Di Paola Oikos

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas
1
Oikos red ambiental
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La aplicacin y el cumplimiento de la normativa
ambiental. Aspectos relevantes en Amrica Latina
1
Maria Eugenia Di Paola
2
I. Introduccin
Nuestra realidad latinoamericana ofrece claras falencias en materia
de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Por esta razn,
es ms que nunca necesario aunar esfuerzos con la finalidad de identificar
los problemas existentes vinculados a las deficiencias que se observan
en torno al tema que nos ocupa, y construir herramientas y estrategias
que permitan que las normas ambientales se hagan cumplir.
El objetivo del presente documento es presentar ejes disparadores
que permitieron y permiten el desarrollo de un anlisis conjunto para la
construccin del Programa sobre Aplicacin y Cumplimiento de la
Normativa Ambiental para Amrica Latina, que comenz a gestarse en el
mes de Mayo del ao 2002 mediante la realizacin de la Primera
Conferencia sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
en Amrica Latina.
3
En primer lugar identificaremos conceptos y elementos
fundamentales vinculados a la aplicacin y al cumplimiento de la normativa
ambiental:
La formulacin y aplicacin de la normativa ambiental.
Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional y
administrativa en relacin a la aplicacin y al cumplimiento de la
normativa ambiental.
Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de la
normativa ambiental. Coordinacin entre el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo.
Promocin del cumplimiento de la normativa ambiental por parte
de la comunidad regulada.
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Iniciativas regionales en Amrica Latina y su consideracin para la
aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental.
II. Definiciones y Elementos vinculados a la Aplicacin y el
Cumplimiento de la Normativa Ambiental
De qu hablamos cuando nos referimos a la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa?
Es difcil encontrar un trmino que traduzca el concepto
enforcement del ingls al castellano. Si bien existen diversas posiciones
acerca del alcance del mismo, en general, en castellano se presentan
consideraciones ms amplias que las que implica el trmino en ingls.
En cuanto a la normativa ambiental, se presenta similar situacin en
relacin al concepto environmental enforcement. Abreva en tal sentido la
conclusin que acerca de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa
ambiental se present en el dilogo electrnico realizado sobre este tema
en el ao 2002:
La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales podra
definirse como el proceso mediante el cual la autoridad, en cualquiera de
sus niveles (nacional, regional o municipal) realiza un acto potestativo
imparcial, que tiene como objetivo que los responsables de las actividades
reguladas por las normas ambientales acaten las mismas. La aplicacin
y el cumplimiento de las normas ambientales supone una actitud activa
por parte del estado, un hacer cumplir las normas o hacer eficaz el
orden jurdico, y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad
de la norma. En este sentido, el Poder Ejecutivo acta prioritariamente,
a travs de la aplicacin de leyes y la promulgacin y aplicacin de
normas administrativas; el Poder Judicial aplicando la legislacin vigente
en la resolucin concreta de controversias; y el Poder Legislativo, en la
sancin de instrumentos legales ambientales adecuados. Existe,
asimismo, un rol bsico de la ciudadana relacionado con el deber de
impedir la violacin de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar
el cumplimiento del orden jurdico a las autoridades y el derecho a
participar en el procedimiento de elaboracin y aplicacin de las normas.
En qu se diferencian los conceptos de aplicacin y cumplimiento
de la normativa ambiental?
Podemos considerar a la aplicacin como la ejecucin de la
normativa ambiental que debe ser cumplida por los individuos o por las
Oikos red ambiental
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personas jurdicas que causan o puedan causar contaminacin. Rene
el conjunto de esfuerzos que realiza el gobierno u otros sectores para
que la comunidad regulada cumpla con la normativa ambiental y para
corregir situaciones que puedan afectar el ambiente. El gobierno aplicar
la normativa ambiental a travs de distintos medios, tales como los
sistemas administrativos de control y las inspecciones. Asimismo podr
promover el cumplimiento de la normativa a travs de programas de
incentivos.
Los grupos no gubernamentales pueden tambin involucrarse en
el proceso de aplicacin de la normativa ambiental a travs de denuncias
respecto de aquellos que no cumplan, reuniones con las autoridades
respectivas, y/o entablando acciones legales concretas cuando la
normativa as lo prevea.
4
Por otro lado, el cumplimiento de la normativa ambiental implica
que quienes deban acatarla, no slo acten en consecuencia, sino que
tambin alcancen los objetivos planteados por la misma. Observamos
entonces que el cumplimiento de la normativa ambiental posee dos
aspectos relacionados a la eficacia y a la eficiencia de la misma. La
norma puede ser cumplida por la comunidad regulada y en tal sentido
ser considerada eficaz, ms deber asimismo lograr sus objetivos para
poder ser eficiente.
5
La comunidad regulada puede tambin, a travs de sus propios
sistemas de gestin, promover el cumplimiento voluntario de dicha
normativa y otra ms estricta que por polticas sectoriales considere
adecuada, tal es el caso de las compaas que se plantean objetivos de
calidad con vistas a su certificacin para beneficios comerciales.
En este sentido, la comunidad puede ser incentivada para cumplir,
mas ser muy difcil que esto pueda ser efectivo si a su vez no existe un
sistema slido de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental,
en el cual la autoridad de aplicacin ejerza su poder de polica en forma
adecuada.
6
Ambas caras, la de la aplicacin y el cumplimiento, requieren ser
integradas para que exista una eficaz y eficiente aplicacin de la normativa
ambiental.
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III. Factores fundamentales que afectan la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa ambiental
Tanto la aplicacin como el cumplimiento de la normativa ambiental
se encuentran condicionados por diversos elementos. A continuacin se
mencionan algunos considerados de envergadura para el desarrollo de
este tema.
a. Clara asignacin y distribucin de roles
El reparto de roles en las esferas gubernamentales, privadas y no
gubernamentales, constituye el escenario en el cual las normas
ambientales son concebidas, aplicadas y cumplidas. Tanto los principios
de la Red Internacional para la Aplicacin y el Cumplimiento de la
Normativa Ambiental (INECE son sus siglas en ingls), como as tambin
los lineamientos establecidos y aprobados en el mes de febrero del ao
2002 en la Reunin de Cartagena del Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), consideran este tema como fundamental
para una mejor aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental.
7
a. 1. Distribucin de competencias a nivel gubernamental
La asignacin de competencias a nivel gubernamental es
fundamental para que sepamos quin est a cargo de establecer la
normativa ambiental, como as tambin quin debe aplicarla. Esto no es
ni ms ni menos que la definicin de quin ejerce el poder de polica
ambiental en un sistema, tanto en sentido restringido como en sentido
amplio.
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En general los problemas ambientales no reconocen lmites
geogrficos y justamente all nos encontramos con que no slo existen
probl emas ambi ental es transnaci onal es, si no tambi n
transjurisdiccionales dentro de un mismo pas, lo cual acarrea la necesidad
de su tratamiento por parte de las distintas jurisdicciones involucradas.
En el desarrollo de la temtica relativa a mecanismos de coordinacin
interjurisdiccional y administrativa, trataremos este aspecto fundamental
y la incidencia que pueden tener o no los distintos sistemas de distribucin
de competencias ambientales y los mecanismos de coordinacin
interjurisdiccional y administrativa en diversos pases de Amrica Latina.
a.2. Rol del sector privado
Cuando consideramos al sector privado, en general lo vinculamos
al concepto de comunidad regulada. En este sentido, es crucial que la
Oikos red ambiental
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comunidad regulada est bien identificada, sepa qu normas le son
aplicables y cmo debe cumplirlas, para ser incentivada al cumplimiento
de las mismas. Nuevamente aqu se vinculan la necesidad de un sistema
claro y slido de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental,
junto con el de promocin de incentivos.
a.3. Rol de la sociedad en su conjunto
La participacin de la sociedad en el proceso de formulacin y
aplicacin de polticas ambientales representa un factor de marcada
incidencia para lograr que una norma sea eficiente y efectiva. Esto debe
plantearse tanto en la esfera legislativa como administrativa. Asimismo,
la posibilidad de exigir mediante denuncias y acciones judiciales que la
normativa ambiental sea aplicada, garantiza una adecuada participacin
de la sociedad y asimismo contribuye al control ambiental que ejerce la
autoridad gubernamental.
b. Transparencia
Esta es una conditio sine qua non para garantizar un sistema de
gobernabilidad y sustentabilidad. Asimismo slo puede ser establecida
si existe una verdadera conciencia de parte de la sociedad, que implique
un accionar transparente de parte de los gobernantes y la existencia de
mecanismos de control institucionalizados y utilizados por la ciudadana.
Por esta causa, podemos considerarla como una condicin transversal a
los otros principios y que debe nutrir a todo el sistema. Los distintos
componentes de un sistema de participacin que contribuyen a garantizar
la transparencia de la gestin pblica, han sido reconocidos por la
Declaracin de Ro 92, Agenda 21, la Declaracin de Johannesburgo, los
principios de INECE y los lineamientos del PNUMA para lograr una
adecuada aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Se
constituyen como pilares de un sistema de participacin: el acceso a la
informacin, a los procesos de toma de decisiones pblicas y a la justicia.
c. Consistencia de las polticas ambientales y econmicas
en un pas
La existencia de diversos sistemas de distribucin de competencias
y roles no debe actuar en contra de la consistencia de las polticas
ambientales y econmicas de un pas. La consistencia debe ser territorial,
temporal e interdisciplinaria.
En cuanto al aspecto territorial, es menester que la poltica
ambiental no favorezca ningn tipo de competencia desleal entre regiones
389
que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e
industrias. Debe evitarse que debido a polticas ambientales desiguales,
el desarrollo de un rea geogrfica se fundamente en el desequilibrio
ambiental de otras reas.
En relacin al segundo tema, esto es, el temporal, los horizontes
que se plantean en vinculacin a las polticas ambientales y econmicas
deben poseer una coherencia que ane los criterios que se presenten
para las decisiones en el corto, mediano y largo plazo.
La cuestin interdisciplinaria, por otra parte, guarda una gran
relacin con la consistencia de las polticas ambientales y econmicas
en un pas, ya que si no existe este anlisis desde el origen de la toma
de decisiones vinculadas al ambiente y a la economa, ser muy difcil
pretender arribar a la nocin de sustentabilidad.
Las ltimas dos variables, esto es, la temporal e interdisciplinaria,
han sido analizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) que ha identificado la falta de coordinacin en estos
aspectos, considerando que muchas veces el horizonte temporal de un
ao fiscal colisiona con la planificacin de polticas ambientales de
mediano y largo plazo.
9
d. Consideracin preeminente de las fortalezas locales
El principio considerado anteriormente debe aunarse al de
preeminencia de las fortalezas locales. Este concepto, basado en la
proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar
en la cosa pblica y por ende en las decisiones ambientales comunes,
es fundamental a la hora de resolver los problemas ms cercanos a la
comunidad y a la realidad cotidiana del ciudadano. Ahora bien, los
mecanismos de control y participacin sern fundamentales para lograr
que la gestin municipal y la transparencia vayan de la mano.
10
Junto a ello, los mecanismos de coordinacin jurisdiccional sern
tambin fundamentales en torno a las decisiones que trasciendan el
mbito municipal.
e. El principio de disuasin
Cuando una norma ambiental es aplicada por la autoridad, y la
comunidad toma conocimiento de ello, el efecto de la aplicacin de esa
norma a una situacin particular no slo afecta a quien recibe la sancin,
sino que tambin tiene el poder de alertar al resto de la comunidad.
Oikos red ambiental
390
Mediante la utilizacin de mecanismos sancionatorios ejemplificadores,
la autoridad tiene la posibilidad de demostrar el ejercicio de la polica
ambiental a la comunidad. Ahora bien, para que este principio de disuasin
opere en forma adecuada es necesario que la sancin correspondiente a
la infraccin sea apropiada, rpida e implementada en forma transparente,
conforme a derecho y que la opinin publica tome conocimiento de ello.
Otro componente importante es el grado de probabilidad que existe de
que una infraccin sea detectada. Un criterio que se aplica en algunos
pases es el de considerar sanciones ms estrictas respecto de aquellas
conductas que son ms difciles de detectar, justamente para que, a
travs del impacto docente de una sancin, se evite que el resto de la
comunidad regulada no cumpla con la norma.
11
f. El factor econmico y las decisiones ambientales
La economa influye constantemente en las decisiones de los
individuos. Las decisiones que afectan al ambiente no escapan a esta
lgica. Por esta causa, es menester tener en cuenta cundo el factor
econmico puede actuar en detrimento o a favor de que una persona
fsica o jurdica cumpla una norma ambiental. Generalmente los factores
econmicos guardan una estrecha relacin con la evaluacin costo-
beneficio de la gestin y las inversiones ambientales. Veamos algunos
ejemplos en los cuales el individuo debera optar por mejorar su conducta
ambiental realizando dicha evaluacin:
Implementacin de mecanismos de gestin ambiental que resulten
ms favorables y econmicos que pagar una multa.
Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental que
impliquen ahorrar dinero (en general esto se traduce en ahorros a
mediano o largo plazo).
Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental por las
cuales se reciban subsidios del Estado.
Ahora bien, si no existe esta ecuacin del beneficio de cumplir a
la hora de aplicar las sanciones a infracciones a la normativa ambiental,
va a ser muy difcil que la comunidad regulada sea efectivamente
incentivada a cumplir con la normativa ambiental. Un punto fundamental
en este sentido es que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial tengan
en cuenta este elemento para el establecimiento de sanciones tanto en
las leyes, las normas administrativas y en las sentencias judiciales.
391
g. La credibilidad institucional y los factores culturales
La credibilidad institucional tiene que ver con las normas sociales.
Estas normas sociales se vinculan al valor que la ley y las instituciones
poseen en un pas. Justamente este es un punto crucial para considerar
respecto de la motivacin que puede existir para que la gente cumpla
con la normativa ambiental. Este tema comprende no slo las cuestiones
que hacen al paradigma comunitario y la voluntad del ciudadano de cumplir
o no con las normas, sino tambin a la voluntad poltica de aplicar las
mismas.
En general, las normas ambientales de Amrica Latina encuentran
su origen en el desarrollo legislativo de las ltimas dcadas del Siglo XX.
En este sentido, an cuando puede considerarse que en muchos casos
existen normas ambientales, la inercia reinante en las instituciones y en
la sociedad muchas veces pueden dificultar la voluntad de cambio en el
sistema.
h. El conocimiento cientfico y las posibilidades tecnolgicas
Existen dos aspectos vinculados al conocimiento que poseen una
marcada influencia en la aplicacin y el cumplimiento de la normativa,
cuales son, 1) el conocimiento cientfico como insumo para la elaboracin
y actualizacin de la normativa ambiental y 2) el acceso a las tecnologas
para cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental.
h.1.El conocimiento cientfico para la elaboracin de la normativa
ambiental y su actualizacin.
En forma previa al establecimiento de objetivos ambientales y
medidas para alcanzarlos, es de suma importancia contar con estudios
de diagnstico y monitoreo de las condiciones ambientales de base. Los
mismos se relacionan en general con las caractersticas de los distintos
cuerpos receptores, esto es, aire, agua y suelos, las sustancias, su
injerencia en la salud humana y en los ecosistemas, las caracterizacin
de los ecosistemas y su biodiversidad. Generalmente los mencionados
estudios pueden ser realizados de diversas formas y requieren de un
insumo importante en materia estadstica
12
. En muchos pases de
Latinoamrica no se cuenta con los recursos para costearlos y finalmente
se termina recurriendo a estudios de diagnstico, monitoreo y riesgo de
otros pases, por ejemplo de la Agencia de Proteccin Ambiental de los
EE UU. Cabe en este sentido formular dos consideraciones: En primer
lugar es claro que ante la ausencia de recursos deban observarse y
Oikos red ambiental
392
consultarse situaciones anlogas comparadas.
No obstante ello, y dadas las peculiaridades de cada lugar
(caractersticas poblacionales, epidemiolgicas, de los ecosistemas, etc.
) esto debe reconocerse como una falencia a tener en cuenta para sortear
y en lo posible, realizar estudios de base locales y regionales que
contemplen estos temas. En segundo lugar, la comunidad cientfica debe
participar en el proceso de elaboracin y actualizacin de la normativa
ambiental para poder analizar qu estudios son necesarios y en su caso,
las salvedades que deben considerarse al interpretar estudios provenientes
de la normativa comparada. Se cuenta con experiencias de Comits
Asesores para la elaboracin de la normativa ambiental y su actualizacin
en diversos pases con resultados positivos.
13
h.2. El acceso a las tecnologas para cumplir y ejecutar la normativa
ambiental.
Para que una ley pueda aplicarse, la comunidad regulada debe
poseer la capacidad para cumplir con la misma. La normativa no debe
plantear objetivos inasibles que luego se tornen ilusorios en su aplicacin.
En trminos de acceso al conocimiento cientfico es fundamental que
puedan sobrepasarse los obstculos resultantes de las asimetras socio-
econmicas. En este sentido debemos tener en cuenta que en algunos
casos los pobladores de lugares pobres poseen un capital de
conocimientos que puede resultar muy til en relacin a emprendimientos
vinculados a recursos naturales (p.e. programas forestales, piscicultura
y ganadera en pequea escala). No obstante ello, existen asimismo
tcnicas de avanzada que permiten utilizar recursos humanos, fsicos y
naturales disponibles mejorando la sustentabilidad e incrementado los
ingresos reales de miembros de la comunidad
14
.
En este sentido dos aristas debern ser tenidas en cuenta en
relacin al diseo de las polticas ambientales y de las normativas
respectivas: las posibilidades de acceso al conocimiento cientfico y a
tecnologas de avanzada, y su relacin con el objetivo que la norma desea
plantear. Ser menester considerar por ejemplo, que la norma podr exigir
emplear la mejor tecnologa disponible, a cualquier costo, o emplear la
tecnologa ms apropiada a las condiciones econmicas de los usuarios
ambientales y de la sociedad
15
. Estos son temas fundamentales a la
hora de decidir cmo formular y disear la normativa ambiental para su
efectiva aplicacin en Amrica Latina.
393
i. El diseo y la evaluacin de los programas de aplicacin
y cumplimiento de la normativa ambiental
Si bien los temas que trataremos en el prximo acpite,
relacionados a la formulacin y la aplicacin de la normativa ambiental
se encuentran absolutamente vinculados al diseo y la evaluacin de los
programas de aplicacin y cumplimiento de la normativa, este tpico
merece una mencin aparte dada su importancia.
Existen elementos considerados bsicos para el diseo de un
programa de estas caractersticas, tales como los recursos con los que
el programa cuenta o debe contar, a saber:
Financiamiento: podr originarse en la asignacin presupuestaria
respectiva o en fondos provenientes de sanciones o tasas
16
.
Informacin bsica con la que se cuenta, se va a contar y a la que
se debe aspirar recabar y construir, tanto para desarrollar
prioridades como para monitorear el cumplimiento de la normativa.
Personal y capacidades disponibles y a las que se debe aspirar.
Las actividades vinculadas a la capacitacin constante del personal
son fundamentales para el logro de los objetivos del programa
17
.
Asimismo un programa sobre aplicacin y cumplimiento de la
normativa ambiental debe poseer un criterio de evaluacin de su
desempeo. No obstante el progresivo desarrollo en materia de indicadores
ambientales y de sostenibilidad que se presenta en el marco de la
experiencia internacional y comparada
18
, la mayora de los pases de
Amrica Latina no cuenta con indicadores sobre aplicacin y
cumplimiento de la normativa ambiental empleados en forma
sistematizada. Dichos indicadores son fundamentales para evaluar de
una manera objetiva la forma en que las normas se estn aplicando, y
deben responder a las caractersticas y las necesidades locales y de la
regin. Pueden constituirse como elementos propicios para el anlisis
del escenario de implementacin de la normativa ambiental y asimismo
para el desarrollo de polticas efectivas y eficientes.
En este sentido, es menester mencionar las acciones piloto que
se estn llevando a cabo en Argentina, Brasil y Mjico, en el marco del
proyecto sobre Indicadores de Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa
Ambiental Agua y Aire- con el apoyo y financiamiento del Instituto del
Banco Mundial, por FARN en Argentina y en coordinacin con otras
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394
organizaciones de Brasil (Instituto para un Planeta Verde) y de Mejico
(CEIBA) y el apoyo de CEPAL y INECE. Esta iniciativa, que se encuentra
actualmente en desarrollo, constituye un paso de suma importancia,
dadas las coincidencias y realidades diversas de los pases mencionados,
y ha tomado en consideracin las experiencias internacionales y
comparadas, volcadas en gran parte en la metodologa del Grupo de
Expertos de INECE
19
.
IV. Temas de desarrollo especfico
a. Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental
La existencia de requisitos ambientales cumplibles est
ntimamente relacionada con la forma en la cual las normas ambientales
son gestadas. Lamentablemente, en nuestra tradicin jurdica estamos
acostumbrados a no participar en el proceso de elaboracin de las normas
y esto redunda en que la norma sea identificada muchas veces como
algo extrao o separado de la vida comn de la gente, las empresas y el
Estado. Esta lgica debera revertirse para lograr que las normas sean
aplicables y que su diseo contemple la gradualidad en su ejecucin.
Distintos factores podran coadyuvar a que la normativa ambiental
y los requisitos establecidos por la misma sean cumplibles:
Identificacin de la comunidad regulada y consideracin de la
capacidad de los destinatarios de la norma ambiental para cumplir
con la misma.
Fijacin de prioridades de aplicacin y cumplimiento en un marco
de razonabilidad.
Existencia de mecanismos institucionalizados de participacin
pblica para la formulacin y la aplicacin de la normativa
ambiental.
Gradualidad en la aplicacin de la normativa ambiental.
Consideracin de la asignacin presupuestaria correspondiente y
relacin de la misma con las prioridades fijadas.
Establecimiento de una estrategia de aplicacin y cumplimiento
de los requisitos ambientales.
Evaluacin peridica de la estrategia, pautada de acuerdo a
395
indicadores.
Distintas experiencias relacionadas al diseo de la normativa
ambiental expresan resultados positivos de elaboracin de normativa
consensuada a travs de la participacin de distintos actores sociales
20
.
En contraste, se presentan experiencias de frustracin de los actores
sociales cuando su participacin no influye en la decisin final
21
.
Cabe en este sentido, traer a colacin los elementos rectores que
surgieron como conclusiones del Taller sobre Formulacin y Aplicacin
de la Normativa Ambiental realizado en la Primera Conferencia sobre
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
22
, a saber:
Una etapa preparatoria eminentemente diagnstica que contemple
un relevamiento exhaustivo del estado de situacin de la temtica
que se pretende normar, teniendo en cuenta los objetivos de la
norma, sus objetivos y se defina la estrategia de aplicacin y
cumplimiento de la misma.
Participacin pblica institucionalizada como elemento clave en
todo el proceso de formulacin normativa.
Una mirada coherente entre lo global, lo regional y lo local,
considerando que las referencias locales (contexto poltico, social
y econmico, sus caractersticas y restricciones) son elementos
que delinean la razonabilidad de la norma, su aplicabilidad y
cumplimiento, teniendo en cuenta aspectos bsicos de la realidad
como la necesidad de gradualidad en la aplicacin.
Una armonizacin normativa que evite la superposicin en este
sentido.
La informacin clara y oportuna, la educacin y difusin como vas
primarias de accin.
b. Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional
y administrativa en relacin a la aplicacin y el cumplimiento de
la normativa ambiental
Los aspectos relacionados a la asignacin de roles en las esferas
gubernamentales inciden en forma relevante en la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa. La coordinacin para la elaboracin de la
normativa ambiental, la fijacin de estndares e indicadores y su aplicacin
entre los distintos niveles de gobierno, a nivel inter e intrajurisdiccional, y
Oikos red ambiental
396
la ausencia de mecanismos que tiendan a tal articulacin, han sido
identificados como temas fundamentales
23
.
Dificultades notorias vinculadas a este tema son la superposicin
de competencias ambientales, y la deficiencia en la construccin de
criterios comunes y consistentes en un mismo pas con distintas regiones.
En este sentido, han sido tradas a colacin las experiencias en esta
materia de pases con estructuras dismiles: Argentina, Brasil y Chile,
los cuales sern referidas posteriormente.
A continuacin consideraremos dos conceptos que pueden
ayudarnos en nuestro anlisis, cules son la organizacin institucional y
administrativa, y los mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y
administrativa.
b.1. Organizacin institucional y administrativa
Organizacin institucional
Se vincula fundamentalmente al reparto de competencias entre
los diversos niveles gubernamentales de un pas. La organizacin de
Estado en funcin del territorio, que podr ser federal o unitaria, incidir
en cmo se definan los roles de sus diversos estratos jurisdiccionales
(federal, regional, estadual, provincial o municipal) y esto por cierto ser
conditio sine qua non para entender el sistema de distribucin de
competencias ambientales en un pas
24
.
Organizacin administrativa
Se encuentra relacionada a la asignacin de roles de las diferentes
oficinas o agencias de un mismo nivel de gobierno (p.e. las distintas
oficinas de la misma administracin federal, estadual o provincial). La
forma en que est organizada la administracin en una jurisdiccin servir
para entender cmo aplica las normas ambientales y el nivel de prioridad
que le otorga al tema ambiental
25
.
b.2. Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativa
Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional
Este tipo de herramientas tienen por objeto coordinar las
competencias ambientales de los distintos niveles jurisdiccionales tanto
para la fijacin de la normativa como para su aplicacin. Pueden ser
formales (institucionalizados por normas especficas o convenios) o
informales (los funcionarios y tcnicos de distintas jurisdicciones,
397
sabiendo su conveniencia, intentan aunar esfuerzos mediante reuniones,
comunicaciones y la bsqueda de criterios comunes).
Mecanismos de coordinacin administrativa.
La finalidad de estos mecanismos es coordinar las actividades de
las distintas oficinas de una misma administracin. Cabe resaltar que
gran parte de la normativa ambiental es administrativa y que en este
sentido este tipo de coordinacin ser de suma importancia para una
mejor formulacin y aplicacin de la misma. Tambin pueden ser formales
o informales. Veamos a continuacin algunos casos de nuestra realidad
latinoamericana:
Chile
Posee una organizacin de estado unitaria, compuesta por un
gobierno nacional, regiones y municipalidades. En cuanto a su
organizacin administrativa ambiental, Chile no opt por constituir un
ministerio de medio ambiente, sino por un modelo coordinador, mediante
la creacin de la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)
26
. La
CONAMA se constituye como un rgano coordinador interministerial y
multisectorial, compuesto por un Consejo Directivo de Ministros de
distintas carteras de la administracin que posean competencias con
aristas ambientales
27
, un Consejo Consultivo multisectorial
28
, y una
Direccin Ejecutiva.
Por otra parte, CONAMA posee oficinas regionales en todo el
territorio chileno (COREMAS), las cuales reproducen su esquema en
cada regin
29
. El modelo coordinador por el que opt Chile surgi
principalmente a pedido de la gente, que no quera ms oficinas
administrativas amplias y costosas. Una ventaja del mismo es cmo
aborda la caracterstica transversal de la cuestin ambiental, creando un
compromiso de cada agencia ambiental gubernamental en los temas de
esta ndole. En contrapeso, una desventaja del mismo es que requiere
de una fuerte voluntad poltica respaldatoria
30
. De todas formas, esta
caracterstica no atenta en contra de este modelo si recibe dicho apoyo
poltico del Presidente y los ministerios.
Brasil
La Repblica Federativa de Brasil, tal como su nombre lo indica,
posee una organizacin federal con distintos niveles de gobierno: la Unin,
los estados miembros, el distrito federal y los municipios. La Unin posee
Oikos red ambiental
398
competencias para legislar en gran parte de las cuestiones ambientales
en forma general.
Los estados miembros pueden complementar dicha legislacin.
Los municipios a su vez, pueden complementar la legislacin federal y
estadual. En cuanto al ejercicio del poder de polica ambiental, la
Constitucin de Brasil establece el sistema de federalismo cooperativo,
y seala que una ley regular la normas de cooperacin entre los distintos
niveles de gobierno. Dicha norma an no fue sancionada. No obstante
ello, Brasil posee el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA)
31
.
constituido por sus distintas jurisdicciones.
Forman parte del SISNAMA rganos ejecutores a nivel federal
(IBAMA), estadual (Secretarias de Medio Ambiente) y local (Secretarias
Ambientales de los Municipios). Este sistema de organizacin de las
competenci as ambi ental es i nvol ucra l os di sti ntos ni vel es
gubernamentales. A nivel federal, si bien cuenta con un Ministerio de
Medio Ambiente, tambin posee un rgano consultivo y deliberativo
colegiado, como es el CONAMA.
Existen necesidades consideradas en relacin a este sistema,
tales como la definicin de prioridades en conjunto (por parte de la Unin,
los Estados y los municipios), que se tienda a una gestin compartida, y
que el proceso de descentralizacin se vea acompaado del accionar de
organismos de Fiscalizacin
32
.
Argentina
La Repblica Argentina posee una organizacin federal con cuatro
niveles jurisdiccionales: Nacin, provincias, municipios y la Ciudad de
Buenos Aires. De conformidad a la Constitucin Nacional de 1853/60, la
materia ambiental era una competencia no delegada por los gobiernos
provinciales al nacional. En 1994, la reforma constitucional abreva un
nuevo concepto: los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que
debe establecer la Nacin y que pueden complementar las provincias.
En 2002, luego de ocho aos, los presupuestos mnimos de proteccin
ambiental han comenzado a ser establecidos por el Congreso Nacional.
En este sentido, ha sido sancionada la Ley General del Ambiente que
crea el Sistema Federal Ambiental, y las leyes de presupuestos mnimos
sobre acceso a la informacin pblica ambiental, residuos industriales y
de actividades de servicios, domiciliarios, PCBs y Aguas
33
.
Por otra parte, el ejercicio del poder de polica ambiental se
399
encuentra compartido entre los distintos niveles de gobierno, de acuerdo
Lamentablemente los mecanismos formales de coordinacin
interjurisdiccional han estado ausentes del marco institucional ambiental
de la Argentina. Sin embargo, es menester mencionar al Consejo Federal
de Medio Ambiente (COFEMA), que nuclea a las autoridades ambientales
provinciales, de la Nacin y de la Ciudad de Buenos Aires. Este organismo
fue creado en 1990 frente a la necesidad de las autoridades ambientales
de intercambiar informacin y coordinar polticas ambientales en el pas.
Actualmente, tanto la Ley General del Ambiente como las Leyes de
presupuestos mnimos en materia de acceso a la informacin pblica
ambiental, residuos industriales, domiciliarios y de PCBs otorgan al
COFEMA funciones fundamentales en cuanto a la coordinacin de
polticas ambientales de carcter transjurisdiccional
34
.
Asimismo, y especficamente en materia de residuos peligrosos,
un mecanismo utilizado por las autoridades es el de la firma de convenios
entre jurisdicciones para coordinar aspectos de aplicacin de las normas
ambientales (p.e. acuerdos con Misiones para la puesta en marcha del
Registro de Residuos Peligrosos). Tambin los convenios con la Polica
Aeronutica y la Prefectura Naval presentan experiencias interesantes
en materia de coordinacin administrativa. En el ao 1999, el Registro
Nacional de Residuos Peligrosos comenz un proceso de reuniones entre
autoridades nacionales y provinciales para tender a la coordinacin entre
autoridades en este tema
35
.
Cabe asimismo considerar los diversos mecanismos de
coordinacin que los funcionarios y tcnicos implementan en el da a
da, tales como las inspecciones conjuntas, y las reuniones informales
tendientes a articular la implementacin de las polticas ambientales.
De todas formas, y no obstante los esfuerzos de las autoridades
para lograr aunar criterios en este sentido, es menester destacar que en
Argentina no han existido mecanismos formales que presenten un sistema
slido de coordinacin de competencias ambientales. El horizonte podra
comenzar a cambiar, con el importante rol que al COFEMA atribuyen las
normas de presupuestos mnimos de proteccin ambiental y la voluntad
de los distintos niveles gubernamentales.
Aspectos relevantes recomendados
A continuacin se sintetizan aspectos especficos de las
conclusiones de los talleres sobre Administrativa para la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa ambiental de la Primera Conferencia
Oikos red ambiental
400
Latinoamericana sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa
Ambiental
36
.
La formulacin de la legislacin ambiental: los gobiernos centrales
deben establecer las normas bsicas, pero dejando espacios a
los gobiernos subnacionales para regular la materia ambiental en
funcin de las especificidades locales. Estas normas deben prever
mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativo.
Frente a la transversalidad de la cuestin y la superposicin
normativa, se seala que el criterio de aplicacin debe ser el de la
norma ambiental ms estricta.
Los mecani smos de coordi naci n formal es consti tuyen
herramientas de suma importancia tanto en la realidad de los pases
de estructura federal como unitaria. La formalizacin de este tipo
de mecanismos debe llevarse a cabo con una previa revisin de
las competencias de cada jurisdiccin. Es menester considerar la
necesidad de que los acuerdos interjurisdiccionales posean
mecanismos de resolucin de controversias y superposicin de
competencias. Asimismo, cobra importancia la participacin
ciudadana en dichos organismos, tanto en la definicin de los
objetivos deseados, como as tambin en el control de los
organismos interjurisdiccionales existentes o a crearse.
Resulta necesario fortalecer el rol de los gobiernos locales en la
aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, de
conformidad a los principios de subsidiariedad y proximidad.
La idea de la regionalizacin puede dar respuesta a necesidades
que por su dimensin exceden las jurisdicciones locales y no puede
ser atendidas por la Nacin.
4.c. Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de
la normativa ambiental. Roles del Poder Judicial y del Poder
Ejecutivo
En cuanto a los mecanismos concretos de aplicacin y
cumplimiento de la normativa ambiental, debemos tener en cuenta los
roles preponderantes que poseen los poderes Ejecutivo y Judicial. Diversos
temas han sido identificados de envergadura en relacin al accionar de
ambos poderes, tales como:
37
401
la existencia de mecanismos de aplicacin y ejecucin de las
normas ambientales que persistan en el tiempo,
las capacidades institucionales y operativas de los dos poderes,
la existencia de una estructura gil con suficientes recursos,
los criterios de la voluntad poltica gubernamental.
Los problemas considerados en vinculacin a estos temas son
bsicamente:
En el mbito del Poder Ejecutivo:
38
La falta de continuidad de la decisin poltica particular;
La subordinacin de la gestin administrativa al partido de turno
en desmedro de los objetivos institucionales y legales de los
funcionarios pblicos,
La existencia de una estructura burocrtica lenta, deficiente y sin
procedimientos transparentes,
Dificultades para la implementacin de cambios,
La inestabilidad funcionaria administrativa,
Un deficiente conocimiento y compromiso de los decisores pblicos.
En el mbito del Poder Judicial:
39
La complejidad cientfico-tcnica de los casos ambientales,
Los intereses colectivos involucrados y la carencia de normas y
falta de organizacin del Poder Judicial para receptarlos,
La magnitud de los costos de la prueba y el proceso y la imposicin
de costas,
El tiempo de duracin del litigio en contraste a la necesidad de
soluciones urgentes a los problemas ambientales,
La resistencia al cambio por parte de los jueces,
La falta de adecuacin de los procedimientos.
En relacin a ambos poderes
40
.
Una deficiente capacidad institucional y operativa,
La falta de indicadores para evaluar la aplicacin de las normas,
Los problemas presupuestarios en cuanto a la existencia como a
Oikos red ambiental
402
la asignacin de recursos para la gestin y capacitacin de estas
reas,
La falta de suficientes mecanismos institucionales que posibiliten
una adecuada participacin ciudadana.
En general existe un principio de preeminencia de la actuacin del
Poder Ejecutivo en la aplicacin de la normativa, y el Poder Judicial toma
intervencin como ultima ratio para resolver una controversia. Es lgico
que la autoridad administrativa posea un rol preeminente en la aplicacin
de la normativa ambiental, dado que la misma es, en su gran mayora,
de carcter administrativo. La funcin de la administracin en los distintos
niveles de gobierno es fundamental en cuanto a la implementacin de la
normativa ambiental a travs de: otorgamiento de licencias o permisos,
muchas veces dependientes de requisitos establecidos en la misma
legislacin y/o del cumplimiento del procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental, asimismo, a travs de la realizacin de inspecciones
para constatar que la comunidad regulada cumple con la normativa,
respecto de distintas obligaciones (por ej. Registros de operaciones,
libros con resultados de monitoreos). La autoridad administrativa puede
interponer sanciones y todo procedimiento administrativo debe garantizar
su control jurisdiccional, como una garanta para los derechos de los
administrados a un medio ambiente adecuado.
En este sentido, cabe traer a colacin una sntesis de las
principales conclusiones vertidas en los talleres sobre esta temtica
realizados en la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE
APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN
AMERICA LATINA, a saber:
Es necesario que las autoridades administrativas asuman un rol
proactivo en la ejecucin de las normas ambientales y el control
de su cumplimiento. En este sentido, resulta relevante que los
funcionarios se capaciten para perfeccionar su tarea. Asimismo
es menester que la administracin adopte mecanismos para
incorporar la participacin de la ciudadana en la tareas vinculadas
al control del cumplimiento de la normativa ambiental. Es importante
que la administracin cuente con laboratorios y profesionales
acreditados y especializados para el logro de su misin,
propendiendo a la estabilidad funcionaria de los cuerpos tcnicos
de la misma, en vista de la necesidad de implementar polticas
ambientales con continuidad en el tiempo. Respecto a la asignacin
403
de presupuestos adecuados para el funcionamiento de la
administracin ambiental, los recursos obtenidos por la misma
(por concepto de cobro, tasas, multas, etc,) deben ser destinados
a fondos propios, creados a efectos de la gestin ambiental y no a
las cuentas generales de la administracin. El control del
cumplimiento coordinado entre el Poder Administrador y el Poder
Judicial resulta fundamental, principalmente en todas las cuestiones
vinculadas con el control de la contaminacin y a la recoleccin
de pruebas.
En el mbito judicial, no obstante los avances que se han
presentado respecto del rol de los jueces en el desarrollo de la
jurisprudencia ambiental, y de los valiosos aportes que esto ha brindado
a distintos temas especficos del acceso a la justicia ambiental
41
, an
subsisten varias asignaturas pendientes. Braes considera que la
solucin expedita y completa de este tipo de conflictos hace necesario
un marco jurdico que sea congruente con la naturaleza de los intereses
que se deben tutelar, y que, dicho en trminos generales, hasta ahora no
existe, por los menos en la forma que sera deseable
42
.
Asimismo, el autor clasifica tres mbitos en los cuales existe lo
que denomina un amanecer en Amrica Latina, y los prioriza por su
grado de avance: constitucional, administrativo, penal. El mbito civil
representa otro estadio separado que no se acerca en su desarrollo a los
anteriores. En cuanto a la justicia constitucional, Braes seala la
importancia que ha tenido el reconocimiento del Derecho al ambiente y
de l a garanta de su amparo en di sti ntas consti tuci ones
latinoamericanas
43
.
En el mbito penal se destaca la creciente tipificacin de los delitos
de conductas lesivas para el medio ambiente en los pases de
Latinoamrica, que se ha plasmado a travs de diferentes vas: leyes
sectoriales protectoras de ciertos recursos naturales, leyes generales
ambientales, cdigos penales
44
y leyes ambientales penales especiales
45
.
Un problema que ha sido identificado en relacin a la tipificacin de
conductas penales en contra del ambiente, ha sido el de la construccin
de tipos delictivos sin el suficiente respaldo moral social que dificultan
luego su aplicacin
46
.
En cuanto al mbito administrativo, ya ha sido sealada la
importancia de la existencia de un control jurisdiccional que garantice
los principios de legalidad de la norma y asimismo el derecho del
Oikos red ambiental
404
ciudadano al ambiente sano. El mbito civil, merece un captulo aparte,
dado que tradicionalmente se vincula a las relaciones entre las personas,
fsicas o jurdicas. El rol del Estado en este sentido, ser el que tendr
como persona jurdica de derecho pblico (y la afectacin de sus bienes),
pero no el de controlador de la norma. En cuanto a la responsabilidad por
el dao ambiental, el mismo abre un captulo diferenciado de la
responsabilidad civil. En este sentido, existen pases en los cuales el
dao ambiental ha sido reconocido en sus textos constitucionales. Otros
pases han avanzado y poseen un reconocimiento legislativo de lo que
podra darse en llamar una accin civil extendida, considerando la
existencia de acciones civiles pblicas que pueden ser ejercidas tanto
por ciudadanos como por organismos pblicos y por la sociedad civil
47
.
Otros pases presentan la existencia de dos acciones desglosadas, una
indemnizatoria en cabeza del afectado y otra por dao ambiental que
persigue la reparacin del ambiente, que puede ser ejercida por rganos
pblicos
48
. La Ley General del Ambiente de la Rca. Argentina reconoce
al dao ambiental per se y la creacin de un fondo de compensacin
ambiental con la finalidad de reparar el mismo
49
.
El rol del Poder Judicial, como as tambin el del Ministerio Pblico,
han sido temas especialmente resaltados en la Primera Conferencia
Internacional sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
en America Latina y han dado lugar a la realizacin de diversas actividades
especialmente destinadas a magistrados, entre las cuales cabe mencionar
el dilogo electrnico sobre el rol de los jueces y fiscales en esta temtica,
realizado y el Simposio Latinoamericano de Jueces y Fiscales- Aplicacin
y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, ambos realizados en el ao
2003
50
. De este ltimo han surgido diversas conclusiones que fueron
volcadas por los magistrados presentes (directores de escuelas judiciales,
jueces y fiscales con trayectoria en la temtica) en la Declaracin de
Buenos Aires
51
.
No obstante la amplitud y el detalle presentado en los eventos y
documentos sealados, a continuacin se transcriben aspectos que
consideramos fundamentales en relacin al rol de los jueces y los fiscales
en materia de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental:
52
Resulta fundamental contribuir a lograr una clara independencia
del Poder Judicial para que el mismo pueda controlar la aplicacin
y el cumplimiento de la normativa ambiental en cualquier proceso
que deba intervenir.
405
El Ministerio Pblico posee una tarea diferente a la del Poder
Judicial, en la medida en que el mismo se desempea como un
rgano extrapoderes, con necesidades y objetivos distintos a los
de la Justicia (este aspecto se resalt, ms all de la conformacin
que puedan tener en los distintos regmenes jurdicos de Amrica
Latina).
Se destaca la importancia que reviste el control social, y rol de la
sociedad civil en los procesos judiciales sobre temas ambientales.
Es necesario promover, con carcter urgente y prioritario, la
capacitacin interdisciplinaria de jueces y fiscales.
El derecho procesal debe adaptarse a los requerimientos que hoy
impone el proceso judicial ambiental.
Es necesario conformar cuerpos especializados tcnicos que
contribuyan a la produccin de pruebas en esta materia.
Se destaca la necesidad de que el Poder Judicial y el Ministerio
Pblico adopten un rol proactivo en el control de la normativa
ambiental, ya que, de acuerdo a las experiencias existentes, el
mismo se erige como un fuerte elemento disuasivo en aras de un
mayor cumplimiento de la normativa ambiental para los distintos
sectores.
Se alienta asimismo, y cuando el caso lo permita, la resolucin de
conflictos mediante acuerdos extrajudiciales y mecanismos
alternativos de resolucin de controversias.
4.d. Promocin del cumplimiento de la normativa ambiental por
parte de la comunidad regulada
La temtica especfica de incentivos econmicos y fiscales para
cumplir con la legislacin, fue considerada como un concepto vinculado
a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica
Latina. En este sentido, pudieron identificarse diversos problemas tales
como la falta de consideracin de estos incentivos tanto en la normativa
ambiental como en las polticas de gestin, la falta de un sistema
econmico y financiero slido en algunos pases de Amrica Latina, y la
falta de incentivo estatal al desarrollo de polticas de autogestin
empresaria.
Cabe entonces traer a colacin la diferencia entre mecanismos de
comando y control y la de instrumentos econmicos basados en el
Oikos red ambiental
406
mercado. Los mecanismos de instrumentacin para aplicar la normativa
ambiental pueden considerar, adems del esquema de aplicacin directa
de la norma, que presupone la existencia de una sancin aplicable por
un rgano que es el que vela por su cumplimiento, elementos basados
en el mercado. Estos ltimos indicaran a los consumidores cul es el
costo de producir un bien en particular, y a los productores cules son
las valuaciones relativas de los consumidores. Ahora bien, en el supuesto
de existir un sistema de precios completamente libre, el uso de los bienes
y servicios ambientales actualmente de precio cero, tales como el aire
y el agua, se tornara prcticamente inmanejable. Este problema surge a
partir de las caractersticas de los bienes y servicios ambientales que
por ser susceptibles de apropiacin comn no reciben una valuacin
especfica.
Como el precio de los bienes y servicios no refleja la totalidad de
los recursos utilizados para producirlos, los mercados fallan en la
asignacin eficiente de tales recursos, existiendo una divergencia entre
el costo privado y el social. La reestructuracin de esta falla del mercado
debera llevarse a cabo asegurando que esos valores se incorporen en
los precios de los bienes y servicios. Esto no significa sin embargo, que
los mercados actuando libremente no puedan obtener mejoras en lo que
se refiere a la calidad del medioambiente. Si los consumidores cambiaran
sus preferencias en favor de aquellos productos menos contaminantes,
las fuerzas del mercado conduciran un cambio en el contenido de
contaminacin de los bienes y servicios finales. Si bien el consumismo
verde posee una capacidad relativa para alterar los procesos de
produccin, pueden ocurrir cambios en los procesos si tambin la industria
comienza a ser ambientalmente consciente, y/o si sus seales de
costos se ven alteradas.
El Principio Contaminador-Pagador
El Principio Contaminador Pagador busca rectificar esta falla del
mercado haciendo que los contaminadores internalicen los costos o la
degradacin de los recursos ambientales
53
. La meta es integrar el uso
del medio ambiente a la esfera econmica, a travs del uso de seales
de precios y de instrumentos econmicos tales como impuestos a la
contaminacin, tasas de uso y permisos. En este marco surge la
definicin de los mecanismos de instrumentos basados en el mercado,
que se ha presentado como contrastante al concepto de mecanismos
de comando y control. Los economistas argumentaron durante mucho
407
tiempo que los mecanismos de instrumentos basados en el mercado
son ms eficientes que el control directo. Sin embargo, los controles de
contaminacin que han predominado en los pases industrializados han
sido los directos.
La utilizacin de instrumentos econmicos en la regulacin
ambiental
Existen diversos instrumentos econmicos que pueden
incorporarse a la regulacin ambiental, tales como las tasas, los
subsidios, los depsitos y reembolsos, los incentivos punitivos, y los
mecanismos de mercado. Entre estos ltimos, pueden considerarse por
ejemplo, los permisos de emisin negociables
54
.
De acuerdo a las experiencias mencionadas en el dilogo
electrnico citado, existen iniciativas interesantes en Amrica Latina que
promueven el cumplimiento de la normativa ambiental incentivando al
sector privado, tales como la implementacin de programas de auditora
ambiental voluntarios, concertados con el industrial con un alcance ms
all de la ley, preventivo, con tiempos de cumplimiento y con
reconocimiento oficial en forma simultnea a la aplicacin rigurosa de la
normativa existente (Ej. Programa de auditora ambiental de Mxico)
55
.
Nos encontramos asimismo con incentivos que resultaron en el marco
de un contexto socioeconmico pero que fallaron en la continuidad de su
aplicacin en el control de la contaminacin hdrica en Argentina, tal es
el caso de la cuota de resarcimiento que, debido al cambio de la realidad
econmica y a la falta de decisin de la autoridad, frustr sus objetivos
con el tiempo
56
.
De las diversas posturas y opiniones en cuanto a la utilizacin de
los instrumentos econmicos en relacin a la regulacin ambiental y del
estudio de casos realizado por la CEPAL, podemos considerar que la
figura de contraste entre los instrumentos basados en el mercado y los
directos debera ser redefinida por la de complementacin, dada la
importancia de combinar los mismos y contribuir a que las estrategias
regulatorias cumplan sus objetivos. En este sentido, ser menester contar
con un marco institucional slido, y los necesarios aspectos fiscales y
administrativos que contribuyan a conformar el andamiaje necesario para
que la utilizacin de los instrumentos econmicos pueda desarrollarse
con xito
57
.
Asimismo, es remarcable sealar que la implementacin de este
tipo de instrumentos requiere la promocin de herramientas tales como
Oikos red ambiental
408
la sensibilizacin, la capacitacin, la difusin y el acceso a la informacin
pblica no slo de la comunidad regulada, sino tambin en el mbito de
la autoridad de aplicacin. En este sentido, se ha coincidido en la
necesidad de propiciar espacios de participacin de los distintos actores
involucrados, atendiendo a las realidades locales, como as tambin en
la necesidad de que el formento de incentivos econmicos posea una
mirada hacia el motor externo (por. ej. Sellos verdes) como tambin hacia
el motor interno (por ej. El desarrollo de industrias limpias con beneficios
impositivos)
58
.
4.e. Iniciativas regionales en Amrica Latina y su consideracin
para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental
La experiencia en Amrica Latina ofrece aristas dismiles para
nuestro anlisis. En este sentido, realizaremos a continuacin una
clasificacin metodolgica que coadyuvar al estudio del escenario actual
y de las futuras posibilidades de trabajo que podramos considerar para
una mejor aplicacin y cumplimiento de la normativa en nuestra regin.
Diferenciaremos aquellas iniciativas formales regionales (basadas
en tratados internacionales entre pases) de aquellas iniciativas de trabajo
en red, dado que estas ltimas ofrecen en general mayor flexibilidad y
pueden involucrar actores de diversa ndole (tanto del mbito
gubernamental, no gubernamental como del sector privado).
Iniciativas Formales
De conformidad a las conclusiones arribadas en los diversos
encuentros mencionados, un tema de importancia es la Consideracin
de los acuerdos de integracin para fortalecer la aplicacin y el
cumplimiento de las normas ambientales (ej: Proceso de armonizacin
del Mercosur). Como problemas vinculados a dicho tema, se identificaron:
el incipiente desarrollo de los procesos de armonizacin en la Regin y
las diferencias entre los pases latinoamericanos an cuando existe
multiplicidad de similitudes en cuanto a los problemas identificados
59
.
En el mbito del Mercosur existe un proceso gradual de integracin,
que se encuentra an en medio de la definicin del perfil que desea
adoptar
60
. Asimismo, las diferencias entre los pases se relacionan tanto
a sus aspectos econmicos como a sus formas de organizacin
(Argentina y Brasil, organizacin federal; Paraguay y Uruguay,
organizacin unitaria)
61
.
Existen asimismo otros tratados de integracin que comprenden
409
a pases del rea del Ro de la Plata, tales como: ALADI (Asociacin
Latinoamericana de Integracin), ALCA (Asociacin Latinoamericana de
Comercio para las Amricas), el Tratado de la Cuenca del Plata. En
relacin a los mismos y al Mercosur, las asimetras entre los miembros,
sumadas a la ausencia de un sistema de solucin de controversias con
participacin ciudadana opera en detrimento de la consideracin de
mecanismos efectivos de aplicacin y cumplimiento de la normativa
ambiental
62
.
Ahora bien, significa esto desechar cualquier posibilidad de
consideracin de las iniciativas regionales para una efectiva aplicacin y
cumplimiento de la normativa ambiental? Por el contrario, esto constituye
un mayor desafo a la hora de plantear mecanismos que tiendan a fortalecer
la implementacin de las normas a escala regional
63
.
Redes
Existen diversas experiencias a nivel internacional y regional en
materia de redes formadas con diversas finalidades ambientales. Sin
embargo en materia especfica de aplicacin y cumplimiento de la
normativa ambiental, la red pionera es INECE
64
. INECE fue fundada en
1989 por las agencias ambientales de EE.UU. y del Gobierno del Reino
de los Pases Bajos, con la asistencia del PNUMA, el Banco Mundial, la
Comisin Europea y otros. El objetivo de INECE se plantea principalmente
en aras del cumplimiento de los principios sealados en la Agenda 21 en
cuanto a la necesidad de fortalecimiento de la aplicacin y el cumplimiento
de la normativa ambiental, y se apoya en los lineamientos planteados
por el PNUMA relativos a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa
ambiental. Se trata de una red internacional que nuclea instituciones y
especialistas de todo el mundo involucrados en el mejoramiento de la
aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, y ha llevado a
cabo encuentros internacionales cada tres aos desde su creacin.
Existen redes en otros contextos regionales, tales como la Red
Europea para la implementacin y aplicacin de la normativa ambiental,
(IMPEL) Y AC-IMPEL, que comprende tambin a los pases candidatos
a la Unin Europea, la Red de nuevos estados independientes sobre
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, la red BERCEN,
que comprende a los pases de la pennsula balcnica y el grupo de
trabajo de Norteamrica en temas de cooperacin sobre aplicacin y
cumplimiento para la CCA.
En la Sexta reunin de INECE realizada en Costa Rica en Abril de
Oikos red ambiental
410
2002, un tema identificado como de clara necesidad ha sido el desarrollo
de una red regional en Latinoamrica que tienda al fortalecimiento de la
aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental en la regin.
Particularmente, y a partir de la PRIMERA CONFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA del 2002 se han realizado
reuniones y organizado actividades conjuntas en red con diferentes
actores en el mbito latinoamericano que han servido como pivot para la
coordinacin de esfuerzos en este sentido
65
. Se trata de un trabajo que
requiere de un esfuerzo mancomunado, ms an si anhelamos que el
desarrollo sustentable y su pilar institucional sean reales
66
.
Notas
1 El presente documento se sustenta en los lineamientos ya presentados
en el Paper Hacia la construccin de un programa de aplicacin y
cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina que constituy
el documento de trabaj o de l a PRIMERA CONFERENCIA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA en el ao 2002.
2 Mara Eugenia Di Paola es Directora del rea de Investigacin y
Capacitacin de FARN (Fundacin Ambiente y Recursos Naturales). Es
abogada (UBA) Especialista en Rgimen Jurdico de los Recursos
Naturales (UBA) y Master en Derecho Ambiental de Pace University
School of Law (USA). Miembro de la Comisin de Derecho Ambiental de
UICN. Miembro del Grupo de Expertos de INECE sobre indicadores de
aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Co-directora del
Suplemento de Derecho Ambiental FARN- La Ley. Profesora docente de
posgrado en temas de Derecho Ambiental en la Universidad Austral, en
la Universidad Torcuato Di Tella, en el Instituto Tecnolgico de Buenos
Aires y en la Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires.
Agradezco la colaboracin de: Mara Esperanza Alonso, Asistente en
Poltica Ambiental y Contaminacin del rea de Capacitacin e
Investigacin de la FARN y la Sra. Elida E. Gmez durante la
compaginacin del presente artculo, y Natalia Miano, Asistente de
Capacitacin del rea de Investigacin y Capacitacin.
3 La PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN
411
Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA
LATINA se llev a cabo los das 28 y 29 de mayo de 2002 y fue precedida
por un dilogo electrnico preparatorio. Fue organizada por FARN, con el
apoyo del Instituto del Banco Mundial y el Gobierno del Reino de los
Pases Bajos. Apoyaron la Conferencia las siguientes instituciones:
Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS),
Comisin de Ecologa y Desarrollo Humano de la Cmara de Senadores
de la Nacin, Comisin de Recursos Naturales y Conservacin del
Ambiente Humano de la Cmara de Diputados de la Nacin, International
Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE), Instituto
o Direito por um Planeta Verde, Programa de Derecho Ambiental de la
UICN, Seccin Informativa y Cultural de la Embajada de los Estado Unidos,
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin, Secretara
de Medio Ambiente y Planeamiento Urbano del G.C.B.A., Sociedad
Boliviana de Derecho, Ambiental, Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental (SPDA).
4 Ver INECE Principles of Environmental Enforcement. http://
www.inece.org/enforcementprinciples.html, EPA Principles of
Environmental Enforcement.
5 Esquivel, J. (1972) Nota bibliogrfica del libro Foundations of
Jurisprudence de Jerome Hall, Crtica vol. VI, nm. 16-17, pp.139-142.
La eficiencia de una norma jurdica implica el logro del objeto, propsito
o fin de una norma jurdica o de una ley. Esta nocin es distinta de la de
eficacia. Una ley puede ser eficaz (tener eficacia), i. e., ser obedecida
por los sujetos de la misma, sin que su objeto haya sido alcanzado.
6 En este sentido el sistema de zanahorias y garrotes (carrots & sticks)
debe articularse en forma oportuna y razonable. Ver Item IV.d de este
documento.
7 Ver Principios INECE, Op. Cit. Ver asimismo Documento del Consejo
de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente,
http://www.unep.org/governingbodies/gc/specialsessions/gcss_vii/
Proyecto de directrices sobre cumplimiento y observancia del
cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para
mejorar el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales.
Directrices para la observancia en materia de medio ambiente a nivel
nacional y la cooperacin internacional en la lucha contra la violacin de
Oikos red ambiental
412
las leyes en virtud de las cuales se aplican los acuerdos ambientales
multilaterales.
8 En cuanto al concepto de poder de polica, Ver Sabsay, D, Garcia, M.,
Npoli, A. y Ryan, D. (2002). Regin Metropolitana de Buenos Aires.
Aporte Jurdico-Institucional para su Construccin. Buenos Aires: FARN
Pg. 64. El concepto de Poder de Polica, en su sentido amplio, hace
referencia a las facultades legislativas propias de los diversos niveles de
gobierno para regular y reglamentar los derechos individuales reconocidos
por la ley a fin de asegurar su ejercicio por todos los ciudadanos y en
ltima instancia la concrecin del bienestar general. De esta regulacin
surgen limitaciones a los derechos individuales cuya aplicacin le compete
a la autoridad administrativa que ejerce el poder de polica en sentido
restringido. Esta es una funcin administrativa que consiste en ejecutar
y hacer cumplir las disposiciones legales.
9 CEPAL ha identificado dos razones de la falta de coordinacin en este
sentido: 1) La riqueza temtica y la complejidad tcnica de los problemas
especficos de cada rea, 2) La falta de informacin que tienen los
especialistas sobre los problemas bsicos, los marcos tericos y los
enfoques metodolgicos del rea vecina. Sin embargo, esta situacin
empezara a cambiar gracias a la percepcin de segmentos lderes de
beneficios que pueden derivarse de una mayor integracin entre la esfera
econmico-social y el medio ambiente. Ver CEPAL El Desarrollo
Sustentable: Transformacin Productiva, Equidad y Medio Ambiente LC/
G.1648 (CONF.80/2), 1991. Pg. 54.
10 Ver en este sentido Huerta Malbrn, M.A. (2000). Descentralizacin,
municipio y participacin ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala.
Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Alberto Hurtado, Universidad
Rafael Landivar, UPD-OEA. Ver tambin las publicaciones de la Estrategia
sobre Autonoma y Participacin Pblica en la Provincia de Buenos Aires
http://www.farn.org.ar/autonomia.
11 Ver Principios de INECE ya citados.
12 Por ejemplo, en materia de evaluacin de riesgo de sustancias, existen
diversas posturas cientficas en cuanto a cmo llevarla a cabo. Por esta
causa, actualmente el estudio de riesgo se encuentra en un proceso de
replanteo. Dicho replanteo debe considerar, entre otras cosas, la
importancia de que los estudios de riesgo evalen riesgo y no peligro, y
asimismo la necesaria consideracin de parte de los decisores de dichos
413
estudios y asimismo de la percepcin pblica. Ver Heyvaert, Veerle.
Reconceptualizing Risk Assessment. (1999). RECIEL, Volume 8, Issue
2. Blackwell Publishers Ltd., UK & USA.
13 Ver conclusiones del dilogo electrnico preparatorio a la PRIMERA
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA
del ao 2002. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html
14 Ver CEPAL Op. Cit. Nota 9.
15 Ver Olivera Angel, Manuel Felipe. Hacia una Regulacin Ambiental
Moderna, apropiada, cumplible, concertada y gradual. Gerencia de
Asuntos Ambientales ANDI.
16 Esta asignacin puede dificultarse en paises en los cuales el monto
de las multas es destinado a la cuenta general del Estado y no a la
particular de la reparticin administrativa.
17 Ver Principios de INECE ya citados. Part III: Implementation and
Experience.
18 Ver p.e. CEPAL. Informe del Seminario Indicadores de Desarrollo
Sostenible en Amrica Latina y el Caribe Santiago, Chile, noviembre de
2001; Indicadores ambientales de OCDE, 2001: OECD Environmental
Indicators: Towards Sustainable Development http://www.oecd.org/env;
Indicadores de la Comisin de Desarrollo Sustentable de Naciones
Unidas, 2001 United Nations Commission on Sustainable Development,
Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies:
http://www.un.org/esa/sustdev/program.htm. (29-30 septiembre, 2001).
Informe del Seminario Indicadores de desarrollo sostenible en Amrica
Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. Naciones Unidas;
Shyamsundar, Priya. (January, 2002). Poverty Environment Indicators.
Environment Department Papers. Paper No. 84. Toward environmentally
and socially sustainable development. Environmental Economic Series.
The World Bank; Henninger, Norbert and Hammond, Allen. January, 2002);
Environment strategy papers. Environmental indicators relevant to poverty
reduction. Strategy Series. Number 3. Washington D.C: The World Bank
Environment Department; Performance Monitoring Indicator Handbook.
World Bank Technical paper. No. 334; Millennium Development goals.
From World Development Indicators 2002. WB.
19 Measuring what matters. Proceedings from the INECE-OECD
Workshop on Environmental Compliance and Enforcement Indicators 3-4
Oikos red ambiental
414
November 2003, OECD Headquarters, Paris, France. Mas informacin
sobre la Iniciativa sobre Indicadores de Aplicacin y Cumplimiento de la
Normativa Ambiental para Argentina - Agua y Aire disponible en:
www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/indicadores.html
20 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002). Experiencias
relacionadas a la Toma de Conciencia, Educacin y Participacin Publica.
Esta conclusion se basa en el aporte de Marcela Flores que mencion
como ejemplos: la elaboracin de normas especficas en la Provincia de
Buenos Aires (decreto de residuos especiales, de actividades mineras,
de aire y ley integral del ambiente) y en Ciudad de Buenos Aires (decreto
de residuos patognicos). www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/
dialogo02.html
21 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002). Esta conclusin se
basa en el aporte de Paz que mencion como ejemplo la propuesta de
creacin de un rea natural en Ro Negro que no obtuvo xito en la decisin
final. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html
22 Ver Taller 1. Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental.
Facilitadoras Maria Fabiana Oliver y Mara Esperanza Alonso (2002).
PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/
26_Concl1.pdf
23 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002) ya citadas.
24 Ver BIDART CAMPOS, Germn Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino. Tomo I El Derecho Constitucional de la Libertad.
EDIAR, Buenos Aires, 1988. El autor considera las formas de estado
posibles basadas en la relacin poder-territorio: unitarismo y federalismo.
La una centraliza territorialmente el poder; la segunda lo descentraliza
territorialmente. Pg. 63
25 Ver NOVICK, Sheldom Ed. Law of Environmental Protection. Chapter
8 (2000).
26 Creada en 1994 por la Ley de Bases del Medio Ambiente de Chile.
27 Componen el Consejo Directivo de la CONAMA representantes de la
Secretara General de la Presidencia, Economa, Fomento y
Reconstruccin, Obras Publicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud,
Minera, Vivienda y Urbanismo, Transporte y Telecomunicaciones,
415
Planificacin y Cooperacin, Relaciones Exteriores, Educacin, Defensa,
y el Director Ejecutivo.
28 Componen el Consejo Consultivo de la CONAMA: dos cientficos, dos
representantes de ONGs, dos representantes de Centros Acadmicos,
dos representantes del empresariado, dos representantes de trabajadores
y un representante del Presidente.
29 El esquema regional posee: Direccion Regional, Consejo Directivo y
Consejo Consultivo.
30 Ruthenberg, I. M. (Julio 2001). Una dcada de gestin ambiental en
Chile. Environment Department Papers, The World Bank.
31 Creado en 1981 por la Ley N 6.938.
32 Ver Capelli, Silvia (2002) . Gesto Ambiental No Brasil: Sistema
Nacional de Meio Ambiente- Do Formal Realidade., Pg 49. PRIMERA
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/
08_Capelli.pdf
33 La Ley General del Ambiente es la N 25.675 (B.O. 21-11-2002), La
Ley de Presupuestos Mnimos en materia de Residuos Industriales y de
actividades de servicio es la N 25.612 (B.O. 20-07-2002), y la Ley de
Presupuestos Mnimos en materia de Gestin y Eliminacin de PCBs es
la N 25.670 (B.O. 19-11-2002), la Ley de Gestin Ambiental de Aguas
es la N 25.688 (B.O. 03-01-2003), Ley 25.831 de Acceso a la Informacin
Pblica Ambiental (B.O: 07/01/2004) y la Ley 25.916 Gestin de
Residuos Domiciliarios (B.O: 07/09/2004).
34 El COFEMA se constituy mediante un tratado interjurisdiccional
firmado en 1990, que fue ratificado por la Nacin con la misma sancin
de la Ley General del Ambiente. El mismo ha sido reconocido como un
mbito de suma importancia por el Pacto Federal Ambiental, otro tratado
interjurisdiccional firmado en 1993. En cuanto al COFEMA, si bien han
ratificado el mismo el nmero de provincias mnimo para que el organismo
pueda comenzar a funcionar, an no lo han hecho todas. El COFEMA
tiene reuniones peridicas y sus conclusiones acerca de distintos temas
de inters se constituyen como recomendaciones o resoluciones. Los
cambios de funciones conferidos a este rgano coordinador por las leyes
de presupuestos mnimos estn requiriendo que el organismo se
Oikos red ambiental
416
reorganice y superen los problemas de disenso entre jurisdicciones, por
frmulas de consenso y cooperacin.
35 Proyecto Aspectos de la descentralizacin ambiental con la
colaboracin del Instituto del Banco Mundial.
36 Ver talleres 2 y 3. Coordinacin interjurisdiccional y administrativa
para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental.
Facilitadores taller 2: Andrs Npoli y Daniel Perpinal. Facilitadores taller
3: Daniel Ryan y Ariel Perez Castelln. 2002. PRIMERA CONFERENCIA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE
TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/27_Concl2.pdf,
www.farn.org.ar/docs/p32/28_Concl3.pdf
37 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas.
39 Aportes realizados por Andrs Npoli, Director del rea Promocin de
la Participacin Pblica, FARN.
41 Ver Conclusiones del dilogo electrnico. Experiencias relacionadas
al rol del Poder Judicial, Registro Nacional de Residuos Peligrosos de la
Repblica Argentina. En este sentido ver Nonna, Silvia (2002). La
experiencia en materia de residuos peligrosos en Argentina. Rol de los
poderes Ejecutivo y Judicial. Pg. 91. PRIMERA CONFERENCIA
NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA . MATERIAL DE
TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/113_Nonna.pdf
42 Ver Braes, R. (2001). El acceso a la justicia ambiental en Amrica
Latina y la legitimacin procesal procesal en los litigios civiles de
naturaleza ambiental en los pases de la regin. Justicia Ambiental. Las
acciones judiciales para la defensa del Medio Ambiente. Jornadas
Internacionales en Derecho del Medio Ambiente. Universidad Externado
de Colombia.
43 En total 11 de los 20 pases de la regin han reconocido el derecho a
un ambiente sano y la garanta de su defensa en forma explcita o implcita.
Ha realizado un reconocimiento explcito en este sentido: Argentina (art.
43), Chile (art. 20), Colombia (art. 86), Ecuador (art. 95) y Venezuela (art.
26).
417
44 Mxico ha hecho uso de las tres vas primeras en forma alternativa y
sucesiva. Argentina ha hecho uso de la primera y la tercera (tipifica
delitos en la ley de proteccin de la fauna silvestre y la de residuos
peligrosos que abrevan en las facultades del Congreso de sancionar los
cdigos de fondo, y justamente complementan el Cdigo Penal agregando
dichas conductas tipificadas a su texto, an cuando no existe un texto
ordenado del Cdigo Penal que las incluya).
45 Venezuela (1992) y Brasil (1998) han hecho uso de esta va.
46 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. Experiencias
relacionadas al rol del Poder Legislativo. La consideracin de este
problema se basa en el aporte realizado por Juan Rodrigo Walsh, a raz
de los tipos delictivos contemplados en la Ley Nacional de Residuos
Peligrosos, Argentina.
47 Ejemplos: Brasil y Colombia. Ver Braes. Op. Cit.
48 Ejemplos: Chile y Cuba. Ver Braes. Op. Cit.
49 El dao ambiental per se y la obligacin de recomponerlo ya haban
sido reconocidos en el texto del artculo 41 de la Constitucin Nacional.
La Ley General del Ambiente, N 25.675 (B.O. 21-11-2002), incorpora
este concepto en sus artculos 27 a 33.
50 El SIMPOSIO DE JUECES Y FISCALES DE AMERICA LATINA-
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental de 2003, fue
organizado por FARN, con el apoyo y financiamiento de PNUMA y el
Instituto del Banco Mundial, en colaboracin con Instituto para un Planeta
Verde (Brasil) y con un grupo asesor conformado por las siguientes
instituciones: INECE - UICN - CEPAL - SPDA (Per) - IDEA (Paraguay) -
FIMA (Chile). El material de trabajo, y sus conclusiones se encuentran
publicadas en Simposio de Jueces y Fiscales de AmricaLatina -
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental-Material de Trabajo
y Declaracin de Buenos Aires (2003). www.farn.org.ar/docs/p38/
index.html
51 Ver Declaracin de Buenos Aires (2003) en www.farn.org.ar/docs/p38/
index.html
52 Ver talleres 4 y 5. Mecanismos especficos para la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa ambiental. Rol de los Poderes ejecutivo y
judicial. Facilitadores taller 4: Andrs Npoli y Daniel Perpinal.
Oikos red ambiental
418
Facilitadores taller 5: Daniel Ryan y Ariel Perez Castelln. (2002).
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. Ver asimismo Simposio
de Jueces y Fiscales de AmricaLatina - Aplicacin y Cumplimiento de
la Normativa Ambiental-Material de Trabajo y Declaracin de Buenos Aires
(2003). www.farn.org.ar/docs/p32/29_Concl4.pdf,www.farn.org.ar/docs/
p32/30_Concl5.pdf. Ver tambin www.farn.org.ar/docs/p38/index.html.
53 El uso internacional efectivo del Principio Contaminador Pagador
requiere coordinar los mecanismos de regulacin para evitar distorsiones
en el comercio internacional (p.e.: si algunos pases subsidian la inversin
privada en control de la contaminacin mientras otros no lo hacen). El
principio de eficiencia en teora econmica, sugiere que el contaminador
(empresa, individuo o gobierno) debera pagar el costo total del dao
ambiental causado por su actividad. Esto creara un incentivo para la
reduccin del dao, por lo menos hasta el nivel en que el costo marginal
de reducir la contaminacin es igual al costo marginal del dao causado
por tal contaminacin.
54 Kaufman define a los permisos de emisin negociables como
mercados establecidos para permitir a los contaminadores negociar las
limitadas cantidades existentes de derechos de contaminacin. La
restriccin del suministro se refleja en los precios positivos por tales
derechos, los cuales actan desalentado la polucin, a la vez que las
reducciones de contaminacin son distribuidas de modo eficiente entre
los contaminadores. Ver Kaufman, G. Al. La razonabilidad de la regulacin
ambiental. La Ley, 9 de junio de 1995, Buenos Aires.
55 Ver Conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. El aporte de
Carlos Gonzalez Guzman ha fundamentado esta conclusin
56 Ver Conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. El aporte de
Oscar Lascaray ha fundamentado esta conclusin: El Ing. Lascaray
consider como el Rgimen llamado Cuotas de Resarcimiento por
Contaminacin (Decreto 2125/78) planteaba un sistema para cubrir los
mayores costos que tuviera Obras Sanitarias de la Nacin en la
potabilizacin del agua, tomada del Ro de la Plata. Fue as que se requiri
a quienes volcaran efluentes lquidos al ro la presentacin de una
declaracin jurada y de anlisis de la calidad del efluente durante los dos
primeros aos de vigencia de la norma. Esto moviliz a los responsables
de establecimientos industriales, quienes debieron conocer la normativa
419
y su propia situacin. La norma sealaba que aquel que no solucionara
su situacin deba pagar cada ao un monto mayor y esto implicara al
sexto o sptimo ao pagarle al Estado el monto de una planta de
tratamiento de efluentes lquidos. A los dos aos de vigencia de esta
norma, el contexto socio-econmico del pas cambi, y la decisin poltica
fue no hacer crecer dicha cuota, generndose un incentivo econmico
contrario al establecido en forma primigenia, al industrial le convena
finalmente pagar la cuota y no invertir en una planta de tratamiento de
efluentes lquidos.
57 Ver Acua, G. (2002) Experiencias en el uso de instrumentos
econmicos para la Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe y
su relacin con el cumplimiento de la normativa ambiental. Pg . 97.
MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/p32/docs/
14_Acuna.pdf Ver tambin las conclusiones del Taller 6 sobre La
Promocin de incentivos para el cumplimiento de las normas ambientales,
facilitado por Ma. Fabiana Oliver y Ma. Esperanza Alonso (2002), Pg.
215. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN
LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES.www.farn.org.ar/
p32/docs/31_Concl6.pdf
58 Ver conclusiones del taller citado en nota anterior.
60 Ver en este sentido, las citas realizadas por RYAN, Daniel en Mercosur
y Ambiente. Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, La Ley, 2000, Pg.
386, en relacin al perfil del Mercosur en comparacin a la Unin Europea
y el TLCAN (NAFTA- siglas en ingls), : La U.E. es un fenmeno nico
de la poltica internacional; es una organizacin con caracteristicas de
supranacionalidad, con una fuerte aspiracin de integracin poltica que
fluye de la cooperacin y el intercambio econmico. En este marco, la
temtica ambiental es una de las reas ms dinmicas del accionar de
la U.E.; de acuerdo a Konrad von Moltke, actualmente no queda casi
rea de la gestin ambiental de los Estados iembros que este al margen
de la legislacin de la U.E.; en un primer momento, era posible identificar
argumentos de carcter econmico para justificar este accionar, hoy, la
proteccin y la promocin de la calidad ambiental se plantea como
objetivos en si mismos del accionar de la Unin Europea. El Nafta, en
Oikos red ambiental
420
tanto, es un acuerdo tradicional de libre comercio, diseado como un
sistema de concesiones mutuas que conducen a la reduccin y, en gran
medida, a la eliminacin de las barreras arancelarias entre los Estados
partes. El texto del tratado contiene numerosas y significativas
disposiciones que regulan las tensiones propias de la liberalizacin
comercial y la proteccin ambiental, y en este sentido, el Nafta ha sido
descripto como el ms ambiental de todos los acuerdos tradicionales
de comercio. Moltke, Konrad, The Environment in the European Union
and Nafta: Lessons for Mercosur?, ponencia (en trmite de publicacin)
presentada en el Taller organizado por FARN, sobre los Principios de
Winnipeg y el Mercosur; Argentina, abril 1999.
61 Ver Aguero, R. (2002) Legislacin Ambiental en el Mercosur. Pg.
119. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN
LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/
16_Aguero.pdf
62 Ver Flores, M.(2002) Iniciativas Regionales sobre Aplicacin y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental. Presentacin sobre Integracin
Regional entre los Pases del Area del Ro de la Plata. Pg. 107. PRIMERA
Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/
15_Flores.pdf
63 La experiencia en otros mbitos, tal como el existente en el mbito
del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), a travs de
la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA), prev un mecanismo
por el cual los ciudadanos o las Organizaciones No Gubernamentales
puedan presentar a la CCA peticiones cuando el gobierno de un estado
miembro del tratado no aplique de manera efectiva de la legislacin
ambiental. Existe ya jurisprudencia en este sentido. Los pases del TLCAN
firmaron un Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte
(ACAAN) en vigencia desde 1994, para apoyar los objetivos del TLCAN.
Dicho acuerdo dispuso la creacin de la Comisin para la Cooperacin
Ambiental (CCA). Ver COMISION PARA LA COOPERACIN AMBIENTAL.
Derecho y polticas ambientales en Amrica del Norte. Peticiones
Ci udadanas sobre Apl i caci n de l a Legi sl aci n Ambi ental .
Determinaciones del Secretariado en trminos de los artculos 14 y 15
del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (agosto de
421
1997 a agosto de 2000). Volumen 5, Quebec, Canad, 2000.
64 Ver Zaelke, D. & Markowitz, K. & Highdon, T. (2002). Fortalecimiento
de la Aplicacin y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental a travs de
redes. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE
APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN
AMERICA LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/
docs/p32/17_Zaelke.pdf
65 Ver Simposio de Jueces y Fiscales de Amrica Latina - Aplicacin y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental (2003) ya citado. Cabe mencionar
tambin entre dichas actividades las Jornadas sobre Medio Ambiente de
Salta, organizadas por FARN junto con la Escuela de la Magistratura, el
Poder Judicial y el Gobierno de Salta en mayo de 2004 y el taller Binacional
argentino-uruguayo sobre Garantas Judiciales para la Proteccin del
Medio Ambiente, organizado por FREPLATA, la Escuela Judicial del
Consejo de la Magistratura de la Repblica Argentina, el CEJU y FARN
en Colonia tambin en el ao 2004. Mayor informacin sobre estas
actividades en: www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_02.html /
www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_01.html
66 Para ms informacin sobre las actividades e instituciones consultar:
http://www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/index.html

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