos fiscales debido a la prdida de recaudos tributarios por cuenta
de la apertura comercial y la mayor movilidad internacional de las bases
tributarias, y en razn de las mayores presiones de gasto como resultado
de la democratizacin y las tendencias de descentralizacin en algunos
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 22
pases. Este contexto explica la importancia que adquirieron las reformas
institucionales en el rea fiscal durante los aos noventa.
Reformas a las instituciones presupuestales
Los resultados fiscales no son producto de las decisiones de un planifica-
dor social pendiente de velar por el bienestar colectivo, sino el resultado
de procesos polticos donde una diversidad de actores persiguen sus pro-
pios intereses o los de sus representados. Las instituciones presupuestales
deben cumplir el objetivo de disciplinar el comportamiento de estos
actores para evitar la tragedia de los comunes, es decir el gasto exce-
sivo e ineficiente de los recursos pblicos. En un estudio pionero sobre
el tema, desarrollado en el BID a mediados de los aos noventa (Alesina
y otros, 1996), se identificaron tres grupos de reglas que contribuyen a
evitar la tragedia de los comunes en materia fiscal: a) las restricciones
numricas sobre el monto o la trayectoria del dficit, el gasto pblico
o el endeudamiento; b) las reglas de procedimiento que establecen una
separacin clara de responsabilidades entre el ejecutivo y el Congreso
en las decisiones presupuestales para evitar que ste decida aumentos del
dficit fiscal o del gasto total, y que centralizan en el ministro de finanzas
las decisiones de control final del gasto para imponer disciplina sobre
los ministerios de lnea; y c) las reglas de transparencia que facilitan la
vigilancia pblica y el control centralizado del presupuesto.
En el captulo 5, Gabriel Filc y Carlos Scartascini utilizan este enfo-
que analtico para estudiar las tendencias de reforma de las instituciones
presupuestales entre comienzos de los aos noventa y 2004
18
. Como se
resume en el cuadro 1.3, prcticamente todas las reformas han ido en la
direccin de mejorar el control de los resultados fiscales. En materia de
restricciones numricas hubo avances en 12 de los 18 pases considerados.
Un grupo importante de pases opt por promulgar leyes integrales de
responsabilidad fiscal que incorporan lmites al gasto, al dficit o a
la deuda pblica.
19
En Chile, aunque no existe una ley, se estableci la
regla de alcanzar un supervit de 1% del PIB en aos normales, o mayor
cuando suben los precios del cobre o la economa se encuentra en auge
(y viceversa). Aparte de estos lmites, varios pases cuentan con marcos
18 El estudio original del BID obtuvo informacin para 1990-93, que es la base
para la comparacin con la situacin actual. Sin embargo, Filc y Scartascini tie-
nen en cuenta otros aspectos de las instituciones presupuestales que no fueron
estudiados o no son comparables con el estudio anterior.
19 Argentina (1999), Brasil (2000), Per (2000 y 2003), Panam (2002), Ecuador
(2002), Colombia (2003) y Venezuela (2003). En Guatemala se firm un pacto
fiscal en 2000 que establece metas numricas, pero no tiene vigencia legal.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 23
plurianuales para dar previsibilidad y flexibilidad a las metas anuales. Las
leyes de responsabilidad fiscal de Argentina y Per establecieron, adems,
fondos de estabilizacin de ingresos tributarios y la de Ecuador cre
un fondo de estabilizacin de ingresos petroleros. Tambin se crearon
fondos de estabilizacin petrolera en Colombia, Mxico y Venezuela (en
adicin al fondo del cobre chileno en funcionamiento desde 1987 y el
cafetero en Colombia desde 1940
20
). Varios pases establecieron tambin
restricciones fiscales numricas a los gobiernos subnacionales, que se
mencionan en la seccin de descentralizacin ms adelante.
En el campo de las reglas jerrquicas o de procedimiento, las reformas
han sido mucho menos extensas. Excepto en Guatemala, en Amrica
Latina las legislaturas tienen restricciones para modificar el monto del
gasto total o del dficit propuesto por el ejecutivo (aunque en Bolivia y
Paraguay no operan en la prctica). De igual forma, exceptuando slo
seis pases (Bolivia, Guatemala, Honduras, Panam, Per y Venezuela),
es el ministro de finanzas quien tiene la ltima palabra en las discusio-
nes presupuestales, lo cual facilita el control fiscal. Ecuador fue uno de
los pocos pases donde hubo un cambio importante en esta relacin de
poderes, que tuvo por objeto limitar las potestades del Congreso frente
al ejecutivo.
Con el nimo de fortalecer la autoridad del Ministerio de Finanzas
frente a las dems unidades del gasto, los principales cambios tuvieron que
ver con las prcticas de administracin de los recursos, y especialmente
con la gestin de caja y el manejo de la deuda. Un elemento central de
esas reformas ha sido la introduccin de la cuenta nica del tesoro, que
han adoptado 14 pases, mejorando as el control de caja (aunque no
necesariamente el control de causacin) sobre los recursos fiscales.
Las normas de transparencia han adquirido importancia en la ltima
dcada con la expedicin de leyes que establecen el libre acceso a la
informacin y la divulgacin de los resultados fiscales. Doce pases han
expedido normas con el propsito de mejorar la transparencia, y en
cinco de ellos esas normas son parte integral de los principios legales de
responsabilidad fiscal.
Como en el estudio de hace una dcada (Alesina y otros, 1996), en la
investigacin reciente de Filc y Scartascini se encuentra que los resultados
fiscales claramente tienden a ser mejores en pases que tienen buenas
instituciones fiscales. El dficit fiscal primario en los pases con peores
instituciones es mayor en 2,5 puntos del PIB que en los pases con las
mejores instituciones. Los autores hacen notar que las restricciones nu-
mricas y las reglas de procedimiento estn ms claramente relacionadas
con los resultados fiscales que las reglas de transparencia, posiblemente
20 Que es de naturaleza privada, no fiscal.
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porque stas tienen un papel complementario. Sin embargo, como se
advierte en el estudio de Alesina y otros, un buen ndice no es garanta
de xito, porque las mejores normas fiscales pueden no funcionar cuando
los incentivos polticos no estn bien alineados o cuando surgen circuns-
tancias extraordinarias que no se pueden acomodar polticamente. A una
conclusin semejante se llega en una evaluacin detallada de estudios de
casos sobre la eficacia de las reglas numricas incorporadas en las leyes
de responsabilidad fiscal (Kopits, 2004). Ms que el diseo tcnico o la
jerarqua legal de las normas, lo que importa para su cumplimiento es la
transparencia de las cuentas fiscales, la calidad de los procesos de formu-
lacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto y el apoyo del electorado.
Por consiguiente, la eficacia de las instituciones formales (que son ms
susceptibles de definir y medir) depende fuertemente de las instituciones
informales, especialmente de la cultura y las prcticas polticas.
Reformas tributarias
La poltica y la administracin tributarias han sido reas muy activas
de reforma desde la crisis de los aos ochenta, y especialmente en la
primera mitad de los noventa. Las medidas de apertura, la globalizacin
y la sustancial reduccin de la inflacin que limitaron las posibilidades
de financiamiento del dficit fiscal con emisin monetaria fueron los
factores detonantes de esta presin reformadora.
En este contexto, el objeto primordial de las reformas tributarias de
las dos ltimas dcadas ha sido aumentar el recaudo sin generar costos
excesivos de administracin. Sin embargo, ste no ha sido el nico
objetivo. Consistente con las tendencias internacionales, las reformas
propuestas por los gobiernos desde finales de los ochenta han buscado
mejorar la neutralidad y la equidad horizontal reduciendo diferencias de
tratamiento entre sectores y eliminando incentivos y exenciones.
La bsqueda de la neutralidad suele facilitar la administracin tributa-
ria, pero no suele suceder lo contrario. Los impuestos a las transacciones
financieras, la generalizacin de los mecanismos de retencin de impues-
tos, las unidades de grandes contribuyentes y la introduccin de sistemas
simplificados de recaudos para las pequeas empresas han sido medidas
administrativas efectivas para aumentar el recaudo que han entrado en
conflicto, no slo con la equidad horizontal sino con la eficacia de las
normas legales, haciendo ms vlida que nunca la observacin de Richard
Bird de que en los pases en desarrollo, la administracin es la poltica
tributaria (Bird y Casanegra, 1992, Shome, 1999).
La bsqueda de la progresividad (es decir, la equidad vertical) ha
pasado a ocupar un papel bastante modesto en las reformas propuestas
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por los gobiernos, que han dado una gran importancia al impuesto al
valor agregado (IVA) como instrumento de recaudo. Ms bien han sido
los Congresos los que se han opuesto con frecuencia a las propuestas de
ampliacin de la base del IVA y de unificacin de sus tasas, por considerar
que se trata de un impuesto regresivo por naturaleza.
En el captulo 6 intento mostrar cmo la bsqueda de mayores recau-
dos, mayor neutralidad y una administracin tributaria ms eficaz, pro-
dujo cambios profundos en los regmenes tributarios de Amrica Latina.
En el impuesto de renta a las empresas el cambio ms importante fue la
reduccin de la tasa de un promedio de 42% en 1986 a 31,7% en 1990
y a 30% desde finales de esa dcada. En los impuestos a las personas,
la reduccin de las tasas fue ms pronunciada: la tasa marginal ms alta
pas en promedio de 50% en 1985 a 33,7% en 1990 y a 25% en 2001.
Esta aparente prdida de progresividad se compens con el aumento del
ingreso bsico exento (de un promedio de 60% del ingreso per cpita a
mediados de los ochenta a 230% en 2001), y con la reduccin del nivel
de ingreso gravado a la tasa marginal ms alta (que pas de 121 veces el
ingreso per cpita a mediados de los ochenta a unas 20 veces el ingreso
per cpita a comienzos de la presente dcada). La transformacin ms
importante en la estructura de los impuestos provino de la expansin
del IVA y el aumento de su alcuota, de 10% en promedio a finales
de los aos ochenta a 15% aproximadamente desde comienzos de los
noventa. Los otros impuestos indirectos perdieron importancia, con la
notable excepcin del impuesto a las transacciones financieras, cuyo uso
se extendi desde finales de los aos noventa. Adems, se eliminaron o
simplificaron muchos otros impuestos.
Si se juzga por el recaudo tributario total, el efecto de las reformas
puede parecer muy modesto. En 2004, el recaudo tributario promedio
en Amrica Latina fue 15,7% del PIB, nivel no muy diferente del 15,4%
alcanzado en 1985, y apenas 1,9 puntos porcentuales por encima del
nivel ms bajo a que llegaron los recaudos tributarios en 1989. Aunque
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Repblica Dominicana aumenta-
ron considerablemente los recaudos desde finales de los aos ochenta,
en Chile, Mxico, Panam, Trinidad y Tobago y Venezuela se dieron las
tendencias opuestas (cuadro 1.4). Sin embargo, debe recordarse que las
reformas ocurrieron en un contexto adverso para la tributacin, y que
el aumento del recaudo no fue el nico objetivo de las reformas.
Los efectos de las reformas fueron mucho ms notables en la produc-
tividad de los impuestos (medida por la relacin entre el recaudo como
proporcin del PIB y la tasa del impuesto
21
). En el caso de los impuestos
21 En el caso del IVA la productividad se calcula ms exactamente como la relacin
entre el recaudo como proporcin de la demanda interna (el PIB menos las ex-
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a la renta la productividad aument en promedio 70% y en el caso del
IVA se elev 54%. El efecto combinado de los cambios de tasas y las
mayores productividades tributarias fue una mejora en la neutralidad de
todo el sistema impositivo, que fue especialmente clara hasta mediados
de los aos noventa, pues simultneamente se redujo la importancia de
los impuestos ms distorsionantes, como los impuestos al comercio, los
impuestos indirectos (especficos a diversos consumos) y numerosos
pequeos impuestos. En los ltimos aos las reformas han sido menos
efectivas y han introducido modalidades de impuestos y mecanismos
de recaudo ms dainos para la neutralidad del sistema. Las mejoras de
productividad y neutralidad del sistema tributario hasta mediados de
los aos noventa fueron comunes a todos los pases. Posteriormente los
cambios han sido ms heterogneos.
La mayor importancia que ha adquirido el IVA como fuente de re-
caudo ha suscitado preocupacin en diversos medios por sus posibles
efectos sobre la distribucin del ingreso. Aunque es cierto que el IVA
recae mucho ms sobre los grupos de bajos ingresos que el impuesto a
la renta, su efecto final sobre la distribucin del ingreso es de muy poca
importancia. Lo que importa realmente para la distribucin del ingreso es
el monto del recaudo, ya que ste influye mucho ms sobre el potencial
redistributivo de los impuestos. Sin el mayor recaudo del IVA no habra
sido posible elevar el gasto pblico social, como efectivamente ocurri
en casi todos los pases desde 1990, como veremos ms adelante. Una
cuestin diferente es que el gasto pblico podra estar ms concentrado en
los grupos de bajos ingresos, generando as una mayor redistribucin.
Los retos que dieron impulso a las reformas tributarias de las dos
ltimas dcadas no han desaparecido. La globalizacin continuar
creando termitas fiscales que encontrarn nuevas formas de erosionar
los recaudos tributarios.
22
La creciente importancia de los acuerdos de
integracin econmica hemisfrica y mundial implicar sacrificios adi-
cionales de recaudos arancelarios. Los regmenes polticos continuarn
ejerciendo presin para que los regmenes tributarios respondan a la
diversidad de intereses de sus representados, en detrimento del recaudo
total.
23
Frente a estas presiones, algunos gobiernos seguramente apelarn
a nuevos impuestos, efectivos para recaudar aunque dainos para la in-
portaciones ms las importaciones) y la tasa bsica del IVA. Sin embargo, estas
medidas son de todas formas aproximaciones bastante burdas que mezclan en
un solo saco los efectos que tienen sobre el recaudo las exclusiones de ciertos
ingresos o bienes de las bases tributarias, los tratamientos especiales y exenciones
que se conceden a diversos sectores, y los problemas de evasin.
22 La expresin termitas fiscales se debe a Tanzi (2001).
23 Un anlisis del papel de los sistemas polticos en la definicin de la poltica tri-
butaria se encuentra en Stein, et al. (2005), captulo 6.
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versin o la eficiencia, especialmente en los pases donde las posibilidades
de continuar aumentando el IVA estn limitadas por razones polticas o
prcticas. Con suerte, otros intentarn aprovechar mejor el potencial de
los impuestos a la renta y la propiedad de las personas, y buscarn que
los gobiernos subnacionales desarrollen su propia capacidad tributaria.
Descentralizacin fiscal y poltica
Con las nicas excepciones de Argentina y Brasil, que son pases con
organizacin federal, el resto de pases latinoamericanos eran muy cen-
tralizados poltica, administrativa y fiscalmente hasta la dcada de 1980. El
retorno de la democracia en sociedades ms prsperas, ms urbanizadas y
ms complejas econmica y polticamente puso en marcha un proceso de
descentralizacin que an est lejos de concluir. En 2004, 19,3% del gasto
pblico fue ejecutado por los gobiernos subnacionales, lo que representa
un aumento importante frente a los coeficientes de descentralizacin de
13,1% en 1985 o 17,3% en 1996. Argentina, Brasil y Colombia tienen
actualmente coeficientes de descentralizacin del gasto cercanos a 15%,
y Bolivia, Mxico y Venezuela cercanos a 30% (aunque Bolivia es uno de
los pocos pases que ha experimentado una tendencia hacia la recentra-
lizacin). En varios de los pases pequeos no ha habido, sin embargo,
ninguna tendencia clara de descentralizacin.
Siguiendo el enfoque de un trabajo del BID muy reconocido en esta
materia (BID 1997), en el captulo 7, Robert Daughters y Leslie Harper
evalan el progreso de las diferentes dimensiones institucionales de la
descentralizacin desde mediados de los aos noventa. En materia de
descentralizacin poltica, encuentran que la eleccin de alcaldes, que
ya estaba extendida a la gran mayora de pases haca una dcada, ha
empezado a llevarse tambin a los niveles intermedios de gobierno (esta-
dos, provincias, departamentos o regiones). Es una tendencia incipiente,
pues aparte de los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y
Venezuela), slo Colombia, Paraguay y Per tienen elecciones en estos
niveles de gobierno. Algunos pases han cambiado el mtodo de eleccin
de alcaldes de indirecto a directo (Chile, Costa Rica, Repblica Domi-
nicana y Venezuela) y han separado el momento de estas elecciones de
las de los gobiernos nacionales (Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua
y Repblica Dominicana).
La eleccin de alcaldes ha impulsado la demanda poltica para
las otras dimensiones de reforma institucional que forman parte del
proceso de descentralizacin. Hasta mediados de los aos noventa, la
descentralizacin de las responsabilidades de provisin de servicios a
las comunidades locales se haba concentrado en los servicios bsicos de
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 32
infraestructura (basuras, mantenimiento de vas y obras urbanas). En la
ltima dcada se ha extendido a los servicios de nutricin, manejo de
hospitales, agua potable y vas interurbanas, los cuales tienen exigencias
de organizacin y demandas de habilidades ms complejas. Tambin ha
habido cierta tendencia hacia la mayor descentralizacin en los sectores
de educacin y otros servicios sociales, como se discute ms adelante,
aunque condicionada por la resistencia de las organizaciones sindicales
en esos sectores. Otros factores que han limitado la descentralizacin,
segn Daughters y Harper, han sido la falta de claridad en la separacin
de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno (Brasil,
Colombia, Ecuador) o, en ocasiones, la asignacin de responsabilidades
sin soporte de recursos o atribuciones fiscales para obtenerlos (Mxi-
co). Puesto que la efectiva descentralizacin de responsabilidades es un
proceso gradual y dispendioso, la falta de continuidad en las prioridades
de descentralizacin en los gobiernos nacionales ha retrasado su avance
(Ecuador y Per).
Como hay muy pocos impuestos que puedan ser manejados con mayor
eficiencia por los gobiernos locales que por los gobiernos centrales, la
descentralizacin de las atribuciones tributarias es siempre insuficiente
frente a la descentralizacin del gasto. Sin embargo, en Amrica Latina
hay un potencial de impuestos locales desaprovechado (por ejemplo, en
los impuestos a las propiedades inmuebles y al consumo de combustibles)
y poco inters poltico en todos los niveles de gobierno por desarrollarlo.
Los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para asumir los costos
polticos y la rendicin de cuentas que acarrea la tributacin local. Los
gobiernos nacionales no han propiciado una mayor descentralizacin
tributaria pues temen el debilitamiento de los recaudos nacionales y
porque no desean desatar competencia o aumentar las desigualdades
entre jurisdicciones. Argentina, Brasil y Colombia son los pases que han
concedido mayores atribuciones tributarias a los gobiernos subnacionales.
Brasil es el nico pas que tiene IVA subnacional, cuyos recursos repre-
sentan cerca de la cuarta parte de toda la carga fiscal del pas.
El creciente desequilibrio entre las responsabilidades de gasto y los
esfuerzos de recaudacin de impuestos a nivel local se ha cubierto con
mayores transferencias de recursos desde el gobierno central, reguladas
en la mayora de los pases por sistemas de coparticipacin de los ingresos
tributarios nacionales. En la literatura sobre descentralizacin se ha esta-
blecido que las transferencias generan menos problemas de ineficiencia
y corrupcin en el gasto cuando se hacen en forma automtica con base
en una frmula transparente. En cuatro de cinco pases con informacin
comparable entre 1996 y 2004 hubo una mejora segn este criterio
(Chile, Ecuador, El Salvador y Per), mientras que en Argentina aument
ligeramente la discrecionalidad en algunos programas.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 33
Hacia mediados de los aos noventa, Brasil y Colombia enfrentaron
serios problemas de sobreendeudamiento de los gobiernos subnaciona-
les, seguidos luego por Bolivia, Ecuador y Per. Esto propici una serie
de reformas para limitar la autonoma de endeudamiento y mejorar las
instituciones fiscales de los gobiernos subnacionales. En Brasil, Colom-
bia, Ecuador y Mxico se establecieron lmites al endeudamiento (en los
tres primeros casos como parte de las leyes de responsabilidad fiscal).
En Colombia se estableci un sistema de vigilancia de las cuentas fisca-
les, cuyos resultados determinan los lmites de financiamiento de cada
gobierno subnacional. En Mxico se limit el crdito que los bancos de
desarrollo subnacionales pueden prestar a sus gobiernos y se prohibi
todo rescate por parte del gobierno nacional. A pesar de estas medidas,
en la mayora de los dems pases la posibilidad de endeudamiento de
los gobiernos subnacionales depende de aprobaciones discrecionales por
parte del gobierno nacional, que no garantizan la disciplina.
Daughters y Harper presentan un indicador sinttico que intenta me-
dir la calidad y la consistencia de las diferentes dimensiones institucionales
de la descentralizacin y para esto tienen en cuenta lo siguiente: a) si
hay elecciones de alcaldes y gobernadores, b) qu responsabilidades de
ejecucin del gasto tienen estos gobiernos, c) de qu tantas atribuciones
tributarias gozan, d) qu tan automticas y de libre asignacin son las
transferencias de recursos fiscales, y e) qu tan controlado est el en-
deudamiento de los gobiernos subnacionales.
24
Este ndice de madurez
del proceso de descentralizacin, como ellos lo denominan, indica
progresos en las instituciones de descentralizacin en todos los pases
en la ltima dcada, con cambios pronunciados en Bolivia, Ecuador
y Per (grfico 1.3). Argentina, Brasil y Colombia aparecen como los
pases con mayor avance en el conjunto de dimensiones institucionales
de la descentralizacin, seguidos por Bolivia, Chile y Ecuador. Hay una
estrecha correlacin entre la madurez institucional del proceso de des-
centralizacin y el coeficiente de descentralizacin del gasto
25
(e incluso
entre los cambios en ambas variables
26
), que sugiere que hay un proceso
de aprendizaje y adaptacin institucional a medida que se profundiza la
descentralizacin.
24 Para cada una de estas dimensiones se construye un ndice en una escala que
va de cero a uno, donde uno representa las instituciones ms adecuadas para la
descentralizacin. El ndice de madurez del proceso de descentralizacin se
calcula como el promedio de estos cinco ndices menos la mitad de la desviacin
estndar de los cinco ndices. Con esta correccin se busca castigar la inconsis-
tencia entre las distintas dimensiones de la descentralizacin.
25 0,92, calculada para 2004, con base en el grfico 7.8.
26 0,71, calculada para los cambios entre (cerca de) 1995 y 2004, con base en el
grfico 7.8.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 34
Instituciones de las polticas sectoriales
Los criterios para la intervencin del Estado en los diferentes sectores
econmicos ha sufrido grandes transformaciones a lo largo de las ltimas
dos dcadas. Con la crisis fiscal, administrativa y de legitimidad del Estado
en los aos ochenta, las viejas formas de intervencin perdieron su apo-
yo. Las reformas hasta mediados de los noventa estuvieron encaminadas
principalmente a reducir la participacin directa del Estado en las activi-
dades productivas y financieras y a remover obstculos para la iniciativa
privada en diversas reas de la economa. A medida que los procesos de
privatizacin y de liberalizacin de los mercados perdieron impulso, hasta
detenerse prcticamente por completo a finales de los aos noventa, fue
reconocindose la importancia de las normas e instituciones de regulacin
y aceptndose sus limitaciones. De esta forma ha empezado a consolidarse
un nuevo paradigma de intervencin del Estado en el que ocupan un lugar
central las instituciones especializadas en la regulacin y supervisin de
los diversos sectores econmicos, pero en el que ocupan espacio otras
formas de accin del Estado para promover el desarrollo de la iniciativa
privada en ciertos sectores, actividades, regiones o segmentos de mercado
Fuente: captulo 7.
Grfico 1.3 ndice de madurez del proceso de descentralizacin
1,0 0,9 0, 8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Brasil
Argentina
Colombia
Bolivia
Chile
Ecuador
Paraguay
Honduras
Per
Guatemala
Nicaragua
Costa Rica
El Salvador
Panam
1996
2004
ndice (escala 0 1)
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 35
en donde la presencia de externalidades o las fallas de coordinacin limi-
tan la inversin o la innovacin. En esta seccin se discuten las reformas
de las instituciones del Estado relacionadas con los sectores de servicios
pblicos, el sector financiero y el sector industrial en general.
Los pocos indicadores que permiten comparar a Amrica Latina
con otras regiones del mundo en materia de calidad de la regulacin de
los sectores econmicos sugieren que los esfuerzos de reforma institu-
cional en estas reas han dado frutos importantes. Segn el indicador
diseado por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) que se presenta en
el grfico 1.4, el pas latinoamericano tpico tiene un marco regulato-
rio semejante en calidad al de los pases del sureste asitico y no muy
distante del tpico de los pases desarrollados. Como en otros campos,
hay grandes diferencias entre los pases de la regin, y entre unas reas
de regulacin y otras. Adems, como se enfatiza en este libro, no exis-
ten mtodos de regulacin universales que puedan operar por igual en
todas las situaciones en pases con estructuras econmicas o polticas
distintas. Por consiguiente, estas comparaciones generales deben tomarse
con bastante cautela.
La propiedad y regulacin de los sectores de servicios pblicos
Las privatizaciones han ocupado un papel protagnico en la agenda
reformista en Amrica Latina. Medido en trminos del nmero de em-
presas enajenadas, de su contribucin al PIB, del valor de mercado y,
por supuesto, del monto de los recursos fiscales obtenidos, el proceso
de privatizaciones no tiene paralelo. Como resultado de la privatizacin,
la participacin en el PIB de las empresas pblicas se redujo de 10% del
PIB en 1987 a la mitad una dcada ms tarde, y los gobiernos recibieron
ingresos por la venta de las empresas un monto superior a US$170 mil
millones en el perodo 1990-99, ms de tres veces la cantidad de Europa
del Este y Asia Central, la segunda regin con mayor venta de activos
estatales. La gran mayora de pases privatizaron total o parcialmente los
servicios de telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y saneamiento.
De hecho, 75% de los ingresos por privatizaciones provinieron de la
venta de empresas de servicios pblicos e infraestructura, mientras que
11% se origin en los sectores de servicios financieros y 14% en otros
sectores. Sin embargo, las privatizaciones no avanzaron uniformemente
en todos los pases de Amrica Latina. Argentina, Bolivia, Chile y Per
fueron los privatizadores ms ambiciosos, mientras que Costa Rica,
Ecuador, Nicaragua y Uruguay decidieron mantener una fuerte presencia
del Estado en diversas actividades econmicas, y especialmente en los
sectores de servicios pblicos e infraestructura.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 36
Un aspecto interesante del proceso de privatizaciones que analizan
Alberto Chong y Juan Benavides, en el captulo 8, fue la exclusin de
ciertos sectores, considerados estratgicos. Este fue el caso de la elec-
tricidad en Brasil, las telecomunicaciones en Costa Rica y Uruguay, el
transporte y los servicios de saneamiento en Per, el cobre, los puertos
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
Grfico 1.4 Calidad regulatoria, 2004
2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5
Chile
frica
Medio Oriente
Resto de Asia
Europa oriental
Asia oriental
Amrica Latina
Desarrollados
Costa Rica
El Salvador
Mxico
Uruguay
Panam
Brasil
Per
Bolivia
Guatemala
Colombia
Nicaragua
Honduras
Ecuador
Paraguay
Argentina
Venezuela
Distancia (en desviaciones estndar)
con respecto al promedio mundial
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 37
y el petrleo en Chile. Prcticamente todos los pases mantuvieron una
importante presencia estatal en la banca. La gran heterogeneidad de los
sectores estratgicos sugiere que las consideraciones de carcter poltico,
cultural e histrico han sido dominantes en la escogencia de los sectores
susceptibles de ser privatizados. En los ltimos aos, el proceso de venta
de activos estatales parece haberse detenido, en parte por la dificultad
de reformar la propiedad estatal en los sectores ms sensibles desde un
punto de vista poltico que, de nuevo, varan de pas a pas.
La dificultad poltica contrasta con la evidencia reciente sobre los re-
sultados de las privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios
pblicos e infraestructura. Desde una perspectiva econmica, los estudios
son contundentes a la hora de estimar las ganancias en eficiencia asociadas
al proceso de enajenacin de activos pblicos. En promedio, la relacin
ingresos operativos a ventas aument en 14 puntos porcentuales en las
empresas privatizadas en la regin. Con base en los estudios para cinco
pases que se resean en el captulo, puede afirmarse contundentemente
que la principal razn de la mayor rentabilidad fue el aumento de la
eficiencia, en gran medida gracias a la modernizacin tecnolgica y la
eliminacin de empleo redundante, y no el aprovechamiento de ventajas
monopolistas. En efecto, los costos unitarios se redujeron, en promedio,
16% despus de las privatizaciones, la relacin ventas/activos aument
26% y la relacin ventas/empleo se elev un impresionante 70%, y todo
ello en un contexto de expansin de los servicios y de mejoras de cali-
dad. Por supuesto, ocurrieron casos en los que no se observaron estos
resultados tan favorables. A partir de la informacin disponible, puede
concluirse que los fracasos en los procesos de privatizacin estuvieron
asociados a deficiencias en los marcos regulatorios que permitieron al in-
versionista privado ejercer poder de mercado, impidiendo a los consumi-
dores participar de los beneficios de la privatizacin. La reaccin pblica
en contra de las privatizaciones se debe no slo al xito econmico que
representaron las empresas privatizadas para los nuevos inversionistas,
sino tambin a la resistencia y visibilidad de los trabajadores despedidos
y al halo de corrupcin que rode muchas de estas operaciones.
Dado que el grueso de las privatizaciones se concentr en los ser-
vicios pblicos y la infraestructura, el mayor desafo que enfrentaron
los gobiernos fue desarrollar marcos regulatorios adecuados, especial-
mente en aquellos sectores con condiciones de monopolio natural o
estructuras de mercado oligopolistas. En algunos sectores la regulacin
oper bastante bien. Por ejemplo, en el caso de la telefona la evidencia
indica que cuando las privatizaciones se dieron en contextos en los que
exista un regulador independiente, los resultados fueron favorables en
trminos de eficiencia laboral y densidad de lneas. Como adems los
precios de venta de los activos privatizados fueron mayores en aquellos
pases que contaban previamente con entes reguladores, era deseable
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 38
tener una regulacin eficiente con antelacin a los procesos de privati-
zacin. Por consiguiente, puede parecer paradjico que sta haya sido
ms la excepcin que la regla, ya que las privatizaciones se hicieron, en
su mayora, antes de que hubiera un marco regulatorio adecuado. El
sector de la infraestructura de transporte es un buen ejemplo de la filo-
sofa privatice ahora, regule despus. El costo de esta estrategia no ha
sido despreciable, pues como resultado en este sector la renegociacin
oportunista de contratos ha sido la norma. Chong y Benavides exploran
las dificultades que se enfrentan en la prctica para establecer un marco
regulatorio previo a las privatizaciones y sealan los principales desafos
que enfrenta actualmente la regulacin.
Las instituciones pblicas en el sector financiero
Reflejando un cambio radical de visin sobre el rol del Estado en las
actividades financieras, en las ltimas dcadas se redujo notablemente la
participacin de la banca pblica y se liberaron todos los aspectos de la
intermediacin financiera. Como resultado, la proporcin de la banca
pblica se redujo de 64% en 1970 a 40% en 1995
27
, y Amrica Latina
pas de ser la regin con menor liberacin financiera a comienzos de los
aos noventa a tener estndares similares a los de los pases desarrollados
a finales de la dcada.
28
Prcticamente todas las economas de la regin
eliminaron las regulaciones relacionadas con las tasas de inters, los plazos
y la asignacin sectorial de los crditos. Adems, se redujeron las reservas
legales y se eliminaron las restricciones a la propiedad extranjera de los
bancos. Tambin se removieron las restricciones al endeudamiento externo
del sector privado, as como los controles de capitales y los sistemas de
tasas de cambio mltiples.
Sin embargo, como advierten Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo
Panizza en el captulo 9, estas reformas no se tradujeron en una expan-
sin ms dinmica del conjunto del sector financiero, como se hubiera
esperado. La profundidad financiera en Amrica Latina llega apenas a
una tercera parte de la que se observa en Asia oriental y la mitad del nivel
promedio de las economas desarrolladas. En la prctica, la baja profun-
didad financiera refleja que las necesidades de financiamiento de muchas
empresas se encuentran insatisfechas o, que en caso de satisfacerse, tienen
lugar por fuera de los mecanismos formales de crdito. Aparte de escaso,
27 Existen, sin embargo, grandes diferencias entre pases. A mediados de los aos
noventa, la banca pblica representaba ms del 50% del total de la banca en
Argentina, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela.
28 Segn los indicadores de Kaminsky y Schmukler (2003).
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 39
el crdito en Amrica Latina es costoso y extremamente voltil, como ha
sido documentado en un reciente estudio del BID (BID, 2004).
En parte como resultado de estos escasos avances, la liberacin ha
retrocedido en algunos pases de la regin desde finales de los aos
noventa. Brasil, Colombia, Ecuador y Mxico, entre otros pases, han
mantenido o reintroducido inversiones forzosas, crdito dirigido a ciertos
sectores y lmites superiores a las tasas de inters. Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Per y Venezuela han establecido gravmenes a las
transacciones financieras como medida expedita de fcil recaudo tribu-
tario con efectos potencialmente muy dainos sobre la intermediacin
financiera. Los escasos avances en ampliar y estabilizar el crdito tambin
han reanimado el inters en la banca pblica, aunque con un enfoque
influido por las enseanzas del pasado.
La nueva intervencin pblica ha estado guiada por un manejo de los
bancos estatales con criterios privados, tanto en el cumplimiento de las
normas de regulacin prudencial, como en el reclutamiento de personal
y su administracin. Aunque el nuevo enfoque no descarta la posibilidad
de que la banca pblica otorgue subsidios, se acepta que debe haber meca-
nismos transparentes y explcitos para otorgarlos. Es el caso, por ejemplo,
de las garantas parciales y la creacin de instituciones especializadas para
apoyar ciertos segmentos del mercado de crdito, como el hipotecario.
Galindo y coautores argumentan que la falta de mejores resultados
despus de la liberacin financiera puede atribuirse, en parte, a la ausencia
de reformas complementarias que interactan con la liberacin financie-
ra. La liberacin tiene un efecto pobre sobre el crecimiento cuando las
instituciones que respaldan los contratos de crdito y la proteccin de
los acreedores son dbiles. Si el sistema judicial no est preparado y las
regulaciones inhiben el uso de instrumentos para mitigar el riesgo como
las garantas, no se materializarn los beneficios de la liberacin.
Lo que es peor, la liberalizacin puede convertirse en un arma de
doble filo, que aumente la propensin a las crisis financieras cuando las
funciones de las instituciones de regulacin y supervisin son de mala
calidad. Con respecto a los estndares de regulacin financiera, los
requisitos de capital en Amrica Latina son en apariencia relativamente
estrictos y acordes con los estndares internacionales. Sin embargo, los
aspectos ms institucionales de la regulacin muestran mltiples defi-
ciencias. De un total de 30 principios requeridos para la supervisin
bancaria efectiva segn el Acuerdo de Basilea
29
, los pases de Amrica
29 El Acuerdo de Capitales de Basilea es un conjunto de principios bsicos acepta-
dos por los pases desarrollados con el fin de regular y supervisar sus sistemas
bancarios; esos principios se utilizan cada vez ms como puntos de referencia
para evaluar la calidad de la regulacin bancaria en los pases en desarrollo.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 40
Latina cumplen slo con la mitad. Por ejemplo, en la mayora de pases
no se hacen evaluaciones adecuadas de los prstamos bancarios, no se
efectan las provisiones recomendadas, no hay supervisin consolidada
de grupos financieros y la agencia regulatoria carece de independencia.
Dos reas de reforma institucional de gran importancia que haban
sido virtualmente ignoradas hasta hace muy pocos aos son las relativas
a los derechos de los acreedores y al manejo de la informacin crediticia.
Estas instituciones son fundamentales en la relacin crediticia porque
pueden ayudar a resolver los problemas asociados al riesgo moral y las
asimetras de informacin. La proteccin de los derechos de propiedad
en los contratos financieros es muy dbil en Amrica Latina, pero pases
como Mxico y Brasil han reformado las normas legales recientemente
para mejorarlos. En unos pocos pases tambin se han tomado medidas
en los ltimos aos para facilitar el uso y recuperacin de las garantas,
que se dificulta en la mayora de pases latinoamericanos por la falta de
registros adecuados de propiedad, y la lentitud y altos costos de los pro-
cesos judiciales. Por su parte, las instituciones de manejo e intercambio de
informacin crediticia (conocidas como bureaus de crdito o centrales de
informacin crediticia) estn relativamente bien desarrolladas en Amrica
Latina, pero en varios pases se encuentran amenazadas actualmente por
intentos de limitar el uso de esta informacin a travs de propuestas de
ley que abogan incorrectamente por la privacidad de la informacin.
La reforma de las polticas industriales
Uno de los principales componentes de las reformas de primera gene-
racin fue el desmonte de las polticas industriales asociadas al protec-
cionismo, los subsidios selectivos y la intervencin directa del Estado en
ciertas actividades productivas. El cierre de los otrora influyentes Minis-
terios de Desarrollo Econmico, que ejemplific el fin de las polticas de
desarrollo productivo enmarcadas dentro del modelo de sustitucin de
importaciones, llev a no pocos analistas a sugerir el fin de las polticas
industriales. Bajo el nuevo modelo, los mercados se encargaran de la
asignacin de recursos, de manera que las polticas industriales aparecan
como innecesarias e, incluso, inconvenientes.
Sin embargo, desde mediados de los aos noventa en parte como
resultado de los pobres resultados de las reformas las autoridades co-
menzaron a interesarse por un nuevo tipo de polticas industriales. En la
mayora de pases este cambio tuvo lugar entre 1994 y 1996, cuando se
adoptaron planes o estrategias de mediano y largo plazo, para el desarro-
llo del sector industrial. Las nuevas polticas industriales se convirtieron
en la vlvula de escape a travs de la cual se desfogaron muchas de las
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 41
crticas relacionadas con los efectos de las reformas estructurales, espe-
cialmente en lo relacionado con la capacidad de reconversin industrial
de los sectores ms afectados por la liberacin comercial.
Las nuevas polticas vinieron acompaadas de un lenguaje renovado,
en el que la bsqueda de una mayor competitividad se convirti en el
factor aglutinante e integrador de iniciativas. En este sentido, ms que
proponer un regreso al modelo de sustitucin de importaciones, la nueva
poltica industrial se propuso orientar la gestin del Estado hacia aquellas
actividades y servicios indispensables para mejorar la competitividad de
la produccin local, como la infraestructura de transporte y comunica-
ciones, la disponibilidad de mano de obra calificada y la investigacin en
ciencia y tecnologa, entre otros. La nueva poltica industrial no subestima
la importancia de la estabilidad macroeconmica ni trata de oscurecer
o contrarrestar las seales de los precios mediante el uso de subsidios
masivos, que en algunos pases fueron comunes en el pasado.
Como lo anotan Alberto Melo y Andrs Rodrguez-Clare, en el cap-
tulo 10, las nuevas polticas industriales se han conducido esencialmente
bajo dos modelos alternativos. El primero, un modelo orientado por la
demanda, se caracteriza por un esquema en el que todos los grupos de
actores interesados (gobierno, gremios, empresarios) dialogan acerca
de los vehculos e instrumentos que se requieren para mejorar la com-
petitividad. A partir de all se adquieren compromisos, normalmente
estructurados alrededor del concepto de cadenas productivas, en las que el
sector privado y el sector pblico establecen metas especficas orientadas
a elevar la productividad y la competitividad. Lo que llama la atencin
de este modelo es que las estrategias y compromisos estn orientados a
mejorar las cadenas productivas existentes, ms que a introducir nuevos
sectores o crear nuevas industrias a la luz de una estrategia de desarrollo
de mediano y largo plazos. La poltica industrial colombiana es un buen
ejemplo de este modelo.
En contraste, el segundo enfoque, que los autores denominan de
orientacin estratgica, deliberadamente busca modificar el vector de
bienes y servicios producidos, ms que apoyar y promover los sectores
existentes. La poltica industrial brasilea se enmarca dentro de este
modelo, en el que se busca estimular el desarrollo de largo plazo de sec-
tores que se consideran estratgicos, como semiconductores, software,
productos farmacuticos, y de biotecnologa y nanotecnologa. Aunque
bajo este modelo el sector privado tambin participa, es claro que el
sector pblico juega un papel ms activo en la definicin de sectores
productivos prioritarios.
Las nuevas polticas industriales en Amrica Latina combinan una
diversidad de elementos: polticas comerciales, de ciencia y tecnologa,
de promocin de la pequea y mediana empresa, de capacitacin y de
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 42
desarrollo regional, entre muchas otras. Melo y Rodrguez-Clare no
pretenden ofrecer un balance de todas ellas. El captulo se concentra en
las polticas e instituciones de innovacin y desarrollo tecnolgico, en
los incentivos para la produccin y la inversin, y en los mecanismos
fiscales y financieros para promover las exportaciones. Estas reas son de
inters porque se encuentran en proceso de cambio y permiten identificar
contrastes entre lo nuevo y lo viejo.
Las polticas para promover la innovacin tecnolgica han tenido
grandes transformaciones en los ltimos aos, al pasar de un modelo
basado en la oferta de investigacin y desarrollo por parte de alguna
agencia estatal a un sistema de incentivos a la demanda por innovacin
tecnolgica. Los principales componentes del nuevo modelo son: a) una
mayor formalizacin legal del sistema de ciencia y tecnologa, b) la creacin
de fondos (que pueden ser sectoriales o no) para apoyar la modernizacin
tecnolgica, c) una activa participacin del sector privado en el proceso, y
d) la separacin en distintas entidades de gobierno de la funcin de diseo
de polticas, por un lado, de las funciones de programacin, promocin,
ejecucin y evaluacin, por otro. Brasil da hasta la fecha el ejemplo ms
acabado de apoyo a la innovacin tecnolgica a travs de fondos para sec-
tores especficos, en consonancia con su enfoque estratgico. En contraste,
Chile es el mejor ejemplo del sistema ms horizontal de apoyo a la ciencia
y la tecnologa a travs de fondos que otorgan subsidios a la demanda sin
distincin de sector, que es la esencia del enfoque de demanda.
Con respecto a los incentivos a la produccin y la inversin, subsis-
ten programas de provisin de crdito a largo plazo dirigidos a sectores
especficos en unos pocos pases de la regin y una multiplicidad de
incentivos fiscales para apoyar sectores especficos de la economa, entre
los que sobresale el turismo (en los pases andinos, Centroamrica y el
Caribe), as como la minera, la reforestacin y otras actividades basa-
das en recursos naturales. Pero junto a estos incentivos tradicionales,
pases como Argentina y Brasil han empezado a desarrollar programas
de asociacin pblico-privada para llevar a cabo inversiones en cadenas
de produccin especficas, con diversos incentivos que van desde el
compromiso mutuo de realizar inversiones complementarias, hasta el
financiamiento de capital semilla.
Las polticas de promocin de exportaciones son de vieja data en la
regin. Aunque en el pasado los incentivos tributarios fueron generaliza-
dos, bajo los nuevos criterios de la OMC se han reducido al reembolso
de los impuestos y aranceles sobre las importaciones en los procesos de
exportacin, especialmente en las principales economas de Suramrica.
Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en estos pases, las exenciones
tributarias (tanto en el caso de impuestos directos como indirectos) a las
actividades de exportacin, son todava frecuentes en Mxico, Centro-
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 43
amrica y el Caribe. Un caso aparte son las zonas especiales de proceso
de productos de exportacin, existentes en prcticamente todas las eco-
nomas de la regin, que son el instrumento favorito para canalizar los
incentivos tributarios a inversionistas extranjeros y actividades de expor-
tacin localizadas en reas especficas. Por su parte, los incentivos finan-
cieros a las exportaciones son frecuentes en las economas de Suramrica
con excepcin de Bolivia y en Mxico, que conservan bancos pblicos
orientados a la financiacin de exportaciones a travs de diversas lneas
de crdito, normalmente a plazos y tasas ms favorables. En contraste,
los pases centroamericanos y del Caribe han dejado la financiacin de
las exportaciones en manos de la banca comercial privada. Las agencias
de promocin (no financiera) de exportaciones son una constante en
la regin, con la excepcin de Bahamas, Hait, Paraguay y Surinam.
Existe una amplia gama de posibilidades institucionales, dependiendo
del grado de participacin del sector privado y de las actividades de
la agencia, que adems del suministro de informacin de mercados en
ocasiones se responsabiliza de la promocin de la inversin extranjera
directa en el pas.
No existen evaluaciones empricas sobre la efectividad de las nuevas
polticas industriales y de innovacin. De acuerdo con Melo y Rodr-
guez-Clare, los resultados son difciles de observar no slo porque estas
polticas son an muy recientes, sino porque han sido aplicadas en forma
tmida e inconsistente. Por ejemplo, los montos de crdito otorgados
por los bancos de desarrollo son muy bajos en comparacin con la
experiencia de la Repblica de Corea, y los recursos fiscales asignados
a la promocin de la innovacin son escasos e inestables. Aunque hay
mucha experimentacin que puede ser deseable, a menudo no se cum-
plen algunos principios reconocidos como que los subsidios deben ser
temporales. Cabe concluir que las polticas industriales y de innovacin
an estn reinventndose.
La reforma de las polticas sociales
La organizacin del sector pblico en los sectores sociales presenta los
rasgos del modelo de Estado centralizado, paternalista y burocrtico que
se adopt en Amrica Latina desde la dcada de 1930 siguiendo el patrn
europeo. Ese modelo mostr ser eficaz para la extensin de los servicios
y el mejoramiento de las condiciones de salud y educacin hasta la dca-
da de 1980.
30
Por ejemplo, en materia de salud, se pas de 40 aos de
30 Los patrones histricos que se resumen en estos prrafos se encuentran analiza-
dos en mayor detalle en BID (2000), captulo 1.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 44
expectativa de vida en 1942 a ms de 60 aos en 1980 y el progreso fue
an ms significativo en los indicadores de mortalidad infantil, aunque
tambin hubo notable progreso en la educacin primaria. Los hombres
nacidos hacia 1960 (quienes debieron pasar por el sistema educativo entre
1966 y mediados de los aos ochenta) recibieron 7,7 aos de educacin
en promedio, mientras que quienes haban nacido alrededor de 1930
slo haban recibido unos 4,7 aos. Las mujeres tuvieron un progreso
aun ms rpido: de 3,7 aos de educacin quienes nacieron hacia 1930
a 7,2 aos 30 aos ms tarde.
Aunque estos avances continuaron en las dos ltimas dcadas, el ritmo
de progreso se volvi ms lento y se hicieron notables las deficiencias de
calidad y equidad generadas por el sistema tradicional de organizacin
estatal. Esto fue especialmente notorio en materia educativa, aunque
tambin es vlido para la salud y la seguridad social. Los latinoameri-
canos que nacieron hacia 1978 recibieron ocho aos de educacin, con
una mejora en una dcada de slo 0,4 aos en el caso de los hombres y
0,9 aos en el caso de las mujeres. La brecha educativa con respecto a
Estados Unidos, que se haba reducido notablemente hasta la generacin
de 1960, cambi muy poco posteriormente (y se ampli con respecto a
los pases del sureste de Asia, donde los logros educativos continuaron
mejorando), pues la regin fue incapaz de extender a los niveles de se-
cundaria los logros de cobertura alcanzados en educacin primaria. Lo
que fue ms grave an, se hizo evidente que la calidad de la educacin
en Amrica Latina es muy inferior a la de Asia o Europa oriental, para
no hablar de los pases desarrollados.
Con la crisis fiscal de finales de los ochenta, fueron muy extendidos
los temores de que se sometieran los sectores sociales a una asfixia presu-
puestal que llevara a echar por tierra los logros de las dcadas anteriores.
Paradjicamente, el lento progreso de los indicadores de salud y educacin
se ha dado en medio de una cierta abundancia fiscal en estos sectores. El
gasto social pblico per cpita (en precios constantes) aument casi 50%
durante los aos noventa
31
. nicamente en Ecuador el gasto social per
cpita es actualmente ms bajo que a comienzos de los noventa, mientras
que en Bolivia, Colombia, Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Domi-
nicana se ha doblado, si bien desde niveles muy modestos (grfico 1.5).
Pero el esfuerzo fiscal que se ha hecho para apoyar los sectores sociales
no ha resultado ser muy efectivo: no se encuentra ninguna relacin entre
el aumento en el gasto en educacin y los cambios en la cobertura de la
31 Pasando de 333 dlares en 1990, a 461 dlares en 1998 (a precios de 2000),
nivel que no sufri mayores cambios en los cinco aos siguientes (en 2003 fue
481 dlares). Estos datos provienen de Cepal (2005).
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 45
educacin primaria o de la secundaria en la dcada de 1990.
32
(Es ilus-
trativo sealar que tampoco entre los pases desarrollados se encuentra
ninguna correlacin entre el gasto pblico y los indicadores de desarrollo
32 Las correlaciones son -0,088 y -0,06, respectivamente, para datos de 12 pases
que miden los cambios entre 1990 y 2000 en el gasto per cpita en educacin
y en la cobertura de la matrcula para los grupos de 12-15 aos y 16-19 aos
(segn las cifras que presenta Navarro en el captulo 12).
Grfico 1.5 Gasto pblico social per cpita
Fuente: Cepal, 2005.
1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0
Nicaragua
Ecuador
Honduras
Paraguay
Guatemala
Bolivia
El Salvador
Repblica Dominicana
Per
Colombia
Venezuela
Mxico
Brasil
Panam
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argentina
2003
1990
Promedio de pases de ALC
US $ constantes de 2000
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 46
humano, y que algunos pases que redujeron sustancialmente el tamao
del sector pblico no sufrieron el deterioro de las condiciones sociales que
se teman; ver Tanzi, 2005). La ineficacia del gasto social puede deberse
tambin al hecho de que, en general en Amrica Latina, est muy poco
concentrado en los grupos de bajos ingresos, con la notable excepcin
de Chile (vase el grfico 1.6). Este problema tender a ser ms agudo
en las dcadas que vienen, con el aumento del gasto en pensiones, que es
el componente ms inequitativo del gasto social (y que no est incluido
en las estadsticas del grfico).
Para resolver los problemas de estancamiento de la cobertura, baja
calidad e inequidad que padecen los sectores sociales en Amrica Latina
han sido ms importantes las reformas institucionales orientadas a cam-
biar los incentivos de los proveedores y los usuarios que los esfuerzos
fiscales dirigidos a apuntalar los viejos sistemas de organizacin. En esta
seccin se resumen las conclusiones centrales de los captulos del libro
dedicados a los sistemas de pensiones, proteccin social y educacin.
33
33 Para una valoracin de las pocas y en gran parte incipientes reformas en salud,
ver Baeza y Packard (2006).
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III V
Grfico 1.6 Distribucin del gasto pblico social
Fuente: Cepal, 2005.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 47
Las reformas a los sistemas de pensiones y proteccin social
Los sistemas tradicionales de pensiones garantizadas por el Estado a tra-
vs de un sistema colectivo de reparto simple fueron objeto de reformas
profundas en 11 pases que, entre 1993 y 2004, establecieron sistemas de
capitalizacin individual (donde la pensin depende del monto ahorrado
por el individuo), inspirados en el modelo chileno creado en 1981, con
miras a mejorar la cobertura de la seguridad social, reducir las ineficien-
cias administrativas y financieras, estimular el desarrollo del mercado
de capitales y prevenir los futuros desequilibrios fiscales del sistema. En
Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana las
reformas prevn que el viejo sistema de reparto simple sea totalmente
sustituido a la postre por el nuevo sistema de capitalizacin, como en
Chile (cuadro 1.5). Colombia y Per han optado en cambio por sistemas
paralelos (en donde los trabajadores pueden escoger a cul de los dos sis-
temas afiliarse), mientras que Argentina, Costa Rica, Ecuador y Uruguay
decidieron establecer formas distintas de modelos mixtos que mezclan el
sistema pblico de reparto simple (o de capitalizacin parcial colectiva),
con la capitalizacin individual para todos los trabajadores. En los dems
pases no se han establecido sistemas de capitalizacin individual, aun-
que algunos han introducido cambios importantes a las condiciones de
afiliacin y beneficios del sistema de reparto. Brasil estableci un sistema
de cuentas nacionales para los trabajadores privados afiliados al sistema
(manteniendo la gestin pblica) e inici un proceso de unificacin de los
regmenes para los funcionarios pblicos. Venezuela, que haba aprobado
en 1998 una reforma de tipo mixto, no la implant debido al cambio de
gobierno, y en 2002 orden la integracin de todo el sistema provisional
con administracin pblica y capitalizacin parcial colectiva.
Los objetivos de las reformas de pensiones se han cumplido apenas
en forma parcial, segn se desprende de la evaluacin que ofrecen
Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Mrquez en el captulo 11. En materia
de cobertura los resultados no son favorables, pues en promedio en los
pases que hicieron reformas la cobertura de los sistemas de pensiones
en 2004, medida por el nmero de cotizantes, alcanz apenas 26% de
la fuerza laboral,
34
mientras que antes de las reformas era en promedio
38%, y en los pases donde no hubo reformas es 46%. Entre las posibles
causas de la baja cobertura estn las tendencias hacia la informalizacin
del empleo, las altas tasas de contribucin a cargo de trabajadores y
34 Las cifras de algunos pases no son estrictamente comparables antes y despus de
la reforma, porque no usan el mismo nmero de meses para establecer quines
son cotizantes. Con base en encuestas de hogares, el Banco Mundial calcula co-
berturas despus de la reforma que son mayores en Argentina, Chile, El Salvador
y Mxico que las presentadas en el cuadro.
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empresas despus de las reformas, los altos costos administrativos en los
fondos de pensiones, y la garanta de pensin mnima (que puede inducir
a los trabajadores de bajos ingresos a dejar de cotizar una vez han ganado
ese derecho).
En relacin con los problemas de ineficiencia administrativa y financie-
ra, los resultados han sido mixtos. Por un lado, los costos administrativos
en el sistema privado son muy elevados, pues representan en promedio
una quinta parte de las contribuciones, debido a los altos costos de mer-
cadeo, publicidad y comisiones de los vendedores (mientras que en los
sistemas pblicos no llegan en promedio a 4% de las contribuciones). Sin
embargo, los rendimientos reales de los saldos ahorrados en los fondos
privados son respetables: desde el inicio de la operacin hasta 2004 estu-
vieron por encima de 10% en tres pases, y entre 6 y 10% en los dems,
con la excepcin de Repblica Dominicana. Pero esto no se debe a que
hayan logrado diversificar considerablemente su portafolio de inversiones,
puesto que en siete de nueve pases con informacin ms de la mitad de
los fondos estn invertidos en papeles pblicos y muy poco en acciones
u otros instrumentos. La diversificacin del mercado de capitales que ha
ocurrido en Chile es ms bien un caso aislado atribuible slo en parte
a la reforma de pensiones, y mucho a otros factores institucionales. Sin
embargo, la gradual acumulacin de fondos puede propiciar desarrollos
favorables de los mercados de capitales en otros pases con adecuada
regulacin financiera y aislamiento poltico.
Los efectos de las reformas pensionales sobre la sostenibilidad fiscal
son objeto de gran debate. En principio, las cuentas de capitalizacin
individual ponen coto al surgimiento de futuras obligaciones fiscales
para pagar pensiones. Sin embargo, al crearse estas cuentas manejadas
por fondos privados se generan costos de transicin por el hecho de
que el sistema pblico deja de recibir las contribuciones de los afiliados a
los fondos. Tambin hay costos de transicin por la expedicin de bonos
de reconocimiento para los trabajadores que se trasladan del sistema
pblico al privado. Y hay costos fiscales por el pago de las garantas de
pensin mnima en el nuevo sistema (que no son costos de transicin).
La discusin radica en que los costos de transicin pueden durar mucho
tiempo y exigir un elevado esfuerzo fiscal, lo cual puede elevar el monto
y el costo de la deuda pblica, e incluso poner en jaque la estabilidad
macroeconmica. Por ejemplo, en Chile, despus de dos dcadas de
reforma, el costo fiscal de la reforma en 2001 fue 7,2% del PIB, y en
Argentina antes de la crisis 4,6% del PIB. En promedio, en ocho pases,
los costos fiscales en 2001 fueron 2,7% del PIB. Por consiguiente, la
creacin de un sistema de capitalizacin puede ser inconveniente en
pases que arrancan con altos niveles de deuda pblica o instituciones
inadecuadas para realizar ajustes fiscales profundos. Estos problemas
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son mayores donde los sistemas pblicos de reparto tienen ms aos y
la estructura de edades de la poblacin es ms madura.
El remplazo de los sistemas pblicos de pensiones por sistemas de
capitalizacin administrados por el sector privado prometa en principio
reducir la injerencia del Estado en la seguridad social y, por extensin,
la posible intromisin de la poltica en la proteccin de los trabajadores.
No result ser as. El papel del Estado contina siendo esencial para pro-
mover la afiliacin, regular y supervisar el sistema, financiar los costos
de transicin y proveer pensiones mnimas y asistenciales. En la prctica,
los papeles del Estado se han multiplicado pues sigue administrando los
regmenes pblicos que apenas estn en proceso de unificacin en la
mayora de pases (dejando regmenes separados para las Fuerzas Arma-
das y, en muchos casos, el sistema judicial y otros sectores). Adems, las
reformas rara vez se han hecho de un solo golpe, como en Chile. Ms
comn es observar un proceso de reformas que exige una gran injeren-
cia del Estado y que abre diversos espacios para la negociacin poltica.
Inevitablemente, la proteccin de los trabajadores contina bajo la gida
de la poltica, especialmente en los pases que carecen de la solidez fiscal
y de las instituciones presupuestarias para absorber sin contratiempos
los costos de transicin de la reforma.
Durante los aos noventa no slo se reformaron los sistemas de
pensiones, sino tambin otros componentes del sistema de proteccin
social. Es importante destacar los nuevos programas de transferencias
condicionadas para el alivio de la pobreza. Hacia mediados de esos aos,
Brasil y Mxico fueron lderes en la introduccin de este tipo de subsi-
dios, que se han extendido luego a Argentina, Chile, Colombia, Ecuador,
Honduras, Jamaica y Nicaragua. Los programas de transferencias directas
condicionadas se distinguen por estar dirigidos exclusivamente (al menos
en principio) a beneficiarios de bajos ingresos, y porque apuntan a romper
el ciclo de pobreza creando incentivos para la educacin, la nutricin y
la atencin mdica de los nios. Las evaluaciones de los programas de
Colombia, Mxico y Nicaragua indican que han contribuido a aumentar
considerablemente las inscripciones escolares
35
. El efecto sobre asistencia
escolar es menos impactante pero tambin positivo; en cambio no se ha
encontrado que estos programas contribuyan a que los nios obtengan
mejores resultados en las pruebas de conocimiento. Tambin se han
comprobado efectos favorables sobre prevencin e incidencia de varias
enfermedades y sobre los patrones de alimentacin familiar.
35 En Mxico, el aumento de la matrcula en secundaria debido al programa se
calcula entre 7,2 y 9,3 puntos porcentuales para nias y entre 3,5 y 5,8 puntos
para nios; en Colombia entre 4 y 6 puntos en las reas rurales y entre 12 y 14
puntos en las zonas urbanas; y en Nicaragua 22 puntos en las reas cubiertas por
el programa (Rawlings, 2004).
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La rpida introduccin de estos programas de transferencias es pro-
misoria, especialmente porque muestra que es posible hacer reformas
innovadoras y efectivas en pases con circunstancias institucionales muy
diversas. Sin embargo, podra afirmarse que es una nueva forma de hacer
poltica social al margen de los canales organizacionales y polticos regu-
lares. Existe el temor de que, como ocurri con los fondos de inversin
social (se crearon entidades paralelas para eludir obstculos institucionales
en la ejecucin de programas sociales apoyados por organizaciones inter-
nacionales), disminuyan las posibilidades de reforma de los ministerios
y las dems entidades pblicas tradicionalmente a cargo de las polticas
sociales. Tambin se discute si, por ser programas nacionales, estn ero-
sionando el poder poltico y el espacio de accin de los gobiernos loca-
les. Por ltimo, se debate de qu forma deben ser integrados de manera
coherente con el resto de los programas de seguridad social.
La reforma del sector educativo
Tradicionalmente, los sistemas educativos en Amrica Latina han estado
organizados en forma centralizada alrededor de un ministerio que realiza
las funciones de financiacin, asignacin de recursos, contratacin de
personal y control administrativo. Esta organizacin monopolista genera
usuarios dbiles, pues las familias y los estudiantes no tienen posibilidad
de incidir en las decisiones; genera sindicatos fuertes de maestros, pues
crea incentivos para que ellos se organicen tambin en forma centralizada
frente a los gobiernos; y genera estructuras ineficientes de mando porque
los gobiernos operan con un horizonte ms breve que los usuarios o que
los maestros (y por tanto tienden a subestimar los costos y beneficios de las
acciones de largo plazo) y porque la naturaleza de los servicios educativos
genera serios problemas contractuales (o de agencia), pues las acciones de
los maestros y las escuelas son difciles de monitorear y evaluar, y el tamao
y la complejidad del sector dificulta cualquier esfuerzo de coordinacin.
En este contexto, son ms factibles las reformas orientadas a expandir
el sistema que a introducir cambios estructurales al sistema de organi-
zacin, o a los incentivos con que operan escuelas y maestros (ver Stein
y otros, 2005, captulo 10). Sin embargo, en las dos ltimas dcadas ha
habido importantes progresos en tres tipos de reforma estructural que
han buscado resolver los problemas de ineficiencia, falta de innovacin
y adaptacin del sistema, y baja calidad en los resultados educativos.
Las tres reformas son la descentralizacin, el desarrollo de sistemas de
evaluacin y las alianzas pblico-privadas para la prestacin de servicios
educativos, las cuales son analizadas por Juan Carlos Navarro, en el
captulo 12, y se resumen en el cuadro 1.6.
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Aparte de estas reformas a la oferta, por el lado de la demanda ha sur-
gido una nueva generacin de sistemas de subsidios que busca incentivar
a las familias a mantener a los nios en la escuela, como se mencion en
relacin con las transferencias condicionales de dinero.
La descentralizacin de la administracin, y en menor medida del
financiamiento, de los sistemas escolares pblicos hacia los gobiernos
subnacionales (o directamente hacia las escuelas) ha sido el tipo de refor-
ma ms comn en la regin desde los aos noventa. La descentralizacin
es una respuesta a los problemas de organizacin del sector, que busca
acercar la toma de decisiones a los usuarios, y por tanto crear algn
control democrtico sobre las decisiones educativas, con la expectativa
de que esto se traduzca en mayor eficiencia, innovacin y adaptacin a
las condiciones locales. En seis pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia y Mxico), las decisiones administrativas se entregaron a los
gobiernos subnacionales, y en tres pases centroamericanos (El Salva-
dor, Guatemala y Nicaragua) directamente a las escuelas. En Honduras,
Panam, Paraguay y Venezuela los intentos de descentralizacin no se
han consolidado o incluso fueron revertidos. Aunque el principal temor
a la descentralizacin ha sido la falta de capacidades en los gobiernos
o las comunidades locales, la evidencia es claramente indicativa de que
el mejoramiento institucional ha sido, precisamente, el principal efecto
de la descentralizacin, que se ha traducido en mejores capacidades de
gestin y en la aparicin de mecanismos efectivos de coordinacin entre
niveles de gobierno. Tambin hay evidencia de que la descentralizacin
ha contribuido a valiosas innovaciones educativas, como el programa de
autonoma escolar en el estado de Minas Gerais en Brasil, la introduccin
de las escuelas de jornada completa en el estado de Mrida en Venezuela
y diversas innovaciones en el Distrito Escolar de Bogot en Colombia.
La debilidad ms seria de la descentralizacin educativa ha sido
la dificultad en ajustar el sistema de transferencias fiscales o crear las
atribuciones tributarias en los gobiernos subnacionales para respaldar
el proceso. Esta crtica no aplica a Brasil, donde se logr combinar la
descentralizacin con reformas a los mecanismos de financiamiento e
incentivos, con resultados muy alentadores de cobertura y eficiencia en
todo el sistema (Kaufmann y Nelson, 2004). En cambio, en Argentina,
la falta de respaldo fiscal entorpeci la iniciacin del programa, que fue
parte de una poltica de ajuste fiscal, y llev a la postre, paradjicamente, a
que el gobierno federal se hiciera cargo de la financiacin de la educacin
a travs del incentivo docente. En Venezuela, el proceso de transferir el
manejo de las escuelas a los gobiernos subnacionales se paraliz del todo,
pues stos se negaron a asumir los costos de las prestaciones y pensiones
de los maestros por falta de recursos. En Mxico las transferencias a los
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estados para el financiamiento de las escuelas son objeto de continuas
renegociaciones que limitan la efectividad de la descentralizacin.
La segunda reforma de importancia ha sido la introduccin de sis-
temas de evaluacin en 14 pases. Esta reforma aparentemente sencilla
tambin ha implicado un desarrollo institucional considerable, asociado
a la formacin de grupos de especialistas y de direcciones ministeriales
o institutos semiindependientes de evaluacin, la formacin de redes
internacionales que hacen viables las pruebas comparativas internacio-
nales, y la legitimacin poltica y social de las pruebas. Sin embargo,
las evaluaciones son an un instrumento subutilizado para modificar el
funcionamiento y los incentivos del sector, debido a la difusin tarda,
incompleta o inadecuada de los resultados para que puedan servir a
las decisiones de las familias o de los administradores del sector. Esta
deficiencia es menos notoria en el caso de los programas de evaluacin
y acreditacin de universidades en varios pases de Centroamrica o en
los exmenes para facultar el ejercicio de ciertas profesiones que se han
establecido recientemente en Brasil y Colombia.
El tercer campo de reforma han sido las alianzas pblico-privadas
que buscan aprovechar las aparentes ventajas de la educacin privada en
materia de costos y de esquemas de gestin e incentivos para ampliar la
cobertura y mejorar la calidad de la educacin financiada con recursos
pblicos. Han surgido tres formas bsicas de crear estas alianzas. El ms
antiguo es el modelo de subsidios directos a la demanda (vouchers),
adoptado por Chile en los aos ochenta, y que cubre cerca del 40% de
la matrcula primaria y secundaria de ese pas en la actualidad. En este
modelo los proveedores privados compiten por los estudiantes que son
los beneficiarios de los subsidios. Luego est el modelo de licitacin,
ejemplificado por Bogot, donde los proveedores privados compiten por
la administracin de escuelas que han sido construidas por el gobierno
local, y por ltimo el modelo de convenio negociado, tipificado por
la red de Fe y Alegra en Venezuela y otros pases, mediante el cual
el gobierno financia parcialmente escuelas de administracin privada
a cambio de que den atencin a nios de bajos ingresos. Todas estas
modalidades comparten la ventaja de efectividad en costos, pero es
objeto de intensa discusin tcnica si tienen algn beneficio en trmi-
nos de calidad. Aunque los resultados escolares de los beneficiarios de
los subsidios directos a la demanda son mejores que los de las escuelas
pblicas, no es claro si esto se debe a que las escuelas privadas producen
mejores resultados o a que sencillamente seleccionan a los estudiantes
con mejores posibilidades acadmicas. De igual forma, las escuelas de
convenio negociado muestran una clara superioridad frente a las escue-
las pblicas en indicadores intermedios como las tasas de repeticin o
abandono, pero no en los resultados de aprendizaje. Por su parte, si bien
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 57
el modelo de licitacin es muy reciente, sugiere que s es posible disear
contratos con incentivos adecuados para mejorar el desempeo de los
administradores y los docentes.
Estas reformas de organizacin buscan afectar el resultado educativo
mediante intervenciones en el lado de la oferta. nicamente en el sistema
de voucher hay una accin directa sobre la demanda, que busca conferir
poder al estudiante (en alguna medida tambin los sistemas de evaluacin
fortalecen al usuario aunque, como hemos visto, este potencial no se ha
aprovechado suficientemente). Por el lado de la demanda, la reforma ms
importante ha sido la creacin de sistemas de transferencias directas de
dinero condicionadas, entre otras cosas, a la asistencia escolar, que fueron
mencionadas en la seccin sobre sistemas de proteccin social.
Conclusin
La reforma del Estado ha sido una revolucin silenciosa que ha cambiado
muchas dimensiones del paisaje institucional en Amrica Latina. Dado
el prejuicio muy extendido de que en esta regin se han descuidado las
reformas institucionales esenciales para el desarrollo, el rasgo ms sor-
prendente de esta revolucin es su extensin y alcance. En prcticamente
todas las reas analizadas en este libro predomina el mejoramiento, o
cuando menos la innovacin institucional, incluso en reas de relativa
complejidad tcnica y poltica, como son las instituciones fiscales y tribu-
tarias o los sistemas de pensiones. Los retrocesos (hacia organizaciones
o prcticas inadecuadas a la luz de la experiencia existente) tienden ms
bien a ser excepcionales o relativamente marginales.
El proceso de las reformas que hemos resumido no ha ocurrido en
forma aleatoria, aunque tampoco ha respondido a ningn plan precon-
cebido. En parte porque la crisis de la deuda que se inici en 1982 y
que culmin en 1989 con la expedicin del Plan Brady afect de forma
semejante a muchos pases, las reformas han tendido a darse en oleadas.
Por ejemplo, las reformas tributarias ms profundas se concentraron en
unos pocos aos hacia comienzos de los noventa; entre 1993 y 1998
ocurrieron la mayora de las reformas de pensiones ms ambiciosas, y
las leyes de responsabilidad fiscal se expidieron alrededor de 2000. Las
privatizaciones, que tuvieron su auge a comienzos de los aos noventa,
prcticamente se interrumpieron desde 1998. La creacin de entidades
independientes encargadas de regular los sectores privatizados tambin se
dio en oleadas,
36
aunque el proceso de ajuste de la regulacin ha sido un
36 Vase Jordana y Levi-Faur (2005) para un anlisis cuantitativo del proceso de
difusin de las agencias reguladoras autnomas.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 58
proceso ms continuado. Las reformas menos concentradas en el tiempo
han sido las ms estrechamente relacionadas con la organizacin del apa-
rato administrativo del Estado y con el funcionamiento de los servicios
de educacin y justicia. Es notorio que despus de la primera oleada en
cada rea de reforma institucional, los intentos posteriores han tendido
a ser ms cautelosos en los nuevos pases reformadores, y en todas partes
han estado seguidos de ajustes orientados a fortalecer y consolidar las
reformas iniciales, ms que a revertirlas. Todo esto sugiere no slo que
algunas causas externas comunes a la regin han sido importantes para
desatar procesos de reforma, sino que en la prctica se han dado procesos
de aprendizaje y emulacin entre unos pases y otros.
Las reformas institucionales no han tendido a ocurrir en paquetes
(bundling), como aparentemente s fue el caso de las reformas econmicas
de primera generacin en algunos pases (Lora y Olivera, 2004). Antes
bien, las reformas institucionales se caracterizan por el fraccionamiento
(unbundling), a costa muchas veces de la consistencia temporal o la
integridad del proceso de reforma sectorial. Por ejemplo, la descentrali-
zacin del gobierno hacia las provincias y municipios idealmente debera
hacerse en forma sincronizada en todas sus dimensiones (asignacin de
responsabilidades de prestacin de servicios, atribuciones para recaudar
impuestos, transferencias del gobierno central a los gobiernos locales,
atribuciones y lmites al endeudamiento), pero lo que se observa en la
prctica es que primero se avanza en la asignacin de responsabilidades,
luego en materia de transferencias, luego en disciplinar el endeudamiento,
etctera. O si se considera la reforma de pensiones, lo ideal sera intro-
ducir simultneamente reformas fiscales para financiar los costos de la
transicin de un sistema pblico a un sistema privado o mixto, porque
en estos nuevos sistemas el sector pblico deja de recibir las contribu-
ciones de quienes se afilian al sector privado. Con la nica excepcin
de Chile, no se adoptaron oportunamente las medidas de ajuste fiscal
necesarias para acomodar la transicin. Lo mismo podra decirse de las
privatizaciones de las empresas de servicios pblicos, en las que el patrn
ms comn fue privatizar primero y regular despus, o de la reforma
en educacin, en la que ciertos avances en materia de descentralizacin
de las responsabilidades no se han apoyado con sistemas adecuados de
transferencia de recursos fiscales para financiar esas responsabilidades,
o en las que el surgimiento de sistemas de evaluacin del desempeo de
los estudiantes no ha ido acompaado de cambios de importancia en el
sistema de incentivos con que operan las escuelas y los maestros para
poder mejorar la calidad de la enseanza.
Este fraccionamiento de las reformas parece deberse a que los go-
biernos han tratado de aprovechar espacios polticos, por reducidos que
sean, para empujar cambios en la direccin deseada, con la esperanza
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 59
quizs de que se generen luego los intereses para continuar el proceso.
Las primeras oleadas de privatizaciones en Argentina y Per, o la reforma
de pensiones colombiana son ejemplos especialmente destacados de esta
estrategia oportunista de reforma, pero distan de ser los nicos. Estas es-
trategias no siempre funcionan: ocasionalmente se han revertido algunas
reformas institucionales promisorias (la descentralizacin en Venezuela)
y frecuentemente las reformas oportunistas han tomado su propio curso,
difcil de alterar (por ejemplo, impuestos de urgencia, que se vuelven per-
manentes a pesar de sus defectos, como los impuestos a las transacciones
financieras en varios pases) o han generado poderosos anticuerpos para
avanzar ms (por ejemplo, las escuelas por licitacin en Bogot).
Aunque unas cuantas reformas institucionales han buscado reducir
los espacios para la discrecionalidad de los polticos (las reglas fiscales,
las transferencias automticas a las regiones, los impuestos planos y
sin excepciones, los sistemas nicos de pensiones, etc.), esos espacios
se reproducen nuevamente, poniendo de manifiesto que, igual que la
naturaleza, la poltica tiene horror al vaco. Un ejemplo paradigmtico
es la reforma de pensiones. Sin embargo, esta conclusin no se aplica,
o al menos no en igual medida, a las reformas econmicas de primera
generacin, donde una vez que se cerr el espacio para el juego poltico,
no se ha vuelto a abrir, al menos hasta la fecha, pues los bancos centra-
les continan siendo independientes, la apertura de importaciones no
se ha revertido y las tasas de inters siguen siendo libres en la mayora
de pases.
37
Tampoco se ha aplicado, al menos hasta ahora, en la nueva
generacin de subsidios condicionados a las familias de bajos ingresos
(como Oportunidades en Mxico), a pesar de que fueron establecidos al
margen de los canales tradicionales de la administracin y la poltica.
Todo lo cual refuerza la conclusin central de este libro: es sorpren-
dente que se hayan logrado cambios tan profundos en las ms diversas
instituciones polticas, econmicas y sociales, y que esos cambios hayan
ocurrido y continen ocurriendo de forma silenciosa. Sin embargo, las
reformas del Estado no siempre han sido exitosas, como hemos indicado
en algunos casos en este captulo y como se discute en mayor detalle en
el resto del libro. El fraccionamiento o adopcin incompleta de ciertas
reformas puede explicar algunos de los fracasos, como acabamos de ver.
No obstante, puesto que rara vez existe un plan articulado para llevar
a cabo una reforma, aquello que parece ex-post como un caso de frac-
cionamiento, puede ser simplemente desconocimiento sobre los reque-
37 Sin embargo, los desarrollos recientes en Argentina bajo Nstor Kirchner y en
Venezuela bajo Hugo Chvez, y los anuncios de poltica de Evo Morales en tor-
no a su eleccin en diciembre de 2005, sugieren que es limitada la resistencia de
las reformas de primera generacin a la intromisin poltica.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 60
rimientos de la reforma. ste puede haber sido el caso de las iniciativas
de descentralizacin tempranas de Brasil o Colombia.
Este ejemplo es relevante, adems, porque pone de presente que, a
diferencia de la mayora de las reformas econmicas de primera genera-
cin, que consistan en eliminar o simplificar la intervencin del Estado,
las reformas institucionales son, por su naturaleza, de mayor complejidad,
ms inciertas y ms difciles de implementar. Ms aun, a diferencia de las
reformas econmicas de primera generacin, por lo general involucran
a una diversidad de actores durante el proceso de diseo, aprobacin y
puesta en funcionamiento, lo cual las hace ms dependientes del proceso
poltico. Por consiguiente, sus posibilidades de xito dependen no slo
de la consistencia y el refinamiento de sus detalles tcnicos, sino de si
el proceso poltico para aprobarlas e implementarlas es conducente a
soluciones que, aunque tcnicamente no sean las ptimas, sean estables,
adaptables, coherentes, orientadas al inters pblico y puedan implemen-
tarse con las instituciones formales e informales existentes.
38

Por ltimo, el xito de las reformas del Estado puede verse condicio-
nado por los efectos no planeados o no previstos de esas mismas u otras
reformas. Hemos visto, por ejemplo, que las reformas de los regmenes
para las elecciones legislativas que han tratado de mejorar la representa-
tividad, lo han hecho a costa de reducir la efectividad de los Congresos
para tomar decisiones. Esto tambin puede haber afectado la eficacia
de las instituciones fiscales, puesto que Congresos ms representativos
pero ms fragmentados pueden ser ms propensos a aumentar el gasto
pblico y el dficit fiscal. Estas tendencias al gasto excesivo pueden, en
principio, contrarrestarse con instituciones presupuestales ms jerrqui-
cas, que confieran ms poder al ejecutivo para recortar gastos, pero esta
discrecionalidad puede daar la eficiencia de los programas de gasto que
sufren los recortes y deteriorar la composicin de todo el gasto pblico,
especialmente cuando hay restricciones para recortar unos tipos de gastos
y no otros (el gasto en sueldos y salarios de los funcionarios pblicos o los
pagos de pensiones a los jubilados son menos factibles de sufrir recortes
que el gasto de inversin).
Es claro, por tanto, que no hay frmulas mgicas para la reforma
del Estado. A lo largo de este libro veremos que algunos principios
generales pueden servir de hiptesis iniciales para orientar ciertas refor-
mas. Sin embargo, el xito de cualquier reforma institucional depende
no solamente de que se respeten ciertos criterios tcnicos bsicos, sino
de que en sus detalles ms especficos la reforma se adapte al contexto
institucional y poltico.
38 Una elaboracin extensa de este enfoque analtico es el estudio de Stein y otros
(2005).
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 61
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2
Reformando las reglas del juego:
la reforma poltica
J. Mark Payne y Juan Cruz Perusia
LA OLA DE REFORMAS DEL ESTADO QUE se extendi por Amrica Latina
ocurri, en la mayora de los pases de la regin, durante la transicin
desde sistemas polticos relativamente cerrados hacia unos ms abiertos
y democrticos. La desaparicin de los regmenes polticos autoritarios
y semiautoritarios fue, en parte, el resultado de la crisis de legitimidad,
fiscal y administrativa del Estado desarrollista, como fue analizado en
el primer captulo. En algunos pases, principalmente en el Cono Sur
(Argentina, Chile y Uruguay), la liberalizacin poltica consisti en
restablecer las Constituciones democrticas, as como las tradiciones y
prcticas democrticas establecidas. En un segundo grupo de pases, que
comprende a aquellos de Amrica Central, Bolivia y Ecuador, el rgimen
de transicin se inici con la democratizacin de Estados con muy poca
experiencia previa en materia democrtica. En un tercer grupo, que in-
cluye a Mxico, Paraguay, Colombia y Venezuela, la liberalizacin poltica
redund en la apertura de los sistemas monopartidistas o bipartidistas
hacia grupos sociales y polticos generalmente marginados. El relativo
subdesarrollo de la mayora de las democracias jvenes y la necesidad
de enfrentar importantes retos, como consolidar la legitimidad poltica
y social, contribuyeron a generar un clima favorable para las frecuentes
y profundas reformas de las normas polticas heredadas al momento de
la transicin democrtica. De este inestable entorno surgieron repetidos
llamados para estructurar procesos de toma de decisiones colectivas ms
incluyentes, responsables y eficientes, as como un continuo inters de los
grupos polticos en restructurar las normas a su favor. En consecuencia,
junto con las profundas reformas a las instituciones econmicas y fiscales
que se registraron a partir de 1985, las instituciones polticas tambin
sufrieron amplias y reiteradas transformaciones.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 66
Las reformas de las instituciones polticas persiguieron diferentes
propsitos. Para que estas reformas puedan ser sancionadas como leyes,
deben ser compatibles con los intereses de los grupos polticos dominan-
tes. Por ende, es inevitable que las reformas polticas se vean parcialmente
influenciadas por los intereses particulares del poder y las lites. En
algunas ocasiones estas motivaciones han sido dominantes, aun cuando
algunos de los proponentes de las reformas las califiquen como medios
necesarios para fortalecer la gobernabilidad democrtica. Por ejemplo,
las reformas constitucionales de 1993 en Per eliminaron la cmara alta
del Congreso, establecieron un distrito nacional nico para la eleccin de
los legisladores (en remplazo del anterior sistema de mltiples distritos) y
autorizaron la reeleccin presidencial, todo lo cual sirvi a los propsitos
de debilitar a la potencial oposicin poltica y de centralizar el poder
durante la administracin Fujimori. Sin embargo, las reformas de las
instituciones polticas tambin pueden ser el resultado de las demandas
de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, en busca
de un sistema democrtico ms efectivo y representativo. Tales demandas
pueden alterar, por lo menos temporalmente, el balance poltico de los
costos y beneficios de las reformas y conducir a cambios que fortalecen
ostensiblemente alguna dimensin del sistema democrtico.
Las reformas de las instituciones polticas son esencialmente im-
portantes por el impacto que pueden tener sobre la capacidad de los
individuos para ejercer sus derechos polticos y civiles. Cabe sealar,
sin embargo, que estas reformas tambin son valiosas desde un punto
de vista instrumental, en virtud de sus efectos sobre la capacidad de los
ciudadanos de discutir y articular las necesidades de la sociedad (Sen,
1999). La construccin de instituciones econmicas y sociales eficientes
parece depender de que haya instituciones democrticas eficaces que per-
mitan el diseo de reglas justas y eficientes; que aseguren una equitativa y
permanente aplicacin de dichas reglas, y que garanticen su adaptacin a
las condiciones y necesidades sociales, econmicas, histricas y culturales
especficas de un pas (Payne y otros, 2006; Rodrik, 2000). En conse-
cuencia, los avances logrados en algunas reas de la reforma del Estado
descritas en este libro han dependido en alguna medida del desarrollo
de un conjunto de instituciones polticas que promueven la cooperacin
entre actores polticos y sociales (Stein y otros, 2005).
Debemos destacar, sin embargo, que mltiples factores complican el
anlisis del progreso en materia de reforma poltica. En primer lugar,
a diferencia de la mayora de las otras reas de reforma institucional,
existe un menor consenso sobre los objetivos ltimos de la reforma.
Entre estos posibles objetivos se encuentran la estabilidad poltica, la
eficiencia en el proceso de toma de decisiones, la participacin poltica
incluyente, la equidad en la representatividad, la legitimidad poltica, la
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 67
transparencia y la responsabilidad poltica (rendicin de cuentas). Por ello,
es muy difcil generar consensos acerca de cul de estos objetivos debe
priorizarse en un determinado pas en un momento dado. En la mayora
de los casos, la bsqueda de uno de estos objetivos, por ejemplo una
representatividad ms incluyente, podra ir en desmedro de algn otro,
como la eficacia en el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar,
la teora que relaciona las reformas de las instituciones polticas con estos
objetivos est menos desarrollada que en la mayora de las otras reas de
reforma. Esto se debe a que la gobernabilidad democrtica y el proceso
de formulacin de polticas pblicas son el resultado de la interaccin de
diversas dimensiones de la institucionalidad poltica. En este contexto, la
comprensin de los efectos de una determinada reforma poltica sobre
el desempeo del sistema democrtico requiere que se tomen en cuenta
el contexto institucional general, as como la cultura e historia poltica
(Stein y otros, 2005). Sin embargo, es difcil desentraar los efectos
de una reforma porque otros factores, como las crisis econmicas o la
amplia erosin de la legitimidad del sistema poltico, pueden opacar sus
efectos. Por ende, establecer los efectos de las reformas polticas sobre
determinadas caractersticas de la gobernabilidad democrtica en una
regin requerira de un detallado anlisis para cada uno de los pases
que no es el enfoque de este libro.
Este captulo tratar de analizar el estado de las reformas polticas
con una amplia perspectiva regional y en forma acotada. En tal sentido
presentar, en primer lugar, los efectos tericos esperados para cada
una de las reas de reforma manteniendo otras reglas institucionales
constantes. Cabe sealar que, en algunos casos, las alternativas de re-
forma involucran compensaciones entre objetivos tericos susceptibles
de competir entre s, mientras que en otros los beneficios parecen ser
ms claros e identificables. A continuacin se presentarn las reformas
que se han implementado y algunas de las motivaciones subyacentes.
Finalmente, se plantearn algunas conclusiones parciales y preliminares
sobre los efectos visibles de estas reformas.
Panorama de las reformas polticas
en Amrica Latina
Durante las dcadas de los aos setenta y ochenta, gran parte de los
debates acadmicos sobre el resquebrajamiento de los sistemas demo-
crticos a lo largo de las dcadas anteriores, se centr en la naturaleza
presidencialista de los regmenes polticos existentes en Amrica Latina.
Algunos analistas sostenan que el presidencialismo, con jefes de gobierno
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 68
elegidos popularmente y por un perodo fijo, contribuy a exacerbar los
problemas de gobernabilidad. Los mismos analistas argumentaban que
estos problemas se hubieran podido evitar, o por lo menos administrar
con mayor eficacia, dentro del marco de un sistema parlamentario en el
que los incentivos para la cooperacin entre el ejecutivo y el legislativo son
mayores (Di Palma, 1990; Linz, 1990; Linz y Stepan, 1978, Linz y Valen-
zuela, 1994). Cabe destacar que, pese a los mritos de los argumentos de
estos comentaristas del presidencialismo, ninguno de los pases de Amrica
Latina opt por una transformacin hacia un sistema parlamentario.
Los pases no slo no alteraron la estructura bsica de los regme-
nes polticos, sino que tampoco cambiaron formalmente la estructura
territorial de sus sistemas polticos. As, la regin sigue teniendo cuatro
pases formalmente federales Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela,
mientras que el resto son repblicas unitarias. La estructura de la rama
legislativa cambi en Per y Venezuela, al pasar de sistemas bicamerales
a unicamerales.
La estabilidad de las estructuras generales de los sistemas polticos
podra llevar a concluir que durante las dos ltimas dcadas la democracia
en la regin ha sufrido pocas transformaciones en cuanto a su organiza-
cin. Sin embargo, ste no es el caso. Aunque la estructura central de los
sistemas polticos en la regin ha cambiado poco, se han implementado
mltiples reformas de las instituciones y de las reglas que, en teora,
deberan afectar directamente las dinmicas de la contienda electoral y
de la representacin, y el funcionamiento del rgimen democrtico en
general. Las reformas se han llevado a cabo en distintas reas, incluidos los
sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores, las reglas
relacionadas con la reeleccin presidencial, los poderes constitucionales
de los presidentes y de los legisladores, los procesos mediante los cuales
los partidos eligen a sus candidatos, y la financiacin tanto de los partidos
polticos como de las campaas electorales. Adems, la descentralizacin
ha otorgado una mayor autonoma poltica, financiera y administrativa
a los niveles subnacionales del gobierno, impulsada esencialmente por la
eleccin popular de autoridades locales (vase el captulo 7).
En pases con regmenes presidenciales en los que las ramas del po-
der ejecutivo y legislativo se eligen por separado, la interaccin entre
los sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores es
un factor determinante de las relaciones entre estas ramas y los vnculos
de responsabilidad poltica que se desarrollan entre los representantes
elegidos. Las siguientes dos secciones examinan las reformas que han
tenido lugar en la eleccin de los polticos de estas dos ramas. La seccin
final analiza las reformas a los sistemas de nominacin de candidatos y
de las reglamentaciones sobre la financiacin de los partidos polticos y
de las campaas electorales.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 69
Reformas a los sistemas de eleccin presidencial
Las reformas adoptadas en materia de la eleccin presidencial incorporan
cambios en el cociente requerido para ganar las elecciones, las reglas rela-
cionadas con la reeleccin, la duracin de los perodos presidenciales y las
fechas de celebracin de las elecciones presidenciales en relacin con las
elecciones legislativas. Desde 1978 (o el ao de transicin democrtica en
cada uno de los pases)
1
hasta 2005, 14 pases reformaron por lo menos
uno de estos aspectos del sistema de eleccin presidencial (cuadro 2.1).
Slo El Salvador, Honduras,
2
Mxico y Panam no realizaron cambios
a las reglamentaciones electorales vinculadas con la presidencia.
Sistemas de eleccin presidencial: umbrales para determinar
el vencedor
Los sistemas electorales presidenciales empleados en la regin inclu-
yen los sistemas mayoritarios simples (pluralista), los mayoritarios con
segunda vuelta y los de segunda vuelta con umbrales reducidos. En el
primer sistema el candidato con el mayor nmero de votos triunfa. En el
segundo, un candidato deber obtener una mayora (50% ms un voto)
de los votos para ser declarado vencedor en la primera vuelta. Si ningn
candidato obtiene la mayora, se realiza una segunda vuelta entre los dos
candidatos con mayor votacin en la primera vuelta. En el tercero, se
exige un umbral inferior a la mayora para que un candidato pueda ser
declarado vencedor en la primera vuelta y as evitar una segunda vuelta
entre los dos candidatos con el mayor nmero de votos. Por ejemplo, en
Costa Rica, el primer pas en adoptar el sistema de umbral reducido, el
1 El ao base para el examen de las reformas en este captulo es 1978 o el ao
que se considera como el de la transicin hacia la democracia. No se especifica
un ao particular para la transicin de Mxico, en virtud de que experiment
un prolongado proceso de liberalizacin y democratizacin a lo largo de este
perodo. El ao seleccionado como ao base para el anlisis de Mxico es 1982,
porque este es el ao en el que se eligi al primer presidente del perodo com-
prendido entre 1978 y 2005. Los aos base para cada pas son los siguientes:
Argentina (1983), Bolivia (1982), Brasil (1985), Chile (1990), Colombia (1978),
Costa Rica (1978), Ecuador (1979), El Salvador (1984), Guatemala (1985),
Honduras (1982), Mxico (1982), Nicaragua (1990), Panam (1989), Paraguay
(1989), Per (1980), Repblica Dominicana (1978) y Venezuela (1979).
2 Aun cuando la reforma no se explica por las dimensiones analizadas, en 1985
Honduras experiment con el sistema de votacin simultnea doble para elegir
al presidente, en el cual los partidos polticos podan presentar varios candida-
tos. El candidato con el mayor nmero de votos perteneciente al partido con el
mayor nmero de votos era el vencedor.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 70
umbral es del 40%; en Argentina el umbral es del 45% o del 40% con
una ventaja del 10% sobre el candidato que obtuvo el segundo lugar en
las votaciones.
El sistema de eleccin presidencial en un pas produce efectos directos
e indirectos. Muy posiblemente tiene efectos directos sobre la legitimidad
del mandato del presidente. Uno de los objetivos perseguidos por quienes
promovieron el sistema de segunda vuelta era asegurar que, aun en un
sistema multipartidista, el candidato presidencial que ganara las elecciones
obtuviera, a travs de la segunda vuelta, un mandato popular ms amplio.
Esto, supuestamente, le permitira gobernar de manera ms eficaz. Se
consideraba que en la segunda vuelta los candidatos tendran que llegar
a acuerdos con otros partidos y grupos de inters, lo cual ofrecera una
Fuente: Payne y otros, 2006.
Cuadro 2.1 Cambios en las reglas de eleccin presidencial, 1978
(o ao de la transicin hacia la democracia) hasta 2005
Pas
Sistema
electoral
Simultaneidad
de elecciones
Duracin
del perodo Reeleccin
Pases
con algn
cambio
Argentina X X X X X
Bolivia X X X
Brasil X X X X X
Colombia X X X
Costa Rica X X
Chile X X X
Ecuador X X X X
El Salvador
Guatemala X X
Honduras
Mxico
Nicaragua X X X X
Panam
Paraguay X X
Per X X
Repblica
Dominicana X X X X
Uruguay X X
Venezuela X X X X
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 71
base poltica ms slida de la que se obtendra en un sistema pluralista
con una minora de votos.
Sin embargo, los efectos indirectos del sistema mayoritario con se-
gunda vuelta sobre el sistema de partidos pueden afectar las relaciones
entre el poder ejecutivo y el legislativo en el largo plazo. Esto, en virtud
de que tal sistema electoral tiende a incrementar el nmero de partidos
polticos que obtienen representacin en el Congreso. Bajo este sistema,
es poco probable que un candidato triunfe en la primera vuelta. Como
consecuencia, los incentivos para que los partidos se fusionen o formen
coaliciones antes de las elecciones disminuyen y es ms probable que
los partidos polticos ms pequeos presenten sus propios candidatos
presidenciales y listas independientes para el legislativo. Asimismo, el
sistema mayoritario con segunda vuelta le permite a los ciudadanos votar
conforme a sus verdaderas preferencias de partido en la primera vuelta,
lo cual contribuye a la fragmentacin de la representacin en el Congreso
y reduce las posibilidades de que el partido del presidente obtenga una
mayora (Jones, 1995; Payne y otros, 2006, Shugart y Carey, 1992). Los
estudios empricos comparativos entre pases apoyan la hiptesis de que
el nmero de candidatos presidenciales y el nmero efectivo de partidos
representados en el legislativo tienden a ser mayores en el sistema ma-
yoritario con segunda vuelta que en los sistemas pluralistas (Cox, 1997;
Jones, 1995 y 1999).
La adopcin de un sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos
exige una compensacin entre los objetivos de ampliar la base del manda-
to del presidente electo y el de promover relaciones ms manejables entre
las ramas del poder ejecutivo y legislativo. Dicho sistema incrementa las
posibilidades de que un candidato sea elegido presidente en la primera
vuelta. Como consecuencia, los partidos cuentan con mayores incentivos
para conformar coaliciones preelectorales, lo cual tiende a su vez a reducir
el nmero de partidos que presentan listas independientes de candidatos
al Congreso, concentrando, por ende, el voto para el legislativo.
Las reformas de los sistemas electorales presidenciales no han sido
impulsadas nicamente con el propsito de fortalecer los mandatos de
los gobiernos y es probable que no se haya prestado mayor atencin a las
consecuencias vinculadas con la fragmentacin del sistema de partidos. Al
igual que con otros tipos de reforma poltica, el inters propio de actores
polticos clave fue, en algunas oportunidades, la motivacin principal.
En algunos casos se favoreci el sistema mayoritario con segunda vuelta
cuando dos o ms partidos deseaban disminuir las posibilidades de que
un partido minoritario pudiera alcanzar la presidencia. En otros casos, se
favoreci el sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos porque los
partidos polticos que contaban con la mayora del electorado consideraban
que esto favoreca las posibilidades de que sus candidatos triunfaran en la
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 72
primera vuelta. Slo cinco de los 18 pases estudiados emplean el sistema
pluralista para elegir al presidente: Honduras, Mxico, Panam, Paraguay
y Venezuela. Por su parte, Argentina, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua
emplean el sistema de segunda vuelta con diversos umbrales. Los otros
nueve pases utilizan el sistema mayoritario con segunda vuelta.
El sistema utilizado para elegir al presidente ha sido objeto de refor-
mas en muchos pases de la regin desde 1978. A comienzos del perodo
analizado la mayora de los pases elegan a su presidente a travs del
sistema pluralista; ahora la gran mayora utiliza alguna forma de sistema
de segunda vuelta (grfico 2.1). El cambio hacia un sistema mayoritario
con segunda vuelta ocurri en Colombia, Repblica Dominicana y Uru-
guay. En Argentina y Nicaragua se sustituy el sistema pluralista por el
sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos (cuadro 2.2). No se
han presentado transiciones de un sistema de segunda vuelta a un sistema
pluralista. nicamente Ecuador, mediante la transicin del sistema ma-
yoritario con segunda vuelta al sistema de segunda vuelta con umbrales
reducidos, experiment una transformacin en direccin contraria desde
el inicio del perodo democrtico hasta 2005 (Payne y otros, 2006).
Se puede hallar evidencia de la tendencia del sistema mayoritario con
segunda vuelta a producir una fragmentacin del sistema de partidos.
Mientras que se observ un promedio de 4,6 partidos efectivos en las
contiendas electorales en las que el presidente fue elegido a travs del
sistema mayoritario con segunda vuelta, slo se observaron 2,7 partidos
efectivos en las elecciones pluralistas y 3,4 en las elecciones por el sistema
de segunda vuelta con umbrales reducidos (Payne y otros, 2006).
Grfico 2.1 Sistemas de eleccin presidencial
(nmero de pases)
Fuente: Payne y otros, 2006
Nota: a. Corresponde al ao de la transicin hacia la democracia para cada pas, o 1978
en caso de que los pases fueran democrticos antes de este ao.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 73
Simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas
La simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas tam-
bin afecta la fragmentacin de la representacin en el Congreso y la
posibilidad de que el partido del presidente controle la mayora de los
escaos. Cuando las elecciones para las dos ramas del poder se realizan
en momentos diferentes, las opciones de los votantes de entre las listas
legislativas no se ven limitadas (o influenciadas) por su eleccin de pre-
sidente, tal y como sucede cuando las elecciones para ambas ramas se
realizan simultneamente. Dadas las pocas restricciones sobre las opciones
de los votantes, es posible que un mayor nmero de partidos participen
en la contienda, lo cual tender a incrementar el nmero de partidos que
obtienen representacin en el Congreso. Adems, al realizarse elecciones
para el Congreso no simultneas o de mitad del perodo, los candidatos
del partido del presidente no se benefician de la plataforma de la eleccin
presidencial y es posible que obtengan menos escaos legislativos que si
las elecciones se hubieran celebrado simultneamente con las presiden-
ciales. Adems, las elecciones no simultneas, al separar las elecciones
presidenciales de las elecciones legislativas y subnacionales, podran ser
vistas como algo positivo pues favorecen el establecimiento de mayores
vnculos de responsabilidad entre los votantes y los oficiales electos, as
como brindan la oportunidad para que los votantes expresen a mitad del
perodo su aprobacin o desaprobacin sobre el desempeo del partido
de gobierno o de los partidos legislativos.
A finales de 2005, doce pases contaban con sistemas en los que las
elecciones presidenciales y legislativas se celebraban simultneamente:
Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Ni-
caragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. Los dems pases cuentan
con sistemas en los que las elecciones para las dos ramas del poder no
son simultneas o son slo parcialmente simultneas.
Como se muestra en el cuadro 2.1, seis pases modificaron, en alguna
medida, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas
entre el ao de retorno a la democracia y 2005. Brasil y Ecuador, dos de
los pases con mayor fragmentacin del sistema de partidos, cambiaron sus
sistemas electorales de elecciones no simultneas o parcialmente simult-
neas a elecciones simultneas. El cambio hacia elecciones completamente
simultneas en Brasil en 1994 fue el resultado de la reduccin del perodo
presidencial de cinco a cuatro aos, reduccin que tambin se aplic al
perodo de los legisladores.
3
En Ecuador, las elecciones legislativas a
3 Las elecciones tanto para la Cmara de Diputados como para el Senado se rea-
lizan simultneamente con las elecciones presidenciales, pero slo uno o dos
tercios de los miembros del Senado se eligen cada cuatro aos.
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mitad del perodo se eliminaron, por lo que ahora la eleccin de todos
los legisladores se realiza al mismo tiempo que la del presidente.
4
En
Argentina, la reduccin del perodo presidencial de seis a cuatro aos
increment, por lo menos en teora, la simultaneidad de las elecciones con
la eliminacin de una de las contiendas electorales de mitad de perodo.
5

Chile experiment dos reformas que afectaron la simultaneidad de las
elecciones. La primera redujo el perodo presidencial de ocho a seis aos,
lo cual transform el sistema de parcialmente simultneo a uno en el cual
las elecciones presidenciales y legislativas se realizan simultneamente
slo cada doce aos. Sin embargo, en 2005, el perodo presidencial se
redujo an ms, a cuatro aos, lo cual produjo la plena simultaneidad
de las elecciones presidenciales y legislativas.
6
Sin embargo, en los dos pases restantes, el sistema se transform en
la direccin opuesta. En Repblica Dominicana el sistema cambi de
plenamente simultneo a no simultneo como consecuencia de la nica
reduccin del perodo de un presidente (Joaqun Balaguer, 1994 a 1996)
a dos aos, mientras que el perodo de los legisladores de cuatro aos no
sufri alteracin alguna. Finalmente, el aumento del perodo presidencial
de cinco a seis aos en Venezuela, al mismo tiempo que se mantuvo el
perodo de los legisladores en cinco aos, condujo a que las elecciones de
las dos ramas del poder se lleven a cabo en aos diferentes, coincidiendo
slo cada treinta aos.
La transicin hacia elecciones no simultneas en Repblica Dominica-
na gener, claramente, complicaciones para la gobernabilidad democrti-
ca. En 1996, Leonel Fernndez Reyna gan las elecciones presidenciales,
pero como resultado de las elecciones legislativas realizadas en 1994 su
partido controlaba slo el 11% de los escaos en la Cmara Baja y 3%
de los escaos en la Cmara Alta. De la misma manera y como resultado
de las elecciones legislativas del 2002, cuando Fernndez fue reelegido
a la presidencia en 2004 su partido controlaba apenas el 27% de los
escaos de la Cmara Baja y el 7% de los escaos de la Cmara Alta. En
comparacin, la transformacin hacia elecciones plenamente simultneas
4 Antes de 1988, los diputados elegidos en los distritos provinciales se elegan cada
dos aos, mientras que aquellos del distrito nacional se elegan cada cuatro aos.
5 Habida cuenta que en Argentina la Cmara de Diputados y el Senado cuentan
con elecciones cada dos aos, con la reduccin del perodo presidencial a cuatro
aos ahora slo se celebra un proceso electoral a mitad del perodo en vez de
dos. No existe ley alguna que obligue a las provincias a celebrar sus elecciones
el mismo da que las elecciones presidenciales. Por esta razn, en 2003, muchos
diputados y senadores provinciales fueron elegidos en una fecha diferente a la de
la eleccin presidencial.
6 La nica excepcin es que slo la mitad del Senado se elige cada cuatro aos
porque los senadores cuentan con perodos de servicio de ocho aos.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 77
en Brasil en 1994 parece haber facilitado la conformacin y la duracin
de coaliciones de gobierno, al mismo tiempo que increment el poder
de negociacin de los presidentes.
El perodo presidencial y la reeleccin
Permitir la reeleccin presidencial ha sido un tema de gran controversia
en la regin. Si bien es cierto que se ha prestado alguna atencin a las
consideraciones tericas, tales como que permitir la reeleccin inmediata
facilita la responsabilidad poltica y electoral o incrementa el riesgo de
la acumulacin y el abuso del poder, tambin lo es que la principal fuer-
za detrs de las reformas para permitir la reeleccin ha sido el inters
personal de los presidentes con alta aceptacin popular, as como de sus
partidos polticos. La prohibicin de la reeleccin ha sido liderada, por lo
general, por las fuerzas polticas opositoras a los presidentes que fueron
reelegidos y percibieron por esta razn un abuso del poder.
La teora del liberalismo democrtico apoya la nocin de permitir por
lo menos una reeleccin presidencial inmediata. La reeleccin proporciona
una ms amplia gama de opciones para los votantes. Prohibir la reelec-
cin de presidentes exitosos y populares interrumpe el progreso que se
est alcanzando, reduce los horizontes temporales y genera problemas de
legitimidad para sus sucesores. La reeleccin tambin obliga a una mayor
responsabilidad poltica (rendicin de cuentas), porque tericamente es
ms probable que los presidentes preocupados por lograr su reeleccin
respondan a los intereses de los ciudadanos. Ms an, sera lgico esperar
que la reeleccin presidencial promueva una gobernabilidad ms eficiente,
pues es ms probable que los presidentes logren mantener un mayor poder
e influencia a lo largo de sus mandatos. Sin embargo, si el Estado de De-
recho y los controles efectivos sobre los abusos de la autoridad del poder
ejecutivo y de la generosidad del Estado son insuficientes, la reeleccin
presidencial puede generar los espacios para que se presente una acumu-
lacin del poder y la subsiguiente erosin progresiva de la democracia.
Dentro del marco de las leyes relacionadas con los sistemas de eleccin
presidencial, las reglamentaciones sobre la reeleccin han sido las que se
han reformado con mayor frecuencia. Diez pases han cambiado su posi-
cin respecto a la reeleccin y tres de ellos lo hicieron en dos ocasiones
(vase el cuadro 2.3). Se permiti la reeleccin inmediata en Argentina
(1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Repblica Dominicana (2002) y
Venezuela (1998). Cabe sealar asimismo que en Ecuador y Costa Rica
7

7 La reeleccin presidencial se prohibi en Costa Rica mediante reforma constitu-
cional de 1969. Sin embargo, la Sala Constitucional tumb esta reforma en 2003
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 78
las limitaciones para la reeleccin se tornaron algo menos restrictivas
porque la reeleccin se hizo posible despus de transcurridos uno o dos
perodos presidenciales, en vez de estar completamente prohibida. Las
reglas para la reeleccin se tornaron ms restrictivas en Paraguay y Ni-
caragua. Mientras que en Paraguay la reeleccin qued completamente
y el pas volvi a aplicar la norma original contenida en la Constitucin de 1949
por medio de la cual los presidentes pueden reelegirse despus de ocho aos de
concluido su mandato (dos perodos presidenciales).
Cuadro 2.3 Reformas a las reglas sobre reeleccin presidencial
Fuente: Payne y otros, 2006.
Reeleccin inmediata
permitida
Reeleccin no inmediata
permitida
Reeleccin
no permitida
Argentina
(1994hasta el presente)
Argentina
(198394)
Bolivia

Brasil
(1997hasta el presente)
Brasil
(198597)

Colombia
(2005hasta el presente)
Chile
Colombia
(197891)
Costa Rica
(2003hasta el presente)

Colombia
(19912005)
Costa Rica
(19782003)
Ecuador
(19962004)
El Salvador
Ecuador
(197996)

Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
(199095)
Nicaragua
(1995hasta el presente)
Panam
Paraguay
(198992)
Paraguay
(1992hasta el presente)
Per
(19932000)
Per (198093 y 2000
hasta el presente)
Repblica Dominicana
(197894 y 2002
hasta el presente)
Repblica Dominicana
(19942002)


Venezuela
(1998hasta el presente)
Uruguay
Venezuela
(197898)
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prohibida, en Nicaragua slo se prohibi la reeleccin inmediata, es decir,
se puede reelegir un presidente despus de haber cumplido un perodo
presidencial fuera del cargo.
Finalmente, en tres de los pases las reglas sobre la reeleccin se cam-
biaron en dos oportunidades. En 1991 la nueva Constitucin de Colombia
cambi las reglas sobre la reeleccin, de forma tal que se prohibi com-
pletamente la reeleccin en vez de permitir la reeleccin no inmediata
de los presidentes. Posteriormente, en 2005, una reforma hizo posible
la reeleccin inmediata de los presidentes. En Repblica Dominicana se
prohibi la reeleccin inmediata en 1994, pero se permiti nuevamente
ocho aos despus. La reforma constitucional de 1993 en Per permiti
la reeleccin inmediata del presidente, pero una reforma promulgada
en 2000 permiti la reeleccin slo despus de un perodo presidencial
tras la culminacin del mandato.
Es difcil evaluar el impacto de las reformas en esta rea. Las restric-
ciones impuestas sobre la reeleccin en Nicaragua, Paraguay y Repblica
Dominicana parecen haber estado dirigidas a bloquear la posibilidad de
que un lder fuerte dominara una vez ms la poltica por un largo perodo,
tal y como fuera el caso en esos pases con Anastasio Somoza (o Daniel
Ortega), Alfredo Stroessner y Joaqun Balaguer, respectivamente. En este
contexto, las reformas significan el alejamiento de las antiguas prcticas
polticas y se hacen necesarias para asegurar el constante pluralismo
en la divisin del poder poltico nacional. No obstante, las presiones
generadas para ofrecer a los presidentes populares la oportunidad de
continuar ejerciendo el poder fueron evidentes en Argentina, Brasil,
Colombia, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. Dependiendo de
la efectividad de los controles y equilibrios polticos, as como de las
cualidades del presidente, la reeleccin puede ser benfica o perjudicial
para la institucionalizacin y efectividad democrtica.
En relacin con la duracin del perodo presidencial, se presentaron
cambios en siete pases (cuadro 2.4). Cinco pases Argentina, Brasil,
Chile, Guatemala y Nicaragua redujeron la extensin del perodo pre-
sidencial. Chile lo hizo en dos ocasiones, primero de ocho a seis aos y,
posteriormente, de seis a cuatro aos. Dos pases, Bolivia y Venezuela, los
extendieron. Como consecuencia de estos cambios, la duracin promedio
del perodo presidencial en la regin disminuy de 5 a 4,6 aos.
Reformas a los sistemas electorales legislativos
Es difcil encontrar un diseo ptimo para el sistema de eleccin de los
miembros de la rama del poder legislativo, no slo por las restricciones
impuestas por el contexto social, econmico e histrico de un pas, sino
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tambin porque todas las cualidades deseables de un sistema electoral
son difciles de obtener al mismo tiempo. Entre stas estn las cualidades
de la representatividad, la efectividad y la participacin (Nohlen, 1998
y 1999).
La representatividad es la medida en la cual cada partido se encuentra
representado en el Congreso en una proporcin similar a los votos que
obtiene en las elecciones y la posibilidad de los partidos de minora para
obtener curules. La efectividad es la medida en la cual la composicin
partidaria del Congreso facilita la formacin de consensos y los cambios
en las polticas pblicas cuando es necesario. Finalmente, la participacin
es la medida en la cual el sistema electoral promueve vnculos slidos
entre los ciudadanos y sus representantes.
Las reformas dirigidas a optimizar el cumplimiento por parte del
sistema electoral de una de estas funciones, usualmente repercuten en el
cumplimiento de las otras dos. Por ejemplo, es probable que una reforma
dirigida a facilitar la participacin de los partidos de minoras produzca
un aumento en la fragmentacin del sistema de partidos, lo cual dificulta
la generacin de consensos en el Congreso, al mismo tiempo que limita
la capacidad de los electores para asignar responsabilidades por el desem-
peo del gobierno o de las acciones de poltica. Las reformas dirigidas a
mejorar la participacin en el sistema, como cambiar de distritos propor-
cionales plurinominales a distritos uninominales, podra resultar en una
representacin poltica desigual y en una menor representacin de los
partidos de minoras. Los esfuerzos dirigidos a mejorar la participacin
por medio del desbloqueo de las listas de los partidos y permitir a los
electores emitir un voto preferente, tambin puede reducir la efectividad
4 aos 5 aos 6 aos
Argentina (6) Bolivia (4) Chile (8)
Brasil (5) El Salvador Mxico
Chile (6) Nicaragua (6) Venezuela (5)
Colombia Panam
Costa Rica Paraguay
Ecuador Per
Guatemala (5) Uruguay
Honduras
Repblica Dominicana
Cuadro 2.4 Duracin del perodo presidencial
Fuente: Payne y otros, 2006.
Nota: El nmero entre parntesis indica la duracin del perodo antes de la reforma.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 81
al promover la divisin y la competencia al interior de los partidos y
dificultar la formacin de mayoras para la aprobacin de las leyes.
Como en el caso de otros tipos de reformas, la reforma del sistema
electoral est generalmente motivada tanto por los intereses propios
de los partidos polticos ms poderosos, como por las consideraciones
sobre valores y objetivos democrticos abstractos. Sin embargo, si bien
es cierto que los intereses de los polticos electos y de los partidos do-
minantes se ven mejor servidos por el sistema electoral que les permiti
acceder al poder, tambin existen ocasiones (como cuando los partidos
estn perdiendo el apoyo popular o cuando existen amplias demandas
ciudadanas) en las cuales los partidos polticos en el poder apoyarn una
reforma. Sin embargo, las reformas adoptadas generalmente reflejan una
combinacin de los objetivos de inters pblico identificados por los
defensores de la misma y los intereses de los polticos.
Desde 1980 se han llevado a cabo numerosas reformas de los sistemas
electorales legislativos, pero slo una pequea proporcin de stas alter
fundamentalmente la naturaleza del sistema electoral. Los cambios ms
profundos a las cmaras bajas (o de la Asamblea Nacional en los siste-
mas unicamerales) se presentaron en Bolivia (1994), Colombia (2003),
Ecuador (1998 y 2002), Mxico (varios aos), Paraguay (1990), Per
(1993 y 2000) y Venezuela (1990). En Bolivia y Venezuela, las reformas
adoptadas cambiaron el sistema electoral de representacin proporcional
con listas de partido cerradas a un sistema proporcional personalizado,
en el cual una proporcin de los representantes son elegidos individual-
mente en distritos uninominales. Una reforma adoptada en Colombia
en 2003 exigi a los partidos que presenten una lista electoral nica en
cada distrito electoral (en vez de mltiples listas, como se haca regular-
mente antes de la reforma) de manera que las curules se otorgan a los
partidos en proporcin a los votos obtenidos con la lista nica, en vez
de a las listas mltiples. Esta reforma redujo, adems, los incentivos para
la fragmentacin de los partidos al cambiar la frmula para la asigna-
cin de los escaos del sistema Hare de cociente con mayor residuo al
sistema DHont.
8
La reforma de 1998 en Ecuador transform el sistema
de representacin proporcional con lista cerrada a uno mayoritario en
8 En el sistema Hare de cociente con mayor residuo, el nmero total de votos
vlidos en un distrito electoral en particular se divide por el nmero de escaos
que se otorgarn. Durante la primera distribucin se asignan los escaos a los
partidos de acuerdo con el nmero de cocientes que stos obtengan. Si an
permanecen escaos sin asignar, stos se conceden a los partidos con el mayor
nmero de votos residuales una vez que los cocientes hayan sido restados del
total de sus votos. En el sistema DHont el total de los votos obtenidos por cada
partido se dividen por una serie de divisores (1, 2, 3, etc.) y los escaos se asig-
nan a cada partido de acuerdo con el orden de magnitud de los cocientes.
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distritos plurinominales, reforma que sera posteriormente revertida,
en 2002, al reestablecer la naturaleza proporcional del sistema pero con
listas abiertas en las que los votantes pueden elegir diversos candidatos
de listas de diferentes partidos. Aunque Mxico mantuvo su sistema
electoral de miembros mixtos, en el cual los legisladores son elegidos a
travs del voto mayoritario en distritos uninominales y mediante repre-
sentacin proporcional en los grandes distritos plurinominales, adopt
una serie de reformas que afectaron significativamente la ponderacin
de los dos componentes del sistema. Paraguay cambi en 1990 de un
sistema proporcional puro (con un distrito nacional nico) a un sistema
proporcional pero con distritos plurinominales. En 1993, Per cambi su
sistema electoral de representacin proporcional en distritos plurinomi-
nales a una forma ms pura de representacin proporcional (empleando
un distrito nacional nico), reforma que sera revertida al sistema original
en 2000, pero con un Congreso ms pequeo y un menor nmero de
diputados elegidos en cada distrito.
Aparte de estas reformas de mayor alcance, muchos pases de la re-
gin han adoptado reformas susceptibles de afectar sutilmente las tres
funciones esenciales del sistema electoral. Las reformas incluyen cambios
en la frmula empleada para traducir el porcentaje de votos del partido
en el porcentaje correspondiente de escaos para cada distrito; cambiar
el nmero de escaos por distrito como resultado de los cambios en el
tamao general del Congreso o de la creacin o eliminacin de distritos,
incluidos, en algunos casos, la creacin de un distrito nacional nico;
cambiar de listas cerradas y bloqueadas a listas abiertas en las que los vo-
tantes tienen la opcin de seleccionar a un candidato en particular adems
de una lista de partido; dividir o separar la votacin de forma que los
votantes tengan la opcin de votar por diferentes partidos para presidente,
las cmaras legislativas y los oficiales subnacionales, y cambiar la fecha
de celebracin de las elecciones legislativas en relacin con las elecciones
presidenciales. El cuadro 2.5 resume las reformas implementadas en la
regin entre 1980 y 2005, de acuerdo con esta categorizacin.
El cuadro tambin muestra claramente la variacin en la estabilidad de
las reglas electorales. Como ya lo mencionamos, siete pases implementa-
ron significativas reformas electorales para la Cmara Baja y tres de stos
Ecuador, Mxico y Per, lo hicieron por lo menos en dos ocasiones.
Tres pases no cambiaron sus sistemas electorales (Brasil, Chile
9
y Costa
Rica) y dos pases realizaron reformas relativamente menores en un ao
(Argentina y El Salvador). Los seis pases restantes adoptaron reformas
9 La reforma constitucional de Chile en 2005 elimin la figura de senadores nom-
brados y vitalicios. Como consecuencia, en la actualidad todos los senadores se
eligen en forma directa en distritos binominales.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 85
que afectaron mltiples mbitos del sistema electoral o adoptaron dos o
ms reformas en aos diferentes (Payne y otros, 2006).
Tambin se implementaron reformas en los sistemas de eleccin
del Senado de aquellos pases que iniciaron el perodo con Congresos
bicamerales (cuadro 2.6). Dos pases transformaron las dos cmaras del
Congreso en una sola cmara (Per y Venezuela), mientras que otros
tres (Argentina, Colombia y Mxico) reformaron significativamente
los sistemas empleados para elegir a los senadores. La reforma en Ar-
gentina remplaz el mtodo indirecto de eleccin de los dos senadores
por provincia, llevada a cabo por las asambleas legislativas provinciales
por la eleccin directa mediante el voto popular, a travs de un sistema
pluralista en el que el partido mayoritario obtiene dos escaos y la pri-
mera minora obtiene uno. Colombia cambi el sistema de eleccin de
senadores de una representacin proporcional en distritos plurinominales
a la representacin proporcional con un distrito nacional nico. Por su
parte, Mxico transform su sistema pluralista a un sistema segmentado,
combinando el pluralista con representacin de minoras con la repre-
sentacin proporcional en un distrito nacional nico. Otras reformas
electorales para el Senado estaban principalmente dirigidas a separar el
voto para las listas o los candidatos al Senado del voto para la presidencia
o para la Cmara Baja.
Cules son los efectos que estas reformas puedan tener sobre el
funcionamiento de los sistemas electorales de la regin? Los cuadros 2.7
y 2.8 indican los efectos sobre las tres funciones tericas de los sistemas
electorales entre el principio y el final del perodo analizado. Es claro
que la direccin de las reformas nos dice poco sobre el grado en el cual
los sistemas cumplen en realidad con dichas funciones. Los indicadores
de direccionalidad que se observan en ambos cuadros se asignan nica-
mente cuando el cambio terico esperado e implcito en la reforma es
relativamente inequvoco. Los efectos de los cambios generados por las
reformas pueden variar ostensiblemente, pero los indicadores de direc-
cionalidad no permiten captar su magnitud.
Los esfuerzos de reforma electoral para la Cmara Baja (o Asamblea
Nacional) mantuvieron la proporcionalidad como principio bsico de
la representatividad en la regin. Las nicas excepciones son Chile, con
su sistema binominal, y Mxico, con su sistema segmentado. Estos dos
sistemas fueron adoptados antes de la democratizacin de dichos pases
y, por ende, no se incluyeron dentro de las reformas presentadas en los
cuadros 2.5 y 2.6. La reforma de Ecuador de 1997 es el nico caso que
presenta una desviacin, de corto plazo, del principio de representacin
proporcional, pero en 2002 el principio fue reinstaurado. As, los princi-
pales cambios en el equilibrio entre representatividad y efectividad han
surgido ms como resultado de sutiles cambios en el grado de represen-
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 86
Fuente: Payne y otros, 2006.
Pas Representacin Efectividad Participacin
Argentina +
Bolivia +
Brasil
Chile
Colombia +
Costa Rica
Ecuador + +
El Salvador +
Guatemala + +
Honduras + +
Mxico +
Nicaragua
Panam + +
Paraguay +
Per +
Repblica Dominicana +
Uruguay +
Venezuela +
Cuadro 2.7 Efectos tericos esperados de las reformas:
Cmara Baja (o Asamblea Nacional)
Pas
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Representacin Efectividad Participacin
Argentina + +
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia +
Mxico +
Paraguay +
Per +
Repblica Dominicana +
Uruguay
Venezuela +
Cuadro 2.8 Efectos tericos esperados de las reformas:
Senado
Fuente: Payne y otros, 2006.
Nota: a. Los pases excluidos no tienen Senado.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 87
tacin proporcional generados por modificaciones a caractersticas como
el tamao de los distritos electorales y el tipo de frmula electoral. Por
lo tanto, las reformas a lo largo de la regin han tendido a favorecer una
mayor representacin pero de manera limitada.
Una tendencia relativamente uniforme en toda la regin ha sido la
adopcin de cambios que brindan a los ciudadanos sistemas mejorados
para la eleccin de sus representantes. En algunos casos, como la adop-
cin de los sistemas de representacin proporcional personalizada en
Bolivia y Venezuela, y la apertura de las listas electorales de los partidos
en Ecuador y Repblica Dominicana, las reformas han sido significati-
vas. En otros casos, se ha promovido sutilmente la conformacin de un
vnculo ms cercano entre los representantes y sus electores, a travs
de la separacin del voto para las dos cmaras del Congreso o del voto
para el Congreso y la presidencia (Guatemala, Honduras, Panam y
Paraguay), la diferenciacin de las fechas de celebracin de las contien-
das electorales presidenciales y legislativas (Repblica Dominicana), o
la creacin de nuevos y ms pequeos distritos electorales (Paraguay y
Repblica Dominicana).
En relacin con la Cmara Alta, tres pases Argentina, Colombia y
Mxico registraron el cambio ms significativo en cuanto a la funcin
de la representatividad. La reforma constitucional de Argentina en 1994
cambi el sistema electoral de tal forma que ahora los senadores se eligen
directamente, en vez de a travs de las asambleas legislativas provinciales;
su mandato se redujo de nueve a seis aos, y el nmero de senadores
elegidos por provincia se increment de dos a tres, asignndose el tercer
escao al partido con la segunda mayor votacin. Colombia elimin
sus distritos electorales regionales a favor de un distrito nacional nico,
creando asimismo circunscripciones especiales para los pueblos indgenas
y para las comunidades afrodescendientes. Finalmente, Mxico opt por
incrementar el nmero de senadores elegidos por estado de dos a cuatro
en 1993, asignndose el ltimo escao al partido con la segunda mayor
votacin. Posteriormente, con la reforma de 1996 se redujo el nmero de
escaos por estado a tres (dos escaos asignados al partido que obtuvo la
mayora de los votos y el tercero al partido con la segunda mayor vota-
cin), al mismo tiempo que cre un distrito nacional con 32 miembros
para que una cuarta parte de los senadores fuese elegida mediante la
representacin proporcional. Aparte del cambio al unicameralismo en
Per y Venezuela, las nicas otras reformas que favorecieron la funcin
de la representatividad mediante la separacin del voto para el Senado
y la Cmara Baja, y de las elecciones presidenciales y legislativas fueron
Paraguay y Repblica Dominicana, respectivamente.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 88
Reformas a los partidos polticos y a la financiacin
poltica
La regulacin de los partidos polticos ha sido tradicionalmente difcil
por su naturaleza tanto pblica como privada. Si bien es cierto que la
organizacin interna de los partidos polticos puede considerarse como
un asunto privado, la postulacin de candidatos para cargos pblicos
es un asunto de naturaleza pblica. Esto genera mayores demandas de
transparencia y participacin, lo que ha derivado en una tendencia re-
formista, a partir de la dcada de los aos noventa, orientada a brindarle
al Estado una mayor participacin en la reglamentacin del proceso de
seleccin de candidatos pblicos y de la financiacin de los partidos y
de las campaas electorales.
Democratizacin interna de los partidos polticos
La democratizacin interna de los partidos polticos iniciada durante la
dcada de los aos noventa fue una respuesta a las demandas sociales por
una mayor transparencia y participacin y a la decreciente legitimidad de
los partidos polticos. Dada su resistencia a renunciar al control y al temor
de debilitar la cohesin del partido, los lderes polticos generalmente
han sido reacios a apoyar la adopcin de reglas que les exijan emplear
procedimientos ms democrticos y abiertos para escoger candidatos a
los cargos pblicos. Sin embargo, en algunos casos, la amenaza de perder
el apoyo popular y la competencia desencadenada por nuevas fuerzas
polticas ha despertado un inters en la reforma.
Al mismo tiempo, el uso de elecciones primarias para la seleccin de los
candidatos surgi no slo como consecuencia de una demanda por contar
con partidos polticos ms responsables y democrticos, sino que tambin
contribuy a escoger candidatos donde existan coaliciones entre partidos.
Este fue el caso de la Concertacin en Chile en 1993 y 1999 y de la Alianza
en Argentina en 1999, donde las elecciones primarias abiertas permitieron
la designacin del candidato presidencial de los partidos que componan
la coalicin poltica. De igual manera, en algunos pases, determinados
partidos polticos han recurrido al uso de elecciones primarias para resol-
ver sus disputas internas de liderazgo, aunque no se los exija la ley. Aun
cuando las elecciones internas pueden amenazar la unidad de los partidos
en el corto plazo, en el largo plazo stas deben contribuir a fortalecer y
diversificar las estructuras de liderazgo y a hacer ms responsables a los
partidos de cara a sus miembros y a la ciudadana en general.
El cuadro 2.9 muestra los pases donde la obligacin de celebrar
elecciones primarias se encuentra reglamentada a travs de una ley o de
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 89
la Constitucin. Con la adopcin de elecciones primarias en Argentina,
Bolivia, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela durante
la ltima dcada, son nueve los pases que ahora las estipulan por ley.
Adems, partidos individuales han celebrado elecciones primarias en
algunas ocasiones en Argentina,
10
Chile, Ecuador, El Salvador, Mxico,
Nicaragua y Repblica Dominicana.
Financiacin electoral y de los partidos polticos
La intervencin del Estado en la financiacin de las campaas electora-
les y en las actividades de los partidos polticos tampoco se consider
prioritaria durante los primeros aos de las transiciones democrticas.
Recientemente, sin embargo, este tema se ha convertido en una de las
10 La ley que estipula la obligacin de realizar elecciones primarias abiertas y simul-
tneas en Argentina no ha sido aplicada an. Las primarias que se han celebrado
hasta el momento han sido a discrecin de los partidos individuales.
Fuentes: Friedenberg, 2005; Payne y otros, 2006.
Cuadro 2.9 Elecciones primarias

Pas
Ao de incorporacin de la obligacin
a realizar primarias
Se han usado las
primarias?
Argentina Ley (2002). Estableci primarias abiertas y
simultneas. Eliminada temporalmente en
2003.
Algunas veces
(abiertas y
cerradas).
Bolivia Ley (1999). Esta ley an no se ha aplicado. Algunas veces.
Colombia No existe obligacin de realizar primarias,
pero si los partidos escogen hacerlas estn
reguladas por la ley.
Algunas veces.
Costa Rica Ley (1952). S.
Honduras Ley (2000). S.
Panam Ley (1997). S.
Paraguay Ley (1996). S.
Per Ley (2003). Todava con opcin de
nominacin por lderes de partido elegidos
internamente.
No.
Uruguay Constitucin (1996). S.
Venezuela Constitucin (1999). Algunas veces.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 90
principales reformas polticas en debate. Los objetivos perseguidos por
la reforma de la financiacin poltica incluyen promover una mayor
igualdad en la contienda electoral; reducir las barreras financieras para
que individuos puedan aspirar a los cargos pblicos; reducir la medida
en que las decisiones de poltica pblica de los polticos se orientan a
complacer a quienes los financiaron en vez de a satisfacer los intereses de
sus electores, y disminuir el riesgo que el dinero sucio o ilcito corrompa
el sistema y socave el Estado de Derecho (Usaid, 2003).
Cualesquiera sean sus principales objetivos, los pases de Amrica Latina
han implementado medidas dirigidas a reformar la financiacin poltica
con diversos grados de xito. Se adoptaron reformas a lo largo de la regin
desde principios de la dcada de los aos ochenta; ahora en todos los pa-
ses, salvo en Venezuela, el Estado proporciona apoyo financiero directo a
los partidos polticos (o candidatos) para las campaas electorales u otras
necesidades organizacionales (cuadro 2.10). Adems, siete pases exigen
que los canales privados de televisin brinden espacios de publicidad
electoral a los partidos polticos. Sin embargo, en Bolivia, El Salvador,
11

Guatemala, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay se proporciona el
acceso nicamente a los medios de comunicacin de propiedad del Estado,
los cuales tienden a contar con una audiencia mucho menor que los medios
de comunicacin privados (Griner y Zovatto, 2004).
Diez pases han establecido lmites sobre el monto de las contribu-
ciones individuales a los partidos polticos, a las campaas de candidatos
individuales o sobre el monto total de las contribuciones privadas que
los partidos o los candidatos pueden aceptar. Las reformas tambin han
prohibido las donaciones de varias entidades, como empresas, gobiernos
o individuos extranjeros; contratistas del Estado; corporaciones, o grupos
sociales y polticos. Las reglamentaciones tambin se han tornado ms
estrictas en cuanto a exigir a los partidos y a los candidatos que infor-
men y respondan por el origen de las contribuciones, el monto de los
ingresos y la naturaleza de sus gastos, especialmente cuando los fondos
provienen del Estado (Griner y Zovatto, 2004; Payne y otros, 2006).
En ocho de los pases el gasto de las campaas est limitado, bien sea a
travs de un lmite especfico sobre el gasto total o mediante algn tipo
de restriccin sobre el monto total de publicidad en los medios. Al mismo
tiempo, doce pases limitan la duracin de la campaa electoral o del
perodo en el que los candidatos y los partidos pueden hacer publicidad
a travs de los medios (cuadro 2.11). No obstante, la efectividad real de
tales restricciones vara ostensiblemente de pas a pas.
11 En trminos prcticos, el tiempo al aire proporcionado no se utiliza en El Sal-
vador, mientras que en Guatemala la televisin pblica ces sus operaciones a
principios de 2004.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 92
La reforma de la financiacin poltica desde 1985 ha presentado una
tendencia hacia el aprovisionamiento de recursos pblicos para cubrir
una parte de los costos de las campaas o de los presupuestos opera-
tivos de los partidos (cuadro 2.12). Sin embargo, se ha preservado un
sistema mixto de financiacin pblica y privada, en el que los partidos
y los candidatos defienden su libertad de dedicar grandes sumas de
dinero privado a sus campaas. En algunos casos, las reglamentaciones
han establecido que toda o una proporcin de la financiacin pblica
se dirija hacia la inversin en los partidos polticos en vez de al gasto
en las campaas electorales y, en un pequeo nmero de casos, se han
tomado medidas para intentar limitar el gasto total de las campaas.
Pas
Lmites sobre el gasto
total de la campaa
Lmites sobre la duracin
de la campaa o de la
publicidad en los medios
Argentina X X
Bolivia X
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Brasil X
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Costa Rica
Ecuador X X
El Salvador X
Guatemala
Honduras X
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Nicaragua X
Panam
Paraguay X
Per X
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Repblica Dominicana
Uruguay X
Venezuela X
a
Cuadro 2.11 Lmites sobre el gasto y la duracin de las campaas
electorales
Fuente: Griner y Zovatto, 2004.
Nota:
a. El lmite no se establece sobre el gasto total sino sobre la cantidad de tiempo al aire que
puede ser adquirido por canal de televisin o de radio, o ambos.
b. Slo respecto de los gastos reembolsables por el Estado.
c. Este lmite no se hace cumplir en la prctica.
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 93
La imposicin de reglamentaciones dirigidas a asegurar un acceso ms
equitativo a los medios de comunicacin ha sido una tendencia incipiente
(Payne y otros, 2006).
Las reformas dirigidas a mejorar la transparencia y la responsabili-
dad poltica (rendicin de cuentas) no han logrado, en su gran mayora,
alcanzar sus objetivos. Los informes financieros de los partidos no son,
por lo general, ampliamente difundidos, las auditoras no se realizan en
forma oportuna y, en muchos casos, la informacin sobre los ingresos y
los gastos refleja nicamente los rubros presupuestales vinculados con
los recursos pblicos, o es inexacta o incompleta. Adems, los estndares
de transparencia y responsabilidad se aplican usualmente a los partidos
pero no a los candidatos individuales. Los menores avances de la reforma
a la financiacin poltica se han registrado en el fortalecimiento de los
mecanismos y de las instituciones de supervisin, as como en la creacin
y en la efectiva aplicacin de sanciones por incumplimiento de la trans-
parencia y de otras reglamentaciones en materia de financiacin poltica.
Sin embargo, se est prestando una creciente atencin a este tema y las
organizaciones de la sociedad civil estn cada vez ms comprometidas
en contribuir a supervisar las finanzas de los partidos.
Conclusiones
La relativa estabilidad de los regmenes democrticos en Amrica Latina
a lo largo de las ltimas dos dcadas no ha fomentado la estabilidad de
las reglas del sistema democrtico. Ms bien, la mayora de los pases
han enmendado significativamente o reformulado sus Constituciones
o adoptado cambios en la legislacin sobre los partidos polticos y las
contiendas electorales. El catalizador de la reforma poltica est asociado,
en parte, a la transicin y a la consolidacin democrtica en contextos
en los cuales exista una limitada experiencia previa con la democracia
antes de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, la frecuencia de las
reformas polticas es tambin el resultado de la naturaleza dinmica de
la competencia poltica democrtica, de la lucha por construir la legiti-
midad y la capacidad de la democracia de reaccionar ante los cambios
de la opinin de los ciudadanos.
En algunos casos la reforma ha sido impulsada por activistas de-
mocrticos interesados en mejorar la responsabilidad democrtica y en
aumentar la participacin e influencia de los ciudadanos. En otros, la
reforma ha pretendido otorgar ventajas a uno o ms grupos polticos sobre
los dems, aunque haya sido presentada con el propsito de promover
el inters pblico general.
Lo que queda claro es que las reglas que rigen el proceso de for-
mulacin de polticas pblicas son, en s mismas, objeto de reformas e
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 96
inherentes a los procesos generales de reforma del Estado examinados
en otros captulos de este libro. Al mismo tiempo, las reglas del juego
poltico existentes contribuyen a dar forma a las reformas polticas viables
y a los efectos que tales reformas tienen sobre el funcionamiento de la
democracia. La experiencia adquirida por los pases de Amrica Latina
a partir de 1985 demuestra claramente que la democracia se encuentra
vigente, que las presiones ejercidas por los ciudadanos y la dinmica de
las contiendas electorales pueden, a veces, inducir reformas polticas que,
aunque de manera limitada, vayan en contra de los estrechos intereses del
statu quo poltico y que tienen el potencial de mejorar la manera como
funciona la democracia y fortalecer la legitimidad de las instituciones
democrticas. En este contexto, parecera necesario lograr avances en la
sensibilizacin de los polticos en torno al inters pblico general, en el
incremento de las posibilidades de cooperacin intertemporal entre los
actores polticos, y en el fortalecimiento de los controles y equilibrios
institucionales, para progresar en la reforma de otras instituciones rela-
cionadas con el Estado.
Referencias
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3
Breve panorama de la reforma
judicial en Amrica Latina:
objetivos, desafos y resultados
Mariana Sousa
COMO PARTE DE LAS LLAMADAS REFORMAS de segunda generacin, desde
mediados de la dcada de 1980 muchos pases latinoamericanos han
tomado medidas importantes para transformar el sistema judicial.
1
El
contenido y rapidez de estas reformas han variado segn los pases, y
aunque no se han alcanzado todos los objetivos buscados y no se previeron
algunas consecuencias de los ajustes de las polticas, el consenso es que
el proceso de reforma judicial no slo ha fortalecido la rama judicial del
poder en relacin con la ejecutiva y legislativa, sino que tambin ha me-
jorado los mecanismos de administracin de casos, capacitacin judicial,
administracin y resolucin de conflictos (Hammergren, 2002b; Popkin,
2001; Santiso, 2003). En el presente captulo se revisan las tendencias
generales del proceso de reforma judicial en Amrica Latina, resaltando
sus objetivos principales, sus desafos y sus resultados. Se presenta un
ndice de reformas judiciales para pases seleccionados de la regin y se
concluye con un breve panorama de las principales implicaciones de la
reforma judicial en el proceso de desarrollo de polticas.
En el perodo inmediatamente anterior a los aos ochenta, el sistema
judicial en Amrica Latina tuvo un papel subordinado en el proceso de
diseo de polticas, si se lo compara con las otras dos ramas del gobierno.
En un contexto de dictaduras militares y crisis econmicas recurrentes,
1 En el presente captulo sistema judicial incluye no slo las labores de las Cor-
tes judiciales sino tambin el marco general legal e institucional relacionado con
la administracin de justicia (esto es, abogados, polica, fiscales, defensores p-
blicos y toda la legislacin civil, penal y constitucional).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 100
la independencia judicial era rara. Los jueces se nombraban segn sus
preferencias polticas y la Corte Suprema era vista generalmente como
un organismo de aprobacin rutinaria al arbitrio de las administraciones
gobernantes. En aquel momento los politlogos, diseadores de polticas
y la opinin pblica en general consideraban a los sistemas judiciales
latinoamericanos como poco importantes, dbiles y en gran parte do-
minados por el ejecutivo.
2
Recientemente, a raz de que muchos pases de la regin experimen-
taron el marchitamiento de gobiernos autoritarios, los nuevos gobiernos
democrticos han declarado como objetivos importantes de sus polticas
la implantacin del imperio de la ley, un sistema judicial independiente
y un sistema de Cortes y tribunales de buen funcionamiento (Dakolias,
1996). Algunos resaltaron la importancia de un sector judicial indepen-
diente basndose en preocupaciones por los derechos humanos (Keith,
2002; Skaar, 2001). Otros reconocieron que el imperio de la ley era una
condicin necesaria (aun cuando no fuera suficiente) para la democracia
(Mndez, ODonnell y Pinheiro, 1999; ODonnell, 1999 y Prillaman,
2000) y el desarrollo econmico (Feldt y Voigt, 2003 y Posner, 1999). A
travs de toda la regin, la cantidad de ayuda y prstamos provenientes
del extranjero orientados hacia la mejora del sistema de Cortes recibie-
ron un impulso considerable (Biebesheimer y Payne, 2001 y Buscaglia
y Dakolias, 1996). El inters en la literatura sobre el sistema judicial ha
aumentado, cosa que no sorprende, y el presente trabajo proporciona
evidencia significativa sobre el activo papel poltico de las Cortes latinoa-
mericanas y su creciente impacto en la poltica y gobernabilidad pblica
(Gargarella, 2003 y Schedler, Diamond y Plattner, 1999).
Los objetivos, medios, promotores y estrategias
de las reformas judiciales
Dentro del contexto de democratizacin y liberalizacin econmica, las
reformas buscaron lograr sistemas judiciales ms eficientes, indepen-
dientes y responsables, mediante medidas tales como la incorporacin
de nuevas tecnologas y sistemas de informacin, la implementacin
de mtodos de capacitacin para la profesionalizacin de los estrados
judiciales, la modernizacin de cdigos de procedimiento y la creacin
de nuevos tribunales (Messick, 1999). En algunos casos se alcanzaron
con rapidez los objetivos perseguidos. En otras circunstancias, fuerzas
polticas poderosas han sido capaces de dominar el proceso de reforma y
2 Ver Werner (1984) con referencia a posibles explicaciones del papel histrico de
dependencia del sistema judicial.
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 101
revertirlo o inclinarlo a favor de ciertos intereses polticos o econmicos
(o ambos) que no eran el objetivo original buscado (Blair y Hansen, 1994
y Eyzaguirre, 1996). Aun cuando se hubiesen expresado como objetivos
socialmente deseables, algunos cambios del sistema judicial han sido
producto de la presin de intereses propios de grupos polticos. En el
cuadro 3.1 se resumen los diversos objetivos de las reformas judiciales,
los medios comunes para lograrlos, indicadores para medir el xito de
las reformas y sus principales promotores.
Aunque estos objetivos no son independientes entre s, amerita
analizarlos individualmente. Esto tiene especial importancia cuando
se considera el proceso de implementacin de estas reformas, que en
muchas circunstancias revel importantes conflictos entre los objetivos
sealados (Biebesheimer y Cordovez, 2000 y Jarqun y Carrillo, 1998). El
propsito de los mayores niveles de independencia judicial, por ejemplo,
fue reducir los posibles abusos de poder por parte del ejecutivo. Pero en
realidad, la independencia judicial a menudo ha creado incentivos para
que el personal judicial haga mal uso de los recursos o tome decisiones
motivadas polticamente, cuando se aprovechan de una cantidad excesiva
de discrecin y falta de responsabilidad (Golpeen, Gargarella y Skaar,
2004 y Vargas Viancos, 1999).
3
En forma semejante, aun cuando los cambios en las leyes se hayan
interpretado generalmente como signo de modernizacin, tambin han
disminuido la eficiencia (por lo menos a corto plazo) hasta el grado de
que en ciertos casos lleg a ser necesario capacitar jueces para utilizar la
nueva legislacin.
4
La evolucin de la reforma judicial ha revelado as la
dificultad de perseguir todos los objetivos en forma simultnea.
Aun ms, los diversos objetivos de la reforma ocasionan el uso de dife-
rentes medios, medidas de xito y principales promotores, lo que puede
crear debates sobre las mejores estrategias para un programa exitoso de
reforma judicial. La divisin es clara entre quienes argumentan que no
se puede alcanzar la reforma sin un consenso previo de la sociedad en
general (como Blair y Hansen, 1994, y Dakolias, 1995) y quienes sostie-
nen que un proyecto de reforma en s mismo puede ayudar a crear este
consenso (por ejemplo, Hammergren, 2001). Los del primer grupo creen
que cuando falta dicho apoyo, la reforma judicial debera abandonarse y
en su lugar sugieren concentrar los esfuerzos en formar consenso (esto
es, forjar asociaciones viables) para la reforma abriendo el dilogo entre
3 Vale la pena anotar que el abuso de recursos y falta de responsabilidad ha puesto
en duda la misma conveniencia de proporcionar al sistema judicial mayores ni-
veles de independencia. Los crticos reclaman que la rama judicial no puede ser
una caja negra sin ninguna supervisin externa.
4 La extrema lentitud del proceso de adjudicacin es una queja recurrente en mu-
chos pases latinoamericanos.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 104
el gobierno, los colegios de abogados, los gremios econmicos y otras
organizaciones no gubernamentales. Los del segundo grupo sostienen
que, aun sin un gran consenso inicial dentro de la sociedad, los donantes
externos y otros partidarios de la reforma pueden crear suficiente vo-
luntad poltica para al menos iniciar el proceso de cambio.
5
Segn este
grupo, el proceso de reforma no debera esperar hasta un nivel ptimo
de apoyo pues da mayores oportunidades a las fuerzas antirreformistas
de descarrilar cualquier intento de modificar el statu quo.
Esas opiniones divididas destacan los grandes factores que influyen
en la rapidez y seriedad de la reforma, entre los que se incluyen las ex-
periencias histricas, la habilidad poltica de los lderes, la organizacin
y disciplina de sus partidos polticos, la capacidad institucional y, por
ltimo, el nivel de consenso en la sociedad civil y qu tan bien ste puede
ser controlado por los lderes polticos. Sin embargo, lo ms importante
es que centra la atencin en el hecho de que la reforma judicial se realiza
en por lo menos dos etapas: la iniciacin (promulgacin de revisiones
constitucionales y nuevas leyes) y la implementacin (conversin de con-
ceptos abstractos en estructuras concretas). En algunas circunstancias, se
inicia la reforma pero no se implementa por el alto costo del cambio y la
falta de consenso dentro de la sociedad sobre la necesidad y los benefi-
cios de la reforma (Finkel, 2003). Como resultado, los avances judiciales
institucionales han quedado como cambios meramente en el papel.
Tipos de reformas judiciales y reformadores
De hecho, los esfuerzos para reformar el sector judicial equivalen a un
proceso en curso de cambios acumulativos en la ley misma (reformas de
tipo I), en instituciones relacionadas con la ley (reformas de tipo II) y en
el papel del sistema judicial como actor independiente en el proceso de
diseo de polticas (reformas de tipo III) (Carothers, 1998). En cada uno
de estos tres tipos de reforma, se fomentan diversos objetivos y medios,
y el grado de xito puede medirse nicamente pas por pas. Aunque no
es posible presentar aqu una lista exhaustiva de reformas exitosas, en el
cuadro 3.2 se destacan las principales categoras de reformas judiciales
experimentadas en 18 pases latinoamericanos durante el perodo 1985-
2004.
6
Estos pases se dividen en tres grupos de acuerdo con el grado de la
5 Lo que no significa que se garantice la sostenibilidad de las reformas.
6 Los 18 pases incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 105
reforma.
7
Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador y Repblica Dominicana
se clasifican como reformadores de gran alcance por haber promulgado
cambios en al menos nueve (de 11 posibles) categoras de reforma du-
rante el perodo de anlisis. Bolivia, Brasil, Colombia, Paraguay y Per
se ubican en el grupo de reformadores de mediano alcance por haber
promulgado reformas judiciales en siete u ocho categoras durante el
mismo perodo. Por ltimo, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Uruguay y Venezuela mostraron poca inclinacin a
las reformas, puesto que hicieron esfuerzos visibles para cambiar el sector
judicial en seis o menos categoras. Aunque a distintos ritmos y niveles
de xito, los 18 pases han dado pasos para cambiar el sistema judicial
en por lo menos cuatro de las 11 categoras identificadas.
Las reformas de tipo I incluyen modificaciones importantes de la
legislacin o de los cdigos sustantivos y de procedimiento, bien sean
parciales o completas.
8
Con mucha frecuencia la intencin es moderni-
zar el sistema judicial, mejorar la eficiencia y aumentar la accesibilidad
del sistema judicial de amplios sectores de la poblacin simplificando
los cdigos de procedimiento y cambiando las leyes referentes al uso de
mecanismos alternativos de resolucin de disputas. En general, la nueva
redaccin de las leyes se ha centrado en el dominio de la justicia criminal;
9

algunos pases en los que se ha hecho as son Argentina (1992), Bolivia
(2000), Chile (2000), Colombia (1991), Costa Rica (1997), Ecuador
(2001), El Salvador (1998), Guatemala (1994), Honduras (2000), Pa-
raguay (2000) y Venezuela (1999). Estos cambios han introducido un
sistema de mayor antagonismo, remplazando los documentos escritos
con argumentos orales y juicio pblico ante un jurado o un juez (Payne
y otros, 2002). Los principales promotores de estas reformas han sido
los donantes externos y los miembros del gobierno: algunos resultados
comunes visibles son el aumento de la acumulacin de casos (al menos a
corto plazo) por falta de experiencia y jurisprudencia interpretativa con
respecto a la nueva legislacin, ms inters del pblico en general en los
procedimientos de las salas de audiencia (por su naturaleza ms dinmica)
y cambios en la gestin de los casos (Vargas Viancos, 1996). Aunque se
han logrado mejoras importantes en la redaccin y aprobacin de nuevos
7 El cuadro 3.2 no le dice al lector el grado de xito de las reformas judiciales
promulgadas. Slo muestra si un pas ha dado pasos significativos para cambiar
el statu quo dentro de cada uno de los tipos posibles de reforma judicial.
8 Las reformas del tipo I pueden llamarse tambin reformas legales. Debido al
predominio de la tradicin del derecho civil en Amrica Latina, las reformas
judiciales con frecuencia se han igualado a las legales. Aqu, las reformas legales
constituyen un tipo de reforma judicial.
9 Aunque sin restringirse a ella. Otros campos incluyen el Derecho comercial y el
de familia.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 108
cdigos, en algunos pases todava falta avanzar en definir el bosquejo
de una legislacin apta, que produzca la capacidad institucional para la
implementacin de cambios legales (Hammergren, 1998a).
Las reformas de tipo II incluyen esfuerzos para fortalecer el funciona-
miento de las Cortes, la Polica u otras instituciones judiciales por medio
de sistemas de informacin, cambios en la gestin organizativa, programas
mejorados de capacitacin de recursos humanos y creacin de organismos
como el consejo judicial y la oficina del defensor pblico (o reformulacin
de los existentes). Aunque algunas de estas revisiones institucionales son
pertinentes para la independencia judicial, sus objetivos tienen alcances
en otras reas: mayor accesibilidad al sistema de justicia, eliminacin de
vicios tradicionales, como corrupcin y mejora general del desempeo de
los tribunales. Los principales promotores de este tipo de reforma han sido
grupos cvicos (locales e internacionales) y ellos esperan mejorar la imagen
del sistema judicial ante la opinin pblica. Dada la dificultad intrnseca
de efectuar comparaciones de fortalecimiento institucional por pases, el
progreso de este tipo de reformas debe medirse con evaluaciones de los
informes hechos en cada pas (Hammergren, 1998b).
10
Las reformas de tipo III incluyen cualquier cambio al proceso de nom-
bramiento, promocin y evaluacin de jueces; modificaciones que afectan
el tiempo de ejercicio y remuneracin de los jueces; garantas al sistema
judicial de mayor autonoma con respecto a la estipulacin y gestin de
su presupuesto; reformas en el tamao y estructura de la Corte superior;
la creacin de una Corte Constitucional o la revisin de los poderes de
revisin judicial de la Corte superior. En conjunto, el propsito de estas
reformas es obtener mayores niveles de independencia judicial.
11
Aunque
las fuentes de sta varan, una reforma de tipo III exitosa requiere una
modificacin profunda en la estructura de incentivos para los diseadores
de polticas. Es decir, ms all de los cambios legales e institucionales, los
polticos deben empezar a percibir la independencia del sistema judicial
como una caracterstica esencial y valiosa del proceso de diseo de po-
lticas. Como es lgico, los grupos cvicos, los donantes externos y los
mismos jueces han unido fuerzas para presionar el cambio en la actitud
de los funcionarios del gobierno en varios pases latinoamericanos, de tal
10 La dificultad tiene que ver con el hecho de que el concepto de fortalecimiento
institucional es muy particular a la historia de cada pas, lo mismo que a su con-
texto social, poltico y econmico.
11 Aunque la independencia judicial tiene muchos significados y dimensiones, en
este captulo se sigue la definicin de Keith S. Rosenn del concepto: el grado al
cual los jueces deciden realmente los casos de acuerdo con sus propias determi-
naciones de la evidencia, la ley y la justicia, libres de coercin, adulaciones o ha-
lagos, interferencia o amenazas de autoridades oficiales o ciudadanos privados
(Rosenn, 1987).
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 109
modo que acepten el sistema judicial como una entidad independiente de
toma de decisiones. La ejecucin satisfactoria de estas reformas depende
del grado al que puedan desarrollarse estos cambios de actitud.
Al revisar los tipos de reformas realizadas en los pases de Amrica
Latina, que aparecen en el cuadro 3.2, es posible identificar algunas
tendencias generales. Mientras las reformas del tipo I han sido em-
prendidas con frecuencia por los tres grupos de reformadores, para el
conjunto de reformadores de poco alcance ha sido en particular difcil
realizar reformas del tipo III. Dentro de las reformas del tipo II, han
sido comunes la creacin y fortalecimiento de instituciones judiciales y
las modificaciones para ofrecer mejor acceso a la justicia, pero no puede
decirse lo mismo de los cambios que mejoren los sistemas de informacin
y la capacitacin de jueces y el personal judicial. Dentro de las reformas
del tipo III, la restructuracin del sistema de carrera se ha observado a
menudo en los tres grupos de reformadores y los cambios que favorecen
la mayor autonoma presupuestaria los promulgaron principalmente los
reformadores de gran alcance.
Estos patrones generales sugieren que no existe frmula uniforme para
restructurar el sistema judicial. Los enfoques de las reformas van desde el
tratamiento de choque hasta el enfoque gradual. Aunque algunas refor-
mas fueron de gran cubrimiento, otras centraron la atencin en alterar
aspectos especficos del sistema judicial. En ningn caso la iniciacin de
las reformas garantiza su xito.
En general, los cambios desde mediados de los aos ochenta se han
efectuado en gran parte en la direccin de mecanismos menos motivados
polticamente de seleccin de magistrados para la Corte Suprema y jueces
de rangos inferiores, aumentos en las remuneraciones, perodos ms lar-
gos o vitalicios, aumentos en la asignacin presupuestal al sector judicial,
creacin de consejos judiciales (responsables de la gestin presupuestal y
de la promocin y nombramiento de jueces), mayor nmero de programas
educativos para mejorar el profesionalismo de los jueces, mayores pode-
res de revisin constitucional a las Cortes Supremas y, en algunos casos,
creacin de Cortes constitucionales separadas. Por lo menos pueden verse
algunas mejoras parciales en proteccin de derechos humanos: se atiende
un mayor nmero de casos, los jueces estn mejor preparados y toman
ms en serio su trabajo, se toman las decisiones con menos prejuicios y
se castiga a los jueces corruptos (Usaid, 2001). Aun los crticos estn de
acuerdo en que no deben subestimarse el logro de sistemas judiciales ms
independientes, la gestin eficiente de los casos, los mejores recursos
judiciales y la mejor proteccin de los derechos humanos (Correa Sutil,
1999; Hammergren, 2002b; Prillaman, 2000 y Ungar, 2002).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 110
Los desafos que enfrenta la reforma judicial
Los objetivos de la reforma no se han alcanzado con facilidad porque el
proceso de cambio est necesariamente lleno de conflictos y la resistencia
directa a la reforma ha provenido de los partidos de oposicin, la clase
poltica que se ha beneficiado de un sistema judicial controlado y, algunas
veces, del sistema judicial mismo (Popkin, 2001). Por ejemplo, en 1990, el
nuevo gobierno democrtico de Chile intent pasar reformas que habran
causado la creacin de un Consejo Nacional de Justicia y la modificacin
de la estructura de la Corte Suprema, pero esas sugerencias nunca se apro-
baron por la severa oposicin tanto del sistema judicial (que interpret las
reformas como una amenaza a su independencia) como de los partidos de
oposicin (que teman las consecuencias para los violadores de los derechos
humanos del rgimen de Pinochet). El ejecutivo mismo, en algunas instan-
cias ha intentado recuperar el control del sistema judicial. En Argentina, el
inters del presidente Menem en recuperar el control de la Corte estuvo
detrs del aumento en el tamao de la Corte Suprema de cinco a nueve
miembros. Se han observado esfuerzos semejantes por parte del ejecutivo
en Guatemala, Honduras, Panam y Per. El cuadro 3.3 es revelador
en su resumen de los principales obstculos a la independencia judicial
identificados en una encuesta (entre otras fuentes) realizada por la Due
Process of Law Foundation (Fundacin para el Debido Proceso de la Ley)
en colaboracin con la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales
en pases latinoamericanos seleccionados en 2000 (Usaid, 2001).
A estas fuerzas de resistencia pueden agregarse otras dos barreras al
cumplimiento exitoso de los objetivos de las reformas. A pesar de los
esfuerzos de reforma, la percepcin del pblico general sobre el sector
no ha mejorado. En la encuesta Latinobarmetro (2004) se muestra que
slo el 32% de los encuestados en 18 pases latinoamericanos tiene un
grado alto o algn grado de confianza en el sistema judicial.
12
En
Argentina, por ejemplo, los niveles de baja confianza llegaron al 90,3%
en 2003, seguida por Paraguay (88,0%), Ecuador (84,6%) y Mxico
(81,1%) (Popkin, 2004). nicamente en Costa Rica ms de la mitad de
los encuestados tuvo confianza alta en el sistema judicial. Sin apoyo
pblico general se deterioran los mecanismos de control de los ciudadanos
sobre los vicios tradicionales del sector judicial y disminuye la demanda
de mayor transparencia e independencia judicial. En adicin, los medios
no siempre han representado un papel positivo en la legitimacin de las
12 Aunque las razones de estos bajos niveles de confianza en el sistema judicial estn
ms all del alcance del presente captulo, cabe identificar algunas explicaciones
plausibles, a saber: falta de responsabilidad, acceso limitado al sistema judicial,
altos niveles de corrupcin y retrasos significativos en el proceso judicial.
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 111
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 114
reformas y el trabajo de las Cortes. Con mucha frecuencia slo subrayan
los fracasos del sector, culpndolo de los altos niveles de criminalidad
e impunidad en ciertos pases latinoamericanos. Tomados en conjunto,
estos dos factores dificultan an ms la obtencin de un consenso a favor
del cambio en el sistema de justicia (Domingo y Sieder, 2001).
Los determinantes de la reforma judicial exitosa
A pesar de los numerosos desafos, la bsqueda de los principales factores
del xito de la reforma judicial en Amrica Latina es extremamente va-
liosa.
13
Aunque sea difcil transferir el contenido de una reforma judicial
exitosa de un pas a otro, se pueden sacar muchas lecciones del anlisis de
experiencias compartidas a travs de las fronteras, lo cual es en particular
pertinente para que los pases latinoamericanos eviten repetir errores y
en cambio promuevan mejoras adicionales tanto en el desempeo de sus
sistemas judiciales como en la calidad de su autoridad democrtica. A
continuacin se identifican algunas de estas lecciones.
Con base en la observacin de que la implementacin adecuada de
reformas depende de una voluntad poltica y judicial comprometida, y de
una base amplia de soporte de la sociedad, un proceso exitoso de reforma
judicial tiene que ser transparente y estar sujeto a un control sistemtico.
La transparencia garantiza el acceso a la informacin de calidad sobre el
estado de la reforma y sus efectos sobre las actividades del sistema judicial.
El control sistemtico motiva el cumplimiento continuo de los estndares
y estrategias de la reforma. Tomadas en conjunto, estas caractersticas per-
miten mayores niveles de conciencia pblica y consenso en relacin con los
problemas del sistema judicial y la importancia de la reforma. Los mayores
niveles de conciencia y consenso, a su vez, invitan a la inclusin y participa-
cin no slo de actores clave sino tambin de distintos grupos de la sociedad
civil. En ltimo trmino una mayor inclusin y participacin refuerzan la
demanda pblica y el compromiso de las lites con la reforma.
14
Una estrategia bien definida de reforma, emparejada con una coordi-
nacin eficiente y un liderazgo capaz, contribuyen tambin al xito de la
reforma judicial. Estos factores facilitan la identificacin de debilidades
y la elaboracin de mejores prcticas, evitando as la duplicacin de es-
fuerzos y el malgasto de los recursos. Adems, sirven como mecanismos
adicionales para detectar y castigar la corrupcin tanto en el sistema
13 xito significa el grado con que efectivamente se logran los objetivos de un
cierto programa de reforma judicial.
14 Formar coaliciones a favor de la reforma con bases amplias es, en especial, im-
portante cuando los jueces mismos suelen ser conservadores y adversos al cam-
bio (Buscaglia y Dakolias, 1996).
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 115
judicial como en el proceso de reforma. El mantenimiento de la integri-
dad y legitimidad de los programas de reforma son fundamentales para
conseguir el progreso deseado.
Adems, el xito de la reforma judicial depende de la inclusin de
esfuerzos de reforma en las agendas de restructuracin institucional y
econmica general (Henderson y Autheman, 2003). Puesto que el siste-
ma judicial no existe en el vaco, reformas polticas y socioeconmicas
complementarias pueden mejorar la sostenibilidad de la reforma judicial.
Una prensa libre, por ejemplo, puede difundir informacin vital para la
implementacin de la reforma judicial.
Por ltimo, contar con un entendimiento preciso de las necesidades y
vulnerabilidades de cada pas es esencial para el diseo apropiado de una
reforma exitosa. Frmulas mgicas y recetas de reformas de tipo talla
nica para todos provenientes de agentes externos a la regin tienen una
aplicabilidad limitada (Hammergren, 2003). Si los reformadores no cono-
cen las peculiaridades del entorno socioeconmico y poltico nacional, se
deterioran la definicin de los problemas, las causas y las soluciones.
Los resultados diferenciados
de las reformas judiciales
Ms all de los determinantes de las reformas judiciales exitosas, debe
destacarse que el mismo tipo de reforma ha producido a menudo distin-
tos resultados segn el pas (y tambin dentro de cada pas). El tema de
los consejos judiciales es un ejemplo que viene al caso. Para mejorar los
procedimientos de seleccionar y promover jueces, as como para aumentar
la independencia del sistema judicial mediante la administracin de su
presupuesto, muchos pases latinoamericanos decidieron seguir el mo-
delo europeo de establecer consejos judiciales. Sin embargo, con mucha
frecuencia estas nuevas burocracias se han sujetado a la misma clase de
politizacin que se supona ayudaran a reducir (Hammergren, 2002a).
Los partidarios de la creacin de consejos judiciales sostienen que a pesar
de todos los problemas, el establecimiento de consejos judiciales es un
avance significativo con respecto a los criterios anteriores para el nom-
bramiento de jueces, como en Costa Rica, pero los escpticos no estn de
acuerdo y proponen la disolucin de los consejos judiciales, como sucedi
en Ecuador debido a la falta de efectividad. Independientemente de los
mritos de los argumentos de ambos grupos, lo que s es evidente es que
la composicin y responsabilidades asignadas a los consejos judiciales no
son las mismas en todos los pases de Amrica Latina, lo que sugiere que
los efectos de la reforma a estas entidades han variado significativamente
(ver el cuadro 3.4).
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 117
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 119
A continuacin se presentan otros dos ejemplos del impacto dife-
renciado de las reformas judiciales en varios pases latinoamericanos.
Primero, aunque en general han mejorado los salarios judiciales, siguen
siendo bajos todava en muchos pases cuando se los compara con los del
sector privado, y por esto no atraen lo suficiente a profesionales califi-
cados (una excepcin importante es Brasil). En algunos casos, la mejora
en salarios ha ocurrido slo en la cumbre de la jerarqua judicial que no
ha resuelto necesariamente el problema de los jueces y fiscales de baja
calificacin. En el grfico 3.1 se presenta esta situacin y se muestran
los salarios anuales de los jueces de la Corte Suprema y de tribunales
inferiores en dlares de Estados Unidos a tasas de paridad de poder
de compra en el ao 2000. Aunque en Ecuador el salario de los jueces
aument 100% en 1992 y 40% en 2002, la remuneracin de los jueces
de primera instancia todava se considera baja y no competitiva (Banco
Mundial, 2002). En Nicaragua, mientras los jueces de la Corte Suprema
reciben salarios altos, los de las Cortes inferiores pugnan por mantener
un ingreso razonable (de ah que tenga la ms alta tasa de compresin,
es decir la relacin entre el salario ms alto y el ms bajo). Por ltimo,
Brasil es un ejemplo de remuneracin competitiva en todos los niveles
jerrquicos judiciales y tiene una baja tasa de compresin.
El presupuesto judicial ofrece un segundo ejemplo del impacto dife-
renciado de las reformas judiciales. Aun cuando los cambios en la ley han
hecho responsable al sistema judicial de proyectar su propio presupuesto
en pases como Argentina, Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay, en la
prctica slo en algunas democracias es independiente su ejecucin de
la aprobacin del ejecutivo o la legislatura. En la mayora de pases se
controlan los recursos financieros para el sistema judicial ya sea porque
el ejecutivo desembolsa estos recursos por medio de cuotas o porque el
presupuesto judicial requiere alguna autorizacin especial de otras ramas
del poder. Por esto, es lgico que el grado de autonoma presupuestaria
de facto haya variado significativamente a travs de la regin (Usaid,
2001).
Al observar los indicadores cuantitativos del xito de las reformas,
se notan todava considerables variaciones a nivel de anlisis individual.
Los indicadores subjetivos de independencia presentan como ejemplos de
pases con altos niveles de independencia judicial a Brasil, Chile, Costa
Rica y Uruguay. Por el contrario, la mayor parte de los dems pases
latinoamericanos tienen una puntuacin inferior al promedio mundial
de independencia judicial (ver el grfico 3.2). Como ilustracin de que
la iniciacin de reformas no conduce necesariamente a su implementa-
cin completa, en el grfico 3.3 se presentan los indicadores de jure y
de facto de independencia judicial. Su coeficiente de correlacin es tan
solo 0,334.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 120
Grfico 3.1 Remuneracin de los jueces y tasa de compresin, 2000
Fuente: Banco Mundial, Grupo de Prctica de Reformas Legales y Judiciales, http://www.
worldbank.org/legal/legar/.
a. Los jueces de segunda instancia son responsables de las audiencias de casos adjudicados
inicialmente en tribunales inferiores y de corregir posibles errores legales cometidos por
jueces de primera instancia.
b. Los jueces de primera instancia son responsables de intentar verificar los hechos en los casos
de naturaleza civil, comercial o criminal cuando se presentan por primera vez en los tribunales
judiciales (inferiores).
c. La tasa de compresin es la relacin entre el salario ms alto y el ms bajo.
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 121
El ndice de reforma judicial
Una vez ms, la iniciacin de reformas no significa necesariamente que
hayan sido implementadas con xito o que se alcanzaron las metas pro-
puestas. Las secciones sobre los desafos que enfrenta la reforma y sobre
los resultados diferenciados de las reformas judiciales proporcionan la
evidencia para esta afirmacin. En esta seccin se presenta, como un es-
fuerzo para ofrecer una evaluacin general, un ndice de reforma judicial
(IRJ) para 10 pases latinoamericanos seleccionados, el cual se basa en
el ndice desarrollado por la Iniciativa del Derecho de Europa central y
oriental de la Asociacin Norteamericana de Abogados (American Bar
Association) (ABA/CEELI, 2002) y sirve como herramienta analtica para
evaluar los logros de los esfuerzos de reformas.
El IRJ no es un indicador cuantitativo en el que los pases obtienen
puntos cuando se realizan ms reformas. Debido a las dificultades me-
todolgicas de desarrollar una medida cuantitativa del progreso de las
reformas de los pases, se registra cada uno de los pases seleccionados
con una correlacin negativa, neutral o positiva con cada uno de los
Grfico 3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en
pases latinoamericanos seleccionados
Fuente: Foro Econmico Mundial, 2005.
6 5 4 3 2 1 0
Nicaragua
Promedio mundial
ndice subjetivo de independencia judicial
(escala de 1 a 7)
Venezuela
Ecuador
Paraguay
Argentina
Panam
Bolivia
Honduras
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Guatemala
Colombia
El Salvador
Repblica Dominicana
Mxico
Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguay
Amrica Latina
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 122
Grfico 3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto
en pases latinoamericanos seleccionados
Fuente: Feld y Voigt, 2003.
Estados Unidos
1,0 0 0,8 0,9
Indicador de independencia judicial
(escala de 0 a 1)
Nicaragua
Per
Guatemala
Hait
Honduras
Panam
Uruguay
Trinidad y Tobago
Unin Europea
Bahamas
Venezuela
Paraguay
Argentina
Costa Rica
Bolivia
Chile
Mxico
Ecuador
Repblica Dominicana
Brasil
Colombia
ndice de jure
ndice de facto
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 123
factores analizados.
15
Cada factor de reforma corresponde a una
declaracin de lo que se espera despus de la terminacin del proceso
de reforma judicial de un pas.
16
Si la realidad del sistema judicial de un
pas dado corresponde a la declaracin, se marca como una correlacin
positiva. Por el contrario, si lo declarado no concuerda con los hechos
del sector judicial de cada pas, se registra una correlacin negativa. Por
ltimo, si existen seales de correlacin mixta con la declaracin en las
que alguna evidencia positiva factual se modera con alguna negativa el
pas recibe una evaluacin neutral. Las 26 declaraciones utilizadas como
factores de reforma se presentan en el Apndice 3A.
En adicin, es importante anotar que se utilizaron los Informes na-
cionales sobre independencia judicial producidos por la Fundacin para
el Debido Proceso Legal en colaboracin con la Fundacin Internacional
para Sistemas Electorales como base para la evaluacin del sistema judi-
cial de cada pas. Estos informes se prepararon en 2000 y aparecieron
como Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial,
publicacin tcnica de la Usaid en 2001. Puede haberse dado un mayor
progreso en el tiempo que ha transcurrido desde la publicacin de esos
informes y, por tanto, toda la informacin presentada en el cuadro 3.5
debe interpretarse con cautela.
Entre los 10 pases latinoamericanos revisados, Chile y Costa Rica
han alcanzado los resultados concretos ms positivos en el proceso de
reforma judicial. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos de reforma que
se han dado en El Salvador, Guatemala y Honduras, estos pases no han
logrado todava los resultados propuestos. Adicionalmente, la evidencia
sugiere que en todos los pases los objetivos de eficiencia, responsabili-
dad y transparencia han sido los ms difciles de alcanzar y los poderes
de revisin judicial de las Cortes superiores demuestran una expansin
importante.
15 Un buen vistazo de las dificultades metodolgicas de componer un ndice cuan-
titativo se puede ver en cualquiera de los informes de los pases del ndice de
Reforma Judicial ABA/CEELI disponibles en http://www.abanet.org/ceeli/publi-
cations/jri/home.html.
16 Aunque estas declaraciones se elaboraron en la ABA/CEELI para pases de Euro-
pa oriental, tambin se pueden aplicar al contexto latinoamericano.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 128
Conclusin e implicaciones de las reformas judiciales
para el proceso de diseo de polticas
Desde 1985, los pases latinoamericanos han pasado por un importante
proceso de reforma judicial, aunque a diferentes velocidades. Dentro del
contexto de liberacin poltica y econmica, estas reformas se encamina-
ron a mayores niveles de independencia judicial, eficiencia, acceso a la
justicia y eliminacin de prcticas corruptas. La implementacin de estas
reformas revel importantes dificultades para lograr simultneamente
todos los objetivos. Las demandas de cambio han venido de varias fuentes
que van desde intereses polticos arraigados hasta falta de confianza de los
medios y la opinin pblica con los sectores judiciales. Los efectos de las
reformas han variado segn el pas (y dentro de cada pas), pero se han
observado avances considerables. Los pases que se aseguraron de que el
proceso de reforma fuera transparente, abierto a amplia participacin y
adecuado a sus propios contextos socioeconmicos y polticos, fueron
capaces de capitalizar los beneficios de la reforma judicial exitosa. Lo que
muestra este breve examen de la experiencia latinoamericana es que las
reformas en el sector judicial han producido algunos cambios diferencia-
dos pero significativos en la estructura y funcionamiento de las Cortes,
lo que a su vez puede causar impacto en la forma en que stas revisan las
leyes, conforman su contenido, hacen cumplir otras reformas polticas y
actan como representantes alternativos de la sociedad. Como mnimo,
las reformas judiciales han iniciado el debate sobre el papel que puede y
debe asumir la rama judicial en el proceso de diseo de polticas.
Ms especficamente, parece que la divisin de poderes y la funcin
del sistema judicial en el proceso de diseo de polticas no estn tan ntida
ni precisamente definidas como se supone tradicionalmente.
17
Primero,
con el establecimiento de estructuras institucionales conducentes a nive-
les superiores de independencia judicial, las Cortes se han hecho menos
subordinadas y el sistema judicial se ha reposicionado en relacin con
otras ramas del poder. El nmero de dictmenes judiciales en contra de
las preferencias del ejecutivo ha aumentado en general en muchos pases
y, en conjunto, es aparente la mayor importancia de las decisiones de las
Cortes tanto en polticas pblicas como en la poltica general del pas
(Shapiro y Stone Sweet, 2002 y Tate, 1992). Adems, la ampliacin de
los poderes de revisin judicial ha forzado a los legisladores a conside-
rar la adecuacin constitucional al elaborar la legislacin (Stone Sweet,
2000). El debate de polticas ahora incluye esfuerzos para anticipar la
17 Tradicionalmente, el papel de las Cortes en el proceso de diseo de polticas ha
sido de naturaleza reactiva: interpretar las leyes y establecer su legalidad dado
un cuerpo ya existente de reglas y normas slo cuando se les solicite.
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reaccin de las instituciones judiciales (Ferejohn, 2002). Por ltimo, el
nombramiento de jueces de la Corte superior sigue siendo en gran parte
poltico. Si las Cortes no fueran pertinentes para el proceso de diseo
de polticas, no predominara tanto el inters estratgico en el control
de los nombramientos en stas.
Hace falta todava un mayor entendimiento de por qu y cmo las
Cortes afectan tanto al proceso de diseo de polticas como a sus resulta-
dos. Aunque las discusiones sobre la judicializacin de la poltica hacen
nfasis en la funcin de las Cortes para afectar las polticas pblicas y
su influencia en la poltica (Tate y Vallinder, 1995), en la literatura no
se ha explorado an el vnculo entre la reforma del papel del sistema
judicial en el proceso de diseo de polticas y las caractersticas de las
polticas pblicas, por lo cual sera de gran valor un estudio exhaustivo
sobre este tema.
Por el momento, es suficiente con especular sobre qu son capaces de
hacer los sistemas judiciales de Amrica Latina en el proceso de diseo
de polticas. En primer lugar, las Cortes pueden actuar como instancias
de veto. Siguiendo el trabajo de Tsebelis (2002), quien argumenta que
el cambio de polticas se hace ms difcil cuando aumenta el nmero de
instancias de veto, las Cortes asumen este papel cuando se requiere su
aprobacin para decretar cambios de polticas (Andrews y Montinola,
2004, 56). En segundo lugar, las Cortes pueden afectar el contenido
de las polticas segn sus propias preferencias, cumpliendo su papel de
formadores de polticas. En vez de ser un simple sello de aprobacin,
cuando los sistemas judiciales revisan las leyes para determinar su intencin
legislativa o cuando dan nuevas interpretaciones a una pieza de legislacin,
se estn vinculando al proceso de disear la ley, pues estn imprimiendo
sus propias preferencias de polticas en los resultados de esas polticas. La
tercera funcin posible que pueden ejercer los sistemas judiciales es seme-
jante a la del inspector de calidad. Las Cortes pueden tener la obligacin
de asegurar la aplicacin efectiva de otras reformas de polticas estatales
(como privatizacin o reforma fiscal y de pensiones) y ejerceran en este
caso el papel de hacer valer los acuerdos y como mediadores entre partes
contratantes. Cuando actan como inspectores de calidad, las Cortes no
se ocupan principalmente de juzgar la constitucionalidad de las leyes
que pasan los gobiernos, sino ms bien de la supervisin de actividades y
conflictos cotidianos en los que est involucrado el gobierno y que las dos
partes contratantes no pueden resolver por s solas, ni tampoco la agencia
reguladora. Por ltimo, un cuarto papel posible para la rama judicial es el
de representante de la sociedad. En general, es difcil para ciertas clases
dentro de la sociedad, usualmente las de menor categora socioeconmica,
causar impacto directo en el proceso de diseo de polticas. Puesto que
los sistemas judiciales pueden destacar ms ciertos asuntos o conflictos
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que otros, pueden ofrecer una voz a los grupos marginados y un canal
alternativo de representacin de la sociedad.
Dada esta variedad de posibles papeles del sistema judicial en el
proceso de diseo de polticas, es importante ser cautelosos acerca del
camino que hay por delante. Temiendo el aumento del poder judicial en
ese proceso, algunos gobiernos latinoamericanos han detenido o echado
marcha atrs los avances hechos por las reformas judiciales. Ejemplos de
pases con reacciones negativas de reformas son Ecuador y Venezuela, en
los que el ejecutivo se apropi indebidamente de las labores del sistema
judicial e interfiri los procesos normales de separacin de poderes. El
proceso de la reforma judicial est lejos de ser completo y sus resultados
siguen siendo inciertos, adems de que no son claros sus efectos en la
dinmica del proceso de diseo de polticas. Aunque ha pasado el tiempo
de los sistemas judiciales dbiles, dependientes e irrelevantes, los logros
finales de la reforma judicial dependern de la capacidad de los pases
latinoamericanos para superar las barreras al cambio.
Apndice 3A. Los factores de la reforma judicial
(Adaptado de los informes de pases del ndice de Reforma Judicial de ABA/
CEELI)
I. Calidad y educacin
Factor 1: Capacitacin judicial. Se requiere que los jueces tengan un grado
profesional en estudios legales y alguna experiencia prctica, o capacitacin
acadmica especfica en Derecho sustantivo y de procedimiento, as como en el
papel de los jueces en la sociedad antes de ser nombrados.
Factor 2: Proceso de seleccin y nombramiento. Se selecciona y nombra a los jueces
segn criterios imparciales y apolticos por medio de exmenes estandarizados,
requisitos de experiencia profesional y umbrales de desempeo.
Factor 3: Educacin legal permanente. Se requiere que los jueces tomen cursos
continuamente (sin cargo para ellos) en varios campos del Derecho para mante-
nerse actualizados con los cambios ms recientes en la legislacin.
II. Poderes judiciales
Factor 4: Revisin judicial de la legislacin. Existe una entidad judicial que pueda
establecer la adecuacin constitucional del resto de la legislacin y se ejecuten
las decisiones.
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Factor 5: Supervisin judicial de la prctica administrativa. La rama judicial tiene
poder de supervisar los actos administrativos obligando al gobierno a cumplir
con sus deberes legales.
Factor 6: Jurisdiccin judicial sobre libertades civiles. La rama judicial es la nica
autoridad facultada para evaluar casos sobre derechos y libertades civiles.
Factor 7: Sistema de revisin de apelaciones. Existe un sistema de revisin de
apelaciones que permita reconsideracin de decisiones judiciales y las revoque
cuando sea lo apropiado.
Factor 8: Desacato, citaciones y poderes de aplicacin. El sistema judicial puede
ejercer sus poderes de desacato, citaciones y/o poderes de aplicacin sin temor
de intromisin e irrespeto por parte de otras ramas del poder.
III. Recursos financieros
Factor 9: Insumos presupuestarios. La rama judicial colabora con la legislatura
y/o el ejecutivo para determinar asignaciones de presupuesto y administra de
forma independiente el gasto de sus recursos.
Factor 10: Suficiencia de salarios judiciales. Los salarios judiciales se consideran
competitivos y suficientes para atraer y mantener jueces bien capacitados.
IV. Medidas preventivas estructurales
Factor 11: Ocupacin garantizada. El nombramiento de un juez se hace ya sea
por un perodo fijo o en forma vitalicia garantizada.
Factor 12: Criterios objetivos de avance judicial. Se promueve a los jueces con
base en criterios objetivos y estndares imparciales.
Factor 13: Destitucin y disciplina de jueces. Slo se puede destituir a los jueces
por va transparente y proceso de juicio imparcial por mala conducta.
Factor 14: Asignacin de casos. El proceso de asignacin de casos se gua por un
mtodo objetivo, tal como lotera.
Factor 15: Asociaciones judiciales. Existe una asociacin judicial y sta es activa
en la promocin de los intereses de los miembros del sistema judicial.
V. Responsabilidad y transparencia
Factor 16: Decisiones judiciales e influencia impropia. Los jueces toman sus deci-
siones de acuerdo con su examen de la evidencia y su entendimiento de la ley y
la justicia, sin interferencia inapropiada de otras autoridades oficiales, intereses
privados y jueces superiores.
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Factor 17: Cdigo de tica. Existe un cdigo judicial de tica y se espera que los
jueces lo acaten durante su ejercicio.
Factor 18: Proceso de quejas de conducta judicial. Existe un proceso importante
para el registro de quejas pblicas contra la conducta de los jueces.
Factor 19: Acceso del pblico y de los medios a las audiencias. El pblico en
general y los medios tienen acceso a las audiencias en los salones de las Cortes
o tribunales.
Factor 20: Publicacin de decisiones judiciales. Se publican las decisiones judiciales
y/o se hacen disponibles al examen pblico.
Factor 21: Mantenimiento de los registros de los juicios. Se registran o transcriben
las audiencias de las Cortes y se mantienen con acceso abierto al pblico.
VI. Eficiencia
Factor 22: Personal de apoyo de la Corte. Los jueces cuentan con personal bien
equipado para ayudarles a realizar su trabajo en forma eficiente.
Factor 23: Posiciones judiciales. La creacin de nuevas posiciones judiciales sigue
procedimientos objetivos.
Factor 24: Archivo de casos y sistemas de seguimiento. Los sistemas de archivos de
casos y de seguimiento garantizan que los casos se estudien sin largos retrasos.
Factor 25: Computadores y equipos de oficina. Existe disponibilidad suficiente
de computadores y equipos de oficina para el manejo eficiente de las cargas de
casos.
Factor 26: Distribucin e indexacin de las leyes actuales. Los jueces reciben
permanentemente la jurisprudencia y actualizaciones de la legislacin.
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4
Las reformas de la administracin
y el empleo pblicos
en Amrica Latina
Koldo Echebarra y Juan Carlos Cortzar
DESDE 1990 SE HAN VISTO importantes transformaciones en la poltica, la
sociedad y la economa de los pases latinoamericanos y, por extensin, en
su aparato estatal. Las reformas del sector pblico han afectado a multitud
de instituciones y de polticas, produciendo cambios de gran envergadura,
tanto en el papel como en la forma en la que el Estado desempea sus
funciones. Dos grandes tendencias polticas y econmicas han impulsado
estos cambios: el proceso de democratizacin y la profundizacin de la
economa de mercado. Como resultado, aunque el Estado ha delimitado
sus funciones, ha adquirido una mayor responsabilidad poltica ante los
ciudadanos por su bienestar.
En este captulo se analiza cmo han afectado estas grandes tendencias
a la administracin pblica, una institucin a la que las grandes teoras
polticas y econmicas prestan poca atencin, pero que constituye la
caja negra del funcionamiento del Estado. La administracin pblica es
el agregado de organizaciones, personas, reglas formales e informales,
capacidades y prcticas, cuya misin normativa es convertir las polticas,
las leyes y el presupuesto en servicios tiles a los ciudadanos. En este
proceso de intermediacin la administracin pblica no es neutral, y de
su configuracin y los incentivos que produce se derivan efectos tras-
cendentales sobre los ciudadanos. La administracin pblica convierte
las expectativas y deseos sobre el modo de funcionamiento del Estado
en la realidad que experimentan los ciudadanos.
Este captulo est dedicado a analizar la evolucin que ha experi-
mentado la administracin pblica en medio de las transformaciones
de la regin. El centro de atencin del anlisis son diversas variables
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 140
empricas que permiten caracterizar la situacin del empleo pblico,
una de las dimensiones ms importantes de la administracin pblica.
En la medida que el empleo se base en mritos y sea estable, la capacidad
profesional y la consistencia de las funciones pblicas con las polticas
oficiales sern factores institucionales bsicos para una administracin
pblica competente y neutral.
Sorprendentemente, la transformacin de la administracin pblica en
la regin se explica ms como consecuencia de otras reformas polticas o
fiscales que como fruto de un esfuerzo autnomo de reforma. Esto sig-
nifica que el gran reto pendiente, la construccin de una administracin
basada en mritos, no es muy diferente del que se planteaba en los aos
sesenta. Esas reformas, no obstante, han dejado tras de s una adminis-
tracin menos centralizada y ms compleja en la que pueden emerger
dentro de un mismo pas configuraciones burocrticas diversas. Esto
plantea hacia el futuro la necesidad de que la estrategia de reforma de la
administracin pblica sea ms tolerante con la diversidad de estructuras
y organizaciones que se han desarrollado hasta la fecha.
La siguiente seccin se dedica a caracterizar la administracin pblica
como objeto de las reformas. Se analiza la trayectoria de la regin en los
ltimos aos, teniendo en cuenta que la administracin pblica puede
transformarse con reformas econmicas y polticas de las que no es objeto
principal o por reformas especficamente dirigidas a su transformacin.
En la seccin subsiguiente se discuten las estrategias seguidas por distintos
gobiernos para reformar su administracin pblica, y despus se describen
los cambios en el empleo pblico, los cuales son de especial relevancia para
entender las transformaciones del servicio pblico. Luego se presenta un
sistema de indicadores que permite valorar los aspectos cualitativos ms
importantes de la administracin pblica. Con base en esa informacin,
se describen los principales modelos de administracin pblica que se han
desarrollado en la regin despus de las reformas, identificando algunos
de sus ejemplos ms relevantes. En la seccin final se presenta un balance
de las transformaciones alcanzadas y los retos pendientes.
La administracin pblica como objeto
de las polticas de reforma
Se ha descrito a la administracin pblica como la parte sumergida del ice-
berg que constituye el conjunto del aparato estatal. Esta metfora expresa
dos atributos de la administracin pblica que son relevantes para analizar
su transformacin. El primero es que la administracin constituye la parte
ms voluminosa del aparato estatal, agrupando la inmensa mayora de los
recursos materiales y personales al servicio del Estado; el segundo es que,
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 141
a pesar de su tamao, la administracin pblica tiene una posicin subor-
dinada e instrumental en el seno del Estado, operando bajo la direccin
del gobierno y bajo el control de los otros dos poderes del Estado. Esta
subordinacin le otorga muchas veces un papel secundario en las reformas
del Estado, siendo ms un objeto de transaccin de las grandes reformas
polticas y econmicas que un objeto de reforma en s mismo.
Esto no quiere decir que la administracin sea nicamente una herra-
mienta organizacional del gobierno y, por tanto, de fcil transformacin
por parte del mismo. La administracin pblica, por la magnitud de los
medios que la componen, adquiere una dimensin institucional propia,
lo que le da una dinmica ms all de la poltica y la economa. Las
reformas polticas y econmicas tienden a desconocer esta dinmica y
operan bajo hiptesis simples que tienden a producir efectos no deseados
en el funcionamiento de la administracin. Por ejemplo, acudiendo a una
lgica poltica que considera a la administracin pblica como un objeto
subordinado del gobierno elegido democrticamente, en muchos pases
se deja a discrecin del gobierno un gran nmero de cargos pblicos.
Dada la relativa autonoma del aparato administrativo, esta discrecin
puede dar como resultado sencillamente que se ocupan los cargos pero
no se logra reorientar la administracin hacia los objetivos polticos del
gobierno de turno. Igualmente, desde la lgica de la poltica fiscal se
pueden formular planes drsticos de contencin de salarios que, si no
contemplan la capacidad de negociacin de los sindicatos, pueden acabar
en conflictos de los que se derivan acuerdos salariales ms costosos que
los que hubieran podido obtenerse desde una visin de la poltica salarial
como parte de la poltica de empleo.
Pero, por otro lado, tambin puede considerarse poco realista la visin
tradicional de la reforma administrativa que contemplaba aisladamente
la organizacin y el funcionamiento de la administracin y proyectaba
su transformacin sin reparar en su importancia poltica y econmica.
Especialmente en los pases en desarrollo, la administracin ha tendido
a evolucionar ms como un recurso poltico que como una institucin
autnoma que, apoyada en la neutralidad y capacidad de los funcionarios,
sirva al imperio de la ley. El componente poltico de la administracin
pblica implica que cualquier transformacin deber basarse en la mo-
dificacin del modelo poltico subyacente. Algo similar puede decirse de
su importancia fiscal, lo que significa que la administracin pblica debe
considerarse como parte de la poltica presupuestaria, especialmente en
lo relacionado con recursos y salarios. Cualquier reforma de la admi-
nistracin que ignore los parmetros fiscales en los que se inscribe est
condenada a no funcionar o a no ser sostenible.
Desde 1990, considerando al Estado en su conjunto, la administracin
pblica en Amrica Latina raramente ha sido el objeto directo de las re-
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formas ms importantes, que han estado dominadas por consideraciones
polticas y econmicas. La regin ha experimentado un fuerte proceso de
democratizacin que ha introducido, por primera vez en algunos pases,
las reglas bsicas de un sistema poltico plural, competitivo y donde las
opiniones se expresan libremente y pueden tener acceso al poder. Es nor-
mal que, en este contexto, la atencin institucional tienda a desplazarse
del ejecutivo al legislativo y al resto de las piezas indispensables para el
funcionamiento de la democracia. Adems, los gobiernos subnacionales
ganan espacio poltico a travs de procesos de democratizacin y des-
centralizacin que tambin causan impacto en el aparato administrativo.
Por otro lado, la regin experiment en esos mismos aos un cambio
radical del paradigma de desarrollo dominante. El llamado Consenso de
Washington propuso un conjunto de medidas encaminadas a formar un
Estado ms acotado y disciplinado fiscalmente, que cediera a las fuerzas
de mercado el impulso del desarrollo. En este contexto la administracin
pblica se vio desplazada del centro de atencin, excepto por su relevancia
para las polticas fiscales.
Si bien desde principios de la dcada de los noventa las reformas
administrativas han tenido una posicin secundaria frente a las refor-
mas polticas y econmicas, la administracin pblica ha sido objeto de
transformaciones, porque estas ltimas han alterado su organizacin y
funcionamiento. Aunque muchos pases se han planteado una agenda
especfica de reformas administrativas, salvo excepciones como Brasil o
Chile, el efecto ha sido marginal y en ocasiones no ha logrado siquiera
contrarrestar los efectos perniciosos de otras reformas sobre la eficacia y
la capacidad de la administracin pblica.
No obstante, la regin no ha sido ajena al movimiento terico y
prctico ms amplio sobre reforma de la administracin pblica que se
ha vivido en estos aos en los pases desarrollados. Como consecuencia
inicialmente de polticas fiscales restrictivas, pero ganando autonoma con
respecto a las mismas, las polticas de reforma administrativa bajo el signo
de la nueva administracin pblica se han abierto camino causando
impacto en la organizacin y funcionamiento del Estado en numerosos
pases occidentales. El tema central ha sido la introduccin de modelos
organizativos y de prcticas de gestin que orienten la administracin
pblica hacia la racionalidad econmica y no slo hacia la administra-
tiva. Aunque la nueva gestin pblica no es fcil de traducir a modelos
o tcnicas tradicionales, las rutinas de la administracin pblica se han
visto alteradas en muchos pases por el afn de elevar el rendimiento y
mejorar la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos.
La regin ha hecho eco de este movimiento y, con el apoyo de los
organismos multilaterales de crdito, numerosos pases han introducido
modelos y tcnicas inspiradas en la llamada nueva gestin pblica. Aun-
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 143
que no hay muchos datos para evaluar estas iniciativas, s se encuentra
diversidad, tanto en su grado de efectividad en transformar las rutinas
de los pases, como en alcanzar mayores cotas de eficacia y eficiencia.
Como los datos que se presentan a continuacin sealan, la mayora de
las administraciones de los pases de la regin siguen operando segn un
modelo patrimonial con baja autonoma y efectividad, donde apenas se
destacan algunos pases o algunos enclaves de racionalidad y eficacia.
Es ms, puede argumentarse que la aplicacin de tcnicas gerenciales
en un contexto de alta politizacin y baja neutralidad administrativa es
contradictoria con los requerimientos bsicos de estabilidad y autonoma
que requiere el fortalecimiento de la administracin pblica en los pases
en desarrollo.
Las estrategias de reforma de la administracin
pblica en la regin
Como se ha sealado, la administracin pblica es el agregado de organi-
zaciones, personas, reglas formales e informales, capacidades y prcticas,
cuya misin normativa es convertir las leyes en polticas y el presupuesto
en servicios tiles a los ciudadanos. Las reglas y rutinas que atraviesan
transversalmente a toda la administracin pblica como las referidas a la
gestin presupuestaria y financiera, el servicio civil, el aprovisionamiento,
el desarrollo organizacional y el control generan incentivos que guan,
constrien y motivan la accin de las organizaciones y los funcionarios
pblicos (Barzelay, 2001). La reforma de la administracin pblica
consiste as en un conjunto de intervenciones coherentes que pretenden
reorientar dichos incentivos institucionales para que organizaciones y
funcionarios tiendan a una mayor eficiencia, eficacia y responsabilidad
en la generacin de servicios tiles para la ciudadana.
En el presente captulo se describen los esfuerzos de reforma de las
administraciones a partir de dos dimensiones. La primera consiste en la
envergadura o el grado en que los procesos de reforma se han propuesto
o han logrado afectar los diversos componentes transversales de la admi-
nistracin pblica (presupuesto, control, servicio civil, aprovisionamien-
to, desarrollo organizacional, etc.). La segunda dimensin consiste en
el grado de profundidad con que se ha pretendido o logrado modificar
dichos componentes transversales. Considerando ambas dimensiones
construimos la tipologa que muestra el grfico 4.1.
La tipologa permite identificar procesos de reforma que combinan
diferentes grados de integralidad y profundidad. As, por ejemplo, pro-
cesos de reforma usualmente identificados como modelos ejemplares de
la nueva administracin pblica, como son los del Reino Unido, Nueva
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 144
Zelanda y Australia, podran clasificarse dentro o cerca del cuadrante IV,
puesto que lograron reformas que no slo afectaron la mayora de los
componentes transversales de las administraciones pblicas, sino que lo
hicieron con una profundidad significativa.
Tres procesos de reforma recientes en Amrica Latina nos permiten
apreciar la lgica interna de los procesos de reforma atendiendo al grado
de integralidad y profundidad que se propusieron lograr y los que efec-
tivamente lograron. El primero fue el proceso de reforma del aparato
pblico realizado en Brasil entre 1995 y 1998 durante el primer gobierno
de Cardoso, el cual condujo a una enmienda constitucional que cont
con el apoyo mayoritario del Congreso. Las reformas comprendan la
autorizacin de nuevas formas de organizacin (como las agencias y las
denominadas organizaciones no gubernamentales cuasi autnomas) la
inclusin de nuevas formas de empleo pblico y la flexibilizacin de la
estabilidad en el cargo de los funcionarios pblicos (Gaetani, 2003). Las
reformas permitieron el fortalecimiento sustantivo del carcter merito-
crtico de la administracin central, promoviendo su profesionalizacin
y disminuyendo el peso de la planta de personal en el presupuesto fe-
deral. Luego de la aprobacin de las reformas se desactiv el ministerio
especialmente creado para impulsarlas el Ministerio de Administracin
y Reforma del Estado, MARE con lo cual el proceso perdi algo de
impulso, pero de ninguna forma fue descontinuado o revertido.
Una reforma que se caracteriza por haber ganado impulso y alcance
con el tiempo es, en cambio, la adelantada en Chile desde 1990 y que
contina hasta la fecha. En un primer momento (1990-94) la reforma de
la administracin no era una prioridad explcita en la agenda guberna-
Fuente: Compilacin de los autores.
Grfico 4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica
+
I
III
Profundidad de las reformas
(cun profundo es el cambio
en los componentes?)
Integralidad de las reformas
(cuntos componentes se afectan?)
II
IV
+
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 145
mental, pero se desarrollaron iniciativas especficas para la nivelacin de
las condiciones en la administracin y la modernizacin de la gestin de
algunos organismos. Entre 1994 y 1996 el tema gan peso dentro de la
agenda del gobierno, generndose un conjunto de iniciativas orientadas
a cambiar el centro de atencin de la administracin pblica hacia la
eficiencia, la eficacia y la calidad del servicio. Se cre, adems, un Co-
mit Interministerial responsable de supervisar el proceso de reforma, al
interior del cual adquiri un liderazgo central el Ministerio de Hacienda.
A partir de 1997 se ejecut un programa ya estructurado de reforma en
varias dimensiones de la administracin, con una definicin estratgica
e iniciativas de carcter ms integral en reas como tecnologas de in-
formacin, compras gubernamentales, rediseo gerencial y gestin por
resultados (Armijo, 2002). Entre otros aspectos, se logr establecer un
sistema de convenios de gestin y un sistema de evaluacin por resulta-
dos, ambos vinculados a la asignacin presupuestal de cada organismo.
Finalmente, en 2003 se puso en prctica una significativa reforma del
empleo pblico, instaurndose el Sistema de Alta Direccin Pblica que
permite la seleccin de los altos directivos con base en sus mritos, as
como una nueva poltica en materia de acceso a cargos y carrera del
personal profesional.
La iniciativa de reforma que tuvo lugar en Per entre 1995 y 1997
sigui un derrotero diferente. A partir de preocupaciones vinculadas al
peso fiscal de la planta de personal del sector pblico durante el primer
gobierno de Fujimori (1990-95), el esfuerzo de reforma cobr fuerza
en la agenda de gobierno en 1995. Con un liderazgo compartido de
forma conflictiva entre la Presidencia del Consejo de Ministros (que
haca hincapi en los aspectos organizativos y de gestin de la reforma)
y el Ministerio de Economa y Finanzas (que insista ms bien en la
reduccin del peso fiscal de la planta de personal) se busc aprovechar
la oportunidad abierta en la Ley de Presupuesto de 1995 para aprobar
mediante facultades legislativas delegadas al Ejecutivo un vasto conjunto
de reformas. stas deban cubrir desde la restructuracin organizativa
de los ministerios hasta la modernizacin de la gestin del personal,
las compras gubernamentales y los sistemas de control. En una carrera
contra el tiempo, un equipo de consultores gener en 1996 un vasto
paquete de propuestas legales de reforma, para finalmente chocar contra
el obstculo insalvable de la negativa presidencial a aprobarlas. Dicha
negativa provino tanto del temor que produca el elevado costo poltico
de una iniciativa que inclua una significativa reduccin de personal,
como de la resistencia de importantes intereses sectoriales dentro del
propio gabinete ministerial, pues mediante la restructuracin organizativa
propuesta varios ministros podan perder el control de enclaves de poder.
Ante la negativa, el equipo de consultores se desband y las propuestas
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de reforma fueron enviadas al Congreso una vez vencido el plazo para el
uso de las facultades delegadas al presidente, para nunca ser aprobadas
(Cortzar Velarde, 2002).
Volviendo a la tipologa propuesta en el grfico 4.1, la experiencia
chilena parece haberse iniciado en el cuadrante I pasando progresiva-
mente hacia el cuadrante IV, ganando en el camino una mejor posicin
en la agenda gubernamental y el apoyo poltico necesario. As, es una
experiencia que pone de manifiesto una estrategia de reforma incremen-
tal. El caso peruano sigui el camino inverso. Habindose propuesto
lograr una reforma integral y profunda de la administracin pblica
(cuadrante IV) slo obtuvo algunas restructuraciones organizacionales
de menor importancia (cuadrante I). El caso brasileo podra ser situado
alrededor del centro del grfico 4.1, pues las reformas propuestas y eje-
cutadas tuvieron un alcance medianamente integral y una profundidad
intermedia (as, por ejemplo, no se propuso ni se logr una reforma tan
sustantiva del empleo pblico como el logrado en Chile ni se cubrieron
tantos aspectos de la administracin pblica como se pretendi hacer
en Per). A diferencia de lo ocurrido en Chile, los procesos brasileo y
peruano parecen ser manifestacin de una estrategia integral de reforma,
pues ambas iniciativas se orientaron explcitamente con mayor o menor
grado hacia el logro de cambios globales y generalizados, aunque con
resultados bastante diferentes.
No es posible ni adecuado intentar establecer una recomendacin
respecto a cules estrategias de reforma las que se acercan ms al
extremo incremental o al integral son ms tiles o exitosas. Las es-
trategias adoptadas deben corresponder al anlisis que las autoridades
gubernamentales tengan de los problemas, de los recursos para hacerlo
y de los resultados deseados. Pero s es posible profundizar brevemente
en la lgica interna de cada uno de los tres procesos de reforma a los
que hemos hecho referencia, para establecer algunas consideraciones
que debern ser sometidas a mayor prueba en el futuro sobre qu
factores pueden conducir a procesos relativamente exitosos de reforma
o a rotundos fracasos.
1

En el cuadro 4.1 se describen tres dimensiones de las iniciativas de
reforma en Brasil, Chile y Per:
Los procesos previos a las decisiones: cmo entraron las ideas de
reforma en la agenda y lograron mantenerse en ella? Cmo se
generaron y seleccionaron las propuestas especficas de reforma?
1 El anlisis propuesto se inspir en Barzelay (2003) y se bas en varios casos de
reforma.
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La toma de decisiones: quin y cmo tom las decisiones de
reforma?
La implementacin de los cambios: cmo se pusieron en marcha
los cambios y se mantuvo el impulso?
La comparacin de los tres casos permite elaborar algunas reflexiones
generales sobre el desarrollo de los procesos de reforma de las adminis-
traciones pblicas:
La prioridad que las reformas tengan en la agenda de gobierno no es
una garanta de xito, pues aunque pueda atraer importante apoyo
poltico tambin las expone excesivamente al debate y conflicto
poltico general, como ocurri en Per. Una posicin menos visi-
ble puede protegerlas del desgaste poltico y facilitarles conseguir
gradualmente apoyo poltico, como en el caso chileno. El avance
progresivo del tema en la agenda del gobierno chileno influy
en la continuidad de la reforma (mientras que en los otros casos
desapareci rpidamente o se desvaneci progresivamente).
El grado de experiencia y la participacin institucional del equipo
tcnico-poltico responsable de las reformas es un aspecto clave a
considerar. Los fuertes conflictos de competencia como los que
tuvieron lugar en Per y Brasil dificultan tanto la coherencia del
proceso de reforma como su permanencia en la agenda. Es claro
que el proceso de seleccin y elaboracin de propuestas de reforma
debe recaer sobre el ejecutivo, aunque la toma de las decisiones
recaiga fundamentalmente en ste o en el poder legislativo.
El ritmo de desarrollo de las propuestas de reforma debiera dar el
tiempo necesario para obtener aprendizajes a partir de experiencias
iniciales. Una de las mayores virtudes del proceso chileno fue que
el despliegue progresivo de las reformas permiti al equipo y al
gobierno ganar experiencia antes de su generalizacin y sancin
legal. El camino inverso, que apuesta por una gran reforma legal
que luego es implementada de manera relativamente generalizada,
puede llegar a buen trmino (como en Brasil), pero puede tambin
verse expuesto a bloqueos en la toma de decisiones que virtualmente
extinguen el esfuerzo de reforma (como en Per).
El encadenamiento de la iniciativa de reforma con otros temas de
importancia en la agenda gubernamental puede ayudar a su xito,
siempre que la reforma logre mantener una identidad propia.
As, la vinculacin de la reforma de la administracin pblica
a los intereses de poltica econmica en Chile y Brasil que sin
embargo no la redujo a una simple derivacin de los problemas
fiscales ayud a que la reforma tuviera el impulso necesario. La
relacin ambivalente que la iniciativa de reforma tuvo con las preo-
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 150
cupaciones fiscales en Per contribuy en cambio a que sufriera
un fuerte desgaste poltico, al imponerse ante la opinin pblica
una visin de la reforma fundamentalmente como un esfuerzo
de reduccin de la fuerza laboral en un contexto de subempleo y
desempleo extendidos.
La concentracin de la toma de las decisiones de reforma en el
Ejecutivo no necesariamente es una opcin efectiva, pues, por
ejemplo, no funcion en el caso peruano; en tanto que la expe-
riencia brasilea muestra que una reforma donde las decisiones
corresponden mayormente al legislativo puede progresar exito-
samente. Por otra parte, postergar las decisiones legislativas a un
momento de mayor madurez del proceso, funcion adecuadamente
en Chile. Distribuir adecuadamente el peso de las decisiones que
deben tomar distintos actores, as como la secuencia de ellas, es
un elemento clave del diseo de las estrategias de reforma.

Los puntos sealados permiten afirmar que la vulnerabilidad y el
xito de los procesos de reforma no dependen exclusivamente de que
la estrategia adoptada tienda a ser ms integral o incremental. El xito
parece depender, en gran medida, del diseo y puesta en prctica de
acciones relativas a la inclusin del tema en la agenda gubernamental,
la elaboracin tcnica de las propuestas de poltica, la ingeniera de la
toma de decisiones y la implementacin de las mismas. Tanto el enfoque
de cambio incremental como el de cambio integral pueden llegar a buen
trmino si se tienen en cuenta estos aspectos y se despliegan de forma
relativamente coherente.
Impacto de las reformas en el tamao
de las administraciones pblicas
Puesto que la regin realiza desde mediados de los ochenta un proceso
de ajuste y disciplina fiscal, cabe preguntarse cul ha sido su efecto sobre
el tamao de la administracin pblica, y en particular sobre el empleo.
Esta es una pregunta difcil de responder dada la escasa fiabilidad de la
informacin estadstica sobre el empleo pblico, ya que los datos no
estn suficientemente actualizados y las estadsticas fiscales no siempre
son veraces o coherentes. Es habitual, por ejemplo, que parte del empleo,
especialmente el contratado o interino, no figure como tal o que parte
de las retribuciones econmicas al no figurar como salario escapen a
la estadstica de empleo. Adicionalmente, la administracin pblica se
ha visto afectada en algunos pases por procesos de descentralizacin y
contratacin externa que no siempre han supuesto reduccin neta de
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 151
empleo en el servicio pblico. La ausencia de datos impide analizar este
impacto, aunque hay razones para pensar que la descentralizacin haya
producido un incremento neto en el nmero de efectivos (por reduccin
de economas de escala y por mayor exposicin a prcticas clientelistas)
y que la contratacin externa haya reducido ms el costo que el nmero
de efectivos empleados, causando un impacto a la baja en las remunera-
ciones de los trabajadores vinculados a esta forma.
En trminos generales, los datos disponibles apuntan a que los pro-
cesos sealados provocaron una reduccin del empleo pblico, excepto
en Argentina, Bolivia y Brasil (ver el grfico 4.2). De acuerdo con los
datos compilados por el Banco Interamericano de Desarrollo a travs de
encuestas en los pases, el empleo pblico civil como proporcin de la
poblacin total se redujo de un promedio de 4,8% en 1995 al 4,5% en
1999, y con una amplia dispersin entre pases (entre 6,3% en el caso
de Uruguay y 1,8% en Nicaragua, en 1999).
2
La reduccin es real, si
bien menos dramtica de lo que pudiera esperarse, dadas las adverten-
cias expresadas sobre procesos de descentralizacin y contratacin de
servicios. Mientras que algunos procesos de reduccin del empleo han
sido exitosos y duraderos, aunque limitados en su alcance, como el de
Uruguay (vase el recuadro 4.1), otros han sido revertidos, como pone
de manifiesto el caso de Per (ver el recuadro 4.2).
En relacin con la nmina pblica, su costo en la regin pas de re-
presentar el 7,3% del PIB en 1995 al 7,8% al final de la dcada
3
, siendo
Brasil, Guatemala y Nicaragua las nicas excepciones a esta tendencia de
aumento (ver el grfico 4.3). De esta manera, la reduccin del empleo
pblico no se ha reflejado en general en menores costos, lo que implica
que ha ocurrido un aumento en la remuneracin promedio de los em-
pleados (aunque posiblemente no de los contratistas externos, como
ya se mencion). Ms aun, segn estudios basados en informacin de
individuos empleados dentro y fuera del sector pblico, los funcionarios
oficiales perciben salarios que son significativamente ms altos que los de
trabajadores con caractersticas semejantes de edad, gnero, educacin
y experiencia que estn empleados en el sector formal manufacturero.
4

Por supuesto, esta informacin dice poco sobre la capacidad de las bu-
rocracias de cumplir sus funciones, tema que se aborda a continuacin.
2 Aunque no son estrictamente comparables, los clculos de Whitehead (1994)
para 1980 indican que el empleo pblico equivala al 4,8% de la poblacin total
de la regin.
3 Para Chile, Colombia y Per los datos corresponden al gobierno general.
4 Ver Panizza (1999, 2000).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 152
Evaluacin de los atributos de calidad
de las administraciones pblicas
Una aproximacin cualitativa a las administraciones pblicas requiere
examinar en qu medida stas estn dotadas de los atributos instituciona-
les necesarios para el desempeo de las funciones normativas que tienen
asignadas en una democracia representativa. Idealmente, la administra-
cin pblica debe ser responsable ante las autoridades democrticamente
elegidas por la preparacin, gestin e implantacin de polticas que
respondan al mandato poltico que dichas autoridades encarnan. Pero,
8 7 6 5 4 3 2 1 0
Chile
Porcentaje de la poblacin total
Colombia
Nicaragua
El Salvador
Bolivia
Ecuador
Brasil
Repblica Dominicana
Costa Rica
Mxico
Argentina
Panam
Venezuela
Uruguay
Promedio de pases
latinoamericanos
1995
1999
Grfico 4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
Nota: Los datos para Chile, Colombia y Ecuador corresponden al nivel del gobierno
general. El promedio para Amrica Latina slo incluye datos de los pases que cuentan
con informacin para el nivel del sector pblico total.
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 153
en consonancia con lo anterior, las administraciones deben tambin
velar por valores e intereses ciudadanos que estn por encima de los
intereses polticos de los gobernantes de turno, as como defender la
neutralidad de la accin del Estado frente a las posibles arbitrariedades
de los gobernantes. Para ello es necesario que las administraciones gocen
de autonoma frente a aquellas demandas de polticos y grupos de poder
que atenten contra los intereses ciudadanos o la neutralidad de la accin
pblica. Como resulta obvio, los dos requerimientos anteriores exigen
que la administracin pblica tenga la capacidad tcnica necesaria para
ejercer eficazmente su funcin, tanto en el diseo de las polticas como
en el ejercicio neutral de la autoridad pblica.
Recuadro 4.1 Uruguay: un punto de inflexin en el tamao
de la burocracia
Entre 1997 y 2000 se produjo en Uruguay un proceso selectivo de reduccin
de la burocracia que marc un punto de inflexin en la dinmica de creci-
miento de la administracin pblica. Se generaron ahorros anuales estimados
en US$ 86 millones, de los cuales US$ 53 millones anuales se reasignaron a
los ministerios para mejorar la gestin interna y las condiciones de trabajo. El
Programa de Reforma del Estado incidi de manera significativa en la gestin
de los recursos humanos: a) se restructuraron las funciones de las unidades
ejecutoras, producindose la eliminacin de 9.000 puestos de trabajo y la baja
voluntaria e incentivada de ms de 7.000 funcionarios pblicos; b) se estable-
cieron aproximadamente 100 nuevos puestos de alta especializacin, con plena
dedicacin y salarios competitivos; c) en el contexto de una nueva estrategia
de capacitacin fueron recalificados 1.940 mandos medios y superiores; d) se
dise e implement un sistema de supervisin de las condiciones laborales
para verificarlas y ofrecer una informacin bsica comn a todas las unidades
de la administracin central; y e) se dise un sistema de informacin de re-
tribuciones para hacerlas ms transparentes, incluyendo todos los conceptos
percibidos por los funcionarios pblicos.
El programa incluy el apoyo a los funcionarios afectados mediante la
prestacin de servicios de capacitacin y asistencia tcnica, y se reentrenaron y
reasignaron aproximadamente 2.400 funcionarios. Al finalizar el Programa, se
haban excedido las metas previstas, apoyndose ms de 3.500 perfiles laborales
y planes empresariales. Las evaluaciones externas del programa indican que
fue muy exitoso, tanto en su aceptacin por parte de los afectados como en
su efectividad para la reinsercin laboral en el mercado de trabajo: un 90% de
los funcionarios que dejaron la funcin pblica logr su insercin en el sector
privado, casi la totalidad de ellos bajo la modalidad de microempresas.
Fuente: Compilacin de los autores basada en operaciones anteriores del BID sobre
el tema en Uruguay.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 154
Recuadro 4.2 Per: la reduccin ineficaz del tamao de la
administracin pblica
El nuevo gobierno electo de Per en 1990 hall una situacin crtica en las
cuentas fiscales. La recaudacin tributaria haba cado del 13% al 4,9% del
PIB en los ltimos cinco aos, generando un creciente dficit fiscal. Dado que
la nmina pblica representaba el 26% del gasto corriente total, reducirla se
convirti en un importante objetivo. Las preocupaciones fiscales del gobierno
condujeron as a identificar el sobredimensionamiento del personal del aparato
pblico como un tema prioritario en la agenda econmica.
A iniciativa de las autoridades econmicas, el gobierno puso en marcha en
1991 un proceso de compra de renuncias de los empleados pblicos, que fue
seguido por un proceso de reorganizacin de las entidades pblicas con el fin
de eliminar plazas de trabajo. Como resultado de este proceso, el volumen del
empleo pblico se redujo drsticamente en 1992. Una consecuencia indeseada
fue el traslado al sector privado de buena parte del personal profesional ms
capacitado con el que contaba el sector pblico.
Empleo en el sector pblico peruano
Fuentes: BID, 2005c; Webb y Fernndez Baca, 1994.
Sin embargo, la fuerza laboral de las entidades pblicas comenz a crecer
otra vez, fundamentalmente mediante la incorporacin de nuevo personal a
travs de los contratos por servicios no personales. Este tipo de contrato no
tena precedentes en la legislacin laboral peruana, no corresponda a ninguna
categora jurdica especfica (se amparaba de manera genrica en el Cdigo Civil
y en la Ley de Contrataciones Estatales) y careca de una regulacin adecuada.
Lograba as escapar a las frreas limitaciones establecidas para la incorporacin
de funcionarios pblicos. Las posibilidades que ofreca para evitar las severas
restricciones para la contratacin y remuneracin de los trabajadores pblicos
facilitaron la renovacin de las plantas de personal en algunas de las entidades
existentes y el alistamiento de los nuevos organismos descentralizados que se
crearon de manera paralela a los ministerios y entidades de lnea. Como re-
sultado de este proceso, en la siguiente dcada el tamao de la administracin
pblica peruana lleg a ser muy similar al de 1990 (ver el grfico).
Fuente: Compilacin de los autores.
1990
0
100
200
300
400
500
600
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1992 2003 1993
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 155
Grfico 4.3 Valor de la nmina del sector pblico, 1995 y 1999
Fuente: Carlson y Payne, 2003.
Nota: Los datos para Chile, Colombia y Per corresponden al nivel del gobierno
general.
16 14 12 10 8 6 4 2 0
Guatemala
Porcentaje del PIB
Per
Chile
Colombia
Uruguay
Repblica Dominicana
Nicaragua
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Paraguay
Argentina
Mxico
Brasil
Promedio de pases
latinoamericanos
1995
1999
Para evaluar la calidad de la administracin pblica, resultan tiles
para el presente captulo los resultados de un trabajo realizado en el
contexto del Dilogo Regional de Poltica sobre Transparencia y Gestin
Pblica del Banco Interamericano de Desarrollo. El estudio, desarrollado
entre 2002 y 2005, se propuso evaluar la calidad del empleo pblico en
18 pases de Amrica Latina bajo un marco comn que intenta reflejar en
qu grado los pases satisfacen una serie de requerimientos institucionales
de calidad del empleo.
5

5 Para consultar todos los documentos relacionados con el Dilogo de Transparen-
cia y Gestin Pblica, vase http://www.iadb.org/int/drp/esp/Red5/Transparen-
ciamain.htm.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 156
El grado en que las administraciones pblicas responden a los mandatos
y prioridades de los gobiernos se mide mediante un ndice de consistencia
estratgica (ver el grfico 4.4). Dicho ndice revela la vinculacin entre
los procesos y prcticas de gestin de los sistemas de servicio civil y las
prioridades estratgicas gubernamentales. En una escala de 100 puntos,
slo las administraciones de Brasil y Chile lograron ndices superiores a 50,
mientras que Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay muestran ndices
alrededor de los 40 puntos, y Mxico y Venezuela apenas superan los 30
puntos. En los dems pases todos con ndices inferiores a 20 persiste
la desconexin entre los sistemas de servicio civil y las prioridades estra-
tgicas de los gobernantes. En estas condiciones, difcilmente pueden los
gobernantes disear e implantar polticas que respondan a sus mandatos
polticos y a las expectativas de los ciudadanos.
El grado de autonoma de la burocracia se mide mediante un ndice de
mrito (ver el grfico 4.5), que evala el grado en el que existen garantas
efectivas de profesionalismo en el servicio civil y el grado de proteccin
efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. Pueden distinguirse tres grupos de pases en trminos
del grado de autonoma de la burocracia, de acuerdo con los valores de
este ndice de mrito. Brasil, Chile y Costa Rica lideran el grupo, con
Grfico 4.4 ndice de consistencia estratgica de la administracin
pblica
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
80 0
Paraguay
ndice (escala de 0 a 100)
Repblica Dominicana
Per
Panam
Ecuador
Nicaragua
El Salvador
Honduras
Guatemala
Bolivia
Venezuela
Mxico
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Colombia
Brasil
Chile
70 60 50 40 30 20 10
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 157
ndices entre 55 y 90 (sobre 100), reflejando una ejecucin generalizada
de los principios de mrito en las decisiones de seleccin, promocin y
desvinculacin, que est bien ejemplificada por los casos de Chile y Costa
Rica (ver recuadros 4.3 y 4.4). Les sigue un grupo de pases con ndices entre
30 y 55, que incluye a Argentina, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela,
en los cuales coexisten espacios de mrito con tradiciones clientelistas o
de camaradera. Por ltimo, un amplio grupo que comprende a Bolivia,
Ecuador, Per, Paraguay y todos los pases centroamericanos, con excepcin
de Costa Rica, presentan ndices por debajo de 25, reflejando una fuerte
politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y promocin.
Para poder desempear papeles sustantivos en el diseo e implanta-
cin de las polticas pblicas, adems de autonoma, la administracin
requiere capacidades tcnicas adecuadas e incentivos para un desempeo
efectivo. El ndice de capacidad funcional (ver el grfico 4.6) es una buena
aproximacin a esta capacidad, en el que se tienen en cuenta variables
relacionadas con la calificacin profesional de los servidores, la gestin
de las remuneraciones, la gestin del rendimiento y la flexibilidad o
adaptabilidad de los sistemas de trabajo, que se describen a continuacin.
Utilizando dichos ndices, distinguimos tres grupos de pases en la regin,
liderados por Brasil y Chile, que se destacan con ndices cercanos a 60,
y que muestran una capacidad tcnica considerable.
Grfico 4.5 ndice de mrito
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Panam
ndice (escala de 0 a 100)
El Salvador
Nicaragua
Honduras
Ecuador
Per
Guatemala
Repblica Dominicana
Paraguay
Bolivia
Venezuela
Mxico
Colombia
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Chile
Brasil
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 158
Recuadro 4.3 El avance de la meritocracia en Chile
La administracin chilena ha sido una de las pioneras en la regin en la intro-
duccin de tcnicas de la nueva administracin pblica. Bajo el impulso del
Ministerio de Hacienda se ha desarrollado un sistema de control de gestin
que comprende el desarrollo e implantacin de indicadores de desempeo,
evaluaciones de programa e institucional (incluido el gasto), un conjunto de
programas de mejoramiento de la gestin ligados a pago por desempeo, un
fondo competitivo para el financiamiento de nuevos programas o la refor-
mulacin o expansin de programas existentes y el desarrollo de balances de
gestin integral. Esta iniciativa forma parte de la estrategia del gobierno de
conceder mayor autonoma de gestin a los servicios pblicos a cambio del
control fiscal sobre la efectividad de la ejecucin de los programas, lo que ser
reforzado con la puesta en marcha del sistema de informacin de la gestin
financiera del Estado.
En este contexto, la modernizacin del empleo pblico y, en particular, la
creacin de un nuevo marco para la gestin de los funcionarios pblicos, ha
sido considerado como un requerimiento institucional bsico para profundi-
zar en la estrategia de gestin por resultados de la administracin chilena. La
reforma se puso en marcha a travs de la aprobacin y promulgacin de la
Ley del Nuevo Trato Laboral y Alta Direccin Pblica (Ley 19.882 de junio
de 2003). Esta es una iniciativa que se origin en un acuerdo suscrito en di-
ciembre de 2001 entre el Gobierno y la Asociacin Nacional de Empleados
Fiscales (ANEF), y que fue incluida en enero del 2003 en la Agenda Nacional
de Reforma del Estado, acordada con todas las fuerzas democrticas con re-
presentacin parlamentaria.
La reforma realizada se centr en cuatro grandes objetivos:
Instaurar el Sistema de Alta Direccin Pblica, con un proceso de preselec-
cin pblica y basada en mritos de los altos directivos (primer y segundo
nivel de los servicios), manteniendo la designacin por las autoridades
polticas correspondientes y estableciendo un sistema de incentivos remu-
nerativos con base en desempeo; el sistema es supervisado por un Consejo
de la Alta Direccin Pblica designado en el legislativo por mayora de dos
terceras partes, lo que permite una participacin de varios partidos en el
mismo.
Impulsar una nueva poltica en materia de acceso y desarrollo del personal
de la administracin pblica, extendiendo los sistemas de acceso profesiona-
lizado por concurso hasta el tercer nivel de los servicios y creando sistemas
transparentes de concursos para la promocin interna.
Establecer un incremento de las remuneraciones variables de un 8% en un
perodo de tres aos por cumplimiento de metas basadas en los programas
de mejoramiento de gestin.
Crear en el Ministerio de Hacienda el Departamento Nacional del Servicio
Civil, como la nueva institucin para hacer efectivos los cambios introdu-
cidos en la Ley.
Fuente: Compilacin de los autores.
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 159
Recuadro 4.4 Mrito y flexibilidad en el gobierno central
de Costa Rica
Las prcticas de gestin de los recursos humanos en el gobierno central de Costa
Rica muestran una mejor incorporacin de los criterios de mrito y flexibilidad
que muchos otros pases de la regin.
ndices de mrito y flexibilidad: Costa Rica y promedio regional
El Estatuto de Servicio Civil (promulgado en 1953) establece procesos de
seleccin por concurso pblico, la igualdad de acceso a los cargos pblicos, el
nombramiento basado en la idoneidad comprobada, el mrito, la carrera adminis-
trativa y la estabilidad en el puesto. En la prctica existen tambin elementos de
flexibilidad, como criterios de seleccin modificables, la realizacin de concursos
internos o externos, la posibilidad de cancelar plazas por razones de restructu-
racin y la de establecer regmenes diferenciados en cada organizacin.
Aproximadamente la mitad de las plazas del gobierno central se cubren
mediante procesos en los cuales se garantiza razonablemente la aplicacin de
los criterios de mrito y profesionalismo como base para las remuneraciones,
para evitar prcticas de arbitrariedad y politizacin. La mayora de las posiciones
se abren a concursos internos o externos, existiendo un nmero razonable de
puestos en los que se designa a personal de confianza o por decisin poltica.
El reclutamiento es generalmente abierto, profesional y relativamente indepen-
diente, tanto a nivel regulatorio como en la prctica. Uno de los principales
factores determinantes de que las decisiones de incorporacin se ajusten al
criterio de mrito, es el margen relativamente amplio de independencia con
que cuenta la Direccin General de Servicio Civil, entidad central que controla
los procesos de seleccin.
La administracin de recursos humanos es tambin ampliamente flexible
y esto se manifiesta en la forma bastante liberal como pueden aplicarse las
herramientas de organizacin del trabajo, la existencia de mecanismos de
escape a la rigidez del subsistema salarial a travs de adiciones salariales, la
posibilidad de despido por incapacidad manifiesta, la posibilidad de reducir
plazas por razones organizativas y las oportunidades que la capacitacin brinda
para escalar rutas de carrera.
Fuente: BID, 2005a.
0

n
d
i
c
e
(
e
s
c
a
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a
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0
a
1
0
0
)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
ndice de flexiblilidad
Costa Rica Media regional
ndice de mrito
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 160
Les sigue un grupo de pases con ndices entre 35 y 50, formado por
Argentina, Colombia, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela. El grupo
con peores resultados presenta ndices de entre 10 y 25, y est formado
por Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.
Este ndice de capacidad funcional resulta de la combinacin de tres
atributos. El primero expresado mediante el ndice de competencia alu-
de a la eficacia con que se aseguran niveles de calificacin profesional
adecuados en los servidores pblicos. El segundo al cual se refiere el
ndice de eficacia de incentivos mide el grado en que las polticas y
prcticas de gestin de los recursos humanos contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio. Entre las prcti-
cas de gestin consideradas destacan las de gestin de remuneraciones
y gestin del rendimiento. Finalmente, el tercero que se refleja en el
ndice de flexibilidad alude al grado en que las polticas y prcticas de
servicio civil facilitan la adaptacin a los cambios y la adopcin de inno-
vaciones. El grfico 4.7 muestra el comportamiento de estos subndices
para cada uno de los tres grupos de pases que hemos distinguido en el
prrafo anterior.
Los puntajes de los pases del primer grupo (Brasil y Chile) reflejan
sistemas de servicio civil capaces de influir e incentivar positivamente el
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
Grfico 4.6 ndice de capacidad funcional
70 60 50 40 30 20 10 0
Honduras
ndice (escala de 0 a 100)
Paraguay
Panam
Per
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Repblica Dominicana
Venezuela
Mxico
Uruguay
Colombia
Argentina
Costa Rica
Chile
Brasil
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 161
desempeo de los empleados pblicos. Los funcionarios pblicos de estos
pases tienen grados elevados de tecnificacin profesional y sistemas de ca-
pacitacin con algn grado de contenido estratgico. El puntaje del ndice
de eficacia de incentivos responde a sistemas ordenados de gestin salarial,
con relativa equidad interna y procesos para mejorar la competitividad
salarial, as como procesos de evaluacin que comienzan a relacionar el
desempeo individual con el grupal e institucional. Los sistemas de trabajo
son flexibles, especialmente en el caso de Brasil, donde actualmente es
posible la promocin horizontal (como alternativa a las carreras jerr-
quicas) y donde las relaciones de trabajo fueron en general flexibilizadas
mediante una enmienda constitucional (vase el recuadro 4.5).
En el caso de los pases del segundo grupo (Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela) el aspecto ms dbil respecto
a su capacidad funcional reside en las posibilidades que tienen sus siste-
mas de servicio civil para incentivar a los empleados pblicos mediante
el sistema salarial y la gestin del desempeo. Pese a que dichos pases
han pasado por procesos de ordenamiento del sistema salarial, persis-
ten situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad
salarial en los niveles gerenciales. En estos pases ha habido intentos
Grfico 4.7 Subndices de capacidad funcional (ndices promedio por
grupos de pases)
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
Nota: El primer grupo comprende a Brasil y Chile; el segundo a Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, y el tercero a Bolivia, Repblica Dominicana,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.

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(
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a
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0
a
1
0
0
)
Primer grupo Segundo grupo Tercer grupo
Grupos de pases
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Efectividad de los incentivos
Competencia
Flexibilidad
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 162
Recuadro 4.5 Brasil: Reforma y adaptacin de una burocracia
administrativa clsica
La reforma de la administracin pblica en Brasil es excepcional por un con-
junto de razones.
En primer lugar, porque ningn pas se ha embarcado en la incorporacin
de los modelos gerenciales con la misma ambicin que Brasil durante el
primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso.
En segundo lugar, porque estas reformas han terminado fortaleciendo la
naturaleza tradicional basada en mritos de la administracin central, ms
que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales.
En tercer lugar, porque se han conseguido importantes progresos en la
reforma de la gestin de los recursos humanos, a pesar de las enormes
dificultades polticas que esto planteaba en el contexto del sistema poltico
brasileo.
Dos factores incidieron para que la reforma adquiriera prioridad en el primer
mandato del presidente Cardoso. Por un lado, la visibilidad del enorme costo
de la factura salarial del sector pblico como resultado de la Constitucin de
1988. Por otro lado, el nombramiento de Luiz Carlos Bresser Pereira como
ministro de Reforma del Estado, arquitecto intelectual y poltico de la reforma
y quien aprovech su amistad con el Presidente para que la reforma ganara
impulso y perfil poltico. En el segundo mandato la salida de Bresser Pereira y
la desaparicin del Ministerio de Reforma del Estado no significaron el fin de
la dinmica reformadora. Al contrario, sta se benefici de la consolidacin en
un nico ministerio de las reas de gestin, recursos humanos, presupuestos y
planificacin. El deterioro de la situacin fiscal hizo que la reforma se concen-
trara en el control del gasto de personal y el fortalecimiento de la meritocracia
en reas clave del poder ejecutivo.
Como resultado, en unos pocos aos el perfil de los recursos humanos en la
administracin federal cambi significativamente. En primer lugar, los gastos
de personal pasaron de representar ms del 50% del gasto corriente del presu-
puesto federal en 1995 al 35% en 2001; a pesar de la reduccin del gasto, el
sueldo promedio de los funcionarios pblicos creci 21% en ese perodo. En
segundo lugar, mientras que en 1995 slo el 39% de los funcionarios federales
tenan grado universitario, esa proporcin subi a 63% en 2001. La reforma
iniciada en 1995 no consigui crear una burocracia totalmente profesional y
basada en mritos en la administracin federal, pero ha logrado importantes
progresos en esa direccin.
Fuente: Compilacin de los autores.
de aplicacin de sistemas generalizados de evaluacin del desempeo,
pero tienen dificultades de implementacin. En cuanto a la promocin
de la competencia profesional de los servidores pblicos, si bien en estos
pases se requiere la titulacin universitaria, hay situaciones de sobreca-
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 163
lificacin de funcionarios (en Costa Rica) y situaciones en las cuales ms
que la competencia se promueve una cultura del ttulo (en Uruguay).
Los manuales de cargos existen, pero se basan en mritos formales (en
Venezuela y Colombia). Por otra parte, la flexibilidad de los sistemas de
trabajo es algo menor que en el grupo anterior de pases, con rigidez en
la estructura de cargos (en Uruguay y Venezuela) y exceso de rigidez en
las descripciones de puestos (en Colombia).
Los pases del tercer grupo (Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per),
con puntajes muy bajos en los tres ndices, presentan una situacin de
grave precariedad en la capacidad tcnica de sus administraciones pblicas.
Al igual que en el segundo grupo pero con puntajes muy inferiores su
mayor debilidad reside en los sistemas de retribucin y gestin del de-
sempeo. Estos pases comparten entre s la diversidad de criterios de
pago, la falta de informacin sobre las remuneraciones, los altos niveles
de desigualdad y la ausencia de evaluacin de desempeo (pese a estar
anunciada en las normas) o intentos de aplicacin parcial con fuerte
sesgo a la benevolencia. La competitividad salarial vara dentro de este
grupo, pero aun cuando los salarios promedio son semejantes a los del
sector privado, persisten segmentos con baja competitividad debido a la
dispersin de los sistemas salariales. En relacin con los ndices de com-
petencia y flexibilidad, estos pases tienen fuerzas laborales con muy baja
calificacin profesional, perfiles y puestos laborales definidos sin estudios
tcnicos o simplemente inexistentes (en Per), sistemas de capacitacin
sin contenido estratgico y sistemas de puestos sumamente rgidos. Sin
embargo, en algunos pases, debido al escaso desarrollo de los sistemas
de gestin del empleo, no hay propiamente un problema de rigidez, pues
no existen reglas que impidan las decisiones discrecionales (en Bolivia y
Repblica Dominicana).
Es ilustrativo comparar ahora estos resultados cualitativos con el ta-
mao de la burocracia (ver el grfico 4.8). Para este propsito se utiliza
el ndice sinttico de servicio civil que incorpora las dimensiones de efi-
ciencia de la inversin en el servicio civil, mrito y capacidad funcional,
as como otros ndices cualitativos. El resultado indica que la cantidad y
la calidad no estn necesariamente correlacionadas, pues hay pases carac-
terizados por burocracias disfuncionales, grandes o pequeas. Solamente
Brasil y Chile tienen administraciones pblicas de tamao relativamente
moderado que a la vez son aceptablemente funcionales.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 164
La heterogeneidad al interior de la administracin
pblica: formas burocrticas y papeles predominantes
A pesar de la anterior caracterizacin general, la burocracia en los pases
de Amrica Latina no se presenta como un actor nico y homogneo.
Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de
la burocracia estatal, se trata ms bien de un conjunto de organizaciones
complejas e independientes, que no necesariamente responden a la misma
configuracin entre autonoma y capacidad. Esta heterogeneidad puede
proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato
estatal y el grado en el que diferentes partes de la burocracia pueden
representar distintos papeles, hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida esta afirmacin, se desarrolla una
descripcin de las formas que puede tomar el actor burocrtico al interior
de los pases (ver el grfico 4.9). Se trata de formas o tipos, que distan
de ser exactas y que se proponen con fines exclusivamente descriptivos.
Estos tipos pueden coexistir de forma simultnea en el aparato estatal,
Fuentes: Carlson y Payne, 2003; Longo, 2005.
Nota: El tamao de la burocracia se define como el empleo pblico total como porcentaje
de la poblacin total. El ndice sinttico de servicio civil es una combinacin de un conjunto
de ndices de eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad
integradora del servicio civil.
Grfico 4.8 Tamao y calidad de la administracin pblica
0
ndice sinttico de servicio civil (escala de 0 a 1)
disfuncional
7
6
5
4
3
2
1
0 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Venezuela
Panam
Repblica Dominicana
Per
Bolivia
Guatemala
Colombia
Chile
Brasil
Paraguay
Honduras
El Salvador
Mxico
Ecuador
Nicaragua
0,8
funcional
T
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(
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 165
aunque su grado de presencia puede diferir de pas a pas, con confor-
maciones especficas dependiendo de los contextos histricos y de las
prcticas polticas predominantes. Asimismo, cada tipo de burocracia
muestra una propensin a determinados papeles en el proceso de diseo
de polticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el marco
del actual anlisis.
La burocracia administrativa o clsica
Se caracteriza por una baja capacidad y una autonoma relativamente
alta. Est compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas
en los diversos ministerios y sectores del Estado. Este mbito est nor-
malmente cubierto por normas formales de mrito, que no se aplican y
que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar
una burocracia weberiana clsica. En esta configuracin, los funcionarios
han llegado a sus cargos ms por criterios polticos que por mritos, pero
pueden tener estabilidad. Cuentan con poca capacidad tcnica y es dif-
cil utilizar incentivos para mejorar su desempeo. Son los mbitos ms
baja
Capacidad
A
u
t
o
n
o
m

a
alta
baja
Burocracias clientelistas
(Repblica Dominicana,
Paraguay y pases centroamericanos,
excepto Costa Rica)
Equipos de asesores tcnicos.
Enclaves protegidos
(Bolivia PRI)
Administraciones tributarias
(Chile, Mxico, Per).
Administracin central (Chile)
Administracin federal
(Brasil)
Burocracias sociales (educacin, salud)
Cuerpos profesionales
(diplomticos y tecncratas)
Burocracias econmicas
(banco central, agencias
regulatorias)
Unidades ejecutoras de
proyectos con organismos internacionales
Fondos y agencias
(Fondos de inversin social)
ad hoc
Funcionarios interinos y
provisionales (Argentina,
Colombia, Per, Uruguay)
Burocracias administrativas
(Ecuador, Per, Venezuela)
Burocracias administrativas
(Argentina, Colombia,
Costa Rica, Uruguay)
alta
Grfico 4.9 Configuraciones burocrticas
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 166
afectados por recortes presupuestarios (en algunos pases, como Per o
Uruguay, el ingreso a estos cuerpos est congelado). Aqu se sitan, en
distintos grados de autonoma y capacidad, las burocracias administrati-
vas de Ecuador, Per o Venezuela (en el nivel ms bajo) y de Colombia,
Costa Rica y Uruguay en el nivel ms alto.
Este tipo de burocracia tiene poca capacidad para ejercer un papel
activo en los ciclos de decisin e implementacin de las polticas pblicas.
Su escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase de toma de
decisiones, que ocurre sobre todo en la superestructura poltica de los
ministerios, de la cual est desconectada. Pueden desempear algn papel
en la implantacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control
de procedimientos burocrticos y no hacia la gestin de los servicios. Su
potencial como recurso para el intercambio poltico es limitado como
consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo declive
de su importancia cuantitativa.
La burocracia clientelista
Se caracteriza por baja autonoma y baja capacidad. Este grupo est
conformado por funcionarios que ingresan temporalmente al gobier-
no segn criterios de confianza o afiliacin partidaria. Las rotaciones
ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la conformacin
de las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Un
subconjunto de estas burocracias se produce cuando el control del acce-
so y la permanencia no estn en manos del sistema de partidos, sino de
organizaciones sindicales o gremios. Los casos ms acentuados se dan
en los pases centroamericanos (vase el recuadro 4.6), con la excepcin
de Costa Rica, en Bolivia (salvo en algunos enclaves con sistemas por
mritos), Repblica Dominicana y Paraguay. En Mxico, el control del
aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido
gobernante para los conjuntos de jefes (hasta la recientemente aprobada
Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo.
Paralelamente, es posible encontrar ncleos de estas caractersticas en
otros pases, como Argentina (designaciones transitorias), Colombia
(designaciones provisionales), Uruguay (contratados) o Per (servicios no
personales), al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo
que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y
desvinculaciones.
Los papeles de esta configuracin se vinculan a su carcter de recurso
poltico del partido gobernante que los intercambia por votos o apoyos
polticos. Esta burocracia es una extensin ms del actor poltico par-
tidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 167
Recuadro 4.6 Burocracias clientelistas en los pases
centroamericanos
Las burocracias de los pases centroamericanos con excepcin de Costa
Rica presentan las caractersticas de escasa autonoma y baja capacidad tcnica
propias de las burocracias clientelistas. Los ndices de mrito, consistencia estra-
tgica y capacidad funcional en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua
y Panam, son claramente inferiores a la media regional.
ndices de servicio civil: Pases centroamericanos (sin Costa Rica) y media
regional
El ingreso a la administracin pblica y el progreso en la carrera estn
fuertemente influidos por criterios polticos o clientelistas, bien sea porque
no existe un marco normativo que regule dichos procesos (en Nicaragua) o
porque existiendo dicha normativa, es desconocida en la prctica (en Hon-
duras y Guatemala). La convocatoria abierta a concursos de seleccin es una
prctica muy poco utilizada y los contados esfuerzos por introducirla han sido
rpidamente abandonados (en Guatemala). Se registran, sin embargo, algunas
acciones y avances tendientes a evitar la discriminacin en la contratacin en
funcin al gnero y grupo tnico (en Nicaragua, Honduras y El Salvador). El
despido de un nmero significativo de empleados pblicos como resultado
de los cambios en la conduccin poltica de las entidades pblicas es una
costumbre bastante extendida. Por otra parte, la inexistencia generalizada de
polticas salariales lleva a que las prcticas de compensacin sean presa fcil
de presiones corporativas y clientelistas.
El escaso desarrollo de las funciones de planificacin, gestin del rendi-
miento y capacitacin conduce a que la gestin de los recursos humanos est
desvinculada de las prioridades estratgicas del gobierno y de las organizaciones
pblicas.
(Contina en la pgina siguiente)
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40
35
30
25
20
15
10
5
Media pases Centroamrica Media regional
Mrito Consistencia
estratgica
Capacidad
funcional
ndices de servicio civil
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 168
burocrticos profesionales o basados en mritos, con los que puede entrar
en conflicto. Su papel en la elaboracin de polticas o su implantacin
es prcticamente nulo, salvo en el plano ms operativo de las tareas ms
simples y rutinarias.
La burocracia paralela
La forman equipos tcnicos o de proyectos. Lo propio de esta
modalidad es la baja autonoma y alta capacidad. Est conformada por
conjuntos de jefes que se han incorporado bajo formas contractuales
flexibles, que se han expandido en la mayora de los pases de Amrica
Latina desde principios de los aos noventa, mostrando tendencias a
consolidarse. Su rgimen laboral suele estar regido por normas relativas
a contratos de servicios u otras formas jurdicas. No forman parte de
las estructuras permanentes aunque en varios pases la renovacin de
estos cuerpos se realiza sucesivamente. Estos grupos de funcionarios no
responden estrictamente a un partido poltico y presentan conocimiento
experto en algn rea temtica de poltica. En la mayora de los casos
se han incorporado para cubrir determinadas necesidades tcnicas y en
algunos casos han desarrollado habilidades tcnico-polticas. Suelen
configurar instituciones paralelas, o lo que se ha denominado ministe-
rios paralelos, fuera o al interior de las dependencias ordinarias. Estas
estructuras pueden ser ms o menos exitosas y encontrar resistencia por
parte de los otros actores burocrticos internos.
Su participacin en el ciclo de las polticas pblicas es diferente, segn
la posicin que ocupen. Una versin est representada por los equipos
de asesores tcnicos que desempean un papel clave en el diseo de las
alternativas de poltica cerca a la cabeza del poder ejecutivo. Otra versin
La inexistencia o debilidad de los sistemas de gestin del desempeo expre-
sada en la falta de sistemas eficaces de evaluacin del desempeo la ineficiencia
de los sistemas salariales y la debilidad de la oferta de capacitacin, inciden
para que las administraciones pblicas muestren una baja capacidad tcnica
para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Aunque ha
habido algunos esfuerzos por mejorar la organizacin de los puestos de trabajo
o permitir despidos por razones tcnicas u organizacionales (en Nicaragua y
Guatemala), en general los sistemas de empleo siguen siendo muy rgidos,
impidiendo la movilidad y el traslado horizontal.
Fuente: BID, 2005b.
(Continuacin recuadro 4.6)
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 169
consiste en equipos centrados en asegurar la ejecucin de las polticas, los
proyectos o la entrega efectiva de determinados servicios pblicos. Aqu
podemos situar, en diversas combinaciones de autonoma y capacidad,
los grupos que gestionan proyectos con financiacin internacional o los
fondos sociales.
La burocracia basada en mritos
Se caracterizan por combinaciones diferentes de alta autonoma y capa-
cidad. Estn integradas por funcionarios con estabilidad, reclutados por
mrito e incorporados a carreras profesionales, con diversos incentivos
a un desempeo profesional de su trabajo. Integran este grupo tanto
burocracias administrativas en las que se ha preservado el mrito y la
capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y cargos guber-
namentales), entidades independientes vinculadas a la burocracia fiscal
o econmica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las
administraciones tributarias como la Sunat y el Servicio de Impuestos
Internos en Per y Chile; vase el recuadro 4.7), y carreras profesionales
que han establecido estatutos propios de personal basados en el mrito
y la capacidad (la carrera diplomtica en diversos pases, como Mxico
o Brasil, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos
tcnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros pases).
A medio camino entre las burocracias administrativas y las basadas en
mritos, aunque dependiendo de los pases y de los sectores, se situa-
ran las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores de
educacin y salud).
Estas son burocracias que opinan y actan. La mayora tienen res-
ponsabilidades especficas: reas de la poltica pblica que requieren
un grado de formacin o conocimiento diferencial, lo que les atribuye
opinin y capacidad de influencia sobre el rea en la cual actan y les
convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orienta-
cin al inters pblico de las polticas. Conforman un actor y presentan
culturas especficas, que pueden ser cerradas y con fuerte compaeris-
mo, lo que produce sesgos corporativos (a lo cual se ha denominado en
Brasil aislamiento burocrtico). Esto les puede hacer ms propensos a
participar en el diseo que en la implantacin de las polticas y a reivin-
dicar espacios de decisin autnomos, lo que les genera conflictos con
el poder poltico; tambin es normal que puedan establecer alianzas con
otros poderes del Estado e incluso con intereses externos, lo que, por
un lado, les atribuye capacidad de interlocucin externa, pero les hace
susceptibles de captura.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 170
Recuadro 4.7 La creacin de burocracias basadas en mritos en
las administraciones tributarias
Para enfrentar la crisis fiscal, hacia finales de la dcada de 1980 los gobiernos
empezaron a realizar importantes esfuerzos por incrementar la recaudacin
tributaria (vase el captulo 6). A la par que introdujeron cambios en sus polticas
tributarias, emprendieron significativas reformas de las entidades recaudado-
ras de tributos internos. Hasta los aos ochenta la gran mayora de entidades
recaudadoras eran organismos de lnea de los ministerios de finanzas, regidas
por las normas generales de gestin del empleo pblico. A finales de los aos
noventa, como resultado de esfuerzo reformador, en diez pases (Argentina,
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per y
Venezuela) las administraciones tributarias gozaban de algn tipo de autonoma
presupuestaria, financiera o administrativa.
Un elemento comn en los procesos de reforma de las administraciones
tributarias fue dotarlas de marcos normativos que les permitieran gestionar sus
recursos humanos con algn grado de autonoma respecto a los sistemas regula-
res de empleo pblico. Una de las reformas ms radicales fue la que experiment
la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat) de Per,
mediante la cual se permiti incluso que los funcionarios fueran contratados
bajo el rgimen laboral privado. En la mayora de casos se incluyeron cambios
o regmenes especiales dentro del marco general de gestin de los recursos
humanos, que permitieron a las entidades recaudadoras incorporar nuevo
personal mediante concursos pblicos, implementar carreras administrativas
internas y mejorar significativamente los niveles salariales. Es importante tener
en cuenta que estos cambios no fueron adoptados de manera provisional o
temporal, puesto que formaron parte de un paquete de medidas de reforma
sustantiva de entidades permanentes y de lnea como son las administraciones
tributarias mediante las cuales se implantaron marcos administrativos que
aunque son diferentes a los de buena parte de las administraciones pblicas
en general, gozan de estabilidad hasta la fecha.
Las administraciones tributarias que fueron reformadas lograron conformar
plantas de personal con un elevado componente profesional, reclutado por
mrito, vinculado a los objetivos estratgicos de la organizacin y con capacidad
para participar en el proceso de elaboracin de la poltica tributaria y para
mejorar sustantivamente los procesos de fiscalizacin, recaudacin y servicio
al contribuyente. El diagnstico del servicio civil peruano muestra que la Sunat
obtiene puntajes superiores a los del resto de la administracin pblica en los
ndices de mrito y capacidad funcional, constituyendo as una buena muestra
de una burocracia basada en mritos en funcionamiento.
Fuente: Compilacin de los autores.
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 171
Conclusiones
En los ltimos aos las administraciones pblicas en Amrica Latina han
sido objeto de numerosas transformaciones, la mayora como resultado
de reformas econmicas y fiscales, pero en ocasiones como producto
de estrategias de reforma directamente enfocadas en la gestin pblica.
Como resultado, se ha reducido el empleo pblico directo, aunque no se
ha moderado el costo de la nmina pblica. El xito y la sostenibilidad
de las estrategias de recorte del empleo pblico ha sido muy variado. Un
fenmeno habitual ha sido la aparicin de burocracias paralelas y empleos
con diversas formas contractuales. Tambin ha habido transferencia de la
actividad empleadora a los gobiernos subnacionales, todo lo cual puede
restar validez a las estadsticas disponibles.
Aunque los reformadores parecen haber sido conscientes de la ne-
cesidad de mejorar la calidad del desempeo de las administraciones
pblicas, infortunadamente, salvo en algunos pases (como Brasil y Chile)
y en algunos sectores (burocracias fiscales y regulatorias) no se constatan
progresos notables. Las administraciones de la regin siguen fuertemente
caracterizadas por su falta de autonoma y capacidad tcnica, por su escasa
capacidad para incentivar a los trabajadores pblicos y por la falta de
coherencia entre los recursos humanos disponibles y los necesarios para
enfrentar los desafos de poltica de los pases. Idealmente, la reforma
de las administraciones pblicas ha perseguido reducir el tamao de la
burocracia y mejorar su calidad, combinacin que slo han conseguido
Brasil y Chile. Otros pases, como Mxico y Uruguay, han conseguido
elevar el desempeo, pero a un costo mayor. En general, la reforma de
las administraciones pblicas en los dems pases ha sido promovida por
una orientacin fiscalista que no ha producido los recortes esperados de
gasto y que no ha mejorado el desempeo.
Las transformaciones de las administraciones pblicas de las dos
ltimas dcadas han dado origen a las ms diversas configuraciones
burocrticas. Incluso dentro de un mismo pas, en algunas reas de po-
ltica ha mejorado sustantivamente la gestin de los recursos humanos,
mientras que otras se hallan sumidas en los tradicionales problemas de
escasa autonoma y baja capacidad tcnica. Aunque esto implica mejoras
parciales, tambin configura un escenario ms complejo de reforma, dado
que conlleva plantearse distintas rutas de intervencin sobre diversos
sectores de la administracin. Una implicacin importante de esta situa-
cin es que deben mirarse con extrema cautela los enfoques de reforma
de carcter uniforme, pues se corre el riesgo de poner en peligro los
avances logrados en determinados sectores (como las administraciones
tributarias) por un afn homogenizador. Una aproximacin ms selectiva
y contingente de los esfuerzos de reforma debe equilibrarse con procesos
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 172
que busquen paulatinamente dar coherencia al conjunto, mediante el
fortalecimiento de las funciones transversales de gestin de los recursos
humanos, basadas en unidades centrales altamente profesionalizadas, con
gran autonoma tcnica y dotadas de instrumentos de gestin que vayan
mucho ms all de la pura administracin de personal.
Tras todos estos aos, el avance de la gestin basada en mritos
sigue siendo el gran reto de la reforma de la administracin pblica en
Amrica Latina. No obstante, en las sociedades abiertas de hoy no debe
confundirse a los sistemas basados en mritos con la creacin de una casta
de funcionarios que, una vez han demostrado su competencia tcnica,
pueden evadir exigencias de rendimiento y responsabilidad. Tampoco
con la creacin de burocracias paralelas al amparo de los prstamos de
organismos internacionales; stas deben asumirse como situaciones tran-
sitorias y estar sujetas a estrategias de institucionalizacin en el mediano
plazo. Los pases necesitan administraciones competentes pero flexibles,
capaces de responder y adaptarse a las demandas de la sociedad. La expe-
riencia de algunos pases, como Chile, demuestra que se puede avanzar
al mismo tiempo en los sistemas basados en mritos y en la capacidad de
crear incentivos, manteniendo un sector pblico eficiente y flexible.
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5
Instituciones presupuestarias
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
A MEDIADOS DE LOS AOS OCHENTA, la mayora de las economas latinoame-
ricanas atravesaba una crisis fiscal. El endeudamiento externo de algunos
pases se haba multiplicado por 10 desde la dcada anterior y el dficit
fiscal en varios casos superaba el 10% del PIB. Las restricciones que
gener la crisis de la deuda fueron superadas en un primer momento a
travs de la utilizacin del impuesto inflacionario,
1
solucin que llev
a las crisis hiperinflacionarias de finales de la dcada. En ese contexto,
el presupuesto no operaba como deba, o sea como una herramienta de
planeacin de las polticas pblicas. Con la disminucin de la inflacin y
el asentamiento de las nuevas democracias, el presupuesto cobr renovada
vigencia, principalmente por el inters del poder ejecutivo por mante-
ner las finanzas bajo control, el de los partidos polticos en el Congreso
por responder a las demandas de gasto pblico y servicios sociales, y el
de la sociedad civil por controlar a sus representantes. Al reabrirse los
mercados de capitales internacionales para los pases latinoamericanos,
gracias al Plan Brady en 1989, se generaron incentivos adicionales para
el buen manejo macroeconmico, y por consiguiente para mejorar el
proceso presupuestario.
2

1 El impuesto inflacionario es la prdida del poder adquisitivo del dinero en poder
del pblico, que ocurre cuando el gobierno financia el gasto mediante el aumen-
to de la cantidad de dinero disponible en la economa, ms all del aumento de
la demanda monetaria.
2 El escenario internacional tambin fue clave para impulsar reformas presupues-
tarias, tanto por los cambios que operaron en diversos pases desarrollados (por
ejemplo, el Gramm-Rudman-Hollings Act en Estados Unidos, el Tratado de
Maastricht en la Unin Europea, y el Fiscal Responsibility Act en Nueva Ze-
landa) como por el nuevo inters en la literatura en explicar los sucesos de los
ochenta y las diferencias entre los pases. El denominado consenso de Washing-
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 176
Los objetivos de las reformas a las instituciones presupuestarias estu-
vieron estrechamente ligados a las causas que las motivaron. El proceso
de democratizacin en muchos pases contribuy a fomentar reformas
que permitieran a los nuevos actores polticos participar en el proceso
de asignacin de los recursos pblicos con mayor informacin a partir
del incremento de la transparencia de las cuentas pblicas. La crisis de la
deuda contribuy a propiciar reformas lideradas por el poder ejecutivo, en
particular los ministros de finanzas en consonancia con las instituciones
financieras internacionales, orientadas a controlar el dficit pblico para
garantizar la sostenibilidad de las cuentas pblicas. El proceso de demo-
cratizacin y control de las finanzas pblicas gener tambin demandas
de la sociedad por lograr una mayor efectividad del gasto. As, el poder
ejecutivo, principalmente a travs de los ministerios de lnea, reconoci
la necesidad de mejorar la provisin de bienes pblicos para evitar un
descontento creciente de la poblacin. Los organismos multilaterales se
sumaron a este proceso mediante la promocin de mecanismos de asigna-
cin de gasto que permitieran asegurar la progresividad y la orientacin
del gasto hacia los grupos de menores ingresos.
Por otra parte, en el campo de las instituciones presupuestarias,
desde 1985 se introdujeron lmites legales a los resultados fiscales, se
modificaron las relaciones de poder dentro del proceso de negociacin
del presupuesto, y se mejor la transparencia de la informacin fiscal.
El presente captulo se concentra en el anlisis de dichas reformas a las
instituciones presupuestarias, entendidas como las reglas y procedi-
mientos por las cuales se preparan, aprueban, ejecutan y controlan los
presupuestos. El conjunto especfico de instituciones presupuestarias en
que se concentra este captulo es aquel que fue definido para Amrica
Latina en los influyentes trabajos de Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi
y Grisanti (1999), expandido con algunas otras instituciones que recien-
temente han recibido atencin por parte de los gobiernos.
Los presupuestos y los resultados fiscales dependen tambin de las
instituciones polticas, las cuales afectan los procesos de negociacin y,
consecuentemente, los incentivos de quienes participan del proceso pre-
supuestario. Por consiguiente, las reformas de los sistemas electorales, del
sistema de partidos, del Congreso, o de los procesos de descentralizacin,
pueden afectar tanto o ms los resultados fiscales que las reformas a las
instituciones presupuestarias.
ton le otorg un envin adicional a este tipo de reformas, siendo la bsqueda de
disciplina fiscal y los cambios en la prioridad del gasto, dos de sus componentes
esenciales.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 177
Las lecciones que se derivan de este captulo son las siguientes:
Los procesos de reforma, y los tipos de reformas emprendidas,
han estado determinados por los objetivos de poltica y el contexto
poltico en el cual se produjeron.
Las instituciones presupuestarias determinan en buena medida los
resultados fiscales.
El xito de las reformas (y las restricciones fiscales) depende en
gran medida de la coyuntura en la cual son introducidas.
El xito de las reformas depende del esquema de incentivos im-
perante en el sector y en el juego poltico general.
Las reformas a las instituciones presupuestarias pueden tener
efectos de retroalimentacin sobre el juego poltico en general. En
algunos casos, este juego puede fortalecer las nuevas instituciones
y hacer ms sostenibles los resultados. En otros, puede jugar en
contra de la viabilidad de las reformas.
La importancia de las instituciones presupuestarias
Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimien-
tos y prcticas segn los cuales se elaboran, aprueban e implementan
los presupuestos y mediante los cuales se determinan: a) las magnitudes
del gasto pblico total, el dficit fiscal y el endeudamiento pblico (e
implcitamente, por tanto, la sostenibilidad de las cuentas del sector p-
blico); y b) la asignacin de los recursos por tipos de gasto y por grupos
de beneficiarios.
Si las decisiones presupuestarias fueran determinadas por un planifi-
cador social capaz de internalizar todos los intereses, objetivos y restric-
ciones sociales, no sera necesario contar con un proceso presupuestario
formal. En la realidad, durante el proceso presupuestario interactan
numerosos actores, cada uno con sus incentivos y motivaciones, que
inciden en el tamao y la distribucin de los recursos del Estado, sujetos
al marco institucional que rige dichas interacciones. Este proceso de
negociacin genera resultados que pueden diferir considerablemente
de los que se obtendran si existiera un planificador social. Por ejem-
plo, las decisiones presupuestarias pueden generar decisiones de gasto
ineficientes, dficit insostenible, o gasto pblico que responda al ciclo
poltico. Las instituciones presupuestarias pueden contribuir a reducir
esas divergencias. En particular, las instituciones presupuestarias pueden
mitigar el problema de los recursos comunes, que resulta del hecho
de que cada individuo por separado tiene inters por extraer lo ms que
puede de un fondo comn, ignorando el efecto de su comportamiento
sobre el tamao total del fondo, y por tanto sobre el bienestar colecti-
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 178
vo. En materia fiscal, este problema se manifiesta en niveles excesivos
de gasto pblico, dficit fiscal y endeudamiento.
3
En este contexto, las
instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas del jue-
go, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario, o
distribuyendo el poder, las responsabilidades y la informacin entre los
diferentes actores, afectando as los resultados fiscales. Por ejemplo, el
problema de los recursos comunes puede reducirse si se imponen lmites
numricos al gasto total, o si se concentra el poder de decisin del gasto
en aquellos actores que tienen mayores incentivos para defender la dis-
ciplina fiscal. Esta es la razn para otorgarle ms poder al ministro de
hacienda dentro del ejecutivo, y ms poder al ejecutivo en relacin con el
legislativo para decidir la magnitud total del gasto.
4
Por supuesto, estos
arreglos no bastan para lograr otros objetivos que tambin pueden ser
deseables, como mejorar la representatividad del gasto pblico, para lo
cual puede ser deseable incrementar la participacin de los legisladores
dentro del proceso, dndoles mayor libertad para efectuar reasignaciones
entre las partidas de gasto propuestas por el ejecutivo.
3 El problema de los recursos comunes tiene origen en dos importantes caracte-
rsticas de los presupuestos pblicos: a) mientras los beneficios de los programas
pblicos tienden a concentrarse, los costos tienden a financiarse de un fondo
de recursos comunes; b) el presupuesto es el resultado de un proceso de deci-
sin colectiva, que involucra una variedad de agentes: legisladores, ministros
de gasto, el ministro de finanzas, etc. Dado que la mayor parte de los agentes
involucrados en el proceso presupuestario representa intereses geogrficos o sec-
toriales, la combinacin de estas dos caractersticas de los presupuestos pblicos,
bajo ciertos arreglos institucionales, puede generar una sobreutilizacin de los
recursos comunes y producir gastos y dficit excesivos.
4 El poder ejecutivo, en particular el presidente y el ministro de finanzas tienen
inters en la sostenibilidad de las cuentas pblicas (al menos en el corto plazo)
dado que la ciudadana tiende a sealarlos como los responsables del manejo
macroeconmico. Este inters en la sostenibilidad puede observarse en apartes
de discursos de distintos presidentes latinoamericanos: Vicente Fox (Mxico):
...Y el tercer punto, mantener una estricta disciplina fiscal, aplicando medi-
das de austeridad y programas de ahorro en el gasto del sector pblico, en el
mensaje ante la LVIII Legislatura del Congreso de la Unin (1 de septiembre de
2001). Abel Pacheco (Costa Rica): Necesitamos la reforma fiscal para sanear
de una vez por todas las finanzas pblicas; crear un entorno macroeconmico
saludable y generar aun mayor confianza en los inversionistas y los productores
(San Jos de Costa Rica, 8 de mayo de 2002).
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 179
Las reformas a las instituciones presupuestarias
en Amrica Latina
Los resultados fiscales dependen no slo de las instituciones presupues-
tarias, sino tambin de las instituciones polticas, y en general del marco
legal e institucional en el que se desenvuelve el Estado. En el presente
captulo nos limitamos, sin embargo, a describir las reformas que se
introdujeron a aquellos aspectos de las instituciones presupuestarias
que se han destacado en forma especial en la literatura (Alesina y otros,
1998; Stein, Talvi y Grisanti, 1999; Von Hagen, 1992; Von Hagen y
Harden, 1995) por su impacto en los resultados fiscales; estos aspectos
abarcan las reglas fiscales, las reglas de procedimiento y las reglas de
transparencia.
Las reglas fiscales introducen lmites superiores para ciertos indica-
dores fiscales seleccionados (restricciones numricas) y limitaciones a la
contratacin de deuda que pueden ayudar a reducir las divergencias que
se producen como consecuencia del problema de los comunes y el uso
estratgico de los recursos pblicos.
5
Estas restricciones pueden diferir de
acuerdo con el indicador de desempeo fiscal al que se refieren, al rango
legal de la norma que las establece, a su cobertura, etc. Por ejemplo, para
reducir el dficit pueden incluirse leyes o normas de nivel constitucional
de presupuesto equilibrado.
Las reglas de procedimiento determinan las funciones y prerrogativas
de los actores que participan en las negociaciones. Por ejemplo, reglas
ms jerrquicas pueden concentrar el poder en materia presupuestaria
en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el ejecutivo en
relacin con el legislativo.
6
5 Si se respetan, sus resultados pueden eliminar algunas de las debilidades del
proceso presupuestario. Sin embargo, pueden tambin generar incentivos para
la contabilidad creativa, limitar la flexibilidad de las polticas y dejar abierta
la posibilidad de que los gastos y los impuestos acten en forma estabilizadora
(al menos en el caso de las reglas de presupuesto equilibrado). Por otro lado, las
reglas presupuestales pueden resultar inoperantes si no hay mecanismos para
hacerlas cumplir.
6 Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder en forma ms pareja. Las reglas
de procedimiento ms jerrquicas, que concentran el poder en aquellos actores
con mayores intereses en mantener las finanzas bajo control pueden ayudar a
mantener la estabilidad de las cuentas pblicas. Por supuesto, incrementando
la jerarqua no se consigue necesariamente una mayor representatividad de los
gastos o que el ejecutivo no use sus nuevas atribuciones estratgicamente para
obtener beneficios polticos inmediatos, generando ciclos electorales en el pre-
supuesto.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 180
Las reglas de transparencia permiten incrementar la disponibilidad
de informacin y as favorecen la viabilidad del resto de las reglas. Por
ejemplo, si se introducen reglas numricas y/o de procedimiento para
disminuir el dficit, una mayor transparencia puede evitar prcticas que
tergiversen su efectividad, como la contabilidad creativa.
Dado el vasto universo de cambios legales que pueden afectar las
instituciones presupuestarias, en este captulo nos concentramos en el
subconjunto de instituciones que han resultado ms relevantes para los
resultados fiscales segn estudios acadmicos previos y la experiencia de las
autoridades econmicas. De esta manera, por el lado de las reglas fiscales,
se considera la existencia y jerarqua de reglas numricas que restringen el
gasto total, el dficit o el endeudamiento, la utilizacin de marcos fiscales
de mediano plazo, las restricciones al endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, y la existencia de fondos de estabilizacin. La introduc-
cin de leyes de responsabilidad fiscal cobra particular inters dentro de
estas reformas. Por el lado de las reglas de procedimiento, se considera el
poder del ministerio de finanzas sobre los ministerios de lnea en la etapa
de elaboracin, el poder del ejecutivo sobre la legislatura en la etapa de
aprobacin, y el poder del ministerio de finanzas mediante el manejo de
caja durante la etapa de ejecucin. Por ltimo, dentro de las reglas de
transparencia, se considera cunto cubre el presupuesto de la totalidad de
las erogaciones del Estado y la disponibilidad de dicha informacin, con
especial nfasis en la promulgacin de leyes de transparencia.
La informacin proviene de un conjunto de encuestas sobre prcticas
y procedimientos presupuestarios que realizaron conjuntamente la Or-
ganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comple-
mentadas con preguntas especficas para precisar en qu han consistido
y en qu momento se hicieron las reformas desde 1990. Las respuestas a
las encuestas (que reflejan la normativa vigente pero no necesariamente
las prcticas en algunos casos) permiten identificar las restricciones pre-
supuestarias que afectan todas las etapas de elaboracin del presupuesto.
Esta informacin ha sido cotejada y complementada con el anlisis de
los marcos legales y de documentos conexos producidos por el Banco
Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional.
El camino de las reformas
Desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las institu-
ciones presupuestarias en Amrica Latina. En un nmero importante de
pases se introdujeron restricciones numricas, fondos de estabilizacin,
marcos plurianuales y restricciones al endeudamiento de los gobiernos
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 181
subnacionales. En varios pases las restricciones numricas se introdujeron
en el marco de leyes de responsabilidad fiscal.
En trminos de los procedimientos, la introduccin de los sistemas
financieros integrados supuso un aumento de la jerarqua del poder eje-
cutivo, principalmente a travs de la introduccin de la cuenta nica de
tesorera. En trminos de transparencia, las leyes de responsabilidad fiscal
usualmente incluyeron captulos particulares sobre el tema, y aquellos
pases que no lo hicieron por esa va promulgaron leyes especficas.
Si bien en la mayora de los pases estos cambios han ido en forma
consistente en la direccin de fortalecer las instituciones presupuestales y
la disciplina fiscal, en algunos casos se ha dado marcha atrs, en particular
con los lmites establecidos al dficit. En situaciones de crisis, algunos
gobiernos optaron por relajar los lineamientos legales y reducir los reque-
rimientos fiscales de las leyes vigentes; otros directamente desconocieron
o evitaron cumplir con las nuevas reglas y procedimientos.
Se dieron dos momentos claramente diferenciados en el proceso de la
reforma fiscal. A mediados de los aos noventa, se produjo un auge de las
reformas tendientes a otorgar mayor jerarqua a los ministerios de finan-
zas en las decisiones fiscales, probablemente como parte del proceso ms
amplio de estabilizacin y reforma estructural. El segundo momento de
intensa actividad reformadora en materia presupuestal ocurri hacia fina-
les de dicha dcada, cuando se introdujeron gran parte de las restricciones
fiscales y las normas de transparencia. En el cuadro 5.1 y el grfico 5.1 se
presentan la composicin y evolucin de las reformas a las instituciones
fiscales desde 1990. Mientras que las reformas de las reglas jerrquicas se
concentran principalmente entre 1994 y 2000, las reformas a las reglas
fiscales y de transparencia tuvieron lugar mayoritariamente a partir de
1998. Los 18 pases de la muestra introdujeron al menos una reforma a
sus instituciones presupuestarias en el perodo analizado. Estas reformas
tuvieron una alta dispersin. Por ejemplo, Argentina tuvo el doble de
reformas que los pases que le siguieron. En cuanto al tipo de reformas,
siete pases introdujeron leyes de responsabilidad fiscal que impusieron,
entre otros componentes, lmites al gasto o al endeudamiento. Cuatro de
esos pases debilitaron dichos lmites en aos subsiguientes.
Reglas fiscales
Como indican el cuadro 5.1 y el grfico 5.1, la mayora de las reformas
que introdujeron reglas fiscales tuvieron lugar hacia finales de los aos
noventa y principios de la dcada actual. En algunos casos, estas reformas
fueron especficas, pero en su gran mayora se produjeron a travs de
la promulgacin de leyes de responsabilidad fiscal, las cuales han sido
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 182
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 183
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 184
el elemento ms novedoso en materia de reformas a las instituciones
presupuestarias de los ltimos aos y fueron expedidas con el objetivo
de reducir los dficit fiscales mediante la introduccin de lmites num-
ricos, en algunos casos con horizontes de mediano plazo, y con lmites
ajustables segn la evolucin del ciclo econmico (a fin de evitar ajustes
fiscales que intensificaran los ciclos, en vez de suavizarlos). Asimismo,
estas leyes trataron la problemtica fiscal desde una perspectiva ms in-
tegral, incluyendo temas de transparencia, responsabilidades y relacin
con los gobiernos subnacionales, de especial importancia en los pases
ms descentralizados fiscalmente. Argentina (1999), Brasil (2000), Per
(2000), Ecuador (2002), Panam (2002), Colombia (2003) y Venezuela
(2003) fueron los pases que expidieron leyes de responsabilidad fiscal,
con particularidades propias a cada caso.
Grfico 5.1 La trayectoria de las reformas
Fuente: Clculos de los autores.
Nota: Para elaborar el grfico se ponderaron las reformas segn su pertinencia y direccin
y se normalizaron entre 0 y 1. As, cada curva muestra la transicin de las instituciones
desde su situacin inicial en 1990 hasta su situacin en 2005. La pendiente mide el nmero
de reformas y su importancia relativa.
Restricciones numricas. Principalmente como resultado de las reformas
recientes, en la actualidad la mayora de los pases posee algn tipo de
restriccin numrica al gasto, el dficit o la deuda. Costa Rica, Guatemala
y Nicaragua son las nicas excepciones. Dentro de los pases que han
introducido restricciones, algunos lo han hecho al nivel constitucional, y
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Reglas de procedimiento
Reglas de transparencia
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 185
otros al nivel de ley, como puede observarse en el cuadro 5.2. Es impor-
tante destacar, que salvo en Argentina, el poder ejecutivo tiene potestad
por ley para modificar o hacer caso omiso de las restricciones en ciertas
Pas Lmite al gasto Lmite al dficit Lmite a la deuda
Argentina Ley Ley Ley
Bolivia
Brasil Ley Ley
Chile Ley Regla Ley
Colombia Ley Ley
Costa Rica
Ecuador Ley Ley Ley
El Salvador Ley
Guatemala
Honduras Constitucin
Mxico Ley Ley Ley
Nicaragua
Panam Ley Ley
Paraguay Ley Ley
Per Ley Ley
Repblica Dominicana Ley
Uruguay Ley Ley
Venezuela Ley Constitucin
Fuente: Compilacin de los autores.
Nota: Siete pases han incluido restricciones adicionales al nivel constitucional, como la
regla de oro, que establece que el gobierno slo puede endeudarse para gastos de inversin
y no para el financiamiento de gasto corriente durante el ciclo econmico.
Por ejemplo, en la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil se establecen lmites relativos al
gasto por objeto, al gasto por nivel de gobierno y por rama del gobierno. Tambin la ley
estipula que el Congreso debe aprobar lmites globales sobre la deuda consolidada federal,
estatal y municipal a propuesta del ejecutivo. Asimismo, la ley impide la contratacin de
operaciones de crdito con anticipacin al ingreso presupuestario en el ltimo ao de
mandato y prohbe el aumento de los gastos de personal en los 180 das que anteceden
al final del mandato. La ley ecuatoriana sujeta el proyecto de presupuesto a dos reglas
fiscales: el gasto primario no se incrementar en ms de 3,5% considerando el deflactor
implcito del PIB, y el dficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por
exportaciones petroleras y menos gastos totales, se reducir anualmente en 0,2% del PIB
hasta llegar a cero. A su vez establece la aplicacin de una poltica de reduccin permanente
de la deuda pblica, tendiente a que la relacin entre el saldo de la deuda pblica total y
el PIB se encuentre en el 40%.
Cuadro 5.2 Restricciones numricas en Amrica Latina
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 186
condiciones. La introduccin de restricciones numricas no siempre ha
tenido resultados inmediatos y en muchos casos dichas restricciones han
sido debilitadas en reformas sucesivas. Ese ha sido el caso en Argentina,
Ecuador, Panam y Per.
7
El caso de Chile merece una mencin aparte,
pues posee una regla de balance estructural, que si bien no tiene categora
de ley, es respetada. Esta norma establece el compromiso de mantener
un supervit estructural del 1%.
8
Este caso muestra que el contexto
institucional poltico, en el que se han insertado restricciones, puede ser
ms importante que su diseo.
Marcos plurianuales. Los marcos plurianuales ofrecen algunos de los be-
neficios de las reglas numricas sin los costos vinculados con su excesiva
rigidez. Estos marcos pueden proveer disciplina y credibilidad al proceso
presupuestario, ya que estipulan las metas y expectativas econmicas a
mediano plazo en los que se basan los presupuestos futuros. No obstante,
la influencia del marco plurianual sobre los resultados puede ser modesta o
nula si durante el proceso de aprobacin del presupuesto anual el legislador
dispone de un margen excesivo para desviarse de l. Dentro de los pases
para los que la aprobacin de un marco plurianual es un requisito legal
se encuentran: Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Paraguay, Per,
Uruguay y Venezuela.
9
Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico y Nicaragua
poseen un marco plurianual, pero ste no establece lmites para cada uno
de los aos que lo componen. En la actualidad, los marcos plurianuales
no constituyen una restriccin efectiva al proceso presupuestario. En la
mayora de los pases ocurren modificaciones a estos marcos ao tras ao
y los presupuestos anuales poco tienen que ver con ellos.
Fondos de estabilizacin. La utilizacin de fondos de estabilizacin es
una herramienta que, con excepcin del caso del fondo del cobre chi-
leno (1985-1987) y el del caf en Colombia (1940), ha sido aplicada
por pases de Amrica Latina slo recientemente. En la regin existen
dos tipos de fondos: los fondos de estabilizacin y los fondos de reserva
presupuestaria o de estabilizacin de ingresos tributarios. Los primeros
estn conformados por los ingresos generados por la exportacin de
recursos no renovables y su funcin principal es nivelar las fluctuaciones
en los ingresos y egresos del Estado y establecer un colchn de seguridad
para enfrentar el eventual agotamiento del recurso no renovable. Los
7 El caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina se analiza en mayor
detalle ms adelante en el captulo.
8 Este supervit es calculado de forma que quede eliminado el efecto fiscal de
las variaciones en el precio del cobre y del ciclo econmico, impidiendo que la
restriccin acte en forma favorable a los ciclos.
9 Uruguay es el nico pas que cuenta con un presupuesto plurianual.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 187
segundos estn compuestos por los ingresos acumulados durante los aos
de supervit presupuestario as como por recursos extraordinarios del
Estado, como pueden ser las privatizaciones. El objetivo de estos fondos
es contar con recursos para impulsar la demanda y llevar a cabo polticas
de gasto social durante los aos de recesin.
Dentro de los fondos relevantes, adems de los mencionados, cabe
destacar la introduccin en Argentina, en 1999, y en Per, en 2000
(incrementado en el 2003), de fondos de estabilizacin de ingresos
tributarios de acuerdo con lo estipulado en sus leyes de responsabilidad
fiscal. Colombia aadi a su fondo cafetero uno de petrleo en 1995,
mientras que Ecuador en el 2002 y Mxico y Venezuela en 1998 crearon
fondos de estabilizacin de petrleo.
En muchos de los fondos han existido cambios y no siempre han sido
utilizados como se esperaba.
10
En el caso de Ecuador se introdujeron dos
fondos de estabilizacin de ingresos del petrleo: el Fondo de Estabili-
zacin Petrolera (FEP) y el Fondo de Estabilizacin, Inversin Social y
Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico (Feirep).
11
El FEP
fue diseado para compensar las fluctuaciones en el precio del petrleo,
ahorrando cuando los precios estuvieran por encima del valor presupues-
tado, y permitiendo retirar recursos del fondo cuando los precios fueran
inferiores a l. Sin embargo, el ahorro que se debera acumular para
estabilizacin est totalmente preasignado: a) 45% se destina al Feirep;
b) 35% para financiar la reparacin y pavimentacin de la va troncal
Amaznica; c) 10% para financiar los proyectos de desarrollo integral
en cuatro provincias, y d) el 10% para el equipamiento y fortalecimiento
de la Polica Nacional. En el Feirep, si bien se estableca que el 70% se
destinara a recompra de deuda pblica externa e interna, a agosto del
2005, la mayor parte se haba utilizado para recomprar deuda interna,
especficamente bonos colocados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social y para planes sociales.
12
10 En el caso de Venezuela, vase, por ejemplo, La reforma del fondo de estabi-
lizacin: un aumento de la discrecionalidad del gasto, equipo de Venezuela
Analtica. Disponible en http://www.analitica.com/vam/1999.08/reportajes/02.
htm
11 Un anlisis detallado puede seguirse en Almeida, Gallardo y Tomaselli (2005).
12 En Ecuador el uso de estos fondos fue un tema candente en 2005, que sin duda
aument la popularidad del entonces ministro de economa, elegido a la presi-
dencia en 2006. El ministro de economa, Rafael Correa Ecuador renunci
ayer despus de que el Banco Mundial no desembolsara un prstamo de US$100
millones como parte de su paquete de apoyo fiscal al pas... El Banco Mundial
haba objetado que los fondos del Fondo de Estabilizacin del Petrleo que de-
ban ser destinados para la reduccin de la deuda fueran utilizados para financiar
programas sociales. (Oxford Analytica, 2005).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 188
Restricciones a gobiernos subnacionales. Con los procesos de descentrali-
zacin, las finanzas subnacionales adquirieron relevancia por su potencial
impacto en la estabilidad macroeconmica de los pases y se hicieron
ms comunes los lmites de endeudamiento de estos gobiernos.
13
Dentro
de los casos ms relevantes figuran las reformas en Brasil, Colombia y
Ecuador. En Colombia se fijaron restricciones al apoyo de la nacin a los
gobiernos subnacionales. Ecuador cuenta con lmites al endeudamiento
para los gobiernos seccionales en su ley de responsabilidad fiscal. Brasil
cuenta con lmites similares al endeudamiento, y restricciones en cuanto
a los gastos de personal. Aparte de estos casos, la mayora de los pases
(Costa Rica, Repblica Dominicana, Honduras, Nicaragua, Panam, Uru-
guay y Venezuela) exigen que cada prstamo asumido por los gobiernos
subnacionales sea aprobado por el gobierno nacional. En el caso de Brasil,
estas restricciones parecen haber tenido efecto para mantener las finanzas
de los gobiernos subnacionales bajo control, cambiando la dinmica de
negociacin de la poltica fiscal en el pas (ver el recuadro 5.1).
Reglas de procedimiento
Las reglas de procedimiento regulan las relaciones entre los distintos
actores que participan del proceso presupuestario. En algunos casos estos
actores pertenecen a la misma rama del poder (por ejemplo, durante
la preparacin), mientras que en otros casos las negociaciones se dan
entre distintas ramas (por ejemplo, durante la aprobacin). El poder
del gobierno central sobre el manejo de caja afecta tanto las relaciones
entre las ramas del poder y tambin las relaciones al interior de cada
rama.
Los cambios que se produjeron en estas reglas entre 1990 y 2005
fueron de menor relevancia en comparacin con los que ocurrieron con
las reglas fiscales. Hubo reformas a las reglas que regulan la relacin entre
las ramas del poder pblico, principalmente despus de la aprobacin
de leyes de administracin financiera, que otorgaron a los ministerios
de finanzas herramientas para ejercer este poder.
14
Las reformas de ad-
13 Si bien existen ejemplos anteriores, como las restricciones en Mxico introduci-
das en la Constitucin de 1917.
14 Las reformas de administracin financiera adoptadas por la gran mayora de los
pases de Amrica Latina, estn orientadas a interrelacionar los subsistemas de
presupuesto, tesorera, crdito pblico y contabilidad, en cuanto a normativa,
capacidad operativa e informacin procesada, de modo tal que la responsabili-
dad sobre los mismos quede centralizada en los ministerios de hacienda. Estas
normas buscan el desarrollo de un sistema informativo que facilite las decisiones
y otorgue transparencia al uso de recursos. Tradicionalmente, tanto las cuentas
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 189
ministracin financiera se concentraron en la gestin de caja (gestin de
tesorera) y de deuda, lo que produjo un cambio al interior de la rama
ejecutiva.
15

La primera experiencia de cuenta nica de tesorera en Amrica La-
tina es la de Brasil en 1986. En 1995, Argentina estableci un modelo
en el que la tesorera operaba como un banco para todas las entidades
gubernamentales que deban depositar sus recursos en una cuenta nica
del gobierno. Solamente en Guatemala y Per pueden los ministros
extra-presupuestarias como las excesivas cuentas de tesorera gubernamentales
constituan la norma.
15 Esta reforma fue concebida como parte integral de la modernizacin del Estado
(Asselin, 2000). La cuenta nica en tanto instrumento institucional afecta las
relaciones intra-ejecutivo en la medida en que, al fortalecer los controles de efec-
tivo y el manejo del presupuesto, permite el monitoreo y control oportuno de las
transacciones y el gasto, y extiende a todas las entidades un sentido de disciplina
fiscal que antes recaa solamente sobre el ministerio de hacienda.
Recuadro 5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de
Responsabilidad Fiscal de Brasil
Dentro de las restricciones numricas previstas en la Ley de Responsabilidad
Fiscal de Brasil existen lmites prudenciales para los distintos niveles de go-
bierno.
Los lmites al gasto de personal se establecen como porcentaje del ingreso
corriente lquido para todos los niveles de gobierno:
Para el gobierno federal, el lmite es de 50% (40,9% para el poder
ejecutivo, 2,5% para el poder legislativo, 6% para el poder judicial,
0,6% para el procurador).
Para los estados, el lmite es de 60% (49% para el poder ejecutivo,
3% para el poder legislativo, 6% para el poder judicial y 2% para el
procurador).
Para los municipios, el lmite es de 60% (54% para el poder ejecutivo
y 6% para el poder legislativo).
Los lmites para el endeudamiento pblico aprobados en el Senado en el
ao 2001 indican que para el 2016 las deudas no podrn superar en dos veces
los ingresos corrientes del gobierno federal y de los gobiernos estatales, y en
1,2 veces los ingresos corrientes de los gobiernos municipales. Para llegar a
dichos topes, los gobiernos debern reducir cada ao al menos la dcima quinta
parte de la diferencia.
Fuente: Compilacin de los autores con base en la Ley Brasilea de Responsabilidad
Fiscal.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 190
mantener cuentas de cajas diferentes a las del tesoro sin que los saldos
se transfieran diariamente. El Salvador, al igual que Nicaragua, posee
sistema de cuenta nica del tesoro con excepciones preestablecidas.
Paraguay introdujo en el ao 2000 un sistema de cuenta nica luego de
reducir gradualmente el nmero de cuentas bancarias del gobierno. Bo-
livia, Ecuador, Honduras y Uruguay tambin cuentan con un sistema de
cuenta nica del tesoro. Mxico carece de dicho sistema, aunque posee
una cuenta consolidada de recaudacin, lo que le permite optimizar el
uso de los fondos. En el cuadro 5.1 se presentaron los principales cambios
en las reglas de procedimiento, incluyendo la introduccin de cuentas
nicas y el aumento del poder del ejecutivo y del ministerio de finanzas
para imponer disciplina fiscal.
Relaciones entre los poderes. Las normas que regulan la interaccin
entre los poderes legislativo y ejecutivo durante la etapa de aprobacin
del presupuesto, prcticamente no han variado desde el retorno de la
democracia y son relativamente homogneas en toda Amrica Latina.
Las restricciones existentes se pueden dividir en dos grandes grupos
(ver cuadro 5.3): aquellas que impiden al legislativo aumentar el monto
total del gasto, y aquellas que impiden modificar los niveles de dficit.
Los pases que actualmente se encuentran en el primer grupo son Chile,
Colombia, Ecuador, El Salvador, Per, Uruguay y Venezuela. En el segun-
do grupo estn Argentina, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua,
Panam y Paraguay.
16
Salvo en el caso argentino, donde la restriccin
tiene una base legal, el resto de los pases establecen limitaciones consti-
tucionales. En el caso de Repblica Dominicana, cualquier modificacin
debe ser aprobada por una mayora de 2/3 de los legisladores, haciendo
muy difcil cualquier cambio. Estas regulaciones no siempre impiden la
creatividad de los legisladores para modificar los presupuestos. En al-
gunos casos, las legislaturas identifican fuentes no genuinas de ingresos
16 El caso de Bolivia es particular. Por un lado, la Constitucin indica que todo
proyecto de ley que implique gastos para el Estado debe indicar, al mismo tiem-
po, la manera de cubrirlos y la forma de su inversin. Sin embargo, esta restric-
cin puede ser tomada en forma estricta (tienen que existir recursos genuinos)
o en forma dbil (se puede cubrir con la emisin de deuda). Esta divergencia de
opinin existe en el propio pas. Consultados los actores ms relevantes, mien-
tras que el poder ejecutivo considera sta una restriccin dbil, los diputados la
consideran en forma estricta.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 192
para justificar incrementos de gastos
17
. En otros, las reasignaciones que
se efectan conllevan incrementos encubiertos de gastos.
18
Relaciones intra-poderes. Normalmente en pases con rgimen presiden-
cial, el presidente o el ministro de finanzas poseen la mayor capacidad
de influencia sobre el presupuesto. El caso ms comn entre los pases
estudiados es que el ministro de finanzas cuenta con la ltima palabra
en las discusiones presupuestarias (Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Mxico, Paraguay y Uruguay, ver cuadro 5.4). El presidente
es quien decide en cinco pases (Argentina, Brasil, Chile, Nicaragua y
Repblica Dominicana), mientras que en el resto de los pases la decisin
final pasa por el gabinete.
Manejo de caja. Las atribuciones del poder ejecutivo, especficamente del
ministro de finanzas, para manejar la ejecucin presupuestaria es otro
de los mecanismos que permiten otorgarle mayor jerarqua al proceso
presupuestario. El ministerio de finanzas puede disminuir los gastos en
situaciones coyunturales desfavorables a fin de mantener el dficit del
gobierno bajo control y favorecer la ejecucin de ciertas partidas. As,
el ministro podra favorecer durante la ejecucin de aquellas partidas
preferidas por l, mientras que podra retrasar o subejecutar aquellas
partidas que han sido introducidas en el proceso por otros actores du-
rante la preparacin y aprobacin del presupuesto. La subejecucin del
presupuesto es comn en muchos de los pases de Amrica Latina.
19
Las potestades de los ministerios de finanzas son amplias en Amrica
Latina. En Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela,
la autoridad presupuestaria aprueba o determina los planes de gastos de
los ministerios y agencias ejecutoras. Asimismo, como puede observarse
17 Por ejemplo, en Bolivia en algunos aos los legisladores incrementaron las esti-
maciones de ganancias de eficiencia de las agencias reguladoras, que luego no se
realizaron. Para mayor detalle, vase Scartascini y Stein (2003).
18 Por ejemplo, en Ecuador el Congreso ha incrementado el gasto en ciertas parti-
das mediante la disminucin de las previsiones para el pago de deuda externa.
Dado que dichos pagos luego habrn de realizarse, la reasignacin es equivalente
a un aumento encubierto de gastos. En el presupuesto del ao 2006, 18 sectores
se beneficiaron de reasignaciones por US$ 396,9 millones, que se compensaron
con una disminucin de los dineros que estaban destinados para el pago de la
deuda pblica de 33,4% a 28,8%.
19 Por ejemplo, en Argentina, entre el ao 2000 y 2003 se subejecut entre un 5% y
un 11%; en Bolivia (1998-2002) un 8% en promedio; en Paraguay (1996-2001)
un 20% en promedio. El ejemplo ms dramtico es el de Brasil, donde en algu-
nos aos se subejecut ms del 30% del presupuesto (ver Alston y otros, 2005).
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 193
en el cuadro 5.5, en 11 pases la autoridad presupuestaria tiene potestades
para retener los fondos ya asignados a las unidades de gasto.
Normas de transparencia
Los aspectos ms relevantes tratados en las leyes de transparencia se
relacionan con la publicidad de los datos fiscales, que incluyen:
La homogenizacin de los datos.
La especificacin de pasivos contingentes.
La publicacin de los supuestos y mtodos estadsticos utilizados
para construir las proyecciones.
Pas
Lmites al gasto de
los ministerios de
lnea
El ministro de finanzas o el
presidente tienen la ltima
palabra en las negociaciones
con el gabinete
Argentina X X
Bolivia X
Brasil X X
Chile X X
Colombia X X
Costa Rica X X
Ecuador X X
El Salvador X X
Guatemala
Honduras X
Mxico X X
Nicaragua X X
Panam X
Paraguay X X
Per
Repblica Dominicana X X
Uruguay X X
Venezuela X
Cuadro 5.4 Restricciones a los ministerios de lnea en sus
negociaciones con el ministerio de finanzas, 2005
Fuente: Compilacin de los autores.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 194
La publicacin del monto de deuda pblica (incluida la flotante)
de los distintos niveles de gobierno.
El anlisis del impacto fiscal de las normas impulsadas por las
distintas ramas del gobierno.
La divulgacin peridica por medios fsicos y electrnicos de la
informacin fiscal.
Varios pases de Amrica Latina sancionaron leyes de acceso a la
informacin o de transparencia fiscal tendientes a que los datos fiscales
sean ms accesibles al pblico. Los pases que impulsaron estas leyes
fueron Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Repblica Dominicana, Ecua-
dor, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela. Pases como Costa
Fuente: Compilacin de los autores.
Nota: a. Con aprobacin de la legislatura.
Cuadro 5.5 Manejo de caja, 2005
Pas
La autoridad central
del presupuesto
puede retener fondos
asignados
La autoridad central del
presupuesto puede retener
fondos asignados cuando ya
se han asumido obligaciones
legales en nombre del Estado
Argentina No No
Bolivia No No
Brasil S No
Chile S No
Colombia S
a
No
Costa Rica S No
Ecuador No No
El Salvador S S
Guatemala No No
Honduras S S
Mxico S No
Nicaragua S No
Panam S
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Repblica Dominicana S No
Uruguay S
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 195
Rica y Nicaragua establecieron principios de publicacin en sus leyes de
administracin financiera, por medio de las cuales se exige hacer el pre-
supuesto asequible al conocimiento pblico en aras de la transparencia.
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Per han incluido clusulas sobre
transparencia en sus leyes de responsabilidad fiscal. El movimiento hacia
la formalizacin de una mayor transparencia es un fenmeno reciente,
pero en rpida expansin, como se mostr en el cuadro 5.1.
Las instituciones presupuestarias
y los resultados fiscales
Como se ha indicado a lo largo de este captulo, las reformas a las institu-
ciones presupuestarias tienen por objetivo afectar los resultados fiscales.
As, por ejemplo, la introduccin de lmites al gasto o al endeudamiento,
o mayores facultades a ciertos agentes buscan restringir el problema de
los comunes y con ello mantener los resultados fiscales bajo control.
Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi y Grisanti (1999) encontraron que
estas reglas y restricciones pueden afectar los resultados presupuesta-
rios en Amrica Latina. En el primero de estos trabajos se construy un
ndice de instituciones presupuestarias basado en encuestas a directores
de presupuesto en 20 pases de Amrica Latina para el perodo 1990-
1993.
20
Sus resultados indican que mayores restricciones, ya sea a partir
de reglas ms estrictas, ms jerrquicas o de mayor transparencia, llevan
a menores niveles de dficit y deuda.
Para este apartado, hemos construido un ndice de instituciones pre-
supuestarias que se asemeja al de Alesina y otros (1998) pero incorpora
nuevos aspectos al mismo.
21
Este nuevo ndice conjuga diversos elementos
que afectan las dimensiones de restricciones, jerarqua y transparencia en
20 Su trabajo se basa en parte en los estudios de Von Hagen (1992) y Von Hagen
y Harden (1995), quienes estudian el papel de las instituciones presupuestarias
para explicar el desempeo fiscal en los pases de la Unin Europea.
21 A partir de la informacin recogida en 22 preguntas de la encuesta sobre prc-
ticas y procedimientos presupuestarios de la OCDE/BM/BID, donde se evalu
cada pregunta de acuerdo con el grado de relevancia de las reglas entre 0 y 10,
se construyeron varios subndices e ndices compuestos. El ndice compuesto se
construy a partir de un promedio ponderado de los 3 ndices de acuerdo con el
nmero de subndices que los componen. El ndice de reglas fiscales se construy
a partir del promedio de los subndices de reglas numricas, marcos fiscales de
mediano plazo, restricciones al endeudamiento y fondos de reserva. El ndice de
reglas de procedimiento se construy a partir del promedio de los subndices de
restricciones a la legislatura, restricciones a los ministerios y de manejo de caja.
Para un anlisis detallado respecto de la construccin del ndice, vase Filc y
Scartascini (2005).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 196
el presupuesto y est compuesto por tres subndices. El primero de ellos,
restricciones, tiene en cuenta las reglas fiscales propiamente dichas, las
restricciones al endeudamiento de los gobiernos subnacionales, si exis-
ten fondos de reserva, y si se utiliza un marco fiscal de mediano plazo.
El segundo, jerarquas, tiene en cuenta el grado de discrecionalidad en
el manejo de caja, las restricciones a los ministros de lnea y las restric-
ciones sobre el poder legislativo para efectuar cambios a la propuesta
de presupuesto del gobierno. El tercero, transparencia, considera cun
exhaustivo es el documento presupuestario y si hay fondos y gastos ex-
trapresupuestarios. El ndice general se construye mediante un promedio
ponderado de los subndices de acuerdo con la cantidad de temas que
cubren. El grfico 5.2 presenta la relacin entre dicho ndice compuesto
para el ao 2000 y los balances primarios del gobierno general para el
perodo 2000-2002. Como puede observarse, existe una relacin positiva,
donde a un mayor valor del ndice, que equivale a mayores restricciones
numricas, reglas ms jerrquicas y mayor transparencia, los resultados
fiscales tienden a ser ms positivos.
22
Esta misma relacin puede visualizarse en el cuadro 5.6, donde cada
casilla presenta el promedio del saldo fiscal primario para aquellos pases
que se encuentran por encima y por debajo de la mediana para cada uno
de los ndices. Por ejemplo, considerando los valores del ndice, aquellos
pases con mejores valores presentan en promedio un supervit del 0,8%
mientras que aquellos con bajos valores presentan en promedio un dficit
del 1,5%. Esto implica que, nuevamente en promedio, moverse del grupo
de malas instituciones presupuestales al grupo de buenas instituciones
puede tener un impacto fiscal superior al 2% del PIB.
Para hacer comparables los resultados del anlisis de regresiones con
los de Alesina y otros (1998) se utilizan las mismas variables. La variable
dependiente es el saldo primario del gobierno general entre los aos 2000
y 2002.
23
Como variables independientes de control se incluyen el monto
de deuda pblica como porcentaje del PIB en 1999 (deuda), una variable
construida como el producto del cambio en los trminos de intercambio
por el grado de profundidad comercial de la economa (definido como
la suma de las exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB)
(comercio), y una medida de la poblacin econmicamente dependiente,
22 Filc y Scartascini (2005) encuentran resultados similares para una muestra de
pases en desarrollo. En cambio, segn los autores, los resultados no son signifi-
cativos para la muestra de pases de la OCDE.
23 De esta manera, la variable ndice est rezagada (medida al 2000) con respecto
a la variable dependiente (2000-2002). Los mismos resultados se obtuvieron
cuando se utilizaron los resultados del saldo del gobierno central. Fuente: World
Development Indicators Database, Banco Mundial.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 197
definida como el porcentaje de la poblacin menor de 15 aos de edad
y mayor de 65 (dependencia).
24

Los anlisis de regresiones dieron los resultados esperados, como
puede observarse en el cuadro 5.7. Los resultados son significativos tanto
24 Alternativamente tambin hemos usado pagos de intereses de la deuda pblica
como porcentaje del PIB. Las fuentes para estos datos son World Economic Out-
look Database, abril 2004, y World Development Indicators Database, World
Bank.
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Uruguay
Venezuela
Repblica Dominicana
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Paraguay
Honduras
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Colombia
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Nicaragua
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ndice de instituciones presupuestarias (en escala de 1 a 10)
Fuente: Clculos de los autores.
Grfico 5.2 Instituciones presupuestarias en 2000 y resultados
fiscales, 2000-2002
Posicin del pas en
el ndice ndice Restricciones Jerarquas Transparencia
Sobre la mediana 0,8 1,1 0,3 0,2
Bajo la mediana 1,5 1,8 0,9 0,3
Diferencia 2,3 2,9 1,2 0,1
Cuadro 5.6 Promedio del saldo fiscal primario (porcentaje)
Fuente: Clculos de los autores.
Nota: Cada casilla indica el promedio del saldo fiscal primario del gobierno general como
porcentaje del PIB en 2000-2002.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 199
para el ndice compuesto (ndice) como para los subndices de reglas
jerrquicas (jerarquas) y de restricciones (restricciones). La evidencia
sugiere que aquellos pases con procesos presupuestarios ms jerrqui-
cos acompaados de restricciones sobre sus posibilidades de incurrir en
dficit importantes o acumular deuda, tienen mejores resultados fisca-
les. En trminos econmicos, la diferencia entre un pas en el primer y
cuarto cuartil es aproximadamente 2,3% del PIB, resultado semejante
al del cuadro 5.6.
Con respecto a las regresiones de los subndices, los resultados son
similares, principalmente para las restricciones numricas y las reglas de
jerarqua. En contraste, el subndice de transparencia no es significativo,
lo que sugiere que esta medida tiende a potenciar el valor de las otras en
lugar de resultar vlida por s misma. Asimismo, puede ser uno de los
ndices que ms se ve afectado por las diferencias entre el texto legal y
las prcticas, as como ser esta restriccin la que tarde mayor tiempo en
tener impacto efectivo en los resultados. Mientras que los lmites al dficit
pueden tener efecto inmediato, el impacto de la transparencia se hace
notar a lo largo de los aos, cuando, por ejemplo, organizaciones de la
sociedad civil tienen posibilidad de contar con la informacin, analizarla,
comenzar a abogar por cambios, y que stos se hagan efectivos.
Las reformas en accin
Durante el perodo estudiado se han realizado un gran nmero de refor-
mas a las instituciones presupuestarias en Amrica Latina. Estas reformas
han tenido diversas caractersticas, pero en casi todos los casos incluyeron
aumentos en las restricciones, tanto por la introduccin de reglas num-
ricas, como por el aumento de la jerarqua de los ministerios de finanzas
en la discusin presupuestaria y la mayor transparencia. Despus de
ms de una dcada de reformas, las instituciones presupuestarias siguen
siendo determinantes importantes de los resultados fiscales: instituciones
presupuestarias ms restrictivas, tanto en trminos de lmites numricos
a los resultados fiscales como de una mayor jerarqua a favor de quienes
tienen mayores incentivos a mantener las finanzas bajo control, tienden
a favorecer menores dficit. Sin embargo, pese a esta evidencia general,
hay que tener en cuenta que las instituciones presupuestarias son parte
de un juego ms amplio, que a veces trasciende el propio proceso pre-
supuestario.
El proceso presupuestario cumple funciones adicionales a la de decidir
la magnitud del gasto pblico o su composicin. En general, el proceso
presupuestario es un escenario donde se llevan a cabo numerosas tran-
sacciones polticas que permiten que otras polticas y reformas tengan
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 200
lugar.
25
De esta manera, por ejemplo, el poder ejecutivo puede asegurarse
el voto en favor de cierta poltica pblica por parte de una fraccin de
los legisladores prometiendo (o proveyendo) financiamiento a ciertas
obras que dichos legisladores favorecen, quienes lo pueden utilizar en su
campaa poltica. Dado que estos intercambios son usualmente necesarios
y comunes en las democracias donde los intereses de los legisladores (o
ministros, o jueces, o grupos de inters) son diferentes a los intereses del
poder ejecutivo, el impacto de las reformas al proceso presupuestario
depende en gran medida de cmo alteran el nmero de actores y los
incentivos que ellos tienen para participar del proceso presupuestario y
de los intercambios polticos. Por ello, cuando se analiza el impacto de las
reformas al proceso presupuestario es importante estudiar la adaptacin
de los actores a las nuevas reglas existentes.
En los casos que se presentan a continuacin se puede observar cmo
el impacto de las reglas depende del juego poltico general. En trminos
generales, las reglas que funcionan son aquellas que permiten hacer ms
eficiente las transacciones polticas. Por el contrario, aquellas que bus-
can mejorar ciertos resultados fiscales sin tener en cuenta los incentivos
subyacentes tienen mayor probabilidad de ser eludidas.
Un ejemplo que es relativamente comn en Amrica Latina respecto
de reglamentos que no se cumplen (al menos en su espritu) es la regla
que prohbe a los legisladores incrementar los gastos establecidos en la
propuesta del poder ejecutivo, a menos que se identifiquen fuentes alter-
nativas de financiamiento. El espritu de esta regla es que si los legisladores
deciden incrementar los gastos para obtener cierto rdito poltico, slo
puedan hacerlo en la medida en que internalicen el costo poltico de tener
que incrementar los impuestos. Sin embargo, esta regla es violada por los
legisladores mediante incrementos de las estimaciones de ingresos (sin
incluir medida alguna que permita incrementar los ingresos realmente) o
mediante la reasignacin de partidas. Por ejemplo, como mencionamos,
en Ecuador los legisladores, para aumentar los gastos de ciertas partidas,
han reasignado dineros destinados para el pago de deuda, creando as
necesidades adicionales de financiamiento. En Bolivia, el Congreso ha
incrementado los gastos identificando incrementos de deuda o elevando
las estimaciones de recaudacin del gobierno como fuente adicional de
ingresos. En 1998, el Congreso increment en un 50% las estimaciones
de ganancias de eficiencia de la agencia recaudadora y de la aduana para
25 Por esto, la naturaleza de los cambios que pueden afectar el proceso presupuesta-
rio es amplia. Por ejemplo, reformas polticas (p.e., reformas electorales), refor-
mas al sistema de partidos, reformas al funcionamiento del Congreso, procesos
de descentralizacin, etc., pueden afectar tanto o ms los resultados fiscales que
reformas presupuestarias especficas, como puede ser la aprobacin de una ley
de administracin financiera integrada.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 201
que pudieran ser aprobados gastos adicionales.
26
Estas mayores ganancias
de eficiencia no tuvieron lugar, y el dficit para ese ao super el 4%,
aun cuando el poder ejecutivo subejecut el presupuesto en ms de un
3%. Por supuesto, este tipo de estrategias no la sigue slo el poder legis-
lativo. Nuevamente, en Bolivia, las estimaciones de ingresos realizadas
por el poder ejecutivo han estado generalmente sobreestimadas, muy por
encima del error o de la incertidumbre en la evolucin de las variables
econmicas
27
. Por tanto, establecer dichos lmites al poder legislativo o
alternativamente al poder ejecutivo puede no tener efecto, por un lado,
si no existe control poltico y social respecto de las estimaciones de ingre-
so, y, por otro, si el intercambio poltico es tal que slo puede lograrse
consenso para la aprobacin presupuestaria mediante el incremento de
los gastos del Estado, o las promesas de incrementarlo.
De esta manera, reformas a ciertas instituciones presupuestarias
pueden ser inefectivas porque no son implementadas, e incluso porque
aunque sean implementadas, hay formas de eludirlas. El caso de los
auxilios parlamentarios en Colombia durante la dcada de 1990 es un
ejemplo de un mecanismo legtimo para descentralizar las finanzas que
fue manipulado por los legisladores para obtener ganancias polticas.
28

Las reglas presupuestarias anteriores a la Constitucin de 1991 prevean
la posibilidad de efectuar transferencias a los legisladores a travs de
auxilios parlamentarios que ellos podan asignar discrecionalmente. De
esta manera, los legisladores podan utilizar dichos recursos en proyectos
con alto rdito poltico. La eliminacin por decisin constitucional de
estos auxilios predeterminados y transparentes, en lugar de disminuir
la discrecionalidad y aumentar la eficiencia de los gastos del Estado,
dio lugar a transferencias de mayores montos y menos transparentes en
los aos subsiguientes. As, las transferencias, en vez de ser generales,
26 Vase Scartascini y Stein (2003). Arajo (1998) hace observaciones similares
para Ecuador, donde despus de que la reforma constitucional de 1994 elimi-
n la potestad del Congreso para cambiar las asignaciones presupuestales, los
legisladores encontraron otras formas para realizar transferencias especiales de
manera discrecional, por fuera de las asignaciones presupuestales.
27 Por supuesto, las sobreestimaciones no son responsabilidad slo del poder legis-
lativo. El poder ejecutivo tambin realiza sobreestimaciones de recaudacin que
le permitan generar un mbito mayor de negociacin al que las finanzas pblicas
le permiten. En el caso de Bolivia, estas sobreestimaciones han sido aun mayores
que las efectuadas por el Congreso. Por ejemplo, en ciertos aos se estimaron
las ganancias de eficiencia cercanas al 20% (mientras que las actuales ganancias
rondaron tradicionalmente el 3%).
28 El anlisis de este caso se basa en los estudios de Hommes (1996), Vargas (1999)
y Echeverri, et al. (2004). Para un anlisis completo del proceso de toma de
decisiones en Colombia, que explica las negociaciones entre el poder ejecutivo y
el legislativo, vase Crdenas y otros (2004).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 202
se volvieron personalizadas o negociadas, pues eran el resultado de la
negociacin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo para el apoyo
de ciertas leyes. Como consecuencia, el auxilio promedio por legisla-
dor entre el perodo 1968-1990 y 1998 se triplic. Los resultados de la
reforma resultaron muy distintos a lo previsto porque los auxilios eran
un objeto de transaccin poltica muy importante en las relaciones entre
el ejecutivo y el legislativo, dadas las caractersticas del proceso poltico
colombiano.
29
La importancia que adquirieron los auxilios en el debate
pblico llev a que el presidente Uribe incluyera la eliminacin de los
auxilios como un tema explcito de su campaa y en los 100 puntos de
su manifiesto democrtico.
30
El cumplimiento de las leyes de responsabilidad fiscal tambin presenta
un caso de estudio interesante. En teora, las leyes de responsabilidad
fiscal deberan proveer herramientas para mejorar los resultados fiscales
de los pases, pero esto no ha ocurrido en la prctica en algunos casos,
al menos en el corto plazo. La Ley de Solvencia Fiscal implementada en
Argentina en 1999, tena como objetivos principales contener el gasto
pblico, reducir el dficit fiscal y aumentar la transparencia fiscal. Los
principales componentes de la ley fueron un fondo anticclico, reglas
numricas fijas sobre el dficit y el gasto, reglas sobre procedimientos
presupuestarios y medidas para incrementar la transparencia.
31
Las metas
de la ley no fueron cumplidas: los dficit de 1999 y 2000 superaron los
lmites establecidos y la ley se modific para permitir un nuevo esquema
de disminucin del dficit. Sin embargo, en el 2001 el dficit fue casi
15 por ciento mayor que el nuevo lmite y ms de seis veces el lmite
establecido en la ley original para dicho ao.
32
29 Este episodio de la historia presupuestal colombiana es ilustrativo, pues la abo-
licin de una institucin presupuestal, considerada indeseable en un momento
dado, multiplic por ocho su valor, la convirti en ilegal y la forz a funcionar
por debajo de la mesa, sin rendicin de cuentas, ni asignacin de responsabilida-
des. Echeverri y otros (2004).
30 Presidente lvaro Uribe en su Manifiesto democrtico (2002, 7) Que haya au-
diencias pblicas para los reclamos regionales, pero no auxilios parlamentarios
que corrompen la poltica. Si los eliminamos, con cada 10 millones de pesos de
ahorro, podemos financiar una pequea empresa y crear dos puestos de trabajo.
31 Ver Gadano (2003). La ley no slo tuvo el apoyo del ejecutivo y de la bancada
oficialista en el Congreso, compuesta por el Partido Justicialista, sino tambin
de organizaciones privadas por las disposiciones tendientes a incrementar la
transparencia de las cuentas pblicas. Asimismo, al ubicarse dentro del esquema
conceptual de las reformas de segunda generacin impulsadas por el consenso
de Washington, era vista con agrado por las instituciones financieras internacio-
nales y los fondos de inversin.
32 Las dems disposiciones de la ley tampoco fueron cumplidas. Se continu pa-
gando por debajo de la lnea deudas correspondientes a gastos no devengados
con anterioridad. Las iniciativas relacionadas a reforma del Estado (los acuerdos
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 203
La razn de este fracaso fue la intencin de utilizar reglas fiscales
de carcter permanente que serviran para mejorar el comportamiento
fiscal de mediano y largo plazo para un propsito de ajuste coyuntural,
como respuesta a la crisis y las dudas sobre la sostenibilidad del rgimen
de convertibilidad y la solvencia fiscal argentina.
33
As, por ejemplo, la
utilizacin del fondo anticclico previsto en la ley para que la poltica
fiscal pudiera operar en forma estabilizadora, cambi a partir de la crisis
rusa de mediados de 1998. As, fueron eliminadas las clusulas de escape
previstas en las primeras versiones de la ley y se convirti al fondo en un
dispositivo que obligaba a desviar recursos de la recaudacin de impuestos
para acumularlos en una cuenta con la perspectiva de mantener el acceso
del pas a los mercados de financiamiento.
34
Por consiguiente, los cambios en las reglas no son condicin suficiente
para modificar los resultados cuando entran en conflicto con las reglas de
interaccin poltica de los agentes involucrados. Sin embargo, en algunos
casos, los cambios en las reglas pueden tener impacto porque modifican
sustancialmente el juego poltico. En el caso de Brasil, la introduccin de
la Ley de Responsabilidad Fiscal ha servido para mejorar los resultados
fiscales, no tanto por el efecto directo de los lmites al dficit, sino porque
tambin modific las relaciones de poder en el proceso poltico, particu-
larmente entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales.
Debido a la reforma constitucional de 1988, los estados adquirieron
una gran autonoma fiscal (y de endeudamiento) y los gobernadores gana-
ron una gran influencia en el proceso de toma de decisiones no slo a nivel
local sino tambin a nivel nacional.
35
Primero, dado que contaban con un
importante control sobre los recursos a nivel local, podan utilizarlos para
de programa y el Programa de Evaluacin de la Calidad del Gasto) carecieron
de resultados concretos. Por ltimo, las disposiciones para incrementar la trans-
parencia si bien propiciaron una mayor difusin de la informacin fiscal, no
han sido implementadas en su totalidad. Los datos financieros y de ocupacin
del sistema de recursos humanos no se han hecho pblicos en tiempo y forma,
ni tampoco el listado de beneficiarios de jubilaciones y pensiones, ni el estado
de cumplimiento de las obligaciones previsionales de empresas y personas. Ver
Gadano (2003).
33 Este rgimen de tasa de cambio fij la paridad (uno a uno) del peso argentino
con el dlar y estableci el pleno respaldo de la base monetaria con reservas
internacionales.
34 En su mayora, las reglas que se promulgan en Amrica Latina son ms duras
que las promulgadas en los pases desarrollados. Esta severidad busca generar
credibilidad macroeconmica por vas legislativas.
35 Los gobernadores de los estados fueron decisivos en la transicin a la democra-
cia y en la reforma de la Constitucin, que les otorg poderes fiscales, tributarios
y de provisin de diversos servicios. Esta autonoma haba llevado a un aumento
del endeudamiento de los estados, que lleg a poner en jaque al gobierno federal
cuando algunos gobernadores declararon la moratoria de sus deudas en 1998.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 204
favorecer las posibilidades polticas de los candidatos locales al Congreso
Nacional y con ello afectar las decisiones de los diputados y senadores
federales. Segundo, dado que contaban con autonoma financiera y no
tenan lmites al endeudamiento, podan afectar las polticas del gobierno
federal amenazando los objetivos de estabilidad macroeconmica del
presidente. El nuevo rgimen instaurado por la Ley de Responsabilidad
Fiscal cambi esta situacin, porque autoriz al gobierno federal a fijar
metas de recaudacin y de gasto, a limitar el gasto en salarios y a retener
las transferencias legales en el evento de incumplimiento de las obliga-
ciones de deuda de los estados. Las medidas limitaron el poder de los
gobernadores en el proceso de toma de decisiones de orden federal porque
perdieron la posibilidad de utilizar la amenaza de incumplimiento de sus
obligaciones de deuda como arma de negociacin y porque perdieron
control sobre ciertas partidas de gasto (y sobre el total del gasto) que
utilizaban para influir sobre los legisladores nacionales.
36
En general, las
restricciones numricas fortalecieron la autoridad del gobierno federal
y la centralizacin de las decisiones en materia fiscal.
No slo las reformas a las instituciones presupuestarias pueden afectar
el proceso presupuestario y los resultados fiscales. Tambin los cambios
en las reglas del juego poltico pueden tener efectos sobre el proceso
presupuestario. Por ejemplo, legislaturas ms fraccionadas o poderes
presidenciales ms restringidos, pueden dificultar el manejo fiscal. Las
reformas polticas en Paraguay, que incrementaron la transparencia del
proceso poltico a partir de reglas abiertas y ms transparentes, han
llevado a una mayor fragmentacin de los partidos polticos y la legisla-
tura, y con ello a una mayor dificultad para mantener las finanzas bajo
control.
37
Por tanto, cuando se introducen cambios a las instituciones
polticas se deben tener en cuenta los efectos potenciales en los resultados
fiscales, y de ser necesario, acompaarlas de reformas a las instituciones
presupuestarias que las compensen.
Conclusiones
Desde el perodo de democratizacin, y a raz de las crisis econmicas,
las reformas al proceso presupuestario han sido una prctica usual en
Amrica Latina. En cuanto a las instituciones presupuestarias, hubo
36 Otras medidas que operaron en la misma direccin fueron las privatizaciones de
empresas y bancos pblicos operados por los estados.
37 De una historia de presupuestos equilibrados hasta mediados de los noventa, se
pas a un dficit creciente hacia principios de la dcada, superando 4% del PIB
en el ao 2000. Para un anlisis detallado del caso de Paraguay vase Molinas y
Prez Lin (2005).
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 205
cambios en las reglas numricas, las de procedimiento y las de transpa-
rencia. Dentro de las restricciones numricas, se introdujeron lmites al
gasto, dficit y deuda, se introdujo la nocin de marcos plurianuales de
presupuesto y se establecieron lmites al endeudamiento (y en algunos
casos a la composicin del gasto) subnacional. En el caso de las reglas
de procedimiento, no se dieron cambios sustanciales en cuanto a la
relacin entre los distintos poderes. Sin embargo, s se dio de facto un
avance hacia la centralizacin de las decisiones presupuestarias en manos
del ministro de finanzas. La transparencia de las cuentas pblicas fue
uno de los temas en los que ms se trabaj durante el perodo, donde
la mayora de los pases tuvieron reformas. Si bien en algunos casos los
pases promulgaron reformas puntuales, en la mayora de los casos las
reformas estuvieron enmarcadas en las leyes de responsabilidad fiscal y
leyes de administracin financiera.
La persistencia de las debilidades fiscales indica que no basta con co-
nocer las buenas prcticas y que la aprobacin de leyes no es condicin
suficiente para superar los problemas fiscales de los pases. Primero,
las restricciones fiscales no han sido capaces de operar en el contexto
de alta volatilidad macroeconmica que caracteriza la regin. Por ello,
independientemente de las reglas, los dficit han sido superiores a los
esperados y establecidos en las normativas. Segundo, las instituciones
presupuestarias forman parte intrnseca del proceso de toma de decisio-
nes pblicas y como tal son una parte fundamental de las transacciones
del sistema poltico. Su aprobacin, implementacin y cumplimiento
dependen de los incentivos de los actores que interactan en el proceso
presupuestario. Por esto, restricciones a prcticas como la de los auxilios
parlamentarios pueden ser inefectivas mientras no se produzcan los
cambios necesarios en el proceso poltico e incentivos de los actores. Por
ltimo, es importante entender los efectos que las reformas del proceso
presupuestario pueden tener en el proceso de formulacin de las pol-
ticas en otras reas. Por ejemplo, el incremento del poder del ministro
de finanzas en la negociacin del presupuesto o en su ejecucin, puede
tener un efecto inmediato en los resultados fiscales, pero tambin en las
negociaciones de reformas en otras reas. Consecuentemente, cuando
se analiza la problemtica fiscal es fundamental contar con un enfoque
integral y de equilibrio general.
Resumiendo, las instituciones presupuestarias, como parte del marco
donde se toman las decisiones de gasto, son determinantes importantes de
los resultados fiscales y sus reformas pueden ayudar a conseguir ciertos
efectos buscados, como la disminucin del dficit. Pero estas institu-
ciones forman parte tambin de un proceso de toma de decisiones ms
complejo. Por tanto, quienes hacen recomendaciones de poltica deben
tener en cuenta que:
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 206
Mientras que estas reformas pueden ser necesarias, no siempre
son suficientes para lograr los resultados esperados.
En algunos casos, estas reformas pueden generar conflictos entre
distintos objetivos de polticas (por ejemplo, sostenibilidad versus
representatividad).
Mientras que algunas reformas pueden generar los resultados
buscados, pueden eludirse otras o tener efectos no deseados si no
modifican el esquema de incentivos predominante.
Las reformas al proceso presupuestario pueden alterar el proceso
de toma de decisiones polticas. Sus efectos pueden ser considera-
bles ya que el presupuesto es el terreno en el que se juegan muchas
decisiones de poltica pblica.
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Tendencias y resultados
de las reformas tributarias
Eduardo Lora
LAS INSTITUCIONES Y LAS POLTICAS TRIBUTARIAS han sido un campo activo de
reforma desde finales de los aos ochenta. Despus de varios aos de
ingresos tributarios en declive, causados por bajo crecimiento, alta infla-
cin y esfuerzos de recaudacin inefectivos, muchos pases empezaron a
adaptar sus sistemas impositivos, modernizando sus cdigos tributarios y
ofreciendo a los organismos de administracin de impuestos la autonoma
y los recursos para realizar su trabajo. A primera vista los resultados de
estas reformas no son muy alentadores: despus de todos estos esfuerzos,
los ingresos tributarios (sin incluir seguridad social) escasamente alcanza-
ron un promedio de 15,3% del PIB en toda la regin de Amrica Latina
en los primeros aos del presente decenio, en tanto que en la segunda
mitad de los aos ochenta la cifra fue del 14,4% y el promedio en los
pases desarrollados es de alrededor del 30%.
De todos los pases de la regin, solamente Argentina, Bolivia, Bra-
sil, Colombia y Repblica Dominicana han tenido xito en elevar los
recaudos en ms de tres puntos porcentuales del PIB. La mayor parte de
los pases ha podido lograr slo modestos aumentos, y seis pases han
experimentado reducciones. A pesar de todo, esta evaluacin superficial
resulta ser un error: el aparente estancamiento en los impuestos oculta
cambios profundos que los pases han tenido que hacer en sus regmenes
impositivos como respuesta a la globalizacin.
sta ha disminuido la capacidad impositiva a travs de varios canales:
ha forzado a los pases a recortar los aranceles de importacin y otros
gravmenes al comercio; ha inducido tasas impositivas ms moderadas a
los negocios y ha debilitado el potencial de gravamen de los ingresos de
capital personales, todo lo cual es consecuencia de la mayor movilidad
internacional de bienes, inversiones y capitales financieros. La mayor
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 210
participacin del sector privado en sectores antes reservados a empresas
de propiedad del Estado, como las del petrleo, la minera y los servicios
pblicos, ha hecho disminuir las rentas monopolistas que en parte se
traducan en ingresos tributarios de los gobiernos en algunos pases.
Bajo la presin de la globalizacin y de la privatizacin, los gobiernos
se han visto obligados a introducir reformas encaminadas a recuperar
o aumentar los recaudos tributarios para mantener el equilibrio fiscal y
macroeconmico. Esto hizo que el impuesto al valor agregado (IVA) se
convirtiera en el impuesto nmero uno en las agendas de reforma. En 2003
este impuesto gener ingresos que en promedio representaron el 5,2% del
PIB y fue ms de un tercio de los ingresos tributarios totales. A pesar de la
mayor movilidad de las bases impositivas, los impuestos sobre las rentas de
los negocios y de las personas han subido ligeramente (de 3,7% del PIB en
1990 a 4,2% en 2003), aun cuando todava son muy bajos comparados con
el promedio de los pases desarrollados en los que llegan al 12% del PIB.
La calidad del sistema tributario general mejor en forma sustancial,
en especial hasta mediados de la dcada de 1990. Pero el avance se ha
estancado y se ha introducido una nueva cosecha de impuestos muy dis-
torsivos, en especial el impuesto a las transacciones financieras que existe
ahora en siete pases, para satisfacer la necesidad de mayores ingresos
tributarios.
En el presente captulo se ofrece una visin general de las tendencias
principales de reforma tributaria en Amrica Latina desde finales de los
aos ochenta, empezando con una discusin de sus objetivos principales,
a la que le sigue una breve sntesis de los principales cambios efectuados a
los cdigos impositivos y a los sistemas de administracin tributaria, una
evaluacin de los principales resultados en campos como el recaudo, la
neutralidad, la progresividad y la capacidad de redistribucin. Concluye
el captulo con una lista tentativa de los retos para los prximos aos.
No se discuten aqu los impuestos y contribuciones de seguridad social,
que constituyen el tema del captulo 11.
1
Objetivos de la reforma tributaria
El principal objetivo de las reformas tributarias desde finales del decenio
de 1980 ha sido incrementar los ingresos tributarios sin incurrir en altos
costos para el gobierno.
2
Las reformas tributarias en dcadas anteriores
1 Sin embargo, en el cuadro 6.4 se encuentran datos a nivel de cada pas sobre
ingresos tributarios, incluyendo y excluyendo seguridad social.
2 Investigaciones tiles sobre recientes tendencias de reformas impositivas y re-
sultados en Amrica Latina son las de Shome (1999), Stotsky y WoldeMariam
(2002) y Tanzi (2003).
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 211
se orientaron tambin a elevar los ingresos tributarios, pero fueron menos
conscientes de las limitaciones de la administracin de impuestos, y en
cambio le dieron ms peso a otros objetivos, como la progresividad (Go-
ode, 1993). El imperativo de aumentar los ingresos desde los aos ochenta
fue una funcin de dos condiciones principales: primero, episodios de
alta inflacin en varios pases hicieron aconsejable restaurar el equilibrio
fiscal y evitar la financiacin monetaria de los dficit fiscales (para este
propsito, varios pases concedieron mayor independencia a sus bancos
centrales). Segundo, los aranceles a las importaciones (y en algunos casos
los impuestos a las exportaciones) dejaron de ser una fuente importante de
ingresos fiscales cuando todos los pases adoptaron polticas para liberar el
comercio internacional. En forma ms general, la estrategia de integracin
internacional limit las oportunidades de gravar el movimiento a travs
de fronteras de activos fsicos, recursos financieros e ingresos de todas
las formas movibles de capital, inclusive el capital humano. Dado que a
las polticas impositivas las motivaron principalmente la estabilizacin de
precios y la liberacin del comercio internacional, es apenas lgico que los
objetivos de la poltica tributaria hayan sido ms modestos.
Por supuesto, la obtencin de mayores ingresos (con la base impositiva
limitada por la globalizacin) no ha sido el nico objetivo impulsor de las
reformas tributarias. En consistencia con las tendencias internacionales
en el campo tributario (Goode, 1993 y Harberger, 1990), las reformas
propuestas por los gobiernos en Amrica Latina desde finales de los aos
ochenta se han orientado hacia el mejoramiento de la neutralidad y la
equidad horizontal, reduciendo el tratamiento diferenciado a los sectores
o fuentes de ingresos y limitando los incentivos y exenciones tributarias.
Las medidas encaminadas a la apertura econmica del comercio interna-
cional y las tendencias en la globalizacin han acentuado la necesidad de
estructuras impositivas que no distorsionen las decisiones de inversin
y de produccin. As y todo, en la prctica, el objetivo ha demostrado
ser elusivo por cuanto los cuerpos legislativos ms independientes, frag-
mentados y representativos (ver el captulo 2) son ahora ms sensibles
a la presin de grupos de intereses y a la diversidad de sus electores, lo
que ha llevado a exenciones y tratamientos especiales que van en contra
del objetivo de neutralidad.
3
En general, la neutralidad es coherente con el objetivo de facilitar
la gestin de los impuestos (y por tanto de reducir los costos unitarios
del recaudo), pero pocas veces es vlido lo contrario. De hecho, varias
reformas promovidas por los administradores de impuestos para facilitar
3 En Stein y otros (2005), captulo 8, se encuentra una discusin del proceso de di-
seo de polticas tributarias con estudios de caso de Brasil, Colombia, Paraguay
y Per.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 212
el recaudo con frecuencia han estado en conflicto con el objetivo de la
neutralidad. El ejemplo reciente ms significativo es el impuesto a las
transacciones bancarias (que produce un impuesto en cascada que afecta
en desproporcin a las actividades menos integradas verticalmente y a
las que tienen un bajo valor agregado por transaccin). Lo mismo es
igualmente vlido para los tradicionales impuestos indirectos selectivos
a ciertos bienes de consumo, como el tabaco, las bebidas alcohlicas y
los combustibles (impuestos que pueden justificarse porque ayudan a
hacer contrapeso a externalidades adversas). En las dos dcadas pasadas,
algunas prcticas administrativas adoptadas con frecuencia con el inters
de modernizar la administracin tributaria, en realidad han debilitado
la neutralidad y la equidad horizontal. Ejemplos de lo anterior incluyen
las retenciones de impuestos, los sistemas impositivos simplificados para
microempresas y los impuestos sobre los activos y otros ingresos basados
en ingresos imputados. Se ha sugerido, de hecho, que se ha abusado de
estos mecanismos a tal grado que han deteriorado el objetivo principal
de incrementar los recaudos (Shome, 1999).
Varios autores han observado con preocupacin el aparente abandono
de los objetivos de redistribucin en las polticas tributarias en Amrica
Latina (Agosn y otros, 2004; Lledo, Schneider y Moore, 2004). Esta
tendencia se ha generalizado en el mundo en desarrollo y entre las bue-
nas prcticas prescritas por los consultores internacionales de impuestos
(Goode, 1993). En el pasado, pareci estar justificado el optimismo sobre
la capacidad de los sistemas tributarios de alcanzar la redistribucin del
ingreso por la experiencia de la posguerra de los pases europeos. Pero
este punto de vista se desvaneci cuando aument el reconocimiento de
que las administraciones de impuestos de los pases en desarrollo tenan
limitada capacidad de manejar esquemas impositivos profundamente
progresivos en entornos polticamente adversos en los que, en la prctica,
las lites pueden debilitar la aplicacin del mecanismo de redistribucin.
Vale la pena anotar que las peores distribuciones de ingreso suelen ser
las de pases en desarrollo en los que las cargas de impuestos efectivos
son las ms ligeras (Agosn y Machado, 2004).
En el pasado, esta correlacin se habra utilizado para promover
sistemas de impuestos ms progresivos; ahora, sin embargo, es ms pro-
bable que se interprete como evidencia de los problemas administrativos
y polticos que encuentran las polticas de impuestos en sociedades en
las que los ingresos y la riqueza estn muy concentrados. Aun as, como
se argumenta ms adelante, la progresividad de una estructura de im-
puestos (esto es, la incidencia del impuesto segn niveles de ingreso) no
debe confundirse con su capacidad de redistribucin, pues esta ltima
depende no slo de la incidencia sino sobre todo del tamao del gasto
pblico financiado con ingresos impositivos.
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 213
Caractersticas clave de las reformas tributarias
Cabe hacer un breve resumen de las reformas introducidas a los prin-
cipales impuestos y sistemas de administracin de impuestos, antes de
evaluar sus efectos sobre los ingresos y otras dimensiones del sistema
impositivo.
Aranceles
A diferencia de otras reformas tributarias discutidas en el presente captu-
lo, que son promulgadas por las legislaturas, las reformas a los aranceles
de importacin, en la mayor parte de los pases, son responsabilidad de
la rama ejecutiva. Entre mediados de los aos ochenta y mediados de
los noventa, todos los gobiernos de Amrica Latina lanzaron programas
para la apertura de sus economas al comercio exterior, usualmente como
parte de una estrategia ms integral encaminada a reducir la inflacin,
incrementar la competencia en los mercados internos y atraer nuevas
inversiones, con el ltimo fin de aumentar la productividad, el empleo y
los niveles de ingreso.
4
Las tasas de los aranceles cayeron de un promedio
de 49% antes de las reformas, a cerca de 13% a mitad de los aos no-
venta, y la dispersin se redujo en forma significativa. Hacia 1995 todos
los pases tenan tasas de promedios de aranceles de menos de 20% (ver
el cuadro 6.1).
5
Estos recortes en los aranceles fueron mayores para los
productos industriales que para los agrarios, que muchos pases todava
protegen con aranceles altos, o variables dependiendo de las condiciones
de los precios. Con todo, los altos aranceles a los productos agrcolas no
son una fuente significativa de ingresos tributarios, pues son esencial-
mente proteccionistas. Aunque las reducciones en los aranceles fueron
sustanciales, los ingresos por los mismos disminuyeron en promedio
slo 0,8% del PIB desde finales de la dcada de 1980 a 2000-2003 (de
2,6% del PIB a 1,8% del mismo) porque las relaciones de importacin
aumentaron en forma sustancial en el perodo y se aplicaron tasas aran-
celarias estndar de manera ms efectiva, al tiempo que se redujeron las
exenciones, las lagunas en la legislacin fiscal y la evasin. (Con todo,
la proliferacin de acuerdos comerciales en el decenio de 1990 afect
tambin las tasas arancelarias efectivas). Para algunos de los pases ms
4 El grado al que se lograron estos objetivos ha sido tema de intenso debate. Para
apreciaciones globales de la discusin, vanse Edwards (1995, captulo 5), BID
(2004a, captulo 5), Lora y Panizza (2002) y Stallings y Peres (2000).
5 Ver el captulo 10 del presente libro en donde se encuentra una discusin de las
implicaciones institucionales de las restricciones al comercio y de su liberacin.
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 215
pequeos y abiertos, como Honduras y El Salvador, las reducciones
arancelarias representaron prdidas mucho mayores de ingresos (2,7%
y 2,2% del PIB, respectivamente).
Impuestos sobre las utilidades y ganancias de capital
de las empresas
Los impuestos corporativos han sido un objetivo importante de las
reformas desde mediados de los aos ochenta. Los cambios ms gene-
ralizados y drsticos fueron las menores tasas sobre las utilidades de las
empresas, que tpicamente cayeron de 43% en 1985 a 34% en 1990,
para finalmente estabilizarse en 30%.
6
Con el fin de no desalentar la in-
versin extranjera, se tendi a fijar las tasas por debajo de la tasa mxima
de Estados Unidos (39,6% desde la reforma de 1986 y en la actualidad
35,0%). Como resultado, las reducciones de tasas tendieron a darse en
forma pareja entre los pases y a estabilizarse con el tiempo. Entre 1988
y 1995, las tasas impositivas para los negocios se modificaron 1,6 veces
en promedio por cada pas; pero en los siete aos siguientes, el cambio
promedio por pas fue de 0,4 veces y mucho ms pequeo. De modo
que, durante los aos noventa el margen de accin para ajustar las tasas
tributarias a los negocios se estrech en forma considerable. Como poda
esperarse, proliferaron los cambios en otros campos.
El nfasis en la neutralidad del sector, que haba constituido el signo
distintivo de la primera ola de reformas tributarias a los negocios hasta
los primeros aos de la dcada de 1990, tendi a declinar desde entonces.
Por ejemplo, en Amrica Central era comn descartar impuestos al capital
extranjero en zonas francas (o de procesamiento de exportaciones) donde
se haban establecido plantas de ensamblaje con el sistema de maquila y en
sectores como el turismo, la minera y la pesca. (Con mucha frecuencia,
esto en la prctica constituye una transferencia de ingresos a los pases
de origen porque los pagos de impuestos a otros pases se deducen de
los que se deben en el pas de origen, como es el caso en Estados Unidos
[Agosn y otros, 2004]). Exenciones del impuesto sobre los ingresos en
industrias del sector primario son bastante comunes en Amrica Latina
(ver el cuadro 6.2).
Los beneficios corporativos se gravan usualmente en la mayora de los
pases de Amrica Latina como cualquier otro ingreso. Pero en Bolivia,
Paraguay, Per y los pases centroamericanos con excepcin de Honduras,
se gravan con menores tasas, cuando se gravan. En varios casos (Bolivia,
6 Para evitar el sesgo debido a observaciones extremas, estas cifras se refieren a las
medianas de los 18 pases en consideracin.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 216
Pas
Incentivos
tributarios
horizontales
Incentivos tributarios a sectores
especficos
Incentivos tributarios a
regiones particulares
Argentina Minera, silvicultura
Bahamas X
a
Hotelera, servicios
financieros, licores y cerveza
Barbados X
b
Servicios financieros, seguros,
tecnologa de la informacin
Belice X Minera
Bolivia Minera
Brasil X
c
Chile X
d
Silvicultura, petrleo,
materiales nucleares
X
Colombia X
e
Costa Rica Silvicultura, turismo
Repblica
Dominicana
Turismo, negocios del agro
Ecuador Minera, turismo
El Salvador
Guatemala
Guyana Negocios del agro
Hait X
f
Honduras
Jamaica Industria cinematogrfica,
turismo, bauxita, aluminio,
construccin de fbricas
Mxico X
g
Silvicultura, industria
cinematogrfica, transporte
areo y martimo, industria de
publicaciones
Nicaragua Turismo
Panam Turismo, silvicultura
Paraguay X
h
X
i
Per Turismo, minera, petrleo X
j
Trinidad y
Tobago
X
k
Hotelera, construccin
Cuadro 6.2 Incentivos tributarios a la produccin e inversin, aos
alrededor de 2000
(Contina en la pgina siguiente)
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 217
Fuente: BID, 2001.
Notas:
a. Los ingresos y las importaciones para proyectos de inversin estn libres de impuestos.
b. El incentivo tributario es para inversionistas extranjeros. Las empresas extranjeras se
gravan con una tasa significativamente inferior a la tasa para las empresas locales.
c. Existen incentivos en impuestos federales a la inversin para las regiones del nororiente
y del Amazonas.
d. Hay dos formas horizontales principales de incentivos tributarios a la inversin (incluyendo
reinversin de beneficios): 1. Se garantiza la depreciacin acelerada para nuevos activos
fijos adquiridos localmente y para activos fijos importados. 2. Los impuestos sobre los
ingresos personales e impuestos adicionales se aplican slo cuando se distribuyen los
beneficios.
e. Hay dos regmenes de impuestos especiales que favorecen regiones particulares afectadas
recientemente por desastres naturales, a saber: la Ley Pez y la Ley Quimbaya. La primera
se aplica a las zonas afectadas por la inundacin del ro Pez en 1995 y la segunda a la
zona productora cafetera afectada por el terremoto de enero de 1999.
f. Hait cuenta con un esquema integral de refugio fiscal.
g. Mediante el Programa de Promocin Sectorial (Prosec), las empresas de 22 industrias
del sector manufacturero pueden importar bienes a tasas preferenciales utilizables en
el sector manufacturero respectivo para la produccin de bienes finales, sean para el
mercado exterior o el domstico.
h. Paraguay ofrece refugio fiscal con duracin de cinco aos para las nuevas inversiones.
i. La duracin del refugio fiscal mencionada en la nota h es mayor (10 aos) si la empresa
que hace la inversin se localiza en los departamentos de Guair, Caazap, Neembec
o Concepcin, o en la Regin Oriental.
j. Las empresas manufactureras que operan en provincias fronterizas y en la regin
amaznica estn exentas del impuesto sobre los ingresos, el IVA y los impuestos
indirectos.
k. Trinidad y Tobago garantiza refugio fiscal integral de hasta 10 aos.
l. Existe exencin tributaria sobre beneficios reinvertidos en empresas manufactureras,
actividades granjeras e instalaciones hoteleras. En adicin, existe una exencin parcial de
impuestos sobre el capital por medio del cmputo del valor fiscal del equipo industrial
al 50%.
m. Las nuevas inversiones en industrias manufactureras, agricultura, pesca, cultivos de peces,
ganadera y turismo reciben una rebaja en impuestos del 20%. En adicin, el impuesto
a las ganancias de capital es del 1%.
n. Las nuevas inversiones en produccin de hidrocarburos tienen una rebaja del 8% en
impuestos. Las compras de equipo de capital y servicios para nuevas inversiones en
petrleo, minera, agricultura y pesquera estn exentas del impuesto de ventas al por
mayor.
Pas
Incentivos
tributarios
horizontales
Incentivos tributarios a sectores
especficos
Incentivos tributarios a
regiones particulares
Uruguay X
l
Hidrocarburos, imprenta,
navegacin, silvicultura,
industria militar, aerolneas,
peridicos, difusores de
radio y TV, teatro, industria
cinematogrfica
Venezuela X
m
Hidrocarburos y otros sectores
primarios
n
(Continuacin cuadro 6.2)
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 218
Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Per), las reformas que empezaron
a mediados de los aos ochenta iniciaron o reforzaron un tratamiento fa-
vorable de los beneficios corporativos y solamente en Nicaragua se movi
la reforma en direccin opuesta (Stotsky y WoldeMariam, 2002).
Para facilitar la administracin de los impuestos a los negocios, varios
pases han tenido por mucho tiempo sistemas de ingresos presuntivos
calculando los pagos de impuestos mnimos sobre ingresos como porcen-
tajes de la propiedad de activos. Otra herramienta corriente utilizada para
hacer expeditos los recaudos es la retencin de una fraccin de ingresos
del negocio a cambio de obligaciones tributarias futuras. La efectividad de
estos mecanismos tendi a bajar en los aos noventa, pues los impuestos
sobre los activos se modificaron con mucha frecuencia o se abolieron en
algunos pases y se redujeron en general las tasas de retencin sobre los
pagos de beneficios corporativos y las remesas extranjeras de dividen-
dos, intereses y regalas (Agosn y otros, 2004; Shome, 1999, y Stotsky
y WoldeMariam, 2002).
Impuestos a los ingresos personales
La reforma ms importante de impuestos a los ingresos personales fue
la reduccin de las tasas mximas, cuya tendencia fue similar a la de los
impuestos a los negocios, si bien ms pronunciada. La tasa marginal
mxima sobre los ingresos individuales cay de una tasa mediana de 50%
en 1985 a 34% en 1990 y a 29% en 2001 (subiendo en 2004 a 30%).
Aun cuando menores tasas han significado menor dispersin de tasas
impositivas entre los pases, las disparidades en las tasas de impuestos a
los ingresos personales son mayores que en las tasas de impuestos a los
negocios. Los cambios en las tasas mximas han sido menos frecuentes,
declinando de un promedio de 1,8 cambios por pas en el perodo 1988
y 1995 a 0,7 cambios por pas entre 1995 y 2002.
A pesar de la apreciable cada en la tasa mxima de impuestos a
los ingresos personales, las estructuras tributarias mantienen aspectos
progresivos significativos: existen exenciones para niveles mnimos de
ingresos individuales y las tasas difieren segn los montos de ingresos
gravables. El monto de ingreso personal exento de impuestos subi de un
promedio de 60% del PIB per cpita a mediados de los aos ochenta, a
230% en 2001 (ver el cuadro 6.3); ms an, se redujeron los niveles de
ingresos gravados con tasas mximas. En promedio, a mediados de los
aos ochenta, la tasa mxima se aplicaba slo cuando los contribuyentes
declaraban ingresos que eran 121 veces superiores al PIB per cpita; estos
umbrales disminuyeron a unas 20 veces el PIB per cpita en 2001. En
teora, estos cambios tendieron a hacer ms progresivas en general las
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 219
Fuente: Stotsky y WoldeMariam, 2005.
Nota: = no disponible.
Cuadro 6.3 Niveles de exencin de impuestos a los ingresos
personales y niveles mnimos de ingresos gravados con la tasa mxima
(mltiplos del PIB per cpita)
Nivel de exencin personal
Niveles mnimos de ingresos
gravados con la tasa mxima
Amrica Latina 1985 1997 2001 1985 1997 2001
Argentina 0,8 1,2 1,7 21,4 14,5 16,5
Bolivia 1,0 10,1
Brasil 0,3 2,1 1,5 10,1 4,2 3,1
Chile 0,2 0,1 0,1 2,8 1,3 1,2
Colombia 0,0 2,7 4,1 20,5 12,0 16,6
Costa Rica 1,2 1,1 0,8 1,4 5,6 3,7
Ecuador 0,4 1,8 2,4 29,2 22,7 8,3
El Salvador 1,4 1,2 171,7 12,7 11,0
Guatemala 0,9 6,3 5,0 356,0 17,5 22,5
Honduras 0,0 5,2 3,6 600,4 103,4 36,0
Mxico 0,7 0,1 0,1 21,3 5,0 44,0
Nicaragua 1,7 6,6 7,7 56,9 47,4 61,2
Panam 0,3 0,9 0,9 89,0 63,1 57,8
Paraguay 0,5 10,4
Per 2,6 2,9 20,1 22,3
Repblica
Dominicana
1,1 0,1 2,3 413,5 34,3 5,8
Uruguay
Venezuela 0,0 0,0 0,0 0,0
Promedio 0,6 2,1 2,3 121,0 24,2 20,7
tasas aplicables a los ingresos personales. (As y todo, la progresividad
dentro de los grupos de ingresos inferiores y superiores se redujo al
considerarlos por separado). El aumento en las exenciones personales
tendi a contraer el universo de los contribuyentes, lo que facilit la
administracin tributaria sacrificando poco o ningn ingreso.
Algunos aspectos de la reforma se encaminaron, con escaso xito, a
reducir las exenciones, las rebajas y los tratamientos especiales otorgados
a clases especficas de ingresos personales, que en conjunto restringen
severamente la efectividad de los impuestos. Estos impuestos siguen estan-
do integrados en forma deficiente en muchos pases por la dependencia
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 220
de mecanismos de retencin que diferencian entre fuentes de ingresos y
que otorgan diversas exenciones, en especial a rendimientos financieros
y beneficios corporativos (Agosn y otros, 2004).
Impuestos al consumo: IVA e impuestos indirectos
En los aos ochenta y principios de los noventa, el remplazo de los
impuestos en cascada a las ventas por el IVA constituy la reforma tri-
butaria ms significativa en Amrica Latina y el Caribe. En 1995 estaban
vigentes sistemas con IVA en 21 de los 26 pases de la regin. En teora,
se cobra el IVA en cada etapa de la produccin y la distribucin, pero
los impuestos pagados sobr