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nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008

Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social


Flvio da Cunha Rezende
Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFPE
Resumo
O artigo analisa a relao entre mudana es-
trutural e interveno social do Estado. Ele
analisa comparativamente os mecanismos
centrais de trs teorias contemporneas que
tentam explicar as principais razes pelas
quais os gastos sociais se expandem nas soci-
edades contemporneas.
Abstract
This paper discusses the relationship between
structural change and social policies. It provides
a comparative analysis of the basic mechanisms
of three major lines of theoretical reasoning that
seeks to explain the main reasons by which
governments continue to expand their social
expenditures in contemporary societies.
Palavras-chave
gastos sociais, polticas sociais,
teorias sobre expanso
dos gastos sociais.
Classificao JEL H50, H55,
I38.
Key words
social expenditure, social policies,
theories regarding expansion
of social expenditures.
JEL Classification H50, H55,
I38.
1_ Introduo
A expanso dos gastos sociais um dos
fenmenos constitutivos das sociedades
modernas. A despeito do argumento de
que o welfare state estaria em eroso, e de
um movimento em direo s sociedades
de mercado em contextos de globaliza-
o e interdependncia crescente, evi-
dncias comparativas mostram que os
Estados continuam a exibir fortes pa-
dres de interveno nas polticas socia-
is. Os gastos sociais representam grande
poro dos gastos governamentais
1
, e,
contrariamente aos discursos sobre uma
possvel retirada do Estado da rea soci-
al, observa-se expressiva expanso das
polticas sociais. No Brasil, apesar de
uma suposta onda de reformas estru-
turais voltadas para a construo de uma
sociedade de mercado, o Estado conti-
nua a investir pesadamente na rea social,
e, comparativamente aos anos 90, os gas-
tos pblicos na rea social so conside-
ravelmente elevados e continuadamen-
te crescentes.
2
As sociedades contemporneas es-
tariam, portanto, vivendo um grande dile-
ma: ao mesmo tempo em que legitima e
amplia o discurso de reduo e controle
da expanso dos gastos pblicos, haveria
uma ampla gama de fatores que estariam
levando o Estado a continuar produzindo
elevados nveis de interveno nas polticas
sociais. At que ponto seria razovel argu-
mentar que processos de transformao
estrutural, tais como a globalizao, privati-
zaes, liberalizaes e desregulamentao
econmica, estariam redefinindo um novo
papel para o Estado na questo relativa
proteo social?
A resposta a esse problema trata-
da neste artigo com base na anlise de trs
teorias rivais (e, em alguma medida com-
plementares) que tentam dar conta da
complexa relao entre transformaes es-
truturais e interveno social do Estado
nas condies das sociedades contempor-
neas. Oartigo se desenvolve como prop-
sito de tentar compreender quais os meca-
nismos bsicos atravs dos quais essas teo-
rias fundamentam a interveno dos Esta-
dos na proteo social.
As teorias consideradas neste estu-
do relacionam a interveno social a fato-
res estruturais tais como desindustrializa-
o, globalizao e envelhecimento popu-
lacional. Essas mudanas estruturais estari-
am demandando maior interveno social,
rompendo com a tradicional idia de que
as sociedades de mercado exigem a dimi-
nuio relativa das intervenes nas pol-
ticas sociais. A anlise dos mecanismos
centrais dessas teorias permitir compre-
ender se existem pontos de convergncia
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1
Como sugerem as
evidncias comparativas
produzidas por Tanzi e
Schuknecht (2000), se,
ao final do sculo XIX,
os gastos pblicos
representavam 10,8% do
Produto Interno Bruto nas
sociedades de maior renda,
ao final do sculo XX,
quase metade da riqueza
produzida foi destinada para
os gastos com programas e
polticas pblicas.
2
Os gastos sociais
brasileiros se expandiram
consideravelmente no perodo
1995-2006. Considerando
sries histricas a preos
constantes de 2006
(deflacionadas pelo
IPCA-IBGE), evidncias
comparativas revelam
que os gastos com Previdncia
Social passaram de R$ 104,2
bilhes para R$ 290,7 bilhes;
os gastos com sade passaram
de R$ 34,4 bilhes para
R$ 79,9 bilhes; os gastos
com educao saltaram
de R$ 20,2 bilhes para
R$ 41,0 bilhes; e, os gastos
com os programas na rea de
proteo ao trabalho sofreram
uma variao de R$ 15,1
bilhes para R$ 58,6 bilhes
no mesmo perodo.
entre tais teorias que sero fundamentais
para que se possa argumentar sobre uma
rationale emnvel mais profundo sobre a in-
terveno do governo na rea social.
O artigo est organizado da seguin-
te forma. Na primeira parte apresentamos
as explicaes estruturais em sua forma
mais tradicional e geral, e, em seguida, par-
ticularizaremos para o caso das teorias que
se voltam para a expanso da proteo so-
cial, focalizando em trs modalidades ou
famlias de argumentao: desindustria-
lizao e a expanso das polticas sociais; a
conexo entre globalizao e proteo so-
cial; e, em seguida, o peso das explicaes
que focalizam na transformao da com-
posio populacional (envelhecimento)
das sociedades modernas como fator deci-
sivo na manuteno dos padres de gas-
tos pblicos.
2_ A proteo social nas
sociedades contemporneas
Com base em Polanyi (1944) em seu ino-
vador estudo do colapso da sociedade li-
beral do sculo XIX, considera-se que a
proteo social do Estado um dos ele-
mentos de fundamental importncia pa-
ra a construo da ordem social no scu-
lo XX. De forma radicalmente diferente
que em perodos histricos anteriores, a
interveno do Estado nas reas de pro-
teo social representou fato novo na
dinmica social moderna, e, de forma
indita, o Estado ampliou seus sistemas
de produo de polticas nas reas de
bem-estar social e ainda em uma srie de
servios sociais considerados essenciais
para a vida em sociedade. A interveno
social do Estado passa a se transformar
consideravelmente a partir dos anos 30 e
atinge o seu auge em termos de expanso
na chamada era de ouro do capitalis-
mo. Tal padro entra em crise a partir
dos anos 80, graas a uma conjuno de
fatores sociais, econmicos e polticos,
que articulam uma nova experincia his-
trica para as sociedades modernas. En-
quanto em 1930, para um conjunto dos
17 pases mais ricos e desenvolvidos, os
gastos pblicos com aposentadorias e
penses eram de apenas 1,2% do PIB
(em valor mdio), em 1993, essa mdia
atingiu aproximadamente 10% da rique-
za nacional, sugerindo um esforo inter-
vencionista na rea da proteo social
(Tanzi e Schuknecht, 2000).
Para as sociedades contemporne-
as, como argumenta Offe (1999), os mode-
los tradicionais de proviso de recursos
centrados no Estado ou nos mercados do
sculo XX estariam cedendo espao para
alternativas mais hbridas desde a crise
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multifacetada que se abateu sobre as bases
institucionais das sociedades ocidentais em
seu processo para uma ordemprogressiva-
mente mais ps-moderna e democrtica,
em contexto permanente de expanso de
demandas e crise fiscal. Uma das principais
caractersticas centrais dos novos modelos
a tentativa de introduzir desenhos institu-
cionais capazes de permitir mltiplas com-
binaes entre a sociedade civil, o Estado e
o mercado. Em conseqncia, os modelos
tradicionais da interferncia do Estado na
rea social passaram a ser vigorosamente
repensados. O novo papel do Estado na
esfera da proteo social aparece como
marca registrada dessa nova ordem e tem
sido alvo de profundas metamorfoses nas
diversas sociedades contemporneas. Em
sua reflexo sobre os elementos que de-
vem compor os modelos institucionais h-
bridos para a produo da ordem social,
Offe (1999) argumenta claramente que
precisamos encontrar alternativas que inte-
grem as diferentes racionalidades e poten-
cial dos modelos tradicionais.
Os estudos comparativos organiza-
dos por Pierson (2001) apontam no senti-
do de mostrar uma reconfigurao entre
uma nova lgica da produo dos welfare
states em um contexto de escassez de re-
cursos e de crise fiscal das sociedades con-
temporneas. O debate terico contempo-
rneo sobre os limites da interveno soci-
al do Estado oscila num espectro altamen-
te polarizado em que duas posies so
conflitantes. A primeira delas argumenta
que o aprofundamento dos processos de
globalizao dos mercados produziria mai-
ores demandas por interveno social. A
outra verso aquela que identifica a ex-
panso dos mercados como diretamente li-
gada difuso de idias e agendas de corte
neoliberal cujo interesse central reduzir a
esfera social dentro de paradigmas mini-
malistas da ao do Estado. Rezende (1996
e 2002), em na sua hiptese dos Leviats
esto fora do Lugar, sugere que a expe-
rincia comparada apresenta uma curiosa
resposta s metamorfoses na interveno
do Estado na rea social:
As naes de maior renda e com maior grau
de desenvolvimento apresentam perfis con-
servadores em termos da magnitude e com-
posio do gasto social, enquanto que so
os pases de menor renda e desenvolvimen-
to que se aproximam dos padres do Es-
tado mnimo.
Emtermos das principais argumen-
taes tericas sobre a relao entre os con-
dicionantes estruturais e a interveno so-
cial dos Estados, as diversas teorias produ-
zidas pela economia poltica ao longo dos
anos 90 exibem alto grau de rivalidade em
termos das suas proposies, conforme
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apresentaremos em seguida. Todavia, elas
se voltam para explicar em que medida e
por meio de que mecanismos tais condici-
onantes estruturais produziriam impactos
sobre a magnitude e a composio dos gas-
tos sociais. Condicionantes estruturais tais
como a globalizao dos mercados, a de-
mocratizao da poltica, a exposio aos
riscos crescentes da competio econmi-
ca e financeira bemcomo as mudanas tec-
nolgicas no mundo do trabalho, ou mes-
mo o envelhecimento populacional assu-
mem primazia causal para explicar a (no)
emergncia dos novos padres de gastos
na proteo social.
Baseados em estudos comparativos
que combinam revises tericas e testes
empricos comparados, apresentaremos trs
estudos de caso para ilustrar modelos
tericos tpicos que compem o debate
contemporneo sobre o problema dos gas-
tos sociais. O primeiro modelo terico
prope que os processos de abertura das
economias aos mercados representam os
principais mecanismos para explicar o
comportamento dos Estados diante das
demandas por interveno social. Asegun-
da teoria desenvolve o argumento de que
processos de desindustrializao caracte-
rsticos das sociedades ps-industriais e
globalizadas assumem centralidade na ex-
plicao. Em ambas as verses reside uma
argumentao comum de que a expanso
dos riscos gerados pela competio econ-
mica (seja esta gerada por mudana tecno-
lgica ou por abertura dos mercados do-
msticos) produz demandas por proteo
social. Esses processos aparecemcomo es-
senciais para compreender os nexos que
interligam a ao econmica e as polticas
de interveno social do Estado em estu-
dos de caso ou comparativos. A terceira
anlise empreendida trata da verso estru-
tural que coloca a composio populacio-
nal como fator decisivo na transformao
dos padres dos gastos sociais na socieda-
de contempornea.
3_ Desindustrializao, riscos
e expanso das polticas sociais
Iversen (2000) e Iversen e Cusack (2000)
so estudos que teorizam sobre a cone-
xo entre desindustrializao, expanso
dos riscos e interveno social. O nexo
causal proposto pelos autores o de que
processos de reduo simultnea do em-
prego nos setores industrial e agrcola
nas sociedades ps-industriais e desen-
volvidas assumem primazia na explica-
o das mudanas no papel e magnitude
da interveno social. Algica apresenta-
da pelos autores a de que a expanso
dos gastos sociais deriva dos riscos pro-
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duzidos pela desindustrializao, e no
pela abertura das economias. O mecanis-
mo bsico o de que a reduo do em-
prego nos setores industrial e agrcola
eleva as demandas sociais por programas
sociais compensatrios, especialmente
em sociedades democrticas e com forte
organizao poltico-partidria. A polti-
ca desempenha papel decisivo nesse pro-
cesso, e governos de maior inclinao pa-
ra agendas redistributivas, tais como os
governos de orientao ideolgica de es-
querda, tenderiam a expandir os gastos
sociais, para o caso das sociedades com
Estados de Bem-Estar altamente institu-
cionalizados. A anlise sugere, portanto,
que os processos de globalizao no se
constituiriam uma ameaa para a presen-
a dos Estados na rea social.
A ao poltica desempenha papel
decisivo na explicao da dinmica de pro-
duo dos gastos sociais diante da expanso
dos riscos. Agentes sociais interagem com
as instituies polticas para produzir um
conjunto de decises governamentais relati-
vos emergncia, manuteno e introduo
de outros programas na rea social. A orga-
nizao de interesses emtorno das disputas
pela redistribuio de recursos pela via da
poltica revela os modos especficos pelos
quais o Estado tenta atender compatibili-
zao das demandas coletivas coma dispo-
nibilidade de recursos oramentrios. As
democracias so ambientes marcados por
profundas disputas por incluso e redistri-
buio entre grupos sociais, fato que move
os governos para expandir sua oferta de
polticas sociais, seja para reduzir os efeitos
perversos da desindustrializao, seja para
garantir nveis adequados de investimento
em reas como educao, sade, e mesmo
ateno aos grupos vulnerveis, tais como
os pobres e os idosos. A ideologia desem-
penha papel importante no modo em que
as polticas lidamcomo conflito distributi-
vo: de forma geral, governos de direita ten-
dem, na experincia das sociedades desen-
volvidas, a expandir a proteo social pela
via das polticas de transferncias de renda
para grupos vulnerveis. Por outro lado, os
governos de esquerda buscam mecanis-
mos de melhorias salariais e expanso da
oferta benefcios sociais, tais como crditos
e subsdios especficos.
Articulando padres hbridos de in-
terveno social, as polticas sociais nos pa-
ses de maior renda e grau de desenvolvi-
mento refletem as estratgias de resposta
aos processos de transformao da estru-
tura do emprego articulando o Estado, o
mercado e a sociedade civil. A primeira es-
tratgia focaliza na desregulamentao
econmica e dos mercados de trabalho, vi-
sando expandir a oferta de emprego no se-
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tor privado. Asegunda opo temsido a de
regulao extensiva dos servios pblicos e
dos salrios e combinao expanso do
emprego no setor pblico. O aumento dos
sistemas e mecanismos tradicionais de pro-
teo social se constitui na terceira opo.
Iversen e Cusack (2000) argumentam que
a preferncia por uma dessas estratgias
de polticas (ou combinao delas) est for-
temente ligada ao modo pelo qual as insti-
tuies do mercado de trabalho e os par-
tidos polticos operam em cada sociedade.
A ao poltica aparece como decisiva. O
papel do Estado como instituio dotada
de autoridade e competncia para orga-
nizar o processo de transferncia das ha-
bilidades e competncias (transferability of
skills) entre grupos sociais e entre geraes
decisivo para reduzir os efeitos negativos
da reestruturao econmica das socieda-
des. Apesar da primazia causal ao fator de-
sindustrializao e aos riscos, variveis po-
lticas e institucionais desempenham papel
ativo na explicao proposta pelos autores
que trabalham nessa linha. A ao poltica
exerce papel central na organizao de in-
teresses coletivos na busca por proteo
social junto ao Estado. Em condies que
combinam a coexistncia de organizaes
de representao de interesses fortes e cen-
tralmente organizadas e os governos majo-
ritariamente compostos por partidos que
privilegiam agendas redistributivas, as
agendas de interveno social tendem a se
expandir, ou, em contextos de forte pres-
so fiscal, a ser conservada. Isso explica em
grande parte por que nas sociedades euro-
pias com forte tradio de welfare state, as
transformaes tecnolgicas e a reestrutu-
rao produtiva tendem a ser acompanha-
das por uma expanso dos gastos pblicos.
4_ Abertura econmica,
globalizao e proteo social
A tese rival a de que os processos de
abertura e liberalizao das economias
so fatores decisivos para explicar a in-
terveno social dos governos diante da
globalizao. Rodrik (1996) formula uma
importante e surpreendente linha de ar-
gumentao sobre o papel do Estado no
contexto de uma sociedade que est ex-
posta aos riscos da competio interna-
cional.
3
A abertura econmica e a expan-
so do Estado guardavam relao positi-
va e significativa. A idia subjacente ex-
plicao econmica proposta pelo au-
tor a de que o governo atua como um
importante mecanismo redutor dos ris-
cos produzidos pela interdependncia
econmica e expanso das transaes co-
merciais entre naes. Nas sociedades
expostas competio e aos riscos pro-
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3
Superando as explicaes
tradicionais formuladas pela
explicao proposta por
Cameron (1978), a qual
afirmava haver relao entre a
expanso dos gastos pblicos
e a questo da abertura das
economias, sendo aquela
atribuda a forte sindicalizao
e organizao dos interesses
em torno de barganhas
coletivas por proteo
social via ao coletiva,
ao menos para as sociedades
de maior renda e para o
perodo compreendido
entre 1960 e 1975. O Estado
desempenharia o papel de
promotor da reduo do
impacto social dos mercados.
duzidos pela globalizao, existe um tra-
de-off entre a expanso do papel social do
Estado e a institucionalizao de polti-
cas pblicas liberalizantes.
A tese de que a globalizao produ-
ziria uma expanso dos gastos pblicos
sustentada por Alesina e Wacziarg (1997).
Eles tentam explicar por que os proces-
sos de globalizao dos mercados, ao ex-
pandir a interdependncia entre as econo-
mias e a demanda por abertura comerci-
al, alteram as formas tradicionais de in-
terveno do Estado. Eles sugeremque es-
ses processos preservam relao direta
com a escala da economia que se conside-
re. Para economias de menores dimenses
e mais expostas abertura comercial, por
um lado, expandem-se as demandas pela
regulao e interveno do Estado. A ex-
panso do Estado considerada como
fundamental no sentido de produzir insti-
tuies que reduzam as incertezas geradas
pela exposio aos mercados competitivos
e compensar as tradicionais falhas de mer-
cado. Os gastos sociais so expandidos pa-
ra proteger as economias das flutuaes
econmicas dos mercados. Os pases de
maior dimenso geogrfica podem lanar
mo dos mercados internos reduzindo a
demanda por abertura comercial, e conse-
qentemente, por gastos pblicos em po-
lticas sociais.
Boix e Asdera (2000) partem da
premissa de que grande parte da literatura
terica que tenta dar conta da conexo en-
tre abertura econmica e polticas pblicas
desconsidera as variveis relativas ao
poltica. Eles argumentam que a ao pol-
tica decisiva para explicar padres de
conflito distributivo pela redistribuio dos
gastos sociais pelo Estado em resposta aos
processos de integrao econmica com
os mercados globais. O modelo proposto
tenta descrever o comportamento de um
formulador de polticas pblicas que
tenta manter-se no poder maximizando as
funes de bem-estar do eleitor mediano.
Os atores decisivos enfrentamdecises so-
bre trade-offs polticos e econmicos que es-
truturam a escolha de polticas fiscais e de
liberalizao econmica. As elites domsti-
cas disporiam de trs estratgias de inte-
grao econmica diante dos conflitos por
redistribuio produzidos pelo eleitor me-
diano no processo poltico.
A primeira opo seria a de promo-
ver o insulamento das elites estratgicas
buscando evitar que as mudanas nos pre-
os relativos nos sistemas econmicos in-
ternacionais tendam a produzir maiores
demandas por proteo social. A constru-
o de agendas mais liberais de desenvolvi-
mento tendo a expanso do setor pblico
como recurso crtico para proteger setores
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econmicos especficos se apresenta como
a segunda via de ao. Por fim, eles consi-
deram que as elites estratgicas podem re-
correr aos regimes autoritrios para evitar
os riscos de elevada carga tributria que de-
riva da combinao entre abertura econ-
mica e expanso de sistemas compensat-
rios, externalizando os custos da liberali-
zao para outros grupos sociais excludos
da competio internacional. A via autori-
tria permite que os custos do conflito e da
competio sejamreduzidos. Os caminhos
possveis sugeridos pelos autores evidenci-
amque a relao entre exposio compe-
tio internacional essencialmente medi-
ada pela conexo entre agncia, instituies
e decises polticas em contextos especfi-
cos de tempo e espao. Contrariamente ao
senso comum, a globalizao no necessa-
riamente produz mais ou menos interven-
o social, mas sim ela opera como uma
matriz de condicionantes que permite co-
nectar os interesses estratgicos das elites
decisrias em torno de opes de expan-
dir ou no os recursos na direo de pol-
ticas mais redistributivas ou mais conser-
vadoras para atender s preferncias do
eleitor mediano.
A relao entre globalizao, demo-
cracia e padres de gastos sociais para 19
pases latino-americanos no perodo 1980-
1997 analisada no modelo comparativo
por Avelino, Brown e Hunter (2000). O
modelo proposto tenta testar a validade de
duas consagradas hipteses sobre as rela-
es entre poltica social e globalizao. A
primeira delas, conhecida como a hiptese
da eficincia, considera que os governos
respondem aos processos de globalizao
comreduo dos gastos emprogramas so-
ciais, enquanto que a segunda considera
que h uma ao de expandir o gasto social
para compensar as perdas sociais produ-
zidas pela globalizao.
Na primeira hiptese, o mecanis-
mo causal o de que os governos tendema
reduzir os impostos e os gastos sociais que
criam incentivos negativos para o cresci-
mento econmico e a competitividade in-
ternacional. Aprincipal relao esperada se-
ria a de que os processos de abertura
econmica produziriam restries para as
polticas sociais. Por outro lado, embora re-
conhea tais restries, as teorias que argu-
mentam na direo da hiptese da ao
compensatria do Estado, como j discuti-
do em seo anterior, enfatizam as relaes
entre as ofertas de polticas pblicas pelos
polticos e pelos burocratas e a crescente de-
manda dos grupos por proteo social. Os
polticos e os burocratas utilizam estrategi-
camente as polticas sociais como mecanis-
mos de proteo aos riscos produzidos pe-
los processos de abertura econmica e
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financeira. Os gastos sociais em determi-
nados programas sociais, especialmente
aqueles de natureza compensatria, tende-
riam a se expandir com a globalizao.
Contrariamente aos resultados en-
contrados pelo estudo de Kaufman e Se-
gura (2001) para o caso latino-americano,
os resultados encontrados pelos autores
sugere haver uma lgica dual de articulao
entre globalizao, democracia e gastos p-
blicos, a qual varia em funo do tipo de
programa social considerado. Esse impor-
tante resultado derivado de que a abertu-
ra comercial esteve negativamente correla-
cionada aos gastos sociais, ao passo que a
abertura financeira produziu resultado po-
lar oposto na experincia da amostra consi-
derada. A desagregao dos gastos sociais
foi escolhida como opo para compreen-
der os diferentes impactos da democracia
sobre os gastos pblicos emeducao, sa-
de e previdncia social. Importante resulta-
do nessa direo mostra que a democrati-
zao na Amrica Latina teve impacto
positivo sobre os gastos em educao. A
abertura comercial da economia est negati-
vamente correlacionada com os gastos so-
ciais, enquanto a abertura financeira esteve
positivamente comos gastos emeducao e
sade. As recomendaes deste estudo in-
cluem o refinamento dos modelos que per-
mitamteorizar sobre a conexo entre globa-
lizao e instituies polticas domsticas
valendo-se de metodologias que permitam
trabalhar as mltiplas tipologias das polticas
sociais de forma desagregada.
Embora a varivel poltica desem-
penhe papel importante na explicao, ao
concentrar nfase na democracia como
principal componente poltico no modelo
proposto, esse deixa de considerar o papel
do federalismo e da descentralizao polti-
ca, fiscal e administrativa que reconhecida-
mente desempenha papel decisivo sobre
os padres de gastos pblicos nas demo-
cracias da Amrica Latina. Variveis tais
como desenho institucional, relao Exe-
cutivo-Legislativo, natureza dos processos
decisrios nas diferentes polticas sociais,
capacidade gerencial (state capacity), profissi-
onalizao, grau de insulamento decisrio,
participao e representao, poderiam ser
teis para compreender mais de perto a co-
nexo entre globalizao e democracia no
contexto latino-americano. Embora a in-
cluso dessas variveis seja necessria para
um refinamento dos modelos, as teorias
utilizadas partemdo pressuposto de que as
variveis exgenas, no caso, a globalizao,
que impacta sobre os gastos sociais media-
das pela democracia, e no aqueles que le-
variamemconta que os fatores endgenos,
por exemplo, o desenho institucional ou
processo decisrio, ou mesmo na opo
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estratgica dos atores (representadas pela
posio do eleitor mediano ou decisivo) no
processo poltico que produziria determi-
nados padres de interveno pblica na
rea social. A nfase nos processos de
abertura comercial tende a ultrapassar os
microfundamentos da explicao, necess-
rias para compreender mais de perto a
conexo entre poltica, instituies e gastos
sociais. Teorias que focalizem em padres
mais desagregados de polticas sociais po-
deriam incorporar variveis que capturem
os mecanismos que estruturam as cone-
xes causais que explicariam com maior
robustez a conexo entre democracia e in-
terveno social do Estado.
5_ Composio populacional
e expanso dos programas
de proteo social
Outra tese importante no debate relacio-
na a expanso dos gastos sociais mu-
dana da estrutura populacional das soci-
edades. Nessa interpretao, muito fre-
qente nos modelos e estudos empricos
comparados, a varivel taxa de depen-
dncia (dependency ratio) tenta compreen-
der o decisivo impacto da participao de
grupos sociais de atores com idade supe-
rior a 65 anos ou mesmo os menores de
15 anos sobre o comportamento expan-
sivo dos gastos pblicos.
Uma tese central desse debate a de
que o aumento da longevidade nas socie-
dades tende a produzir significativa expan-
so dos gastos sociais. Os gastos previden-
cirios tenderiam a se expandir considera-
velmente em sociedades em que o percen-
tual da populao superior a 65 anos atin-
ge nveis razoveis. As transformaes no
perfil populacional visa a produzir umefei-
to surpreendente sobre a conexo entre
poltica e questo do conflito distributivo.
As instituies polticas passama ser meca-
nismos mediadores para as formas que vo
se delinear as alternativas de superao do
conhecido problema da redistribuio en-
tre geraes. O conflito poltico que se es-
trutura a partir da mudana populacional
decisivo para explicar a expanso dos pro-
gramas de proteo social.
Em linhas gerais, esse conflito pol-
tico se estrutura em torno das preferncias
de dois grupos: os beneficirios das polti-
cas de previdncia e seguridade social que
defendem a manuteno do status quo no
tempo t, e os grupos que no so benefici-
rios e que atualmente contribuem para a
oferta de tais servios. Diferentes regimes
polticos e arranjos institucionais acomo-
daro as formas de resoluo desse confli-
to. O aumento do peso das preferncias
dos atores que se beneficiam hoje com a
importante questo da proteo social para
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nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008
esses grupos tende a pressionar a poltica
por agendas que insiram maior ateno
com programas sociais voltados para os
eleitores com idade superior aos 65 anos
em detrimento de outros grupos sociais.
Esse problema tpico de sociedades de-
senvolvidas, mas tambm afeta sociedades
como a brasileira na qual considervel par-
te do gasto social federal de natureza pre-
videnciria. A participao eleitoral desse
grupo social aparece como importantssi-
mo elemento para explicar as decises co-
letivas em torno dos padres de gastos so-
ciais. O peso eleitoral desse grupo na
competio poltica inclina-se a alterar a
posio eleitor mediano emfavor da maior
interveno do Estado, o que lhes confere
grande latitude para atrair atores polticos
estrategicamente interessados em expandir
os gastos sociais na direo desses grupos
em troca de apoio eleitoral.
A expanso dos programas previ-
dencirios usualmente explicada por teo-
rias que interpretam as decises de gastos
como umconflito intertemporal entre gru-
pos. A preferncia dos eleitores por pro-
gramas previdencirios dependeria funda-
mentalmente de sua idade e renda. Ateoria
supe que a ao de coalizes formada por
atores polticos que representam eleitores
pobres e de dependentes da redistribuio
via previdncia, seria aquela que teria maior
interesse em apoiar plataformas polticas
voltadas para manter ou expandir os bene-
fcios sociais. Essa coalizo tenderia, emte-
se, a pressionar por uma expanso indevi-
da, uma vez que seus principais opositores
(os ricos e no beneficirios) no poderiam
participar das escolhas sobre tais polticas.
Oprocesso poltico traduziria umgenerali-
zado movimento de transferncia de recur-
sos do eleitor mediano (median voter) para os
beneficirios lquidos do welfare state. Por
sua vez, os governos precisam atuar estra-
tegicamente para definir a carga tributria
necessria para financiar a expanso das
transferncias sociais para tais grupos, o
que depende da posio do eleitor media-
no. Caso esse se posicione na situao de
beneficirio ou de contribuinte de um sis-
tema previdencirio, a carga tributria vai
variar consideravelmente. No primeiro ca-
so, os beneficirios tentaro apoiar a ex-
panso do esforo fiscal (especialmente em
sistemas previdencirios do tipo pay-as-
you-go, em que os contribuintes pagam e os
beneficirios recebem suas aposentadori-
as) a expensas dos contribuintes, e, no ou-
tro caso, os beneficirios tentariam se valer
de estratgias polticas de sobrevivncia no
processo poltico bloqueando as tentativas
de reformas da previdncia. Muito co-
nhecido nesta literatura a relao positiva
entre a taxa de dependncia por proteo
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Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 46
social e a montagem de coalizes polticas
que tentam impor agendas de polticas
pblicas que promovem a expanso da
carga tributria.
A relao entre poltica e gastos so-
ciais se evidencia na interpretao ofereci-
da pelo estudo comparativo de Snyder e
Yackovlev (2000) para o caso dos EUA e
de grupo de pases latino-americanos. Os
autores sugerem que a estabilidade (ou ca-
rter no-cclico) dos programas sociais
depende consideravelmente do tipo de
programa que se considere. Pelo fato de
materializarem diferentes formas de agre-
gar interesses de grupos emtorno de redis-
tribuio sob diferentes formas, as polticas
sociais enfrentam diferentes graus de ris-
cos polticos e vulnerabilidade poltica.
Para o caso americano, eles sugerem no
ter havido diferenciaes de vulnerabilida-
de quando se consideram aspectos como
focalizao, universalizao ou distribuio
geogrfica dos benefcios produzidos pelas
polticas. Todavia, aquelas polticas focali-
zadas nos grupos pobres tendem a exibir
vulnerabilidade quando ocorrem mudan-
as no controle poltico no Congresso, es-
pecialmente quando os republicanos assu-
mem o poder. Para o caso latino-america-
no, por contraste, as polticas de proteo
social so altamente vulnerveis aos ciclos
econmicos e polticos. Ainstabilidade dos
gastos em educao e sade para os casos
analisados sugere haver uma influncia da
varivel poltica sobre a mudana nas pol-
ticas pblicas.
Os regimes polticos desempenham
papel decisivo para explicar o comporta-
mento cclico das decises coletivas sobre
o gasto social. Todavia, eles sugerem que o
refinamento sobre a explicao dos dife-
rentes padres de relaes entre poltica e
gastos pblicos podem ser mais bem com-
preendidas se a categoria analtica gasto
social for desagregada ou decomposta em
tipos distintos de programas e projetos.
Um resultado desafiador da anlise com-
parativa a reduzida influncia da varivel
ideologia poltica sobre a mudana dos pa-
dres de polticas pblicas para os casos do
Brasil e da Colmbia. Mas, conforme suge-
rem os autores, as variaes no controle
poltico nos pases estudados teriam im-
pacto relevante. Mudanas no controle po-
ltico produziriam significativas mudanas
no gasto social para os casos latino-ameri-
canos. Decorrente do crnico problema de
organizao das demandas e formao de
clientelas no padro de relacionamento en-
tre Estado e sociedade na produo de po-
lticas pblicas, esse processo se d de for-
ma errtica e com grande instabilidade nos
padres de atendimento s demandas soci-
ais dos grupos. No caso americano, as cli-
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entelas desempenham papel decisivo na
proteo dos programas sociais evitando
flutuaes na distribuio geogrfica e intra-
grupos na sociedade. As polticas importam
para explicar a poltica e os padres de gas-
tos como explicam os tradicionais estudos
na rea de poltica pblica.
6_ Consideraes finais
Este artigo apresenta teses aparentemen-
te rivais que estruturam os debates con-
temporneos em torno da questo da ex-
panso dos gastos pblicos num contex-
to de crescente globalizao, democrati-
zao e de intensificao das lgicas de
mercado. A anlise comparada dos me-
canismos basilares dessas teorias revela,
no entanto, que existem zonas de con-
vergncia entre tais argumentos. Eles ba-
sicamente so convergentes ao conside-
rar que o papel do Estado na rea social
est diretamente associado ao conflito
poltico gerado pelo risco das mudanas
estruturais que so tpicas dos modelos
mais competitivos de organizao polti-
ca e econmica. Aproteo social encon-
tra fundamentao terica na idia de re-
duo dos riscos e incertezas que tendem
a se mostrar no contexto de expanso dos
mercados globais e das democracias pol-
ticas. Sociedades continuam a demandar
interveno social no apenas para corri-
gir as falhas de mercado, mas para tornar
as instituies polticas e econmicas mais
confiveis e dotadas de poder de competi-
tividade nos mercados. A necessidade de
reduo dos riscos polticos visa a ampliar
as chances de que os gastos sociais sejam
expandidos. A averso ao risco (econmi-
co e poltico) passa a ser o elemento deci-
sivo para compreender por que as socie-
dades utilizam ou no modelos mais in-
tervencionistas de proteo social, o que
no depende apenas de questes ideolgi-
cas ou partidrias, mas, fundamentalmen-
te, da necessidade de estabilidade das pol-
ticas econmicas num contexto de cres-
cente competio econmica.
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Referncias bibliogrficas
E-mail de contato do autor:
rezzende2005@gmai l .com
Artigo recebido em maio de 2007;
aprovado em setembro de 2007.