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En muchas zonas andinas del país se pueden apreciar los signos de la pobreza rural,
En muchas zonas andinas
del país se pueden apreciar los signos
de la pobreza rural, pero también una persistente brecha de
desigualdad. En muchos casos, los agricultores comparten las labores
del campo con otras actividades no agrarias.
Foto archivo Cepes

Mesa redonda

Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres?

Las limitaciones de medir «pobres monetarios»

Fernando Eguren y Ricardo Marapi

Según el reciente informe del Instituto Nacional de Estadística e Informática, la pobreza monetaria 1 se ha reducido a 23.9% en 2013, y la pobreza rural a 48% (ver el artículo «Los factores no visibles de la reducción de la pobreza rural», en esta edición). Pero ¿la medición moneta- ria es la mejor forma de evaluar la situa- ción de la pobreza en el país? ¿De qué pobreza estamos hablando? Una de las principales revelaciones del informe es que la pobreza se ha reducido en varios departamentos y ha aumentado en otros. Empero, la crítica fundamental se dirige al método de medición moneta- ria y a la poca prioridad que se les da a otros tipos de medición, como la multidi- mensional, que permite enfocar, en mayor detalle, la situación social de la pobreza y las grandes brechas de desigualdad. En la presente mesa redonda de La Re- vista Agraria (LRA), estos y otros aspec- tos son analizados por varios investigado- res especializados en el tema de la pobreza y el desarrollo rural: el economista César Sotomayor Calderón, actual viceministro de PolíticasAgrarias del Ministerio de Agri- cultura y Riego (Minagri); el economista Richard Webb Duarte, director del Institu-

to del Perú, de la Universidad de San Mar- tín de Porres; la socióloga María Isabel Remy, investigadora del Instituto de Estu- dios Peruanos (IEP); y el economista Fran- cisco Santa Cruz Castello, consultor espe- cializado en temas de descentralización y desarrollo regional.

LRA: ¿Cuál es el sentido real e ideo- lógico que existe detrás del concepto de pobreza que en la actualidad se maneja en el país? ¿Quiénes definen ese con- cepto y qué es lo que están midiendo? María Isabel Remy: El concepto de po- breza es parte del paquete que nos dejó la década de los noventa. El ajuste es- tructural en esa década, elimina algunos términos de nuestro vocabulario, intro- duce otros o les da otro significado. El concepto de desarrollo fue eliminado; hoy se habla de crecimiento. Todos los textos se refieren al modelo de creci- miento. En la actualidad, cuando una so- ciedad en proceso de crecimiento nece- sita medir cuánto está mejorando la vida de los demás, nadie pone en discusión qué quiere decir ser pobre. En México, por ejemplo, no se usa una línea de po- breza, sino una línea de bienestar, y se

identifica quiénes están en una situación de bienestar y quiénes no. La diferencia entre la línea de bienestar en México y la línea de pobreza del Perú es impresionan- te. En el primero, la línea de pobreza rural es de US$124.34 por persona al mes, mien- tras que en nuestro país, en el área rural, la línea es de US$78.28. En México, en el área urbana, se considera que hay bien- estar si se logra un ingreso mensual indi- vidual de US$196, mientras que en el Perú basta alcanzar los US$113. O ellos son más exigentes o nosotros no lo somos. Otro término importante hoy es focalización. El que está focalizado como «no pobre» no tiene derecho a pedir programas so- ciales, transferencias, etc. Pensemos en un taxista o un microbusero que trabajan diecisiete horas al día y que con las jus- tas superan esa línea de pobreza: no pue- den permitirse pagar un Seguro Integral de Salud; si tienen un accidente, al día siguiente se vuelven pobres. ¡Pero esas personas fueron calificadas como «no pobres»! Pueden caer nuevamente en la pobreza porque el nivel de precariedad de sus vidas es total. Ante ello, pensar en bienestar implicaría decir cuánto es el ingreso equivalente a ocho buenas ho-

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ras de trabajo, la capacidad de mantener- se allí, de pagar un seguro de salud,

ras de trabajo, la capacidad de mantener- se allí, de pagar un seguro de salud, una pensión de vejez, etc., pero esto no se mide. No hay un debate social sobre este tema, y tendría que haberlo: ¿qué cosa es estar en una situación de bienestar? Richard Web: En general, prefiero evi- tar discusiones sobre las definiciones; me parece mucho más importante enten- der los procesos y las causas de la po- breza. Hay un alto grado de subjetividad valorativa en estas definiciones: en lu- gar de hablar del problema, se termina hablando de que uno prefiere una defini- ción u otra, y eso no ayuda para enten- derlo y enfrentarlo. Yo quisiera que hu- biera más conciencia sobre lo crudo y aproximativo que son todos esos núme- ros. Debido a la misma importancia polí- tica que ha ganado el tema, se ha creado una especie de necesidad de hacer un seguimiento cada año y de hablar de números ¡hasta con decimales! Todo eso se vuelve surrealista y se genera un mon- tón de discusión política sobre cosas que son irreales. Si uno quiere tener una aproximación cuantitativa al problema, hay que aceptar que la única forma de hacerlo es en plazos largos. En el caso de las encuestas hay un margen de error grande, especialmente cuando uno ve detalles como las diferencias regionales. Además, la misma data está sujeta a tre- mendos errores en sus reportes; por ejem- plo, ni los pobres ni los ricos confiesan todos sus ingresos, y todos sabemos eso. Sin embargo, llegan los datos y los tratamos como si fueran una verdad pre- cisa. Muchos comentarios sobre la po- breza se concentran en cifras como 5.7% o 5.3%, cuando, en verdad, son detalles irreales; pero no veo una discusión so- bre las causas de la pobreza. Francisco Santa Cruz: Más que dis- cutir una definición de pobreza, debería- mos preguntarnos: ¿qué visión de desa-

se tiene en la

cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza».

María Isabel Remy: «

rrollo está detrás de la idea de que hay que superar la pobreza?, ¿a qué enfoque de desarrollo aludimos cuando decimos que hay que luchar contra la pobreza? Más allá de las cifras y de la magnitud que ellas revelan, de lo que se trata es de discutir la sostenibilidad y la permanen- cia del proceso de su reducción; pero antes de esa discusión, debemos deve- lar qué hay detrás de esta concepción de pobreza y de la lucha por superarla. Por eso es importante comparar el concepto de pobreza monetaria con el de pobreza multidimensional. La medición moneta- ria es necesaria porque logra vincular el problema con el mercado, con la capaci- dad de generación de ingresos. Sin em- bargo, la visión multidimensional de la pobreza va más allá del aspecto puramen- te económico, pues nos remite a una vi- sión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente. Bajo ese enfoque, la pobreza viene a ser una pri- vación de esas capacidades y oportuni- dades, una especie de ausencia de liber- tades para que la gente decida qué hacer con su vida y qué oportunidades apro- vecha; por eso es importante medir la pobreza desde ese punto de vista multi- dimensional. El Programa de las Nacio-

nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) incluye en sus informes de desarrollo humano, desde el año 2010, un cálculo del índice de la pobreza multidimensio- nal. En general, las mediciones multidi- mensionales de pobreza permiten poner en perspectiva el conjunto de limitacio- nes estructurales que afectan la vida de la gente; por ejemplo, muestran la trama de relaciones sociales y quiénes están incluidas o excluidas de ellas. Una medi- ción multidimensional de la pobreza tam- bién permite entender cómo el conjunto de las relaciones sociales y políticas —el papel de la política pública y la par- ticipación en las decisiones— tiene im- portancia en la vida de la gente. César Sotomayor: La definición de pobreza y la forma de medirla tiene varias aproximaciones; varios estudios demues- tran que hay una fuerte relación entre pobreza y desigualdad: se han observa- do mejores resultados en la reducción de la pobreza en países que registran meno- res índices de desigualdad. Por eso es importante no perder de vista la evolu- ción que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el cre- cimiento económico. También es impor- tante identificar las causas de la pobreza desde un punto de vista económico: esta se explica por la falta de activos y, en el caso de los pequeños productores rura- les, principalmente por la falta de oportu- nidades para valorizar sus propios acti- vos. Ponerlos en valor les permitiría ge- nerar ingresos económicos y llevar una vida digna. Y no solo me refiero a los acti- vos productivos. Un problema que arras- tra nuestro país es la deficiencia histórica de nuestro sistema educativo: a las evi- dentes diferencias que se han ido gene- rando entre la educación privada y la pú-

se han ido gene- rando entre la educación privada y la pú- César Sotomayor: « es

César Sotomayor: «

es importante no

perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los

resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el crecimiento económico

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blica, se suman las brechas de calidad entre la educación urbana y la rural. El medio rural —donde se encuentra la ma- yor parte de los pobres— no solo parte con una situación más desfavorable, como una mayor tasa de analfabetismo, sino que la educación, cuando llegaba a ellos, era de menor calidad. Todo esto ha contribui- do a perpetuar las brechas en perjuicio de los pobladores rurales, mayoritariamente dedicados a la agricultura en pequeña es- cala. Por otro lado, quiero destacar el con- junto de iniciativas que relievan la impor- tancia del patrimonio cultural y natural para mejorar las condiciones de vida de la po- blación rural: es una propuesta de desa- rrollo territorial con identidad cultural. En conclusión, la pobreza es el resultado de dos fenómenos: la falta de activos y la falta de capacidades. Para atacarla desde sus causas más profundas, se requieren políticas integrales y multisectoriales.

LRA: A partir de estas definiciones de pobreza, donde las dimensiones económi- cas, sociales, políticas, culturales y te- rritoriales están entrelazadas, ¿cuáles son sus principales causas en el Perú? M. Remy: Luego del informe del INEI, lo que se ha estado discutiendo no es cuáles son las causas de la pobreza, sino cuáles son las causas de su reducción, y es curioso que esto último sí esté en dis- cusión. Me ha sorprendido encontrar muchos artículos donde se relaciona la sostenibilidad de la reducción de la po- breza con la variación de los precios de los minerales; con qué tanto China va a aminorar el ritmo de su desarrollo. Esto supone decir que «la reducción de la pobreza viene por efecto del crecimiento económico directo». Incluso hay quie- nes afirman: «Si se crece un punto, se reduce un punto de pobreza», pero esto no es tan evidente, pues la pobreza tiene expresiones muy diversas: personas con carencias en el acceso o en el uso de servicios, o en la reafirmación de sus derechos, etc. Por lo general, se tiene en

la cabeza el discurso de que el crecimien-

to económico chorrea y, de manera siste- mática, reduce la pobreza. Aquí hay una

pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimien- to económico y reducción de la pobreza. Se afirma que, con el crecimiento econó- mico, la gente tiene más y mejor empleo

y la sociedad reproduce su propio creci-

miento. ¡Eso no es cierto! ¿Por qué se

su propio creci- miento. ¡Eso no es cierto! ¿Por qué se está reduciendo la cantidad de

está reduciendo la cantidad de gente por debajo de la línea de pobreza? El empleo

calidad simplemente con un crecimiento de los gastos: este tiene que acompañar-

es, ciertamente, un factor, pero luego in- tervienen también otras condiciones: las empresas —como el sector microempre- sarial, que trabaja quince horas al día— han ido creciendo y tienen un mejor mer- cado y sus trabajadores pasan, aunque precariamente, esta línea teórica de po-

se de una voluntad política por tener una secundaria de calidad. La reducción de la pobreza no se logra mecánicamente con crecimiento económico: eso es lo que tenemos que meternos en la cabeza. F. Santa Cruz: No se trata de absoluti- zar el crecimiento como el factor mágico

breza. Luego está el gasto público, tanto

y

totalizante que reduce la pobreza, pero

en transferencias como infraestructura,

tiene su lugar. El crecimiento tiene efec-

que incide en el incremento del ingreso salarial rural, que también es muy preca-

tos diferenciados sobre distintos grupos sociales y distintos territorios. Según las

rio. A ello se agregan las transferencias y las inversiones que mejoran la conecti- vidad, como las carreteras —tema estu- diado por Richard Webb—, lo que facili- ta a la gente llevar y circular productos, encontrar mercados, etc., aunque hay sectores que tienen muchas más dificul- tades para vincularse a este dinamismo

últimas cifras, la pobreza en la sierra rural está por encima del 50%. Con el actual estilo de crecimiento necesitaríamos aproximadamente veinte años para redu- cir la pobreza en la sierra rural; o sea, esto se lograría más allá del año 2030. Ahora bien, es probable que en los años siguientes la economía peruana ingrese

económico. También hay problemas de

a

un ciclo descendente de largo plazo y,

calidad de educación, y no solo en la educación primaria. Un poblador rural necesita mejorar su productividad, apro- vechar mercados, etc., y para ello nece- sita capacitación. El acceso y cobertura de la educación secundaria ha mejorado de manera notable, pero los niveles en calidad son ínfimos. El Estado no va a producir una educación secundaria de

además, que las próximas dos décadas sean de inevitable aceleración de los im- pactos del cambio climático, con efectos en el crecimiento. Si es así, tendríamos una perspectiva muy complicada para lograr reducir la pobreza en la sierra ru- ral. También interfieren factores pertur- badores, asociados al cambio climático. Esto no significa abandonar la importan-

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El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversación con los participantes de nuestra
El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversación
con los participantes de nuestra mesa redonda, y con la intervención, vía
Skype, del viceministro Sotomayor. Uno de los consensos principales fue
la necesidad de implementar políticas para enfrentar la actual brecha de
desigualdad entre lo urbano y lo rural.
Foto Ricardo Marapi

cia del crecimiento, pero hay que hacer un esfuerzo por dotarle de otras caracte- rísticas bastante más inclusivas que las que tiene en la actualidad. C. Sotomayor: Efectivamente, este des- igual avance de la lucha contra la pobreza demuestra que el crecimiento no basta para generar un impacto positivo homogéneo, pero coincido con Francisco Santa Cruz en que no tenemos que ser injustos con el crecimiento económico, pues —aunque diferenciado— sí tiene un efecto positivo en la reducción de la pobreza. Existen ex- periencias de proyectos y programas que han mostrado que cuando se hace un tra- bajo de transferencia de capacidades y de valoración de los activos de las familias

rurales focalizadas (agua, suelos y pastos), ello contribuye a acelerar su crecimiento. Este tipo de producción de bienes y servi- cios públicos, rurales o agrarios, son inter- venciones con un potencial de alta renta- bilidad social y que contribuyen al desa- rrollo. El estudio de Webb, sobre conecti- vidad, muestra que con la inversión en in- fraestructura y en conectividad, las fami- lias pueden acercarse en condiciones más favorables al mercado. Los esfuerzos que ahora el Estado está haciendo están enca- minados a eso: a lograr una dotación de activos, de bienes públicos, de servicios públicos agrarios, como el incremento de la sanidad, la innovación tecnológica, los servicios de información, el apoyo a la for-

los servicios de información, el apoyo a la for- Richard Webb: «Históricamente, en el Perú, la

Richard Webb: «Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando».

malización de los derechos de propiedad

sobre la tierra, etc. Este tipo de inversiones es el que debería ayudar, con el tiempo, a la reducción de la pobreza y al desarrollo de la sociedad rural. R. Webb: Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de

dos factores básicos: la bajísima produc-

tividad en el campo y la distribución del

poder. Esa combinación ha sido sosteni- da durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando. La historia del siglo

XX es la historia de esa transformación,

en donde se ha combinado una gradual democratización —que tuvo un salto adicional impactante con la descentrali- zación— y el desarrollo del mercado. Si queremos entender el problema de la ac-

tual pobreza rural, desde una forma cons-

tructiva y útil, deberíamos tener esa pers- pectiva, con el fin de mejorar lo que se viene haciendo y acelerar esa reducción. Si miramos solo los últimos seis años, el crecimiento del ingreso de las familias ur-

banas ha sido de 2.5% al año, y en las fami-

lias rurales ha sido de 6.6% al año, según

las estadísticas del INEI. Veo esos núme-

ros y pienso: ¿qué está pasando en las

áreas rurales para que se genere un creci- miento tan alto? Si la economía urbana cre- ce solamente un 2.5%, ¿cómo la economía rural crece a más del doble? Un factor im- portante es este fenómeno, casi repentino y excepcional, de conexión, en especial los caminos, y que se continúa dando. La se- gunda revolución comunicativa fue la lle-

gada del teléfono, y recién estamos empe- zando a ver sus resultados. Además, la elec- tricidad también es una forma de distribu- ción de enorme potencialidad productiva. Igualmente, hay otra dimensión de conec- tividad que debería ser más estudiada: la conectividad cultural, basada en la masifi- cación de la educación primaria y secun- daria, la masificación del DNI y de las co- municaciones. Todo ello genera un país que

está compartiendo el conocimiento, infor-

maciones, y también está interactuando.

No

tengo evidencia directa, pero sospe-

cho

que estos aspectos tienen una inci-

dencia productiva y facilitan el acceso de los más pobres a conocer oportunidades de mercado, técnicas, a comprar insumos, etc. Eso es parte de la conexión rural. Otro factor importante es el indudable salto que se ha dado en las transferencias fiscales que llegan a los municipios distri- tales, provinciales y regionales. Ahí está la explicación grande de la explosión en la

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construcción de caminos: por todos la- dos se ha multiplicado una red de cami- nos en el interior del país, pues los muni- cipios distritales y provinciales tienen pla- ta y es fácil usar parte de ese dinero en caminos. Por último, es indudable que hay un salto en la producción y la productivi- dad agrícola, que sigue siendo la activi- dad central en la economía rural. El PBI agropecuario del país ha crecido 4.5% desde 2007, es decir, a una tasa excepcio- nal; pocos países han sostenido tasas de ese nivel. Hay que tener una idea más cla- ra de qué está pasando en el agro. Y hay muchos cambios que no están siendo cap- tados en estas estadísticas.

contraste, la sierra, que es la segunda zona desértica del país, no ha tenido para nada ese nivel de desarrollo de su capital natu- ral. Esto es así, aunque los municipios con mucho canon y dinero gastan en lo que sea: caminos, estatuas, veredas, y pagan jornales por encima del valor promedio. Son muchos los elementos que contribu- yen a incrementar los ingresos. F. Santa Cruz: Los caminos deben ser un factor articulador; es decir: la vialidad como una infraestructura habilitadora de otras in- fraestructuras. La política debía orientarse a ofrecer, a los espacios rurales, un paquete de infraestructura básica rural y no solo el camino aislado o el riego aislado; esto debe

y no solo el camino aislado o el riego aislado; esto debe Francisco Santa Cruz: «

Francisco Santa Cruz: «

de la pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente».

la visión multidimensional

LRA: ¿Cuáles son los factores que estarían explicando la disminución de la pobreza monetaria rural en los años recientes? ¿Cuál debe ser el papel de las políticas públicas? M. Remy: Sobre el reciente comenta- rio de Richard: no estoy segura de que cuando se habla del incremento de pro- ducción, del producto bruto agrícola, se esté hablando siempre de la agricultura familiar campesina. Hay que distinguir. Por otro lado, tengo la impresión de que hemos discutido mucho la reforma agra- ria, pero en el Perú el tema no solo es la tierra, sino también el agua. La inversión que se hizo en el siglo XX, en los gran- des megasistemas de riego de la costa, tiene que ver con la urbanización, con el desarrollo del mercado, con mejores in- gresos, con mejores servicios, además de la propia reforma agraria. El producto agrícola y los ingresos crecen porque hay empresas con mucho dinero que contra- tan trabajadores con jornales agrícolas que han subido una barbaridad. Esto se da, sobre todo, en la costa: ¡antes eran de S/.14 y ahora van por los S/.40! Eso es multiplicación del ingreso, sin duda. En

ser destacado. En cuanto a vialidad, son claras las cifras promedio presentadas por Richard y su vinculación con el crecimiento de los ingresos rurales; pero detrás de esas cifras promedio hay brechas todavía muy grandes. Si uno hace el seguimiento de la situación de los ingresos en las provincias o distritos con fuerte peso rural, se encuen- tran rezagos notables. El Índice de Desarro- llo Humano de los últimos años demuestra que hay una invariable concentración terri- torial de bajos ingresos y, por tanto, de bajo desarrollo humano. Esto se da en una franja en la sierra norte, en las provincias y distri- tos de la sierra de Piura,Ayabaca y Huanca- bamba, y en las provincias serranas de La Libertad. Es más, Julcán, una provincia de La Libertad, está en el último puesto de de- sarrollo humano e ingresos, junto con Otuz- co, Sánchez Carrión y otras provincias.Allí, seguramente, hay esfuerzos de desarrollo vial, pero de manera desigual, lo que tiene que ver con bolsones de pobreza y de bajos ingresos, sobre todo de la sierra. Si revisa- mos la composición de las inversiones de la vialidad de los últimos veinte años, hechas por el Ministerio de Transportes, encontra- mos que el grueso de la inversión está en el

asfaltado de las vías nacionales. Durante el mejor momento del programa de caminos rurales —entre 1995 y 2002—, los caminos rurales rehabilitados fueron solo de 10 o 11 mil kilómetros, cuando toda la red rural tiene alrededor de 100 mil kilómetros, lo que signi- fica que abarcó solo un 10% de la red. En los años siguientes, ese estándar de interven- ción de rehabilitación no se ha mantenido; por el contrario, se ha venido reduciendo. En la actualidad, en el caso de la red vial, vecinal o rural, solamente el 45% se encuen- tra en buen estado. Además, los recursos de mantenimiento alcanzan solo para una cuarta parte de la red. Recientemente, un dispositivo otorga S/.100 millones para el mantenimiento de la red rural. Pero si uno pone un parámetro de US$1,500 por kilóme- tro, este dinero alcanza para menos de la tercera o cuarta parte.Ahí, todavía hay bre- chas importantes. No hay duda de que en los últimos años hubo una proliferación de iniciativas de construcción de caminos rurales; pero lo que uno sabe, positivamente, es que, en muchos casos, el resultado y la rentabili- dad social de esas inversiones son muy reducidos. Para que la vialidad cumpla su papel impulsor de ingresos tiene que res- ponder a una racionalidad. Muchas ve- ces, los caminos construidos por el alcal- de se han hecho por donde pasaba su chacra o la de su compadre, y por eso el impacto no siempre ha sido el adecuado. En conclusión, hay que reconocer la importancia de la infraestructura, en par- ticular de los caminos y del riego, pero una política debe examinar las brechas existentes y la desigualdad en el desa- rrollo. Además, debe hacer el esfuerzo real por impulsar políticas de complemen- tariedad de infraestructuras. Es posible diseñar, por ejemplo, paquetes conjun- tos de estas infraestructuras básicas, cuyo impacto en la reducción de la po- breza rural es enorme y está documenta- do en el Perú y en otros países.

Nota

1 Según el INEI, «Se considera como pobres monetarios a las personas que residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimen- tos y no alimentos (vivienda, vestido, educa- ción, salud, transporte, etc.). Son pobres ex- tremos aquellas personas en hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos». Evolu- ción de la pobreza monetaria 2009-2013. In- forme técnico. Lima, mayo de 2014.

Evolu- ción de la pobreza monetaria 2009-2013. In- forme técnico . Lima, mayo de 2014. 1

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