i Nelson Cullar y Herman Rosa Silvia de Larios, Roberto Duarte y Oscar Daz (Coordinadores) La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales Esta publicacin corresponde a una versin ms extensa del captulo ambiental elaborado por PRISMA para el publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Sobre Desarrollo Humano El Salvador 2001 2001
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ii Siglas utilizadas Siglas utilizadas ANDA Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANDAR Asociacin Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribucin del Agua a Nivel Rural ARESA Agencia de Regulacin de Agua Potable y Alcantarillado BID Banco Interamericano de Desarrollo CARE Cooperativa Americana de Remesas al Exterior CEL Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa CENTA Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe CEPRHI Comit Ejecutivo Protector de los Recursos Hdricos CNCRH Comit Nacional Coordinador de los Recursos Hidrulicos COMURES Corporacin de Municipalidades de El Salvador. CONRA Comisin Nacional del Recurso Agua COSERHI Comisin Coordinadora de la Reforma Sectorial de los Recursos Hdricos COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin CREA Creative Research Associatives Inc. FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FIAES Fondo Iniciativa de las Amricas para El Salvador FIS-DL Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local FUSADES Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura MAG Ministerio de Agricultura y Ganadera MSPAS Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social OEA Organizacin de Estados Americanos OEDA Oficina Especializada del Agua OMS Organizacin Mundial de la Salud ONGs Organizaciones No-Gubernamentales ONU Organizacin de las Naciones Unidas OPS Organizacin Panamericana de la Salud PADEMA Plan Departamental de Manejo Ambiental del Departamento de Chalatenango PAES Programa Ambiental de El Salvador PASOLAC Programa de Agricultura Sostenible en Laderas de Centro Amrica PCI Project Concern International Inc. PLAMDARH Plan Maestro para el Desarrollo y Aprovechamiento de los Recursos Hdricos PLANSABAR Plan Nacional de Saneamiento Bsico Rural PROCHALATE Programa de Desarrollo Rural en el Departamento de Chalatenango UCA Universidad Centroamericana Jos Simen Caas UCM Unidad Coordinadora de la Modernizacin UE Unin Europea USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
iii I ndice I ndice Introduccin 1 Acceso al agua potable y desarrollo humano 2 Acceso de la poblacin al agua potable 2 Acceso al agua potable en zonas urbanas 5 Acceso al agua potable en zonas rurales 7 Impacto del dficit de cobertura de agua potable en las mujeres y la niez 10 Contaminacin del agua y respuestas institucionales 12 Los esfuerzos del pasado por monitorear la contaminacin del agua 12 Los escasos esfuerzos recientes por estudiar la contaminacin del agua 13 Las fuentes de contaminacin del agua 15 Impactos de la contaminacin del agua 16 Intentos y propuestas para enfrentar la contaminacin del agua 18 Ciclo hidrolgico y gestin territorial 25 Conocimiento bsico sobre las aguas superficiales y subterrneas 25 Alteracin del ciclo hidrolgico y sobreexplotacin de acuferos 29 Manejo de cuencas, acciones locales y gestin territorial 32 El marco institucional para la gestin del agua 37 Intentos de coordinacin institucional para la gestin de recursos hdricos 37 El intento de reforma desde la dcada de los noventa 40 La propuesta de Ley de Aguas: Rasgos principales 44 La reforma del subsector agua potable y saneamiento 45 El proyecto piloto de descentralizacin de sistemas de agua y saneamiento 50 Terremotos: Impactos e implicaciones para la gestin del agua 52 Desafos para avanzar hacia una gestin integrada del agua 55 Recuperar la capacidad de generar conocimiento e informacin sobre el recurso hdrico 55 Superar el dficit de cobertura de los servicios de agua y saneamiento en zonas rurales 55 Fortalecer la capacidad institucional para enfrentar la contaminacin 56 Avanzar consensualmente hacia una reforma con visin integrada 56 Desarrollar un enfoque de gestin del territorio que reduzca los desequilibrios territoriales, potenciando los recursos naturales y los esfuerzos locales 57 Bibliografa 59 La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
1 I ntroduccin I ntroduccin
En este documento se discute la forma en que se gestiona el agua en El Salvador y los inten- tos por reformar los marcos institucionales para la gestin del recurso hdrico, a la luz de una serie de temas centrales que debe atender dicha gestin, como son los de acceso al agua potable, la contaminacin de los recursos hdricos, la alteracin del ciclo hidrolgico y la gestin territorial.
En el tema de acceso al agua se destaca la cr- tica vinculacin que tiene dicho aspecto con el desarrollo humano y el combate a la pobreza. Se muestra que en el pas persiste un gran d- ficit en el acceso que afecta a la poblacin ru- ral, y sobre todo a las mujeres y la niez. Se destaca tambin la variedad de esfuerzos lo- cales y la precariedad de muchos sistemas ru- rales por la falta de mecanismos de apoyo que les den viabilidad.
El informe destaca tambin el deterioro del recurso por la fuerte contaminacin y la debi- lidad institucional para conocer y darle se- guimiento al estado de la calidad del recurso, enumerando los avances aislados y limita- dos en los mbitos de las polticas, instru- mentos e iniciativas para combatir la conta- minacin. La discusin sobre el ciclo hidro- lgico y su alteracin aborda el tema de la cantidad del recurso. De nuevo se destaca la precariedad del conocimiento y la debilidad institucional en esta materia, el impacto del cambio en el uso de la tierra sobre la capaci- dad de regular y almacenar el agua en el terri- torio, los problemas de sobreexplotacin y contaminacin de los acuferos, pero tambin los relacionados con la gestin del territorio que incluyen proyectos de manejo de laderas y microcuencas, planes maestros propuestos de gestin de cuencas, intentos por incorpo- rar mecanismos de valoracin y pago por servicios ambientales, e iniciativas locales- regionales de gestin participativa del territo- rio.
En la discusin sobre institucionalidad global se destaca la ausencia de una estructura nor- mativa-institucional para gestionar el recurso hdrico bajo criterios de sostenibilidad, equi- dad y eficiencia. Bajo esa luz, se analiza el en- foque de la propuesta gubernamental de re- forma del sector hdrico. Se concluye que este enfoque todava es muy reducido, pues su preocupacin central por institucionalizar las concesiones de derechos de uso del agua y de los sistemas pblicos de agua y saneamiento, deja por fuera otras preocupaciones que tie- nen que ver con los lmites y desafos socio- ambientales del agua en el pas, los cuales se agravaron a raz de los terremotos ocurridos a principios de 2001.
El documento termina resaltando cinco desa- fos para avanzar hacia una gestin integrada del agua en el pas: 1) Recuperar la capacidad de generar conocimiento e informacin sobre el recurso hdrico; 2) Enfrentar el dficit de cobertura de los servicios de agua y sanea- miento, sobre todo en zonas rurales; 3) Forta- lecer la capacidad institucional para enfrentar la contaminacin; 4) Avanzar de manera con- sensuada hacia una reforma de la gestin del agua con visin integrada; 5) Desarrollar un enfoque de gestin y ordenamiento territorial que tienda a reducir los desequilibrios territo- riales potenciando los recursos naturales y los esfuerzos locales.
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2 Acceso al agua potable y desarrollo humano Acceso al agua potable y desarrollo humano
El desarrollo humano es un proceso de am- pliacin de las opciones de la gente, as como de las funciones y capacidades humanas. Asimismo, el desarrollo humano refleja los resultados de esas funciones y capacidades. Por esa razn, el desarrollo humano es un proceso y un fin. Las diversas opciones no son estticas ni finitas y cada una involucra un conjunto de caractersticas que van desde la obtencin de una vida larga y saludable, de conocimientos, as como el acceso a los recur- sos y servicios necesarios para tener un nivel decente de vida (PNUD, 2000).
En este marco, existe un vnculo poderoso en- tre el desarrollo humano y el acceso al agua potable, al saneamiento y a la higiene. De hecho, el agua es un recurso inseparable de las condiciones de salud, bienestar y desarro- llo de la gente. Por lo tanto, la obtencin de agua de calidad y en la cantidad necesarias son indispensables para la vida. Por la misma razn, se debe desempear con gran respon- sabilidad la funcin de proveer de agua a la poblacin, tanto en cantidad como en calidad, para que la salud se vea promovida y no comprometida (OMS-OPS, 1999).
Las acciones para mejorar el acceso al agua pueden conducir a otros desarrollos y pueden servir como un punto de entrada fundamen- tal para mejorar la gobernabilidad. Adems de estar consagrado como un derecho en le- yes, convenios y declaraciones de los pases, el acceso al agua y saneamiento es un paso de importancia crtica para el desarrollo huma- no. Sin embargo, la experiencia tambin de- muestra que la privacin del acceso al agua potable es tpicamente una dimensin de las condiciones de la poblacin en situacin de pobreza; por ello, la poltica de agua es fun- damental para disminuir o superar la priva- cin del agua, impactando en la salud, en el ingreso, y en la seguridad de la poblacin po- bre (Water Supply and Sanitation Collabora- tive Council, 2000; Pacific Institute for Studies in Development, Environment, and Security, 1999; Water Supply and Sanitation Collabora- tive Council, Op. Cit.; World Water Vision, 2000).
Ac c eso de l a pobl ac i n al agua pot abl e
Una aproximacin a la cobertura de agua po- table requiere considerar la informacin de los diferentes prestadores del servicio, dado que no se cuenta con un registro nico, actua- lizado, ni preciso.
Como ao de referencia se presenta la infor- macin recopilada por el Censo de Poblacin y Vivienda de 1992, el cual mostr informa- cin sobre el nmero de viviendas y su fuente de abastecimiento de agua (Tabla 1).
Adicionalmente, con datos del mismo Censo, la Direccin General de Estadstica y Censos ha construido ndices de necesidades insatis- fechas vinculadas con el servicio de agua y drenaje, por departamento (Mapa 1).
Los datos sugieren brechas importantes en la cobertura del servicio domiciliar de agua po- table entre las zonas urbanas y zonas rurales del pas. Una brecha es an mayor en lo rela- tivo a los sistemas de alcantarillado o drenaje. La informacin disponible posterior al Censo, se deriva de las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
3 Tabla 1: Fuentes de abastecimiento de agua de las viviendas urbanas y rurales para 1992 Fuentes de abastecimiento de agua Nmero de viviendas particulares ocupadas Porcentajes Urbano Rural Total Urbano Rural Total Agua por caera 443,801 67,690 511,491 74.1% 13.5% 46.5% Dentro de la vivienda 332,535 28,153 360,688 55.5% 5.6% 32.8% Fuera de la vivienda 78,963 20,747 99,710 13.2% 4.1% 9.1% Chorro pblico 32,303 18,790 51,093 5.4% 3.7% 4.6% Agua de pozo 100,040 224,433 324,473 16.7% 44.7% 29.5% Pblico 45,331 103,530 148,861 7.6% 20.6% 13.5% Privado 54,709 120,903 175,612 9.1% 24.1% 16.0% Agua de manantial 12,726 112,497 125,223 2.1% 22.4% 11.4% Agua de ro 10,677 56,058 66,735 1.8% 11.2% 6.1% Otro 31,598 41,194 72,792 5.3% 8.2% 6.6% Totales 598,842 501,872 1,100,714 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Censos Nacionales V de Poblacin y VII de Vivienda 1992. (DIGESTYC-MINEC).
Mapa 1: Indicadores de necesidades bsicas de agua y saneamiento insatisfechas, por departamento, segn censo de 1992
77% / 83% 52% / 63% 63% / 73% 77% / 85% 52% / 61% 25% / 29% 71% / 79% 76 % / 83% 75 % / 83% 70% / 80% 72% / 83% 66% / 70% 85% / 91% 86% / 90% N E O S Fuent e PRI SMA: Lmit es depart ament ales seg n CE NTA- FAO Indicad ores d e necesidades b sica s insat isf echas (Sin servici o de agua y drenaje) segn Censo de 1992 http :// www.mi nec.gob. sv/ 0 25 50 75 100 Kilmetros Si n ser vici o de agua / Sin servici o de dr enaj e Leyenda
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4 Vale la pena sealar que las categoras utili- zadas en las boletas de las encuestas no son las mismas para los distintos aos, ni las utili- zadas en el Censo de 1992. No obstante, los datos que las encuestas de 1995 y 1999 (que si permiten comparacin) revelan un ligero au- mento de la cobertura del servicio domiciliar de agua potable en dicho perodo (Ver Tabla 2), pero tambin sugieren, que en las zonas rurales, los desafos por ampliar la cobertura de agua potable siguen siendo enormes.
Utilizando la misma fuente de informacin, al cruzar los indicadores de pobreza por la va de los ingresos familiares y el acceso a servi- cio domiciliar de agua, es posible hacer una lectura horizontal, en la cual se refleja que, aunque un hogar rural se clasifique como no pobre segn su ingreso, no necesariamente satisface sus necesidades bsicas, tal es el caso del 71% de hogares rurales no pobres que no cuentan con servicio domiciliar de agua pota- ble (Ver Tabla 3). Tabla 2: Fuentes de abastecimiento de agua, segn zonas urbana y rural (1995 y 1999) Total Urbano Rural 1995 1999 1995 1999 1995 1999 Servicio domiciliar 546,063 751,549 461,228 615,413 84,835 136,136 Servicio no domiciliar Pila / chorro pblico 140,536 161,704 90,512 116,810 50,024 44,894 Camin 112,051 102,172 73,586 53,608 38,465 48,894 Pozo 144,381 161,269 35,254 37,895 109,127 123,374 Ojo de agua 129,138 123,662 4,301 18,080 124,837 36,777 Se la regalan 63,948 54,857 19,487 9,112 44,461 114,550 Otros medios 33,337 27,935 2,150 9,164 31,187 18,768 Total 1,169,454 1,383,145 686,518 860,082 482,936 523,063 Fuente: En base a datos de Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples de DIGESTYC.
Tabla 3: Hogares con servicio domiciliar y no domiciliar de agua potable, segn pobreza (1999) Hogares segn estado de pobreza Hogares con servicio domiciliar de agua (%) Hogares con ser- vicio no domiciliar de agua* (%) Total hogares Rural No pobres 68,204 29 164,626 71 232,830 Pobres 67,932 23 222,301 77 290,233 Pobreza extrema 31,401 22 113,276 78 144,677 Pobreza relativa 36,531 25 101,401 70 145,556 Total hogares 136,136 26 386,927 74 523,063 Urbano No pobres 459,777 80 116,943 20 576,720 Pobres 155636 55 127726 45 283362 Pobreza extrema 42,845 47 47,965 53 90,810 Pobreza relativa 112,791 59 79,761 41 192,552 Total hogares 615,413 72 244,669 28 860,082 Total pas No pobres 527,981 65 281,569 35 809,550 Pobres 223,568 39 350,027 61 573,595 Pobreza extrema 74,246 32 161,241 68 235,487 Pobreza relativa 149,322 44 188,786 56 338,108 Total hogares 751,549 54 631,596 46 1,383,145 * Chorro y pila pblica, se la regalan, ro, camin y otros medios. Fuente: En base a datos de Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples de DIGESTYC. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
5 Ac c eso al agua pot abl e en zonas ur banas
La Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) es el mayor oferente de servicios de abastecimiento de agua pota- ble y alcantarillado. Aunque la presencia de ANDA es amplia a nivel nacional (70% de los municipios), su cobertura tiene una alta con- centracin. Las principales zonas urbanas abarcan la mayor parte de las conexiones de agua potable de ANDA, contrastando con la situacin de las zonas rurales. De aquellas conexiones urbanas, la mayora est concen- trada en la regin central del pas, sobre todo en San Salvador. Finalmente, 10 municipios carecen de servicios de agua potable (Ver Mapa 2 y Tabla 4). Mapa 2: Municipios atendidos con servicios de acueducto a nivel nacional, 1999
Tabla 4: Cobertura de poblacin con servicio de agua potable a nivel nacional, 1999 Poblacin servida por Urbano Rural Conexin domiciliar Fcil acceso Conexin domiciliar Fcil acceso ANDA 2,554,560 181,605 134,240 253,780 Sistemas Ex-PLANSABAR 0 6,300 388,000 24,110 Municipalidades 72,330 0 0 0 Comunidades autoabastecidas 136,770 0 0 0 Total 2,763,660 187,905 522,240 277,890 POBLACIN TOTAL 3,157,718 3,057,456 Porcentaje de poblacin atendida 93.47% 26.17% Nota explicativa: ANDA multiplica el nmero de conexiones por 5 (promedio de miembros de familia urbana) en el caso de cobertura urbana y por 10 (promedio de miembros de familia rural) en el caso de la cobertura rural. De ese modo, a partir de las conexiones registradas, ANDA estima la poblacin cubierta con servicios de abasteci- miento de agua.
Fuente: ANDA (2000a).
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6 Existe una mayor cobertura en la zona urba- na, por parte de ANDA y las municipalida- des, reflejndose una concentracin del servi- cio. Ejemplo de ello es el abastecimiento para la Regin Metropolitana de San Salvador, que agrupa un tercio de la poblacin del pas pero cuyo abastecimiento por parte de ANDA re- presenta dos tercios del total de agua produ- cida por ANDA a nivel nacional. El agua para la regin metropolitana proviene de los pro- yectos Ro Lempa y Zona Norte, y de la ex- traccin de agua de los acuferos del AMSS (Ver Tabla 5).
Tabla 5: Produccin y consumo de agua en El Salvador en 1999 Zona o regin Produccin Millones de m 3
Ro Lempa (Agua Superficial) 51.3 Zona Norte (Agua Subterrnea) 38.9 AMSS (Agua Subterrnea) 69.1 Regin Central 40.1 Regin Occidental 40.8 Regin Oriental 27.1 Total 267.3 Consumo 227.0 Prdidas 40.3 Fuente: ANDA (2000a).
A escala nacional, los servicios de abasteci- miento de agua potable se concentran en los cascos urbanos. Sin embargo, ello no garanti- za un acceso pleno, debido a problemas en el servicio de abastecimiento, tales como: a) el tiempo promedio de suministro oscila entre 16 y 18 horas diarias, pero existen sectores como Soyapango, Ilopango y San Marcos, donde el servicio solamente se recibe durante 8 horas diarias, generando problemas de insa- lubridad, y demandando actividades adicio- nales dentro de los hogares; 1 b) la calidad del
1 Por ejemplo, se incrementa la jornada de trabajo domstico de la mujer para abastecimiento de agua por almacenamien-
agua no asegura la salud del consumidor, in- crementndose el mercado de agua envasa- da; 2 y c) el desordenado crecimiento urbano exige ampliacin de cobertura en zonas de difcil acceso.
Entre los que tienen conexiones de agua po- table las disparidades en el consumo son muy grandes. Como se aprecia en la Tabla 6, las conexiones residenciales con un consumo menor a los 20 m 3 mensuales (20% de las co- nexiones y 7% del consumo total) resultan en un consumo por persona promedio de 81 li- tros por da. Por su parte, las conexiones con ms de 40 m 3 mensuales de consumo de agua (21% de las conexiones y 49% del consumo), generan un consumo promedio por persona de 531 litros por da. Como referencia tene- mos que el consumo promedio de pases co- mo Dinamarca, Francia y Holanda es 200 li- tros/ habitante/ da y de 120 en el caso de Bl- gica, Alemania y Portugal (Gmez, 2000a).
Tabla 6: Consumo de agua del sector residencial en el AMSS, 1999 Consumo mensual (Metros Cbicos) No. de servi cios % Consumo (lts./hab./da) % 0 a 20 55,395 20 81 7 21 a 40 166,349 59 174 44 41 a ms 60,189 21 531 49 Total 281,933 100 231 100 Fuente: Elaborado con base en ANDA (2000a).
El acelerado crecimiento urbano y el dficit de abastecimiento de agua, ha dado paso al surgimiento de comunidades autoabastecidas (colonias y urbanizaciones), cuyos sistemas
to, transportarse de un lugar a otro para abastecerse de agua, vigilar el abastecimiento del agua en altas horas de la noche para aprovechar la dotacin del vital lquido. 2 El abastecimiento de agua embotellada repercute en los gastos de las familias, porque se gasta hasta 144.00 adi- cionales al cobro de ANDA. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
7 de abastecimiento son construidos por las mismas compaas constructoras, pero que en general han presentado una diversidad de problemas, que van desde la indefinicin de responsabilidades en la gestin de los siste- mas de agua (ANDA, comunidad, empresa constructora), hasta la inviabilidad financiera de los mismos.
Las causas de la deficiencia del servicio son mltiples y varan para cada sistema. Sin em- bargo, sobresalen los siguientes: la limitada capacidad de produccin y sobreexplotacin de las fuentes; problemas de operacin, man- tenimiento y reposicin de lneas de conduc- cin; redes de distribucin generando altos niveles de prdidas de agua; ausencia de me- canismos e instrumentos tcnicos, operacionales y gerenciales que permitan compatibilizar el rgimen de consumo con el rgimen de produccin (Pocasangre, 1998).
Aunque oficialmente la tarifa actual de AN- DA es de 2.00/ m (US$0.23), por los proble- mas de calidad, intermitencia del servicio y baja cobertura en ciertas zonas, algunos seg- mentos de poblacin pagan entre 5.00 y 8.00 por barril (un metro cbico equivale a cinco barriles) lo que resulta en un costo de 25.00-40.00/ m (US$2.86-4.57). ANDA misma vende agua por barriles a distribuido- res privados a un precio de 8.00/ m, que es un precio mayor que el de la conexin domi- ciliar (BID, 1998). Para los distribuidores pri- vados esto constituye una fuente de rentabili- dad, ya que el barril se vende hasta 32.00/ m. 3
3 Un informe reciente (Gmez, 2000) atribuye al mal servicio y la baja cobertura, el surgimiento y desarrollo de una eco- noma informal del agua. Esta economa incluye las comuni- dades autoabastecidas, la construccin de cisternas en las casas, la instalacin de bombas y los vendedores de agua por barriles. La ampliacin de cobertura requiere elevados niveles de inversin. A inicios de los aos no- venta se dise un plan para ampliar la co- bertura nacional de agua y saneamiento. Con metas ambiciosas, en ese plan se propona que para el ao 2000 se tuviera una cobertura del 100% en agua y saneamiento para las zo- nas urbanas y rurales. La estrategia de finan- ciamiento se basaba en la utilizacin de recur- sos internos, complementados con financia- miento externo. La Tabla 7 muestra los recur- sos invertidos en 1999 y las necesidades de inversin, segn OPS, para avanzar en una estrategia de aumento de cobertura de los servicios de agua potable. Existe una clara dependencia del financiamiento externo, aunque los niveles de inversin con recursos internos no son despreciables. A pesar de ello, la mayor parte de la inversin sigue estando concentrada en las zonas urbanas.
Tabla 7: Inversin realizada y necesaria en la cobertura de agua potable Concepto Inversin realizada en 1999 (Miles de ) Inversin necesaria al 2000 (Miles de )* Total inversin 1,353,087 4,311,125 Financiamiento interno 26.11% 70% Financiamiento externo 73.89% 30% * Tomado de OPS (1994). Fuente: Elaborado con base en ANDA (2000a).
Ac c eso al agua pot abl e en zonas rural es
Como ya se ha visto, la cobertura de agua po- table en las zonas rurales es sustancialmente menor. Si bien hay avances recientes, la co- bertura en zonas rurales sigue siendo muy baja. En 1962, ante la falta de servicios en las zonas rurales, el Ministerio de Salud impuls el Plan Nacional de Saneamiento Bsico Ru- ral, conocido como PLANSABAR. En 1995, los sistemas de agua potable construidos se
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8 trasladaron a ANDA, crendose la Gerencia de Sistemas Rurales para coadministrar unos 700 sistemas rurales del pas de los cuales, unos 315 haban sido construidos por PLANSABAR.
Muchos de esos sistemas rurales tcnicamen- te han llegado al fin de su vida til y financie- ramente enfrentan una serie de problemas. Histricamente se administraron a partir de una tarifa fija, que no exceda los diez colones mensuales (US$$1.14). Las juntas directivas fueron quedando a cargo del sistema en la comunidad. Con problemas financieros y tc- nicos, una parte importante de comunidades coordinaron esfuerzos para gestionar apoyos y respuestas a demandas emergentes para la gestin de los sistemas rurales de agua pota- ble. En ese contexto surgi la Asociacin Na- cional para la Defensa, Desarrollo y Distribu- cin de Agua a Nivel Rural (ANDAR), cuyo objetivo estratgico es fortalecer y promover la participacin de las comunidades rurales para la defensa del derecho al agua con fines de sostenibilidad y desarrollo.
Adems de ANDAR (parte de los sistemas heredados de PLANSABAR), existe otro con- junto importante de proyectos rurales que han estado siendo financiados entre otros, por el FIS-DL y por fuentes de cooperacin exter- na a travs de Organizaciones No- Gubernamentales como CARE, CREA y PCI entre otras. En el Mapa 3 y Tabla 8 se presen- ta la ubicacin y una breve descripcin de las entidades vinculadas con el abastecimiento de agua en las zonas rurales.
Se estima que en la dcada de los noventa, el FIS-DL ha financiado la construccin de unos 400 proyectos de abastecimiento de agua. Ge- neralmente el FIS-DL financia la obra acor- dando que la administracin del sistema sea realizada por la municipalidad o la comuni- dad.
Mapa 3: Proyectos y sistemas rurales de agua potable en El Salvador
La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
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Tabla 8: Instituciones vinculadas con la gestin de sistemas de agua y saneamiento rural Entidad Naturaleza Poltica Tipo de sistema Participacin de la comunidad Sistema tarifario PLANSABAR, Ministerio de Salud Publica y Asistencia So- cial, MSPAS. Dependencia gubernamental liquidada a finales de 1995. Proporcionar el su- ministro de agua potable y letrinas en reas rurales. Sistemas con redes por gravedad y can- tareras pblicas, por bombeo Electrome- cnico con cantare- ras pblicas y co- nexiones domicili a- res. Letrinas. Durante la eje- cucin: mano de obra no cali- ficada como excavacin, compactacin, acarreo de ma- teriales. Cuota fija estableci- da por decreto legis- lativo. Fondo de Inver- sin Social para el Desarrollo Local (FISDL). Creado en 1990, financia toda obra de desarrollo s o- cial. Provisin de agua potable a todo mbi- to nacional. Los es- tudios y las obras son realizados por consultores inde- pendientes, gene- ralmente Agua potable: limita- do a ampliaciones, rehabilitaciones, pe- queos sistemas por gravedad, sistemas por bombeo electro- mecnico. Letrinas y pequeos sistemas de alcantarillado. Administrar los acueductos, bajo la ases ora tcnica, en teo- ra. Cuota sugerida a la comunidad, poste- riormente sta se ajusta segn la ca- pacidad de pago de la comunidad y su participacin. CREA, CARE, PCI y otros. CREA (em- presa privada), y organismos no guberna- mental partici- pando en pro- yectos de agua y sa- neamiento. Provisin de agua potable a comunida- des rurales, la mayo- ra de comunidades seleccionadas por USAID. Metodologa participativa. Agua potable: bom- bas manuales, sis- temas con redes por gravedad y bombeo electromecnico. Letrinas: abonera, de cierre hidrulico, fosa ventilada. Involucramiento de la comuni- dad desde la etapa de los estudios pre- vios, ejecucin de obras, adies- tramiento, ad- ministracin, y operacin de los servicios. Es calculada por el organismo no gu- bernamental, cu- briendo los costos de produccin, ope- racin, manteni- miento, y reposicin de equipos. Gerencia de Sistemas Rura- les de ANDA. Entidad del estado inser- tada en la es- tructura orga- nizativa de ANDA, creada en junio de 1995. Rehabilitacin y co- administracin de 308 sistemas que fueron ejecutados por PLANSABAR, proveer servicios de abastecimiento de agua y saneamiento a comunidades rura- les del pas, partici- pacin de la comu- nidad y promocin de la educacin. Agua potable: bom- bas manuales y sis- temas con redes por gravedad y bombeo electromecnico. Letrinas: aboneras, con sello hidrulico y fosa seca ventilada. Involucrar a la comunidad es una poltica bsica de la gerencia.
Asociacin Na- cional para la defensa, desa- rrollo y distribu- cin de agua a nivel rural, AN- DAR. Integrado por 28,491 s ocios organizados en 102 proyec- tos rurales de agua potable, construidos por PLANSA- BAR. Organizacin que busca el desarrollo sostenible de los sistemas de agua potable mediante el fortalecimiento tcni- co, financiero, y or- ganizativo. Agua potable: siste- mas por gravedad y bombeo, de conexin domiciliar y cantare- ra. La comunidad administra los sistemas, y su organizacin busca apoyo en las instancias pblicas para el buen funciona- miento de los sistemas. Tarifa ajustada para recuperacin de costos, de acuerdo a capacidad de pa- go de comunidades. Tienen subsidio hasta 2002 para energa elctrica por decreto legislativo. Fuente: Elaborado en base a Linares y Martnez (1998) y ANDAR (1999).
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10 Adems del FIS-DL existen esfuerzos impor- tantes como los proyectos ejecutados por ins- tituciones como CARE, CREA y PCI, cuya modalidad de trabajo incorpora la participa- cin de la comunidad en la construccin, ope- racin y manejo de los sistemas construidos y en la bsqueda de mecanismos que vuelvan financieramente autosostenibles dichos sis- temas. Tarifas relativamente mayores, as co- mo mecanismos de transparencia y registros contables son caractersticos en este tipo de sistemas.
Por el hecho de haber varios prestadores del servicio de abastecimiento de agua, los pro- blemas son heterogneos. En las distintas modalidades de gestin de los sistemas a ni- vel nacional, son los usuarios quienes operan como observadores de la calidad del servicio, denunciando los inconvenientes, sin embar- go, no se cuenta con una institucin que regu- le a los diferentes prestadores para garantizar una buena calidad del servicio al consumidor. Ms bien, se tiende a pensar que la comuni- dad debe resolver los problemas, sean estos tcnicos, financieros o administrativos.
I mpac t o del df i c i t de c ober t ur a de agua pot abl e en l as muj eres y l a ni ez
La falta de servicios y/ o conexiones de agua potable afecta de manera distinta a hombres, mujeres y nias. Donde no hay servicios de agua potable, son las mujeres y las nias quienes asumen la responsabilidad del abas- tecimiento, ya que por ser una actividad do- mstica, suele atribursele al gnero femenino, constituyendo un elemento ms que ampla la brecha de inequidad genrica. La falta de co- bertura y la escasez de agua obligan a que ca- da vez ms, las mujeres y las nias ocupen una parte importante de su tiempo diario (hasta 4 horas al da) para abastecerse de can- tidades mnimas de agua. Este problema se complica dado que en las distintas regiones del pas, no se garantiza que las fuentes de agua mantengan una calidad apta para el consumo humano. Por consiguiente, en la mayora de hogares que carecen de servicios de agua potable, en general, la mujer es la mediadora entre la fuente y el consumo.
Un diagnstico sobre la participacin de la mujer en la obtencin del agua en la zona norte de San Salvador (Halsband, 1994), en- contr que en un 66% de los casos, es la mujer quien debe resolver las necesidades de agua del grupo familiar, generalmente acompaa- da por sus hijos menores de edad (24%), y por sus hijas mayores de 15 aos (21%). Adems de carecer de fcil acceso al agua potable y capacidad de pago para abastecerse del mer- cado informal, las mujeres tienen que recorrer mayores distancias para asegurar el abaste- cimiento, situacin que se complica en poca de verano. La siguiente Tabla da una idea del tiempo que debe ser invertido para abastecer- se de agua.
Tabla 9: Tiempo invertido para abastecimiento de agua en 18 municipios de El Salvador 1 hora 1 a 4 horas Medio da Chorro pblico o cantarera 70.43% 21.30% 2.61% Pozos comunitarios 48.57% 32.86% 10% Fuentes abiertas 60.25% 34.38% 4.42% Fuente: GreenCOM (1998).
La tarea del abastecimiento de agua no es va- lorada econmicamente ni socialmente. Como no tiene remuneracin, ello impacta directa- mente en la condicin de pobreza de las mu- jeres, ya que con mucha frecuencia carecen de poder y se encuentran recargadas por el tra- bajo domstico (entre los que est el acarreo de agua), adems de sus roles comunitarios.
Estas circunstancias junto con la falta de acce- so a tierra, al crdito y a mejores oportunida- des de empleo, limitan su capacidad para lu- La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
11 char contra la pobreza por s mismas y con sus familias. Desde la perspectiva del desa- rrollo humano, esta situacin de pobreza, plantea una negacin de opciones y oportu- nidades para que las mujeres opten por una mejor calidad de vida.
Entre los factores que dificultan la obtencin de agua en la zona rural estn: fuente alejada de la vivienda; inseguridad personal y riesgo por maleantes; caminos accidentados hacia la fuente; el tiempo dedicado al transporte de agua (que no es remunerado) minimiza su participacin en actividades productivas y/ o remuneradas; en el caso de las nias, el tiem- po dedicado al acarreo de agua repercute en la asistencia a clases escolares; y en general, la cantidad de agua acarreada es insuficiente para todo el grupo familiar (Halsband, 1994).
Por esta razn, la participacin de la mujer es un elemento clave para la construccin y fun- cionamiento de los sistemas rurales de agua, ya que son ellas las beneficiarias ms directas del abastecimiento de agua. Es comn que la mujer participe en diferentes etapas de los proyectos de construccin (y gestin) de sis- temas de abastecimiento de agua potable, por ser la ms interesada en asegurar el abasteci- miento de agua para su hogar, por ende, su participacin es activa. Por esta razn, se con- sidera que la mujer es un agente de cambio fundamental, cuya participacin adquiere tambin diversos roles. Sin embargo, su parti- cipacin en la administracin de los sistemas es baja (Ver Tabla 10).
Tabla 10: Participacin de la mujer en la administracin de proyectos de agua potable (1999) Participacin de la mujer en administracin de si stemas Ejecutor Usuarios que aceptan participacin de la mujer (%) Hombres Mujeres % CARE 86 98 20 17 CREA 82 57 5 8 PCI 91 69 14 17 Total 87 224 39 15 Fuente: USAID (1999).
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12 Contaminacin del agua y respuestas institucionales Contaminacin del agua y respuestas institucionales
El agua y la salud son dos dimensiones inse- parables de la poblacin. La disponibilidad de agua de calidad es una condicin indis- pensable y ms que cualquier otro factor, la calidad del agua condiciona la calidad de la vida (OMS-OPS, 1999).
La contaminacin disminuye significativa- mente la disponibilidad del agua. Los verti- dos residuales domsticos e industriales, as como la disposicin inadecuada de desechos slidos en diversos territorios del pas y la aplicacin de agroqumicos, pesticidas y pla- guicidas en la agricultura constituyen fuentes permanentes de contaminacin del agua. La contaminacin est presente tanto en aguas subterrneas como superficiales, siendo stas ltimas las que presentan mayor vulnerabili- dad.
La reduccin de la contaminacin exige una cultura por el ciclo de uso del agua. La idea de ciclo de uso, hace referencia al uso, reciclaje y reutilizacin del agua para los diversos fines, sin que ello comprometa la salud humana, ni las condiciones de reproduccin de los ecosis- temas. En El Salvador, esta cultura est au- sente y el agua que se utiliza, simplemente se descarga prcticamente sin procesos previos de tratamiento.
Los esf uerzos del pasado por moni t orear l a c ont ami nac i n del agua
Entre 1971 y 1972, ANDA realiz un anlisis de la calidad de aguas superficiales con el ob- jeto de identificar fuentes potenciales de abas- tecimiento de agua potable. Para entonces, los resultados reflejaron la necesidad de atender de manera inmediata los problemas de con- taminacin de los ros Acelhuate, Suquiapa, Sucio, Lempa (desde Ro Suquiapa, aguas abajo hasta el cruce de la carretera panameri- cana) y el Ro Grande de San Miguel en el tramo adyacente a la ciudad de San Miguel (Rubio, 1993). Desde entonces ya se observa- ba la relacin directa entre el proceso de ur- banizacin y sus efectos sobre la calidad del recurso hdrico, sobre todo en las aguas su- perficiales en las diversas cuencas hidrogrfi- cas del pas.
Entre 1976 y 1978 el Servicio Hidrolgico de la Direccin General de Recursos Naturales Renovables gener informacin sobre la cali- dad fsico-qumica y bacteriolgica de los principales cuerpos de agua. Como primer paso, se elabor una norma para la clasifica- cin, con el objeto de utilizarla como patrn general para definir o indicar de manera pre- liminar la factibilidad de que un ro fuese uti- lizado para uno o varios usos, o para indicar su grado de contaminacin. La aplicacin de la norma elaborada reflej que los principales ros del pas presentaban serios problemas de contaminacin, limitando su uso potencial no solo para consumo humano, sino tambin pa- ra riego agrcola, piscicultura y abrevaderos (Ver Mapa 4). El impacto de las aguas resi- duales domsticas determin en gran medida, la caracterizacin de la calidad de la mayora de los ros analizados. De ah que se sugiriera la necesidad de implementar sistemas de tra- tamiento de aguas negras para disminuir el impacto contaminante en los ros.
En 1980 se estableci el Programa de Monito- reo Hidrobiolgico para el Estudio Sistemti- co de la Calidad de las Aguas Superficiales en el marco del Plan Maestro de Desarrollo y Aprovechamiento de los Recursos Hdricos (PLAMDARH). En el programa de monitoreo La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
13 colaboraron el Servicio Hidrolgico, ANDA y la Direccin General de Recursos Pesqueros. De acuerdo a los resultados, solamente 3 de las 23 estaciones de muestreo mostraron que haba buena calidad biolgica y que la situa- cin ecolgica de los ros correspondientes no estaban alteradas. Las 20 estaciones restantes indicaron alteracin biolgica y ecolgica de los ros analizados.
En 1982, el PLAMDARH public los resulta- dos del anlisis de los principales problemas de contaminacin de las aguas del pas, sea- lando la evacuacin de los vertidos industria- les y municipales como las principales causas. De hecho, en todas las regiones hidrogrficas del pas se encontraron problemas de conta- minacin bacteriolgica, por lo que recomen- daba la descontaminacin previa para usar el agua con fines domsticos. Los esc asos esf uer zos r ec i ent es por est udi ar l a c ont ami nac i n del agua
A pesar que la contaminacin del agua consti- tuye uno de los principales problemas am- bientales, el Estado salvadoreo ha perdido buena parte de la capacidad para monitorear y dar seguimiento a este problema. En la d- cada de los ochenta, se debilitaron los esfuer- zos sistemticos de monitoreo de la calidad del agua y los estudios especficos disponi- bles son limitados en trminos de alcance y duracin, en tanto que los problemas de con- taminacin se han ampliado y profundizado, tal como lo sealaba el Banco Mundial en 1994 (World Bank, 1994).
Los esfuerzos recientes por analizar la calidad del agua han estado menos vinculados a las instituciones gubernamentales, como ocurra Mapa 4: Densidad de poblacin y calidad de ros seleccionados (1976-1978)
Leyenda 0 25 50 75 100 Kil met ros N E S O Fuente PRISMA: Lm ites nac i onales y zonas ur banas segn D GEA, 1996 Ros seg n Pr oC af. sf. Clases de Contami naci n en bas e a Ru bio ( 1993) Dens i dad de pobla cin (hab./k m cuadr ado) 0 - 100 101 - 300 301 - 600 601 - 11000 Clase s de Contami nac i n II III IV
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14 en dcadas pasadas. Los escasos estudios existentes resaltan el avance del problema de contaminacin del agua en el pas. As por ejemplo, un estudio auspiciado por AID rea- lizado por el Programa de Monitoreo de Aguas Superficiales y Subterrneas en la Cuenca entre La Barra de Santiago y El Impo- sible, encontr que exista contaminacin por heces fecales a lo largo del rea muestreada (unos 366 km 2 ) y altas concentraciones de bo- ro y arsnico en suelos de la zona adyacente al canal de transporte de aguas residuales de la planta geotrmica de Ahuachapn (WASH, 1993).
En 1996, la Universidad Tcnica Latinoameri- cana, con apoyo financiero del Fondo Am- biental de El Salvador analiz la calidad del agua para fines de riego y de consumo humano de las aguas superficiales en el Valle de Zapotitn. Con 21 puntos de muestreo so- bre los ros Sucio y Agua Caliente, y sus tri- butarios, se encontr que los parmetros ana- lizados (recuento microbiolgico, oxgeno di- suelto, slidos suspendidos y turbidez, nitr- geno amoniacal, y demanda bioqumica de oxgeno), rebasaban los niveles permisibles. El 100% de las aguas resultaron contaminadas microbiolgicamente en grados alarmantes (UTLA-FONAES, 1996).
La Investigacin Aplicada sobre el Impacto Ambiental de la Contaminacin del Agua en las Cuencas de los Ros Sucio, Acelhuate y Cuaya, realizada por la UCA con auspicio de FIAES, encontr que 50% de la poblacin asentada en dichas cuencas consume agua no potable. Aplicando la clasificacin inglesa pa- ra la calidad del agua, este estudio encontr que todo los ros de las cuencas se ubican en el rango de pobre a psima calidad. Tanto en las aguas superficiales como subterrneas de las cuencas fue generalizado encontrar Cad- mio y Plomo en cantidades no aceptables se- gn diferentes normas de calidad. Aplicando diversas metodologas para determinar la vulnerabilidad de los recursos hdricos en las cuencas estudiadas, la investigacin UCA- FIAES recomend atender urgentemente el problema de la contaminacin de la manera siguiente: i) eliminacin del fsforo contenido en cuerpos hdricos con carcter eutrfico, como la laguna Chanmico y laguna de Calde- ra; ii) determinar como zonas sensibles aque- llos recursos de agua superficial que se desti- nan a la obtencin de agua potable, como los ros Cuaya, Jutiapa y San Antonio; iii) protec- cin de acuferos que abastecen al Area Me- tropolitana de San Salvador, como el acufero Opico-Quezaltepeque, ya que la evaluacin de la vulnerabilidad indica que el agua subte- rrnea tiene un alto riesgo a la contaminacin y a la sobreexplotacin (UCA-FIAES, 1998).
Un proyecto de investigacin ms reciente ejecutado por FUSADES y auspiciado por FIAES analiz el problema de la contamina- cin del Ro Lempa y sus principales afluen- tes: ros Suquiapa, Acelhuate y Quezalapa. De un total de 144 muestras, FUSADES concluy que la contaminacin del Lempa se deba a las aportaciones provenientes de los alcantari- llados de los distintos centros urbanos, as como tambin de los lixiviados de los dese- chos slidos, que poseen fuertes cargas de contaminantes orgnicos, inorgnicos y mi- crobiolgicos. Este proyecto recomend man- tener por un perodo mnimo de cinco aos un programa de monitoreo de la contamina- cin de los puntos estudiados y ampliarlo a las zonas de descargas de los ros Sucio y Acahuapa. Asimismo, se recomend la inclu- sin de estudios epidemiolgicos apoyados con informacin del Ministerio de Salud, para poder relacionar con ms exactitud los nive- les de contaminacin con la incidencia de en- fermedades transmisibles por el agua (FU- SADES-FIAES, 2000). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
15 Las f uent es de c ont ami nac i n del agua
Los distintos estudios y anlisis de la calidad del agua reiteran que los desechos domsti- cos, industriales, agroindustriales y agrcolas son las principales fuentes de contaminacin. En el caso de las aguas servidas domsticas, la poca cobertura de servicios de alcantarilla- do contribuye a complicar la contaminacin hdrica. Del total de municipios, solamente 82 cuentan con servicios de alcantarillado sanita- rio en las zonas urbanas.
Estimaciones de ANDA indican que la totali- dad de servicios de alcantarillado existentes dan cobertura a 2,008,930 personas a nivel na- cional (ANDA, 2000a). Se estimaba que de toda la poblacin cubierta con servicios de alcantarillado 4 (Ver Mapa 5), slo entre 2% y 3% del caudal de aguas residuales recibe al- gn tipo de tratamiento previo antes de ser lanzadas a ros o quebradas (OPS-UNICEF, 2000). En el caso de los vertidos industriales, solo una cuarta parte de unas mil industrias grandes (como las de carnes, pescado, inge- nios, beneficios de caf y textiles) utilizaban procesos de tratamientos de aguas servidas, pero con procesos y tecnologas rudimenta- rias de tratamiento. Un 90% de las industrias de San Salvador vertan sustancias altamente txicas sin ningn tratamiento previo (FU- SADES, 1997). Un estudio del impacto am- biental de la microempresa salvadorea desa- rrollado entre diciembre de 1998 y febrero de 1999, encontr que dos tercios de las mi- croempresas salvadoreas tenan impactos ambientales negativos clasificados como mo- derados y neutrales. Un tercio del universo estudiado se ubicaba en la categora de mi- croempresas con impactos ambientales nega-
4 Del total de servicios de alcantarillado a escala nacional, tres cuatas partes estn concentrados en los departamentos de San Salvador (63.5%) y La Libertad (10.8%). tivos significativos, que incluye la contamina- cin de cuerpos de agua como consecuencia de verter directamente residuos lquidos y slidos (Cano, 1999).
Los desechos industriales, que en general se concentran en las principales zonas urbanas y periurbanas, se eliminaban de la siguiente manera: 69% eran vertidos directamente a los desages; 17% directamente a fuentes de agua como arroyos, ros y al ocano; y 10% se depositaba en los drenajes pluviales. Se esti- maba que solo el 4% restante de los desechos industriales eran sometidos a procesos de tra- tamiento previo (PRIDE, 1996). Para 1995, el Ministerio de Salud enumer un total de 1,610 industrias y agroindustrias a nivel na- cional, de las cuales, 199 trataban sus vertidos antes de descargarlos al sistema de alcantari- llado u otro cuerpo receptor; 1,270 no hacan tratamiento previo; y unas 113 no tenan ver- tidos (28 industrias no fueron clasificadas). De las industrias que contaban con sistemas de tratamiento previo, no se recopil infor- macin sobre el funcionamiento, el rendi- miento de las plantas, ni sobre el tipo y canti- dades de concentraciones de contaminantes (SEMA, 1997).
La urbanizacin y concentracin de la pobla- cin profundiza la contaminacin del agua, no slo por los vertidos lquidos, sino tam- bin por la cantidad de desechos slidos que se producen en los centros urbanos, ya que adolecen de procesos y mtodos adecuados de tratamiento y disposicin final a escala na- cional. Segn el Anlisis Sectorial de Resi- duos Slidos (MSPAS-OPS/ OMS, 1998), de los 262 municipios del pas, solamente 132 cuentan con servicio de recoleccin de dese- chos slidos. Los municipios sin ese servicio, son en su mayora aquellos que no llegan a 5,000 habitantes urbanos y en donde la in- fraestructura vial, de servicios de agua pota-
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16 ble, alcantarillado, energa elctrica y trans- porte son an limitados. Esto, junto a la baja recoleccin municipal en las reas rurales, explica lo relegado del servicio de recoleccin y manejo de desechos slidos. Los residuos slidos no recolectados, generalmente termi- nan depositados en ros o quebradas, y la gran mayora de los sitios de disposicin final contaminan fuentes de agua superficial y sub- terrnea. Con excepcin del relleno sanitario de Nejapa, los sitios de disposicin final de residuos slidos no cuentan con autorizacin sanitaria.
I mpac t os de l a c ont ami nac i n del agua
Los impactos socioeconmicos de la contami- nacin del agua son variados. Aunque la in- formacin es escasa, existen indicadores que evidencian los impactos directos a la salud humana derivados de la contaminacin del agua. El monitoreo realizado por el Programa de Vigilancia de la Calidad del Agua del Mi- nisterio de Salud, refleja que la calidad bacte- riolgica del agua potable tiende a mejorar. Segn dicho Plan, en 1998 de 2,098 muestras a nivel nacional, el 13% result estar fuera de la norma, en tanto que para 1999, de 2,253 muestras, el 8.7% estuvo fuera de la norma. Sin embargo, departamentos costeros como Sonsonate, La Paz y Ahuachapn reflejaron un deterioro en la calidad del agua potable, como resultado de los efectos ocasionados por las inundaciones del huracn Mitch en 1998.
ANDA tambin analiza la calidad del agua que sirve a la poblacin. Para 1999, ANDA analiz 2,368 muestras de agua en lugares de potabilizacin (produccin) de agua y 6,574 muestras en la red de distribucin (agua ser- vida a la poblacin). Los resultados se resu- men en los Grficos 1 y 2. Mapa 5: El Salvador: Distribucin de los servicios de alcantarillados por municipios, 1999
La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
17 Si bien los resultados de los anlisis de la ca- lidad del agua realizados por el Ministerio de Salud y por ANDA reflejan ndices modera- dos de contaminacin del agua, la tendencia mostrada por la incidencia de enfermedades de origen hdrico es preocupante. En los no- venta, las enfermedades diarreicas y los casos de parasitismo intestinal crecieron acelera- damente. Los casos de enfermedades diarrei- cas crecieron en 85% con relacin a los casos observados en 1989, en tanto que los casos de parasitismo intestinal ms que se duplicaron en relacin al mismo ao de referencia (Ver Grficos 3 y 4). Grfico 1 ANDA: Anlisis de la calidad del agua en la fase de produccin, 1999 (Nmero de muestras, segn tipo y resultado de anlisis)
Muestras tomadas en fuentes o en proceso de potabil izacin Fuente: ANDA (2000a). Grfico 2 ANDA: Anlisis de la calidad del agua en la red de distribucin, 1999 (Nmero de muestras, segn tipo y resultado de anlisis)
Muestras tomadas en puntos de las redes de distribucin (agua que llega a los usuarios) Fuente: ANDA (2000a). Grfico 3 El Salvador: Casos de enfermedades diarreicas 1989-1999 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 1989 1991 1993 1995 1997 1999
Fuente: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Re- porte Epidemiolgico Semanal. Grfico 4 El Salvador: Casos de parasitismo intestinal 1989-1999 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 1989 1991 1993 1995 1997 1999
Fuente: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Re- porte Epidemiolgico Semanal.
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18 La situacin de la calidad del agua que con- sume la poblacin, est fuertemente vincula- da con la tendencia creciente de casos de en- fermedades de origen hdrico, lo cual obvia- mente tiene una relacin mucho ms directa con la poblacin que carece del servicio de agua potable. 5
FUSADES estim que casi 12,000 nios mue- ren cada ao como resultado de enfermeda- des diarreicas evitables ocasionadas por la conjugacin de varios factores, entre los cua- les estn: ingerir aguas contaminadas, malas condiciones de higiene, consumo de alimen- tos contaminados, y la falta de un sistema de recoleccin y tratamiento de aguas negras y desechos slidos, todo lo cual se conjuga con la mala nutricin y pobres cuidados de salud (FUSADES, 1997).
I nt ent os y pr opuest as par a enf r ent ar l a c ont ami naci n del agua
En 1981 se formul una propuesta para resol- ver el problema de la contaminacin del Ro Acelhuate, el ms contaminado del pas. Si bien se cont con una propuesta que trat de abordar el problema de una manera integral, ms all del diagnstico no hubo mayores avances.
De hecho, el Plan de Manejo para la Cuenca del Ro Acelhuate: Conservacin de Suelos, Estabilizacin del Ro y Control de la Conta- minacin del Agua (Land Resources Deve- lopment Centre, 1981) nunca se ejecut. Para 1993, retomando parcialmente dicha propues- ta, se formul un diagnstico y plan de accin
5 Dos estudios de la Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador encontraron altos niveles de contaminacin por coliformes totales y fecales en el agua potable consumi- da en Mejicanos y Soyapango, concluyendo que el agua no presentaba condiciones aptas para el consumo humano (Ramos y otros, 1998; Pineda y otros, 1998). para el saneamiento de los ros del Area Me- tropolitana de San Salvador y para el manejo de la cuenca del Ro Acelhuate. Los compo- nentes del plan se referan a: i) el saneamiento ambiental de la cuenca del Ro Acelhuate; ii) la reestructuracin del sector agua; y iii) el ordenamiento territorial (Pons y otros, 1993).
Slo el componente de saneamiento de la cuenca del Ro Acelhuate requera de unos US$ 100 millones, para financiar el tratamien- to de las aguas negras e industriales vertidas a la cuenca (Pons y otros, Op. Cit.).
A inicios de los noventa tambin se dise el Plan Nacional de Saneamiento 1991-2000, que adems de las metas de cobertura en los ser- vicios de agua potable, buscaba alcanzar para el ao 2000, que el mximo posible de la po- blacin contara con servicios de saneamiento (urbano y rural), como medio para mejorar la salud y el bienestar de la poblacin (AID-BID- CARE-CONADE-OPS/ OMS, 1994).
Posteriormente, a travs de dos operaciones propuestas por el Banco Interamericano de Desarrollo, se disearon acciones para el for- talecimiento de la capacidad de monitoreo de la calidad del agua y propuestas metodolgi- cas para replantear el marco institucional re- lacionado con la gestin de la calidad del agua: El Sub-Componente de Monitoreo de la Contaminacin Hdrica (que est siendo eje- cutado como parte del Programa Ambiental de El Salvador) y el propuesto Programa de Descontaminacin de Areas Crticas, que in- clua un sub-componente de apoyo al marco regulatorio ambiental especfico para la con- taminacin hdrica. Sin embargo, los recursos del prstamo del BID apoyo a este programa se reorientaron a la reconstruccin post- terremotos cuando dicho prstamo fue ratifi- cado por la Asamblea Legislativa e 23 de Fe- brero del 2001. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
19 Esfuerzos recientes por actualizar el marco legal y normativo han derivado en instru- mentos importantes para la gestin de la con- taminacin, entre ellos, La Ley del Medio Ambiente, 6 el Reglamento Especial de Aguas Residuales, el Reglamento Especial Sobre el Manejo Integral de los Desechos Slidos, y el Reglamento Especial de Normas Tcnicas de
6 Entre mayo de 1998 y julio de 2000, la Direccin de Ges- tin Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales recibi documentacin de 2,197 empresas solici- tando el permiso ambiental; 150 estudios de impacto am- biental; 183 diagnsticos ambientales; 837 formularios am- bientales y 850 guas de informacin tcnica preliminar para la elaboracin de los diagnsticos ambientales de las em- presas en operacin antes de la entrada en vigencia de la Ley del Medio Ambiente (MARN, 2000a). Calidad Ambiental, que en conjunto constitu- yen un marco regulatorio que complementa roles y mandatos pre-existentes en materia de contaminacin del agua (Ver Recuadro 1).
Por otra parte, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa adapt la Gua para la Calidad del Agua Potable, de la Organizacin Mun- dial de la Salud y elabor la Norma Salvado- rea Obligatoria para la Calidad del Agua Po- table, en la que se establecieron los valores recomendados para la calidad del agua, pro- cedimientos, registros, frecuencia mnima de muestreo y mtodos estandarizados, para ser usados por entidades municipales o de servi- Recuadro 1: Marco institucional para regular la contaminacin del agua Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA): Es normal que ANDA se ocupe de la calidad de las aguas que entran en los sistemas de acueductos. Sin embargo, su intervencin en la evaluacin de la calidad de sus vertidos, no satisface los requisitos de imparcialidad exigidos por una auditora ambiental. En efecto, no hay indepen- dencia entre la institucin responsable del tratamiento y la que verifica la calidad de los vertidos pues ANDA realiza las dos actividades. Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG): A travs de la Direccin General de Salud Vegetal y Animal, el MAG juega un papel en cuanto a la calidad de las aguas residuales de riego. Esta Direccin administra la entrada y salida de pesti- cidas, fertilizantes y productos para uso agropecuario, as como su calidad y mtodos utilizados. Sin embargo, no regula la cantidad que usan los agricultores de estos productos. En consecuencia, la contaminacin a partir de pesticidas, ferti- lizantes y otros productos agropecuarios est controlada a nivel nacional pero no a nivel local o individual. Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS): Es el responsable de asegurar la calidad del agua para con- sumo humano a fin de prevenir enfermedades de origen hdrico. Los recursos para evaluar la calidad del agua en los cuerpos receptores y para controlar las actividades de saneamiento y obras de ingeniera no son suficientes para moni- torear la situacin de manera constante y para hacer un anlisis profundo. En el caso del monitoreo de las descargas, el Ministerio no logra controlar las descargas en los cuerpos receptores tanto a nivel de la cantidad como de la calidad. Municipalidades: Las municipalidades tienen la posibilidad de manejar su propio servicio de conduccin y de tratamien- to, as como de intervenir en la gestin del recurso agua, pero la falta de recursos financieros y capacidad tcnica limi- tan su poder de accin. Algunas de las municipalidades decidieron ir adelante con su propia red de acueducto, pero ninguna experiencia ha sido intentada con las aguas residuales. Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN): Es responsable de asegurar que la calidad del agua se mantenga dentro de los niveles establecidos en las normas tcnicas de calidad ambiental; asegurar que todos los verti- dos de sustancias contaminantes sean tratados previamente por parte de quien los ocasione; y vigilar que en toda acti- vidad de reutilizacin de aguas residuales, se cuente con el Permiso Ambiental correspondiente. El MARN, en coordina- cin con el Ministerio de Salud y dems autoridades competentes en materia de normatividad del uso o proteccin del agua, el aire y el suelo, establecern la capacidad de estos recursos como medios receptores, priorizando las zonas del pas ms afectadas por la contaminacin. Fuente: Elaborado en base a SEMA (1997) y Ley del Medio Ambiente (1998).
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20 cio pblico encargados de velar por el servi- cio de agua potable.
La vigilancia del cumplimiento de la Norma Obligatoria es responsabilidad del Ministerio de Salud y debe ser cumplida por las empre- sas o instituciones (pblicas y privadas) que abastecen o comercializan el agua (MSPYAS- CONACYT-COSUDE, 1999).
Para enfrentar la contaminacin industrial tambin se han generado propuestas. La Pro- puesta de Plan de Manejo de los Recursos Na- turales de la Cuenca del Lago de Ilopango (FIAES-Fundacin Amigos del Lago de Ilo- pango, 1998), incluy un programa para la determinacin de los niveles de contamina- cin producida por los procesos industriales en la cuenca, y la bsqueda de alternativas tcnicas del manejo y disminucin de los efec- tos de la contaminacin (dentro y fuera) de las industrias. 7
Tambin existe inters por la implementacin de instrumentos econmicos, tales como in- centivos y desincentivos econmicos para la descontaminacin del agua.
Tarifas por uso (de recursos como el agua), cobros por contaminacin, cobros por pro- ductos, sistemas de depsitos y devolucin, bonos de desempeo ambiental y permisos transables de emisin son algunos de los ins- trumentos econmicos que se han estado planteando por parte del sector privado para
7 Entre los objetivos especficos del programa propuesto estn: Revisar procesos de produccin para evaluar la efi- ciencia de la produccin y tratamiento de vertidos en indus- trias seleccionadas; promover la adopcin de procesos de produccin ms limpia; impulsar el establecimiento de pro- gramas coordinados de monitoreo y diagnsticos permanen- tes en industrias pilotos; y promover el establecimiento de convenios de cooperacin tcnica entre industriales, autori- dades locales, y organismos gubernamentales encargados de la vigilancia ambiental. la gestin de la contaminacin en general, in- cluyendo el agua (FUSADES, 1997b).
Un estudio reciente, profundiz en los linea- mientos planteados por FUSADES en 1997 y se enfoc en la contaminacin hdrica. En tal sentido, analiz instrumentos como permisos de descarga; cargos por vertidos o cobros por descarga; sobre-cargo por aguas servidas y tarifa de agua 8 (Restrepo, 2000).
Sin embargo, tal como se discute en el Recua- dro 2, el creciente inters por emplear instru- mentos econmicos en la gestin de la conta- minacin del agua, no se ha acompaado de propuestas del soporte institucional, lo cual es crtico pues la implementacin los instru- mentos econmicos requiere de una serie de condiciones y capacidad institucionales para que esos instrumentos operen eficientemente.
Los instrumentos voluntarios, como los sis- temas de gestin ambiental enmarcados en las normas ISO 14000, son bastante descono- cidos por el sector industrial salvadoreo, aunque existen esfuerzos por introducir equipos y sistemas de proteccin que hagan ms eficiente el uso de materias primas en los procesos productivos (Chvez y Caas, 1999), se tiene un conjunto no despreciable de acti- vidades y proyectos desarrollados entre la mediana y pequea empresa, con entidades nacionales y de cooperacin externa, tal como se muestra en la Tabla 11.
8 Tambin se propone un programa de clasificacin de com- paas; un programa de crditos por sobrecumplimiento y cumplimiento temprano; un programa de incentivos para la certificacin ISO 14001; una poltica verde de compras; e incentivos adicionales de tipo fi scales y financieros. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
21 Recuadro 2: Condiciones para la aplicacin de instrumentos econmicos en el control de la contaminacin del agua La primera condicin para aplicar instrumentos econmicos en el control de la contaminacin del agua es contar con un sistema consolidado de control de la contaminacin del agua basado en modalidades o instrumentos tradicionales. La aplicacin de instrumentos econmicos se basa necesariamente en el uso de instrumentos tradicionales. Por ejemplo, para aplicar cobros por descargas de aguas servidas, es necesario previamente, por lo menos: i) saber quin contamina y qu parmetros (volumen, concentracin, composicin, ubicacin, etc.) tienen sus descargas ello supone contar con un sistema de otorgamiento y seguimiento de permisos, licencias u otras autorizaciones, y tener un catastro de descargas de aguas servidas compl eto y actualizado-; y ii) definir y aplicar normas o estndares tanto para la calidad ambiental (la ms alta concentracin permisible de contami - nantes especficos en un determinado cuerpo de agua) como para descargas de aguas servidas (la ms alta concentracin o la cantidad mxima de un contaminante que se le permite descargar a una fuente contaminante en un determinado cuerpo de agua). La segunda condicin es el sistema de control de la contaminacin del agua, desarrollado en base a modalida- des o instrumentos tradicionales, adems de seguir funcionando an despus de la implementacin de instru- mentos econmicos, debe ser capaz de asumir nuevas responsabilidades. Por un lado, hay ciertos tipos de problemas de contaminacin del agua para los cuales los instrumentos econmicos no son muy apropiados, como por ejemplo, cuando se trata de contaminantes muy peligrosos o cuando se requiere un alto grado de certeza en los resultados. Por el otro, el rasgo bsico y la ventaja principal de instrumentos econmicos es que ofrecen un margen de maniobra ms amplio para que las fuentes contaminantes elijan cmo responder a los estmulos econmicos. Como consecuencia de lo anterior, es necesario regular la aplicacin de los instrumen- tos econmicos. Esta tarea es compleja y requiere una capacidad institucional sofisticada. La tercera condicin es que los instrumentos econmicos son extremadamente demandantes en trminos de la capacidad institucional necesaria para aplicarlos. Adems de las razones anteriores, su uso requiere una capa- cidad de monitoreo y control an ms grande que en el caso de programas de control de la contaminacin en base a modalidades tradicionales. Por ejemplo, si se cobra por descargas, es necesario monitorear las mismas con precisin, lo que es una tarea extremadamente difcil y demandante en trminos de la capacidad de monito- reo y control. Simplificar los procedimientos de monitoreo y control puede generar incentivos perversos, como por ejemplo: si se cobra por volumen descargado, entonces hay incentivos para concentrar descargas; si se cobra por concentracin, entonces hay incentivos para diluir descargas; si se cobra segn estimaciones, enton- ces hay pocos incentivos para disminuir las descargas; y si no se toma en cuenta la composicin real de aguas servidas, hay incentivos para aumentar descargas de contaminantes no incluidos en programas de monitoreo y control. La cuarta condicin es que las fuentes contaminantes deben reaccionar de manera significativa ante los incent i- vos econmicos. Como la experiencia de los pases desarrollados lo comprueba, para obligar a las fuentes con- taminantes formales a reducir sus descargas, los cobros por las mismas deber ser en muchos casos fijados a niveles tan altos que los hacen polticamente inviables. En los pases en vas de desarrollo, existen varios facto- res que agravan la situacin an ms. Es obvio que, en las condiciones cuando el capital es escaso, las tasas de inters elevadas, el acceso a fuentes de financiamiento a largo plazo limitado o inexistente y existe un ele- vado grado de incertidumbre econmica, poltica, social y ambiental, los pequeos cobros peridicos no van a obligar a una empresa a i nvertir en obras de tratamiento, pues esto implica realizar una fuerte inversin inicial. Como los cobros deben ser muy altos para tener un efecto positivo en el comportamiento de las fuentes cont a- minantes y, en muchos casos, son fcilmente transferibles a los consumidores, su introduccin suele generar fuerte resistencia y evasin. Lo anterior se agrava an ms tanto por lo difcil, complejo, poco preciso y contro- vertido que es el proceso de la valoracin de los daos causados por la contaminacin como por el hecho de que como la extensin del dao depende de la localizacin de fuentes individuales - la eficiencia econmica requiere tasas especficas para cada fuente contaminante. Lo anterior ayuda a entender por qu los instrumentos econmicos no son apropiados para reemplazar los tra- dicionales, y ms bien deben aplicarse despus o conjuntamente con stos. De hecho, todos los pases em- plean instrumentos tradicionales como el principal medio para el control de la contaminacin del agua, y en el mundo no hay ejemplos conocidos donde los instrumentos econmicos han reemplazado a los tradicionales. Por lo general, los instrumentos econmicos complementan los tradicionales y su aplicacin normalmente se limita a situaciones puntuales y no generales. Fuente: CEPAL (2000).
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22 Para la gestin de los desechos slidos tam- bin existen propuestas. Quiz la de mayor relevancia por su cobertura 9 es la contenida en el Estudio sobre el Manejo Regional de Re- siduos Slidos para el Area Metropolitana de San Salvador (J ICA-MARN-OPAMSS, 2000), que contiene un Plan Maestro sobre el Manejo de Residuos Slidos del Area Metropolitana de San Salvador y metas especficas de mane- jo para el ao 2010 (Ver Tabla 12). El estudio
9 El Anlisis Sectorial de Residuos Slidos encontr que los departamentos de San Salvador y La Libertad generan dos terceras partes (55% y 9% respectivamente) del total de ba- sura generada a escala nacional (MSPAS-OPS/OMS,1998). abarc residuos domsticos, comerciales, ins- titucionales, de barrido de calles y hospitala- rios. El Plan Maestro incluye planes y proyec- tos en reas de gestin que incluyen: recopi- lacin y utilizacin sistemtica de datos sobre el flujo de residuos; optimizacin de rutas de recoleccin de desechos; ubicacin y optimi- zacin de estaciones de transferencia y trans- porte de desechos; administracin de los ser- vicios de manejo de residuos slidos, inclu- yendo la conformacin de una Empresa Mu- nicipal de Aseo Urbano de San Salvador; es- tablecimiento de contabilidad de los servicios de manejo de residuos slidos independiente de la contabilidad general de las alcaldas. Tabla 11: Proyectos vinculados con la mediana-pequea empresa y el medio ambiente Proyecto/ejecutor Descripcin Sello Verde (MARN, FIS-DL, FOMMI). Otorga en forma gradual el Sello Verde a las industrias que demuestren una cultura empresarial que aplica medidas de minimizacin de impacto ambiental, tecnologas limpias, higiene y seguridad de trabajo dentro de sus respectivos procesos de produc- cin, de tal forma que se vean incentivados a utilizar los apoyos financieros, de capaci- tacin y tcnicos disponibles. Busca divulgar estos resultados a los consumi dores. Trabajo con empresas con tamao menor o igual a 50 empleados e incluyen 15 secto- res (de produccin) clasificados como contaminantes segn el cdigo CIIU. De 100 empresas que solicitaron el Sello Verde, a 11 se les concedi. Pro Empresa (Swisscontact, COSUDE). Consiste en fortalecer el Mercado de servicios empresariales utilizando un sistema de bonos. El grupo meta al que se dirigen son las unidades econmicas con un tamao entre 10 a 100 empleados. Trabajan con los sectores: alimentos, metal mecnica, au- tomotriz y qumico. Ha trabajado en forma directa con ms de 700 empresas y se han realizado convenios de capacitacin. Unidad Tcnica de Apoyo a la Industria (ASI, FUSADES, COEXPORT, CCIES, ANEP, BID). Trata de insertar a las empresas va la realizacin de un diagnstico y posterior pro- grama de aseguramiento de la calidad que pueda permitirles a las empresas lograr una certificacin. El grupo meta son las empresas con tamaos entre 10 a 100 empleados. Los sectores atendidos son: alimentos, cueros y calzado, confeccin, plsticos y crni- cos. Ha trabajado con unas 170 empresas. Se considera que una limitante es la au- sencia de consultores nacionales en aseguramiento de la calidad y certificadores inte- resados en las pequeas y microempresas. Centro Nacional de Produccin Ms Limpia (ASI, ANEP, FUSADES, UCA, ONUDI, PNUMA, BAWI). Busca coordinar, integrar, apoyar e implementar programas, polticas, proyectos y ac- ciones orientadas a la aplicacin de la produccin ms limpia en el sector productivo para mejorar la competitividad y reducir la contaminacin, contribuyendo al desarrollo sostenible de El Salvador. Trabaja con la industria de proc esos. El Centro cobra por sus servicios, ya que persigue alcanzar su sostenibilidad financiera. Su modalidad de trabajo supone convenios de colaboracin con la empresa cliente. Fuente: Elaborado con base a Chvez y Caas (1999). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
23 El Plan se basa en la utilizacin del relleno sanitario de Nejapa y los sitios de disposicin de Tonacatepeque y Nuevo Espiga. El Plan Maestro incluye planes y proyectos en reas de gestin que incluyen: recopilacin y utili- zacin de datos sobre el flujo de residuos; op- timizacin de rutas de recoleccin de dese- chos; ubicacin y optimizacin de estaciones de transferencia y transporte de desechos; administracin de servicios de manejo de re- siduos slidos, incluyendo la conformacin de una Empresa Municipal de Aseo Urbano de San Salvador; establecimiento de contabi- lidad de servicios de manejo de residuos sli- dos independiente de la contabilidad general de las alcaldas.
Como lo seala el equipo de trabajo del Plan Maestro, la contraparte salvadorea debe crear las condiciones para que los planes y proyectos recomendados tengan el segui- miento y promocin de manera continua. Existe un conjunto importante de esfuerzos realizados por Organizaciones No- Gubernamentales vinculados con procesos de educacin, capacitacin y asesora en el ma- nejo de desechos slidos. Incluso, existen ini- ciativas emergentes que tratan de incorporar objetivos sociales y econmicos en experien- cias de manejo de los desechos slidos bajo modalidades que van desde proyectos piloto, hasta la conformacin de cooperativas que buscan la generacin de empleo e ingresos por servicios de recoleccin domiciliar de de- sechos slidos (Ver Tabla 13). Tabla 12: Metas del Plan Maestro sobre Manejo de Residuos Slidos del AMSS Municipio Cantidad generada de residuos (ton/ao) Cobertura de servicio de recoleccin (%) Proporcin de recoleccin separada (%) 1999 2010 1999 2010 1999 2010 San Salvador 206,391 259,510 81.1 100 - 30 Mejicanos 28,119 35,310 84.9 100 - 40 Ciudad Delgado 12,101 15,195 75.0 100 - 25 Cuscatancingo 10,292 12,924 71.5 100 - 20 Ayutuxtepeque 4,040 5,074 66.7 100 - 20 San Marcos 12,376 15,541 64.8 100 - 20 Nueva San Salvador 34,011 42,706 93.5 100 - 45 Antiguo Cuscatln 18,300 23,013 92.1 100 - 45 Soyapango 58,627 73,750 94.7 100 - 45 Ilopango 17,368 21,810 50.0 100 - 15 San Martn 9,605 12,061 65.4 100 - 20 Apopa 18,145 22,784 72.7 100 - 25 Nejapa 1,903 2,390 52.7 100 - 15 Tonacatepeque 8,352 10,488 52.7 100 - 15 Totales 439,630 552,556 73.8 100 - 35 Fuente: JICA-MARN-OPAMSS (2000).
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24 Tabla 13: Actividades vinculadas con el manejo de desechos slidos desarrolladas por ONGs Institucin Campo de trabajo Areas geogrficas Estrategias de trabajo CESTA Proteccin ambiental Areas urbanas y rura- les en San Miguel, Santa Ana, Sonsonate, San Vicente, Cusca- tln, Morazn, La Li - bertad y Usulutn Educacin ambiental sobre residuos en cen- tros educativos y municipios Promocin de la reduccin, reuso y reciclaje de los desechos Planeacin e investigacin para compostaje Asesora a municipios y grupos para la sepa- racin de desechos y compostaje UNES Proteccin ambiental San Luis (La Paz), Quezaltepeque (La Libertad), Soyapango y Apopa (San Salvador) Educacin sobre problemas de desechos sli- dos Educacin sobre separacin de residuos para compostaje Educacin sobre mtodos de separacin de desechos en escuelas PROCOMES Medio ambiente y crdito San Salvador, Apopa y Soyapango Proyecto Reciclando Esperanzas Fundacin Olof Palme Proteccin a nios maltratados Mercados, parques, calles, sitios de dispo- sicin (Nejapa) Trabajo conjunto con PROCOMES en el pro- yecto Reciclando Esperanzas Fundacin ABA Residuos slidos y cooperativas San Salvador, Mejica- nos, Ilopango y Coj u- tepeque Capacitacin en manejo de residuos slidos Capacitacin en compostaje Capacitacin en legislacin de desechos sli- dos Formacin de grupos ecol gicos Fuente: JICA-MARN-OPAMSS (2000).
La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
25 Ciclo hidrolgico y g Ciclo hidrolgico y gestin territorial estin territorial
El agua es un recurso finito y vulnerable. Los patrones de asentamientos humanos, los pro- cesos de cambios en el uso del suelo reforza- dos por el patrn de crecimiento econmico, han alterado las condiciones para la regula- cin de los flujos superficiales y subterrneos de la abundante precipitacin con que cuenta el pas, degradando severamente los recursos hdricos del pas.
Acciones correctivas son urgentes, pero en- frentan un dficit sustancial de conocimiento e informacin bsica, para avanzar hacia la gestin del ciclo hidrolgico. Conoc i mi ent o bsi c o sobre l as aguas superf i c i al es y subt err neas
En el marco del Proyecto Hidrometeorolgico Centroamericano, ejecutado a inicios de los setenta, se estableci una regionalizacin del pas, en la cual se delimitaron diez regiones hidrogrficas (Mapa 6). Esas regiones se defi- nieron como unidades geogrficas bsicas de planificacin, a partir de las cuales se consi- deraran las caractersticas geofsicas, las acti- vidades productivas y los objetivos sociales en las estrategias de desarrollo nacional (OEA, 1974; PLAMDARH, 1982).
Mapa 6: Regiones Hidrogrficas de El Salvador A H I F J E B D G C Regi on es h idrogr f icas Cuencas compart ida s Cuerp os de ag ua L mite s in te rn aciona les 0 25 50 75 100 Ki lomet ers N E W S Leyenda Hondur as Guat emala Ocano Pac f ico Fue nt e P RI S MA: L mi t es i nt er naci ona le s segn C IAT - P NUM A, 1998 C uerpos de agua segn D GEA , 1996. R egi ones hi dr ogr f ic as, segn MAR N, 1998. C uenc a de l r o Goascor n ba sad o en CI AT - P NU MA , DG EA y DGR NR , 1998. C uenc a de l r o Le mpa y r o Pa z ba sad o en DGE A y MAR N, 1999. R o Goas co rn R o Gra nd e de S a n Mig ue l Ba h a d e Ji qu il isco R o Jib oa Man d ing a - Co ma la p a R o Lem pa R o Gran d e d e S on so nat e C ara S ucia - S an Pe dr o R o P az S ira ma
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26 De ese modo, el inters por avanzar en el de- sarrollo y aprovechamiento del recurso hdri- co prometa formar parte de las principales orientaciones y polticas de desarrollo del pa- s.
Hacia 1974, el pas contaba con el 88% del te- rritorio nacional sujeto a observacin hidro- lgica a partir de estaciones de registro conti- nuo de caudales en los principales ros del pas (OEA, 1974). Entre 1979 y 1982, la elabo- racin del Plan Maestro de Desarrollo y Aprovechamiento de los Recursos Hdricos (PLAMDARH) se bas en las 257 estaciones meteorolgicas existentes para entonces. 10
Ello explica que los datos disponibles ms completos a escala nacional sobre los recursos hdricos continan siendo los arrojados en el marco de ese Plan Maestro.
10 La red meteorolgica inclua: 22 estaciones climatolgicas principales, 19 climatolgicas ordinarias, 17 pluviogrficas, 184 pluviomtricas, 6 climatolgicas principales agrometeo- rolgicas, 4 climatolgicas principales internacionales, 3 cli- matolgicas principales con observaciones sinpticas de altitud y aeronutica, 1 climatolgica principal para medicin de contaminacin atmosfrica y 1 climatolgica ordinaria con fines agrcolas. Adicionalmente, dado que las cuencas Lem- pa, Paz y Goascorn son compartidas, el PLAMDARH utiliz
Posteriormente, la capacidad de monitoreo y actualizacin de la informacin hdrica bsica se debilit sustancialmente, y no es hasta me- diados de los noventa en que dicha capacidad ha comenzado a recuperarse parcialmente, a travs de la rehabilitacin de varias estacio- nes de monitoreo.
Segn los datos existentes a nivel nacional, con una precipitacin media anual de 1,813 mm, se estim entonces que en El Salvador se precipitaban casi 57 mil millones de metros cbicos cada ao. Debido a la evaporacin y transpiracin, del volumen precipitado por ao, se estim que 21 mil millones de metros cbicos eran potencialmente utilizables. Del volumen total, se estim que dos tercios co- rrespondan a la Cuenca del Ro Lempa.
En la Tabla 14 se presenta la distribucin de la precipitacin en las distintas regiones hidrogrficas, as como el carcter estacional del flujo de los ros que reflej el PLAM- DARH.
informacin de 16 estaciones de la red hondurea y 12 de la red guatemalteca. Tabla 14 El Salvador: Disponibilidad anual de agua, por regin hidrogrfica y estacionalidad (1982) (Millones de metros cbicos) Regin hidrogrfica* Superficie (km 2 ) Lluvia cada Volumen en estacin lluviosa Volumen en estacin seca Potencial disponible A: Ro Lempa 10,255 33,317 12,891 2,002 14,893 B: Ro Paz 929 3,051 771 212 983 C: Ros Cara Sucia-San Pedro 659 1,280 310 45 355 D: Ro Grande de Sonsonate 875 1,735 529 112 641 E: Ros Mandinga-Comalapa 1,146 2,165 643 93 736 F: Ro Jiboa 1,717 3,018 130 39 169 G: Baha de Jiquilisco 704 1,325 260 41 301 H: Ro Grande de San Miguel 2,250 3,741 420 95 515 I: Ro Sirama 804 1,384 1,021 229 1,250 J: Ro Goascorn 1,315 5,662 824 58 882 Totales 20,654 56,678 17,799 2,926 20,725 Regiones hidrogrficas segn MARN (2000) Fuente: Elaborado en base a PLAMDARH (1982), Michaels y otros (1998). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
27 La naturaleza y composicin de los distintos materiales geolgicos determinan la capaci- dad de infiltracin del agua y las principales zonas de recarga del pas. Las distintas for- maciones acuferas pueden asociarse a las tres zonas estructurales importantes: las sierras del Norte, la Fosa Central y la planicie costera del Pacfico (Ver Mapa 7).
Las principales fuentes del agua subterrnea en El Salvador corresponden a acuferos en estratos geolgicos recientes (cuaternarios), constituidos por materiales volcnicos (co- rrientes de lavas y piroclastos) y depsitos aluviales no consolidados. Los acuferos de mayor produccin de agua, se encuentran en la Formacin San Salvador, la cual pertenece a los perodos Pleistoceno Superior y Holoceno. La Formacin San Salvador est constituida por materiales corrientes de lava fracturada y por depsitos aluviales con ciertas intercala- ciones de materiales piroclsticos. Los acufe- ros de mediana productividad corresponden a la Formacin Cuscatln, la cual pertenece al perodo Pleistoceno Inferior y consiste bsica- mente en sedimentos fluvio-lacustres y en productos efusivos bsicos, tales como co- rrientes de lava, aglomerados, tobas fundidas, escorias y cenizas volcnicas. El basamento de los acuferos del pas lo constituyen los mate- riales consolidados e impermeables de la Formacin Blsamo, la cual pertenece al pe- rodo Plioceno.
Generalmente, las zonas de recarga de los acuferos se encuentran en los centros de Mapa 7: Princi pales zonas de acuferos
Leyenda modificada considerando localizacin de acuferos y principales materiales geolgicos Fuente: Basado en OEA (1974).
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28 erupcin volcnica de San Salvador, Santa Ana, San Miguel, San Vicente y Conchagua, as como en zonas de depsitos aluviales ubi- cadas en los mrgenes del Ro Lempa y en las zonas costeras de los departamentos de La Paz, Usulutn, Ahuachapn, Sonsonate y la Unin. Existen adems acuferos en reas cer- canas a los lagos de Coatepeque e Ilopango.
Existen algunos esfuerzos por determinar la delimitacin geogrfica (extensin) y caracte- rizacin de ciertos acuferos y un conjunto importante de estudios puntuales en diversas zonas del pas (Ver Mapa 8), pero todava se carece de estudios suficientemente detallados que permitan obtener una informacin con- fiable sobre la disponibilidad de agua subte- rrnea en el pas.
En trminos muy generales, se ha estimado que la recarga por precipitacin es de unos 2,000 millones m 3 / ao (Sorto, 1989; Michael y otros, 1998; Duarte, 1998). Sin embargo, es ne- cesario realizar estudios hidrogeolgicos para llegar a determinar con mayor precisin esa cantidad, adems de determinar la influencia que tienen los flujos de retorno de la escorren- ta superficial en la recarga total.
El esfuerzo ms importante en tal sentido busca elaborar un mapa hidrogeolgico de El Salvador. Aunque este proceso - auspiciado por la cooperacin Suiza (COSUDE) y coor- dinado por el Departamento de Hidrogeolo- ga de ANDA - recin inicia, resulta relevante porque busca identificar en todo el pas las distintas unidades hidrogeolgicas y la de- terminacin de los comportamientos de los flujos de agua subterrnea. La mayor parte de la informacin hidrogeolgica obtenida de estudios parciales - se concentra en la zona sur-occidental del pas, donde se localizan las principales zonas urbanas e industriales.
Ello permitir avanzar hacia el conocimiento y manejo del recurso hdrico subterrneo con Mapa 8: Estudios hidrogeolgicos realizados y recopilados por ANDA a nivel nacional, 2000
La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
29 que cuenta el pas y ser clave tambin para la determinacin del balance hdrico.
Al t er ac i n del c i c l o hi dr ol gi c o y sobr e- ex pl ot ac i n de ac uf eros
La precipitacin pluvial es la principal fuente de agua con que cuenta el pas. Por ello, el mantenimiento de las condiciones que garan- ticen su regulacin y aprovechamiento es fundamental, especialmente frente a la cre- ciente demanda de agua para consumo do- mstico, riego, produccin industrial o gene- racin hidroelctrica. En las condiciones de regulacin del agua superficial y en la recarga hacia zonas acuferas incide la manera como se utiliza el territorio, aprecindose en gene- ral impactos persistentes y acumulativos de degradacin, que aumentan la vulnerabilidad en las cuencas hidrogrficas.
Los impactos de la mala gestin de la tierra, las inadecuadas prcticas agrcolas, el pasto- reo excesivo, conjugado con la deforestacin, la inadecuada ubicacin de los centros urba- nos y los problemas de contaminacin, se manifiestan en las partes bajas de las cuencas complicando las condiciones de fragilidad, vulnerabilidad social y ambiental de las zonas costeras (USAID, 1999). La mayor parte de la poblacin salvadorea est concentrndose en la Regin Metropolitana de San Salvador y ciudades como San Miguel, Sonsonate y San- ta Ana. Como resultado aumenta la demanda de agua, a la vez que disminuye la disponibi- lidad local del recurso, por el impacto mismo de la urbanizacin que conlleva deforesta- cin, reduccin de recarga acufera (las prin- cipales zonas urbanas estn asentadas sobre importantes reas de acuferos) y contamina- cin. Esta dinmica es particularmente evi- dente en caso de la Regin Metropolitana de Mapa 9: Tendencias territoriales en la Regin Metropolitana de San Salvador
Area Urb ana 1970 's Caf Bosques Nat ura les Areas Ur ban as Uso de l Sue lo (1 990' s) Areas A grc ola s RMS S Zaragoza Quezaltepeque Lago de Coatepeque Lourdes Santa Tecla San Ma rt n Lago de Il opango Expansin Pre vi sible (hab ita cional e industrial) a median o p lazo. Expansin Industria l Actual Expansi n Hab ita cional Actual " " " " " " " "" " " < < < < < ; ; ; ; ; ; ; ; Fuent e: SIG-PRISMA basado en AID, BID y DGEA. Digitalizado por Mc Gill Univ ers it y, BID y DGEA. N E W S 0 5 10 K il ometros
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30 San Salvador. Como muestra el Mapa 9, las escasas zonas bos- cosas y las reas cafetaleras cer- canas a San Salvador enfrentan procesos de deforestacin, im- pulsados por la conjugacin del patrn de asentamiento de la poblacin, el patrn de crecimiento de la economa (que est transformando el uso actual del suelo agrcola), y por la persistencia de la pobreza rural que refuerza la tendencia migratoria interna.
Con esta dinmica, San Salva- dor depende cada vez ms de la disponibilidad de agua de otras regiones, incluso de aquellas de flujo superficial, tal como ocu- rre con el proyecto Ro Lempa, ubicado en el departamento de Chalatenango, del cual extrae un tercio del agua que abastece al AMSS (Fi- gura 1). El acufero de San Salvador tiene una extraccin constante de agua y existen evi- dencias de una reduccin sistemtica de las zonas de recarga del acufero, especialmente provocadas por el descontrolado crecimiento urbano en las laderas del sector este del Vol- cn de San Salvador.
Estudios como el PLAMDARH y Coto Sala- manca (1994), estimaron un descenso sistem- tico del nivel fretico del acufero, calculado aproximadamente en 1 m/ ao, indicando que de seguir con la extraccin usual y el deteri o- ro de las zonas de recarga, en un par de aos se estara utilizando agua del volumen del almacenamiento del acufero, cuya disminu- cin tiene efectos irreversibles, ya que la de- secacin de los poros tiene como posterior consecuencia la compactacin de los mismos. Si desciende el nivel fretico puede cambiar el gradiente hidrulico respecto al Ro Acelhua- te y este podra aportar agua contaminada hacia el acufero, lo cual traera consecuencias severas.
Otro caso donde una excesiva extraccin oca- sionara problemas es en el acufero de Gulu- chapa (al oeste del Lago de Ilopango), donde existe un campo de pozos que abastece los municipios de Ilopango, Santo Toms, San- tiago Texacuangos y San Marcos.
La extraccin promedio de 300 litros por se- gundo, corresponde con el rendimiento segu- ro del acufero (Duarte, 1998), pero ms all de esa extraccin pueden darse problemas serios de induccin de agua del Lago de Ilo- pango hacia el acufero, lo que modificara la calidad del agua subterrnea de la zona, ya que el agua del lago presenta altas concentra- ciones de arsnico y boro, sustancias no aptas para el consumo humano (Recuadro 3). Figura 1: Expansin de proyectos de agua para la RMSS
Explotacin de acuferos locales en los 70s Uso de aguas superfici ales del norte del pas en los 90s Explotacin de acuferos al norte de la RMSS en los 80s La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
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Recuadro 3: Estudio Hidrogeolgico del Acufero de Guluchapa
El acufero de Guluchapa se encuentra dentro de la cuenca del ro del mismo nombre, a 12 km al este de San Salvador. Su extensin es de unos 25 km 2 . El acufero es de tipo semiconfi- nado, presentando valores de coeficiente de almacenamiento entre 10 -3 a 10 -4 y valores de transmisividad que oscilan entre 1,000 a 1,900 m 2 /da. El efecto de semiconfinamiento es pro- ducido por una capa de material fino y compac- to (toba ltica), cuyo espesor es de aproxima- damente 15 m. El estudio determin el comportamiento del sis- tema de flujo del agua subterrnea, tanto en su condicin natural como en la condicin de bombeo. Se encontr que el sistema de flujo del agua subterrnea se orienta de oeste a es- te, teniendo como zonas de descarga el Lago de Ilopango por medio de flujo subterrneo, y los ros a travs de flujo base. Tambin se en- contr que existen dos tipos de recarga al acu- fero: la recarga por precipitacin que se infiltra, calculada en 20,500 m 3 /da; y la recarga por percolacin vertical de los ros, por la existencia de conexin hidrulica ro-acufero, determina- da en 6,000 m 3 /da. El flujo subterrneo disponible del acufero se determin en 22,300 m 3 /da. Si la extraccin de agua supera este caudal, se puede producir la induccin de agua del Lago de Ilopango hacia el acufero, con repercusiones serias para la calidad del agua subterrnea, por las altas concentraciones de arsnico y boro que presenta el agua del lago. El aumento de la explotacin del agua del acufero tambin puede causar un cambio en el gradiente hidru- lico entre el nivel de los ros de la zona y el acufero, produciendo que los ros recarguen directamente a ste lti- mo, teniendo como problema principal la contaminacin del agua subterrnea debido a que uno de los ros de la zona sirve como receptor de una serie de vertidos provenientes de la zona industrial aledaa. Los anlisis qumicos realizados en muestras de agua subterrnea y superficial, reflejan que son de un mismo ti- po, bicarbonatas clcico-magnsicas, las cuales corresponden a aguas jvenes y con poca evolucin qumica, como consecuencia de la pequea extensin de la cuenca (31.78 km 2 ), lo cual se traduce en un corto tiempo de residencia, y por lo tanto susceptible a una rpida contaminacin. Fuente: Duarte (1998).
En contraste con las tendencias anteriores, re- cientemente se ha encontrado que en varias zonas del territorio se estn experimentado procesos importantes, aunque insuficientes, de regeneracin natural de cobertura vegetal (Ver Mapa 10).
Los efectos positivos de la vegetacin en la regulacin de los flujos superficiales de agua y los procesos de infiltracin podran contri- buir al aumento de la recarga a los acuferos y aumentar el tiempo de permanencia de los flujos superficiales de agua en poca de llu- via. Sin embargo, es necesario conocer los principales factores que explican esos proce- sos de regeneracin natural y los esquemas de gestin que pueden garantizar el manejo y mantenimiento a largo plazo de esa regenera- cin natural, sobre todo, porque representan una oportunidad para avanzar hacia la soste- nibilidad de una serie de servicios ambienta- les, principalmente, los vinculados al agua y que son crticos para el desarrollo del pas.
455 447 441
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32 Manej o de c uenc as, ac c i ones l oc al es y gest i n t er r it or i al
Ms all de los procesos de regeneracin na- tural en su mayor parte no intencionales para garantizar la disponibilidad de agua es fundamental avanzar hacia esquemas de uso del suelo en El Salvador que mejoren sustan- cialmente la regulacin de las aguas superfi- ciales y la recarga acufera.
Resultan relevantes en tal sentido acciones e iniciativas en distintos niveles, que van desde acciones territoriales locales para el manejo de laderas y microcuencas, pasando por las propuestas de planes maestros para el manejo de cuencas, hasta un renovado inters por formular una poltica nacional de ordena- miento territorial.
Las propuestas y planes maestros para el ma- nejo de cuencas recobraron un impulso im- portante despus del Huracn Mitch, sobre todo en los casos de los ros Grande de San Miguel, Paz, Jiboa y la parte trinacional de la zona alta de la cuenca del Ro Lempa (Ver Tabla 15). Las orientaciones ms recientes de la estrategia del Ministerio de Agricultura pa- ra el sector agropecuario tambin han tratado de reincorporar la necesidad de avanzar hacia la ordenacin de cuencas hidrogrficas (CE- DEX, 2000).
Las acciones y propuestas mencionadas deno- tan un reconocimiento importante de la vin- Mapa 10: El Salvador: Mapa de vegetacin de ecosistemas terrestres y acuticos (2000)
La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
33 culacin entre procesos productivos y de ma- nejo de recursos naturales, sobre todo agua y suelo. Adems de los avances en la integra- cin de objetivos diversos (como los produc- tivos y de conservacin), existe un reconoci- miento importante de abarcar territorios ms amplios que tienden a reconocer la cuenca como unidad de gestin. 11
11 Aunque los planes de manejo de cuencas representan un intento de avanzar hacia una gestin ms integral del territo-
En contraste con las propuestas macro para el ordenamiento de cuencas, existen acciones territoriales locales (sobre todo a nivel de subcuencas y microcuencas), que desde la l-
rio, por lo general parten de diagnsticos biofsicos y socia- les separados, sin abordar suficientemente la dinmica de relaciones que explique el funcionamiento en la cuenca co- mo un sistema integrado, en donde los actores sociales construyen relaciones dentro y fuera de la cuenca, y a partir de su forma de uso y acceso a los recursos van definiendo sus vinculaciones con un territorio determinado. Tabla 15: Proyectos propuestos para el manejo de cuencas nacionales y compartidas.
Nombre del proyecto Zona de influencia Componentes Resultados Esperados Plan Maestro Desarrollo Agrcola Integrado de la Cuenca del Ro Jiboa en la Repblica de El Salvador (1997). Cuenca del Ro Jiboa. Exten- sin: 606.59 km 2 .
Plan de Manejo de Cuenca. Plan de Desarrollo Agrcola. Plan de Mejoramiento de Orga- nizaciones Campesinas y de Servicio de Apoyo. Desarrollo de una agricultura capaz de abastecer de alimentos al AMSS, elevando la productividad agrcola de la zona, y mejorando la calidad de vida de los habitantes, el medio ambiente social y el uso ra- cional de los recursos naturales. Control Integral de Crecida en el Ro Grande San Miguel en la Repblica de El Salva- dor (1998). Cuenca del Ro Grande de San Miguel en la Regin Oriental (2,247 km 2 )
Mejoramiento del ro desde la desembocadura hasta el Puen- te Urbina. Almacenamiento de aguas de inundacin en Laguna de Ol o- mega. Manejo de planicies en reas inundables, incluyendo regul a- cin de uso del suelo, preven- cin de inundaciones, pronsti- co / advertencia de inundacio- nes y educacin a residentes. Manejo de Cuencas incluyendo control de sedimentacin y es- correnta de tormentas. Reduccin del dao por inundacin y el impulso del desarrollo de la regin.
Adems, lograr un manejo de las planicies inundables, lo cual incluye la regulacin del uso de suelos, sistema de pronstico/advertencia de inundaciones y educar a los residentes de las reas propensas a inundaciones. Control de Inundaciones en el Ro Paz (1997). Cuenca del Ro Paz.
Area total de la cuenca: 2,590 km 2 . Area que corresponde a El Salvador: 854.7 km 2 . Programa Produccin Agrope- cuaria. Programa Administracin Agr- cola. Programa Mejoramiento de Tcnicas Productivas. Programa Mejoramiento de En- torno Ambiental. Programa Mejoramiento de In- fraestructura de Riego y Drena- je. Incremento de la productividad me- diante la implementacin de tcni- cas agrcolas y el incremento del nivel tcnico de la administracin agrcola, adems de la reduccin de las prdidas derivadas de las inundaciones en la ribera oriental del Ro Paz por medio de su control y el fomento de la productividad agropecuaria. Programa Trinacional de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Ro Lempa (2000).
Regin compartida por El Salvador, Honduras y Guatemala (3,358 km 2 ). Manejo de recursos naturales. Vulnerabilidad y prevencin de desastres naturales. Apoyo a la integracin regional. Promocin del desarrollo econmi- co y social de poblacin asentada en la cuenca alta del Lempa, me- diante el manejo y aprovechamien- to sostenible de los recursos natu- rales. Fuente: Elaborado con base en documentos de proyectos.
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34 gica de produccin agropecuaria, tienden a incorporar objetivos de regulacin del agua (y conservacin de suelos) como objetivos estra- tgicos y fundamentales en los procesos de adopcin tecnolgica, sean estos de agricultu- ra sostenible, de agroforestera, e incluso de reforestacin.
Proyectos como PAES y CENTA- FAO/ Laderas, tienen un mbito geogrfico de ejecucin muy especfico y pretenden ex- tenderse a otros territorios del pas, bajo la ptica de una acumulacin y seguimiento ins- titucional que involucra entidades del gobier- no, productores agrcolas y comunidades.
Un elemento importante es la tendencia de pasar del uso de incentivos al reconocimiento y valoracin de la produccin de servicios ambientales, ya sea mediante agricultura sos- tenible u otras opciones tecnolgicas (Ver Ta- bla 16).
As, PAES sistematiza informacin socio- econmica como insumo a una eventual pro- puesta de pago por servicios ambientales; II- CA-LADERAS incluye entre los resultados esperados de su segunda fase una mayor va- loracin de los servicios ambientales prove- nientes de las laderas; PASOLAC incluye el tema pago por servicios ambientales entre los resultados de trabajo para la planificacin de su tercera fase; en tanto PROCHALATE, faci- lit un proceso participativo que deriv en el Plan de Departamental de Manejo Ambiental del Departamento de Chalatenango (PADE- MA).
La propuesta PADEMA fue retomada en la construccin del Plan de Nacin, impulsado por la Comisin Nacional de Desarrollo. Las Acciones Iniciales del Plan de Nacin, identi- fican as a Chalatenango como zona produc- tora de servicios ambientales vinculados con el recurso hdrico.
La proteccin de este recurso est tambin presente en la propuesta para la gestin del Golfo de Fonseca y de la zona oriental con el manejo en zonas de laderas al norte de La Unin y Morazn; y en el enfoque de ecotu- rismo en la zona de los volcanes del occidente del pas (Comisin Nacional de Desarrollo, 1999; Comisin Nacional de Desarrollo, 2000).
En conjunto, estos proyectos han intentado visibilizar los servicios ambientales a nivel local, y plantean la necesidad de arreglos ins- titucionales para la gestin local de recursos naturales, incluyendo los recursos hdricos.
Las acciones a nivel de subcuencas y micro- cuencas, revelan dinmicas importantes de desarrollo organizativo, que enfatizan arre- glos y formas asociativas locales. Sin embar- go, estos procesos organizativos tambin es- tn apuntando la necesidad de contar con en- tornos y arreglos institucionales ms all de los mbitos de influencia de los proyectos.
En otras palabras, ms all de los arreglos y condiciones institucionales locales, se requie- re de espacios para establecer nuevas relacio- nes e interacciones con el plano macro- institucional, lo que supone articular una efi- caz poltica de gestin territorial que vincule distintos mbitos de poltica como la poltica agropecuaria la cual debe incorporar ms estratgicamente objetivos ambientales y de desarrollo rural los esfuerzos de descentra- lizacin y desarrollo local, las polticas para la gestin del recurso hdrico y otros recursos naturales, as como la gestin de riesgos y el ordenamiento territorial que despus de los terremotos de principios del 2001, ha cobrada una inusitada relevancia en la agenda de mu- chos actores. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
35 Tabla 16: Proyectos que incorporan el reconocimiento de servicios ambientales en laderas Nombre de proyecto, perodo de ejecucin y fuen- te de financiamiento Zona de influencia Componentes Incentivos empleados Resultados Agricultura Sostenible en Zo- nas de Laderas (CENTA-FAO- LADERAS) Fase I: 1994-1999 Fase II: 1999- Gobierno de los Pases Bajos, a travs de FAO. Co-ejecutado por CENTA 11 microcuen- cas en los de- partamentos de Cabaas, norte de Usulutn y Morazn, para la segunda fase, incluye 30 mi- crocuencas ms. Prcticas de uso y mane- jo de la tierra; diversifica- cin agrcola; fortaleci- miento y organizacin de tcnicos y productores. Financiamiento de parcelas de inves- tigacin, valida- cin y demostra- cin. Reforzamiento del CENTA en metodol oga de planificacin participativa para le uso y manejo de suelos y agua a nivel de micro cuenca; capacitacin de extensionistas. Programa Ambiental de El Salvador (PAES) 1997-2002 BID (Prstamo por US$ 30 millones). Zona alta de la cuenca del Ro Lempa: 54, 000 Ha (25% del territorio naci o- nal). Agroforestera y conser- vacin de suelos; monito- reo de recursos hdricos y reas protegidas. US$ 10 mill ones son destinados al empleo de incen- tivos: 60% en concepto de i n- sumos y 40% en concepto de ma- no de obra. A finales del ao 99 se contaba con unas 2,000 Ha tratadas. In- tegracin con otras instituciones para la generacin y sistemati- zacin de informacin. Desarrollo institucional para la produccin agrcola sostenible en las laderas centroamerica- nas (IICA-HOLANDA- LADERAS) Fase I: 1995-98 Fase II: 1998-2002 IICA y Embajada Real de los Pases Bajos El proyecto est enfocado en las laderas cen- troamericanas. Seminarios regionales; talleres de experiencias sobre agricultura sosteni- ble; capacitacin nivel local y nacional; asisten- cia tcnica en coordina- cin institucional; proyec- to piloto de zonificacin agroecolgica; y disemi- nacin de informacin. Asistencia tcnica y capacitacin. A nivel nacional: puesta en marcha de instan- cias de coordinacin, cooperacin y consulta; comits de desarrollo sostenible en Jocoro y Nueva Concepcin; y una mayor valoracin de lose servicios am- bientales de las lade- ras. Programa de Agricultura Sos- tenible en Laderas de Amrica Central (PASOLAC) Fase I: 1994-96 Fase II: 1997-99 Fase III: 2000-03 Agencia Suiza para el Desarro- llo y la Cooperacin, Organiza- cin Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Zonas de lade- ras en Nicara- gua, El Salvador y Honduras. Investigacin; transferen- cia de tecnologa; capaci- tacin a tcnicos y pro- motores; y coordinacin institucional. En la Fase II: validacin de tecnolo- gas y cultivos; metodolo- gas participativas de extensin; pago por ser- vicios ambientales; com- petitividad; fortalecimiento institucional; y gestin participativa del progra- ma. El programa es implementado a travs de finan- ciamiento otorga- do a diversas coejecutoras tanto ONGs como gu- bernamentales. Consolidacin de espa- cios de trans ferencia y difusin de experien- cias. Incremento de capacidades tcnicas y metodolgicas. Valida- cin de ms metodolo- gas de manejo de suelos y agua. Sistematizacin de estudios de adopcin y guas de tcnicas de manejo sostenible. Programa de desarrollo rural en el departamento de Chal a- tenango (PROCHALATE) 1994-96 1997-2000 Unin Europea (Donacin y FIDA, prstamo) Departamento de Chalatenan- go. Programa ambiental de- partamental; gnero en desarrollo; infraestructura; y agricultura sostenible. Financiamiento para actividades de agricultura sostenible, micro riego, organiza- cin campesina, comercial izacin, capacitacin en gnero a travs de las coejecuto- ras en 1998-99. Contribuy al surgi- miento del Comit Am- biental de Chalatenan- go (CACH) y del Plan Departamental de Ma- nejo Ambiental (PA- DEMA) y a la visualiza- cin de Chalatenango como zona productora de servicios ambienta- les. Fuente: Elaboracin de PRISMA en base a documentos de proyectos.
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36 En ese contexto, es fundamental avanzar hacia enfoques y esquemas de gestin del te- rritorio que permitan avanzar simultnea- mente hacia varios objetivos. Fundamental- mente, se trata de reducir los grandes des- equilibrios territoriales, proteger y recuperar los recursos naturales, en un esquema que po- tencie los intentos de gestin territorial que ya se estn dando en diversas partes del territo- rio a partir de preocupaciones ambientales, sociales y econmicas. Visto as, el ordena- miento territorial se convierte en un proceso y en un instrumento poderoso para negociar acuerdos que permitiran avanzar de manera participativa hacia una estrategia de desarro- llo que permita superar la degradacin am- biental y la marginacin territorial, social y econmica. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
37 El marco institucional para la gestin del agua El marco institucional para la gestin del agua
El Salvador cuenta con un conjunto de leyes y mandatos institucionales para la gestin del agua (Ver Recuadro 4). 12 Sin embargo, la normativa existente carece de coherencia y armona. Segn el BID (1998), en El Salvador no existe ningn ente con responsabilidad pa- ra el manejo integrado del recurso hdrico, y lo que se observa es un uso fragmentado sectorial y no sostenible.
Las comunidades, los municipios y los gran- des usuarios de agua (ANDA, CEL, y MAG) compiten por el uso y propiedad del agua, y en muchas localidades esta competencia se ha convertido en fuente de conflicto social. Adems, no existe una estructura normativa institucional adecuada para administrar el agua con criterios de sostenibilidad.
Las leyes de creacin de los principales usua- rios del agua definen atribuciones en aspectos operativos y normativos sobre el agua, sin embargo, en general presentan claros vacos, contradicciones y traslapes de jurisdiccin.
El BID seala que los problemas de uso del recurso hdrico pueden atribuirse a la ausen- cia de un marco normativo racional; a la debi- lidad y dispersin institucional; y a la falta casi total de informacin cuantitativa y cuali- tativa sobre el recurso, sealando que el mar- co institucional para el manejo integrado del agua es una condicin necesaria para facilitar el funcionamiento de esquemas de organiza-
12 Una breve recopilacin plasmada en el documento Regu- lacin Normativa Relevante sobre el Agua en el Ordenamiento Jurdico Salvadoreo realizada por la Red de Agua y Saneamiento y por la Red de Desarrollo Local, encontr vigentes al menos 4 cdigos, 13 leyes, 8 reglamentos y varios decretos ejecutivos que constituyen un amplio marco jurdico para la gestin hdrica del pas. cin subsectorial que dependen y compiten por el uso del mismo recurso.
La privatizacin de las empresas de electrici- dad en El Salvador, por ejemplo, impone un carcter de urgencia a la definicin de las formas de asignacin de derechos de uso de agua, ya que dentro de la ley que gobierna el sector elctrico ste es un tema central y pue- de ser conflictivo si se trata en forma aislada de los otros sectores.
El no tener un marco adecuado para el mane- jo del recurso debilita los procesos de refor- ma. Para la participacin del sector privado, por ejemplo, se requieren reglas de juego cla- ras en cuanto a derechos y obligaciones de uso de agua para evitar y/ o solucionar con- flictos y poder hacer planificaciones de inver- sin a largo plazo (BID, 1998). La reforma planteada para el subsector agua potable y saneamiento enfrentara las mismas restric- ciones.
I nt ent os de c oor di nac i n i nst i t uc i onal para l a gest i n de rec ursos hdr i c os
El entramado institucional para la gestin del agua ha sido objeto de intentos de reforma. Desde los setenta se vio la necesidad de crear un organismo responsable de definir los li- neamientos de poltica para el aprovecha- miento del recurso hdrico, coordinar la in- vestigacin, el uso, el manejo y la conserva- cin, as como dictaminar sobre los aspectos fiscales del aprovechamiento y de las medi- das necesarias para fomentar su conservacin y controlar la contaminacin (OEA, 1974).
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38 Recuadro 4: Legislacin relevante para la gestin del agua
La Constitucin Poltica declara de inters social la proteccin, restauracin, desarrollo y aprovechamiento de los recur- sos naturales. Entre los motivos de expropiacin por causa de utilidad pblica, establece el objetivo de aprovisiona- miento de agua. El Cdigo Municipal hace referencia a la competencia de los municipios para el incremento y proteccin de los recursos renovables y no renovables y le da atribuciones y jurisdiccin en su territorio a travs de las ordenanzas, i ncluyendo la gestin de los recursos naturales. El Cdigo Penal establece penas al que contamine, envenene, adultere o corrompiere de modo peligroso, los recursos hdricos. El Cdigo de Salud determina la norma de calidad del agua, el control de vertidos y las zonas de proteccin. Le otorga al Ministerio de Salud la atribucin para desarrollar programas de saneamiento ambiental, abastecimiento de agua po- table para comunidades, disposicin adecuada de excretas y aguas servidas, as como la eliminacin y control de con- taminacin del agua. La Ley de Riego y Avenamiento establece que las aguas superficiales y subterrneas son propiedad del Estado. Norma la extraccin de agua para riego, sin aclarar cmo se planifica, regula y adjudica el uso del agua para demandas com- petitivas entre agua potable y agua para riego, tanto para uso pblico como privado. La Ley Forestal declara de utilidad pblica la conservacin e incremento de los recursos forestales para la prevencin de la erosin, la proteccin de cuencas hidrogrficas y prohbe cortar, destruir, daar o arrancar rboles o arbustos de los bosques, tierras forestales y de las zonas protectoras del suelo, cualquiera que sea el rgimen de propiedad a que estn sujetos. Bajo la Ley de la Administracin de Acueductos y Alcantarillados, ANDA tiene la potestad de regular toda extraccin de agua en el pas, pero al mismo tiempo es el mayor usuario de ste recurso para consumo humano. Segn su Ley de Creacin, la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa tiene derechos sobre el uso del agua para generacin de energa, concebidos sin atencin a los derechos de otros usuarios conferidos por ley. En el Reglamento Interno del Organo Ejecutivo se establecen competencias para los ramos de Agricultura y de Obras Pblicas, para la generacin de mecanismos legales de proteccin, conservacin y uso racional del recurso hdrico, as como investigacin de condiciones geolgicas, hidrolgicas y sismolgicas del territorio nacional. El Ministerio de Agri- cultura se ha encargado de los aspectos normativos del agua como recurso natural, fundamentalmente con orientacin al riego y es responsable de administrar la red hidromtrica. El Ministerio de Obras Pblicas tiene a su cargo el desarro- llo de infraestructura de regulacin de caudales para control de inundaciones. La Ley sobre Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (1981) y su reglamento (derogado) es una especie de ley b- sica para poder legislar en detalle los diferentes usos del agua: consumo humano, riego, industriales, comerciales, hidroelctrica, pesca, usos comunes, etc. Esta ley mandaba al Ministerio de Planificacin a coordinar los estudios y desarrollar las polticas hdricas para todos los usos del recurso. Se cre la Oficina Especializada del Agua (OEDA) en el desaparecido Ministerio de Planificacin y luego reubicada en ANDA (ahora UEDA). El Reglamento sobre la Calidad del Agua, el Control de Vertidos y las Zonas de Proteccin (Decreto No. 50, 1987), tie- ne por objeto desarrollar los principios de la Ley de Gestin Integrada de Recursos Hdricos y su Reglamento, y se orienta a evitar, controlar o reducir la contaminacin del agua por vertidos domsticos, industriales o de cualquier ndo- le, estableciendo normas sobre depuracin y tratamiento de aguas y sus respectivas sanciones. La Ley de Creacin de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones incluye la funcin de asignar concesiones de agua para hidroelectricidad, sin tomar en cuenta los dems usuarios. La aplicacin de esta normativa est prcticamente suspendida, pero aade otro factor de confusin a la gestin del recurso. La Ley del Medio Ambiente otorga competencia en la prevencin y control de la contaminacin al Ministerio del Ambien- te y Recursos Naturales, junto al Ministerio de Salud Pblica. Segn la ley, para proteger el recurso hdrico debe pro- moverse el manejo integrado de cuencas hidrogrficas y la proteccin del medio costero-marino de toda clase de verti- dos y derrames. Corresponde al Ministerio del Ambiente elaborar y proponer a la Presidencia de la Repblica los re- glamentos necesarios para la gestin, uso, proteccin y manejo de las aguas y ecosistemas. Reglamento Especial de Aguas Residuales: tiene por objeto velar porque las aguas residuales no alteren la calidad de los medios receptores, para contribuir a la recuperacin, proteccin y aprovechamiento sostenibles del recurso hdrico respecto de los efectos de la contaminacin. Las disposiciones del reglamento sern aplicables en todo el territorio na- cional, independientemente de la procedencia y destino de las aguas residuales. Fuente: Ampliado sobre la base de Artiga y Rosa (1999). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
39 Comit Nacional Coordinador de los Recursos Hidrulicos, 1967 (CNCRH): Fue la primera iniciativa de establecer una instancia de coor- dinacin en el sector de recursos hdricos. El Director de la Direccin General de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y Ganadera presida este organismo y todos los involucrados en el sector agua estaban re- presentados. Durante los setenta, el Comit sufri diversas transformaciones, pero en ge- neral no logr desempear las funciones para las cuales fue creado, debido a que careci de poder decisorio y no dispuso de una secreta- ra tcnica que lo apoyara.
Propuesta en el Plan deManejo dela Cuenca del Ro Acelhuate (Land Resources Development Cen- tre, 1981): Este plan retom las recomenda- ciones hechas anteriormente por el Programa de las Naciones Unidas en 1972, en el sentido de mejorar el marco legal a travs de la crea- cin de un ente encargado de ordenar los usos del agua, la conservacin y la calidad del agua. Para ello, se requera un marco legal que estableciera un Consejo Nacional del Re- curso Agua (CONRA), con facultades para disear e implementar polticas y coordinar las acciones del resto de instituciones. CON- RA se propuso como la entidad responsable de controlar el uso del recurso hdrico, de conservar y mejorar la distribucin del agua, de reducir la contaminacin y adems de con- trolar la calidad.
Ley sobre Gestin Integrada de Recursos Hdricos (1981): En el marco del PLAMDARH, esta ley se decret con apenas seis artculos y el re- glamento correspondiente en marzo de 1982, asignndole al Ministerio de Planificacin la responsabilidad de preparar el Plan Nacional de Aprovechamiento Mltiple de los Recur- sos Hdricos, as como un proyecto de Ley General de Aguas, el cual fue presentado a finales de 1983 (Sandoval, 1999).
Oficina Especializada del Agua, 1981 (OEDA): En el marco de la Ley sobre Gestin Integrada de Recursos Hdricos se cre la Oficina Espe- cializada del Agua, sustituyendo las atribu- ciones del CNCRH. Si bien la OEDA logr avanzar en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y Aprovechamiento de los Re- cursos Hdricos y de una propuesta de Cdi- go de Aguas, no logr cubrir adecuadamente la coordinacin de las acciones entre las dis- tintas entidades usuarias o relacionadas con los diferentes usos del agua, debido a que no exista un nivel de autoridad necesario para intervenir. La OEDA que deba depender di- rectamente del Ministerio de Planificacin, fue confinada a la Direccin de Coordinacin Sectorial, despus a la Direccin de Proyectos y luego a la Direccin de Planificacin de di- cho Ministerio. Finalmente, por acuerdo mi- nisterial de (Ministerio de Planificacin), la OEDA pas a formar parte de ANDA, ubi- cndose bajo la Gerencia General. Aunque la OEDA recibi en ANDA apoyo suficiente pa- ra cumplir su mandato, su dependencia fren- te a una institucin que tiene funciones espe- cficas en el sector agua debilit su imagen de imparcialidad, indispensable para cumplir su mandato de coordinacin. La OEDA todava existe en ANDA, bajo el nombre de Unidad Especializada del Agua, pero ahora da apoyo logstico al CEPRHI.
Comit Ejecutivo Protector de los Recursos Hdri- cos, 1987 (CEPRHI): Conformado por repre- sentantes de los ministerios de Agricultura y Ganadera, Salud Pblica y Asistencia Social, Obras Pblicas e Interior, y adems, ANDA, este Comit funciona y efecta reuniones se- manales con el objeto de coordinar y asesorar lo relativo a la calidad del agua, el control de vertidos y las zonas de proteccin. Los objeti- vos de CEPRHI incluyen el establecimiento de zonas de proteccin contra la contamina- cin; mantener y corregir el control de verti-
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40 dos industriales, municipales y urbansticos; mantener y mejorar la calidad del agua de consumo humano; establecer coordinacin interinstitucional; realizar nuevas metas para mejorar los cuerpos hdricos; ordenamiento y registro de profesionales dedicados al diseo y control de sistemas de tratamiento de agua; y revisin y anlisis de la legislacin pertinen- te. El CEPRHI no cuenta con recursos pro- pios, ya que depende de los recursos de AN- DA a nivel tcnico y logstico para realizar sus actividades. Frente a esta diversidad de atribuciones, CEPRHI carece de la autoridad para coordinar las actividades de las institu- ciones usuarias de agua de manera que en la prctica no es capaz de controlar la cantidad de aguas utilizadas ni el tratamiento.
El i nt ent o de r ef orma desde l a dc ada de l os novent a
En diciembre de 1993 y bajo contrato de USAID, la firma Romero Pineda y Asocia- dos haba entregado un proyecto de Cdigo de Aguas, bajo el cual se creara la Secretara de Gestin Integrada de Recursos Hdricos adscrita a la Presidencia de la Repblica.
En 1995 se cre la Comisin Coordinadora de la Reforma Sectorial de los Recursos Hdricos (COSERHI), cuya responsabilidad consisti en planificar, coordinar y supervisar la ejecu- cin de los estudios para la reforma del sector de recursos hdricos. Su mandato estuvo cen- trado en analizar estudios tcnicos, jurdicos, organizacionales e institucionales para esta- blecer las medidas necesarias para mejorar la organizacin del sector de recursos hdricos. Bajo esta Comisin se cre tambin la Unidad Coordinadora de la Modernizacin (UCM) que present propuestas y dio seguimiento tcnico a los acuerdos de la Comisin. La UCM se ubic en ANDA. La COSERHI se desmembr y ANDA asumi el liderazgo del proceso de reforma del sector hdrico en coordinacin con la Secretara Tcnica de la Presidencia.
El Plan para la Modernizacin del Sector de Recursos Hdricos preparado por COSERHI- UCM en 1995 propona crear una institucin rectora del sector hdrico, una institucin re- guladora del subsector agua y saneamiento, una institucin para la conservacin de los recursos hdricos y la atencin del rea rural, as como conformar empresas operadoras y administradoras de sistemas de agua potable y saneamiento (COSERHI-UCM, 1995). Segn aquel Plan, la Comisin Nacional de Recursos Hdricos (CONRA), sera el ente rector con un Consejo Directivo integrado por el Ministro de Coordinacin (antes Ministerio de Planifi- cacin), el Ministro de Agricultura, el Minis- tro de Obras Pblicas y el Ministro de Hacienda. Por su parte, el Instituto Regulador de los Recursos Hdricos, tendra un Consejo con representacin del gobierno, de la empre- sa privada y de los usuarios.
Bajo contrato con ANDA, en agosto de 1996 la firma Rusconi-Valdz present otra propues- ta de Ley General de Aguas. Sin embargo, posteriormente ANDA contrat al consorcio Lypsa-Typsa para preparar una nueva pro- puesta en mayo de 1997 en la que se dio un giro importante a la orientacin de la refor- ma, enfatizando la necesidad de sentar las ba- ses institucionales para la entrada de la parti- cipacin privada en el sector hdrico, particu- larmente en la gestin de sistemas de agua potable y saneamiento. Con esa orientacin, se gener una nueva versin de propuestas de reforma sectorial que sirvieron de base pa- ra el prstamo por US$ 43.7 millones y dos cooperaciones tcnicas no reembolsables por US$ 3.9 millones, que fueron aprobadas por el BID en mayo de 1998 (Ver Recuadro 5). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
41 Recuadro 5: Componentes del Programa de Reforma del Sector Hdrico
Componente 1. Reestructuracin del sector de recursos hdricos (US$ 6.8 millones): (i) Asesora especializada para formular el marco regulat orio del sector; (ii) estudios prioritarios (balance hdrico, estudio del acufero de San Salvador, instrumentos econmicos de asignacin de derechos de uso) y un proyecto de participacin co- munitaria a nivel de cuenca piloto; (iii) apoyo a la organizacin institucional y funcionamiento del ente rector, y (iv) modernizacin del sistema de informacin hidrometeorolgica. Componente 2. Marco regulatorio del subsector de agua potable y saneamiento (US$ 4.2 millones): (i) Asesora especializada para formular marco regulatorio; (ii) estudios prioritarios (tarifas, polticas de subsidio y actualiza- cin de normas tcnicas); y (iii) establecimiento y puesta en marcha del ente regulador. Componente 3. Reforma empresarial (US$ 39.1 millones): El componente se divida en: (a) organizacin em- presarial (US $4.1 millones); y (b) inversiones complementarias (US$ 35 millones). La organizacin empresarial inclua: (i) conformacin de Unidad de Reforma Empresarial (URE), (ii) elaboracin del Plan de Reforma Em- presarial que definira la estructura operativa ptima del subsector de agua potable y saneamiento, y una estra- tegia para conformar, separar y/o transferir distintas Unidades Empresariales Operativas, bajo un programa de descentralizacin, desconcentracin y participacin del sector privado; y (iii) consultara especializada para es- tructurar esquemas de participacin del sector privado. Como inversiones complementarias se consideraban elegi bles: (i) inversiones bajo criterios de prioridad; (ii) rehabilitacin y regularizacin en sistemas en proceso de descentralizacin y/o desconcentracin; (iii) apoyo al manejo independiente de sistemas rurales por parte de las comunidades; (iv) apoyo a la conformacin y organizacin de empresas en aspectos de organizacin, entrena- miento, manejo comercial, legales, entre otros; y (v) apoyo a la capacitacin y readecuacin laboral. Condiciones para los desembolsos: El prstamo tena previstos dos tramos de desembolsos. Las condiciones previas a la elegibilidad del primer desembolso eran: i) presentar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de Creacin del Ente Rector de Recursos Hdricos; ii) presentar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley del Marco Regulat orio del Subsector Agua Potable y Alcantarillado, que creara la Agencia de Regulacin de Agua Potable y Alcantarillado (ARESA); iii) creacin de la Unidad de Reforma Empresarial (URE) bajo la Presi- dencia de ANDA; iv) seleccin de los servicios de una firma consultora para el Estudio de Reforma Empresarial, con base en los trmi nos de referencia previamente acordados con el Banco. Para el desembolso del resto de recursos, las condiciones de elegibilidad eran: i) entrada en vigencia de la Ley del Ente Rector y el marco regu- latorio para el sector hdrico; ii) entrada en vigencia de la Ley de ARESA y el marco regulatorio para el subsec- tor de agua potable y alcantarillado (incluye que ARESA se encuentre operando; la reglamentacin de la Ley ARESA y evidencia de que ha entrado en vigencia la ley que modi fica la Ley de Creacin de ANDA; aprobacin del reglamento de contratos de prestacin de servicios; implementacin de una nueva poltica y estructura tari - faria para el servicio de agua potable y alcantarillado; e implementacin de una poltica de subsidio y fomento para el subsector); y iii) evidencia de que se hubiesen publicado licitaciones para adj udicacin de sistemas de agua potable y alcantarillado bajo la modalidad de participacin del sector privado y presentacin de un Plan de Descentralizacin y Desconcentracin como resultado del estudio de Reforma Empresarial. Cooperacin Tcnica - Marco Regulatorio y Reforma Empresarial en el Subsector de Agua Potable y Sanea- miento: Esta Cooperacin Tcnica apoyara el establecimiento del marco regulatorio y normativo del subsector y la formulacin de actividades prioritarias para apoyar la reforma empresarial y promover la participacin del sector privado. Para ello se estructur en dos componentes: i) apoyo a la reforma empresarial, que inclua ase- sora a las entidades ejecutoras en temas de descentralizacin, privatizacin y reforma empresarial y la formu- lacin del Plan de Reforma Empresarial; ii) establecimiento del marco regulatorio del subsector agua potable y saneamiento, que incluye estudios prioritarios y asistencia tcnica al Ente Regulador (ARESA) que se creara con recursos del prstamo. Cooperacin Tcnica - Apoyo a Inversiones en Agua Potable y Saneamiento en el Medio Rural: a) Asistencia tcnica para promover la organizacin comunitaria con perspectiva de gnero; b) Dimensionar los costos de rehabilitar y/o expandir los sistemas en el rea rural, de acuerdo con el nivel deseado por la comunidad y su capacidad de pago; c) Seleccionar el modelo de administracin del sistema en conjunto con la comunidad; c) Capacitacin con enfoque de gnero a las comunidades participantes en manejo administrativo, operacin y mantenimiento, proteccin de fuentes de agua y educacin sanitaria; d) Monitoreo y seguimiento a los sistemas rurales de agua potable y saneamiento en aspectos tcnicos, operativos y de organizacin de los modelos de administracin. Fuente: BID (1998).
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42 Una vez aprobado el prstamo, se esperaba avanzar en la ratificacin y el cumplimiento de las condiciones para los desembolsos. Sin embargo, al trmino de la Administracin Caldern Sol (1994-1999) todava no se haba sometido a la Asamblea Legislativa ni el prs- tamo suscrito para su respectiva ratificacin, ni los anteproyectos de ley de creacin de la autoridad hdrica y del ente regulador, que formaban parte de la condicionalidad para el primer desembolso de recursos.
Con el cambio de gobierno en junio de 1999, se pospuso la presentacin de los anteproyec- tos de ley a la Asamblea Legislativa, y no fue sino hasta mayo del 2000, cuando el Ministe- rio de Hacienda someti el prstamo suscrito para su respectiva ratificacin en la Asamblea Legislativa. Sin embargo, hacia finales del 2000 el ejecutivo no someti los anteproyectos de ley de creacin de los entes (rector y regu- lador) a la Asamblea Legislativa, a pesar que para entonces ANDA ya tena preparadas cuatro propuestas de ley.
En efecto, ANDA decidi ir ms all de las condiciones contenidas en el prstamo del BID, que se refieren a la presentacin de los anteproyectos de ley para la creacin del ente rector y del ente regulador, y en su lugar pre- par los anteproyectos de Ley de Aguas y Ley del Subsector Agua Potable y Saneamiento, dentro de las cuales se crearan la Superin- tendencia de Recursos Hdricos (ente rector) y la Superintendencia de Agua Potable y Sa- neamiento (ente regulador).
Ambas superintendencias estaran adscritas al Ministerio de Economa y se planteaba que para el desarrollo de sus funciones (Ver Re- cuadro 6), ambas superintendencias podran movilizar recursos a travs del cobro de c- nones, derechos, cargos y subastas a cual- quier ttulo en el ejercicio de sus actividades. 13
De esa manera, el intento de reforma del sec- tor hdrico que se impulsa desde los noventa deriv en un paquete que inclua: un prsta- mo suscrito entre el Gobierno de El Salvador y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominado Programa de Reforma del Sector Hdrico y del Subsector Agua Potable y Sa- neamiento; dos cooperaciones tcnicas no reembolsables provenientes del BID (Progra- ma de Marco Regulatorio y Reforma Empre- sarial en el Subsector Agua Potable y Sanea- miento, y el Programa de Apoyo a Inversio- nes en Agua Potable y Saneamiento en el Me- dio Rural) que apoyan y complementan las acciones previstas en el prstamo suscrito; y cuatro anteproyectos de ley (General de Aguas, Subsector Agua Potable y Saneamien- to, Tarifas de Agua Potable y Alcantarillado, y Subsidios de Agua Potable y Alcantarilla- do).
Si bien el gobierno se aclar acerca de la orientacin y modelo a seguir para la reforma hdrica, paralelamente tambin ha existido un esfuerzo importante liderado por la Red de Agua y Saneamiento de El Salvador y la Red de Desarrollo Local, en el que se ha buscado aportar a la reforma del sector hdrico. 14 De
13 De manera ilustrativa, el BID ha estimado que para finan- ciar los costos operativos anuales del ente rector (unos 13.3 millones), un cargo sobre derechos de uso para agua potable, hidroelectricidad y riego en el rango de 0.01 a 0.02 por metro cbico, podra generar unos 27 millones anuales, sobre la base de los niveles de uso actual. Por su lado, los costos operativos del ente regulador (unos 13.6 millones) requeriran un cargo adicional de 0.07 por metro cbico facturado a las empresas operadoras (BID, 1998). 14 La Red de Agua y Saneamiento de El Salvador aglutina a ms de 30 instituciones (nacionales e internacionales) vinculadas a la prestacin de servicios de agua y saneamiento con acciones en el pas. Por su parte, la Red de Desarrollo Local, incluye organizaciones que centran su trabajo en la promocin y acompaamiento de procesos de desarrollo local y descentralizacin. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
43 esa manera, ambas redes impulsaron el Pro- grama de Promocin y Aporte al Proceso de Reforma del Sector Hdrico, financiado por AID a travs del Proyecto Agua. En el marco de ese programa, ambas redes resaltaron la necesidad de impulsar un proceso de reforma transparente, flexible y participativa, cuyo objetivo principal es el uso y proteccin ra- cional, eficiente y sostenible del recurso hdri- co y el acceso equitativo al mismo. Recuadro 6: Funciones de las Superintendencias de Recursos Hdricos y de Agua Potable y Saneamiento
La Superintendencia de Recursos Hdricos (autoridad de aguas ente rector) tendra las siguientes funciones: a) resolucin de las solicitudes de concesin de los derechos de uso de agua; b) mantener actualizado el balance hdrico del pas, y proyectar las demandas sobre el recurso para usos futuros; c) colaborar con las autoridades competentes en la aplicacin de los criterios ambientales para asegurar la sostenibilidad del recurso, en particular, su proteccin, la conservacin y recuperacin de fuentes y el control de uso y vertimientos; d) disear, construir y mantener una red bsica nacional hidrometeololgica, recopilar y procesar la informacin que ella genere y publicarla para su uso en el pas; e) disear, desarrollar y mantener el registro pblico de aguas; f) disear, desarrollar y mantener el catastro p- blico de aguas; g) resolver los conflictos que se presenten entre usuarios del recurso por derechos de agua a solicitud de las partes; h) promover la eficiencia en el uso del recurso; i) coordinar con las dems instituciones pblicas la co- rrecta ejecucin de las leyes y polticas sobre el agua; j) promover el manejo y gestin integrada del recurso, incluido el uso mltiple de las fuentes, y proponer las obras necesarias para mejorar su disponibilidad; k) apoyar a los usuarios en la organizacin de asociaciones para administrar los derechos de uso y a las comunidades en el establecimiento de organizaciones locales para colaborar en la administracin, monitoreo y vigilancia de los recursos hdricos; l) requerir informacin de los concesionarios para sus fines; m) establecer el rgimen de salarios de su personal; n) formular el reglamento de la Ley y someterlo al Presidente de la Repblica; o) dictar su propio reglamento interno; p) representar al pas ante organizaciones y eventos internacionales relacionados con el sector hdrico; q) realizar todos los actos, contratos y operaciones necesarias para cumplir con los fines que le manda la ley.
La Superintendencia de Agua Potable y Saneamiento (ente regulador) tendra las siguientes funciones: a) fiscalizar a los prestadores de servicios sanitarios y velar por el cumplimiento de las normas jurdicas, tcnicas y tarifarias de estos servicios; b) cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y normas tcnicas y dems disposiciones internas de El Salvador, as como los tratados, convenios y acuerdos internacionales sobre agua potable y saneamiento; c) pro- mover la universalizacin de los servicios de agua y saneamiento y procurar su ms alta calidad y menor costo posi- ble; d) adoptar las medidas necesarias para que los servicios de agua potable y saneamiento se brinden de forma efi- ciente, ininterrumpidamente, sin interferencias y sin discriminaciones; e) fiscalizar que se respeten los derechos de los usuarios y evitar que se afecten indebidamente sus intereses; f) resolver los conflictos en materia de interconexin que se susciten entre los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento a solicitud de cualquiera de las par- tes o de oficio, en su caso; g) aplicar sanciones y multas a los prestadores por incumplimiento de las normas estable- cidas y metas de los planes o programas de inversin; h) fijar las tarifas de acuerdo al sistema tarifario que se estable- ce en la Ley de Tarifas; i) velar por el estricto cumplimiento de las obligaciones establecidas en las concesiones de servicios pblicos sanitarios; j) asesorar o asistir al Gobierno Central y a los Gobiernos Municipales en materia de con- cesiones y/o explotaciones de servicios de agua potable y saneamiento; k) exigir a los prestadores de servicio la co- rrecta atencin a las peticiones y reclamos de los usuarios de los servicios de agua potable y saneamiento, con facul- tades para adoptar todas las medidas que sean necesarias para asegurar los servicios y los derechos de los usuarios; l) dictar regulaciones, en el mbito del agua potable, recoleccin y saneamiento de aguas servidas a las cuales debe- rn sujetarse los prestadores en aspectos de funcionamiento de los servicios, seguridad, calidad, medicin y factura- cin, control y uso, interrupcin y restablecimiento de la prestacin; n) resolver los conflictos que pueden suscitarse entre los prestadores y sus usuarios; ) prevenir en cuanto corresponda conductas ilegales, anticompetitivas, monop- licas o discriminatorias entre los participantes como operadores del sistema; o) otorgar concesiones para la prestacin de servicios de agua y saneamiento y, en su caso reconocer, renovar, modificar o declarar la caducidad de conformi- dad con la ley y el correspondiente reglamento; p) aprobar los traspasos de concesiones y dems operaciones que establece la ley; q) establecer tasas y dems sumas que debern pagar los prestadores de los sistemas de agua pota- ble y saneamiento y velar por su estricto cumplimiento; r) ejercer la representacin del Estado, por mandato del Poder Ejecutivo, en materia de prestacin de agua potable y saneamiento ante los organismos internacionales por medio del Superintendente o de la persona que este designe; s) emitir las regulaciones y aplicar y dictar (proponer) las normas de ndole tcnica necesarias para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento; t) las dems que de- termine la ley y sus reglamentos.
Fuente: Basado en borradores de Ley de Aguas y Ley del Subsector Agua Potable y Saneamiento.
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44 En ese contexto, el rol de ambas redes ha con- sistido en debatir y aportar al paquete de re- forma del sector hdrico, promoviendo el in- tercambio de experiencias de gestin de sis- temas de agua en el pas, sobre todo rurales; facilitando el apoyo y asesora de consultores, funcionarios y especialistas internacionales que han acompaado el anlisis y debate de la reforma; as como identificando y propo- niendo elementos claramente ausentes en el paquete de reforma liderada por ANDA y la Secretara Tcnica de la Presidencia.
La pr opuest a de Ley de Aguas: Rasgos pr i nci pal es
La Ley de Aguas preparada por ANDA es una adaptacin del Cdigo de Aguas de Chi- le, que est en vigencia desde 1981 en aquel pas. 15 El artculo 1 de la propuesta menciona que el objeto de la Ley es la regulacin del uso de todas las aguas de la Repblica, cua- lesquiera que sea su estado fsico o su presen- tacin natural dentro del territorio nacional (Manrquez, 2000). Segn la propuesta de Ley de Aguas, el mecanismo principal para la ges- tin eficiente del recurso hdrico es la asigna- cin de derechos de uso del agua, los cuales se concesionaran por un mnimo de 50 aos, tiempo durante el cual, el propietario podr usar y disponer libremente de dichos dere- chos. 16
15 De acuerdo a Dourojeanni y Jouravlev (1999), muchos pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en pro- ceso de impulsar cambios en las legislaciones y organiza- ciones orientadas a la gestin de los recursos hdricos. En los debates para avanzar en este proceso de reformas se nota un fuerte nfasis en la bsqueda de modelos a seguir. El Cdigo de Aguas de Chile de 1981 se ha convertido en uno de estos modelos. En algunos pases, los anteproyectos de leyes de aguas escogidos para ser debatidos han sido una copia casi fiel de este cdigo. Sin embargo en su difu- sin se menciona rara vez, si alguna, los problemas que su aplicacin ha provocado, como tampoco el amplio debate que existe en Chile sobre la necesidad de modificarlo. 16 Segn la propuesta de Ley, las concesiones de derechos de agua slo podrn ser revocadas por no utilizar el recurso,
El Abogado Jefe de la Direccin General de Aguas de Chile, opina que la propuesta de Ley de Aguas para El Salvador, al igual que el Cdigo de Aguas chileno, consagra el dere- cho real de carcter privado que recae sobre las aguas, segn lo cual, el dominio pblico de las mismas pierde toda importancia, ya que lo que prevalecera es el derecho de los particulares al agua (Jaeger, 2000). Segn Jae- ger, las implicaciones de este enfoque de la ley se refieren a que: el particular no podr ser privado de su derecho, salvo por expro- piacin y debiendo ser adecuadamente in- demnizado; el derecho del particular admite la no utilizacin del agua; el derecho puede ser transferido libremente por los particula- res; y el agua que se tiene derecho a utilizar puede ser destinada a cualquier uso.
En el mismo sentido, segn el Asesor Regio- nal Principal en Derecho de Aguas de CE- PAL/ ONU, la redaccin de varios artculos de la propuesta de Ley de Aguas pareciera dejar la inferencia de que estamos frente a un derecho real de naturaleza civil, cuando se habla de derechos de agua, lo que pudiera tener consecuencias importantes con respecto a la naturaleza y condiciones del derecho, por lo cual recomienda la conveniencia de que, por tratarse de un derecho sobre un bien p- blico, debe estar sujeto a condiciones enmar- cadas en el derecho administrativo, y no rele- garlo al derecho de cdigo civil (Solanes, 2000).
Bajo el enfoque de concesiones, la propuesta de ley prev la posibilidad de que haya ms de una solicitud de derechos de agua sobre
luego de cinco aos de haber sido otorgada, previa audien- cia al interesado, o por haber sido sancionado por cometer tres infracciones calificadas como muy graves en la Ley de Aguas, dentro de un lapso de dos aos. Asimismo, las con- cesiones podrn ser extinguidas sol amente por la renuncia del titular o por vencimiento del plazo para el que fueron otorgadas. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
45 una misma fuente y que sta fuere insuficien- te para satisfacer todas las solicitudes. En tal caso, la Superintendencia de Recursos Hdri- cos deber ordenar la apertura de un proceso de subasta pblica para resolver la adjudica- cin de los recursos hdricos requeridos. Para ello, la Superintendencia deber determinar el precio base de la subasta teniendo en cuenta los precios del mercado de derechos de agua, si existieren, en la zona hidrogrfica o hidro- geolgica correspondiente, de lo contrario, el precio base para la subasta ser cero. 17 Luego de haber realizado la asignacin inicial de de- rechos de agua y si legalmente se hubieren agotado los recursos hdricos (haber asignado el mximo de derechos posible), 18 se esperara que el mercado de derechos de agua pase a constituir el instrumento a partir del cual se avance hacia una asignacin del agua hacia aquellos usos que sean ms eficientes.
Diferentes expertos internacionales que han conocido y analizado el paquete de reforma del recurso hdrico del pas, han coincidido que la propuesta de Ley de Aguas debe con- templar de una manera ms integral la pro- blemtica del recurso, ms all de la asigna-
17 Como en toda subasta, se adjudicara la concesin de derechos de agua al interesado que presente la mayor oferta econmica. Para el caso de las subastas en rondas simult- neas y sucesivas, las concesiones seran adjudicadas a los postores que en la ltima ronda de la subasta de cada dere- cho solicitado presenten la mayor oferta econmica. 18 En este punto, la propuesta de Ley introduce el concepto de caudal ecolgico, el cual consiste en la reserva de agua que deber mantenerse en todo cauce natural de aguas su- perficiales, corrientes o detenidas, no agotado, en la canti- dad necesaria para permiti r la subsistencia de la vida animal y vegetal que le son naturalmente propias, incluyendo la necesaria para el mantenimiento de humedales y ecosiste- mas estuarinos. Si las concesiones de derechos de uso po- nen en peligro el caudal ecolgico, entonces procedera la declaracin de agotamiento de cauces (que pudiera hacerse a travs de la Superintendencia, de las organizaciones de usuarios de agua o de cualquier interesado) fundamentado en estudios tcnicos que demuestren estadsticamente la capacidad del cauce, la enumeracin de los derechos con- cedidos, y la imposibilidad de otorgar nuevos derechos per- manentes. cin y regulacin de las concesiones de los derechos de agua, y tomar en cuenta los as- pectos y preocupaciones sociales y ambienta- les que conlleva la gestin del recurso.
El rol de planificacin y formulacin de pol- ticas pblicas referidas a la gestin del agua es una ausencia marcada en la propuesta. Por l o dems, el modelo chileno para la gestin del agua, tal como lo advierten funcionarios y especialistas, se encuentra en pleno debate. El Recuadro 7 presenta algunos de los temas re- levantes en discusin en Chile, sobre los lmi- tes y restricciones derivados del Cdigo de Aguas.
La ref orma del subsec t or agua pot abl e y saneami ent o
La propuesta de reforma del subsector agua potable y saneamiento busca sentar las bases para la introduccin de concesiones de los servicios pblicos de agua potable y sanea- miento. 19 Para ello, se requiere de un marco institucional que permita y atraiga la partici- pacin privada al subsector, ya sea nacional o extranjera. 20 La propuesta de Ley Marco del Subsector Agua Potable y Saneamiento, junto con los componentes 2 y 3 del prstamo estn orientados sentar esas bases.
19 El borrador de Ley distingue dos regmenes de servicios de agua y saneamiento: Servicios prestados en condiciones de regularidad y calidad exigidas por las normas respectivas (stos seran predominantemente los urbanos); y servicios prestados en condiciones especiales, que cumpliendo con determinadas condiciones tcnicas (a definir en el Regla- mento), reciban dicha calificacin (stos seran los sistemas rurales). 20 Se espera que empresas internacionales especializadas en el subsector agua potable y saneamiento, estaran intere- sadas en los sistemas del Area Metropolitana de San Salva- dor y en algunas ciudades como Santa Ana, San Miguel, Apopa y Sonsonate, pero difcilmente en localidades peque- as. No se tiene informacin de la existencia de empresas privadas nacionales dedicadas al servicio de agua y sanea- miento, con excepcin de algunas empresas municipales que manejan sus propios sistemas (Moncada, 2000).
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46 Recuadro 7: Problemas relevantes de la gestin del agua en Chile
Irregularidad y falta de certeza de los derechos de agua por la existencia de una gran cantidad de usos reconocidos por la legislacin como derechos de plena validez y proteccin, as como de derechos constituidos antes de 1981; unos y otros adolecen de falencias en cuanto a su formalizacin pues no se especifican habitualmente en sus ttulos las caractersticas esenciales que exige la legislacin y, aunque la ley establece presunciones para establecer estas caractersticas esenci a- les, no ha habido minuciosidad en la creacin de las reglas jurdicas al respecto. Balances presumiblemente negativos en ciertas cuencas, entre los volmenes de agua comprometidos a travs de dere- chos de aguas constituidos y derechos de agua reconocidos y la disponibilidad fsica efectiva del recurso, situacin que puede dar lugar a serios conflictos y a dificultades en la gestin de los recursos hdricos. No implementacin del reglamento del Catastro Pblico de Aguas. Falta de mecanismos claros para la solucin de conflictos entre usuarios de distintos sectores originada en definiciones no adecuadas de los derechos, particularmente los no consuntivos, y en el hecho de que el Cdigo de Aguas no establ ece facultades apropiadas para resolver tales controversias. Ambigedad o falta de claridad en las normas relativas a la gestin de la calidad del agua, a la explotacin de las aguas subterrneas y al manejo de los cauces naturales que limitan las posibilidades de una gestin integrada. Limitaciones en cuanto a composicin, funciones y capacidades de organizaciones de usuarios como instancias de partici- pacin, y a su representatividad en el mbito ampliado de la cuenca lo que contribuye a una mala gestin por parte de tales organizaciones y limita las posibilidades de descentralizacin y desarrollo intersectorial. Desinters de los usuarios para participar en sus propias organizaciones as como para ampliar las funciones que stas vienen realizando y que se limitan, en la prctica, a repartir el agua entre los poseedores de derechos. Participacin desequilibrada de los usuarios en las juntas de vigilancia en las que la representatividad est dada por la magnitud de los derechos (una accin un voto) lo que lleva a una participacin desproporcionadamente alta de los usuarios no consuntivos afectando negativamente al voto de los usuarios consuntivos. Falta de mecanismos legales estables y adecuados para el financiamiento de las funciones que corresponden al Estado de acuerdo con la ley limitando las capacidades institucionales. Falta de informacin adecuada para apoyar las funciones que la ley asigna a la DGA, as como para optimizar sus funciones y las de otros organismos pblicos y privados involucrados en la gestin de los recursos hdricos y sistemas asociados. Centralizacin de las decisiones que afectan a la cuenca y limitaciones por consideraciones de presencia o de represen- tatividad local de los organismos del Estadoal desarrollo de esquemas de coordinacin interinstitucional a nivel regional para la gestin integrada de los recursos hdricos. Administracin de los recursos hdricos en secciones o tramos de los ros y no a nivel del sistema hidrolgico del que son parte, lo que implica excluir acciones que, por su naturaleza, afectan al conjunto del sistema. Interferencias potenciales entre disponibilidades de aguas subterrneas y superficial es como resultado de un manejo inde- pendiente de unas y otras, arriesgando el deterioro de las fuentes e induciendo a un mal aprovechamiento del potencial que podra brindar una utilizacin integrada de ambas fuentes. Imposibilidad o limitaciones para dar respuesta adecuada a los problemas relativos al control de crecidas e inundaciones y, en general, al manejo de cauces todo lo cual supone una fuerte interaccin entre los diferentes grupos de actores que se localizan espacialmente en diferentes sectores de la cuenca. Abordaje sectorial en las iniciativas de explotacin o transformacin de recursos naturales renovables que se interrelaci o- nan en el mbito de espacios determinados lo que lleva a desarrollar iniciativas que limitan la posibilidad de minimizar la expresin de fenmenos como la prdida de vegetacin y de biodiversidad, la prdida y degradacin del suelo, el transpor- te de sedimentos y el azolvamiento de cauces y embalses, el deterioro de aguas superficiales y subterrneas, y la degra- dacin de los recursos costeros. Evolucin eventualmente negativa de los balances hidrolgicos de determinadas cuencas en el largo plazo que puede dar lugar a situaciones deficitarias potenciales como consecuencia del crecimiento del consumo y de la disminucin de la dis- ponibilidad o produccin de agua por agotamiento de acuferos no renovables en plazos a escala humana o por cambios o variaciones cclicas negativas de largo plazo en el comportamiento del clima. Limitaciones de la red hidrometeorolgica existente para generar informacin oportuna y suficiente para el des arrollo de modelos hidrolgicos integrados que apoyen los procesos de gestin y la investigacin hidrolgica. Fuente: Brzovic (1998) citado en Dourojeanni y Jouravlev (1999). La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
47 En el caso de los sistemas a concesionar, si se hubiere postulado ms de una solicitud de concesin sobre un mismo sistema de agua potable y saneamiento, la Superintendencia adjudicara la concesin al postulante que, reuniendo los requisitos tcnicos y legales, ofrezca la menor tarifa, en relacin con los clculos que haga la Superintendencia para esa concesin. En el caso de los sistemas rura- les de agua y saneamiento, las municipalida- des, organizaciones comunitarias, organiza- ciones no-gubernamentales u otras (sistemas en condiciones especiales), podrn tener a su cargo la construccin, operacin y manteni- miento de los sistemas, requiriendo de una concesin, aunque, contrario a los sistemas urbanos, sin la obligacin de definir un terri- torio geogrfico especfico.
Tal como se refleja en el borrador de Ley Marco del Subsector, las atribuciones asigna- das a la Superintendencia de Agua Potable y Saneamiento, estn percibindose de una manera no realista, ya que se supone que la Superintendencia estara capacitada para lle- var a cabo una gran variedad y volumen de complejas tareas para ms de 260 sistemas de agua y alcantarillado urbanos, adems de los sistemas rurales; otorgar licencias, evaluar programas de operacin e inversin de los concesionarios; evaluar requerimientos tarifa- rios y fiscalizar las operaciones de los conce- sionarios.
Como stas, hay otras expectativas que se en- cuentran a lo largo de todo el borrador de an- teproyecto, particularmente en las normas transitorias, donde se establece que la Super- intendencia dispondr de seis meses, desde su entrada en funcionamiento, para dictar las resoluciones de concesin inicial (Gmez, 2000b).
Los borradores de Ley de Tarifas y de Subsi- dios complementan la reforma del subsector agua potable y saneamiento. En el caso de la Ley de Tarifas de Agua Potable y Alcantari- llado, la determinacin de tarifas para la pres- tacin de esos servicios en zonas urbanas, in- terurbanas y aquellos prestados en condicio- nes especiales, debern guiarse por los si- guientes principios:
Eficiencia econmica, de tal manera que las tari- fas constituyan un incentivo para que los prestadores incrementen sus niveles de efi- ciencia en la prestacin de los servicios e in- ducir a los usuarios a efectuar un uso racional de stos, de acuerdo a los costos eficientes asociados a su provisin;
Solidaridad: el sistema tarifario debe permitir que se establezca un esquema de subsidios destinado a que los usuarios que no poseen la capacidad de pago necesaria para cancelar las tarifas que se determinen de acuerdo a los principios anteriores, puedan tener acceso a un consumo bsico de subsistencia por los servicios de agua potable y alcantarillado; 21
Equidad, en el sentido de que las tarifas que paguen los usuarios deben estar de acuerdo al costo asociado a la prestacin del servicio que reciben y no ser posible establecer tari- fas diferenciadas a no ser que existan razones
21 El consumo bsico de subsistencia se ha estimado en 5 m 3 /mes. Con una tarifa bsica de 1.83/m 3 ANDA aplica un subsidio (equivalente al 50%) en el primer bloque de cons u- mo de agua, que es menor a 20 m 3 /mes. En el siguiente bloque de consumo (entre 20 y 40 m 3 /mes), el parmetro de sobrecargo a la tarifa es de 1.1, en tanto que el consumo mayor a los 40 m 3 /mes tiene un parmetro de sobrecargo de 2.75. Fuera del Area Metropolitana de San Salvador, la tarifa de agua tiene un parmetro de ajuste de 0.8 sobre la tarifa base. Con esta estructura tarifaria, ANDA financia los subs i- dios del primer bloque, as como los de las regiones fuera del AMSS, a partir de los sobrecargos aplicados. Sin embar- go, slo para que ANDA sea capaz de absorber sus costos, incluyendo el repago de sus deudas a 1998, la tarifa base estimada debera subir a ms de 3/m 3 (BID, 1998).
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48 de costo para ello, sin perjuicio del cumpli- miento del principio de solidaridad;
Autofinanciamiento: las tarifas deben permitir alcanzar el equilibrio econmico-financiero de los servicios en un horizonte de largo pla- zo. Deben ser los propios usuarios, los que mediante el pago por los servicios recibidos, permitan obtener los ingresos necesarios para alcanzar dicho equilibrio, sin perjuicio de los aportes externos que sea necesario materiali- zar a efectos de cumplir el principio de soli- daridad;
Simplicidad: las tarifas deber ser de fcil com- prensin y constituir seales de precio claras, tanto para prestadores como para usuarios.
En la determinacin de las tarifas, se calcula- ran separadamente las correspondientes al servicio de produccin y distribucin de agua potable, a la recoleccin, tratamiento y dispo- sicin final de aguas servidas. Un elemento importante en la determinacin de tarifas, consiste en que la Superintendencia podra introducir modificaciones a las frmulas tari- farias 22 obtenidas del proceso de fijacin de
22 En el caso de los servicios urbanos e interurbanos, la de- terminacin de las frmulas tarifarias y sus mecanismos de indexacin, se har sobre la base del costo medio de largo plazo, definido como el precio unitario que, aplicado a la de- manda proyectada dentro del horizonte de evaluacin, gene- ra los ingresos actualizados requeridos para cubrir los gastos anuales actualizados de explotacin y administracin efi cien- tes, los costos actualizados de inversin necesarios para la expansin ptima del servicio dentro del perodo correspon- diente, un monto actualizado asociado a la obtencin de una rentabilidad anual sobre los activos existentes en el servicio, valorados a su costo de reposicin optimizado, y una cuota, tambin actualizada, destinada a cubrir inversiones neces a- rias para reponer dichos activos ptimos exi stentes cuando completen su vida til. En el caso de los servicios prestados en condiciones especiales, la frmula tarifaria se determinar sobre la base del costo medio de largo plazo simplificado, es decir aquel precio unitario que aplicado a la demanda pro- yectada, genera los ingresos actualizados requeridos para cubrir el valor actualizado de los gastos anuales de explota- cin y administracin del servicio, y el valor actualizado de una cuota anual destinada a cubrir las inversiones neces a- rias para reponer equipamiento e infraestructura cuya vida
tarifas de un prestador, si ello se requiere pa- ra la implementacin de esquemas de subsi- dios, pero en ningn caso, la aplicacin de los subsidios podr afectar los ingresos que debe obtener el prestador para lograr su equilibrio econmico-financiero dentro del perodo de vigencia de las frmulas tarifarias (cinco aos).
En ese contexto, la propuesta de Ley de Sub- sidios est orientada a subsidiar nicamente el consumo bsico de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas, que favo- recera a usuarios de escasos recursos que no tienen la capacidad de pagar el monto total del servicio. Para ello, el borrador de Ley de- fine el esquema de subsidios al servicio, de acuerdo a los siguiente lineamientos: Slo podrn recibir los beneficios del subsidio aquellos usuarios que no tienen la capacidad de pago suficiente para financiar parte o la totalidad del costo de los servicios de agua potable y alcantarillado.
Slo se subsidiar el consumo bsico o de subsistencia que tengan los usuarios elegibles. Cualquiera sea el monto de beneficios que proporcione el esquema de subsidios a los usuarios, no podrn existir consumos gratui- tos. Se debern privilegiar aquellos esquemas en que la aplicacin del subsidio no distor- siona la tarifa econmica del servicio, obteni- da de acuerdo a la aplicacin de la Ley de Ta- rifas.
Con estos criterios los nuevos marcos legales para la gestin de los sistemas de agua pota- ble y saneamiento buscaran avanzar hacia la sostenibilidad financiera de cada sistema en s mismo. Los subsidios cruzados que pudieren haber se limitan a un mismo sistema. ANDA
til se complete dentro del horizonte de evaluacin, el cual no podr ser inferior a cinco aos. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
49 sera un operador ms en el esquema previs- to, quedando obligada a ser una empresa fi- nancieramente eficiente, al igual que el resto de operadores privados. En ese sentido, la es- trategia de descentralizacin o proyecto pilo- to que ha iniciado ANDA apunta en esa di- reccin. Una sntesis sobre los comentarios preparados por cuatro expertos internaciona- les sobre la reforma del subsector agua pota- ble y saneamiento, se presenta en el Recuadro 8.
Recuadro 8: Comentarios a la reforma del subsector agua potable y saneamiento de El Salvador
El sector agua potable y saneamiento de El Salvador atraviesa por una aguda crisis caracterizada por una baja co- bertura de los servicios, cuya frecuencia es intermitente y su calidad no siempre cumple con normas mnimas. Ade- ms las entidades que prestan el servicio son financieramente dbiles por cuanto las tarifas no cubren los costos de los servicios, lo cual les imposibilita generar los recursos para la oportuna expansin y su adecuada operacin. Ade- ms, no hay participacin de los usuarios y municipalidades en los procesos de decisin y gestin de los servicios. Sobre la base de la propuesta de Ley Marco del Subsector Agua Potable y Saneamiento, as como la orientacin en el manejo de tarifas y subsidios, se han planteado los siguientes comentarios: El anteproyecto de Ley no incluye la poltica de financiamiento de las inversiones, de tarifas y de subsidios que son elementos fundamentales para la reforma del sector: Esta ausencia es una vaco muy importante que compromete el xito de la reforma del subsector. Solamente teniendo en claro esta poltica se podrn definir los objetivos de desarrollo y metas a alcanzarse en el nivel nacional y local dentro de un plazo determinado (por ejemplo de cinco aos), as como la viabilidad de implementar las reformas institucionales que se propongan. A manera de ejemplo, si un objetivo de desarrollo es lograr la sostenibilidad de los servicios en el largo plazo, habra que considerar en el anteproyecto los mecanismos, incentivos o instrumentos que asegurarn a los proveedores de los servicios los recursos financieros para cubrir los gastos de funcionamiento, mantenimiento e inversiones de capital. A su vez, si el incremento en el acceso a los servicios de agua de la poblacin no servida fuese un objetivo de desarrollo, habra que considerar igualmente los mecanismos, incentivos o instrumentos para que esto ocurra. La poltica financiera as definida, permitira apoyar el cambio y reformas deseadas y no simplemente cont inuar con construcciones de obras. El marco institucional propuesto no es claro en lo referente a los roles del gobierno central y de los gobiernos locales: Segn la propuesta de Ley, las autoridades municipales no tendran ni voz ni voto en las decisiones de la Superin- tendencia, ni en la gestin de los servicios en sus respectivas localidades. De igual manera, el marco institucional no especifica claramente los roles del sector pblico y del sector privado en el desarrollo del sector. El anteproyecto debiera contemplar un amplio rango de opciones institucionales para la prestacin de los servicios: La opcin aplicable en cada caso sera seleccionada de acuerdo con condiciones mnimas a establecer, el inters de las municipalidades y el inters de los empresarios nacionales y extranjeros en proveer el servicio. Adems, el ante- proyecto no reconoce las limitaciones en la capacidad de gestin de los municipios pequeos y medianos que se podran beneficiar de las economas de escala y de recursos financieros, si se agruparan. Los problemas que carac- terizan al subsector aquejan particularmente a ANDA, por ello, es necesario que se discuta y aclare si la reforma pro- puesta estara resolviendo la problemtica del subsector o la problemtica de ANDA. El anteproyecto concentra las reformas del subsector principalmente en la creacin de un organismo de regulacin: Es necesario elaborar un programa realista de entrada en operaciones y desarrollo gradual de la Superintendencia (por ejemplo para los primeros dos aos). En esto, es necesario analizar la viabilidad de crear una Comisin Regula- dora constituida por tres personas representativas de varios sectores, en vez de la Superintendencia propuesta. Una de estas personas podra ser un representante propuesto por los municipios y nombrado por la Asamblea Legislativa. El anteproyecto no contempla claramente las reglas del juego que sern vlidas para el mbito rural: Posiblemente, lo ms importante a este mbito no est contemplado en el anteproyecto, y es lo referente a cmo lograr la sosteni- bilidad de los servicios?; cul es el arreglo institucional que se prev para el planeamiento y soporte tcnico?; cul sera el costo y cmo se financiara?; cules seran las alternativas de organizacin para la gestin de los servicios estableciendo las condiciones mnimas aceptables?; cmo y quin fijara las tarifas?; quin las aprobara?; cules seran los roles del gobierno central y local?; cules deberan ser esos roles, tomando en cuenta las implicaciones de capacidades requeridas, costos y oportunidades?; y cmo buscar soluciones tcnicas integrales para lograr ba- jar los costos de operacin de los sistemas rurales?. Fuente: Elaborado en base a Dianderas (2000).
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50 En resumen, plantean que el xito de la re- forma depender principalmente:
i) Del diseo e implementacin de una pol- tica financiera, de tarifas y de subsidios realista para la prestacin de los servicios que permitira definir los objetivos y me- tas alcanzables en un determinado pero- do;
ii) De la viabilidad del financiamiento de las instituciones del nivel central y local para que puedan cumplir satisfactoriamente las funciones que les sean asignadas;
iii) De la mayor participacin posible de los diferentes entes que han de tener un rol en el sector en las decisiones que se vayan tomando, incluyendo los usuarios de los servicios; y
iv) De la formulacin e implementacin de un plan realista de la reforma que como mnimo establezca acciones prioritarias, plazos, responsables, costos y financia- miento.
Finalmente, tambin se propone que el Go- bierno nombre un equipo de profesionales representativos de los diferentes entes que han de tener un rol en el sector para que lide- ren el proceso y hagan el seguimiento a la implementacin de un plan de reforma del subsector (Dianderas, 2000).
El proyec t o pi l ot o de desc ent ral i zac i n de si st emas de agua y saneami ent o
Como parte del proceso de reforma del sub- sector agua potable y saneamiento, ANDA ha ejecutado acciones piloto de descentralizacin que buscan transferir la gestin de sistemas de abastecimiento de agua potable. Los mo- delos promovidos para la gestin de sistemas incluyen la participacin de gobiernos locales, de la sociedad civil y del sector privado (Ver Tabla 17). 23
No obstante haberse iniciado este proceso de identificacin de modalidades y arreglos ins- titucionales para la gestin de los sistemas de agua potable y saneamiento actualmente ad- ministrados por ANDA, el marco institucio- nal propuesto para regular al subsector agua y saneamiento prcticamente ignora la exis- tencia de las modalidades promovidas por ANDA. Sin embargo, la propuesta de reforma del subsector agua potable y saneamiento (y del sector recursos hdricos) ha generado una dinmica y debate importantes en el pas. An- te las implicaciones derivadas de las refor- mas, diferentes actores han promovido estra- tegias de discusin y anlisis fuertemente vinculados con los actuales compromisos de brindar a la poblacin los servicios de abaste- cimiento de agua potable, tal es el caso de la Red de Agua y Saneamiento de El Salvador y la Red de Desarrollo Local.
Por su parte, la Corporacin de Municipali- dades de El Salvador (COMURES), plantea que la descentralizacin debe considerarse dentro de una estrategia y visin de largo plazo sobre la gestin de sistemas de agua potable, de los recursos hdricos y de lo am- biental, los cuales forman parte de los seis temas estratgicos que fueron aprobados du- rante el XVI congreso de las municipalidades.
Como lo plantea COMURES, la descentraliza- cin debe concebirse como un proceso gra- dual pero integral, donde adems de las res- tricciones vinculadas con la disponibilidad de
23 Las diferentes modalidades de gestin impulsadas por ANDA buscan conocer las bondades y restricci ones que enfrentaran distintos tipos de operadores bajo el eventual marco normativo del subsector, que forma parte de la refor- ma. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
51 recursos y capacidades, est la necesidad de reestructurar los marcos tradicionales de competencias, de poder y de ejercicio central- municipal. En ese marco, la reforma del sub- sector agua potable y saneamiento supone abrirse a la innovacin y a la necesidad de in- corporar aquellas iniciativas que parten de la realidad de cada municipalidad (RDL- RASES-ANDA-EHP-RTI-USAID, 2000).
Si bien hay un claro y generalizado conven- cimiento de que la reforma del sector hdrico y del subsector agua potable es necesaria y urgente, la orientacin y enfoque todava dis- tan mucho de estar suficientemente acorda- dos. Los temas de participacin privada en la provisin de servicios de agua potable y la descentralizacin parecieran ser enfoques to- dava encontrados y no existe suficiente con- senso alrededor de los mismos. Tabla 17: Modalidades de gestin de sistemas de agua potable promovidas por ANDA Modalidad Administrador Participacin comunitaria Regulacin Empresa municipal descen- tralizada Creacin de una empresa mu- nicipal descentralizada, que opere con flexibilidad tcnica, financiera y administrativa re- querida para la prestacin de servicio de agua potable y al- cantarillado sanitario Permite espacios de amplia participacin ciudadana privilegiando gestiones transparentes Empresas somet idas al rgimen de audito- rias aplicables a los municipios y audito- rias complementa- rias por parte de ANDA Empresas sociedad de economa mixta Funcionara de manera similar a las empresas municipales descentralizadas con la dife- rencia de que para pertenecer a la direccin debe de ser so- cio, es decir, propiet ario de acciones Los usuarios atendidos por el sistema de abastecimiento pueden optar por comprar acciones y pertenecer a la sociedad Sern supervisadas bajo la aut oridad de ANDA Administracin por asocia- ciones sin fines de lucro Ser responsable de asumir la administracin en la prestacin de los servicios de acueductos y alcantarillados La comunidad puede ser miembro de la asociacin sin fines de lucro, legal- mente constituidos para suscribir un convenio de delegacin de funciones, con ANDA Se somete a una serie de condiciona- lidades de control y regulacin para me- jorar la calidad del servicio Juntas rurales de agua Manejo del sistema a travs de la autogestin comunitaria, siendo el rol de ANDA de es- tablecer el marco jurdico, brindar asistencia tcnica y apoyos en la gestin de recur- sos Formacin de las juntas directivas mediante asam- bleas abiertas y se pro- mueve la importancia de la participacin de las muje- res para la autogestin del sistema Bajo este modelo se brinda la asistencia tcnica necesaria y se realiza el trabajo de monitoreo y eva- luacin de resultados Administracin de sistemas por empresas privadas Administracin del sistema logrando altos niveles de efi- ciencia y rentabilidad financie- ra La poblacin usuaria valore y de manera objetiva ex- prese su aceptabilidad o rechazo a este modelo Excelente oportuni- dad para que el pa- pel regulador del estado se desarrolle, ajuste y optimice Administracin de sistemas por municipalidades de forma directa Podrn prestar los servicios pblicos de forma directa creando entidades descentra- lizadas con o sin autonoma Controlar la calidad del servicio ante denuncias y quejas hacia la municipali- dad La municipalidad es responsable del mantenimiento y atencin de los usuarios Fuente: Elaborado con base en ANDA (s.f.).
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52 Terremotos: Terremotos: I mpactos e implicaciones para la gestin del agua I mpactos e implicaciones para la gestin del agua
Los terremotos de enero y febrero de 2001, y en general la intensa actividad ssmica en los primeros meses de este ao agravaron las condiciones preexistentes de vulnerabilidad socioambiental del pas. Adems de los efec- tos econmicos y sociales directos, existe un conjunto de impactos ambientales que se vie- ron magnificados por las condiciones de fra- gilidad y degradacin.
Segn CEPAL (2001a y 2001b), la conjugacin de factores como la deforestacin, la urbani- zacin en reas vulnerables, la degradacin de cuencas hidrogrficas y los impactos acu- mulados de desastres naturales anteriores aumentaron las condiciones de vulnerabili- dad ambiental del pas. El conjunto de impac- tos directos e indirectos identificados en la evaluacin realizada por CEPAL, abarcan:
La prdida de cobertura vegetal y forestal, con eventual afectacin de la abundancia de masas boscosas y de cobertura vegetal;
La prdida y degradacin del suelo y la formacin de crcavas por el desplaza- miento de grandes volmenes de suelo re- sultado de los derrumbes y deslizamien- tos;
El dao eventual sobre cuencas y quebra- das por la acumulacin y disposicin de escombros, si sta se realiza sin la planifi- cacin adecuada (es de esperar afectacio- nes sobre los asentamientos humanos aguas abajo, por arrastre de estos materia- les durante la estacin lluviosa);
Afectacin sobre las actividades agrcolas por la acumulacin de sedimentos y pr- dida de suelos;
Salinizacin de suelos y mantos acuferos, as como una brusca disminucin de las capturas pesqueras en zonas costeras;
Aumento de la vulnerabilidad ambiental ante nuevos movimientos ssmicos y ante la temporada de lluvias que pueden gene- rar nuevos movimientos de suelo;
Aumento de carga de sedimentos en cuer- pos de agua durante la estacin de lluvias;
Cambios en los patrones de infiltracin y escorrenta;
Inminentes deslizamientos o desprendimientos de suelo en laderas durante la temporada de lluvias (a partir de mayo), dado que las precipitaciones arrastraran y removeran parte del material actualmente expuesto en la superficie de las laderas. En conjunto, estos impactos multiplicaron las condiciones de vulnerabilidad socioambiental del pas, lo cual sugiere una profundizacin de los desafos preexistentes en materia de gestin del territorio en general. En trminos econmicos, las estimaciones de los daos ambientales ocasionados por ambos terremo- tos asciende a unos US$ 102 millones, que se refieren a los costos por estabilizacin de des- lizamientos y derrumbes, as como los costos por prdida de bienes y servicios ambientales de plantaciones de caf. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
53 En la etapa de emergencia, los impactos sobre la poblacin directamente afectada por el co- lapso de sistemas de agua potable y sanea- miento develaron rpidamente la importancia de contar con acceso a agua segura. Esto se vio con mayor intensidad durante el segundo terremoto, ya que la red alterna del proyecto Zona Norte colaps, adems de los sistemas que abastecan a la zona paracentral del pas, dando como consecuencia una escasez bas- tante generalizada de agua. Para el caso de los sistemas de abastecimiento de agua pota- ble y saneamiento, las estimaciones econmi- cas de los daos ocasionados por ambos te- rremotos realizadas por CEPAL ascienden a US$ 23 millones.
En las zonas urbanas, los principales impac- tos se dieron en tanques de almacenamiento y distribucin, sobre todo, debido a grietas en paredes, vigas y columnas; daos en las cap- taciones de pozos profundos y en estaciones de bombeo; inestabilidad de taludes y desli- zamientos localizados que produjeron rotura de lneas de conduccin. En zonas rurales, los daos se debieron a la desconexin y ruptura de lneas de conduccin, sobre todo por estar ubicadas en suelos inestables, taludes y pasos de quebradas; y la destruccin de paredes de pozos; la prdida de tramos enteros en lneas de aduccin y distribucin, as como en las captaciones de agua (CEPAL, Op. Cit.).
Ante los impactos ocasionados por el segun- do terremoto, el Presidente de la Repblica solicit una reestructuracin de los prstamos en discusin en la Asamblea, con el objeto de reasignar esos recursos (cerca de US$ 300 mi- llones) hacia reconstruccin en el perodo 2001-2005. En ese contexto se ratific el prs- tamo para la reforma del sector hdrico. Me- diante Decreto Legislativo se aprob en todas sus partes el Contrato de Prstamo que origi- nalmente se destinara para financiar el Pro- grama de Reforma del Sector Hdrico y del Subsector Agua Potable y Saneamiento. Sin embargo, ante la nueva situacin del pas, esos recursos (US$ 43.7 millones) deberan reorientarse a la reconstruccin del pas. De manera similar, el prstamo para financiar el Programa de Descontaminacin de Areas Cr- ticas fue aprobado mediante Decreto Legisla- tivo. 24
Lo anterior plantea cambios importantes para el proceso de reforma del sector hdrico. La necesidad de rehabilitar la infraestructura de agua potable y saneamiento daada por los terremotos ha obligado a redistribuir los re- cursos previstos en el prstamo para impulsar la reforma del sector hdrico. 25
Si bien los recursos comprometidos para apo- yar la reforma debern ser reorientados para la reconstruccin post-terremoto, existe con- vencimiento de distintos actores que la re- forma contina siendo urgente y necesaria. Pero ms all de eso, como se ha mencionado en este informe, todava no existe un consen- so bsico sobre el tipo y orientacin de la re- forma ms adecuada para el pas.
24 El Decreto Legislativo No. 322 del 23 de febrero de 2001 incluye el destino a que sern reorientados los recursos de este prstamo: plan de emergencia de invierno; vivienda temporal; vveres; despejar caminos rurales y remocin de escombros; obras de ingeniera en colonia Las Colinas, de- sage lago de Ilopango, carretera panamericana y cuenca de ro Jiboa; caficultura; micro y pequea empresa; repara- cin de sistemas de agua; hospitales y unidades de salud. En el caso de la de los recursos del prstamo para la refor- ma del sector hdrico (Decreto Legislativo No. 323 del 23 de febrero de 2001), el decreto no contiene ninguna referencia sobre la reorientacin de ese financiamiento y sera el Minis- terio de Hacienda quien explicara a la Asamblea Legislativa la manera en que sern reasignados dichos recursos. 25 De hecho, el Plan de Recuperacin de los Daos Caus a- dos por los Terremotos del 13 de Enero y 13 de Febrero de 2001 que el Gobierno de El Salvador present en el Grupo Consultivo de Madrid, se plantea las acciones de reconstruc- cin de infraestructura se concentrarn en la red vial, en agua, saneamiento, acueductos y alcantarillados (Gobierno de El Salvador, 2001).
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54 Finalmente, el renovado inters por incorpo- rar el riesgo ssmico como una dimensin en distintos mbitos de gestin, requiere atender los enormes vacos en materia de capacidad de monitoreo y seguimiento de la permanen- te actividad ssmica a que est sometido el pas. 26 Ello tambin es vlido para los esfuer- zos de investigacin en recursos naturales in- cluyendo el agua. De hecho, en el 2001 las asignaciones presupuestarias de apoyo a la investigacin y monitoreo de recursos natura- les y medio ambiente con relacin al presu- puesto total representaron las dos terceras partes de los recursos que se asignaban en 1980 (Ver Tabla 18). Si bien existen oportuni- dades de cooperacin externa para fortalecer y llenar estos vacos, el pas debe asumir la responsabilidad interna de atender ms sis- temticamente estas reas tan bsicas para la gestin territorial en general.
26 Como bien lo seala un reportaje periodstico reciente (El Diario de Hoy, 26 de febrero de 2001), El Salvador, con slo 7 sismgrafos, es el nico pas de Centroamrica que no posee un riguroso programa de estudios ssmicos y que pa- radjicamente no se aprovechan las valiosas oportunidades en materia de formacin especializada, asistencia tcnica y equipos de monitoreo en las reas de geologa, geofsica, hidrol oga y vulcanologa entre otras.
Tabla 18: Asignacin presupuestaria para recursos naturales e investigaciones geotcnicas, 1980 y 2001 (Millones de colones corrientes y porcentajes) Destino 1980 2001 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales -.- 35.5 (0.18%) Direccin General de Recursos Naturales Re- novables 30.6 (1.09%) 27.9 (0.14%) Investigaciones Geotcnicas 1.5 (0.05%) 8.2 (0.04%) Sub-Total 32.1 (1.14%) 71.6 (0.37%) Presupuesto Nacional 2,816.3 19,392.3 Fuente: Elaborado en base a datos del Ministerio de Hacien- da. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
55 Desafos para avanzar Desafos para avanzar hacia una gestin integrada del agua hacia una gestin integrada del agua
Como se ha visto en este informe, la gestin del agua va ms all de los marcos legales e institucionales del gobierno central e incluye una multiplicidad de actores, procesos y agendas dinmicas que directa e indirecta- mente inciden sobre las condiciones que ga- rantizan la disponibilidad del agua en canti- dad y calidad.
El agua en El Salvador es un recurso altamen- te vulnerable y severamente degradado. La dinmica econmica y de asentamientos humanos, el cambio de uso y degradacin del suelo en zonas rurales y urbanas, han altera- do sustancialmente las condiciones para la regulacin de los flujos superficiales y subte- rrneos de la abundante precipitacin con que cuenta el pas. Sin embargo, el pas evo- luciona ignorando los impactos y las condi- ciones mnimas para asegurar una disponibi- lidad (en cantidad y calidad) del recurso hdrico que por lo dems, constituye un pilar fundamental para el proceso de desarrollo nacional. En este contexto, El Salvador tiene planteados enormes desafos. Se trata funda- mentalmente de:
Recuperar la capacidad de generar cono- cimiento e informacin sobre el recurso hdrico;
Enfrentar el dficit de cobertura de los servicios de agua y saneamiento, sobre todo en zonas rurales;
Fortalecer la capacidad institucional para enfrentar la contaminacin; Avanzar de manera consensuada hacia una reforma de la gestin del agua con vi- sin integrada;
Desarrollar un enfoque de gestin y orde- namiento territorial que tienda a reducir los desequilibrios territoriales potencian- do los recursos naturales y los esfuerzos locales.
Rec uper ar l a c apac i dad de gener ar c onoc i mi ent o e i nf ormac i n sobr e el r ec ur so hdr i c o
Independientemente del modelo de gestin del agua que se adopte en el pas, para sus- tentar estrategias y polticas decididas e in- formadas de gestin de los recursos hdricos resulta vital recuperar la capacidad institu- cional para monitorear la oferta y disponibi- lidad de agua (superficial y subterrnea), as como las condiciones de calidad que resultan mucho ms crticas que en las dcadas ante- riores.
Super ar el df i c i t de c ober t ur a de l os servi c i os de agua y saneami ent o en zonas r ur al es
El agua potable y saneamiento son servicios elementales para avanzar en estrategias deci- didas de desarrollo humano y de superacin de la pobreza rural. Como las enfermedades de origen hdrico tienen un impacto crtico en la poblacin que carece de dichos servicios es fundamental garantizar condiciones de salud y saneamiento bsico. En tal sentido, las me- tas contenidas en el abandonado Plan Nacio- nal de Saneamiento 1991-2000, que en su al-
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56 ternativa optimista de cobertura propona al- canzar el 100% de la poblacin al ao 2000, deberan ser reconsideradas y potenciadas en la reconstruccin, as como en el proceso de reforma del subsector agua potable y sanea- miento que avanzaba sin una estrategia de aumento de cobertura rural.
For t al ec er l a c apac i dad i nst i t uc i onal par a enf r ent ar l a c ont aminaci n
La implementacin de instrumentos de ges- tin de la contaminacin del agua, la genera- cin de informacin, el monitoreo y el desa- rrollo de normas de calidad, se enfrentan no slo a problemas de aceptacin social y polti- ca, sino tambin a las necesidades de cambios institucionales que a menudo se ven limita- dos debido a la limitada capacidad tcnica y financiera, que imposibilitan la permanencia de esfuerzos sistemticos de monitoreo y cumplimiento de la normatividad ya existen- te.
Los intentos e inters por desarrollar y adop- tar mecanismos de gestin de la contamina- cin del agua, evidencian avances que apun- tan a la necesidad de contar con instrumentos complementarios de gestin de la calidad del agua, tal como las normas, las regulaciones y los instrumentos econmicos. Sin embargo, no se avanza todava en institucionalizar me- canismos de participacin ciudadana, que tienen un enorme potencial de activacin de los mecanismos regulatorios con que ya cuen- ta el pas.
Avanzar c onsensual ment e hac i a una ref orma c on vi si n i nt egrada
El intento gubernamental de reforma del sec- tor hdrico ha derivado en una suerte de mar- ginacin de las preocupaciones ambientales y sociales propias del sector hdrico. Al haberse otorgado el liderazgo del proceso de reforma del sector hdrico casi exclusivamente a AN- DA, el Ministerio de Medio Ambiente ha es- tado prcticamente ausente, a pesar de estar inmerso en una fase importante de construc- cin de marcos normativos y de polticas que incluyen aspectos directamente vinculados con la gestin del agua y de cuencas hidro- grficas.
El inters de promover el manejo de cuencas hidrogrficas de parte de varios actores (co- operacin externa, ONGs, sector privado, e instituciones gubernamentales) todava no se encuentra con la propuesta de reforma del sector hdrico, a pesar de constituir dimen- siones que deberan complementarse entre s, bajo esquemas y visiones de gestin integrada de recursos hdricos. Por la manera en que estos procesos avanzan, reproducen y repiten fallas recurrentes de gestin fragmentada del agua en el pas, a pesar que los proyectos y procesos que tienden a incorporar la cuenca como unidad bsica de planificacin estn teniendo impactos y dinmicas locales impor- tantes que pueden potenciar significativa- mente esquemas de gestin integrada de los recursos hdricos del pas.
En el caso del subsector agua potable y sa- neamiento, si bien hay una clara orientacin en el enfoque gubernamental de privilegiar esquemas de gestin con participacin del sector privado, como estrategia de moderni- zacin del subsector, existe una parte impor- tante de sistemas que claramente requieren de marcos institucionales distintos de gestin. Nos referimos a la existencia de importantes procesos locales de construccin de capacida- des de gestin, que en las condiciones actua- les, a pesar de adolecer de una serie de pro- blemas, han sido capaces de evolucionar dando paso a la bsqueda de arreglos y es- quemas de gestin en el plano local. Por esta La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
57 razn, ser necesario avanzar hacia la cons- truccin de un marco institucional incluyente que potencie y fortalezca esas diversas moda- lidades de gestin, sobre todo considerando que es necesario ampliar la cobertura de los servicios de agua y saneamiento, donde ser imprescindible abrir espacios para la cons- truccin de arreglos novedosos, participativos y eficientes para la construccin y gestin sos- tenible de sistemas de agua. Esto es suma- mente estratgico de cara a la etapa de re- construccin post-terremotos, donde la reha- bilitacin de sistemas de agua y saneamiento como su gestin, seguramente requerir de la conjugacin de capacidades de los actores e instituciones locales que garanticen una ges- tin eficiente.
Finalmente, las dimensiones y complejidades para una gestin integrada del agua en El Salvador, requiere un consenso mnimo que constituya la base sobre la cual el pas avance hacia la construccin de una institucionalidad ms amplia e incluyente, capaz de potenciar las oportunidades emergentes en los mbitos locales y nacionales y de los distintos sectores y actores. Esto constituira una plataforma sustancialmente til para avanzar hacia la gestin integrada del agua en El Salvador, en donde las distintas funciones de este recurso se vean simultneamente abordadas.
Los consensos mundiales ms importantes sobre la gestin del agua, como los Principios de Dubln, constituyen marcos de gestin mucho ms integrales, en los cuales se ha re- conocido que el agua debe gestionarse como un recurso finito y vulnerable; que el agua tiene una funcin social; que las mujeres des- empean un papel central en el aprovisiona- miento, gestin y proteccin del agua; y fi- nalmente, que el agua tambin tiene un valor econmico. Por lo dems, estas mltiples fun- ciones del agua tambin constituyen marcos de referencia para evaluar los avances en la gestin del agua en El Salvador.
Desar r ol l ar un enf oque de gest i n del t er r i t or i o que r eduzc a l os desequi li br i os t er r i t or i al es, pot enc i ando l os rec ursos nat ur al es y l os esf uer zos l oc al es
La forma como se utiliza el territorio tiene implicaciones muy fuertes para la disponibi- lidad del agua en cantidad y calidad. Los te- mas de ordenamiento y gestin territorial tambin han adquirido una renovada impor- tancia despus de los terremotos del 2001. El tema de la gestin territorial tambin ha esta- do presente en el esfuerzo del Plan de Nacin y de manera ms especfica en la propuesta de Acciones Territoriales y que estn siendo revisadas de cara a la formulacin de un Plan de Reconstruccin.
El desafo es encontrar un enfoque de gestin del territorio que permita avanzar simult- neamente hacia varios objetivos. Fundamen- talmente, se trata de reducir los grandes des- equilibrios territoriales, proteger y recuperar los recursos naturales, en un esquema que po- tencie los intentos de gestin territorial que ya se estn dando en diversas partes del territo- rio a partir de preocupaciones ambientales, sociales y econmicas. Visto as, el ordena- miento territorial se convierte en un proceso y en un instrumento poderoso para negociar acuerdos que permitiran avanzar de manera participativa hacia una estrategia de desarro- llo que permita superar la degradacin am- biental y la marginacin territorial, social y econmica.
Bajo esa lgica, la poltica de gestin y orde- namiento territorial se convierte en una orien- tacin global que debe tambin vincular dis- tintos mbitos de poltica como la poltica agropecuaria la cual debe incorporar ms es-
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58 tratgicamente objetivos ambientales y de de- sarrollo rural, los esfuerzos de descentraliza- cin y desarrollo local, las polticas para la gestin del recurso hdrico y otros recursos naturales, as como la gestin de riesgos que despus del Huracn Mitch y sobre todo des- pus de los terremotos de principios del 2001, ha cobrado una inusitada relevancia en la agenda nacional. La gestin del agua en El Salvador: Desafos y respuestas institucionales
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