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PRINCPIO DO FATO CONSUMADO NO DIREITO ADMINISTRATIVO




Mauro Roberto Gomes de Mattos
Advogado no Rio de J aneiro. Vice Presidente
do I nstituto I bero Americano de Direito
Pblico I ADP, Membro da Sociedade Latino-
Americana de Direito do Trabalho e
Seguridade Social, Membro do I FA
I nternacional Fiscal Association. Conselheiro
efetivo da Sociedade Latino-Americana de
Direito do Trabalho e Seguridade Social.
Comendador da Ordem do Mrito J udicirio do
Trabalho admitido no Conselho em agosto/95.
Agraciado com a Comenda da Ordem Ministro
Silvrio Fernandes de Arajo J orge, no Grau
Mximo (Gr-Cruz).

I. INTRITO

No campo do direito civil, as nulidades de pleno direito so insanveis,
insuscetveis de revalidao, ou no dizer de Pontes de Miranda, nos negcios jurdicos
nulos so insanveis as suas invalidades e irratificveis, tanto que confirmao deles a
rigor no h, h afirmao nova, ex nunc, e de modo nenhum confirmao.
1


Todavia, se, no campo do direito privado, o visceralmente nulo jamais
pode ser sanado ou produzir efeitos vlidos, na esfera do direito pblico a questo segue
com menor rigorismo formal, em face da proeminncia do interesse pblico.

Esta diferenciao imperiosa, em face do desdobramento legal ser
diferente nos distintos campos do direito, ressaltando as firmes consideraes de Miguel
Reale
2
, sob o prisma da nulidade no direito administrativo, que dever sempre ser
distinguido em duas hipteses: a) a de convalidao ou sanatria do ato nulo e
anulvel; b) a de perda pela Administrao do benefcio da declarao unilateral de
nulidade (le bnefice de pralable).

Assim, focaremos a estabilidade das relaes no direito pblico, mesmo
que o ato administrativo tenha nascido de maneira irregular, que se convalida no
transcurso do tempo, sempre com o intuito de preservar o interesse pblico e a
segurana nas relaes dos administrados com a administrao pblica.

Isto porque a desconstituio dos efeitos de atos administrativos j
realizados h vrios anos (mais de cinco), iria ferir a razoabilidade que cristalizou a
realizao dos atos.

1
Pontes de Miranda, apud Miguel Reale, Revogao e Anulao do Ato Administrativo, Forense, 1968, p. 81.
2
Ob. cit. Ant., p. 82.
2

No seu salutar Direito Administrativo Didtico
3
, Sergio Dandrea j
consignava que no conflito entre o interesse absoluto e a eliminao do ato jurdico
viciado, o interesse concreto da manuteno da segurana das relaes jurdicas
convalida os atos praticados.

Tm-se, portanto, que o tema sub oculis intrigante, pois a
Administrao Pblica possui em seu favor a consumao de seus atos pelo transcurso
dos anos, especificamente em cinco anos, tendo em vista que o Decreto-Lei n.
20910/32, proclama a prescrio para os administrados que questionarem, aps este
prazo, atos administrativos.

O princpio que funciona em favor do ente pblico, em submisso a
igualdade preconizada pelo caput do art. 5 da CF., tambm se estende ao administrado,
privilegiando o fato consumado.

E segundo De Plcido e Silva, o fato consumado aquele cujos efeitos
no podem mais ser modificados.
4


Portanto, o fato consumado no direito administrativo possui a fora de
convalidar, ou at mesmo, sanear o ato nulo e anulvel, como se demonstrar a seguir.

II. O TRANSCURSO DO TEMPO COMO FATOR DE SEGURANA
JURDICA

A vida em sociedade, no mundo atual, revela a necessidade de se
preservar a segurana jurdica das relaes dos indivduos com o Estado. E Hobbes,
desde as priscas eras, j averbava que a segurana jurdica se conecta com a organizao
poltica na busca do preenchimento da finalidade pblica.

No mesmo diapaso, Castillo Blanco
5
averba:

As, finalidad del Estado y seguridad se identifican en las
concepciones filosoficas y jurdicas apremiando a la
organizacin poltica a mantener unas condiciones de
certeza en la actuacin estatal que permitan su normal
desenvolvimiento.

3
Direito Administrativo Didtico, Rio de Janeiro, 3 edio, Forense, 1985, ps.116/117.
4
Fato consumado o fato concludo ou completo, cujos efeitos no podem mais ser alterados (De Plcido e
Silva, Vocabulrio Jurdico, 17 edio, Forense, atualizado por Nagib Slaibi Filho e Geraldo Magela Alves.
5
Frederico A. Castillo Blanco, La Proteccin de Confianza en el Derecho Administrativo, 1998, Marcial Pons,
Madrid, p. 61.
3

A segurana jurdica funciona, assim, como resultado de um conjunto de
tcnicas normativas encaminhadas a garantir a prpria consistncia do sistema, que tem
no fato consumado um dos elos de sustentao.

O desfazimento de atos que j produziram efeitos aps vrios anos,
mesmo que sejam considerados viciados, se afigura como irrazovel.

Mais uma vez, abra-se parnteses para sublinhar a autorizada tica de
Miguel Reale que, em nome da ordem social, citou como exemplo a sanatria da
nulidade do casamento contrado perante autoridade incompetente, se aquele vcio no
for alegado dentro de dois anos da celebrao, por qualquer interessado ou pelo
Ministrio Pblico:
6
da mesma o tempo transcorrido pode gerar situaes de fato
equiparveis a situaes jurdicas, no obstante a nulidade que originariamente os
comprometia.

Figure-se, como outro exemplo, a situao levantada pela ilustre Maria
Isabel Gallotti,
7
onde uma viva que tenha recebido, durante anos, uma penso com
base em lei posteriormente inconstitucional, ou de um funcionrio que tenha sido
nomeado para o cargo criado por lei muito tempo depois julgada inconstitucional.

Como resolver esses casos em que uma norma jurdica foi pacificamente
aplicada por um longo perodo e depois declarada ilegal ?

De acordo com o bom senso, a primazia da realidade e o fato consumado,
no salutar que uma viva devolva o valor correspondente a todos os anos de penso
recebida. Bem como, no se afigura como lcito, que se subtraia a penso se ela integrou
ao patrimnio jurdico e econmico da viva aps longos anos de pensionamento.

A idia de se recorrer a sanatria ou convalidao dos atos nulos se
coloca em termos menos rgidos na rbita do direito administrativo, no por desamor
ou menosprezo lei, mas por ser impossvel desconhecer o valor adquirido por certas
situaes de fato constitudas sem dolo, mas eivadas de infraes legais a seu tempo no
percebidas ou decretadas.
8


A fruio do tempo convalida o ato nulo, apagando novos efeitos ou
interpretaes contrrias as que geraram efeitos por certo lapso de tempo, gerando a
estabilidade a determinada situao.
A estabilidade da relao jurdica projeta a segurana das relaes
travadas com o poder pblico.

6
Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, Forense, 1968, p. 82.
7
RDA 170:29.
8
Miguel Reale, ob. cit. Ant., p. 83.
4
Ela protege para o futuro os benefcios dela, como assevera Celso
Antnio Bandeira de Mello:
9

A estabilidade e este o exemplo extremo no tem
outro significado, outro sentido, outra expresso lgica,
seno proteger para o futuro os beneficirios dela. Afinal,
estabilidade quer dizer permanncia no tempo ! (...) Se
uma disposio concessiva de estabilidade no for
compreendida como a outorga de garantia de permanncia
no tempo, no tem como ser comprendida.

A sanatria ou convalidao do ato administrativo estvel, considerado
doente aps vrios anos de sua consumao, destacado por Marcelo Caetano
10
que, em
lao de extrema felicidade, afirmou em alto e bom som:
O ato doente cura-se com o decurso do tempo, e isso se
d porque o legislador pensa que a ilegalidade cometida
no to grave que deva sobrepor-se ao interesse de pr
termo insegurana dos direitos. Aos interessados,
incluindo os representantes do interesse pblico,
facultado a anulao do ato; mas se no usarem
oportunamente dessa faculdade, o interesse geral impe
que no fique indefinidamente a pensar sobre este ato a
ameaa de anulao.

Em abono ao que foi dito, expressiva a passagem do voto condutor do
eminente Min. Cernicchiaro, no REsp. n. 136.204-RS:
11


Na vida social, importa que no se eternize o estado de
incerteza e de luta quanto aos direitos das pessoas; por
isso, consolida-se a situao criada pelo ato nascido,
embora com pecado original.

A necessidade de estabilizar as situaes nas relaes entre o
administrado e a Administrao est umbilicalmente ligado ao transcurso do tempo, que
possui o escopo de imutabilizar a relao jurdica construda, mesmo que ela possua no
seu nascimento o pecado original.

Nenhuma dvida existe que as relaes anteriormente e totalmente
consumadas so inatingveis, quer pela mudana de interpretao, quer pela
impossibilidade da nova norma jurdica retroagir para alcanar a situao j sepultada
pelo tempo.

9
Aplicao da Lei no Tempo em Direito Administrativo, in RDA 134/18.
10
Princpios Fundamentais de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, p. 187.
11
STJ, REsp. n 136.204-RS (97.0041207-5), Rel. Min. Vicente Cernicchiaro, 6 Turma, julgado em 21.10.97.
5
E nada mais belo e sensato do que trazer lume as sbias palavras de
Vicente Ra
12
para quem:

a inviolabilidade do passado princpio que encontra
fundamento na prpria natureza do ser humano, pois,
segundo as sbias palavras de Portalis, o homem que no
ocupa seno um ponto no tempo e no espao, seria o mais
infeliz dos seres, se no se pudesse julgar seguro nem
sequer quanto sua vida passada. Por essa parte de sua
existncia, j no carregou todo o peso de seu destino? O
passado pode deixar dissabores, mas pe termo a todas as
incertezas. Na ordem da natureza s o futuro incerto e
esta prpria incerteza suavizada pela esperana, a fiel
companheira de nossa fraqueza. Seria agravar a triste
condio da humanidade, querer mudar atravs do
sistema da legislao, o sistema da natureza, procurando,
para o tempo que j se foi, fazer reviver as nossas dores,
sem nos restituir as nossas esperanas.

Dvidas, portanto, no pairam que a estabilidade do tempo consuma a
situao ftica no direito administrativo, adquirindo o administrado a segurana de que
a sua situao individual no sofrer constantes revises por parte da Administrao.

III A ESTABILIDADE DAS RELAES JURDICAS CONVALIDAM ATOS
CONSTITUTIVOS DE DIREITO TRANSFERIDOS AOS SERVIDORES QUE
SO ADQUIRENTES DE BOA-F.

Um dos fatores que prestigiado pela fruio do instituto da consumao
do estado de fato, a manuteno da estabilidade das relaes jurdicas firmadas pelo
poder pblico com os seus subordinados.

Sobre este posicionamento legal, tivemos a oportunidade de afirmar que:

No campo do Direito Pblico a boa-f o fator
preponderante para manter a intangibilidade dos atos
administrativos praticados em prol da coletividade, sendo
irrevogvel o ato que haja criado direito, mesmo que no
futuro seja alterado ou revogado o comando legal
instituidor do aludido direito.
13


12
Vicente Ra, O Direito e a Vida dos Direitos, ed. RT, 3 ed., 1991, pg, 323
13
Mauro Roberto Gomes de Mattos, Compndio de Direito Administrativo Servidor Pblico, ed. Forense, 1998,
pg. 373
6
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho tambm observa que so
irrevogveis atos que j radiaram seus efeitos:

O desfazimento, anulando relaes, tornando o ato
ineficaz, no apaga conseqncias nem anula efeitos
produzidos, pois os atos em comeo de execuo ou
executados so considerados como irrevogveis tendo
em conta condies materiais e o tempo de vigncia.
14


Com o mesmo brilho, Francisco Campos, ao analisar a irretratabilidade
dos atos administrativos que j produziram efeitos, ensina:

a irretratabilidade dos atos administrativos, que decidem
sobre a situao individual, ainda, um imperativo de
segurana jurdica.
15


Ainda sobre a estabilidade das relaes jurdicas, Celso Antnio
Bandeira de Mello, arremata:
Finalmente, vale considerar que um dos interesses
fundamentais do Direito a estabilidade das relaes
constitudas. a pacificao dos vnculos estabelecidos a
fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito
mais no direito administrativo do que no direito privado.
que os atos administrativos tm repercusso mais ampla,
alcanando inmeros sujeitos, uns direta, e outros
indiretamente, como observou Seabra Fagundes.
Interferem com a ordem e estabilidade das relaes sociais
em escala muito maior. Da que a possibilidade de
convalidao de certas situaes - noo antagnica de
nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no
direito administrativo. No obrigam com o princpio da
legalidade, antes atendem-lhe o esprito, as solues que
se inspirem na tranqilizao das relaes que no
comprometem insuprivelmente o interesse pblico,
conquanto tenham sido produzidas de maneira invlida.
que a convalidao uma forma de recomposio da
legalidade ferida. Portanto, no repugnante ao direito
administrativo a hiptese de convalescimento dos atos
invlidos.
16


14
Atos Administrativos, ed. Saraiva, 1980, pg. 174
15
Direito Administrativo, Forense, vol. II, pg., 7

16
Curso de Direito Administrativo, 9 ed., Malheiros, pp 297/298) (Curso de Direito Administrativo, 9 ed.,
Malheiros, pp 297/298)
7
Da mesma forma, Lcia Valle Figueiredo ensina:

Destarte, por fora de erro administrativo, podem surgir
situaes consumadas, direitos adquiridos de boa-f.
Diante das situaes fticas constitudas, rever tais
promoes (hiptese consideradas) seria atritar com
princpios maiores do ordenamento jurdico, sobretudo
com a segurana jurdica, princpio maior de todos, sobre
o princpio, como diz Norberto Bobio.
17


E Jos Frederico Marques, se filiando a corrente citada, adverte:

limite imposto revogabilidade est no respeito aos
direitos subjetivos por perfeitos criados pelo ato
administrativo.
18


No mesmo contexto, a Jurisprudncia constitui elemento slido que
preserva a boa-f do administrado, e convalida o ato j praticado sob este manto:

O Poder Pblico atentaria contra a boa-f dos
destinatrios da administrao se, com base em suposta
irregularidade por ela tanto tempo tolerada, pretendesse a
supresso do ato.
19


Como se v, tanto a moderna doutrina, como a jurisprudncia dominante,
orientam, de modo firme e consensual, no sentido de que, em face do caso concreto,
pode acontecer que situaes resultantes de ato administrativo, embora nascidos
irregularmente pela tica da Administrao, devem ser convalidados, no s pela
aquisio de direitos dos servidores pblicos (art. 5, XXXVI da C.F.), como tambm
pelo fato da aquisio de direitos ter sido consumado pelo manto da boa-f.

Destarte, no se admite na doutrina e na jurisprudncia que ocorra
anulao ou revogao de ato administrativo que j tenha gerado direitos aos
beneficirios de boa-f, acarretando instabilidade jurdica para os mesmos, imperando o
princpio clssico de que a parte til no deve ser afetada pela intil. (utile per inutile
sem vitiatur).

17
Curso de Direito Administrativo, 1994, pg. 151
18
RDA 39:18
19
Ap em Ms n. 90.04.06891-0-RS, in RTRF-4, n.6, pg. 269
8
O STF, atravs da autorizada viso do Ministro Lafayette de Andrada,
firmou o entendimento que o tempo o verdadeiro verdugo da retratabilidade do ato
administrativo:

A verdade, porm, , que se criou uma situao de fato,
que o tempo j consolidou. Em casos semelhantes, a
orientao do Supremo Tribunal ter sido no sentido de
atender a tais situaes cuja excepcionalidade aconselha
encarar o problema mais sob o aspecto da finalidade social
das leis do que de uma severa interpretao literal dos
textos.
20


E o Ministro Prado Kely, tambm do STF, assim redigiu a ementa de
outro julgado:

Ocorrncia, na espcie, de circunstncias excepcionais
que aconselham a inalterabilidade da situao de fato e de
direito constituda pela concesso da liminar.
21


Ademais, j escreveu Miguel Reale:

Assim sendo, se a decretao de nulidade feita
tardiamente, quando da inrcia da Administrao j
permitiu se constitussem situaes de fato revestidas de
forte aparncia de legalidade, a ponto de fazer gerar nos
espritos a convico de sua legitimidade, seria deveras
absurdo que, a pretexto da eminncia do Estado, se
concedesse s autoridades um poder-dever indefinido de
autotutela. Desde o famoso affaire chochet, esta a
orientao dominante no Direito francs, com os aplausos
de Maurice Hauriou, que bem soube pr em realce os
perigos que adviriam para a segurana das relaes sociais
se houvesse possibilidade de indefinida reviso dos atos
administrativos.
22


Assim, em nome da estabilidade das relaes jurdicas, os atos
administrativos baixados em perodo razovel (mnimo de 5 anos) so imutabilizados
pelo tempo.

20
MRS n. 17.444, in RTJ 45/589
21
RMS n. 13807, in RTJ 37/248
22
Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, 1968, ed. Forense, pg. 72
9
Pensar de modo contrrio trazer a baila a insegurana para a sociedade,
haja vista que o Estado constantemente renova os seus governantes, que poderiam rever
indefinidamente os atos passados.

O princpio sub-oculis estabiliza as relaes jurdicas firmadas,
convalidando os atos que no futuro sejam considerados como ilegais pela
Administrao.

IV. PRESCRIO ADMINISTRATIVA COMO UM DOS ELOS DA
PRESERVAO DO ESTADO DE FATO

Visando prestigiar a consumao do estado de fato no campo do direito
administrativo, o Decreto 20.910/32, elencou o prazo de cinco anos, contados da data do
fato ou ato administrativo, para que ocorra a fruio da prescrio
23
.

Sucede, que a prescrio elencada pelo citado comando legal no possui
como finalidade apenas regular o ingresso de aes por parte dos interessados contra o
poder pblico, funcionando tambm como freio a revogabilidade dos atos
administrativos baixados quando o Poder Pblico, utilizando-se da faculdade do seu
autocontrole, pretendendo revogar ou at mesmo anul-los.

Esse raciocnio lgico depreende-se do prprio texto legal, visto que o
artigo 2, do Decreto 20.910/32, impe o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o
exerccio de todo o direito, sem exceo. O que leva o intrprete a concluir que pela
dico do sadio princpio da igualdade, norma assente no caput do art. 5 da C.F., a
consumao do lapso prescricional endereada tanto para o ente pblico, como
tambm para o administrado.

Pensar de modo diverso seria o mesmo que desprezar o Estado
Democrtico de Direito, ao qual se refere a C.F. no seu artigo 1.

Portanto, o ente pblico possui, como regra legal, a faculdade de rever os
seus atos administrativos dentro de cinco anos, sob pena de, no o fazendo nesse
aprazamento legal, precluir o direito de autotutela em outra oportunidade.

Ratificando o que acabamos de dizer, nada melhor do que se ater ao
recente julgado do Col. STJ, que pela voz do conceituado Ministro Relator, Luiz
Vicente Cernicchiaro, deixou registrado nos anais daquela Corte que a prescrio do ato
administrativo afeta o direito do administrado, como, e, sobretudo, da Administrao:

23
Segundo o ex-Consultor Geral da Repblica, Rafael Mayer, a prescrio tem por base o interesse social pela
estabilidade das relaes jurdicas, in RDA 118/384
10
REsp ADMINISTRATIVO PRESCRIO A
prescrio afeta o direito de o credor exigir parcelas do
direito ao devedor, a decadncia atinge o prprio direito.
A prescrio pode ser argida tanto pela Pblica
Administrao, como pelo servidor. Alm do princpio da
igualdade, o instituto visa a resguardar, com a seqncia
do tempo, a estabilidade das situaes jurdicas. Conta-se
tempo igual para ambos.
24


Nesse enredo, a prescrio administrativa estabiliza as relaes
intersubjetivas das partes, tornando-se irreversveis e intocveis.

Citado pelo eminente Ministro Cernicchiaro, o pranteado Helly Lopes
Meirelles, em curtas, porm robustas, palavras, assim define a controvrsia:

A prescrio administrativa opera a precluso da
oportunidade de atuao do Poder Pblico sobre a matria
sujeita sua apreciao (...). O instituto da prescrio
administrativa encontra justificativa na necessidade de
estabilizao das relaes entre o administrado e a
Administrao e entre esta e seus servidores. Transcorrido
o prazo prescricional fica a Administrao, o
administrado ou o servidor impedido de praticar o ato
prescrito, sendo inoperante o extemporneo.
25


Portanto, se ocorre a prescrio para a Administrao revogar seus atos
no prazo de 5 (cinco) anos, por igual tal preceito atinge o ato administrativo na sua
essncia.
Merece destaque, a jurisprudncia administrativa baixada pela
Consultoria Jurdica do Ministrio da Justia, em 25/3/93, que pelo Parecer CJ n. 074,
da lavra da Coordenadora CEP/CJ/MJ, Dra. Rosa Maria de Guimares Fleury,
devidamente aprovado pelo ilustre Consultor Jurdico, Dr. Guilherme Magaldi Netto,
ficou assim ementado:

EMENTA: DECLARAO DE NULIDADE DE ATO
ADMINISTRATIVO. PRESCRIO QINQUENAL.
INCIDNCIA. 1 - A pretenso deduzida perante a
Administrao Pblica para rever ato com vcio de
nulidade est sujeita prescrio qinqenal estabelecida
no Decreto 20.910/32, que no pode ser relevada. 2 - A
orientao administrativa no h de estar em conflito com

24
(STJ, Resp n. 136.204-RS/97.0041207-5, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, 6 T., julgado em 21/10/97).
25 Direito Administrativo Brasileiro, 1989, 15 ed., ed. RT, pg. 577

11
a jurisprudncia dos Tribunais em questo de direito,
mormente quando a interpretao emanada do Egrgio
Supremo Tribunal Federal.(CGR, Pareceres n. S-011, de
12.02,1986, 261-T, de 30.04.53; C-15, de 13.12.1960; H-
76; I-222, de 11.06.73; L-211, de 04.10.1978; P-33, de
14.04.1983). 3 - Sugesto de reviso do Parecer CR/CG
n. 01/92, aprovado pelo Parecer JCF-011, porque
conflitante com a Jurisprudncia consolidada, a doutrina
predominante e o princpio da legalidade insculpido no art.
37, caput, a C.F.

E a Advocacia Geral da Unio, acatando a sugesto citada anteriormente
pela Consultoria Jurdica do Ministrio da Justia, baixou o parecer n. CQ-10, de 6 de
outubro de 1993
26
:

Ato Nulo Reviso Prescrio Qinqenal. - A
prescrio qinqenal prevista no artigo 1 do Decreto n.
20.910/32 abrange tanto o ato nulo, quanto o anulvel. -
Reviso do Parecer JCF, de 30 de novembro de 1992, da
Consultoria Geral da Repblica.

No embasamento do aludido Parecer n. GQ-10/93, so citados alguns
arestos, que, pelo brilho e eloqncia jurdica, tornam-se necessrios virem a tona, para
espancar qualquer tipo de dvida quanto a prescrio do ato administrativo nulo e o
anulvel:

PRESCRIO. ATO ADMINISTRATIVO.
NULIDADE APONTADA POR PARTICULAR.
DECURSO DO PRAZO DE CINCO ANOS.
RECONHECIMENTO DA CAUSA EXTINTIVA DE
ACIONAR. 1 O Decreto n. 20.910, de 06/01/32, ao
determinar a prescrio qinqenria de qualquer ao
contra ato administrativo no fez qualquer distino entre
nulidade e anulabilidade. O prazo da prescrio incide em
relao a quaisquer direitos pessoais, como o so os
decorrentes de relao de servio pblico. 2 A prescrio
qinqenal referida abrange qualquer direito ou ao. 3
Se certo que o ato administrativo ilegtimo no se torna
vlido pelo tempo decorrido, qualquer que seja o perodo
de sua durao, pois, o que vicioso sempre continua
vicioso. Certo, tambm, que prescrever, no prazo de 5
(cinco) anos a ao do interessado para invalidar, por no
se justificar a instabilidade jurdica, mesmo que potencial,
por todo e sempre. 4 Em conseqncia, se o interessado

26
RDA 194:307-314
12
no agiu dentro dos cinco anos autorizados pelo
ordenamento positivo, o ato, mesmo invlido, firma-se,
estabiliza-se, no podendo ser mais anulado, quer por
meio administrativo, quer por deciso judicial. 5
Sentena reformada. Provimento do Recurso.
27


E Srgio DAndreia Ferreira
28
, no alto de sua ctedra, tambm defende o
instituto da prescrio/precluso no direito administrativo, como forma de preservar a
consolidao do estado de fato:

5. O transcurso do tempo , sem dvida, um dos fatos
jurgenos naturais mais relevantes. Dentre seus efeitos no
mundo do Direito, esto os que afetam a eficcia, outros
efeitos j ocorrentes naquele mundo. Duas grandes linhas
de fenmenos se identificam nessa rea jurdica: de um
lado, o da precluso, decadncia ou caducidade; de
outro, o da prescrio. Embora muitas vezes confundidas
essas duas sries de fenmenos jurdicos (o prprio
Cdigo Civil, na enumerao do art. 178, mistura-os sob o
rtulo genrico da prescrio), extremam-se elas
ontolgica e eficacialmente. Assim, a precluso de que
so sinnimos os termos decadncia e caducidade - opera
a extino de efeitos jurdicos, isto , de direitos, de
pretenses, de aes e de excees. Fala-se em precluir,
porque o que se encontrava includo no mundo jurdico,
deixa-o de estar (Pontes de Miranda, Tratado de Direito
Privado, Borsoi, Rio, 3 ed., 1970, VI/135). O que subira
ao mundo do Direito, cai (caducidade), sendo os mesmos
tcnicos, embora o mais usado, o vocbulo decadncia: :
o direito cai, no decai. (fontes, ob. e loc. cits.)

E o STJ j teve a oportunidade de prestigiar o instituto da consumao
do estado de fato, como forma de tornar irretratvel o posicionamento adotado pela
prpria Administrao:

MANDADO DE SEGURANA. Ato Administrativo.
Precluso Administrativa. I O ato administrativo conta
com a retratabilidade que poder ser exercida enquanto
dito ato no gerar direitos a outrem, ocorrendo a
existncia de direitos, tais atos so atingidos pela
precluso administrativa, tornando-se irretratveis por
parte da prpria Administrao. II que, exercitando-se

27
TRF 5 Regio, Ae 195-SE, julgado em 3/8/89, in RDA 194:309
28
Ato Administrativo CORREO DE OFCIO E PROVOCADA A ANULIBILIDADE NULIDADE
PRESCRIO, in RDP 80:69-70
13
o poder da reviso de seus atos, a Administrao tem que
se ater aos limites assinalados na lei, sob pena de ferir o
direito lquido e certo do particular, o que configura
ilegalidade e ou abuso de poder. III Segurana
concedida.
29


Portanto, a prescrio/precluso funcionam tambm como preservao
do estado de fato no campo das relaes com os entes pblicos, desertenizando
discusses de matrias que j se consolidaram no tempo.

V. DA JURISPRUDNCIA SOBRE A CONSUMAO DO ESTADO DE FATO

O STJ pacificou o entendimento de que o fato consumado suficiente
para estabilizar a relao jurdica.

A irreversibilidade do fato consumado suficiente para imortalizar a
manuteno dos efeitos do ato pelo qual a Administrao se insurge como ilegal.

guisa de ilustrao, seguem os seguintes julgados do STJ:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA.
CURSO PROFISSIONALIZANTE. CONCLUSO DO
ESTGIO. ENSINO SUPERIOR, MATRCULA. FATO
CONSUMADO, EM DECORRNCIA DE LIMINAR
CONCEDIDA. SITUAO FTICA J
CONSOLIDADA.
CIRCUNSTNCIAS ESPECIAIS. PROVIMENTO DO
RECURSO ESPECIAL.
I SE, NA HIPTESE, A ALUNA, POR FORA DE
DECISO FAVORVEL DO JUZO MONOCRTICO,
TENDO CONCLUDO O ESTGIO, J VEM H
MUITO TEMPO FREQENTANDO AS AULAS DO
CURSO SUPERIOR, FALTANDO APENAS DOIS
SEMESTRES PARA CONCLU-LO, TEM-SE
CONSOLIDADA UMA SITUAO FTICA CUJA
DESCONSTITUIO SERIA DE TODO
DESACONSELHADA, SOBRETUDO SE
CONSIDERADA A INEXISTNCIA DE PREJUZOS A
TERCEIROS.
II NO COMO REGRA GERAL, MAS EM

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STJ, MS 009-DF, 1 s. Rel. min. Pedro Accioli, julgado em 31/10/89, in RSTJ 17/195
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CIRCUNSTNCIA E EM RESPEITO A SEGURANA
DAS RELAES JURDICAS, A JURISPRUDNCIA
PREDOMINANTE DESTA EGRGIA CORTE, EM
CASOS SEMELHANTES, TEM ADMITIDO
PRESERVAR A SITUAO J CONSOLIDADA E
IRREVERSVEL, SEM QUE DELA RESULTE
PREJUZO A TERCEIROS.
III RECURSO PROVIDO. DECISO UNNIME.
(REsp n. 34548-RS, Rel. Min. Demcrito Reinaldo, 1 T.,
STJ, DOU 28/06/93, pg. 12868)

TRANSFERNCIA - ALUNO. UNIVERSIDADE
SITUAO CONSOLIDADA PELO TRANSCURSO
DO TEMPO, DEVE SER CONCEDIDA A
SEGURANA.
EMBARGOS ACOLHIDOS.
(STJ, Rel. Min. Garcia Vieira, 1 T., Embargos de
Declarao no REsp n. 139867-CE, DOU 4/5/98, p. 88)

ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. EXAME
VESTIBULAR. MATRCULA. CERTIFICADO DE
CONCLUSO DO SEGUNDO GRAU. FATO
CONSUMADO POR FORA DA CONCESSO DE
LIMINAR. SITUAO CONSOLIDADA. SE A
MATRCULA NA FACULDADE DE
ADMINISTRAO, APS EXAME VESTIBULAR
PRESTADO H MAIS DE QUATRO ANOS, FOI
ASSEGURADA EM CUMPRIMENTO DECISO
JUDICIAL, TORNANDO O FATO CONSUMADO
PELO DECURSO DO TEMPO, SEM PREJUZO DE
TERCEIROS, MERECE RESPEITO A SITUAO J
CONSOLIDADA.
- PRECEDENTE JURISPRUDENCIAIS.
- RECURSO PROVIDO.
(STJ, REsp 19775-GO, Rel. Min. Hlio Mosimann, 2 T.,
DOU e 28/9/92, p. 15412)

ADMINISTRATIVO. ALUNO MATRICULADO EM
REGIME ESPECIAL E EQUIPARAO AO ALUNO
REGULAR, POR DECISO JUDICIAL. FATO
CONSUMADO. O ALUNO MATRICULADO EM
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REGIME ESPECIAL E EQUIPARADO,
SUBSEQUENTEMENTE, POR DECISO JUDICIAL,
AO ALUNO REGULAR, APS O CUMPRIMENTO DO
CURRICULO TEM, EM SEU FAVOR, SITUAO
JURDICA INDISCUTIVELMENTE IRREVERSVEL.
MERECEM PROTEO AS SITUAES
CONCRETIZADAS ATRAVS DO TEMPO E
REFERENDADAS ATRAVS DE DECISES
JUDICIAIS, EM REITERADAS CONCESSES DE
SEGURANA.
RECURSO CONHECIDO, POR MAIORIA E
PROVIDO, POR UNANIMIDADE
(STJ, REsp n. 49773-RS, Rel. Min. Demcrito Reinaldo,
1 T., DOU e 17/10/94, p. 27868)

O fato consumado, como visto, possui eco no judicirio, ficando o poder
pblico sujeito ao limite temporal para a desconstituio dos seus atos que j
produziram efeitos.
Exemplo disto, foi o caso de um juiz de direito que ao se aposentar
requereu a sua reverso, sendo deferido seu pleito perante o Poder Judicirio.
Aps vrios anos de prestao de servio como Juiz revertido ativa, o
interessado requereu a sua aposentadoria, tendo o Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro se recusado em registrar o ato anterior da sua reverso, apesar de o fato
administrativo se encontrar totalmente consumado.
Contra este posicionamento o rgo Especial do Tribunal de Justia RJ
no Ms n. 586/96, prestigiou a consumao do estado de fato e concedeu a segurana,
ficando assim o ementado aresto:

Tribunal de Contas. Possibilidade de reviso de seus atos
pelo Poder Judicirio (CF, XXXV). Competncia
constitucional das Cortes de Contas. No a compreende o
exame de melhorias funcionais posteriores aos registros
iniciais e dos atos de provimentos derivados.
Aposentadoria de magistrado. Anulao do respectivo ato
pelo Tribunal de Contas, por recusa de registro de ato
anterior de sua reverso, que no lhe foi submetido para
exame. Exorbitncia do rgo Fiscalizador, com invaso
da prpria competncia do Poder Judicirio, ao pretender
desconstituir ato administrativo que havia gerado direito
subjetivo. Mandado de segurana concedido.
(TJ-RJ, Rel. Des. Elmo Ameira, rgo Especial, MS n.
586/96, por maioria, julgado em 1/9/97)
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Este julgado, em conjunto com os demais, prestigiam a estabilidade da
fruio do tempo, com a convalidao ou sanatria de atos que possuam no seu
nascimento equvocos ou sejam considerados ilegais.

Pela prpria lei da natureza existe um prazo hbil para a reviso de atos
praticados. O instituto da prescrio foi criado como forma de possibilitar a sociedade
certa estabilidade nas relaes das pessoas entre elas ou delas com o poder pblico. No
existindo prerrogativa do ente de direito pblico, que em nome do prprio interesse
pblico obrigado em respeitar a estabilidade das suas relaes com terceiros.

A eternizao da determinada situao de fato suficiente para
consolid-la no mundo jurdico.

Subsistindo, assim, o interesse pblico como fator imperioso na
manuteno da estabilidade da relao com o Estado.

VI. CONCLUSO

A indeterminao e a perpetuidade da Administrao Pblica rever seus
atos ad eternum, criaria verdadeiro caos para a sociedade, administrados e servidores
pblicos, em razo da criao da instabilidade jurdica que seria vivida por todos.

Sendo certo, que no se pode esquecer as sempre sbrias colocaes do
magistral Caio Tcito
30
:

tambm o direito pblico valoriza o decurso do tempus
como elemento tanto aquisitivo como extintivo de direito e
obrigaes.

E a colocao desse gigante do direito administrativo teve eco na
Suprema Corte, que fixou a matria prescricional como operante at no terreno do
direito disciplinar, estabilizando a situao ftica, consoante deixou estampado o
emrito Ministro Moreira Alves, no seguinte julgado:
31


Em matria de prescrio em nosso Sistema Jurdico,
inclusive no terreno do direito disciplinar, no h que se
falar em jus singulare, uma vez que a regra a da

30
Temas de Direito Pblico, 2 volume, ed. Renovar, pg. 1928.
31
RDA, 135:78
17
prescritibilidade.

Assim, nessa moldura, a consumao do estado de fato funciona tambm
em favor da coletividade, estabilizando situaes jurdicas constitudas sob o manto da
boa-f, e acabando com o velho dogma de que a Administrao Pblica pode fazer tudo
o que entender ser necessrio, inclusive rever seus atos j sepultados pelo decurso dos
anos, sob o argumento de que, por serem nulos, no geram direitos.