10 Anos do Estatuto da Cidade: Das Lutas pela Reforma

Urbana s Cidades da Copa do Mundo

Raquel Rolnik
i







Resumo
Aps uma dcada da aprovao do Estatuto da Cidade - marco regulatrio da poltica
urbana no Brasil inserido no mbito das reformas polticas e jurdicas anunciadas pela
Constituinte de 1988 - cabe debater se, onde, quando e de que forma este tem sido
implementado no pas. Este balano no pode deixar de considerar as dimenses do
processo poltico e social que deram origem ao Estatuto, assim como de que forma
estas mesmas dimenses foram se transformando no pas ao longo dos dez anos que
nos separam de sua aprovao pelo Congresso Nacional. A hiptese que lanamos
neste artigo a de que todo o processo incluindo a formulao, aprovao,
aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma histria de disputa entre
projetos distintos de Reforma Urbana no pas.

Aps uma dcada da aprovao do Estatuto da Cidade - marco regulatrio da poltica
urbana no Brasil inserido no mbito das reformas polticas e jurdicas anunciadas pela
Constituinte de 1988 - cabe debater se, onde, quando e de que forma este tem sido
implementado no pas. Este balano no pode deixar de considerar as dimenses do
processo poltico e social que deram origem ao Estatuto, assim como de que forma
estas mesmas dimenses foram se transformando no pas ao longo dos dez anos que
nos separam de sua aprovao pelo Congresso Nacional. A hiptese que lanamos
neste artigo a de que todo o processo incluindo a formulao, aprovao,
aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma histria de disputa entre
projetos distintos de Reforma Urbana no pas.
Se por um lado, ao longo dos anos 80 e 90 os movimentos sociais e populares
conseguiram pautar o processo de redemocratizao com questes pertinentes
construo de um Estado de direitos - onde o acesso terra e sua funo social tem
um papel central -, por outro lado o projeto neoliberal de poltica urbana e a integrao
do pas aos circuitos globalizados do capital e das finanas, assim como a forma
atravs da qual o jogo poltico eleitoral no pas foi sendo estruturado no perodo,
pautaram igualmente os rumos da poltica urbana no pas, marcando este processo de
forma ambgua e contraditria. Finalmente, diante das mudanas no cenrio
econmico e poltico do pas na ltima dcada e seu impacto nas cidades,
procuramos apontar algumas questes que envolvem hoje o debate em torno dos
temas, princpios e desafios colocados pela Constituio e Estatuto e sua pertinncia
no quadro atual.

As origens
Para reconstruir brevemente esta histria preciso remontar o processo social da
construo de uma cultura de direitos no Brasil, expressa em vrias frentes, dentre as
quais o movimento pela Reforma Urbana. A luta pelo direito cidade - e pelo direito
moradia, um de seus componentes centrais emergiu como contraposio a um
modelo de urbanizao excludente e espoliativo, que ao longo de dcadas de
urbanizao acelerada, absorveu em poucas e grandes cidades sem jamais integr-
los grandes contingentes de pobres migrantes de zonas rurais e pequenas cidades
do pas. O modelo urbanstico de crescimento das grandes cidades foi estruturado
pela chamada pela "lgica da desordem" (KOWARICK, 1980). Neste modelo,
fundamental para manuteno de altas taxas de acumulao, o lugar dos
trabalhadores na cidade a autoconstruo de seu prprio habitat em reas de no-
cidade. De acordo com Francisco de Oliveira:
uma no-insignificante porcentagem das residncias das classes trabalhadoras foi
construda pelos prprios proprietrios, utilizando dias de folga e fins de semana. Ora,
a habitao, bem resultante desta operao, se produz por trabalho no pago, isto ,
supertrabalho. Embora aparentemente esse bem no seja desapropriado pelo setor
privado da produo, ele contribui para aumentar a taxa de explorao da fora de
trabalho, pois o seu resultado a casa reflete-se numa baixa aparente do custo de
reproduo da fora de trabalho de que os gastos com habitao so um
componente importante e para deprimir os salrios reais pagos pelas empresas.
(OLIVEIRA, 2003, pg.59)
Esta soluo da questo habitacional dialogava com um marco regulatrio do
crescimento urbano marcada por um sistema nacional de planejamento urbano e
municipal voltado para a formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo.
Abundante aparato regulatrio (leis de zoneamento, cdigo de obras, cdigo visual,
leis de parcelamento do solo etc.) convivendo com a radical flexibilidade da cidade
ilegal, fornecendo o carter da institucionalizao fraturada, mas dissimulada
(ARANTES;VAINER;MARICATO, 2000, pg.124). Dialogava tambm com a montagem
de uma poltica habitacional estruturada em torno da mobilizao de um fundo pblico
dos trabalhadores (FGTS) para financiar a produo imobiliria para as classes
mdias e da produo de conjuntos habitacionais pblicos estes tambm nas
periferias sem-cidade e fora das normas para os setores de menor renda.
...as iniciativas de promoo pblica, os conhecidos conjuntos habitacionais
populares, tambm no enfrentavam a questo fundiria urbana [...] Os governos
municipais e estaduais desviaram sua ateno dos vazios urbanos (que, como se
sabe, se valorizam com os investimentos pblicos e privados feitos nos arredores)
para jogar a populao em reas completamente inadequadas ao desenvolvimento
urbano racional, penalizando seus moradores e tambm os todos contribuintes que
tiveram que arcar com a extenso da infraestrutura." (MARICATO, 2001, p.21)
No final dos anos 70, o modelo de industrializao por substituio de importaes,
que alimentou o crescimento econmico do pas nos chamados anos do milagre
brasileiro entra em crise. Sob um contexto internacional de globalizao dos
mercados e crise fiscal dos Estados, a agenda de reformas econmicas de ajuste
estrutural liberalizante tambm chegam ao pas, gerando desemprego e diminuindo o
alcance e escopo de polticas redistributivas que ainda existiam ou faziam parte da
pauta de reivindicao dos trabalhadores tais como subsdios para as tarifas
pblicas e para financiamentos habitacionais em um contexto de alta de inflao e
deteriorao do poder de compra dos salrios (GOLDFRANK;SCHRANK, 2009).A
crise contribuiu para ampliar a base do movimento pela Reforma Urbana, incluindo
no apenas os moradores de assentamentos informais, de periferias e favelas das
cidades, mas tambm setores das classes mdias urbanas profissionais (arquitetos,
engenheiros, advogados) que, sobretudo a partir de suas articulaes no campo
sindical passaram tambm a apoiar e integrar esta coalizo (KECK, 1992, pg.190-193)
Especialmente naquelas cidades que foram atingidas pela crise e que tambm
naquele momento reconstruam suas organizaes sindicais e movimentos populares
organizados, esta coalizo logrou eleger, ainda ao longo da dcada de 80,
administraes locais comprometidas com um modelo redistributivista e de ampliao
da cidadania . Este modelo inclua a melhoria de servios pblicos, a incluso das
favelas e periferias como objeto de investimento, o apoio a cooperativas e programas
de gerao de renda e outras formas de enfrentamento da crise e de compensaes e
protees, frente ao vazio de polticas a nvel nacional. O novo modelo distributivo
local se referia simultaneamente:
"... quebra do controle excludente do acesso riqueza, renda e s oportunidades
geradas no (e pelo) uso e ocupao do solo urbano, assegurando a todos o direito
cidade como riqueza social em contraposio a sua mercantilizao."
(RIBEIRO;SANTOS JUNIOR, 2011)
Podemos afirmar que, no interior deste campo,autodenominado por seus atores de
democrtico-popular trs grandes eixos constituram o centro da agenda de reforma
urbana das administraes eleitas : o reconhecimento dos direitos dos posseiros, a
luta contra a especulao imobiliria e a democratizao do processo decisrio sobre
as polticas urbanas. (TREVAS; MAGALHES;BARRETO,1999)
No podemos deixar de assinalar que, principalmente a partir dos anos 90, penetra
tambm no pas o iderio e prticas do chamado empreendedorismo urbano,
resposta neoliberal crise econmico-poltica do modelo de estado provedor, que
encontra espaos de confluncia perversa com alguns temas e criticas constantes na
plataforma de Reforma Urbana (VAINER, 2000). A descentralizao e fortalecimento
dos governos locais, a titulao e registro de propriedade de reas ocupadas por
favelas, a critica rigidez do planejamento urbano modernista e a defesa de
participao da sociedade civil (stakeholders) no planejamento dentre outros,
introduziam contedos por vezes diametralmente opostos sobre a mesma agenda.
inegvel, como veremos adiante, que esta tenso esteve presente no apenas ao
longo dos anos de debate do Estatuto da Cidade (1988-2001) como tambm na ltima
dcada quando, em tese, este deveria ser implementado. Dentre os temas da agenda
de reforma urbana aonde esta confluncia perversa ocorreu, escolhemos no por
acaso - trs - para examinar mais de perto estas tenses: a regularizao das favelas,
a participao popular e a renovao das prticas e instrumentos do planejamento
urbano.

Regularizao das favelas reconhecimento de direitos ou questo
social?
Ao longo dos anos 80, crescem as intervenes municipais sobre as reas ocupadas
precariamente, sobretudo atravs de investimentos progressivos em infraestrutura.
Entretanto muitas vezes a situao irregular" ou ilegal do assentamento representa
o estabelecimento de barreiras no interior do aparato jurdico administrativo das
gestes publicas para que estes investimentos pudessem acontecer. Ao longo do
processo de redemocratizao brasileiro, os investimentos em urbanizao e muitas
vezes a prpria criao destes assentamentos - ganharam importncia crescente no
jogo poltico-eleitoral, o que do ponto de vista das relaes de poder e controle poltico
que ali se estabelecem reforado pelo carter discricionrio destas aes. (ROLNIK,
2009)
exatamente contra o carter discricionrio e a partir de uma perspectiva de direitos e
do estabelecimento poltica publica geral, que as primeiras experincias de insero e
reconhecimento das favelas no mbito do planejamento urbano e da regulao
urbanstica acontecem nas cidades brasileiras. As experincias pioneiras de Recife e
Belo Horizonte inovaram no por investir nas favelas que j vinha sendo feito de
forma puntual em varias cidades do pas mas ao identificar e demarcar estas reas
no zoneamento da cidade como Zonas Especiais e Interesse Social (ZEIS),
reconhecendo sua existncia e estabelecendo compromissos na direo d e sua
regularizao. No caso de Recife, as PREZEIS propunham o estabelecimento de
regras de interveno para a implantao de programas de urbanizao e
consolidao a partir da elaborao de planos especiais e de processos democrticos
e participativos e do reconhecimento da existncia de padres de ocupao
especficos (BOTLER;MARINHO, 1997; FERREIRA;MOTSUKE, 2007;
MIRANDA;MORAES, 2007; MORAES, 2005). O PREZEIS inovou tambm ao criar um
sistema de gesto que envolvia Comisses de Urbanizao e Legalizao COMULs,
locais, integradas por moradores e prefeitura, com carter deliberativo e responsveis
pela gesto dos planos de urbanizao de cada ZEIS, e de um Frum Permanente do
PREZEIS que discutia e deliberava sobre problemas e estratgias de gesto do
conjunto das reas demarcadas. Belo Horizonte tambm foi pioneira no tema ao criar
o Programa Municipal de Regularizao de Favelas PROFAVELA em 1983, na
contramo de polticas de desfavelamento e remoo de famlias, atravs da criao
de um zoneamento especfico que reconhecia a existncia das ocupaes do ponto de
vista legal (FERNANDES, 2003). A partir destas duas experincias, a introduo de
Zonas Especiais de Interesse social nos zoneamentos das cidades, as polticas de
regularizao e urbanizao de favelas e a promulgao de legislaes especficas
contendo instrumentos de regularizao e de reconhecimento dos direitos de posse se
generalizaram no pas, principalmente a partir de sua incorporao no Estatuto da
Cidade e na MP 2220 que o acompanhou. Entre os municpios brasileiros, h uma
disseminao na adoo do instrumento no perodo de 2001 a 2009, com um
expressivo aumento a partir de 2005, quando "...o nmero de municpios com ZEIS
passou de 672 para 1.799 em 2009, o que representa um incremento de 168%."
(SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg.31)
Embora, aparentemente, o que afirmamos acima revela o quanto um principio
essencial definido na Constituio e instrumentalizado no Estatuto da cidade, na MP
2220 e na legislao posterior est sendo implementado no pas, a luta cotidiana dos
assentamentos informais e ocupaes no pas para resistirem s remoes e
expulses violentas e se integrarem definitivamente a cidade bem mais complexa e
contraditria. Ainda nos anos 90, quando o front destes conflitos se encontrava
sobretudo no mbito municipal, a consolidao de favelas situadas em reas centrais
sempre foi objeto de disputas e controvrsias. (SILVA, 2010). No por acaso que
justamente o instrumento que possibilita a concesso de reas pblicas ocupadas
irregularmente para seus moradores, embora aprovado no Congresso, tenha sido
vetado pelo ento Presidente da Repblica e negociado posteriormente atravs da
promulgao de uma MP que restringiria sua utilizao para alm da redao original.
Por outro lado, o sistema oficial de financiamento do desenvolvimento urbano jamais
reconheceu os instrumentos que no a propriedade plena escriturada em cartrio
como passveis de garantir a plena segurana da posse, apesar do ordenamento
jurdico afirmar o contrrio. Tambm fundamental acrescentar que, embora os
instrumentos de regularizao tenham sido objeto de varias normas, decretos e leis,
as aes concretas de regularizao so verdadeiras corridas de obstculos, com
processos estendendo-se muitas vezes por dcadas. Finalmente, quando recursos
pblicos vultuosos esto disponveis para investimentos na urbanizao das favelas
do pas com o PAC das favelas -, o que se observa a desconstituio dos
processos e fruns participativos, uma geografia seletiva de favelas a serem
urbanizadas e... processos massivos de remoo em decorrncia da implementao
de projetos e obras, muitas vezes com uso da violncia. Mais grave ainda o
generalizado no reconhecimento por parte das autoridades municipais - dos juzes,
promotores e procuradores envolvidos - da regularizao fundiria como um "direito"
dos moradores, tratando o tema como "questo social" e portanto, dependente da
discricionariedade e, na maior parte dos casos, do no equacionamento deste direito
atravs da implementao de alternativas sustentveis a remoo
(FERNANDES;PEREIRA, 2010)

Participao Popular - quem decide a poltica urbana?
No iderio que orientou a elaborao do Estatuto da Cidade a participao popular
direta era definida como condio para que fosse alterado o padro clientelista e
excludente das polticas sociais e promovido um novo padro de interveno nas
cidades. (SANTOS, 2011, pg.257)
Nos anos 1980, quando se elegeu uma primeira gerao de governos democrticos e
populares em cidades brasileiras, experimentaes sociopolticas concretas ocorreram
nesta direo atravs da criao de espaos de participao social como o oramento
participativo, conselhos e conferncias,entre outros.
O surgimento do oramento participativo em Porto Alegre despertou ateno de
atores do norte e do sul sobre as novas formas de participao geradas pela
democratizao brasileira (SANTOS,1998; AVRITZER, 2002a; BAIOCCHI, 2005;
SINTOMER, 2005)Esta prtica se estendeu para mais de 170 cidades do pas
(AVRITZER, 2008).

Essas experincias foram fundamentais para que os novos partidos de oposio que
emergiam naquele momento agregassem os distintos interesses presentes no setor
popular atravs da criao e consolidao de uma identidade baseada na cidadania
ativa. (GOLDFRANK;SCHRANK, 2009) . Ao mesmo tempo, em muitos casos
funcionaram de fato como estratgias de incluso: vrios estudos demonstraram a
relao entre processos participativos e efeitos redistributivos.
Maureen Donaghy mostra que a presena do conselho de habitao est associada
com a adoo de programas de habitao que focalizam, com a construo de
unidades residenciais, as famlias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto sugere que
quando, no mbito sociopoltico, existe uma coalizo e um consenso locais fortes o
suficiente para a estruturao de um conselho na rea de habitao (cuja presena
no obrigatria por lei como ocorre com outros conselhos, tal como o da Sade), h
efeitos benficos, os quais, neste caso, consistem na adoo de programas
financiados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda. (...)
Carew Boulding e eu utilizamos a tcnica de anlise de regresso logstica para
avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Ns descobrimos que a
adoo do OP em nvel municipal estava associada com uma reduo no percentual
da populao vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER, 2010).
(WAMPLER, 2011, p.47)
Este processo, no entanto, no se deu de maneira hegemnica no pas e no logrou
impor uma ruptura com os processos tradicionais de tomada de deciso sobre a
poltica urbana.
O processo de "...transio democrtica no Brasil ocorreu atravs de um pacto
restrito, interelites, que preservou as regras do jogo de representao de interesses,
reproduzindo a tradio de mandatos individuais articulados em networks e mquinas
poltico-eleitorais fortemente entremeados com a mquina estatal." (ROLNIK, 2009,
pg.40) " no interior do jogo poltico-eleitoral que boa parte do processo decisrio
sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e
ampliao de servios urbanos, ocorre. O acesso a crdito, como a recursos a fundo
perdido, seja sob a forma de emendas parlamentares, seja sob a forma de convnios
com os programas do Ministrio, dependem essencialmente das relaes que os
governantes locais estabelecem com o governo federal, com intensa participao de
mandatos parlamentares e networks." (ROLNIK, 2009, p.45)

H que se considerar tambm que nas relaes polticas que se do no interior da
construo e implementao dos Conselhos e outros espaos participativos, assim
como em sua relao com o governo, possvel identificar que, alm da inovao
poltico-cultural, tambm ali esto presentes e vigorosos o clientelismo e uma espcie
de neo-corporativismo, renovando com a entrada de novos atores, as velhas
gramticas que estruturam as relaes polticas no pas.
Por outro lado,a agenda de reforma neoliberal do Estado brasileiro tambm veio
acompanhada de uma discurso participacionista e de revalorizao da sociedade civil,
redefinida como Terceiro Setor, que esvaziava de sentido a proposta de cidadania
ampliada para alinh-la com a ideia de Estado mnimo.Desta forma, a simples
existncia de processos participativos sem conexo explcita e claramente
configurada no interior dos processos decisrios atende perfeitamente a um modlo
que fortalece o centro e no empodera as bases nos processo decisrios.
A confluncia de concepes polticas antagnicas contraps, desde o fim do Regime
Militar, o projeto de aprofundamento democrtico, atravs a ampliao da cidadania e
da participao social, com a viso de, no apenas um Estado mnimo, mas tambm
de participantes e arenas polticas mnimas: de uma democracia mnima. (DAGNINO,
2004, pg.108)
Finalmente , os modelos e instituies de gesto participativas no foram incorporados
no desenho e processos decisrios das polticas e programas recentes de
financiamento do desenvolvimento urbano - como o PAC e o programa Minha Casa
Minha Vida - que ganharam enorme impulso nos ltimos cinco anos, deslegitimando
os fruns e arenas de participao existentes (como conselhos de habitao e de
cidades) como lcus de elaborao e deciso.

Novas prticas e novos instrumentos de planejamento urbano para
que? Para quem?
O terceiro pilar da plataforma democrtico popular de Reforma Urbana a regulao
do solo urbano, no sentido de diminuir a transferncia da renda e riqueza para os
detentores do solo urbano e assim poder ampliar o acesso terra urbanizada e bem
localizada por parte do conjunto dos cidados e democratizar o acesso as
oportunidades urbanas. Assim como as dimenses anteriores, esta direo tambm
partiu de experimentaes a nvel local nos anos 90 para, posteriormente, inserir-se no
Estatuto da Cidade como principio, diretriz e instrumental de aplicao.
Desde a formulao da funo social da cidade e da propriedade na constituio, a
implementao de estratgias e instrumentos de combate reteno especulativa de
terrenos foi submetida a elaborao de planos diretores por parte dos municpios.
Desta forma, antes da aprovao do Estatuto, vrios foram os municpios que
procuraram incluir os instrumentos de sano a reteno especulativa de terrenos
vazios ou subutilizados, com enormes dificuldades para aprovar estes planos nas
Cmaras Municipais. Ser a experincia realizada em Diadema, ainda nos anos 1990,
que ir lograr aprovar um Plano Diretor incluindo o estabelecimento de ZEIS ( de
vazios) como reserva de terra para habitao de interesse social sobre reas
consideradas pelo Plano Diretor municipal como subutilizadas ou vazias como
estratgia de melhor aproveitamento das reas j infraestruturadas para a garantia
das necessidades habitacionais, combinada com combate especulao imobiliria.
(MOURAD, 2000; CYMBALISTA, 2005).
A aprovao do Estatuto incluiu, em seu artigo 4, um conjunto de instrumentos de que
pode se valer o municpio para elaborar uma poltica de desenvolvimento urbano local
planejado e em funo das premissas de funo social da propriedade e do direito
cidade. O Estatuto estabeleceu tambm o prazo de 5 anos para que municpios com
mais de 20.000 habitantes e/ou integrantes de regies metropolitanas elaborassem e
aprovassem seus Planos. Em 2005, o Ministrio das Cidades liderou uma campanha
pela elaborao de Planos Diretores participativos em todo o pais.
"A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (MUNIC), realizada desde
2001, demonstra aumento significativo no nmero de cidades com planos : a partir de
2005 o nmero de Planos Diretores aumentou consideravelmente, passando de 805
em 2005 para 2.318 em 2009. [...] em 2009, dos 1.644 municpios com mais de vinte
mil habitantes, 1.433 declararam ter Plano Diretor, o que corresponde a 87% do total."
(SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg.29)
A pesquisa coordenada pelo Observatrio das Metrpoles (2011) mostra que, apesar
do xito quantitativo de elaborao de planos diretores municipais e da presena de
instrumentos como as ZEIS, a aplicao destes mesmos instrumentos ou a sua
articulao com o territrio e com estratgias de desenvolvimento urbano tem se
mostrado muito deficiente.
"Esses processos [participativos na elaborao de Planos Diretores] nem sempre se
perpetuaram nas mudanas de gesto municipal, tampouco resultaram,
necessariamente, em Planos Diretores que expressam a construo de um pacto
social para o desenvolvimento urbano ou em Planos que estejam em plena harmonia
com o Estatuto da Cidade." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011, pg.45)
No Estatuto, a estratgia de regulao redistributivista do solo concentrou-se em
instrumentos de ampliao do acesso a terra urbanizada , como as ZEIS de vazios e
os instrumentos de sano reteno especulativa de terrenos em reas bem
localizadas e a chamada "gesto social da valorizao mobiliria, que inclua o
estabelecimento de instrumentos para captura de mais-valias imobilirias para fundos
pblicos. De forma geral, a pesquisa qualitativa sobre os Planos Diretores j
mencionada demonstra a generalizada incorporao dos instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade pelos municpios. Entretanto
"Muitos planos apenas transcreveram os trechos do Estatuto, outros incorporaram os
instrumentos sem avaliar sua pertinncia em relao ao territrio e capacidade de
gesto do municpio, outros, ainda, incorporaram alguns fragmentos de conceitos e
ideias do Estatuto de modo desarticulado com o prprio plano urbanstico (...) A
pesquisa evidenciou uma generalizada inadequao da regulamentao dos
instrumentos nos Planos Diretores no que se refere autoaplicabilidade ou efetividade
dos mesmo, principalmente no caso dos instrumentos relacionados induo do
desenvolvimento urbano." (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011. pg. 31-34)
Por outro lado, no incio da ltima dcada, enquanto o movimento pela Reforma
Urbana procurava fomentar o debate em torno da desmercantilizao do solo urbano,
em vrias cidades brasileiras, Planos Estratgicos desenhados para reposicionar as
cidades no mbito da competio global pela atrao de investimentos internacionais,
plataforma neoliberal de resposta a crise, era tambm experimentada. Esta plataforma
surgiu a partir de uma espcie de consenso geral em todo o mundo capitalista
avanado de que benefcios positivos tm de ser obtidos por cidades que assumam
um comportamento empresarial em relao ao desenvolvimento econmico"
(HARVEY, 1996, pg.49)
"Em primeiro lugar, no h como desconhecer a centralidade da idia de competio
entre cidades no projeto terico e poltico do planejamento estratgico urbano. a
constatao da competio entre cidades que autoriza a transposio do modelo
estratgico do mundo das empresas para o universo urbano, como ela que autoriza
a venda das cidades, o emprego do marketing urbano, a unificao autoritria e
despolitizada dos citadinos e, enfim, a instaurao do patriotismo cvico." (VAINER,
2000, pg.99)
A presena simultnea e contraditria dos dois iderios no interior do mesmo plano
ilustrada no Plano Diretor Estratgico da Cidade de So Paulo, que incorporou
diversos instrumentos do Estatuto para regularizao fundiria, reconhecimento da
posse, ampliao do acesso a terra urbanizada, mas demarcou uma parte significativa
do territrio municipal como rea sujeita a Operaes Urbanas Consorciadas, aonde
parcerias publico privadas podem promover um projeto no sujeito as regras gerais de
regulao da cidade, desenhado para poder atrair capitais e investimentos privados.
O caso de So Paulo bastante ilustrativo do pacote contraditrio da implementao
do Estatuto. A cidade utiliza desde os anos 90 instrumentos de captura de mais-valias
imobilirias e sua destinao para fundos pblicos, desde o estabelecimento de
operaes interligadas e posteriormente a implementao de vrias operaes
urbanas e da outorga onerosa do direito de construir de forma generalizada na cidade.
Em tese e na formulao mesma das leis das operaes urbanas aprovadas at
hoje o instrumento poderia ter um carter redistributivo
"Regulado como operao urbana consorciada pelo Estatuto da Cidade, o instrumento
operao urbana no constitui instrumento novo na poltica urbana municipal brasileira
em tese, o instrumento permitiria as mais variadas utilizaes das mais progressistas
s mais conservadoras, seno claramente regressivas e perversas: podem ser
operaes imobilirias altamente lucrativas, fonte de recursos para o poder pblico,
formas de privatizao da esfera pblica ou elitizao e segregao funcional de
partes da cidade, ou, por outro lado, ferramenta de melhorias sociais e ambientais,
supondo diretrizes redistributivas, acesso democratizado aos servios e equipamentos
mediante transformao urbana localizada necessariamente em consonncia com
projeto maior de cidade." (SALES, 2011, pg.17)
Entretanto, a experincia de So Paulo revela que, na prtica os elementos
redistributivos contidos nas operaes como as ZEIS no so implementados e os
recursos que estas geram tem basicamente promovido processos de valorizao
imobiliria concentradores e excludentes. (FIX, 2001; FERREIRA, 2007)
Finalmente, tambm neste caso, mesmo imaginando que a simples incorporao de
instrumentos nos planos diretores poderia abrir caminho para uma utilizao futura,
evidente que diante das presses e embates locais para que estes no sejam
utilizados, uma poltica fundiria e de planejamento como componente para obteno
de recursos para investimentos em desenvolvimento urbano, hoje ainda bastante
dependentes de transferncias federais e estaduais, poderia ter um importante papel
indutor.
Entretanto, o aumento de disponibilidade de recursos para investimentos em
desenvolvimento urbano nos anos recentes notadamente o PAC e o programa
Minha Casa Minha Vida - no redundou no estmulo para a adoo de nenhuma
medida de poltica fundiria exceo de mais instrumentos jurdicos de
regularizao de assentamentos informais em seu desenho. Essa observao
importante porque
"Descentralizar a gesto do uso do solo sem estabelecer uma organizao do Estado
que permita a coordenao de polticas entre nveis de governo e setores e uma
capacidade local instalada para viabilizar a implementao de uma estratgia
urbanstica de longo prazo condenar a prtica de planejamento urbano local a um
exerccio retrico que, assim como em outros vrios corpus normativos, funciona no
mesmo registro da ambiguidade constitutiva: trata-se de uma lei que pode ou no ser
implementada, a depender da vontade e capacidade do poder poltico local de inseri-la
no vasto campo das intermediaes do sistema poltico." (ROLNIK, 2009, pg.45-46)

E agora? Velhos temas, novos desafios
Os aspectos elencados acima permitem uma avaliao do processo de
implementao do Estatuto, sobretudo sobre os contextos e modelos scio territoriais
sobre os quais, como vimos, o Estatuto foi formulado. Isto significa concretamente as
grandes cidades industriais e porturias herdeiras do fordismo, objeto da sua crise e
do ajuste que o sucedeu e aonde renasceram movimentos sindicais e populares que
passaram a integrar a base de uma nova coalizo que governa o pas. Mas o universo
dos municpios e a totalidade do territrio brasileiro no se limita e este contexto. As
tentativas de elaborao de planos diretores como pactos scio territoriais que
cobriram todo o pas - revelaram claramente o descolamento da agenda proposta em
relao a realidades sociais, polticas e territoriais muito diversas. Para alm dos
limites polticos j assinalados, temas como o planejamento da expanso urbana
(SANTORO 2012); o uso do solo nas reas rurais, a questo indgena e quilombola,a
gesto metropolitana entre outros, desafiaram os instrumentos do Estatuto para
pensar alm do modelo do crescimento espoliativo e especulativo e da ocupao dos
vazios urbanos com habitao popular.
Porm, mesmo nos contextos aonde e para quem o estatuto foi formulado, uma
avaliao de seu processo de implementao no pode desconsiderar que as cidades
brasileiras vivem hoje um cenrio que no pode ser mais definido e compreendido no
interior dos paradigmas da lgica da desordem" ou do sobretrabalho inerente aos
processos de autoconstruo. O novo ciclo de crescimento econmico por que passa
o pas, embora carregue a inrcia do velho modelo de desenvolvimento urbano
patrimonialista e excludente, e, aparentemente, reproduza polticas e fenmenos do
chamado perodo do milagre brasileiro, na verdade se d sob a gide de uma nova
poltica econmica, sustentada por uma nova coalizo poltica. Do ponto de vista do
impacto nas cidades, pelo menos dois elementos marcam a constituio de um
cenrio novo: a integrao dos trabalhadores no mercado de consumo (inclusive da
mercadoria casa), a insero da acumulao urbana nos circuitos financeiros
globalizados.
Do ponto de vista poltico, os mesmos partidos que, como oposio, lideraram
experimentaes de gesto democrtica em governos populares nas dcadas de 1980
e 1990 compem hoje uma coalizo em mbito federal, aonde as lideranas que
emergiram do movimento sindical ganharam uma nova hegemonia no establishment
poltico exercendo enorme influncia sobre a agenda do desenvolvimento . O modlo
de integrao pelo consumo, o crescimento com gerao de empregos e melhoria
das condies salariais tipicamente identificada com as reivindicaes sindicais -
definiu a priorizao do uso de recursos pblicos para o promover desenvolvimento
urbano via promoo de grandes projetos de infraestrutura que redesenham a rede
urbana do pas, sem fortalecer espaos de planejamento e ordenamento territorial e
nem construir um sistema de gesto do territrio federativo, levando em considerao
as fragilidades e potncias dos processos locais.
"Trata-se do descolamento, da desvinculao entre os enunciados do Plano Diretor e
os grandes investimentos vigentes ou em vias de realizao. Nas palavras do relatrio
do Rio de Janeiro: os grandes investimentos se impem ao Plano como
condicionantes externos, ou seja, as grandes definies de investimento so tomadas
sem qualquer relao com os planos municipais e os planos no dialogam como
poderiam com os investimentos existentes ou previstos. Investimentos em usinas,
siderrgicas, aeroportos, grande obras virias, obras do PAC sequer so mencionados
nos planos e no se relacionam explicitamente a nenhuma estratgia ou diretriz para o
desenvolvimento." (SALES, 2011, pg.7)


Por outro lado o papel exercido pelos fundos de penso dos trabalhadores como
grandes investidores nos mega empreendimentos pblicos e privados , em sociedade
com os grandes grupos econmicos nacionais, reforou, de forma renovada, a
tradicional aliana do Estado brasileiro com o capital e os espaos e canais aonde
esta interlocuo se d como espaos privilegiados de tomada de deciso,
enfraquecendo e esvaziando os espaos de participao popular no mbito dos
processos decisrios sobre a poltica urbana no pas.
Sob o mesmo contexto econmico poltico a poltica habitacional atual concebida e
praticada como elemento de dinamizao econmica para enfrentar uma possvel
crise e gerar empregos, colocando-se de forma desarticulada com uma poltica de
ordenamento territorial e fundiria destinada a disponibilizar terra para moradia
popular.O resultado um extraordinrio aumento no preo de terras e imveis. O
programa Minha Casa Minha Vida, formulado como poltica industrial e com grande
apelo eleitoral - tem ignorado as conquistas no campo do direito cidade, do direito
moradia e no campo da cidadania. O financiamento diretamente para as construtoras,
como estmulo produo habitacional de mercado, se transformou em um enorme
mecanismo de transferncia de subsdios pblicos, do oramento estatal, para o preo
da terra e dos imveis em uma conjuntura sem controle algum sobre o processo de
especulao imobiliria.
"...analisando a proposta do PMCMV tendo como referencia o que foi a experincia da
poltica habitacional do Regime Militar perodo de maior construo de moradias no
pais foi possvel prever o que a experincia recente j mostra: o impacto negativo
sobre as cidades devido a localizao inadequada de grandes conjuntos habitacionais
e ao aumento do preo da terra e dos imveis. A maior parte da localizao das novas
moradias grandes conjuntos sendo alguns, verdadeiras cidades, ser definida nos
municpios e metrpoles, por agentes do mercado mobilirio sem obedecer a uma
orientao publica, mas a lgica do mercado. (MARICATO, 2011, pg.68)

Por outro lado grandes projetos em curso - entre operaes urbanas e obras de
preparao das cidades para Copa do Mundo e Olimpada - abrem espaos sem
norma nem lei , ou aonde estas podem ser flexibilizadas e excepcionalizadas para a
entrada de investimentos internacionais :
"As nossas cidades esto sendo includas nos circuitos mundiais que buscam novas
fronteiras de expanso da acumulao, diante da permanente crise do capitalismo
financeirizado. E o Brasil aparece com atrativas fronteiras urbanas exatamente em
razo do ciclo de prosperidade e estabilidade que atravessamos, combinadas com a
existncia de ativos urbanos passveis de serem espoliados e integrados aos circuitos
de valorizao financeira internacionais". (RIBEIRO;SANTOS JUNIOR, 2011)

A liberao de terra bem localizada para empreendimentos e grandes negcios
atravs das remoes foradas ou da aplicao de instrumentos que constam no
Estatuto da Cidade, como a Concesso Urbanstica so j efeitos visveis destas
prticas : uma gesto do solo urbano desenhada para explorar ao mximo as
possibilidades de sua valorizao . As conquistas no campo da legalidade e do direito
cidade, fruto sobretudo da luta da populao de menor renda, so ignoradas e
tratadas de maneira ambgua e discricionria . No caso de comunidades removidas, o
direito posse e moradia digna so convenientemente relegados a uma condio
secundria em funo da equao da lucratividade dos projetos de interveno
urbanstica.
Considerando o esvaziamento dos espaos de pactuao participativa da sociedade,
as vozes que ainda defendem um modelo de desenvolvimento urbano baseado na
afirmao de direitos nestes espaos tem se utilizado dos instrumentos do Estatuto da
Cidade como forma de resistncia no campo jurdico . Assim, ZEIS tem sido utilizadas
para impedir remoes, a exigibilidade de processo participativos e planos diretores
aprovados para barrar aprovaes de planos e projetos definidos sem discusso, entre
outros.. Ainda assim, a judicializao de direitos possibilitada pelo Estatuto no uma
garantia plena, uma vez que tudo que ela assegura o julgamento de conflitos na
esfera do judicirio, um poder relativamente conservador que nem sempre emite
decises coerentes com a ideia de um Estado de direitos.Assim, embora o Estatuto
da Cidade tenha possibilitado um processo de judicializao para importantes frentes
de resistncia aos imperativos do capital sobre o solo urbano, essa salvaguarda tem
servido mais para evitar, ou, bloquear violaes de direitos do que para promover
aes afirmativas e resolver os conflitos urbanos.
No se pode negar a importncia do crescimento econmico, da gerao de empregos
,da valorizao do salrio mas, se no houver uma poltica de enfrentamento da
lgica corporativa e patrimonialista de gesto das cidades e um fortalecimento da
regulao pblica sobre o territrio , muito provvel que esses ganhos se tornem
perdas no futuro.Neste sentido, os princpios da reforma urbana enunciados na
constituio devem ser reafirmados. Mas no resta dvida de que no se trata de
aplicar um ordenamento jurdico pura e simplesmente sem repensar o sistema poltico,
de financiamento, planejamento e gesto do territrio que definem estas questes no
mbito do Estado brasileiro.

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Este artigo foi escrito com a assistncia de Vitor C. Nisida, a quem agradeo. Agradeo tambm a
colaborao da equipe do LabCidade da FAUUSP- Joyce F.Reis, Danielle Klintowitz , Rodrigo Faria e
Rosane R. de O. Santos pela colaborao.