EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO

DE LA ACCIN PENAL
Jos Elas ROMERO APIS
En principio, quisiera tratar un aspecto que en muchas ocasiones cuando
se legisla, sobre el ejercicio de la accin penal o en trminos generales
sobre el tema de procedimiento y particularmente del proceso penal, deja-
mos a un lado el aspecto de la ineludibilidad del proceso penal para poder
hacer efectivos los alcances plenos de la norma jurdica.
Si hablramos un poco en trminos kelsenianos, recordaramos la pre-
misa si es A debe ser B; si no es B debe ser C. La norma primaria y la
norma secundaria que todos tenemos presentes. Si alguien debe, entonces
debe pagar; si ese alguien no paga, puede exigrsele que pague. Es decir,
toda la construccin de la norma jurdica, la primaria, la que prescribe la
obligacin y la secundaria, la que determina la forma de cumplirla o de
sancionar al que no la cumple, es decir, la norma que le da el refuerzo
coercitivo de la norma primaria, no tiene el mismo funcionamiento tra-
tndose de la materia penal que tratndose de otras materias de derecho,
si hablamos de procedimientos.
El proceso penal es ineludible en esta premisa y en esta frmula jurdi-
ca. En materia civil la norma primaria: si es A debe ser B, si alguien
debe, tiene que pagar, se tendra o se puede cumplir sin necesidad de la
norma secundaria y de hecho funciona, habitualmente, sin necesidad de
sta.
Usualmente todos los que debemos algo, lo pagamos sin implemento
coercitivo. Todos los das pagamos lo que compramos, todos los das pa-
gamos los servicios que nos surten en la casa, todos los das hacemos pa-
gos mltiples sin necesidad de recurrir al instrumento coercitivo de los
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jueces, al instrumento coercitivo de la fuerza pblica, a ningn instru-
mento coercitivo del Estado. Excepcionalmente, funciona en otras mate-
rias distinta de la penal la norma secundaria; slo ante el incumplimiento
de la primaria tiene que intervenir el Estado para hacernos cumplir la nor-
ma primaria; slo entonces funciona la secundaria para que cumplamos la
primaria.
En materia penal, las cosas no funcionan as. En materia penal, la nor-
ma secundaria es ineludible. Si alguien mata, tiene que purgar tantos aos
de prisin; pero esta consecuencia de derecho que establece la norma pri-
maria, no puede disponerse sin el procedimiento, no puede disponerse sin
el proceso, no puede disponerse sin la norma secundaria. Nadie que mate
puede ir a entregarse al carcelero para decirle: yo mat y vengo a ence-
rrarme 20 aos contigo.
Tiene que sustanciarse el proceso penal que pueda concretizar la pena
correspondiente. La pena no slo debe ser dispuesta sino, adems, im-
puesta. No slo debe existir en la ley ----exigencia de legalidad---- sino que
debe estar decretada en un proceso ----exigencia de aplicabilidad.
La accin del Estado es ineludible para que la consecuencia primaria
de derecho pueda darse. Esto no es una mera reflexin terica, tiene innu-
merables aspectos cotidianos de aplicacin prctica, a veces muy confu-
sos, como cuando estamos hablando de delitos de oficio o de querella; lo
tiene cuando hay disposiciones a veces extralimitadas de las partes en el
proceso penal, sea de la defensa o sea de la parte acusadora; lo tiene
cuando, en ocasiones, el juez se sustituye o suple algunas, no slo defi-
ciencias, sino atribuciones o potestades de las partes.
El requerimiento de obligatoriedad del procedimiento penal no slo lo
hace obligatorio, sino que le da rigidez y cumplimiento tan estricto que en
ocasiones, se nos olvida cuando legislamos o cuando consignamos; pero
tiene gravsimas consecuencias, que quisiera yo reflexionar con ustedes.
En cualquiera de las definiciones que quisiramos utilizar de accin
penal ----consltese cualquiera: Alcal Zamora, Soler, Carnelutti----, tene-
mos los elementos fundamentales que nos llevan a estas conclusiones de
la necesidad del impulso que tiene el propio Estado ante otro de sus rga-
nos, para poder llevar a sus consecuencias finales la norma primaria que
es la norma punitiva. sta es una de las caractersticas esenciales que to-
dos autores dan a la accin penal: un carcter de pretensin punitiva por
parte del Estado.
68 JOS ELAS ROMERO APIS
Sin embargo, se ha hablado mucho, en nuestros das, en ocasiones lle-
gando a una obsesiva y compulsiva controversia, acerca de lo que es la
capacidad nica e indivisible, del ejercicio de la accin penal por parte
del Ministerio Pblico.
Si bien es esto un principio generalmente aceptado en nuestra legisla-
cin, y a veces hemos introducido como novedad o moda, algunos aspec-
tos en nuestra normatividad o algunos en nuestra prctica cotidiana, que
ha venido a desplazar esta capacidad nica del ejercicio de la accin pe-
nal de parte del Ministerio Pblico hacia otros rganos de la administra-
cin de justicia y particularmente hacia el juez. Me estoy refiriendo con-
cretamente a la reclasificacin judicial. No me refiero a la reclasificacin
que la parte acusadora pudiera hacer en la formulacin de sus conclusio-
nes acusatorias que pudieran ser distintas en alguna medida de las plan-
teadas en el pliego consignatorio; no me refiero, tampoco, a la reclasifica-
cin que en la alzada pudiera hacer el tribunal respecto de las
resoluciones del juez subordinado. Me refiero precisamente a la reclasifi-
cacin que, sin ningn impulso el juez, en las primeras actuaciones, en el
primer conocimiento que tiene de la causa, hace para determinar el proce-
so que va a incoar en contra de determinada persona.
El Ministerio Pblico ha consignado determinados hechos, los ha cla-
sificado de determinada forma y est dispuesto y comprometido a probar-
los con base en la pretensin punitiva anunciada en su pliego consignatorio.
Insisto mucho, y permtaseme subrayar que a esto se ha comprometido y
dispuesto porque, de alguna manera, todo proceso penal y todo proceso
de cualquier materia, no tiene en el fondo otra intencin que la de llevar a
la certeza del juzgador, a la demostracin ante el juzgador, un determina-
do hecho.
Sergio Garca Ramrez seala, con gran acierto, que todo proceso es
fundamentalmente un ejercicio probatorio. Es cierto, un proceso se insti-
tuye para poder demostrar ante el juzgador que lo que estamos alegando,
solicitando, pidiendo, cuestionando o controvirtiendo, es cierto.
De esa manera, ante esta pretensin inicial que el Ministerio Pblico
hace en su pliego consignatorio y que pueda ser en la prctica y en nues-
tro proceso normal, reclasificado, recambiado, recompuesto y reconverti-
do por el juez, hay gentes que consideran ----yo me uno a ellos---- que
constituye una cierta forma de ejercicio de la accin penal. El impulso
procesal para iniciar un proceso es del Ministerio Pblico; pero al cam-
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biar los trminos de la pretensin, que es el fondo y no la forma del pro-
ceso, lo est modificando ----o pervirtiendo?---- el juez de manera uni-
lateral.
En muchas ocasiones hemos visto que el juez reclasifica, de tal suerte
que deja a la parte acusadora no slo en otros trminos de lo que pretende
de castigo o demostracin respecto de los hechos, sino incluso en imposi-
bilidad de continuar el proceso, puesto que no es lo que el juez seala, lo
que pretende o puede probar; no es lo que el juez seala sobre lo que pre-
tende hacer recaer la sancin.
Frente a este fenmeno de la reclasificacin, que en ocasiones es alta-
mente perniciosa para la parte acusadora, y en ocasiones altamente perni-
ciosa para la parte acusada, es posible como sealan algunos, que el juez
est excediendo los lmites que el artculo 21 constitucional y las leyes
correspondientes sealan para el Ministerio Pblico como depositario de
la accin penal.
Peor an, hoy en da, y debido a reformas de alguna manera recientes,
en el artculo 36 del Cdigo de Procedimientos Penales del Distrito Fede-
ral, se ha incluido un dispositivo que permite, ante una acusacin, ante el
ejercicio de la accin penal que el juez ha considerado imperfecto, una
suerte de medida preventiva: el apercibir o el sealar al Ministerio Pbli-
co un plazo hasta de 60 das para que pueda aportar pruebas o perfeccio-
nar, o desahogar los trminos de su acusacin. De lo contrario, dictar
una resolucin negativa que tendr efectos de sobreseimiento. Este dispo-
sitivo no tiene, por fortuna, correspondencia en el Cdigo Federal; es ni-
co en el cdigo capitalino.
Ms an, si bien esta normatividad no contraviene ningn principio de
derecho procesal, ni ningn dispositivo constitucional, en la prctica se
ha llegado a considerar por algunos agentes del Ministerio Pblico, por
algunos integrantes de la Judicatura o por particulares o promotores de
sus derechos que constituye una resolucin vinculatoria e imperativa para
el Ministerio Pblico. Es decir, que esta prevencin obliga a conseguir,
lograr y aportar las pruebas o los requerimientos que ha sealado el juez
para perfeccionar la consignacin, cuando sta es imperfecta; y que el
Ministerio Pblico est obligado a dar cumplimiento en la forma y tiem-
po que seala el juez en su acuerdo emitido con base en el artculo 36 del
cdigo adjetivo.
70 JOS ELAS ROMERO APIS
Otro tema, ligado con el anterior, es el que resumir a continuacin. Es
cierto que el ejercicio de la accin penal es indudablemente un ejercicio
obligatorio. Hoy en da todos los autores coinciden en que, dados los ele-
mentos o las circunstancias probatorias de la comisin del delito, es decir,
probados los elementos del tipo y establecida la presunta responsabilidad,
el Ministerio Pblico no tiene opcin potestativa de ejercer o no la accin
penal, sino que es obligatorio, en esas circunstancias, ejercer la accin penal.
Me surgen tres dudas: La primera, la accin penal es en realidad,
como lo dicen casi todos los autores o, por lo menos, es realidad en la
normatividad mexicana, una accin obligatoria? En segundo lugar, lo es
por lo menos hasta el da de hoy? y, por ltimo, dados los elementos que
establece la Constitucin y las normas que derivan de ella para el ejerci-
cio de la accin penal y no ejercida por el Ministerio Pblico cmo se
perfecciona la obligacin o es una obligacin imperfecta?
Existen normas, desde luego, que haran que el agente incumplido pu-
diere ser sancionado de diversas formas: administrativa, laboral y quiz
hasta penalmente. Pero, aun sancionado, hay forma de obligar al Minis-
terio Pblico como institucin a que reponga el acto de manera debida?;
que esa omisin la convierta en una accin consignatoria? Definitiva-
mente, no; no existe en nuestro rgimen jurdico ningn dispositivo sobre
el particular. Ya podr el agente, individuo en concreto, ser objeto de san-
ciones mltiples, que no la institucin ser obligada a subordinarse a un
instrumento coercitivo para que ejerza la accin penal que aqul omiti.
Luego entonces, este matiz de obligatoriedad en el ms estricto sentido
jurdico de obligatoriedad sin coercitividad, de obligatoriedad sin capaci-
dad de hacerse efectiva, tiene un contexto muy relativo por lo menos has-
ta el da de hoy. De la manera en que los mexicanos habremos de regular
el prrafo cuarto del artculo 21 constitucional, decidiremos cmo ser
en el futuro.
Otro aspecto que quisiera abordar es sobre el rgano de la accin pe-
nal: el Ministerio Pblico, sus caractersticas y diversas cuestiones en las
que los autores en general coinciden, tambin viene a ser objeto de refle-
xiones que, en este momento, quisiera compartir con ustedes para efecto
del tema del no ejercicio.
Hemos hablado que la accin penal es o debiera ser una accin pbli-
ca, que tiene una pretensin esencialmente punitiva, que es indivisible;
muchos autores sealan que es irrevocable, otros ms que no es trascen-
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dente, que es obligatoria. Hay algo que ahora viene a colacin y que sur-
ge en el debate ante esta regulacin que se percibe: la unidad o autonoma
con la que puede o debe conducirse el Ministerio Pblico en la emisin
de sus resoluciones.
Este es un tema que ha provocado polmica. Hay quienes consideran
que el Ministerio Pblico o, ms concretamente, los agentes del Ministe-
rio Pblico gozan de toda libertad y autonoma para resolver sus casos de
acuerdo a su evaluacin, a la concepcin personal que tengan del hecho y
de las atribuciones que el derecho hace sobre ellos; que, en esto, el Minis-
terio Pblico como institucin, como rgano, no debe ni puede imponer
criterio alguno para la resolucin de asuntos en particular; y que la supe-
rioridad no puede imponer criterios de resolucin a los agentes del Minis-
terio Pblico en los asuntos que resuelven. En sntesis, que se resuelven
en conciencia y a buena fe, no por acuerdo de la superioridad.
Hay quienes, por el contrario, consideran que el Ministerio Pblico forma
una unidad institucional, y que los agentes del Ministerio Pblico no de-
sempean su encargo con la autonoma con la que la desempean los jue-
ces, sino que tienen que resolver sus cuestiones de acuerdo a criterios uni-
tarios o, por lo menos, institucionales.
El tema es debatible y ha sido muy debatido en muchas ocasiones. La
legislacin sobre el particular ha sido muy tmida; no ha resuelto, por lo
menos la Federal y la del Distrito Federal, sobre un criterio u otro. En su
silencio ha resuelto, pero no de manera abierta y definitiva, esta polmi-
ca. Curiosamente la ley se ha pronunciado para algunos auxiliares del Mi-
nisterio Pblico, como los peritos. En este caso hay provisiones en la ac-
tual Ley Orgnica de la Procuradura General del Distrito Federal, como
la haba ya en la ley de 1983 y la hay en la Ley Orgnica de la Procuradu-
ra General de la Repblica, donde se les confiere autonoma tcnica y
cientfica para resolver los problemas que les son sometidos. Es decir, se-
ala incluso que aun siendo dependientes o auxiliares del Ministerio P-
blico, ellos resolvern de acuerdo a su ciencia y a su conciencia, los asun-
tos que les sean sometidos. Esta frmula tan clara y contundente no se
repite ----curiosa paradoja---- con los agentes del Ministerio Pblico.
Sin embargo, esta timidez de la ley me inclina a considerar que ha op-
tado por el criterio de la autonoma. Esto lo digo porque las procuraduras
no sientan precedentes, no los recopilan, no los catalogan, no los clasifi-
can, no dirimen contradicciones entre sus agentes y no cuentan con un
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sistema que lleve a la imposicin o, por lo menos, al sealamiento de cri-
terios de resolucin. Al parecer, con esta inactividad las procuraduras se
han inclinado por el criterio de la autonoma y por ello ni emite, ni colec-
ciona, ni publica criterios. Ni siquiera como dato acadmico lo hace para
no restringir la libertad de criterio jurdico.
En otras instituciones, pensemos en la fiscal, los criterios s son obliga-
torios para sus agentes; se recopilan, se expiden y hay disposiciones en
las propias leyes fiscales para que los criterios institucionales sean obliga-
torios para sus agentes. Es decir, a la inversa de lo que acontece en el Mi-
nisterio Pblico, en las instituciones fiscales se ha reconocido la no auto-
noma de sus agentes y, por ello, les impone criterios de aplicacin
general y obligatoria, de los cuales no pueden salir. No ha sucedido as
con los agentes del Ministerio Pblico hasta hoy. Quiz con la necesidad
de regulacin del artculo 21 constitucional, hubiere a su vez necesidad, o
por lo menos conveniencia, de cambiar este criterio o de inducir algn
cambio operativo para recopilar criterios, resolver contradicciones o por
lo menos, orientar a los agentes del Ministerio Pblico sobre los antece-
dentes de resolucin o para informar, sobre los triunfos o fracasos que
cada criterio o tesis ministerial ha reportado en los tribunales. Esta com-
pleja labor hasta hoy no ha sido asumida, ni siquiera por conveniencia,
por las procuraduras.
El asunto de la autonoma del Ministerio Pblico ----buen atributo----
tambin se refleja en toda una ausencia de formalismos y de regulacin
normativa respecto de la forma y contenido del ejercicio de la accin pe-
nal, acaso mala consecuencia. Este dispositivo no ha revestido formulis-
mo ni directriz alguna; eventualmente se han establecido algunos macho-
tes o formularios, nada ms all. La legislacin no ha transitado este
camino. En ocasiones, algunas normas sugieren que sea por escrito; han
llegado a darle un nombre al documento donde se ejercita la accin: plie-
go de consignacin. Le han sealado mnimos datos que debiera conte-
ner: los elementos del tipo, la presunta responsabilidad, algn parmetro
para determinar los daos causados, para efecto de que el juez pueda de-
terminar la libertad provisional y la mencin de si la consignacin es con
detenido o sin l.
Ms all de estos simples y mnimos requerimientos, el ejercicio de la
accin penal no ha estado sujeta por normas que impongan su tiempo,
forma, contenido, control o advertencia de inconsistencias, ni por meca-
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nismos de apremio, sanciones o consecuencias en caso de repeticin del
acto, cuando ste ha sido cancelado, internamente o por los tribunales.
Todo esto, tan slo a mrito de ejemplo.
Ante esto, tambin es importante definir y precisar algunas cuestiones,
hoy slo discutidas en la doctrina, quiz maana necesarias de resolver en
la prctica, sobre lo que es el ejercicio y cuando se presenta, desde las
posturas que sealan que el ejercicio penal se consuma y se agota con la
consignacin, hasta quienes, como el maestro Pia y Palacios que sealan
que la accin penal es una serie de actos que se inician con la consigna-
cin y terminan en fases muy posteriores del proceso. Por ello se ha lle-
gado a sealar que el ejercicio de la accin se consuma en la fase acusato-
ria, iniciada con la formulacin de las conclusiones.
Otras cuestiones, siempre perturbantes, son las formas de extincin, no
necesariamente resueltas con satisfactoriedad respecto de la accin penal,
particularmente la prescripcin. Nuestra ley habla de la prescripcin de la
accin y de la pena; pero, a su vez, establece la prescripcin de acciones
ya ejercitadas. Es decir, la accin penal, en el sistema penal mexicano
puede prescribir ----razn absurda---- aunque se haya ejercitado. Lo que
nos falta es una institucin muy parecida a la caducidad que existe en
otras materias y no la prescripcin de las instancias que se han realizado y
agotado; son quiz provisiones que tenemos que acompaar en el futuro a
nuestra normatividad.
Y qu decir del tema de las pruebas en relacin con la accin penal?
El problema de la probanza y su relacin con el ejercicio de la accin pe-
nal cobra importancia ante la necesidad de regular si las pruebas de la
consignacin o del auto de formal prisin son preclusivas; si los apremios
de diligencias importantes que hace el juez a partir de ese momento y
muy previas a los perodos probatorios, son congruentes con un proceso
civilizado; y cules pueden ser desahogadas, ofrecidas o sealadas en fa-
ses posteriores a la consignacin.
Una primera lectura o primera apreciacin de nuestro sistema procesal
penal dara la impresin de que todo nuestro juicio es un prejuicio. Es de-
cir, de que las pruebas tendran que estar integradas en la averiguacin,
incorporadas en el pliego consignatorio y apreciadas por el juez en sus
muy primeras diligencias, a efecto de dictar resoluciones tan importantes
como la de formal prisin o la de sujecin a proceso, no obstante que no
se hubieren an desahogado las fases medulares del proceso penal. Esto
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sera materia que tiene que estar resuelta para efectos de la normatividad
que se nos avecina.
La prueba y su valoracin inoportuna debieran ser, siempre, el eje rec-
tor de toda regulacin procesal. As como en materia sustantiva todo se
reduce a una sola institucin, la obligacin, en materia procesal todo po-
dra girar en torno a una sola institucin: la prueba. Es decir, la prueba es
la institucin fundamental del sistema procesal, como la obligacin es la
institucin fundamental del sistema sustantivo. Por ello, es determinante
que exista conexin lgica entre el ejercicio de la accin penal y los tiem-
pos probatorios, no siempre resuelta satisfactoriamente por la prctica ni
por los precedentes, ni por nuestra normatividad.
Pasando al tema del no ejercicio, podemos decir que los abogados he-
mos participado mucho en el ejercicio de las acciones penales; pero he-
mos participado poco en el no ejercicio, porque su procedencia y conse-
cuencias no haban estado reguladas en nuestro sistema normativo.
Habamos transitado durante dcadas, bajo la premisa de que el ejercicio
de la accin penal ha sido hasta hoy facultad nica del Ministerio Pblico
pero, adems, facultad indiscutible. No ha existido forma de impugnarla
ni siquiera por la va de amparo, puesto que cuando el Ministerio Pblico
no ha ejercitado la accin penal lo ha hecho en calidad de parte y no en
calidad de autoridad y, por lo tanto, resulta improcedente el amparo.
Por ello se ha establecido alguna regulacin para proporcionar defensa
o para reducir algn grado de indefensin de las vctimas ante el no ejer-
cicio de la accin penal. En algunas entidades federativas ya se haba lle-
gado a establecer algunas disposiciones en las leyes como recursos del or-
den administrativo. En el Distrito Federal y en la Federacin se estableci
solamente, y as hemos vivido hasta la fecha por va de acuerdos internos
de las procuraduras, algo que no es un recurso sino, cuando mucho, lo que
hemos llamado un recursoide para que el Ministerio Pblico resuelva
que no ha lugar a ejercitar la accin penal. Dispone que la resolucin del
investigador sea dictaminada por los agentes auxiliares del procurador y
una vez emitido el dictamen en ese sentido, y si el procurador as lo con-
sidera, pueda resolverse en definitiva el no ejercicio de la accin penal.
Es un recursoide porque ante todas estas instancias, no hay ms que al-
guna leve oportunidad de la parte quejosa de aportar pruebas durante 15
das o algunas alegaciones antes de que la propuesta del agente investiga-
dor pueda pasar a manos de los agentes auxiliares del procurador; defi-
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nitiva, porque no es una resolucin que cause estado sino que puede ser
reabierta y as ha sucedido y sucede, y no hay razn para que no pueda
ser reabierta en cualquier momento por la autoridad investigadora, no
obstante la resolucin que de ella ha hecho el procurador o sus delegados,
habitualmente los subprocuradores.
Ante esto hubo durante aos un clamor e innumerables propuestas so-
bre la forma de defenderse ante el no ejercicio. Por todo ello se incorpor,
a principios de 1995, una reforma al prrafo cuarto del artculo 21 consti-
tucional para que el no ejercicio de la accin penal y su desistimiento
puedan ser impugnados por va jurisdiccional.
Es aqu donde nos incorporamos a la reflexin sobre nuestro devenir
futuro legislativo, ministerial, judicial, forense, acadmico y cientfico
acerca de la regulacin del prrafo cuarto del artculo 21 constitucional en
materia de no ejercicio de la accin penal.
Como ha quedado sealado, entre las ms recientes reformas a la
Constitucin se encuentra la efectuada al artculo 21, al que se adiciona-
ron tres prrafos, encontrando que el prrafo cuarto dice a la letra: Las
resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento
de la accin penal podrn ser impugnadas por la va jurisdiccional en los
trminos que establezca la ley.
Por todo lo anterior, aqu se expresan algunas reflexiones sobre lo que
se considera debe incluir la regulacin del prrafo cuarto del artculo 21
constitucional. Pretenden ser un instrumento para el logro de recomenda-
ciones tcnicas que, en su momento, pueden quedar a disposicin de las
soberanas legislativas de los estados federados y de la Unin.
Los diversos aspectos que deber contemplar la nueva regulacin son
de tres vertientes: los sujetos, la materia y la forma de la impugnacin.
En cuanto a los sujetos de la impugnacin, tiene que resolverse lo refe-
rente al rgano de impugnacin; a la participacin del Ministerio Pblico;
a los legitimados activamente; y a los terceros interesados o perjudicados.
En cuanto a la materia de la impugnacin, deber resolverse lo referente
al objeto; al alcance, y a la ejecucin en el procedimiento impugnatorio.
Por ltimo, en lo que concierne a la forma de impugnacin, deber
atenderse lo relativo a los efectos provisionales, al formalismo y la suma-
riedad y a la secuencia procedimental.
En cuanto a los sujetos de la impugnacin debe considerarse:
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---- El rgano de impugnacin: juez contencioso administrativo, juez
de instancia, juez especializado; juez de alzada o juez de amparo.
---- La participacin del Ministerio Pblico en la impugnacin: con-
currencia, la participacin del propio agente investigador, los auxi-
liares del procurador, el procurador o subprocurador que autorice
el no ejercicio, el agente adscrito y el abogado general de la procu-
radura.
---- Los legtimos activamente: El querellante, el denunciante, el ofen-
dido, sus causahabientes, sus familiares y la legitimacin abierta.
---- Los terceros en la impugnacin: El inculpado, los coadyuvantes,
los litisconsortes y los terceristas.
En cuanto a la materia de la impugnacin debe considerarse:
---- El objeto de la impugnacin: El fondo de la resolucin, la forma
de la resolucin, la tramitacin y alegacin administrativa, la reso-
lucin mixta, la seudoconsignacin, la petitio imprecisa, el no ejer-
cicio ficto, la reserva condicionada, la reserva tcnica y la pres-
cripcin en reserva.
---- El alcance de la resolucin: En cuanto a fondo, en cuanto a forma,
la resolucin para efectos, la resolucin-consignacin y los efectos
de los precedentes.
---- La ejecucin de la resolucin: Tiempo para cumplirse, cumpli-
miento parcial, medidas de apremio, sustitucin del ejecutante,
sanciones al incumplimiento y repeticin del acto impugnado.
En cuanto a la forma de la impugnacin debe considerarse:
---- Los efectos provisionales: De naturaleza suspensiva (interrupcin
de prescripcin, etctera), y de naturaleza precautoria (arraigo,
aseguramiento, etctera).
---- El formalismo y la sumariedad: Vistas, quejas interlocutorias y su
resolucin, participacin de terceros, tiempos de instruccin, inte-
rrupcin del procedimiento, reposicin del procedimiento, inacti-
vidad procesal, preclusiones, caducidad de las instancias y del pro-
cedimiento.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 77
---- La secuencia de la resolucin: Secuencia previa: recursos admi-
nistrativos, recursoides, participacin de los impugnantes en la
gestacin del acto impugnado. Secuencia posterior: apelabilidad de
la resolucin, alzada, amparo y efectos de estas instancias.
Las propuestas fundamentales que pudieren ser ms convenientes son
las que a continuacin se mencionan. En cuanto a los sujetos de la impug-
nacin, como partes involucradas dentro del procedimiento para objetar o
dirimir las resoluciones del no ejercicio de la accin penal o del desisti-
miento.
El rgano de impugnacin
Considerando que las resoluciones derivan de una autoridad adminis-
trativa como lo es el Ministerio Pblico, el rgano jurisdiccional que deba
conocer de las mismas deber ser tambin de naturaleza administrativa,
como lo es el Tribunal Contencioso Administrativo, que conoce de los
actos que el Ejecutivo local emite y que son materia de impugnacin.
Ahora bien, existen otras alternativas como son: el juez de instancia, el
juez de alzada o juez de amparo y podramos pensar tambin en la crea-
cin de un juez especializado. Sin embargo, estas autoridades opcionales
no seran las idneas, en virtud de que podra darse el supuesto de inva-
sin de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial y en el
caso del juez especializado se ampliaran los rganos jurisdiccionales del
conocimiento, y como consecuencia se burocratizara la funcin.
La participacin del Ministerio Pblico
En el seguimiento de esta impugnacin debe participar el abogado ge-
neral de la dependencia, quien sera el responsable ante la jurisdiccin
contencioso administrativa, garantizando con esto la unidad de criterios y
el mejor control del procedimiento.
Otra alternativa, es la creacin del Ministerio Pblico adscrito al Tri-
bunal Contencioso Administrativo, cuya funcin sera la de vigilar dicho
procedimiento.
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Los legitimados activamente
Son todos aquellos que participan con un inters jurdico, a nombre pro-
pio o en representacin de un tercero agraviado por un hecho probablemente
delictivo, llmese querellante, denunciante u ofendido.
Los terceros en la impugnacin
Se considera que el tercero en la impugnacin, lo es el probable res-
ponsable, quien tendra el derecho de hacer las objeciones pertinentes que
a su inters convenga, ya que en caso de no darle intervencin se afecta-
ra su garanta de audiencia.
En cuanto a la materia de la impugnacin, se considera que la sustan-
cia exclusivamente debe versar sobre la formalidad de los actos procedi-
mentales que motivaron el no ejercicio de la accin penal o el desisti-
miento.
El objeto
La finalidad de esta impugnacin es la revisin del procedimiento mi-
nisterial que resuelve el no ejercicio de la accin penal. Por ello, se consi-
dera pertinente crear un recurso interno dentro de las procuraduras, al
cual puedan acudir aquellas personas que estimen lesionados sus intereses
con la resolucin y que puede entraar una seudoconsignacin, esto es,
una consignacin deficiente derivada de una averiguacin mal integrada,
que tambin puede dar como resultado la imprecisin de las peticiones
hechas a la autoridad judicial por el Ministerio Pblico. A mayor abunda-
miento, la parcialidad de la investigacin puede producir el efecto de re-
solucin mixta, en la que se consigna parte de los hechos, quedando otra
con resolucin de no ejercicio de la accin penal, con el consecuente per-
juicio al ofendido.
Este recurso podr revisar tanto la forma como el fondo del asunto y su
fallo podr ser impugnado por va jurisdiccional ante el Tribunal Conten-
cioso Administrativo.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 79
El alcance
La importancia de esta reforma del artculo 21 constitucional, radica en
la facultad del rgano revisor de ordenar al Ministerio Pblico declare in-
subsistente su resolucin a efecto de que analice minuciosamente los ele-
mentos de prueba aportados en la indagatoria, as como los nuevos que se
ofrezcan y resuelva conforme a derecho.
La ejecucin
La ltima parte del procedimiento para ejecucin de la resolucin dic-
tada por el Tribunal Contencioso, se cumple con la insubsistencia del acto
impugnado y la emisin de una nueva resolucin por el Ministerio Pbli-
co, y en caso de incumplimiento se aplicarn medidas de apremio y las
sanciones procedentes, esto requiere de mayor reflexin que permita ob-
tener como resultado la mejor seleccin de opciones para ser puestas a
disposicin de todas las entidades federativas y disearlas conforme a sus
necesidades.
Por ltimo, en cuanto a la forma de impugnacin, se hace necesario
llevar a cabo un trabajo intenso de legislacin, que contenga normas pre-
cisas que puedan adecuarse a las diversas soberanas coexistentes en el te-
rritorio nacional.
Los efectos provisionales
Recurrir a las resoluciones del no ejercicio de la accin penal, deber
ser con efecto de naturaleza suspensiva, con objeto de paralizar las mis-
mas, ya que en algunos casos pueden originar otras acciones penales y
producir consecuencias en materia civil.
El formalismo y la sumariedad
Estos conceptos dentro de la reglamentacin del procedimiento de im-
pugnacin con su formalismo, la sumariedad, vistas, quejas, interlocuto-
rias y su resolucin, tiempos de instruccin, interrupcin y reposicin del
procedimiento, inactividad procesal, preclusiones, caducidad de las ins-
tancias y del procedimiento, comprenden una alta complejidad tcnico-
jurdica, por lo que es necesario sumar esfuerzos para un mejor logro.
80 JOS ELAS ROMERO APIS
Secuencia procedimental
La continuacin de la resolucin dictada por el Tribunal Contencioso,
tomando en consideracin la esencia de la accin penal como accin p-
blica o accin privada, las excepciones que introducen la querella y el
perdn y la patrimonializacin de la accin penal, podr estar supeditada
dentro del mbito de las normas del derecho constitucional a la protec-
cin de la libertad individual o patrimonial de las personas afectadas por
una autoridad, cualquiera que sea su ndole, que acta fuera de sus atribu-
ciones legales o se excede.
Ofrezco a ustedes, como anexos a esta reflexin, el documento propo-
sitivo sobre las alternativas de regulacin del artculo 21 constitucional en
materia del no ejercicio de la accin penal, mismo que present a la con-
sideracin de la Conferencia Nacional de Procuradores, en las reuniones
celebradas en Sumiya y en Saltillo, as como el diseo normativo referido
al Cdigo de Procedimientos Penales del Distrito Federal, como modelo
presentado ante el propio colegiado, en su reunin de Veracruz. No omito
sealar que tanto en comisin como en pleno, expresaron su beneplcito a
las directrices sugeridas en dichos documentos.
En fin, creo que el tema est en el tapete de las discusiones legislati-
vas, en la que tendrn que opinar los procesalistas mexicanos. Solamente
he querido compartir algunas reflexiones sobre algo que ya votamos los
mexicanos, que ya est en la Constitucin y que no hemos reflexionado
del todo sobre lo que hicimos y sobre lo que vamos a hacer.
LA REGULACIN DEL ARTCULO 21 CONSTITUCIONAL
EN MATERIA DEL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL
DOCUMENTO PROPOSITIVO
Presentacin
Este documento es secuencia del presentado en la Reunin de Sumiya,
en junio de 1995; es, asimismo, consecuencia del acuerdo dispuesto en
esa ocasin, en el sentido de pulsar y avanzar en la seleccin de opciones
que pudieren ser puestas a disposicin y consideracin de las procuradu-
ras de la Repblica mexicana.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 81
En esa lnea se desarrolla una clasificacin de las alternativas en cada
tema legislable, discriminando los que merecen ser recomendados de
aquellos que no son y sealando una banda de lo opcional, pretendiendo,
en todos los casos, el rigor de la objetividad.
En algunos rubros se sealan, adems, aquellos tems en donde no se
hace pronunciamiento recomendativo, considerando que cada estado fe-
derado, el Distrito Federal y la Federacin, podran hacer todo tipo de se-
leccin, sin que ello resulte en una distorsin de heterogeneidad inconve-
niente y descartarse para el conjunto de la nacin.
El perfil de los planteamientos, las alternativas y los tems discreciona-
les es de la mayor sntesis, para facilitar su utilizacin como apunte de
trabajo. Para esa misma utilidad, sin contrariar el propsito de los plan-
teamientos iniciales que conoci y reconoci la comisin de seguimiento.
Introduccin
Esta reforma constitucional en materia de impugnacin del no ejer-
cicio de la accin penal, deviene de un reclamo popular que ha pugna-
do por limitar algunos excesos incontrolados del Ministerio Pblico.
Pero para producir sus plenos efectos, requiere de una normatividad
que debe disearse muy cuidadosamente para evitar que se vuelva nu-
gatoria o contraproducente.
La cuestin medular sobre la que debe versar dicha normatividad
gira en torno de un principio, aparentemente terico, del procedimien-
to penal que tiene muy amplias e incalculables consecuencias prcti-
cas: la naturaleza de la accin penal. De la manera en que cada ordena-
miento procesal penal considere a la accin como potestad pblica o
como potestad privada y, dentro de estos extremos, las diversas grada-
ciones intermedias, se podr edificar una normatividad certera o, por
lo menos, congruente.
Un largo itinerario de evolucin del procedimiento penal ha llevado
a las sociedades modernas a un concepto esencialmente publicista
de la accin penal y a alejarse de la concepcin primitiva de las socie-
dades arcaicas, donde la excitativa de enjuiciamiento penal estaba en
la potestad de cada individuo y en su facultad de acudir, en va juris-
diccional o pretoriana, a solicitar la imposicin de castigo de cualquier
extensin.
82 JOS ELAS ROMERO APIS
Sin embargo, pese a que esta evolucin es producto del refinamien-
to jurdico y de la civilizacin, existen excepciones que casi todos los or-
denamientos de enjuiciamiento penal aceptan incorporar, como residuos
privatistas de la accin.
El ejemplo fundamental de lo anterior es la querella como requisito
ineludible de procedibilidad. De la querella derivan consecuencias y posi-
bilidades procesales del orden estrictamente privado, tales como la ratifi-
cacin constitutiva, el impulso procesal fundamental y el perdn extintivo.
La querella es la figura procesal penal ms cercana a la patrimonializa-
cin de la accin penal, constituyendo un derecho individual que, en al-
gunos ordenamientos extremos, ha llegado a su plena concepcin patri-
monial con posibilidades de enajenabilidad y sucesin nter vivos y
mortis causae.
Fuera de excepciones notables, la accin penal ha constituido una
potestad pblica depositada, en todo ordenamiento moderno, en una sola
autoridad con caractersticas muy peculiares de autonoma, indivisibi-
lidad e imparcialidad; siempre desligada de la autoridad jurisdiccional
y de intereses parciales, aun los del Estado. Producto de una larga evo-
lucin de cuatro siglos y proveniente de mltiples races, deviene en
Mxico el Ministerio Pblico, depositario indivisible ----hoy se dice
monoplico---- de la accin penal.
Sin embargo, esta institucin se ha atrofiado parcialmente con algu-
nos vicios que, de ninguna manera, son compatibles con una moderni-
dad jurdica procesal, tales como su imposibilidad de revisin, de im-
pugnacin o de revocacin, constituyendo este particular un residuo
dentro de esa renovacin secular. Esta extraa clonacin conceptual y
normativa constituye uno de los fenmenos ms desconcertantes en el
procedimiento penal actual, no de Mxico, sino de todas las latitudes.
Mxico, en su evolucin jurdica, ha introducido en la posibilidad de
impugnacin del no ejercicio de la accin penal, como un factor equi-
librador entre las concepciones publicistas y privatistas de la ac-
cin penal. Ms an, ha llegado al detalle de sealar la va de impug-
nacin: la jurisdiccional.
Sin embargo, el diseo de la regulacin ordenara efectos obtenidos
que deben resumirse. No existe profusin de precedentes constitucio-
nales en otros pases que aborden tal cuestin. Ello implica, por el ni-
vel jerrquico de la norma constitucional, una complejidad imperativa
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 83
y normativa. Esta complejidad se potencializa ----en el caso de Mxico 33
veces---- cuando se trata de un estado federal, donde la materia procesal
penal es del orden comn.
A falta de precedentes doctrinales, literarios y normativos sobre la
cuestin, el orden jurdico mexicano se encuentra frente a una verdadera
tarea innovadora que implica aplicar una gran dosis de trabajo de legisla-
cin que concluya en la elaboracin de normas muy amplias, detalladas y
precisas.
As, se hace necesario contemplar claramente que el asunto que ocupa
es novedoso y, por lo tanto, incierto; que es de alta complejidad tcnica y
operativa; y que, en consecuencia, obliga a la seleccin de entre muchas
variables, aquellas que ms claramente permitan disear un marco nor-
mativo claro y preciso.
ESPECTRO DEL PROBLEMA
Los diversos aspectos que deber contemplar la nueva regulacin son:
I. Los sujetos de la impugnacin
---- El rgano de impugnacin.
---- La participacin del Ministerio Pblico.
---- Los legitimados activamente.
---- Los terceros.
II. La materia de la impugnacin
---- El objeto.
---- El alcance.
---- La ejecucin.
III. La forma de impugnacin
---- Los efectos provisionales.
---- El formalismo y la sumariedad.
---- La secuencia procedimental.
84 JOS ELAS ROMERO APIS
SUJETOS DE LA IMPUGNACIN
Son las partes involucradas dentro del procedimiento, para objetar o
dirimir las resoluciones del no ejercicio de la accin penal o del desisti-
miento.
RGANO DE IMPUGNACIN
Planteamiento
Considerando que las resoluciones derivan de una autoridad admi-
nistrativa como lo es el Ministerio Pblico, el rgano jurisdiccional
que deba conocer de las mismas deber ser tambin de naturaleza ad-
ministrativa, como lo es el Tribunal Contencioso Administrativo que
conoce de los actos que el Ejecutivo local emite y que son materia de
impugnacin.
Ahora bien, existen otras alternativas como son: el juez de instancia,
el juez de alzada o el juez de amparo y podra pensarse tambin en la
creacin del juez especializado. Sin embargo, estas autoridades opcio-
nales no pareceran las idneas, en virtud de que podra darse el su-
puesto de invasin de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Po-
der Judicial, y en el caso del juez especializado se ampliaran los
rganos jurisdiccionales del conocimiento y, como consecuencia, se
burocratizara la funcin.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 85
RGANO DE IMPUGNACIN
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
Juez o tribunal conten-
cioso administrativo,
porque es la figura que
mejor se ajusta a la natu-
raleza del acto impugna-
do y al alcance que debe
tener la resolucin.
1. Juez de instancia, con
el inconveniente de que
se tornara en juez y
parte, y sobrepondra
competencias.
2. Juez especializado,
pero sobrepone
competencias.
Juez de amparo, porque
de cualquier manera se
llega a l y,
fundamentalmente,
porque con ello la
justiticia federal estara
expropiando al fuero
local el ejercicio de la
accin penal.
No excluye la posibili-
dad de que, dentro de su
naturaleza administrati-
va, sea un juez especiali-
zado.
3. Juez de alzada, que no
slo sobrepone
competencias sino que
tiende a imponer criterio
al inferior.
PARTICIPACIN DEL MINISTERIO PBLICO
Planteamiento
En el seguimiento de esta impugnacin debe participar el abogado ge-
neral de la dependencia, quien sera el responsable ante la jurisdiccin
contencioso administrativa, garantizando con esto la unidad de criterios y
el mejor control del procedimiento.
Otra alternativa sera Ministerio Pblico adscrito al juzgado de impug-
nacin, cuya funcin sera la de vigilar dicho procedimiento.
86 JOS ELAS ROMERO APIS
PARTICIPACIN DEL MINISTERIO PBLICO
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
El abogado general de la
procuradura, para unifi-
car el litigio sin involu-
crar a los participantes
originales.
1. El agente investigador
que integr la
indagatoria, con
inconvenientes de
sobrecarga de trabajo y
dispersin de materias.
2. El agente adscrito al
juzgado, con el
inconveniente de
dispersin de criterios.
El procurador, los
subprocuradores o los
auxiliares, porque dado
que el no ejercicio
adquiere control
jurisdiccional, resulta
inconveniente man-tener
su participacin, que slo
justifica la inexistencia
de otros controles.
LEGITIMACIN ACTIVA
Planteamiento
Se trata de prever a aquellos que participan con un inters jurdico, a
nombre propio o en representacin de un tercero agraviado por un hecho
probablemente delictivo, llmese querellante, denunciante u ofendido,
para efecto de excitar y actuar en la impugnacin.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 87
LEGITIMACIN ACTIVA
Alternativas
Recomendables
Opcionales
No recomendables
El ofendido y sus causa-
habientes, lo que ms co-
rresponde con el espritu
del 21 constitucional.
Tiene la bondad de darle
un sentido victimolgico
a la impugnacin, aun-
que no puede ignorarse
que, tambin, le da mati-
ces privatistas.
El querellante, el
denunciante y sus
familiares. Le da un
carcter de mera
formalidad jurdica que
no se compadece con la
lesin del bien jurdico
tutelado ni con su titular.
La legitimacin abierta,
que si bien es la ms
congruente con la
naturaleza pblica y
social de la accin penal,
llevara la impugnacin,
en esta etapa primaria, a
extremos ni previstos ni
deseados.
TERCEROS EN LA IMPUGNACIN
Planteamiento
Se considera que el tercero en la impugnacin lo es el probable respon-
sable, quien tendra el derecho de hacer las objeciones pertinentes que a
su inters convenga, ya que en caso de no darle intervencin se afecta-
ra su garanta de audiencia.
88 JOS ELAS ROMERO APIS
TERCEROS EN LA IMPUGNACIN
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
El inculpado, para con-
servar el equilibrio de in-
tereses en la contienda.
Ninguna. Los coadyuvantes,
litigantes y terceristas,
porque llevara la
pluralidad de
participantes a un
extremo inconveniente.
MATERIA DE LA IMPUGNACIN
Planteamiento
La sustancia de esta impugnacin, deber versar sobre la formalidad de
los actos procedimentales que motivaron el no ejercicio de la accin penal.
OBJETO DE LA IMPUGNACIN
Planteamiento
La finalidad de esta impugnacin es la revisin del procedimiento mi-
nisterial que resuelve el no ejercicio de la accin penal. Por ello, se consi-
dera pertinente crear un recurso interno dentro de las procuraduras, al
cual puedan acudir aquellas personas que estimen lesionados sus intereses
con la resolucin y que puede entraar una seudoconsignacin, esto es,
una consignacin deficiente derivada de una averiguacin mal integrada,
que tambin puede dar como resultado la imprecisin de las peticiones
hechas a la autoridad judicial por el Ministerio Pblico. A mayor abunda-
miento, la parcialidad de la investigacin puede producir el efecto de re-
solucin mixta, en la que se consigna parte de los hechos, quedando otra
con resolucin de no ejercicio de la accin penal, con el consecuente per-
juicio al ofendido. Este recurso podr revisar tanto la forma como el fon-
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 89
do del asunto y su fallo podr ser impugnado por va jurisdiccional ante el
Tribunal Contencioso Administrativo.
OBJETO DE LA IMPUGNACIN
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
1. La forma de la resolu-
cin debiera ser el centro
de la impugnacin, para
establecerla como una
instancia de procedi-
miento y no de responsa-
bilidad.
La seudoconsignacin,
en casos y condiciones
limitadas.
La reserva condicionada
y la reserva tcnica,
porque se ira, sin
necesidad, ms all de la
imputacin constitucional.
2. La resolucin mixta
podra ser impugnable en
aquello en que no hubo
ejercicio.
3. La prescripcin. Sera
conveniente posibilitar la
impugnacin para efectos
suspensivos, pero tan
slo cuando se ha dictado
reserva.
OBJETO DE LA IMPUGNACIN
tems discrecionales
1. La tramitacin y alegacin administrativa, la cual sera la forma
para estar en condiciones de fijacin de la litis.
2. La precisin de la peticin, considerando que en la querella y en la
denuncia no existen las precisiones necesarias que en la demanda.
90 JOS ELAS ROMERO APIS
ALCANCE DE LA RESOLUCIN
Planteamiento
La importancia de la reforma al artculo 21 constitucional, radica en la
facultad del rgano revisor de ordenar al Ministerio Pblico que declare
insubsistente su resolucin, a efecto de que analice minuciosamente los
elementos de prueba aportados en la indagatoria, as como los nuevos que
se ofrezcan y resuelva conforme a derecho.
ALCANCE DE LA RESOLUCIN
Alternativas
Recomendable Opcionales No recomendables
1. En cuanto a la forma
de la resolucin impug-
nada, para que esta ins-
tancia no se convierta en
un juicio de responsabili-
dad penal sin formalida-
des esenciales de defen-
sa.
En cuanto al fondo de la
resolucin, si es en
sentido negativo, para
efectos de economa
procesal.
La resolucin-
consignacin, para evitar
un traslado de la facultad
de ejercicio de la accin
penal.
2. La resolucin para
efectos, de tal suerte que
la resolucin de la im-
pugnacin no tenga efec-
tos automticos.
ALCANCE DE LA RESOLUCIN
tems discrecionales
Los efectos de los precedentes, para crear observancias obligatorias.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 91
EJECUCIN DE LA RESOLUCIN
Planteamiento
La ltima parte del procedimiento para ejecucin de la resolucin, se
cumplira con la insubsistencia del acto impugnado y la emisin de una
nueva resolucin por el Ministerio Pblico y, en caso de incumplimiento,
se aplicaran medidas de apremio y las sanciones procedentes.
EJECUCIN DE LA RESOLUCIN
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
1. El trmino de cumpli-
miento debiera precisarse
para conformarle exigibili-
dad real a la resolucin.
2. El cumplimiento parcial de-
biera tener efectos como de
incumplimiento en lo proce-
dente.
Ninguna. La sustitucin del ejecutor
pareciere una medida
extrema, peligrosa y contraria
al espritu constitucional
sobre el ejercicio de la
accin.
3. Las medidas de apremio
son muy necesarias tanto en
el tracto procesal como en el
cumplimiento ejecutivo.
4. Las sanciones al incumpli-
miento debieran completar el
esquema de ejecutividad.
EJECUCIN DE LA RESOLUCIN
tems discrecionales
La repeticin del acto impugnado, es una figura que puede contem-
plarse desde diversos ngulos, desde el anulatorio hasta el de la remocin
del repetidor, pasando por los apremios y las sanciones.
92 JOS ELAS ROMERO APIS
FORMA DE IMPUGNACIN
Sobre el particular es necesario llevar a cabo un trabajo intenso de le-
gislacin, que contenga normas precisas que puedan adecuarse a los di-
versos fueros.
EFECTOS PROVISIONALES
Planteamiento
Recurrir las resoluciones del no ejercicio de la accin penal debiera ser
con efecto de naturaleza suspensiva con el objeto de paralizar las mismas,
ya que en algunos casos pueden originar otras acciones penales y produ-
cir consecuencias en materia civil.
EFECTOS PROVISIONALES
Alternativa
En este rubro se ha considerado la conveniencia y posibilidad de que
los diversos tems sean discrecionales, para que cada entidad los regule
de acuerdo a su conveniencia y al contexto general de su legislacin.
EFECTOS PROVISIONALES
tems discrecionales
1. De naturaleza suspensiva, donde el que ms resalta es el de la inte-
rrupcin de la prescripcin.
2. De naturaleza precautoria, donde tendra que resolverse con mucho
cuidado todo lo relativo al arraigo de personas, as como al aseguramien-
to de bienes.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 93
FORMALISMO Y SUMARIEDAD
Planteamiento
Estos conceptos dentro de la reglamentacin del procedimiento de im-
pugnacin comprenden una alta complejidad tcnico-jurdica, por lo que
es necesario un esfuerzo de previsin y precisin para un mejor logro.
FORMALISMO Y SUMARIEDAD
Alternativa
Al igual que en el caso de los efectos provisionales, este rubro de natu-
raleza eminentemente procedimental debe ser regulado a la conveniencia
y congruencia normativa de cada entidad, toda vez que no distorsiona el
esquema nacional.
FORMULISMO Y SUMARIEDAD
tems discrecionales
Los principales aspectos de regulacin procedimental debern ser:
1. Vistas
2. Quejas interlocutorias
3. Participacin de terceros
4. Plazos de instruccin
5. Interrupcin del procedimiento
6. Reposicin del procedimiento
7. Inactividad procesal
8. Preclusiones
9. Caducidad de las instancias
10. Caducidad del procedimiento
94 JOS ELAS ROMERO APIS
SECUENCIA PROCEDIMENTAL
Planteamiento
Esto tiene que ver con la continuacin de la resolucin dictada, en con-
sideracin la esencia de la accin penal como accin pblica o accin pri-
vada, las excepciones que introducen la querella y el perdn. La patrimo-
nializacin de la accin penal podra estar supeditada dentro del mbito
de las normas del derecho constitucional, a la proteccin de la libertad in-
dividual o patrimonial de las personas que han sido afectadas por una au-
toridad, cualquiera que sea su ndole, que acta fuera de sus atribuciones
legales o se excede.
SECUENCIA PROCEDIMENTAL
Alternativas
Recomendables Opcionales No recomendables
1. El recurso administra-
tivo, como procedimien-
to previo, es piedra fun-
damental para la articu-
lacin adecuada entre la
resolucin de no ejerci-
cio y la impugnacin ju-
risdiccional. Por mlti-
ples razones, este sis-
tema de impugnacin
podra no funcionar si no
es a partir de un recurso
administrativo.
1. La apelabilidad de la
resolucin pero pudiera
ser una instancia
adicional dilatoria.
2. Las alzadas, tendran
efectos similares a la
anterior.
Los recursoides
perderan su razn de ser
y, por tanto, debieran ser
eludidos, as como su
causa normativa.
2. El amparo podra ser
la consecuencia posterior
y directa de la resolucin
jurisdiccional.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 95
SECUENCIA PROCEDIMENTAL
tems discrecionales
Deben ser considerados por cada entidad:
1. La participacin de los impugnantes en la gestacin del acto impug-
nado, para los posibles efectos de algo similar al acto consentido.
2. Los efectos de las instancias de revisin sobre el procedimiento pe-
nal primordial, en tanto sean sustanciados.
UBICACIN NORMATIVA
Por ltimo, se recomienda que las normas a expedirse queden ubicadas
en las relacionadas con la conclusin de la averiguacin previa, dentro de
los cdigos procesales.
As, en el caso del Distrito Federal, pudiera crearse un captulo III de
la seccin segunda del ttulo segundo del Cdigo de Procedimientos Pe-
nales, para dedicarlo a la Resolucin de la averiguacin previa.
En ese orden de ideas, en el Cdigo Federal de Procedimientos Penales
se ubicara en el captulo nico del ttulo tercero.
Como corolario, no parece recomendable la expedicin de normativi-
dad aislada.
DISEO NORMATIVO PARA REFORMAR EL CDIGO
DE PROCEDIMIENTOS PENALES
DEL DISTRITO FEDERAL
Artculo 286-A. Cuando aparezca de la averiguacin previa que existe
denuncia o querella, que se han reunido los requisitos previos que en su
caso exija la ley y que se han acreditado los elementos del tipo y la probable
responsabilidad del indiciado, el Ministerio Pblico ejercitar la accin
penal ante el rgano jurisdiccional que corresponda.
El juzgado ante el cual se ejercite la accin penal, radicar de inmedia-
to el asunto. Sin ms trmite, le abrir expediente en el que se resolver
lo que legalmente corresponda y practicar, sin demora alguna, todas las
diligencias que resulten procedentes.
96 JOS ELAS ROMERO APIS
Artculo 286-B. Si la consignacin es con detenido deber, inmediata-
mente, ratificar la detencin, si sta fuere constitucional. En caso contra-
rio, decretar la libertad con las reservas de ley.
Artculo 286-C. Si durante el plazo de tres das, contados a partir de
que se haya hecho la consignacin sin detenido, el juez no dicta auto de radi-
cacin en el asunto, el Ministerio Pblico podr recurrir en queja ante la
sala penal del Tribunal Superior que corresponda.
El juez ordenar o negar la aprehensin, reaprehensin o compare-
cencia solicitada por el Ministerio Pblico, dentro de los cinco das conta-
dos a partir de la fecha en que se haya acordado la radicacin.
Tratndose de consignacin sin detenido por delito grave o delincuencia
organizada, inmediatamente debe radicarse el asunto, y dentro de las 24
horas siguientes la autoridad resolver sobre el pedimento de la orden de
aprehensin. Si el juez no resuelve oportunamente sobre estos puntos, el
Ministerio Pblico proceder en los trminos previstos en el prrafo anterior.
Artculo 286-D. Cuando aparezca de la averiguacin previa que no
existen, no se han reunido o no se han acreditado los requisitos o elemen-
tos que seala el artculo 286 A, el Ministerio Pblico dictar resolucin
de no ejercicio de la accin penal y ordenar el archivo del expediente,
notificndolo al ofendido o a sus causahabientes.
Artculo 286-E. En contra de dicha resolucin el ofendido o sus causa-
habientes en defecto de aqul por muerte, ausencia o incapacidad, podrn
interponer recurso de inconformidad, ante la Procuradura General del
Distrito Federal, siempre que se satisfagan los siguientes requisitos:
I. Que se presente por escrito.
II. Que sea dentro de un trmino de 15 das a partir de que la reso-
lucin sea notificada.
III. Que se expresen los agravios que, a su juicio, ocasiona la reso-
lucin impugnada y que no podrn ser otros que:
a) La omisin de diligencias de investigacin imprescindibles
en la integracin de la averiguacin previa.
b) La no incorporacin de pruebas asequibles y conducentes a la
investigacin.
c) El rechazo injustificado de pruebas ofrecidas por el ofendido.
d) La inadecuada valoracin o no valoracin de las pruebas.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 97
e) La violacin de cualquier regla de procedimiento que sea de-
terminante en la resolucin impugnada.
f) Que el o los agentes del Ministerio Pblico que integraron la
averiguacin previa o la resolucin no se excusaron de co-
nocer, teniendo obligacin de hacerlo.
Artculo 286-F. Del escrito donde se interponga el recurso se dar vista
al agente del Ministerio Pblico que resolvi el no ejercicio de la accin
penal y al o los inculpados, para que manifiesten lo conveniente en un
trmino no mayor de 15 das, despus de los cuales se resolver la incon-
formidad en un trmino no mayor de 10 das.
Artculo 286-G. La resolucin de la inconformidad podr ser:
a) Revocatoria de plano, dando lugar al ejercicio de la accin penal.
b) Suspensiva, para efectos de que se restauren los agravios proceden-
tes y, en su caso, se resuelva lo que haya lugar.
c) Confirmatoria de la resolucin de no ejercicio de la accin penal.
Artculo 286-H. En contra de las resoluciones confirmatorias del no
ejercicio de la accin penal, el ofendido o sus causahabientes pueden in-
terponer recurso de revisin ante el Tribunal de lo Contencioso Adminis-
trativo del Distrito Federal.
Artculo 286-I. En el recurso de revisin se harn valer los agravios
que no fueron considerados o lo fueron incorrectamente en la resolucin
de la inconformidad y a esto atender invariablemente la resolucin co-
rrespondiente.
Artculo 286-J. El recurso de revisin se presentar por escrito en un
trmino no mayor de 10 das a partir de la notificacin de la resolucin
del recurso de inconformidad. De dicho escrito se dar vista al procurador
general de justicia del Distrito Federal y al o los inculpados para que s-
tos y aqul, por conducto de sus agentes, manifiesten lo conveniente en
un trmino no mayor de 10 das, despus de los cuales se resolver la re-
visin en un trmino no mayor de 20 das, dispensables si el expediente
excede de 100 fojas.
Artculo 286-K. En un recurso de revisin no podrn hacerse valer
agravios no sealados en el de inconformidad, salvo el de no debida ex-
cusa a que se refiere el artculo 286-E, fraccin III, inciso f.
Artculo 286-L. La resolucin de la revisin podr ser revocatoria, sus-
pensiva o confirmatoria, tal como lo seala el artculo 286-G.
98 JOS ELAS ROMERO APIS
Artculo 286-M. La interposicin de los recursos de inconformidad y
de revisin suspendern la prescripcin, la cual proseguir a partir de la
resolucin correspondiente.
Artculo 286-N. El funcionario ministerial o judicial a cuyo cargo est
la tramitacin y resolucin de los recursos de inconformidad y revisin,
podr bajo su ms estricta responsabilidad, solicitar o decretar las medi-
das precautorias de aseguramiento de bienes o arraigo del inculpado.
Artculo 286-O. Los funcionarios competentes para ejecutar las resolu-
ciones de los recursos de inconformidad y revisin, sern administrativa,
civil y penalmente responsables de su omisin.
EL MINISTERIO PBLICO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL 99