USP Mestrado DanielMonteiroGelcer PDF

Daniel Monteiro Gelcer
TEORIA FURTADIANA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

E A ORDEM ECONMICA CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Dissertao de Mestrado
Orientador: Professor Jos Maria Arruda de Andrade

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2012

2
Daniel Monteiro Gelcer

TEORIA FURTADIANA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
E A ORDEM ECONMICA CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Dissertao de Mestrado apresentada ao
Departamento de Direito Econmico e
Financeiro sob a orientao do Professor Jos
Maria Arruda de Andrade

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo
2012
3

(...) responderemos todos, perante as geraes futuras,
pelo rumo que tome nosso Pas na travessia desta crise.
E no nos esqueamos de que na histria de um povo,
como na vida de cada homem,
h momentos em que tudo se pode dispensar, menos a coragem.
(Celso Furtado, Cultura e desenvolvimento em poca de crise).
4

Aos meus pais, Jaime e Anna Theresa, pelo apoio incondicional.
minha pequena, Rose, pelas aventuras e o amor sem limites.
5
AGRADECIMENTOS

Depois de concluda a dissertao de mestrado, paramos para analisar com mais calma
os frutos que ela nos rendeu academicamente e espiritualmente; relembramos de todo o
caminho transcorrido at a elaborao final do trabalho; olhamos para trs e pensamos
em nossos erros e acertos; olhamos para frente e pensamos sobre o que podemos
melhorar e, principalmente, agradecemos a todos aqueles que contriburam para que o
trabalho ficasse com essa cara.

Qualquer agradecimento que eu faa ao Professor Jos Maria ser muito pouco por tudo
o que ele fez por mim. Relembro com muito carinho das monitorias nas aulas de
Economia Poltica e dos seminrios sobre o Celso Furtado. As oportunidades que ele
me concedeu foram incrveis e me ajudaram de forma impensvel no somente na
elaborao do presente trabalho, como tambm no fortalecimento da minha
autoconfiana. Como orientador, no tenho palavras para agradecer toda a pacincia do
Professor na reviso do sumrio, direcionamento deste trabalho e na sua reviso final. O
seu entusiasmo com cada pequena vitria minha sempre foi uma das maiores
motivaes que eu tive para a elaborao da presente dissertao. Sem o Professor Jos
Maria, nada disso seria realidade.

No poderia deixar de agradecer ao Professor Gilberto Bercovici por todas as
orientaes, sugestes, dicas, indicaes bibliogrficas que me deu para a elaborao da
presente dissertao de mestrado, cujo tema o maior conhecedor. Como seu monitor,
tambm tive a oportunidade de aprender muito em suas aulas, conhecer um pouco mais
dos detalhes mais relevantes e interessantes da histria do Brasil.

Dirijo os meus sinceros agradecimentos ao Edmundo, por toda a ajuda no ingresso do
mestrado; ao Joo Maluf, por todas as dicas que me deu e conversas que tivemos; ao
Jorge Lus de Brito, pela sua parceria nas monitorias do Professor Jos Maria; ao
Salvador, pelo companheirismo nas aulas da ps-graduao; ao Maurcio Barros, pela
experincia que me passou, por todas as dicas e livros emprestados e; a Su Jung Ko, ao
Seonmin e Roseanne Zeun Lee, por toda a ajuda no contato com a legislao, cultura e
histria da Coreia do Sul, pelas tradues e pelas obras coreanas fornecidas.
6

E, por fim, minha famlia, amigos e noiva, pela compreenso da minha ausncia
constante durante a elaborao desta dissertao.
7
RESUMO

A presente dissertao tem por objetivo fazer uma anlise das teorias furtadianas de
desenvolvimento econmico para a compreenso dos problemas estruturais do Brasil
como um pas subdesenvolvido, a relao dualista entre centro e periferia e as razes
histricas destes problemas.

A partir da compreenso das teorias desenvolvimentistas furtadianas, o presente
trabalho traz uma anlise da nossa Ordem Econmica Constitucional, fazendo uma
crtica ao pensamento econmico neoliberal, que atualmente domina os debates no
cenrio brasileiro e mundial, demonstrando a atualidade do pensamento furtadiano e sua
importncia para o entendimento do desenvolvimento econmico que se encontra como
norma em nossa Constituio.

Tendo em vista que um dos principais pontos abordados na teoria furtadiana o atraso
tecnolgico do Brasil, trataremos das polticas de inovao tecnolgica, desde a sua
matriz constitucional at as polticas efetivamente concretizadas por meio de leis e
normas infralegais.

Palavras-chave: Furtado, desenvolvimento econmico, polticas de inovao
tecnolgica, Ordem Econmica.
8
ABSTRACT

The present dissertation aims to analyze Furtados theories of economic development in
order to comprehend the Brazilian structural problems as an underdeveloped country,
the dualistic relationship between center and periphery, and the historical roots of these
problems.

From the understanding of Furtados economic development theories, the present work
analyzes our Constitutional Economic Order, criticizing the mainstream economics,
which currently dominates the debate in the Brazilian and international scenarios. Also,
it demonstrates the relevance of Furtados theories, and its importance for the
understanding of the economic development as a rule in our Constitution.

Considering that one of the main points of Furtados theories is the Brazilian
technological backwardness, the present dissertation discusses the technology
innovation policies from its constitutional origin to the policies effectively implemented
through the laws.

Keywords: Furtado, economic development, technology innovation policies, Economic
Order.
9
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CCFS - Comit de Coordenao dos Fundos Setoriais
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
FAPESP - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
FINEP - Fundo de Financiamento de Estudos e Projetos
FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
FUNTEC Fundo Tecnolgico
FVA - Fundo Verde-Amarelo
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ICT Instituio Cientfica e Tecnolgica
ISI Industrializao por Substituio das Importaes
KIST - Korea Institute of Science and Tecnology
OMC Organizao Mundial do Comrcio
PADCT - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico
PBDCT - Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
PDP - Poltica de Desenvolvimento Produtivo
PDTA - Programas de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio
PDTI - Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial
PITCE - Poltica Industrial Tecnolgica e de Comrcio Exterior
PND - Plano Nacional de Desenvolvimento
RECAP - Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas
Exportadoras
REPES - Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao
SNDCT - Sistema Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
10
SUMRIO
1. TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO...................................... 14
1.1. Crescimento e Desenvolvimento Econmico ................................................................................... 14
1.2. O Subdesenvolvimento...................................................................................................................... 18
1.3. As Doutrinas Econmicas e o Desenvolvimento Econmico.......................................................... 21
1.3.1. Economistas Clssicos e Neoclssicos ........................................................................................ 21
1.3.2. O Keynesianismo......................................................................................................................... 31
1.3.3. Schumpeter e o Desenvolvimento Econmico. ........................................................................... 35
1.4. Teorias de Desenvolvimento e o Subdesenvolvimento Econmico................................................ 39
1.4.1. O Pensamento da CEPAL............................................................................................................ 39
1.4.2. Celso Furtado e o Desenvolvimento Econmico no Brasil.......................................................... 46
1.4.2.1. Formao Econmica do Brasil na Perspectiva de Celso Furtado....................................... 49
1.4.2.2. Crtica Teoria Econmica sob a Perspectiva Histrica Furtadiana e o Modelo Terico
Especfico para o Subdesenvolvimento Econmico. ........................................................................ 64
1.4.2.3. O Estado Desenvolvimentista e as Polticas Econmicas Propostas por Furtado. ............... 72
1.4.2.4. Globalizao e Desenvolvimento Econmico...................................................................... 80
2. DESENVOLVIMENTO ECONMICO, ORDEM ECONMICA
CONSTITUCIONAL E AS POLTICAS DE INOVAO TECNOLGICA..... 86
2.1. Relao entre Economia, Cincia Econmica e o Direito .............................................................. 86
2.2. Constituio Econmica Dirigente e o Desenvolvimento Econmico............................................ 92
2.2.1. O Debate sobre a Constituio Dirigente..................................................................................... 93
2.2.2. Constituio Econmica e o Desenvolvimento Econmico como Ideologia Constitucionalmente
Adotada................................................................................................................................................ 100
2.3. As Polticas de Inovao Tecnolgica e o Desenvolvimento Econmico. .................................... 114
2.3.1. O Desenvolvimento Tecnolgico como Poltica Constitucional: Os Artigos 218 e 219 da
Constituio......................................................................................................................................... 114
2.3.2. Inadequao Tecnolgica na Indstria Brasileira e a Inovao no Centro da Agenda do
Desenvolvimento Econmico.............................................................................................................. 133
2.3.3. Histrico das Polticas de Inovao Tecnolgica no Brasil ....................................................... 144
2.3.4. O Modelo de Desenvolvimento Tecnolgico da Coreia do Sul: da Imitao Inovao.......... 161
2.3.5. A Lei de Incentivo Inovao Tecnolgica .............................................................................. 173
2.3.6. Empresas de Capital Nacional e o Revogado Artigo 171 da Constituio ................................ 189
CONCLUSO............................................................................................................. 209
11
INTRODUO

Muitos debates tm sido promovidos entre juristas a respeito do desenvolvimento
econmico, sem que se faa um estudo mais aprofundado das teorias
desenvolvimentistas, sob uma perspectiva econmica definida. A questo do
desenvolvimento econmico tem sido tratada de forma superficial, sem uma anlise
mais profunda dos dispositivos constitucionais a ele relacionados e sem o devido
entendimento dos pressupostos econmicos que do base para o entendimento da
Constituio como instrumento de transformao do Pas, para a superao do
subdesenvolvimento econmico.

Como regra, vemos a defesa de ideais neoliberais, com a preponderncia dos direitos e
garantias individuais em detrimento dos direitos sociais e o transporte de pressupostos
econmicos, normalmente utilizados pelos pases j desenvolvidos, para a nossa
realidade econmica, sem que se faa uma devida anlise crtica. Muitas vezes, o
crescimento econmico equiparado ao desenvolvimento econmico e entendido
como um processo natural, que ocorre automaticamente, sem que seja necessria a
conduo da economia pelo Estado, para a superao de problemas estruturais do Pas.

Dessa forma, com a finalidade de aprofundar a anlise jurdica do desenvolvimento
econmico, de acordo com a nossa realidade econmica, partimos das premissas
tericas defendidas por Celso Furtado, uma vez que a sua anlise sobre as caractersticas
e problemas da economia e do Estado brasileiro, aquela que melhor se ajusta ao nosso
entendimento da Constituio Econmica.

Celso Furtado foi o economista que mais se preocupou em estudar a formao histrica
da economia brasileira, os seus problemas estruturais e as alternativas para a sua
superao. A anlise dos seus estudos imprescindvel para que se possa entender os
problemas estruturais especficos do nosso Pas e ento se possa formular uma ideia
mais concreta do que significa o desenvolvimento econmico para o Brasil, e no o
desenvolvimento econmico entendido como uma ideia abstrata para toda e qualquer
realidade. Daremos especial enfoque questo do atraso tecnolgico do Brasil em
relao aos demais pases desenvolvidos, uma vez que este um dos pontos centrais na
obra de Furtado.
12

Assim, o presente trabalho tem por objetivo fazer uma anlise da teoria furtadiana de
desenvolvimento econmico, para ento contextualiz-la com a nossa Constituio
Econmica Dirigente. Utilizaremos estas premissas tericas para criticar uma viso
mais neoliberal da Constituio, que enxerga as suas normas de cunho social somente
de forma programtica, destitudas de qualquer eficcia, ao passo que defende os
direitos e garantias individuais com grau de eficcia mximo.

Uma vez que a questo do atraso tecnolgico do Brasil em relao aos demais pases
desenvolvidos um dos pilares da teoria desenvolvimentista de Celso Furtado, daremos
enfoque especial a ela, fazendo uma anlise da perspectiva de Furtado, principalmente
no que se refere falta de autonomia e soberania do Pas, em confronto com a nossa
Ordem Econmica, com os artigos 218 e 219 da Constituio e com as polticas de
inovao tecnolgica. O principal ponto de contato entre os pressupostos econmicos
furtadianos e a nossa Constituio Econmica, no presente trabalho, ser feito em
relao questo das polticas de inovao tecnolgica, tanto como normas
constitucionais, como normas produzidas pelo Legislativo e Executivo.

Esta dissertao est separada em duas partes. Na primeira parte, com o intuito de traar
uma noo do que entendemos por desenvolvimento econmico e afastar alguns
pressupostos econmicos que entendemos serem equivocados, faremos a distino entre
crescimento e desenvolvimento econmico e analisaremos os problemas estruturais,
normalmente enraizados nos pases subdesenvolvidos. Feitas estas primeiras
abordagens, analisaremos, de forma breve, a questo do desenvolvimento econmico
tratada nas doutrinas econmicas liberal, neoliberal, keynesiana e schumpeteriana, para
ento tratar da teoria furtadiana de desenvolvimento econmico, tratando,
principalmente, da formao da economia mundial com a dicotomia entre os pases de
centro e periferia; dos problemas estruturais dos pases subdesenvolvidos; da formao
histrica da economia brasileira, sob a perspectiva de Celso Furtado e das propostas
elaboradas por ele para a superao destes problemas.

Na segunda parte, trataremos do debate da Constituio Dirigente e a existncia de uma
Constituio Econmica no seu seio, transformadora da nossa realidade
subdesenvolvida. Analisaremos a existncia do desenvolvimento econmico, nos
13
moldes propostos por Furtado, como ideologia constitucionalmente adotada. A ligao
entre as teorias furtadianas e o Direito Econmico ser feita aqui, por meio da anlise da
questo da inovao tecnolgica. Para isso, faremos, primeiramente, uma anlise de
como a questo da inovao encontra-se em nossa Constituio, nos artigos 218 e 219,
para ento tratarmos do arcabouo jurdico da inovao tecnolgica em nosso Pas.

Cuidaremos da anlise do modelo coreano de inovao tecnolgica, tratando da sua
evoluo desde a dcada de 50 at os presentes dias, fazendo uma comparao com a
realidade brasileira. Trataremos da Lei de Inovao n 10.973/04, dando especial
enfoque s influncias estrangeiras na sua formatao, o contexto histrico no qual se
inseriu e foi debatida, a sua importncia como instrumento do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico e a eficcia do modelo adotado por ela. E, finalmente,
trataremos da questo que entendemos ser a mais polmica no presente trabalho, a
revogao do artigo 171 da Constituio e a possibilidade de se conceder tratamento
diferenciado s empresas brasileiras de capital nacional, para o desenvolvimento de
setores estratgicos de nossa economia, mesmo aps essa revogao.

14
1. TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

1.1. Crescimento e Desenvolvimento Econmico

Existe certa tendncia de se caracterizar desenvolvimento econmico como crescimento
econmico, ou seja, como mero acmulo de capital, ou aumento do produto global
bruto. As teorias desenvolvimentistas tm, como postulado inicial, afastar justamente
esta ideia.
1
O crescimento econmico entendido como o processo de aumento de
capital, considerado em relao ao nmero de habitantes de determinada nao.

Ao se levar em considerao somente o produto global bruto da nao em relao ao
nmero de habitantes, mas sem a ponderao de outros fatores, a ideia de crescimento
econmico traz uma noo simplificadora da realidade, colocando todos os pases
dentro da mesma perspectiva. Apesar de a noo do crescimento ser um importante
instrumento de anlise do desenvolvimento econmico, vista de forma isolada, traz uma
ideia opaca e muito simplificada do real grau de desenvolvimento de determinado pas.

A sua vasta utilizao, como um dos principais ndices de anlise do desenvolvimento
econmico, se deu pelo fato de ser relativamente fcil e simples o seu manuseio. Alm
disso, a utilizao do ndice de crescimento econmico atrelado ao conceito de
desenvolvimento econmico, baseado nos pressupostos acima mencionados, ainda traz
a ideia de que a riqueza crescente se distribuiria entre a populao automaticamente,
trazendo a melhoria da qualidade de vida de uma forma global da populao. Ou seja,
bastaria a existncia do acmulo de capital para que todos pudessem usufruir dessa
riqueza como um todo.

Contudo, mesmo que a economia de um pas cresa a taxas relativamente altas, outros
problemas econmicos, que no atrelados somente ao aumento de riqueza, podem

1
Neste sentido ver: PERROUX, Franois. Ensaio sobre a Filosofia do Novo Desenvolvimento. Traduo
de MALHEIROS, L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1981, p. 47-67; SOUZA, Nali
de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 20 e 21; FURTADO, Celso. Teoria e
Poltica do Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo: Nacional, 1974, p. 89-93; NUSDEO,
Fbio. Curso de Economia: introduo ao direito econmico. 3 Ed., So Paulo: Revista dos Tribunais,
2001, p. 349-351; BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: uma leitura a
partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 52-55.
15
ocorrer simultaneamente, como o aumento do desemprego, a transferncia do excedente
de riqueza e o desenvolvimento tecnolgico para outros pases, aumento da
concentrao de renda, baixa dos salrios pagos, etc, implicando uma diminuio do
consumo e mercado interno, atraso no desenvolvimento tecnolgico, etc. Assim como
afirma Franois Perroux Quando um excelente estatista relaciona o crescimento do
produto com o dos grandes agregados, investimento, consumo, poupana, etc., temos
direito de duvidar que ele faa mais do que esboar o incio de uma anlise causal.
2

A anlise da economia de um pas, ou de suas polticas econmicas, voltada somente
para o critrio do crescimento econmico, deixa de levar em considerao o tipo de
crescimento ao qual estaria se referindo, para quem, com qual finalidade e em quais
condies.
3
Em alguns casos, a existncia de crescimento econmico sem a
considerao de outros fatores, pode mascarar uma situao de empobrecimento, por
exemplo, quando h excessiva concentrao de renda, desmantelamento do mercado
consumidor interno, intensificao na produo, comercializao e exportao de
matrias-primas em detrimento de produtos manufaturados, destruio dos recursos
naturais no renovveis, etc.

Nos pases em desenvolvimento, torna-se ainda mais perigoso admitir que o
crescimento do produto global bruto leve, automaticamente, o pas ao desenvolvimento
econmico. Principalmente quando se trata da economia destes pases em
desenvolvimento, se torna ainda mais importante a caracterizao do crescimento
econmico como mero acmulo de capital em que no h a transformao das
estruturais sociais, produtivas e polticas do pas. Tomar em considerao o
desenvolvimento fazer compreender o risco do crescimento sem desenvolvimento.
4

Se acreditssemos que o simples acmulo de capital levaria estes pases
subdesenvolvidos a superarem esta condio, chegando ao nvel econmico dos pases
desenvolvidos, correramos o srio risco de manter a nossa situao de dependncia e de

2
PERROUX, Franois. Ensaio sobre a Filosofia do Novo Desenvolvimento. Traduo de MALHEIROS,
L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1981, p. 48.
3
L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1981, p. 52.
4
L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1981, p. 61 e 62.
16
subdesenvolvimento sem ao menos saber o porqu e sem meios e bases tericas para
formular polticas desenvolvimentistas com a finalidade de alterao destas estruturas.
5

por estes motivos que se faz necessrio traar a noo de desenvolvimento econmico
de forma muito mais ampla e global do que meramente a noo de aumento do produto
global bruto. A noo de desenvolvimento deve levar em considerao diversos outros
fatores, como a distribuio da renda, o desenvolvimento tecnolgico e industrial, a
ocupao das terras produtivas, a utilizao dos recursos naturais no renovveis de
maneira no comprometedora, o crescimento do mercado interno e no somente da
exportao, etc.

bem verdade que no existe desenvolvimento sem crescimento econmico. Como
bem afirma Perroux,
6
j houve economistas europeus que sustentaram a possibilidade
de existir desenvolvimento sem crescimento econmico, baseados na ideia de que a
partir de determinado nvel de desenvolvimento econmico, mesmo sem crescimento
posterior, seria possvel proceder distribuio do produto e do rendimento
populao, ou por meio da elevao dos salrios, ou por meio de transferncias sociais,
permanecendo tudo igual em relao ao resto manuteno das mesmas taxas de lucro
e de preos. Contudo, tais teorias no se sustentaram, uma vez que em um cenrio em
que no h crescimento econmico, o aumento da parte relativa aos salrios, implica,
necessariamente, a diminuio do lucro, o que faz diminuir na mesma proporo as
taxas de investimento, e, por isso, um retrocesso no desenvolvimento. Assim, a noo
de desenvolvimento econmico deve compreender a ideia de crescimento superando-a.
7

Para os pases subdesenvolvidos, o desenvolvimento econmico deve ser entendido,
antes de mais nada, como a transformao das estruturas sociais, econmicas e polticas,
que nestes pases so demasiadamente atrasadas. Este conjunto de transformaes em
toda a estrutura do pas deve possibilitar que se mantenha um contnuo aumento da

5
Gilberto Bercovici faz essa caracterizao do crescimento econmico como um fenmeno de
manuteno das estruturas econmicas, sociais, polticas, etc, e o desenvolvimento como um fenmeno
econmico de alterao destas estruturas. BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e
Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 52-55.
6
7
BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 53 e 54; FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do
Desenvolvimento Econmico. 5 Ed, So Paulo: Editora Nacional, 1974, p. 90.
17
produtividade, acmulo de riquezas e a melhora na qualidade de vida das pessoas. A
importncia de se entender o desenvolvimento com este sentido de transformao das
estruturas, que assim compreende-se a necessidade de se romper com determinadas
razes histricas que impedem o progresso destes pases.

Muitas vezes, o crculo vicioso da pobreza
8
no permite que um pas possa acumular
capital e se desenvolver em todos aqueles sentidos mencionados. Em um pas em que
no h estrutura de mercado consumidor, nem uma malha de empregos, mesmo que
exista subitamente um produto altamente lucrativo no cenrio internacional, por conta
desta falta de estrutura que possibilite a fixao do capital, ele muito provavelmente no
ser revertido de forma benfica para a economia, e muitas vezes essa riqueza ser
exportada para outros pases por meio da importao de bens manufaturados de alto
valor agregado por poucas pessoas que concentram grande parte do capital gerado por
aquele produto. Durante a formao da economia brasileira, isso aconteceu
explicitamente, conforme veremos mais adiante.
9
por estes motivos, que passa a ser
necessria uma poltica desenvolvimentista transformadora das estruturas que permitam
a existncia de um fluxo de renda e a permanncia da riqueza no pas e, com isso, o
desenvolvimento da sua economia.

Por fim, Perroux
10
ainda aponta a importncia de diferenciarmos o crescimento do
desenvolvimento econmico, para entendermos a nossa condio de pases
subdesenvolvidos, submetidos s imposies na troca internacional e a relao de
grande assimetria que temos para com estes pases, para ento reconhecermos a
necessidade de superao desta condio por meio do desenvolvimento e alterao das
estruturas.

Em um pargrafo, Furtado sintetiza muito bem a caracterizao que ele faz de
desenvolvimento econmico:

8
NUSDEO, Fbio. Curso de Economia: introduo ao direito econmico. 3 Ed., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001, p. 352.
9
Quando tratarmos da formao econmica do Brasil, trataremos desta questo de forma muito mais
detida.
10
18
Sintetizando, o desenvolvimento tem lugar mediante aumento de
produtividade ao nvel do conjunto econmico complexo. Esse aumento
de produtividade (e da renda per capita) determinado por fenmenos de
crescimento que tm lugar em subconjuntos ou setores, particulares. As
modificaes de estrutura so transformaes nas relaes e propores
internas do sistema econmico, as quais tm como causa bsica
modificaes na forma de distribuio e utilizao da renda. O aumento
da produtividade fsica com respeito ao conjunto da fora de trabalho de
um sistema econmico somente possvel mediante a introduo de
formas mais eficazes de utilizao dos recursos, as quais implicam seja
acumulao de capital, seja inovaes tecnolgicas, ou mais
correntemente a ao conjugada destes fatores. Por outro lado, a
realocao de recursos que acompanha o aumento do fluxo de renda
condicionada pela composio da procura, que a expresso do sistema
de valores da coletividade. Desta forma, o desenvolvimento ao mesmo
tempo um problema de acumulao e progresso tcnico, e um problema
de expresso dos valores de uma comunidade.
11

1.2. O Subdesenvolvimento

A caracterizao do que se considera como subdesenvolvimento econmico de suma
importncia para que se possa enxergar os problemas existentes nos pases
subdesenvolvidos e assim seja possvel superar estes problemas com a transformao
das suas estruturas e com isso seja mais factvel pensarmos no alcance do
desenvolvimento econmico.

Diferentemente do que comumente se propaga, o subdesenvolvimento no uma etapa
pela qual os pases devem passar para alcanar o desenvolvimento econmico. O fato de
um pas ser ou estar subdesenvolvido, no quer dizer que no futuro ele se desenvolver.
O subdesenvolvimento tem as suas razes em um processo histrico, no qual os pases
europeus, que j se encontravam com uma economia capitalista mais slida, ao
expandirem os seus mercados para economias ainda muito mal estruturadas, fizeram
com que se formasse uma estrutura dualista, completamente desuniforme entre os pases

11
FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. 5 ed , So Paulo: Editora
Nacional, 1974, p. 93.
19
de economia atrasada e os pases europeus. Enquanto estas economias tendiam a
maximizar cada vez mais os seus lucros, aquelas tendiam cada vez mais a venderem a
sua mo de obra barata e os seus recursos naturais, mantendo sempre estruturas pr-
capitalistas.
12

O principal ponto destacado por Celso Furtado
13
para a caracterizao dos pases
subdesenvolvidos a ausncia de estruturas que permitam a fixao do capital e dos
investimentos, a manuteno do crescimento e desenvolvimento econmico. Isso
ocorre, normalmente, com as economias dependentes da exportao e do investimento
de capital estrangeiro. O advento de uma nova empresa ou de um novo produto vindos
do estrangeiro, que traga alta produtividade e lucratividade por meio da exportao,
pode gerar algumas alteraes na economia do pas que dificilmente transformaro as
suas estruturas econmicas. O impacto de uma nova empresa nas estruturas pr-
existentes de uma economia depende, essencialmente, da riqueza que ele gera e fica
disposio da coletividade. Assim, depende no somente do lucro e da riqueza que essa
atividade gera, mas tambm do valor dos salrios pagos e da quantidade de mo de obra
absorvida.

Todavia, como o nvel do salrio efetivo determinado pelas condies de vida
prevalecentes e preexistentes na regio onde se instalam as novas empresas e no pela
produtividade ou riqueza gerada pela nova atividade (em outras palavras, o valor dos
salrios pagos no so determinados pela riqueza da atividade, mas sim por conta de
outros fatores), basta que o salrio pago na nova empresa seja algo superior mdia
local para que ela consiga conquistar a mo de obra da regio.

Alm disso, como no possvel que uma nova atividade econmica sozinha consiga
absorver uma quantidade muito grande da mo de obra necessria para a alterao das
estruturas econmicas, e como a origem da nova empresa e do seu capital toda
estrangeira, todo o lucro e riqueza gerados por esta nova atividade no circulam na
regio onde se instalou a nova atividade. Essa riqueza exportada ao pas de origem do
investimento. Assim, toda esta tipologia da estrutura dos pases subdesenvolvidos

12
FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo: Nacional,
1974, p. 188 e 189.
13
1974, p. 189
20
impe um crculo vicioso, que no permite o vencimento destas barreiras ao

Estas estruturas atrasadas dos pases subdesenvolvidos, que no permitem a fixao e
circulao do capital de modo permanente, so caracterizadas pela alta concentrao de
renda e desigualdade social, fazendo com que diminua o mercado consumidor interno e
aumente a importao de bens luxuosos. Baixo grau de desenvolvimento tecnolgico
em razo de diversos fatores, como a falta de investimento do setor privado, pouco
incentivo do poder pblico, tanto por meio de incentivos fiscais como por meio da
educao de base e no ensino superior e a falta de planejamento pblico neste sentido.
Existncia de grandes desigualdades entre alguns setores industriais, enquanto algumas
indstrias crescem de forma extremamente acelerada, com base em modernas tcnicas,
outras permanecem estagnadas. Em geral, a mo de obra nestes pases mais
desqualificada e a economia muito mais voltada para a produo e exportao de
matrias-primas e no de produtos manufaturados.

O atraso da economia tambm leva necessidade de alto grau de investimento na infra-
estrutura social, que no consegue ser suportado pela riqueza gerada pela prpria
economia, levando, em grande parte das vezes, criao de alto nvel de endividamento
pblico, que acaba atrasando ainda mais a economia destes pases. As empresas tendem
a se concentrar nos centros mais modernos e desenvolvidos e bem dotados de
infraestrutura, levando ao aumento das desigualdades regionais. O setor agrcola
caracterizado pela utilizao de mo de obra pouco especializada, monocultura de
exportao e alta concentrao de terras. O crescimento do setor agrcola, normalmente,
se d de forma extensiva, ou seja, no pelo aumento de produtividade fsica, mas sim
pela agregao de novas terras e mo de obra.

O lento crescimento do emprego no setor privado,
14
a ineficincia da mquina
administrativa pblica e a existncia de corrupo, levam os governos a expandirem o
seu quadro de funcionrios, aumentando ainda mais os gastos pblicos, diminuindo
ainda mais as possibilidades de investimento do setor pblico. Obras de infraestrutura,

14
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 23
21
que poderiam servir de ferramenta para o Poder Pblico gerar fluxo de renda, acabam
no podendo ser realizadas em razo deste alto nvel de gastos.

Com o baixo nvel de riqueza gerado e a grande desigualdade social, em razo dos
motivos acima expostos, cresce demasiadamente o nmero de pessoas que vivem
abaixo da linha da pobreza, que vivem nas periferias e nas favelas, levando a um gasto
ainda maior do Estado com a sade pblica, segurana e educao, que, mesmo assim,
insuficiente para solucionar estes problemas.

A economia dos pases subdesenvolvidos ainda caracterizada pela dependncia
econmica internacional dos pases desenvolvidos. Em geral, o produto produzido por
estes pases muito pouco competitivo no mercado internacional; o desenvolvimento da
sua tecnologia depende da importao de conhecimento; a sua capacidade de barganha
no comrcio internacional praticamente inexistente; alm da sua dependncia do
capital estrangeiro e a sujeio s determinaes dos rgos financeiros internacionais.

1.3. As Doutrinas Econmicas e o Desenvolvimento Econmico

A ideia de trabalhar o tema do desenvolvimento econmico nas diferentes doutrinas
econmicas, no a de recontar detalhadamente todos os pressupostos destas doutrinas,
uma vez que isso fugiria ao escopo do presente estudo. A nossa inteno aqui de
examinar a concepo destas correntes tericas sobre o desenvolvimento econmico,
para deixar melhor situado o debate em seu aspecto mais terico, alm de podermos
tecer algumas crticas a elas e reforar alguns pontos importantes em relao s teorias
que visam superao do subdesenvolvimento econmico.

1.3.1. Economistas Clssicos e Neoclssicos

Foi Adam Smith o economista que desenvolveu os postulados bsicos do liberalismo
econmico clssico. Refutou as ideias desenvolvidas pelos mercantilistas e fisiocratas
de que os metais preciosos e a terra eram os principais fatores de riqueza, mas sim o
22
trabalho produtivo.
15
Adam Smith demonstrou que toda a mercadoria pode produzir
valor ao ser comercializada por um preo superior ao que foi comprada ou ao seu custo
mdio de produo. Para a determinao da gerao da riqueza e da renda, no seria o
mais importante a produtividade fsica, assim como pensavam os fisiocratas, mas sim a
produtividade em termos de valor.

Smith, voltando toda a sua ateno para o trabalho produtivo, o definiu como aquele
que gera excedente de valor em relao ao custo de produo das mercadorias. Ou seja,
o trabalho que adiciona mercadoria produzida determinado valor agregado. A
riqueza de uma nao, segundo ele, era determinada pela quantidade de trabalho
produtivo empregado no processo de produo. Quanto maior e melhor fosse essa
relao, maior seria a riqueza gerada. O emprego do trabalho no processo produtivo, da
melhor forma possvel, dependeria de alguns fatores, como a expanso dos mercados, a
diviso do trabalho e o aumento do estoque de capital.

O aumento de produo, em decorrncia do aprimoramento cada vez maior dos fatores
acima mencionados, geraria um excedente de produtos que poderiam passar a ser objeto
de trocas, no servindo somente para suprir as necessidades imediatas de consumo.
medida que uma maior quantidade de trabalhadores se encontra nestas condies e
ampliam-se os excedentes que podem passar a ser exportados para outros mercados,
gera-se crescimento econmico.

em Smith que se inicia, de maneira mais determinante, as ideias sobre a diviso do
trabalho, para que cada um se especialize na produo de um tipo de bem para que ela
se torne mais eficiente e a relao entre o custo da produo e o valor gerado com ela se
torne mais vantajoso. Para ele, o aumento da quantidade de trabalho, em razo da
diviso do trabalho, se d em razo de trs fatores: primeiramente, a especializao do
trabalho leva a que o trabalhador execute o seu trabalho com muito maior destreza; em
segundo lugar, com a diviso do trabalho, h a economia de tempo desperdiado pelo

15
O trabalho de uma nao a base que, originariamente, lhe fornece tudo o que necessrio e til sua
sobrevivncia, e que consiste, ou no produto imediato desse trabalho, ou no que obtido de outras naes
atravs dele. Segundo for maior ou menor de proporcionalidade entre este produto (ou o que obtido
atravs dele) e o nmero de consumidores, assim a nao ser melhor ou pior suprida com todos os
produtos que lhes so teis e necessrios. - SMITH, Adam. Investigao sobre a sua natureza a causa da
riqueza das naes. Traduo: CONCEICO, Maria do Carmo Cary; NOGUEIRA, Eduardo Lcio e
KUNTZ, Rolf. 3 Ed. So Paulo: Abril Cultural 1984, p. 4.
23
trabalhador entre a execuo de um servio e outro e, por fim, permite o
desenvolvimento de mquinas que economizam o tempo do trabalhador.
16

A diviso do trabalho justificada por Smith de forma natural, ou seja, como os homens
possuem a natureza inerente a eles de realizar trocas entre si, cada um produz aquilo que
tem melhores condies de fazer, para ento intercambiar com os outros, o que eles
possuem melhores condies de produzir.
17

Uma vez que a tendncia inerente ao homem de realizar intercmbio com os demais
que causa a diviso do trabalho, quanto maior a extenso do mercado, maior
intercmbio possvel fazer e maior a diviso do trabalho. Em outras palavras, quanto
maior o mercado, maior a tendncia de especializao e de melhora na diminuio dos
custos de produo. A extenso dos mercados determinaria o nvel dos lucros, a taxa de
acumulao e a velocidade do progresso tcnico.
18

O aumento da produtividade e riqueza geradas tambm trariam aumento da demanda de
trabalho e da oferta de trabalho a longo prazo. O crescimento dos salrios acarretaria a
ampliao do mercado e ainda facilitaria o aumento da diviso de trabalho, o que faria
aumentar ainda mais a produo, em um ciclo de desenvolvimento autossustentvel e
natural.
19

Assim, o modelo de desenvolvimento econmico proposto por Smith baseado nos
seguintes pressupostos: acmulo e poupana de capital, que possibilitam o investimento
na contratao de trabalhadores;
20
o aumento de riqueza, gerado pela produtividade cada

16
SMITH, Adam. Investigao sobre a sua natureza a causa da riqueza das naes. Traduo:
CONCEICO, Maria do Carmo Cary; NOGUEIRA, Eduardo Lcio e KUNTZ, Rolf. 3 Ed. So Paulo:
Abril Cultural 1984, p. 9.
17
Entre os homens, pelo contrrio, mesmo os talentos mais dspares so teis uns aos outros, isto porque
os diferentes produtos das suas respectivas aptides, devidos tendncia geral para trocar e comprar,
passam a fazer parte de uma mesma reserva qual todos os homens podem ir buscar tudo aquilo de que
necessitam. SMITH, Adam. Investigao sobre a sua natureza a causa da riqueza das naes. Traduo:
18
SMITH, Adam. Investigao sobre a sua natureza a causa da riqueza das naes. Traduo:
19
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 97.
20
Portanto, na medida em que progride a diviso do trabalho, para se poder dar emprego constantemente
a um nmero igual de trabalhadores preciso acumular previamente um estoque igual de mantimentos e
um estoque maior de materiais e instrumentos do que o que teria sido necessrio em uma sociedade em
24
vez maior, permite que os salrios pagos aos trabalhadores subam, mas os lucros no
diminuam; a ampliao dos mercados, a diviso do trabalho e a diminuio dos custos
na produo so fatores importantssimos para o aumento da produtividade e, portanto
da riqueza.

Ainda, segundo ele, o individualismo, o egosmo e a liberdade dos agentes econmicos
seriam indispensveis para que a economia pudesse prosperar. Em busca de vantagens
pessoais, como o aumento da produtividade e dos lucros, os agentes econmicos
estariam, ao mesmo tempo, contribuindo para o aumento das riquezas do pas.
21

O mercado seria regido por leis naturais, que fariam com que ele se autorregulasse,
sendo desnecessria, ou melhor, prejudicial,
22
a interveno do Estado na economia.
Esta a famosa ideia da mo invisvel,
23
que controlaria a economia por meio das
suas leis naturais. Assim, para maximizar a riqueza das naes, seria necessrio
assegurar a liberdade individual, que empregaria o trabalho produtivo, permitindo-se a
abertura de novos mercados, a diviso do trabalho e a acumulao de capital.
24

David Ricardo, que foi o principal discpulo de Adam Smith, deu continuidade s suas
ideias, contudo, trazendo diversas novas formulaes tericas. No nos aprofundaremos
aqui sobre as ideias de David Ricardo, assim como tratamos de Adam Smith.
Limitaremo-nos a abordar, somente, a teoria das vantagens comparativas, que ser de
extrema relevncia para quando tratarmos das teorias de desenvolvimento econmico,
aplicveis aos pases subdesenvolvidos.

Segundo Ricardo, o livre-comrcio entre as naes poderia trazer benefcios a todos,
uma vez que os pases no necessitavam ter uma vantagem absoluta na produo de

um estgio primitivo. Ora, o nmero de trabalhadores em cada setor ocupacional geralmente aumenta
com a diviso do trabalho nesse setor, ou melhor, o aumento de seu nmero que possibilita aos
trabalhadores subdividir o trabalho dessa maneira. Assim como a acumulao prvia de capital
necessria para se efetuar esse grande aprimoramento das foras produtivas do trabalho, da mesma forma
ela conduz naturalmente a esse aprimoramento. CARNEIRO, Ricardo (org.) Os Clssicos da
Economia, vol. 1, So Paulo: tica, 2004, p. 47.
21
CARNEIRO, Ricardo (org.) Os Clssicos da Economia, vol. 1, So Paulo: tica, 2004, p. 49.
22
CARNEIRO, Ricardo (org.) Os Clssicos da Economia, vol. 1, So Paulo: tica, 2004, p. 52 e 53
23
CARNEIRO, Ricardo (org.) Os Clssicos da Economia, vol. 1, So Paulo: tica, 2004, p. 51
24
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 94 e 95.
25
qualquer mercadoria.
25
nesta mesma linha de raciocnio que surge a teoria das
vantagens comparativas,
26
de acordo com a qual, cada pas deveria se especializar na
produo daqueles bens que pudesse ter maior eficincia e menor custo. Assim, os
pases ainda no industrializados, que ainda possuam uma grande quantidade de terras
mais frteis, deveriam concentrar a sua economia no setor agrcola, enquanto que os
pases industrializados que j no possuam terras to frteis deveriam concentrar a sua
produo no setor industrial. Dentro do comrcio internacional, cada pas exportaria
aquele bem que tivesse se especializado e importaria o bem que fosse objeto de
especializao do outro pas, e, com isso, todos os pases seriam beneficiados de
maneira global com o mercado internacional.

Num sistema comercial perfeitamente livre, cada pas naturalmente
dedica seu capital e sua mo de obra atividade que lhe seja mais
benfica. Esta busca da vantagem individual admiravelmente associada
ao bem universal do conjunto. Estimulando a diligncia, recompensando
o engenho e propiciando o uso mais eficaz das potencialidades peculiares
proporcionadas pela natureza, distribui o trabalho do modo mais eficiente
e econmico, enquanto, pelo aumento da massa geral de produtos,
difunde o benefcio geral e une a uma sociedade universal das naes de
todo o mundo por um lao comum de interesse e de intercmbio. Este o
princpio que determina que o vinho deve ser feito na Frana e em
Portugal, que os cereais sejam cultivados na Amrica e na Polnia, e que
as ferragens e outros bens sejam manufaturados na Inglaterra.
27

Como a concepo do valor dos bens na viso de David Ricardo estava atrelada ao seu
custo de produo (em geral, o trabalho incorporado na produo daquele bem), a
vantagem para os pases no comrcio internacional existiria na medida em que eles
exportassem aqueles produtos em que houvesse vantagem relativa no custo de
produo, ou seja, que fosse necessrio incorporar menos trabalho na produo daquele
bem.
28

25
HUNT, E. K. Histria do pensamento econmico: uma perspectiva crtica. Traduo: AZEVEDO, Jos
Ricardo Brando e MONTEIRO, Maria Jos Cyhlar. 2 Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 112.
26
27
RICARDO, David. Princpios de economia poltica e tributao. Traduo de KUNTZ, Rolf. So
Paulo: Abril Cultural, 1984, p. 322.
28
Ricardo Brando e MONTEIRO, Maria Jos Cyhlar. 2 Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 112-114.
26

Os economistas neoclssicos, que comearam a desenvolver as suas ideias no fim do
Sculo XIX,
29
diferentemente dos economistas clssicos, no apresentaram um modelo
econmico de longo prazo, que objetivasse o desenvolvimento econmico. A sua
anlise tinha por finalidade estudar a melhor forma de alocao dos recursos, ou seja, a
relao entre os recursos escassos e os diferentes fins e usos que eles poderiam ter.
30
Os
neoclssicos percebem cinco pontos bsicos do capitalismo. Com a especializao do
trabalho e o isolamento dos produtores, os indivduos passaram a no mais se considerar
parte integrante de uma sociedade, passando a se considerar unidades atomizadas
preocupadas com a prpria sobrevivncia, e, por isso, essencialmente egostas.
31

Em segundo lugar, tomando como premissa o egosmo, os neoclssicos acreditavam que
todos os motivos humanos se reduziam ao desejo de obter prazer e evitar a dor. Os dois
pressupostos filosficos bsicos do utilitarismo de Jeremy Bentham, um dos precursores
do pensamento neoclssico, so: (1) todos os motivos podem ser reduzidos busca do
prazer, baseada no interesse prprio e (2) cada pessoa o nico juiz de seus prprios
prazeres e, por isso, impossvel fazer comparaes de prazer entre as pessoas.
32
Em
terceiro lugar, a especializao econmica levava cada vez mais os indivduos a
necessitarem de trocas comerciais, e, por isso, a dependerem do mercado. Nesta medida,
para que essas trocas comerciais se viabilizassem, era necessrio que o mercado
funcionasse de forma livre. O mercado era visto, ento, como uma instituio social e
universalmente benfica.
33

Em quarto lugar, era necessria a acumulao de capital que permitisse a obteno de
ferramentas, maquinaria e fbricas novas e mais complexas para a produo. Como os

29
NAPOLEONI, Cludio. O Pensamento Econmico do Sculo XX. So Paulo: Crculo do Livro, 1963,
p. 7 A Teoria do equilbrio se formou a partir da obra dos maiores economistas do fim do sculo
passado: Menger na ustria; Jevons, Edgeworth e Marshall na Inglaterra; Walras na Frana; Pareto e
Barone na Itlia; Clark e Fisher na Amrica; Wicksell na Sucia. Como a crtica atual reconhece, as
diferenas entre esses economistas versam sobre questes substancialmente marginais e h entre eles uma
unidade de formulao e tambm de desenvolvimentos tericos que torna legtimo consider-los como
coautores de uma doutrina unitria.
30
31
32
33
27
meios de produo s podiam ser acumulados se uma parcela significativa da
capacidade produtiva fosse destinada aos prprios meios de produo, era necessrio
que a acumulao de capital abrisse mo de alguns bens de consumo. Como no sistema
capitalista somente uma pequena parcela da sociedade controla os meios de produo,
os lucros acabavam aumentando em relao aos salrios, para que os lucros fossem
suficientes para financiar a industrializao. Segundo os utilitaristas, o fato de a
acumulao de capital ter sido financiada por lucros uma evidncia de que essa
pequena parcela detentora dos meios de produo arcou com estes custos sociais.
34

Por fim, com o aumento da concorrncia entre os agentes econmicos, a busca pelo
lucro acabava se tornando cada vez mais intensa, com os concorrentes buscando vender
produtos a preos mais baixos que os seus adversrios, por meio do controle calculado,
racional e previsvel dos insumos da produo, dos fornecedores, dos consumidores, do
trabalho, dos gastos de produo, etc. Assim, esse aspecto do comportamento dos
capitalistas passou a ser visto pelos utilitaristas de forma generalizada para toda e
qualquer conduta humana. Todos os atos humanos passaram a ser vistos como
consequncia de decises calculadas, racionais, nas quais o indivduo agia de modo
muito parecido com um contador, ponderando todos os lucros (prazeres) a serem
obtidos (...).
35

Hunt faz uma sntese de todos os fatores acima abordados a respeito do capitalismo e da
viso dos utilitaristas sobre este sistema:

Esses cinco aspectos do comportamento humano e da autopercepo
dentro do capitalismo o individualismo atomista, o utilitarismo egosta,
a dependncia dos mercados, o financiamento da industrializao com os
lucros e o racionalismo calculista tornaram-se a base intelectual da
teoria neoclssica da utilidade e da harmonia social em fins do sculo
XIX e incio do sculo XX.
36

34
35
Ricardo Brando e MONTEIRO, Maria Jos Cyhlar. 2 Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 119-123
36
Ricardo Brando e MONTEIRO, Maria Jos Cyhlar. 2 Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 119-123
28
O modelo proposto pelos neoclssicos era fundado essencialmente na lei da oferta e da
procura, baseada em trs pressupostos principais: i) a economia a cincia da escolha;
ii) o indivduo s agiria de acordo com clculos econmicos certos e determinados, e iii)
os preos seriam orientados pela escassez relativa dos bens.
37
Os marginalistas
sustentavam que o preo das mercadorias era determinado em funo da sua utilidade
marginal. Menger deduziu a lei de demanda para a determinao do preo das
mercadorias, de acordo com a qual a quantidade de uma mercadoria que as pessoas
estavam dispostas a comprar dependia do preo da mercadoria, e a quantidade
demandada e o preo eram inversamente relacionados.
38
Walras ainda sustentava que o
preo era determinado por dois fatores pela utilidade e pela escassez do bem. Ou seja,
para que pudesse ser quantificado o seu valor, em termos econmicos, no bastava que
aquele bem fosse til, mas que tambm no estivesse disponvel pela natureza em
quantidade ilimitada.
39

Enquanto os economistas clssicos defendiam que o valor do bem estava relacionado
diretamente com o seu processo de produo, ou seja, com o custo do processo
produtivo (representado principalmente pelo trabalho nele incorporado), os utilitaristas,
comeando por Say,
40
simplesmente deixam de levar em considerao o processo de
produo para defender que o valor do bem determinado pela sua raridade e utilidade.
O que passa a ser importante a determinao dos preos relativos, os quais
funcionam como critrio orientador das decises.
41
A cincia econmica, ao invs de
estudar os processos de produo e de distribuio da riqueza, passa a tentar explicar as
variaes de preos, com base no comportamento dos agentes econmicos, reduzindo-se
a economia a regras de mercado.

Como dito, os clssicos estavam preocupados com o crescimento econmico, com as
causas da riqueza das naes, na esperana de que isso traria a melhoria na qualidade de

37
NUNES, Antnio Jos Avels. Uma Introduo Economia Poltica. So Paulo: Quartier Latin, 2007,
p. 34.
38
39
NAPOLEONI, Cludio. O Pensamento Econmico do Sculo XX. So Paulo: Crculo do Livro, 1963,
p. 8
40
HUNT, E. K. Histria do Pensamento Econmico: Uma Perspectiva Crtica. Traduo: AZEVEDO,
Jos Ricardo Brando. So Paulo: Ed. Campos, p. 152.
41
p. 544.
29
vida das pessoas em geral. Os utilitaristas estavam menos preocupados com o
desenvolvimento dos processos de produo para se concentrarem sobre as diferentes
possibilidades de usos dos recursos escassos.
42
Segundo eles, dentro do mercado haveria
um equilbrio geral nas trocas realizadas entre os agentes econmicos e o sistema se
ajustaria e se regularia automaticamente, dentro de um objetivo maximizador de todos
os agentes, baseados na lei da oferta e da procura.

Apesar de os marginalistas no terem formulado uma teoria de desenvolvimento
econmico, existem pontos de contato entre as formulaes tericas e a questo do
desenvolvimento.
43
Para eles, o bem-estar econmico seria um processo gradual, que
viria naturalmente, na medida em que houvesse suficiente acmulo de capital. Segundo
eles, o sistema econmico tenderia ao pleno emprego, o preo e salrios seriam flexveis
e a riqueza seria distribuda automaticamente e de forma correta de acordo com as
produtividades marginais.
44
A prpria eficincia alocativa seria necessria e suficiente
para proceder justia distributiva.

Quando, porm, um terico aceita como coisa comum o sistema
capitalista e parte do pressuposto de que a determinao dos salrios e
dos lucros pelo mercado natural e justa, parece, inevitavelmente, que os
capitalistas que pagaram os custos sociais da industrializao. Quando
no se questiona a diviso inicial da renda entre salrios e lucros parece
uma evidncia real de que os capitalistas pagaram estes custos sociais. Os
tericos da harmonia social ou da utilidade sempre aceitaram como certa
a distribuio de renda entre as classes.
45

42
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 118. e 119.
43
Furtado encontra nos neoclssicos a questo do desenvolvimento econmico da seguinte forma: A
teoria do desenvolvimento econmico que se pode extrair do modelo neoclssico simples e se formula
como segue: o aumento de produtividade do trabalho (que se reflete na elevao do salrio real)
consequncia da acumulao de capital, a qual, por sua vez, est na dependncia da taxa antecipada de
remunerao dos novos capitais e do preo de oferta e da poupana. A acumulao de capital, provocando
um aumento nos salrios reais, tenderia a incrementar a participao dos assalariados no produto e,
portanto, a reduzir a taxa mdia de rentabilidade do capital - FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do
Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo: Nacional, 1974, p. 39.
44
HUNT, E. K. Histria do Pensamento Econmico: Uma Perspectiva Crtica. Traduo: AZEVEDO,
Jos Ricardo Brando. So Paulo: Ed. Campos, p. 155
45
30
Como aponta Furtado, os neoclssicos entendiam que todos os agentes econmicos
tendiam a otimizar a sua posio e isso traria o desenvolvimento econmico de forma
natural. O consumidor otimizaria a sua posio maximizando sua funo de utilidade; o
produtor maximizaria sua funo de produo e, por fim, a coletividade maximizaria o
seu bem-estar conforme a sua escala de preferncia. Esse sentido apologtico
inerente ao pensamento neoclssico manifestou-se em sua plenitude na chamada
economia do bem-estar.
46

Os modelos econmicos propostos pelos economistas neoclssicos eram vistos de forma
matematicamente perfeita, baseados em leis e princpios universais, puros e dedutivos,
aplicveis a qualquer situao ou contexto scio-cultural. Este modelo pressupunha
condies de concorrncia perfeita,
47
e simplesmente desconsiderava-se qualquer
importncia da histria ou da formao econmica de um pas como um fator relevante
para a anlise econmica.
48

A crtica que Furtado faz em relao concepo dos clssicos e neoclssicos refere-se,
principalmente, formulao de modelos abstratos de desenvolvimento aplicveis a
qualquer economia, independentemente de outros fatores, sociais, culturais, histricos,
polticos, etc., baseada em preceitos, como a livre concorrncia, o livre cmbio, lei da
oferta e da procura, e no em realidades histricas e econmicas distintas.
49

Segundo ele, os clssicos parecem sempre ter em vista, na construo dos seus modelos,
economias em desenvolvimento. O progresso econmico pareceria um fenmeno
natural e que ocorreria em todas as naes, mesmo aquelas mais desestruturadas. Alm
disso, haveria o equvoco de se transportar os pressupostos de uma estrutura econmica
para outra absolutamente distinta. Contudo, assim como Furtado afirma, o
desenvolvimento econmico um fenmeno com dimenso histrica, cada economia

46
1974, p. 43.
47
48
p. 547.
49
1974, p. 4-11
31
que se desenvolve enfrenta uma srie de problemas que lhe so peculiares, apesar de
muitos deles serem comuns e naturais a outras economias contemporneas.
50

1.3.2. O Keynesianismo

Todos os pressupostos assumidos pelos neoclssicos foram repensados na abordagem
keynesiana. Keynes observou diversas falhas tericas nos modelos econmicos
desenvolvidos pelos neoclssicos e, assim, passou a desenvolver o modelo de economia
que entendia mais correto para que o sistema capitalista pudesse enfrentar os problemas
que eram inerentes a ele.

Enquanto os economistas neoclssicos estavam mais preocupados com a alocao
eficiente dos recursos, com as leis da oferta e da procura, com o binmio
necessidade/escassez e acreditavam na permanncia do equilbrio econmico a longo
prazo, Keynes desenvolveu seus estudos sob uma perspectiva macroeconmica, baseada
na ideia de pleno emprego, demanda efetiva, no investimento como gerador de renda e
de emprego e combateu os pressupostos neoclssicos de equilbrio econmico natural e
permanente.
51

Para Keynes, na economia no haveria necessariamente um equilbrio econmico,
52

assim como defendiam os neoclssicos, baseados na lei de Say. Segundo ele, as riquezas
geradas por um pas no retornariam necessariamente para a economia, ou seja, as
pessoas no consumiriam ou investiriam todo o seu dinheiro. Uma parte da renda das
pessoas seria poupada e no investida, e, no havendo o retorno desta renda para o
mercado, a produtividade diminuiria gerando o desemprego, o que demonstraria que o
equilbrio econmico natural preconizado pelos neoclssicos no podia existir, j que as
situaes de desemprego involuntrio seriam comuns e inerentes s economias

50
1974, p. 4-11
51
52
KEYNES, John Maynard. A teoria geral do emprego do juro e da moeda. Traduo: CRUZ, Mario R.
So Paulo: Atlas, 1982, p. 23.
32
capitalistas.
53
Em outras palavras, situaes de desequilbrio e crise seriam corriqueiras
nas economias capitalistas e as situaes de pleno emprego seriam raras e efmeras.

Na viso dos neoclssicos, o desemprego seria sempre voluntrio, as pessoas s ficavam
desempregadas por vontade prpria, ou seja, pela inteno de alterar o seu emprego para
algum outro, e no porque o mercado no seria capaz de absorver a sua fora de
trabalho. Nesta perspectiva, se a oferta de mo de obra era maior do que a sua procura, o
seu preo reduziria at que os empregadores contratassem mais trabalhadores, no tendo
chance de haver fora de trabalho ociosa de forma voluntria.
54

Este foi um dos principais pontos combatidos por Keynes em relao aos neoclssicos.
Para ele no haveria somente o desemprego voluntrio, mas tambm o involuntrio, que
ocorreria justamente quando a renda obtida pelas pessoas no se transformasse em
demanda efetiva nem fosse invertida na economia. Ou seja, o desemprego no era
determinado pelas leis de mercado da oferta e da procura, mas sim por fatores externos
a isso, como a demanda efetiva.
55

Existem desempregados involuntrios quando, no caso de uma ligeira
elevao dos preos dos bens de consumo de assalariados relativamente
aos salrios nominais, tanto a oferta agregada de mo de obra disposta a
trabalhar pelo salrio nominal corrente quanto a procura agregada da
mesma ao dito salrio so maiores que o volume de emprego existente.
56

A Crise de 1929 demonstrou que os pressupostos tericos dos economistas clssicos e
neoclssicos estavam inteiramente equivocados. Ficou evidenciado, na prtica, as falhas
de um sistema capitalista, baseado somente na lei da oferta e da procura, e na crena do
equilbrio do mercado. Esta, que foi, essencialmente, uma crise tanto de superproduo
como de queda acentuada de demanda efetiva, causada pelo desemprego, acabou sendo

53
So Paulo: Atlas, 1982, p. 24-33; FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico.
5 edio, So Paulo: Nacional, 1974, p. 54 e 55.
54
So Paulo: Atlas, 1982, p. 24-33; NUNES, Antnio Jos Avels. Uma Introduo Economia Poltica.
So Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 594.
55
p. 586.
56
So Paulo: Atlas, 1982, p. 32
33
solucionada com base nas teorias keynesianas de interveno do Estado na economia
para suprir as suas falhas e os seus desequilbrios.

Keynes defendia que, para suprir os problemas de demanda efetiva e de desemprego,
era necessria uma atuao mais ampla e coordenada do Estado na economia, que
deveria assumir mais funes e efetuar mais gastos, como a realizao de obras
pblicas, de modo a promover o pleno emprego e a manuteno da demanda efetiva.
57

Como aponta Avels Nunes, o Estado deveria intervir na economia de modo a impedir
que os empregados perdessem o seu poder de compra, subsidiando-os no caso de
desemprego, ou ento fornecendo dinheiro para os doentes e invlidos gastarem e os
idosos no ficassem sem receber nada depois que parassem de trabalhar. Alm disso,
Keynes, percebendo a excessiva concentrao de renda a que levava o sistema
capitalista, defendia que o Estado deveria encontrar meios de melhor redistribuir esta
renda, de modo que ela no ficasse to desequilibrada.
58

Nas palavras de Avels Nunes, as teorias keynesianas legitimaram a atuao do Estado
sobre a economia de modo a perseguir uma maior igualdade social, conciliando
progresso social e eficcia econmica:

Ficava assim legitimada a interveno do Estado na busca de maior
justia social, de maior igualdade entre as pessoas, os grupos e as classes
sociais. A equao keynesiana foi uma tentativa de conciliar o
progresso social e a eficcia econmica. E o discurso keynesiano tornou
claro que a conciliao destes dois objetivos (em vez da proclamao da
sua natureza conflitante) uma necessidade decorrente das estruturas
econmicas e sociais do capitalismo contemporneo.
A esta necessidade respondeu, a partir dos anos trinta, e, mais
acentuadamente, a partir da Segunda Guerra Mundial, a criao do
estado-providncia, assente na interveno do estado econmico, na
redistribuio da riqueza e do rendimento, na regulamentao das

57
Ricardo Brando e MONTEIRO, Maria Jos Cyhlar. 2 Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 397;
58
p. 589.
34
relaes sociais, no reconhecimento de direitos econmicos e sociais aos
trabalhadores, na implantao de sistemas pblicos de segurana social.
59

Apesar disso, a proposta de Keynes era muito mais de ordem econmica, baseada em
uma perspectiva esttica e de curto prazo da economia, ou seja, com a finalidade
essencial de suprir as falhas do capitalismo, evitando as crises cclicas deste sistema. Ou
seja, em suas teorias, Keynes no props um modelo de desenvolvimento ou
crescimento econmico de longo prazo, assim como fizeram os clssicos ao tentarem
identificar as causas da riqueza das naes.
60
Contudo, economistas posteriores,
inspirados nas ideias de Keynes, como Domar e Harrod,
61
adaptaram as suas teorias
para estruturar modelos dinmicos de desenvolvimento econmico de longo prazo.

De um modo geral, eles partiram da ideia de que para que houvesse os investimentos
econmicos defendidos por Keynes, era necessrio que houvesse, tambm, acumulao
de capital, ou seja, aumento da capacidade produtiva. Assim, dentro do modelo definido
por Keynes, bastou dar um passo a mais para se perceber que as condies de pleno
emprego, obtidas por meio da demanda efetiva, em uma perspectiva de longo prazo, s
poderia ser obtida com crescimento econmico simultneo da renda e da capacidade
produtiva, em um processo de desenvolvimento dinmico.

Da anlise das teorias keynesianas, o que se afigura mais importante para o presente
trabalho saber se o modelo keynesiano seria apto a ser aplicado no contexto social,
econmico e poltico dos pases em desenvolvimento. Assim como no se pode
transportar os modelos econmicos desenvolvidos pelos clssicos e neoclssicos para a
realidade dos pases subdesenvolvidos, o mesmo no pode ocorrer com o modelo
keynesiano. Isso porque ele no leva em considerao diversas peculiaridades da
economia destes pases, como a dependncia econmica, financeira e tecnolgica deles
em relao aos pases desenvolvidos; a falta de um setor industrial muito bem

59
p. 589.
60
Neste sentido ver: SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p.
159; NUNES, Antnio Jos Avels. Uma Introduo Economia Poltica. So Paulo: Quartier Latin,
2007, p. 590; FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo:
Nacional, 1974, p. 54-57
61
Sobre os economistas de inspirao keynesiana, ver: SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento
Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 159-173; FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do
Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo: Nacional, 1974, p. 59-80.
35
estruturado e desenvolvido; a atividade econmica centrada no setor agrcola e no
industrial; a alta concentrao da renda e das terras; a ausncia de instituies pblicas
que possam dar ao investidor a segurana necessria para o seu investimento, assim
como preconizava Keynes, etc.

Neste sentido, principalmente no caso dos pases subdesenvolvidos, a atuao do Estado
na economia no pode ficar restrita correo das falhas de mercado. Com efeito, o
Estado deve atuar no somente para a correo das falhas de mercado como tambm
para a implementao de polticas econmicas que visem a superao dos problemas
estruturais destes pases.

Perroux,
62
ao se indagar se o modelo e as polticas keynesianas seriam aplicveis aos
pases em desenvolvimento, logo conclui que isso no seria possvel, uma vez que o seu
modelo foi concebido com base na realidade econmica dos pases desenvolvidos e em
um contexto histrico de crise do capitalismo. As condies de sucesso do modelo
keynesiano nos pases desenvolvidos seriam totalmente diferentes das condies dos
pases subdesenvolvidos.
63

Ao final, conclui Perroux dizendo que seria um grande erro dos pases
subdesenvolvidos acreditarem que no teriam outra opo a no ser a escolha entre o
modelo econmico dos neoclssicos ou o keynesianismo, abrindo o espao para a
elaborao de uma teoria de desenvolvimento econmico totalmente voltada para o
contexto e a realidade econmica destes pases. exatamente neste contexto que
passaremos a estudar as teorias de desenvolvimento econmico sob a perspectiva dos
pases subdesenvolvidos.

1.3.3. Schumpeter e o Desenvolvimento Econmico.

62
L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1981, p. 108-114.
63
Perroux faz um quadro comparando diversas medidas preconizadas por Keynes para a economia em
crise dos pases desenvolvidos e a situao dos pases subdesenvolvidos, justificando por que o modelo de
Keynes seria inaplicvel a eles. PERROUX, Franois. Ensaio sobre a Filosofia do Novo
Desenvolvimento. Traduo de MALHEIROS, L. M. Macasta. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian,
1981, p. 110-112.
36
Schumpeter preocupou-se em fazer uma anlise dinmica da economia, tentando
explicar, abstratamente, os ciclos econmicos e o desenvolvimento econmico
capitalista.
64
Apesar das influncias do marxismo, quanto ao processo de mudana
econmica, Schumpeter estava muito longe de ser um marxista. Muito pelo contrrio,
defendia as instituies do capitalismo, acreditando que este era o melhor sistema
econmico para a sociedade.
65
No modelo terico desenvolvido por Schumpeter, o
desenvolvimento econmico est totalmente ligado introduo de inovaes, que
podem ser: i) a produo de novos bens ou novos mtodos de produo; ii) a conquista
de novos mercados; iii) a descoberta de uma nova fonte de matrias-primas, e iv) a
criao de uma nova organizao industrial, como um novo truste.
66

De acordo com Schumpeter, para o desenvolvimento de inovaes, necessria a
existncia de grandes empresas com um poder razovel de dominao dos mercados. O
monoplio de determinados mercados permite s empresas aumentar a esfera de
influncia dos melhores crebros e reduzir a esfera de influncia dos inferiores,
possibilitando o alcance de economias de escala pelas inovaes. Grandes empresas
reduzem os riscos do negcio e facilitam a obteno de financiamentos, ponto essencial
para a produo de inovaes, segundo ele. E, acima de tudo, as empresas de maior
poder econmico possuem estrutura e capacidade muito maior para aproveitar as
inovaes de forma muito mais rpida e eficiente, antes que elas sejam imitadas por
outras empresas concorrentes. Assim, o autor conclui que a concorrncia perfeita era
incompatvel com a inovao.
67

O empresrio possui um papel central, pois o responsvel pela conduo das
inovaes. Realiza novas combinaes e introduz as inovaes acima referidas. So os
gerentes e dirigentes das empresas, homens com habilidade excepcional que

64
SCHUMPETER, Joseph A. Teoria do desenvolvimento econmico. Traduo: SCHLAEPFER, Laura.
Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p. 85. Schumpeter preocupou-se em fazer uma anlise abstrata
do desenvolvimento econmico e no uma anlise voltada para uma dada realidade histrica.
65
OSER, Jacob. Histria do pensamento econmico. Traduo: DOS SANTOS, Carmem Terezinha
Santoro. So Paulo: Atlas, 1983. p. 410.
66
Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p. 93; JAMES, mile. O pensamento econmico no sculo XX.
Traduo: VIEIRA, Jos Gouva. Rio de Janeiro: Agir, 1959, p. 91 e NELSON, Richard R. e WINTER,
Sidney G. Uma teoria evolucionria da mudana econmica. Traduo: HELLER, Cludia. Campinas:
UNICAMP, 2005, p. 402; JAMES, mile. O pensamento econmico no sculo XX. Traduo: VIEIRA,
Jos Gouva. Rio de Janeiro: Agir, 1959, p. 91.
67
NELSON, Richard R. e WINTER, Sidney G. Uma teoria evolucionria da mudana econmica.
Traduo: HELLER, Cludia. Campinas: UNICAMP, 2005, p. 404-407.
37
aproveitam oportunidades que aos outros passam despercebidas ou que criam
oportunidades mediante a sua prpria ousadia e imaginao.
68
Segundo Schumpeter, os
empresrios no devem assumir os riscos do negcio que devem ficar a cargo dos
acionistas, que so tipicamente capitalistas, mas no empresrios.
69

A anlise de Schumpeter parte muito mais do dinamismo da oferta na explicao do
desenvolvimento econmico e muito menos do nvel de salrios e da demanda efetiva.
70

Para que continue havendo crescimento econmico, basta que continuem sendo
produzidas inovaes pelo empresrio inovador, pois novos produtos e bens j
conhecidos com menor preo sempre geraro o consumo. Nesta medida, empresas
dinmicas que geram inovaes, automaticamente conquistam novos mercados, gerando
demanda adicional. Alm disso, Novos investimentos com bens de capital, capacitao
tecnolgica e treinamento da mo de obra dinamizam a economia, ao gerar efeitos de
encadeamento para frente e para trs no processo produtivo, assim como efeitos
multiplicadores sobre o emprego e a renda.
71

A inexistncia de inovaes tem como efeito fazer com que a economia atinja um
equilbrio esttico, com os fluxos monetrios seguindo exatamente o mesmo caminho
ano aps ano. Nesta medida, os lucros, os juros e o acmulo de riqueza desapareceriam.
O empresrio, ao buscar o aumento do seu lucro por meio da introduo de inovaes,
no permite a ocorrncia do mencionado equilbrio esttico, trazendo um processo
dinmico de desenvolvimento econmico. O crdito bancrio tem funo primordial na
teoria de Schumpeter, pois permite o financiamento e o investimento das empresas nas
atividades de inovao, que seria insuficiente somente pela poupana gerada pelo fluxo
monetrio circular. O desenvolvimento econmico em questo gerado no interior do
prprio sistema econmico e no pelo ambiente externo. Por desenvolvimento,
portanto, compreendemos apenas aquelas transformaes da vida econmica que no

68
69
Santoro. So Paulo: Atlas, 1983. p. 411
70
Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p. 89-92.
71
38
lhe sejam impostas de fora para dentro e sim que surjam, por iniciativa prpria, no
mbito interno.
72

Para Schumpeter, o desenvolvimento econmico, impulsionado pelo progresso tcnico,
nos termos acima expostos, no ocorre de maneira uniforme no tempo, assim como
entendiam os neoclssicos, mas alterna perodos de prosperidade, e depresso, em que
os negcios se retraem e o desemprego aumenta. Dentro de determinado contexto, os
empresrios mais ousados e empreendedores buscando o lucro criam um ambiente
favorvel s inovaes, que, normalmente, acabam sendo imitadas por outros
empresrios. Nesta medida o crdito bancrio se expande, a renda gerada com estas
inovaes se eleva e a economia encontra o seu momento de maior prosperidade.
73

Contudo, a prpria elevao da economia j traz consigo as causas da sua depresso. O
aumento dos preos, gerado com o progresso da economia, desestimula o consumo e o
investimento, e a concorrncia dos novos produtos com os velhos provoca prejuzos. A
existncia de novos empresrios no mercado eleva o preo dos bens de capital trazendo
prejuzos s empresas que utilizam processos antigos de produo. Assim, ao mesmo
tempo em que essa nova concorrncia provoca a queda do preo dos bens de consumo,
eleva o custo dos bens de capital e dos insumos da produo reduzindo o crdito
bancrio necessrio para o financiamento das inovaes.
74
Quando as inovaes
reduzem o seu ritmo, a economia entra em fase de recesso.
75

As flutuaes econmicas, portanto, representam o processo de adaptao
s inovaes. O sistema tende ao equilbrio, exceto pelo fato de as
inovaes sempre interromperem essa tendncia. O processo que gera o
desenvolvimento econmico tambm gera flutuaes, e cada depresso
representa uma luta em direo a um novo equilbrio.
76

72
Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p. 89.
73
74
75
76
39

1.4. Teorias de Desenvolvimento e o Subdesenvolvimento Econmico

1.4.1. O Pensamento da CEPAL

Aps a Segunda Guerra Mundial, as Naes Unidas criaram a Comisso Econmica
para a Amrica Latina e Caribe, a CEPAL, que tinha como principal objetivo a
realizao de estudos voltados ao desenvolvimento econmico da regio, para
identificar os problemas existentes em cada pas, detectar os principais obstculos ao
desenvolvimento econmico deles, formular propostas de polticas desenvolvimentistas
e reforar as suas relaes econmicas internacionais.
77

Tendo em vista a destruio causada pela Segunda Guerra Mundial, principalmente na
Europa, todos os olhares do mundo se voltaram para esta regio, tendo os Estados
Unidos destinado um grande volume de recursos, por meio do Plano Marshall, para a
sua reconstruo. Contudo, neste contexto, os pases latino-americanos desejavam que
as atenes tambm fossem direcionadas a eles, para que um plano de desenvolvimento
tambm fosse ali implementado.
78
No entanto, no foi isso o que ocorreu,
permanecendo estes pases muito margem do foco da economia mundial, o que
impulsionou mais ainda o desenvolvimento dos ideais cepalinos.

A CEPAL, idealizada e comandada por Ral Prebisch, realizou diversos trabalhos no
sentido de coletar as informaes, indicadores, estatsticas econmicas, polticas e
sociais, dos pases da Amrica Latina, para, com base nelas, fazer uma anlise da
estrutura econmica destes pases, buscando as causas do seu subdesenvolvimento e os
obstculos para sua superao.
79
Ou seja, todos os relatrios produzidos pela CEPAL
80

77
Site:
http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/brasil/noticias/paginas/2/5562/p5562.xml&xsl=/brasil/tpl/
p18f.xsl&base=/brasil/tpl/top-bottom.xsl. Visitado em 26/01/2011.
78
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 198-200
79
Celso Furtado conta que foi recrutado por Prebisch, junto com mais quatro economistas, com a
finalidade de realizar os estudos da Amrica Latina. As instrues de Prebisch foram no sentido de que
preparssemos uma anlise macroeconmica com retrospectiva de um quarto de sculo (1925-1949)
utilizando informao disponvel. Estvamos autorizados a contratar pessoal nos pases para desencavar
informao, fazer entrevistas, controlar dados. Quaisquer que fossem as dificuldades, deveramos tentar a
elaborao de indicadores; quando fosse possvel, como acontecia nos casos de demografia e do comrcio
40
foram feitos com base em um profundo estudo das informaes disponveis das
economias destes pases. bom que se ressalte, que as ideias formuladas pela CEPAL
no ficaram congeladas em determinado momento histrico, elas foram evoluindo
conforme foram sendo realizados os estudos e as anlises pelo grupo.

Benjamim Rogge
81
conta que a CEPAL produziu e apresentou na Conferncia das
Naes Unidas de 1949, um relatrio sobre o panorama econmico da Amrica Latina,
causando bastante impacto no meio econmico, bem como a publicao de diversos
trabalhos em sentido totalmente oposto. Neste relatrio, estavam expostas as bases
principais do pensamento cepalino. As anlises e estudos realizados pela CEPAL
levaram a algumas concluses, expostas neste relatrio: i) a revoluo industrial s teria
alcanado alguns pases da Europa, os Estados Unidos e o Japo, e no os pases da
Amrica Latina; ii) as atividades econmicas realizadas na Amrica Latina restringiam-
se produo de matrias-primas para os pases centrais; iii) esta configurao da
economia mundial levou a uma situao na qual os pases subdesenvolvidos acabavam
exportando os lucros decorrentes do seu aumento de produtividade, fazendo com que
aumentasse ainda mais a desigualdade entre os pases de centro e a periferia; iv) era
necessrio que no se deixasse a economia dos pases caminhar sem quaisquer
interferncias, sendo indispensvel uma ao positiva dos Estados para que fosse
alterada esta situao. Caso contrrio, os problemas inerentes s economias
subdesenvolvidas se agravariam ainda mais. Essas concluses sintetizam os
pressupostos da teoria da deteriorao dos termos de troca, fio condutor de todo o
pensamento da CEPAL.

O propsito deste relatrio era de evidenciar os problemas dos pases subdesenvolvidos
e a estrutura que havia se formado que impedia o seu progresso. A CEPAL foi
responsvel pela formulao da noo de economia mundial baseada na dualidade entre

exterior, convinha recuar as sries para ganhar em perspectiva. Prebisch Estava convencido de que com
base nestes dados referentes s quatro maiores economias, completados aqui e ali, seria possvel
apresentar um quadro de conjunto da economia latino-americana, o que no poderia deixar de causar
grande impacto na Conferncia FURTADO, Celso. A Fantasia Organizada. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1985, p. 72.
80
Tivemos acesso a um dos relatrios produzidos pela CEPAL CEPAL, Estudyos e Informes de La
Cepal: Las Relaciones Econmicas Externas de Amrica Latina em los Aos Ochenta, v. 7, Santiago:
Naes Unidas, 1981.
81
ROGGE, Benjamim. A Tese de Prebisch, Boletim n. 12, So Paulo: Fundao Escola de Sociologia e
Poltica de So Paulo, 1959.
41
centro-periferia, que tinha como pressupostos a teoria da deteriorao dos termos de
troca; a concepo da estrutura produtiva perifrica heterognea;
82
a proposta da
substituio das importaes,
83
e a industrializao, como pressuposto inafastvel do

Com relao questo da industrializao, Octavio Rodriguez, ao sintetizar o
pensamento da CEPAL, destaca algumas caractersticas e tendncias da fase de
industrializao nos pases perifricos:
84
i) a partir de determinado ponto do
desenvolvimento da economia mundial, a industrializao passa a ser a nica forma
para o alcance do desenvolvimento econmico; ii) a substituio das importaes deve
ser, necessariamente, a forma pela qual deve se dar a industrializao nas economias
perifricas; iii) a tendncia ao desequilbrio externo inerente industrializao
baseada na substituio das importaes, e iv) a fase de transio para a industrializao
nas economias perifricas tende a trazer certo desemprego e desequilbrios entre os
diversos setores da economia.

Muitas crticas foram feitas s teses da CEPAL. Octavio Rodriguez, por exemplo, dizia
que a proposta da CEPAL, de busca do desenvolvimento econmico por meio da
industrializao, tentava se mostrar neutra quando, na verdade, possua a finalidade de
camuflar os interesses da burguesia industrial que ascendia naquele dado momento.
85

Contudo, a maioria das crticas disparadas contra as ideias da CEPAL, foi feita por
aqueles que defendiam os ideais ricardianos da Teoria das Vantagens Comparativas.
Como Benjamim Rogge aponta, os defensores dos pressupostos econmicos clssicos

82
A concepo inicial define certas peculiaridades da estrutura produtiva perifrica: ela chamada de
heterognea, para indicar que existem atividades onde a produtividade do trabalho elevada ao lado de
setores onde muito baixa, devido ao atraso tecnolgico; alm disso, chamada de especializada, dado
que a atividade exportadora se concentra em uns poucos bens primrios e a economia como conjunto
carece de muitos setores existentes nas economias modernas, onde as tcnicas capitalistas se difundiram
com mais amplitude. Por contraste, a estrutura produtiva dos centros considerada homognea e
diversificada. RODRIGUEZ, Octavio. Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL, Rio de Janeiro: Ed.
Forense-Universitria, 1981, p. 19.
83
A ideia central da substituio das importaes de que como a industrializao provoca um
crescimento da renda dos pases subdesenvolvidos, maior do que o dos pases desenvolvidos. Assim,
havendo aumento da renda, cresce tambm a capacidade para importar, muito superior s exportaes.
Para evitar o desequilbrio da balana, necessrio limitar a importao de certos bens suprfluos, para
que a demanda gerada seja suprida pela produo interna. RODRIGUEZ, Octavio. Teoria do
Subdesenvolvimento da CEPAL, Rio de Janeiro: Ed. Forense-Universitria, 1981, p. 73.
84
RODRIGUEZ, Octavio. Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL, Rio de Janeiro: Ed. Forense-
Universitria, 1981, p. 67.
85
RODRIGUEZ, Octavio. Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL, Rio de Janeiro: Ed. Forense-
Universitria, 1981, p. 23.
42
logo tomaram a dianteira do debate para refutar as ideias cepalinas de que a
permanncia dos pases perifricos no setor primrio no tornava a sua economia menos
produtiva e menos rentvel. Foi exatamente isso o que sustentou Jacob Viner
86
e ele
prprio, quando tratou das teses da CEPAL:

Procuramos demonstrar: 1) que no existe nenhuma tendncia inerente
a uma economia mundial que se desenvolve livremente, de designar aos
pases subdesenvolvidos o papel exclusivo de fornecedores de produtos
primrios, e 2) que mesmo se ela existisse no haveria nenhuma
tendncia inerente ao progresso de rendas reais mais lento do que nos
pases produtores dos produtos industriais. Procuramos mostrar tambm
que o fato de no terem as reas perifricas compartilhado dos frutos da
Revoluo Industrial no se deve a qualquer fator inerente ao processo de
desenvolvimento, mas sim, em grande parte ao inadequada (ou falta
de ao) dos governos desses pases.

Em geral, os instrumentos de anlise econmica de que dispunham os pensadores da
CEPAL eram exatamente aqueles formulados pelos clssicos, neoclssicos e
keynesianos, brevemente expostos nos tpicos anteriores do presente trabalho. Ou seja,
modelos criados no contexto histrico dos pases desenvolvidos e voltados para essa
realidade econmica. Ao perceber que os modelos de desenvolvimento, os instrumentos
e os conceitos
87
criados pela doutrina econmica clssica, neoclssica e keynesiana,
estavam voltados para a realidade dos pases desenvolvidos, os estudiosos da CEPAL
deram um grande passo no sentido de formular uma teoria econmica de
desenvolvimento voltada exclusivamente para os pases subdesenvolvidos. Percebeu-se
que o ponto de partida deveria ser outro, muito diferente daquele definido para os pases
j desenvolvidos. Nesta perspectiva, a formulao de modelos abstratos de

86
FURTADO, Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001, p. 19; ROGGE,
Benjamim. A Tese de Prebisch, Boletim n. 12, So Paulo: Fundao Escola de Sociologia e Poltica de
So Paulo, 1959, p. 20 e 31-34.
87
Furtado, com o seu jeito irreverente, brincava com a crena dos seus colegas nos pressupostos
clssicos, dizendo que certas teorias serviam somente para encobrir a realidade e que era preciso ter
coragem de ignor-las. FURTADO, Celso. A Fantasia Organizada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p.
75.
43
desenvolvimento aplicveis a qualquer realidade econmica e que ignorassem a histria
e a formao econmica dos pases subdesenvolvidos, no era mais possvel.
88

A partir do momento que se compreendeu que no se devia transportar os conceitos e
pressupostos tericos da realidade econmica dos pases desenvolvidos para uma
realidade totalmente diferente, foi possvel identificar os problemas e obstculos
particulares dos pases subdesenvolvidos, para ento formular uma teoria econmica e
polticas econmicas mais adequadas para eles, bem como perceber como os construtos
terico-econmicos dos pases desenvolvidos, poderiam prejudicar os pases em
desenvolvimento.

As teorias cepalinas possibilitaram a identificao da relao desigual e de dependncia
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, que muitas vezes acabava sendo
camuflada pelos pressupostos tericos clssicos. Com isso, era possvel a identificao
das medidas e polticas econmicas que deveriam ser tomadas para o rompimento desta
relao, em que s saiam perdendo os pases subdesenvolvidos.

Ral Prebisch, fundador do estruturalismo latino-americano, partiu da premissa bsica
da noo de centro-periferia, da deteriorao dos termos de troca e da necessidade de
alterao da diviso internacional do trabalho que havia se formado na economia
mundial. Contudo, as contribuies de Prebisch vo muito alm da ideia da deteriorao
dos termos de troca. Ele se prope a desenvolver um estudo sobre as peculiaridades das
economias subdesenvolvidas e das economias centrais e formula uma teoria relativa aos
obstculos do desenvolvimento econmico na Amrica Latina em razo das suas
condies estruturais. Ele parte da ideia central de que essas condies se deram em
razo do atraso da insero destes pases no processo de industrializao que ocorreu
em razo da falta de progresso tecnolgico.
89
Assim, Prebisch prope que o Estado deve
desenvolver um plano poltico para o rompimento destas estruturas.
90

88
Neste sentido: PREBISCH, Ral. Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano. Mar del Plata:
Fundo de Cultura, 1968, p. 27
89
BIELSCHOWSKY, Ricardo. As contribuies de Celso Furtado ao estruturalismo e sua atualidade.
Celso Furtado e o Sculo XXI, SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de (orgs) Rio de
Janeiro: Manole, 2007, p. 431-445.
90
Prebisch prope trs formas de atuao do Estado para promover o desenvolvimento econmico:
Antes de tudo, as transformaes na estrutura social, com o fim de eliminar os obstculos que se opem
ao desenvolvimento e que consistem essencialmente em empregar a fundo o potencial de reserva,
estimular o aproveitamento intensivo da terra e o capital e liberar enorme potencial de iniciativa
44

Os estudos de Prebisch o levaram concluso de que nos pases da Amrica Latina
havia se formado uma estrutura que impedia a mobilidade social para a melhora das
classes sociais, o que acabava prejudicando a dinmica do crescimento econmico.
Nestes pases, alm de haver uma grande concentrao de renda, eles se caracterizariam
por conceder muitos privilgios na distribuio da riqueza para as classes mais altas, o
que eliminava o incentivo atividade econmica. Por fim, esses privilgios e a
concentrao da renda acabavam prejudicando o dinamismo do mercado interno, que
ficava concentrado no consumo das classes mais ricas.
91

Por conta destes motivos, uma das mais importantes medidas propostas por Prebisch,
que deveria ser colocada em prtica pelo Estado como estratgia de rompimento das
estruturas, era uma poltica de redistribuio da renda, que permitisse em pouco tempo
duplicar a renda das camadas mais baixas. Para isso, ele ainda propunha que deveria, de
alguma forma, ser controlado ou comprimido o consumo das classes de mais alta
renda.
92

Ainda nesta perspectiva, Prebisch traz importantes contribuies em relao ao processo
inflacionrio, muitas vezes desencadeado nos pases subdesenvolvidos. Para ele, o
problema da inflao nos pases subdesenvolvidos se confunde com o problema do
desenvolvimento econmico. A inflao ocorre porque a estrutura econmica destes
pases vulnervel, porque h fatores regressivos na distribuio da renda e porque h
insuficincia de poupana necessria para acelerar os investimentos. Contudo, uma
poltica forada de estabilidade monetria dentro destas condies s levaria a perda
ainda maior da dinmica da economia. Somente com o rompimento destas estruturas, o
aumento da poupana e dos investimentos, poderia se sustentar, com bases slidas, uma

individual que agora est malgrado, dando ao sistema sua plena validez dinmica. Essas transformaes
na estrutura social abrem passagem para outras, na forma de produzir e na estrutura da economia,
transformaes inerentes ao processo de extenso e assimilao da tecnologia contempornea.
PREBISCH, Ral. Dinmica do Desenvolvimento Latino-Americano. Mar del Plata: Fundo de Cultura,
1968, p. 22.
91
1968, p. 12
92
1968, p. 13.
45
poltica de estabilidade monetria, dentro de uma poltica maior de desenvolvimento
econmico.
93

Ricardo Bielschowsky
94
faz uma sntese das caractersticas estruturais das economias
subdesenvolvidas da Amrica Latina, observadas por Prebisch e os problemas gerados
em razo delas: i) a baixa densidade produtiva, que gera a necessidade de investimento
em diversos setores, o que exige muita poupana, investimento e capital estrangeiro; ii)
a especializao na agricultura leva limitada capacidade de gerar riqueza, em razo da
deteriorao dos termos de troca e necessidade de importao em valores cada vez
superiores; iii) a heterogeneidade tecnolgica, ou seja, a coexistncia de setores com
alta produtividade com os de baixa produtividade, que traz a concentrao da renda e
diminuio da produtividade, e iv) a inexistncia de instituies adequadas, bem como a
falta de incentivo atividade empresarial acarretam a diminuio da poupana e do
investimento, o que tambm acarreta ainda mais atraso no progresso tcnico.

Ainda hoje, diante de toda a importncia das teorias cepalinas para a formao de um
pensamento econmico especfico para as peculiaridades dos pases subdesenvolvidos
da Amrica Latina, no so raras as crticas feitas a elas e a considerao de que elas se
acham totalmente ultrapassadas diante do novo contexto econmico mundial da
globalizao, da necessidade de desregulamentao dos mercados e do enfraquecimento
do Estado.
95
Ou seja, muito comum o retorno dos modernos estudiosos da cincia
econmica aos mencionados pressupostos neoclssicos, baseados no discurso da
abstrao das leis de mercado da oferta e da procura e no binmio escassez-utilidade,
esquecendo-se da importncia de toda realidade histrica dos pases subdesenvolvidos.

importantssimo que se perceba isso, para que no se cometa o grave equvoco de se
acreditar na modernidade destas teorias e de se menosprezar os construtos tericos
cepalinos,com base em um discurso que, na verdade, remonta s teorias neoclssicas

93
1968, p. 128-202.
94
BIELSCHOWSKY, Ricardo. As contribuies de Celso Furtado ao estruturalismo e sua atualidade.
Celso Furtado e o Sculo XXI, SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de (orgs) Rio de
Janeiro: Manole, 2007, p. 433.
95
OLIVEIRA, Francisco de. Para Retomar a Construo Interrompida (Prefcio). SABOIA, Joo e
CARVALHO, Fernando J. Cardim de (org). Celso Furtado e o Sculo XX. Barueri: Manole, 2007.
46
formuladas no fim do Sculo XIX, no contexto da industrializao j sedimentada nos
pases europeus e dos Estados Unidos.

1.4.2. Celso Furtado e o Desenvolvimento Econmico no Brasil

Celso Furtado foi um dos maiores (seno o maior) economistas brasileiros, e aquele que
teve os seus estudos e suas obras mais lidos tanto no cenrio interno como internacional.
O reconhecimento internacional de suas ideias e de suas teses estampado em diversos
livros, revistas e seminrios feitos em sua homenagem.
96
Ao lado de Raul Prebisch, na
CEPAL, desenvolveu as suas teorias sobre o desenvolvimento econmico estruturalista
especificamente para os pases subdesenvolvidos da Amrica Latina.

Furtado preocupou-se em formular uma teoria de desenvolvimento econmico
totalmente diferente dos pases desenvolvidos, demonstrando que a noo do modelo
econmico aplicvel a eles no poderia ser transportada para os pases
subdesenvolvidos. Afastou a ideia de que o subdesenvolvimento seria somente uma
etapa intermediria do desenvolvimento e que ele seria alcanado natural e
automaticamente.

A partir das suas ideias, o subdesenvolvimento no era mais entendido como um mero
atraso de algumas economias em relao s outras, mas uma condio econmica
imposta a estes pases por diversos fatores histricos, sociais, polticos, econmicos, etc.
A obra de Furtado tornou-se uma ideologia, uma forma totalmente independente e
peculiar, com pressupostos prprios, de se pensar o mundo latino-americano e se
informar a ao transformadora.

Apesar de Furtado trazer diversas propostas para uma ao transformadora e um
determinado modelo de Estado desenvolvimentista, o seu objetivo principal no era o de
definir uma resposta definitiva sobre as caractersticas do desenvolvimento econmico,

96
Somente para citar alguns exemplos importantes dos recentes trabalhos feitos em homenagem ao seu
pensamento: SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de. Celso Furtado e o Sculo XXI.
Barueri: Manole, 2007 e FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil: edio comemorativa 50
anos. FURTADO, Rosa Freire dAguiar (org.). So Paulo: Companhia das Letras, 2009.
47
mas de explicar os motivos que dificultam ou impedem que os pases perifricos
possam superar a sua condio e as propostas para a superao destes problemas.

O ponto principal e mais marcante nas obras de Furtado que as anlises econmicas
feitas por ele levam muito em conta fatores que, em princpio, seriam exteriores
economia, como fatores polticos, sociais e principalmente histricos de formao da
economia brasileira. Furtado o economista brasileiro que inspira toda uma corrente de
estudiosos que aprende a analisar o fenmeno econmico no descolado da realidade
histrica.

Utiliza os instrumentos de anlise econmica dentro de uma realidade histrica,
delimitando muito bem as generalizaes e abstraes que pode fazer com eles.
Contudo, no se limita a somente descrever uma realidade histrica, distante dos
conceitos de anlise econmica, mas, ao mesmo tempo, toma o cuidado de delimitar
muito bem estes conceitos dentro de uma dada realidade econmica com caractersticas
e peculiaridades prprias.

A questo da natureza abstrata ou histrica do mtodo com que trabalha o
economista no independente, destarte, dos problemas que o
preocupam. O desenvolvimento econmico um fenmeno com uma
ntida dimenso histrica. Cada economia que se desenvolve enfrenta
uma srie de problemas que lhes so especficos, se bem que muitos deles
sejam comuns a outras economias contemporneas. O complexo de
recursos naturais, as correntes migratrias, a ordem institucional, o grau
relativo de desenvolvimento das economias contemporneas singularizam
cada fenmeno histrico de desenvolvimento.
(...)
Contudo, no seria menos anticientfica a posio do economista que se
limitasse a uma simples descrio de casos histricos de
desenvolvimento. Jamais lograria compreender, por exemplo, o papel que
desempenham as flutuaes da procura externa do acar, no processo de
formao de capital da economia cubana, se no dispusesse de um
instrumental analtico adequado, o qual existiria, caso a cincia
econmica no houvesse alcanado certo grau de universalidade na
48
definio de uma srie de conceitos bsicos, cuja validez explicativa, se
bem limitada, apresenta inegvel importncia prtica.
97

Maurcio Coutinho conta que o primeiro contato de Celso Furtado com a economia foi
na faculdade de direito e, inicialmente, no o deixou muito interessado, j que as
matrias estudadas por ele nesta rea partiam da perspectiva neoclssica de utilidade
marginal. Posteriormente, Furtado teve um bom contato com a sociologia alem de
Weber, Freyer, Fimmel, alm de outros historiadores, o que o fez perceber a
importncia dos instrumentos de anlise econmica quando atrelados a uma dada
realidade histrica. Foi esta nova perspectiva que o aproximou da economia.
98

Vemos na obra de Furtado muito mais a utilizao do mtodo analtico-histrico do que
o mtodo lgico-dedutivo. Ele no parte de pressupostos gerais sobre o comportamento
humano para, a partir da, desenvolver as suas teorias para toda e qualquer realidade. O
seu raciocnio inverso, parte da observao de uma dada realidade, em todos os seus
aspectos histricos, polticos, sociais, econmicos, para ento desenvolver a sua tese
especificamente para aquela realidade.

importante que se enfatize que Furtado sempre utilizou a lgica e a deduo e os
instrumentos de anlise econmica na formulao de suas teorias. Ele pensava sim
sobre questes eminentemente macroeconmicas, se utilizando dos instrumentos
desenvolvidos pelos clssicos, marxistas e keynesianos, mas sempre atrelado e
delimitado por uma determinada realidade.

Como afirma Luiz Carlos Bresser-Pereira, o pensamento de Furtado peculiar e
independente. Por um lado no est atrelado aos pressupostos dos economistas clssicos
e neoclssicos, mas, por outro, tambm no ignora ou recusa a teoria econmica,
atrelando-se corrente historicista alem.
99

97
1974, p. 6.
98
COUTINHO, Maurcio. Celso Furtado e a crtica da teoria econmica. SABOIA, Joo e CARVALHO,
Fernando J. Cardim de (org). Celso Furtado e o Sculo XX. Barueri: Manole, 2007, p. 411.
99
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Celso Furtado: o desenvolvimento como misso. SABOIA, Joo e
CARVALHO, Fernando J. Cardim de (org). Celso Furtado e o Sculo XX. Barueri: Manole, 2007, p. 70.
49
Partindo da ideia de que a cincia e as teorias devem ter uma funcionalidade prtica no
podendo se descolar da realidade, Furtado defendia que o objetivo da cincia era o de
produzir guias para uma ao prtica. Pretendia que as suas teorias sassem do papel
para que se concretizassem e virassem realidade. No s identificou o crculo vicioso do
subdesenvolvimento como tambm formulou propostas de polticas pblicas para a
superao desta condio.

Fundou a Sudene, elaborando um plano inovador para tentar corrigir as desigualdades
regionais; foi Ministro do Planejamento; elaborou o Plano Trienal
100
no Governo de
Joo Goulart, que foi o primeiro instrumento de orientao da poltica econmica global
at ento formulado, identificando as barreiras para a superao do
subdesenvolvimento; foi diretor-regional do BNDES, dentre outros cargos de enorme
relevncia.

Apesar de todo o empenho e a sua verdadeira paixo na luta pela superao do
subdesenvolvimento, j no fim da sua carreira, frustrado com a ideologia neoliberal
imposta no governo de Fernando Henrique Cardoso, ao escrever o livro O Longo
Amanhecer, diz que em nenhum momento da nossa histria foi to grande a distncia
entre o que somos e o que espervamos ser.
101

Hoje, muitos economistas acreditam que o pensamento de Celso Furtado
absolutamente ultrapassado e que ele foi somente um nacionalista que hoje j no
encontra mais amparo diante da globalizao da economia, liberao dos mercados e
prevalncia do pensamento neoliberal como doutrina nica, mesmo para os pases no
desenvolvidos. Contudo, no decorrer deste trabalho, demonstraremos a atualidade das
suas teorias, a importncia prtica que elas tm para o Estado brasileiro ainda hoje, alm
do fracasso do pensamento exclusivamente neoliberal, principalmente nos pases
subdesenvolvidos, que possuem problemas estruturais a serem superados.

1.4.2.1. Formao Econmica do Brasil na Perspectiva de Celso Furtado

100
BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: Uma leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 74.
101
FURTADO, Celso. O Longo Amanhecer. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1999, p. 26.
50
Com a finalidade de analisar as causas histricas do subdesenvolvimento do Brasil,
Celso Furtado preparou a obra A Formao Econmica do Brasil, analisando o
desenvolvimento histrico da economia brasileira em seus mais diversos aspectos, como
as diferentes formas de fluxo de renda, a importncia do comrcio internacional como
fator determinante da condio econmica brasileira, a forma de ocupao das terras
brasileiras, etc. Esta, que foi uma das obras de maior destaque do autor, pretende buscar
as condies especficas do Brasil para entender as causas do seu subdesenvolvimento.

Ao fazer uma anlise histrica minuciosa da economia brasileira, Celso Furtado acabou
abrindo maior espao para a aderncia das teorias desenvolvimentistas da CEPAL, uma
vez que demonstrava os problemas da economia brasileira em cada uma de suas fases,
exigindo a adoo de novos pressupostos tericos para o entendimento destes
problemas. Em outras palavras, o livro de Celso Furtado deu legitimidade para as
teorias desenvolvimentistas da CEPAL, que, nesta poca, ainda estavam muito mal
sistematizadas, mal compreendidas e muito pouco aceitas:

(...) em primeiro lugar, o quadro analtico estruturalista encontrava-se
imperfeitamente delineado e a argumentao pecava por certa
assistematicidade, o que tornava a proposta cepalina de anlise alternativa
s teorias convencionais difcil de ser compreendida e aceita, e, em
segundo, era indispensvel a essa proposta a demonstrao de que a
evoluo histrica dos pases que em meados do sculo XX continuavam
subdesenvolvidos era, necessariamente, distinta daquela dos pases
desenvolvidos. Apenas assim se podia legitimar a ideia de que suas
estruturas econmicas e a problemtica de sua transformao eram
distintas, a ponto de exigir uma criteriosa adaptao da teoria corrente e
mesmo um esforo prprio de teorizao.
102

No negaremos aqui que diversas crticas so feitas a esta obra do autor, principalmente
em relao falta de certo rigor tcnico no uso de algumas informaes histricas e
dados estatsticos, alm da omisso e contradio em relao s fontes por ele

102
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Formao Econmica do Brasil: uma obra-prima do estruturalismo
cepalino. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n 4, 1989, p. 39
51
utilizadas.
103
Contudo, apesar de todas estas crticas, como se sabe, alm de serem
comuns as divergncias em relao a dados histricos, a inteno de Furtado no era
exatamente a de fazer uma anlise meramente histrica do Brasil para discutir e
defender determinados acontecimentos, a sua anlise parte de dados histricos, mas
avana no sentido da anlise econmica destes fatos e pressupostos histricos.

Uma coisa certa nenhum dos crticos nega a importncia que esta obra tem, no
como um livro que meramente conta a histria do Brasil, mas, como um livro que
analisa os diversos acontecimentos histricos sob uma perspectiva macroeconmica.
Neste sentido, preferimos fazer uma leitura da obra de Furtado visualizando-a como um
importante instrumento de anlise para o entendimento das causas histricas da nossa
atual situao de subdesenvolvimento, bem como para podermos pensar em medidas
para o futuro que nos retirem desta condio.

Assim, tendo em vista que a nossa linha desenvolvimentista parte, fundamentalmente,
das ideias defendidas por Celso Furtado, decidimos neste tpico tratar, em poucas
pginas, da anlise feita por Celso Furtado, para, a partir da, trabalharmos com os
pontos seguintes e retirarmos as nossas prprias concluses.

A obra de Furtado est dividida em cinco partes, cada uma tratando de uma fase
diferente da economia brasileira. Na primeira, segunda e terceira partes, Furtado trata do
perodo colonial, dando enfoque economia aucareira e mineira. Na quarta parte,
Furtado trata do desenvolvimento da economia cafeeira, e, por fim, na quinta parte,
aborda o desenvolvimento do mercado interno no Brasil e de um novo setor industrial.

A utilizao da agricultura pelos portugueses, no incio da colonizao das terras
brasileiras, se deu pelo fato de que eles precisavam ocup-las de maneira permanente
para no sofrer ameaa das demais potncias europeias, a Inglaterra, a Holanda e

103
Na edio comemorativa de 50 anos da obra Formao Econmica do Brasil, diversos autores
dispararam diversas crticas no sentido acima mencionado, como Nelson Werneck Sodr, Renato Arena,
Paulo S, Paul Singer, Allen H. Lester, dentre outros. FURTADO, Celso. Formao Econmica do
Brasil: edio comemorativa 50 anos. FURTADO, Rosa Freire dAguiar (org.). So Paulo: Companhia
das Letras, 2009. Contudo, destacamos que, apesar das diversas crticas feitas ao autor, todos os dados e
informaes histricas utilizadas foram retiradas do amplo material de que ele dispunha, coletado por um
grupo organizado por Roberto Simonsen FURTADO, Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2001, p. 15.

52
Frana, e, o nico meio encontrado por eles, foi utilizando o potencial agrcola destas
terras. Portugal, em crise e com recursos muito escassos, no podia desviar capital de
atividades muito mais lucrativas, para defender as terras da sua nova colnia, que eram
extremamente improdutivas financeiramente para eles, e, por isso, era necessrio
encontrar alguma forma de fazer com que estas terras pudessem gerar a riqueza
necessria para se autossustentar. De acordo com Furtado, foi graas ao xito da
economia aucareira que Portugal conseguiu defender a sua posio nas terras
brasileiras, das demais potncias.

Muito importante a comparao feita por Furtado do desenvolvimento das colnias
inglesas do norte com as portuguesas.
104
Diferentemente das colnias portuguesas e
espanholas de explorao, estabeleceu-se uma colonizao de povoamento no norte, em
pequenas propriedades, de custo relativamente baixo para os ingleses. A Inglaterra tinha
abundncia de mo de obra, e boa parte deste contingente que acabava ficando ocioso
na Europa, vendia a sua fora de trabalho a ser realizado nas colnias, para, depois de
um tempo, receber um pedao de terra. Inicialmente estas colnias geraram bastante
prejuzo, pois era muito difcil de encontrar um produto muito bem aceito no mercado,
como o acar, que pudesse ser cultivado em pequenas propriedades. Alm disso, no
foi possvel encontrar um produto que poderia ser produzido nesta regio, que
alimentasse o mercado europeu, uma vez os produtos eram os mesmos produzidos na
Europa. Por conta destes diversos motivos, estas colnias, inicialmente tiveram um
lento desenvolvimento.

Contudo, toda essa dinmica de lento desenvolvimento se alterou a partir do momento
em que os holandeses passaram a desenvolver nas Antilhas o cultivo da cana. As
Antilhas, que antes se baseavam em pequenas propriedades, com o incio do cultivo da
cana, comea a ser formada por grandes propriedades, tornando-se muito mais lucrativa
com o comrcio do acar. Com a nova configurao das Antilhas, estas colnias
passaram a necessitar de bens de consumo que ali no eram mais produzidos, por conta
da monocultura da cana, que acabaram sendo fornecidos pelas colnias do norte. Assim,
com esta nova configurao, as colnias do norte comearam, pouco a pouco, a
desenvolver esta nova atividade manufatureira. O desenvolvimento desta nova

104
cepalino. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n 4, 1989, p. 44
53
atividade, ainda foi beneficiado pelo fato de que a economia das Antilhas era separada
das colnias do norte, com isso, as riquezas geradas com o comrcio do acar no
eram revertidas nessa mesma atividade, mas sim em atividade manufatureira. Em outras
palavras, Furtado demonstra como as riquezas geradas pela economia aucareira das
Antilhas serviram como verdadeiro impulso para o desenvolvimento dinmico das
colnias do norte.

As condies econmicas que se formaram nas colnias do norte foram totalmente
diferentes das demais: i) o tipo de atividade ali desenvolvida era compatvel com
pequenas unidades produtivas, de base familiar; ii) a abundncia de terras tornava
atrativa a vinda de europeus; iii) o imigrante europeu conseguia financiar a sua viagem
vendendo a sua fora de trabalho; iv) a imobilizao de capital era muito menor, ficando
ao alcance de um nmero muito maior de europeus; v) era muito menor a concentrao
da renda; vi) a riqueza gerada no era exportada; vii) o nvel de consumo era elevado,
distribuindo-se de forma mais homognea pela populao; viii) nas colnias do norte
prevaleciam os interesses internos e no os interesses das Metrpole.

Apesar das diversas dificuldades, a indstria aucareira teve um rpido
desenvolvimento, principalmente em decorrncia do esforo do governo portugus neste
sentido, que concedeu diversos incentivos para os colonos produtores de acar. O
maior problema enfrentado por esta indstria era a escassez de mo de obra, que acabou
sendo solucionado pela utilizao dos escravos. A renda gerada pelo acar era
extremamente elevada, o que tornava a colnia extremamente rica. Contudo, toda esta
riqueza estava altamente concentrada nas mos dos senhores de engenho (90% da
renda). A margem de capitalizao que existia na economia aucareira era to grande
que ela podia autofinanciar a duplicao da sua capacidade de produo a cada dois
anos. Contudo, a riqueza gerada pela economia aucareira no era revertida nem para o
crescimento que ela possibilitaria, nem para o consumo interno da colnia, uma vez que
sequer havia mercado interno para isso.

A questo de maior relevncia apontada por Furtado, em relao a esta fase da
economia brasileira, foi que o modelo da economia aucareira no permitia que se
formasse um fluxo de renda no Pas. Enquanto em uma economia industrial, o
investimento faz crescer diretamente a renda da coletividade, pois a inverso se
54
transforma automaticamente em pagamento de fatores de produo, na economia
aucareira o mesmo no ocorria, pois parte do capital investido se tornava pagamento
feito no exterior. No final das contas, na economia aucareira as inverses acabavam
fazendo crescer a renda real somente no montante correspondente a criao do lucro
para o empresrio e no de forma distributiva para toda a coletividade.

Assim, apesar de toda a riqueza e crescimento gerados pela economia aucareira, esta
ausncia de fluxo monetrio levava o Pas a no conseguir modificar sensivelmente as
suas estruturas econmicas. O crescimento econmico ocasionado pela indstria da
cana significava, no mximo, ocupao de novas terras, incorporao de mo de obra e
aumento de importaes. Neste contexto, no havia nenhuma possibilidade de que o
crescimento, com base no impulso externo, gerasse um processo de desenvolvimento
econmico de autopropulso para o pas.

Alm disso, o modelo brasileiro exportador tambm no permitia alterao nas
estruturas, porque as unidades exportadoras estavam sempre capacitadas a preservar o
seu funcionamento e a sua rentabilidade. Como os seus custos eram fixos, qualquer
reduo na utilizao da capacidade produtiva redundava em perdas para o empresrio;
assim, mesmo que houvesse oscilaes no mercado aucareiro, mantinha-se a sua
capacidade produtiva em sua fora mxima.

Somente a queda excessivamente brusca do preo do acar, aliada ao surgimento da
minerao e ao aumento do preo dos escravos, fez com que este mercado diminusse
automaticamente toda aquela fora e lucratividade que possua. Todavia, a estrutura
econmica formada no Pas, por conta da economia aucareira, restou intacta, deixando
as suas heranas estruturais at os dias atuais.

Tendo em vista que a economia aucareira era altamente rentvel, os empresrios
canalizavam todos os recursos que tinham para aumentar cada vez mais a produo do
acar, fazendo com que no se desenvolvessem outras atividades na regio. Os demais
produtos necessrios para a colnia eram todos importados. A economia aucareira
constitua um mercado de dimenses relativamente grandes, o que poderia significar um
fator para impulso do desenvolvimento dinmico de outras regies do Pas, mas no foi
isso o que ocorreu. Alm disso, no era interesse da metrpole que a colnia
55
desenvolvesse a produo de produtos que pudessem concorrer com a sua economia, e
como na colnia preponderavam os interesses da metrpole, no se formava nenhuma
vontade poltica em direo oposta a essa.

A decadncia da economia aucareira (queda do preo do produto, concorrncia com as
Antilhas, encarecimento da mo de obra escrava, etc) fez com que boa parte da
populao, que antes vivia no litoral por conta da economia aucareira, fosse para o
interior, migrando para a atividade pecuria. Como esta atividade em grande parte
conseguia produzir os prprios produtos para a sua subsistncia, conseguiu absorver
todo o contingente que chegava do litoral. Todavia, como esta era uma atividade
essencialmente extensiva, quanto mais crescia, mais diminua a sua margem de lucro.
Quanto mais entrava em crise a economia aucareira, mais pessoas migravam para a
atividade criatria, e, com isso, a populao nordestina cada vez crescia mais,
concentrando mais as suas atividades em um setor de subsistncia, de rudimentar
diviso do trabalho, ficando com a sua economia cada vez mais atrasada. Diante de toda
essa perspectiva, Furtado demonstra como a economia aucareira acabou levando o Pas
a um atraso estrutural em relao s demais economias mundiais.

A economia nordestina que, no incio da colonizao portuguesa, era a mais lucrativa,
passava a se reverter, de forma cada vez mais acentuada, em uma economia de
subsistncia, de baixssimo lucro e produtividade, com atrofiamento da diviso do
trabalho, fragmentao do sistema em unidades produtivas cada vez menores,
desapario de formas mais complexas de convivncia social, substituio da lei geral
pela norma local, etc.
105
Segundo Furtado:

A formao da populao nordestina e de sua precria economia de
subsistncia elemento bsico do problema econmico brasileiro em
pocas posteriores esto assim ligados a esse lento processo de
decadncia da grande empresa aucareira que possivelmente foi, em sua
melhor poca, o negcio colonial-agrcola mais rentvel de todos os
tempos.
106

105
cepalino. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n 4, 1989, p. 46.
106
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fundo de Cultura, 1959, p. 82
56
Esta a a importncia de estudarmos toda a formao da economia brasileira desde a
poca da sua colonizao. Sem isso, no conseguimos entender a situao a que
chegamos e as origens dos nossos problemas atuais. Se no percebemos que todo o
atraso da regio nordestina existe em razo de diversas circunstncias da poca colonial,
no conseguimos formular polticas econmicas que ataquem a raiz destes problemas.

Portugal, percebendo que a economia aucareira tinha entrado em fase de decadncia,
passou a voltar as suas atenes para a busca de metais preciosos na colnia. Assim
como aponta Furtado, inicia-se no Brasil a fase da minerao, em que se alteram
diversas condies na colnia: i) como a minerao no exigia um volume de
investimento to alto, mais pessoas tm a chance de se integrar a essa atividade; ii) h
um fluxo migratrio muito maior dos portugueses para o Brasil; iii) o nmero de
escravos bem inferior ao de homens livres; iv) a atividade mineira no permitia uma
ligao terra assim como ocorria com a aucareira. O capital fixo era reduzido, pois a
vida de uma lavra era sempre algo incerto. A empresa se organizava de forma a possuir
mobilidade para mudar de lugar rapidamente; v) a elevada lucratividade da atividade
induzia a permanncia dos investimentos na minerao; vi) a economia mineira,
diferentemente da aucareira, permitiu a articulao e desenvolvimento de diversas
outras regies e outras atividades, como a pecuria, principalmente na regio sul do
Pas, e a melhora no sistema de transporte.

Apesar de a renda mdia gerada pela economia mineira ser bem inferior a gerada pela
economia aucareira, o seu mercado apresentava potencialidades muito maiores. As
importaes representavam menor proporo do dispndio total, a renda estava muito
menos concentrada, o nmero de trabalhadores livres era muito maior, o consumo de
bens era muito maior em relao aos artigos de luxo, a populao estava muito mais
reunida em grupos urbanos e semiurbanos e o fato de a economia mineira estar longe do
litoral encarecia os produtos importados. Esse conjunto de circunstncias tornava a
regio mineira muito mais propcia para o desenvolvimento do mercado interno e o
incio de uma atividade manufatureira.

Contudo, como aponta Furtado, esse desenvolvimento endgeno no se efetivou em
decorrncia da atividade mineira. A explicao dos motivos desse atraso no
desenvolvimento muito difcil, mas Furtado o atribui incapacidade tcnica dos
57
imigrantes para iniciar atividades manufatureiras numa escala pondervel. Para que o
Brasil tivesse algum desenvolvimento manufatureiro era necessrio que este
conhecimento fosse transferido pelos portugueses, contudo, os prprios portugueses no
conseguiram desenvolver a sua indstria manufatureira. Isso se deu por conta dos
acordos que fizera com os ingleses, em que os portugueses permaneceram importando
produtos industrializados dos ingleses e exportando produtos primrios.

Normalmente, este tipo de relao comercial levaria a um desequilbrio da balana
comercial, o que faria com que Portugal rompesse com estes acordos. Todavia como o
ouro brasileiro serviu para contrabalancear essa desigualdade da balana comercial,
Portugal permaneceu neste acordo, no desenvolvendo a sua indstria manufatureira e
no transmitindo esse conhecimento para o Brasil. Assim, estabeleceu-se uma relao
em que Portugal no desenvolvia o setor manufatureiro, no repassava este
conhecimento para o Brasil e praticamente toda a riqueza gerada pelo ouro brasileiro era
escoada para a Inglaterra que pde acumular capital, e desenvolver enormemente a sua
indstria de manufatura e o setor financeiro.

Como a economia mineira no gerou outras atividades econmicas permanentes, com o
declnio da produo do ouro, a economia foi cada vez mais se descapitalizando e
entrando em decadncia. Os empresrios continuavam investindo o seu capital na
economia mineira, com a iluso de que uma nova descoberta poderia vir a qualquer
momento e, com isso, iam destruindo os seus ativos ao invs de transferi-los para outra
atividade. Com isso, a economia entrou em um dos maiores colapsos econmicos,
desarticulando a populao para uma economia de subsistncia. Mais uma vez, entrava
a economia brasileira em forte depresso por no ter articulado nenhum
desenvolvimento endgeno.

A independncia poltica foi obtida pelo Brasil a um custo econmico muito elevado.
Com efeito, foram concedidos diversos privilgios aos ingleses e o Brasil assumiu todo
o passivo que Portugal contrara para permanecer como potncia colonial. Contudo, o
fato de o Brasil no ter se transformado em uma nao moderna e economicamente mais
desenvolvida, no se deu somente por conta dos privilgios dados Inglaterra. O fato
que em todo este perodo a classe dominante do cenrio poltico sempre foi a dos
58
grandes agricultores. Qualquer forma que se processasse a independncia do Brasil,
seria esta a classe que mandaria no cenrio poltico-econmico.

Como se v, a anlise que Furtado faz do atraso da economia brasileira no
superficial, como se a nica razo desse atraso fosse a dependncia econmica do Pas
das demais naes. Foi um conjunto de fatores que impediu que o Brasil alcanasse a
industrializao nesta poca, no se podendo atribuir os problemas brasileiros,
unicamente, aos acordos celebrados por Portugal com a Inglaterra.

Para demonstrar a conjuno de fatores necessrios para a induo de uma economia
industrializao, Furtado compara as colnias portuguesas com o desenvolvimento dos
Estados Unidos: i) no Brasil, enquanto a classe dominante era o grupo dos grandes
agricultores escravistas, nos Estados Unidos, era uma classe de pequenos agricultores e
um grupo de grandes comerciantes urbanos; ii) os Estados Unidos promoveram uma
ao estatal de carter positivo de estmulo direto s industrias e no medidas passivas
protecionistas, como ocorreu no Brasil; iii) a Metrpole inglesa incentivava o
desenvolvimento de indstrias na sua colnia contanto que elas no representassem uma
concorrncia aos seus produtos manufaturados. A Inglaterra s comeou a impor
medidas coercitivas na colnia quando a colnia comeou a competir com os seus
produtos; iv) os Estados Unidos, desde sempre, tiveram conscincia da necessidade de
fomentar o seu mercado interno e no somente depender do comrcio exterior, e v) os
Estados Unidos conseguiram perceber desde logo que o seu desenvolvimento
econmico se operaria com a sua revoluo industrial.

De acordo com o autor, a condio bsica para o desenvolvimento da economia
brasileira no incio do sculo XIX teria sido a expanso das exportaes, que teria
possibilitado o acmulo de capital, que pudesse ser desviado para novas atividades, o
que era extremamente necessrio para a industrializao. Contudo, as exportaes
tinham entrado em forte declnio em todos os setores, exceto o do caf. claro que alm
da expanso das exportaes tambm era necessria a vontade poltica no sentido da
industrializao, o que era muito difcil no Brasil em razo do domnio dos grandes
agricultores.

59
O problema era que, apesar da grande necessidade de melhora das exportaes, as
chances de que os produtos tradicionais voltassem a recuperar o dinamismo necessrio
eram extremamente baixas. Assim, era necessrio encontrar produtos de exportao em
cuja produo entrasse como fator bsico a terra. O capital praticamente inexistia e a
mo de obra era escassa e formada por escravos. O caf acabou sendo este produto
encontrado pelos brasileiros, que se encaixou como uma luva nestas condies, pois no
exigia investimentos to altos, como a economia aucareira, e permitiu a utilizao da
mo de obra ociosa da economia mineira e aucareira. Dessa forma, em meio a toda
crise da economia brasileira, o caf comeava a surgir como nova fonte de riqueza do
Pas, como um ncleo econmico mais slido e prximo da capital.

A economia cafeeira deu origem a uma nova classe de homens ligados tambm ao
comrcio e produo. Esta atividade permitiu um melhor entrelaamento destas duas
atividades, diferentemente do que ocorria com a economia aucareira, que era
totalmente desarticulada. A regio na qual se desenvolveu esta economia estava muito
mais prxima da capital, o que permitiu, desde logo, que os cafeicultores percebessem a
importncia do Governo no estabelecimento de polticas que lhes beneficiassem.

Nesse perodo, meados do sculo XIX, o maior problema do Brasil estava relacionado
escassez de mo de obra. J no era mais possvel depender do comrcio internacional
de escravos e o contingente de escravos no Brasil era extremamente reduzido para dar
suporte atividade cafeeira crescente. O Governo entendeu que seria necessrio buscar
fora do Pas, mo de obra livre que pudesse ser utilizada nas lavouras do caf, optando
pelo financiamento da imigrao de europeus.

A partir da metade do Sculo XIX, a economia brasileira alcanou uma taxa
relativamente elevada de crescimento econmico. Em geral, Furtado divide a economia
brasileira em trs grupos de atividades bsicas: i) economia do algodo e do acar, na
regio do nordeste; ii) economia cafeeira na regio central e sudeste e iii) a economia de
subsistncia. Exceto a economia do algodo e do acar, os demais setores tiveram
relativo crescimento econmico, semelhante ao de pases da Europa e dos Estados
Unidos, nesta mesma poca.

60
O problema era que o crescimento econmico do Brasil s tinha vindo aps um longo
perodo de estagnao e decadncia, enquanto que os Estados Unidos vinham de um
perodo muito mais longo de crescimento econmico, em uma poca importante de
maturao da sua economia. Durante essa importante etapa de transformao das
estruturas econmicas, criaram-se profundas desigualdades entre o seu sistema
econmico e o dos pases que conseguiram se desenvolver. Assim, como aponta
Furtado, quando levamos em conta somente perodos curtos e mais recentes de tempo,
em que houve bastante crescimento econmico, no conseguimos entender as razes do
nosso subdesenvolvimento.

Com a abolio da escravido e o incio de uma economia baseada no trabalho
assalariado, possibilitou-se a formao no Brasil de uma economia de mercado interno.
A renda dos proprietrios das terras era uma parte revertida em investimentos e, a outra,
em consumo, e, a renda dos trabalhadores era quase toda gasta com o consumo. Assim,
o crescimento das exportaes serviu como um fator que possibilitou o aumento da
acumulao de capital que acabava sendo revertido internamente na prpria economia
interna.

A abundncia de oferta de mo de obra permitiu que os proprietrios revertessem cada
vez maior quantidade de lucro no setor da exportao, uma vez que no havia elevao
dos salrios pagos, possibilitando-se a expanso desta atividade que acabaria
absorvendo as atividades de subsistncia. Como existia muita abundncia de mo de
obra e de terras, no existia uma presso dos fatores de produo que exigissem, para o
crescimento da economia cafeeira, o aumento da sua produtividade fsica. O
crescimento desta atividade se dava com base na incorporao de novas terras e mo de
obra. Mesmo quando se elevava o preo do caf no mercado internacional, o nvel dos
salrios pagos continuava sendo o mesmo, sendo essa valorizao revertida em maior
lucro para os empresrios do caf.

Quando o preo do caf no cenrio internacional se desvalorizava, o Governo mexia na
taxa cambial, desvalorizando a moeda nacional, e, com isso, acabava fazendo com que
todo o prejuzo fosse solidariamente distribudo por toda a populao. Assim, a poltica
econmica adotada pelo Governo brasileiro, na poca do caf, era a seguinte: nas
pocas de valorizao do produto, o aumento dos lucros era revertido quase que
61
somente para os proprietrios das terras, e nas pocas de contrao da economia
cafeeira, os prejuzos, por meio da utilizao de taxas cambiais, eram distribudos
solidariamente para a coletividade como um todo.

De acordo com Furtado, a razo de ser dessa poltica econmica estava no esforo de
sobrevivncia de um organismo econmico que contava com escassos meios de defesa
nas pocas de crise. Com efeito, nas economias industrializadas, a crise representava a
necessidade de alguns ajustamentos na economia, como a eliminao dos menos
eficientes e dos financeiramente mais dbeis. Permitia aos financeiramente mais fortes
aumentarem a sua eficincia e concentrarem capital para um novo ciclo de
prosperidade.

Contudo, na economia cafeeira isso no era possvel. Nas pocas de crise, no era
possvel diminuir os salrios, porque nas pocas de prosperidade eles no eram elevados
novamente; tambm no era possvel reduzir a produo, pois esse tipo de atividade
econmica no permitia esse tipo de alterao. O caf consistia em um investimento e
imobilizao de capital a longo prazo, e o abandono das plantaes significava para o
empresrio um prejuzo que ele no poderia suportar. A populao que deixasse de
trabalhar com o caf acabaria migrando para a economia de subsistncia e a queda da
economia geraria uma perda muito grande para o consumo no mercado interno.

Assim, a poltica econmica era adotada neste sentido para evitar perdas ainda maiores.
O problema disso, explica Furtado, que, como a economia cafeeira era sempre um
bom negcio para os empresrios, tanto nas pocas de prosperidade como nas pocas de
contrao econmica, eles continuavam revertendo todo o seu capital nela, fazendo com
que aumentasse cada vez mais a sua oferta. Alm disso, o Brasil chegou a monopolizar
trs quartos de todo o caf produzido mundialmente, o que lhe possibilitou manipular a
oferta deste produto no mercado mundial. Quando o mercado no estava em alta, o caf
era retirado de circulao, e quando melhoravam os preos, era novamente colocado em
circulao. Com isso, havia aumento da oferta do caf, sem uma demanda
correspondente e os preos eram mantidos artificialmente.

Contudo, com as frequentes desvalorizaes do produto e a necessidade de manipulao
da oferta, acabaram se avolumando cada vez mais os estoques de caf, trazendo grandes
62
perdas para os seus empresrios. Por conta disso, se inicia uma poltica de valorizao
do caf, em que o Estado intervinha na economia para comprar os excedentes por meio
de emprstimos estrangeiros.

O problema era que, mantendo-se sempre firmes os preos, o capital continuava sendo
investido no caf, o que aumentava cada vez mais a sua oferta no mercado mundial. A
soluo era evitar que os capitais continuassem sendo investidos no caf. Contudo, o
Pas no conseguia apresentar outro produto to rentvel quanto o caf, para que os
empresrios pudessem nele investir. O mecanismo de defesa do caf significava a
transferncia para o futuro da soluo de um problema que se tornava cada vez mais
grave.

A proposta de Furtado era que a poltica de manuteno dos preos do caf deveria ter
sido complementada por outra poltica de desestmulo do investimento no caf e
investimento em outros setores da economia, o que significaria a transferncia de
recursos do setor cafeeiro. Contudo, como eram os grandes cafeicultores que
dominavam o cenrio poltico brasileiro, tal poltica dificilmente conseguiria ser
implementada.

Com a crise de 1929, a poltica cafeeira adotada pelo Brasil, acabou chegando ao seu
limite. Os preos do caf no conseguiram mais ser mantidos artificialmente, e os
estoques se acumulavam cada vez mais. Assim, a poltica seguinte adotada foi de
destruir os estoques de caf, porque assim era possvel equilibrar oferta e demanda a um
nvel de preos relativamente alto. A grande questo era de se saber quem arcaria com
os prejuzos desta destruio, uma vez que j no era mais possvel financiar essa
poltica com emprstimos obtidos no exterior. Para financiar a destruio dos estoques
foi expandido o crdito e, com isso, foram socializadas as perdas.

A poltica adotada pelo Brasil de destruir o caf excedente foi muito bem-sucedida. Em
razo dela que foi possvel manter o nvel de empregos e a demanda efetiva dos setores
ligados ao mercado interno, que dependiam da economia cafeeira. Esta poltica evitou
que a renda monetria se contrasse na mesma proporo que o caf. O valor do produto
que se destrua era muito inferior ao montante da renda que se criava. Segundo Furtado,
63
praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma poltica anti-cclica de maior amplitude
a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados.
107

A poltica de destruio dos estoques de caf por meio da expanso do crdito acarretou
uma forte desvalorizao da moeda, o que fez com que o preo dos produtos importados
ficasse demasiadamente elevado. Boa parte do capital, que seria utilizado na compra
destes produtos, acabava sendo utilizado na compra de produtos no mercado interno. Ao
manter-se a procura interna com mais solidez que a externa, o setor que produzia para o
mercado aos poucos comeava a oferecer melhores oportunidades de investimento do
que o setor exportador.

Para o desenvolvimento das indstrias no Brasil, era necessria a importao de
mquinas, que, em razo da desvalorizao da moeda brasileira, estavam com os seus
preos bem elevados. Contudo, neste incio de industrializao, o Brasil conseguiu
comprar mquinas de segunda mo a preos relativamente baixos, e utilizar o
maquinrio que j havia no Pas. Assim, estava formado todo um contexto propcio para
o desenvolvimento de um setor industrial no pas.

Furtado demonstra que a industrializao se iniciou no Brasil de forma muito atrasada
em relao aos demais pases, e que ela no foi buscada por meio de uma poltica
econmica do Estado brasileiro voltada para ela. Muito pelo contrrio, ela surgiu em
decorrncia de uma conjuno de fatores histricos, como a prpria crise da economia
cafeeira.
108

Sem uma abordagem histrica, que no leve em considerao a formao econmica do
Brasil, no sabemos como pensar a fundo os problemas nacionais existentes. Se hoje
vemos uma grande disparidade entre as regies, com base na abordagem histrica
furtadiana, sabemos que este problema tem as suas razes no colonialismo. E, se no
percebemos isso, no conseguimos direcionar as polticas econmicas de modo a
reduzir essa desigualdade, ou pelo menos no deixar que ela seja agravada. Se no
acreditamos que o desenvolvimento econmico s pode ser alcanado por meio da

107
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fundo de Cultura, 1959, p.
224
108
cepalino. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n 4, 1989, p. 50-54.
64
insero do Pas no setor industrial e no vemos que a nossa industrializao ficou
muito atrasada em relao aos demais pases em razo de determinados motivos
histricos, como a falta de uma poltica pblica neste sentido, no conseguimos
direcionar as nossas futuras medidas de modo a acelerar esse processo de
industrializao e progresso tecnolgico.

1.4.2.2. Crtica Teoria Econmica sob a Perspectiva Histrica Furtadiana e o
Modelo Terico Especfico para o Subdesenvolvimento Econmico.

A perspectiva histrica da formao da economia brasileira permite a Furtado rejeitar
diversos pressupostos tericos dos economistas clssicos, neoclssicos e keynesianos,
sobre o desenvolvimento econmico, como verdades absolutas e aplicveis a qualquer
realidade. Conforme j dito, a concepo desenvolvimentista exige que se utilize com
diversas ressalvas os conceitos e pressupostos tericos dos economistas europeus e
americanos, uma vez que a realidade destes pases muito diferente da nossa.

A ideia central dos economistas clssicos e neoclssicos de que o crescimento
econmico, ou seja, o mero acmulo de capital gera, naturalmente, a distribuio
automtica das riquezas a toda a coletividade, no encontra amparo quando observamos
a perspectiva de Furtado da formao econmica do Brasil. Se fosse verdadeiro tal
pressuposto terico, para toda e qualquer realidade, o Brasil teria alcanado rapidamente
o desenvolvimento econmico, uma vez que a sua economia aucareira era a mais
rentvel na poca da colonizao. Por outro lado, os Estados Unidos teriam o seu
desenvolvimento totalmente retardado, uma vez que, no perodo colonial, a sua
economia era baseada em pequenas propriedades e era muito pouco rentvel.

Diferentemente do que prope a perspectiva clssica e neoclssica, no perodo em que a
economia aucareira esteve em seu auge, muita riqueza foi gerada, mas no foi
distribuda para toda a coletividade. Ficou toda concentrada nas mos dos proprietrios
das terras, que ou utilizavam o excedente do capital para investir no aumento da
produo da cana, ou no consumo de bens luxuosos importados. Situao muito
semelhante ocorreu na economia cafeeira, em que muita riqueza foi criada, mas muito
pouco distribuda para a coletividade, e para as demais regies, alm do sul e sudeste.
65

A ideia de que o progresso econmico seria um processo gradual e que ocorreria em
todas as naes, mesmo naquelas mais desestruturadas, tambm foi refutada. Se tal
pressuposto fosse verdadeiro, no presenciaramos todos os percalos pelos quais
passou o Pas depois de situaes de extrema riqueza. Se o progresso econmico viesse
em etapas, a economia da cana teria dado o suporte necessrio para que o Pas se
desenvolvesse e o mesmo ocorreria com a economia cafeeira. Por outro lado, no
teramos como explicar por que a industrializao foi alcanada no Brasil justamente em
um perodo de depresso da economia brasileira (queda do mercado do caf).

O mesmo se deve dizer para as disparidades regionais do Pas. Se o progresso vem
automaticamente e de forma geral para toda a coletividade, como explicar o fato de a
industrializao no Pas ter sido alcanada h mais de cinquenta anos e ainda
presenciarmos uma desigualdade to grande entre as regies norte e nordeste, e sul e
sudeste. Se o progresso viesse automaticamente e de forma geral para todos, sem dvida
alguma teramos uma economia nacional muito mais simtrica do que a que
presenciamos hoje.

Os princpios bsicos dos neoclssicos, a lei da oferta e da procura e o binmio
escassez-utilidade tambm so ofuscados pela realidade econmica brasileira. Com
efeito, como visto, em todo o perodo em que a economia cafeeira esteve em seu auge,
tanto os produtores nacionais como o Governo brasileiro mantiveram os preos do caf
de forma excessivamente elevada, mesmo havendo muita oferta sem demanda
correspondente. Mesmo quando ocorreu a crise de 1929, os preos do caf continuaram
sendo mantidos de forma elevada, sem a respectiva demanda. Os prejuzos dessa
poltica, que normalmente seriam suportados pelos prprios cafeicultores, foram
transferidos para toda a coletividade por meio da poltica de destruio dos estoques de
caf, financiada pela expanso do crdito, com a consequente desvalorizao da moeda.
Estas polticas, que na viso de qualquer economista neoclssico, seriam vistas com
muito maus olhos, foram, por mais surpreendente que possa parecer, as polticas que
conseguiram evitar uma crise mais profunda no Brasil e que possibilitaram o
desenvolvimento mais rpido de um mercado consumidor interno e o incio da
industrializao no Pas.

66
Outra crena dos clssicos e neoclssicos de que o Estado no deveria intervir na
economia deixando que ela se regule sozinha. O desenvolvimento econmico seria
alcanado sem a interveno do Estado, que, na verdade, seria muito mais prejudicial do
que benfica. Mais uma vez, olhando para a formao da economia brasileira,
percebemos que este tambm um postulado que deve ser evitado, principalmente em
seus termos mais estritos.

Se desde a poca colonial, no Brasil, houvesse um poder central e um interesse
nacional, que direcionassem as polticas pblicas no sentido de converter as riquezas
geradas pelo mercado do acar na criao de um mercado interno e no incio do setor
manufatureiro, o desenvolvimento de uma indstria nacional teria sido alcanado muito
antes. Nos Estados Unidos, por exemplo, como o prprio Furtado afirma, desde o incio,
formou-se uma identidade poltica nacional com interesses prprios que possibilitaram a
induo de polticas voltadas para a criao de um mercado de consumo interno e um
setor manufatureiro. Alm disso, os americanos perceberam desde cedo que o
desenvolvimento econmico s poderia ser obtido por meio da industrializao, o que
lhes possibilitou o direcionamento de polticas pblicas neste sentido.

A inexistncia de uma poltica desenvolvimentista no pas que identificasse desde logo
a necessidade da industrializao foi, tambm, um dos fatores que atrasou o ingresso do
Brasil na industrializao. No perodo da economia cafeeira, por exemplo, em que j
havia a independncia poltica, mas as polticas econmicas que existiam eram
determinadas pelos cafeicultores e no por um interesse desenvolvimentista maior, a
renda gerada pela economia cafeeira era toda revertida no crescimento extensivo da sua
produo, ou seja, agregao de novas terras e mo de obra. Todos os recursos
direcionados para a economia do caf, como visto, acabaram levando ao aumento
excessivo de oferta do produto, fazendo com que, a longo prazo, ele perdesse o seu
valor. Ao invs de a renda ser revertida em benefcio de toda a coletividade, todo o
lucro foi direcionado para os cafeicultores e as perdas foram socializadas.

Se nessa poca j tivesse se formado no Brasil um Estado com fora e conscincia
poltica necessria, as polticas econmicas poderiam ter sido dirigidas de forma a
desestimular a exportao do caf e a estimular o desenvolvimento de outros setores,
como o mercado interno e o manufatureiro. Se isso tivesse ocorrido, muito
67
provavelmente a renda teria sido muito melhor distribuda e a crise que teve que ser
suportada por toda a coletividade no seria to grande.

Deixamos para o fim o postulado elaborado por David Ricardo, a teoria das vantagens
comparativas, segundo a qual cada pas deveria se especializar na produo daqueles
bens que pudessem ter maior eficincia e menor custo. Os pases ainda no
industrializados deveriam concentrar a sua economia no setor agrcola, enquanto que os
pases industrializados deveriam concentrar a sua produo no setor industrial. Dentro
do comrcio internacional, cada pas exportaria aquele bem que tivesse se especializado
e importaria o bem que fosse objeto de especializao do outro pas, e, com isso, todos
os pases seriam beneficiados de maneira global com o mercado internacional.

Para que se pudesse aceitar a teoria das vantagens comparativas,
109
seramos obrigados
a ignorar o fato de que o desenvolvimento econmico s pode ser obtido por meio do
progresso tcnico. O comrcio internacional, com a permanncia dos pases
subdesenvolvidos no setor agrcola e dos pases j desenvolvidos no setor industrial, s
faria aumentar ainda mais a desigualdade existente entre ambos.

So inmeros os exemplos histricos que se pode citar dos problemas que pode causar a
adoo da teoria das vantagens comparativas para os pases subdesenvolvidos. No
perodo de decadncia da economia portuguesa, foram celebrados alguns acordos com a
Inglaterra, em que Portugal abria o seu mercado para os produtos manufaturados da
Inglaterra e, esta, por sua vez, comprava os vinhos portugueses. Dentro de muito pouco
tempo, a balana comercial portuguesa se tornou totalmente deficitria, uma vez que a
importao dos produtos ingleses se dava em muito maior quantidade do que a
exportao dos seus vinhos. Portugal s manteve por mais tempo estes acordos porque
todo o seu prejuzo comercial era contrabalanceado pelo ouro extrado do Brasil.

A teoria das vantagens comparativas de David Ricardo sempre foi um timo negcio
para os pases j industrializados, que podiam se aproveitar dessa relao extremamente

109
A teoria das vantagens comparativas para muitos pode parecer hoje verdadeiro absurdo e que jamais
vigorou no contexto dos pases. Contudo, como o prprio Furtado conta, por muito tempo ela vigorou
como base terica econmica universal FURTADO, Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2001, p. 18.

68
desigual para gerar ainda mais capital com o comrcio internacional, aproveitando-se da
debilidade das economias menos desenvolvidas, assim como ocorreu com Portugal e
Inglaterra.

Percebendo a impossibilidade ou o perigo de se transportar os postulados econmicos
clssicos e neoclssicos a toda e qualquer realidade, Furtado passa a formular um
modelo de desenvolvimento econmico especfico para os pases subdesenvolvidos. Ele
partiu da ideia inicial de que o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria
do processo de formao das economias capitalistas. , em si, uma situao particular,
resultante da expanso das economias capitalistas, visando a utilizar recursos naturais e
de mo de obra de reas de economia pr-capitalista.
110

Segundo ele, no decorrer da histria das diversas economias, formou-se uma relao
dualista e desequilibrada entre as economias perifricas e as economias centrais.
111

Enquanto os pases perifricos mantinham a sua economia baseada na exportao de
matria-prima para as demais naes e constituam um mercado de rpida expanso
para o consumo dos bens industrializados, as economias centrais, por sua vez, se
utilizavam da matria-prima exportada pelos pases subdesenvolvidos e exportavam os
seus produtos manufaturados.

Com o enraizamento desta situao, as economias do centro concentravam dentro delas
todo o progresso tcnico e as inovaes tecnolgicas, o aumento de produtividade, a
maximizao do lucro, permitiam fluxo de renda interno muito maior, mercado
consumidor interno, maior tendncia urbanizao e pouca dependncia do comrcio
exterior, uma vez que no precisavam importar tantos bens, pois possuam uma gama
maior de produtos produzidos internamente. Alm disso, com a concentrao da maior
parte da riqueza em poder dos industriais no vinculados propriedade das terras,
prevaleciam os interesses deste grupo de empresrios.

110
1974, p. 195.
111
1974, p. 188 O efeito do impacto da expanso capitalista sobre essas estruturas variou de regio para
regio, ao sabor de circunstncias locais, do tipo de penetrao capitalista e da intensidade desta.
Contudo, a resultante foi quase sempre a criao de estruturas dualistas, uma parte das quais tendia a
organizar-se base da maximizao do lucro e da adoo de formas modernas de consumo, conservando-
se a outra parte dentro de formas pr-capitalistas de produo.
69
As indstrias de bens de capital constituram um campo propcio para o progresso
tecnolgico, criando condies favorveis para uma reduo progressiva dos preos dos
produtos, e, principalmente, dos equipamentos, o que possibilitava a aplicao deles a
um nmero cada vez maior de atividades produtivas. Assim, nas economias de centro, o
progresso tecnolgico foi gerando transformaes estruturais, favorecendo a absoro
da mo de obra das outras atividades e a acumulao cada vez maior de capital.
112

Por outro lado, a relao dualista centro-periferia trouxe para estas uma situao
extremamente oposta. A permanncia das economias perifricas no setor agrcola levou
a uma maior deteriorao dos termos de troca. Elas continuaram exportando produtos
primrios mais baratos e importando produtos manufaturados mais caros, levando a um
dficit cada vez maior da sua balana comercial e a perda de boa parte dos frutos do seu
progresso tcnico.

Este tipo de atividade acabava gerando um impacto negativo muito grande em
decorrncia das flutuaes cclicas no comrcio internacional, pois nas pocas de
expanso da economia (aumento da demanda do produto), o preo dos produtos
primrios subia mais, mas nas pocas de contrao (diminuio da demanda), a
desvalorizao era ainda maior, perdendo todo o ganho gerado nas pocas de expanso.
Com isso, a riqueza gerada pela economia, principalmente nas pocas de expanso, no
eram revertidas internamente de modo a superar este tipo de estrutura econmica que ia
se solidificando cada vez mais.

A economia perifrica, baseada na exportao de matrias-primas, permitia o
crescimento extensivo com base na incorporao da mo de obra excedente e na
abundncia de terras. O crescimento econmico no se fazia com base no progresso
tcnico, e por isso no havia o aumento de produtividade. Com isso, estas economias
iam se distanciando cada vez mais das inovaes tecnolgicas que j haviam progredido
em larga escala nas economias industrializadas.

112
Furtado ainda ir observar que com a absoro da mo de obra excedente pelo setor produtivo e a
elevao da acumulao de capital, criaram-se condies para que a classe trabalhadora se organizasse e
passasse a disputar os frutos dos aumentos de produtividade, causados pelo avano tecnolgico. Essa
nova situao possibilitou uma melhor distribuio dos frutos do desenvolvimento de forma mais coletiva
para a classe trabalhadora tambm. FURTADO, Celso. A Hegemonia dos Estados Unidos e o
Subdesenvolvimento da Amrica Latina. Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1973, p. 13.
70
No Brasil, aps a crise da economia cafeeira e as polticas de desvalorizao da moeda
nacional, houve o surgimento de um mercado interno e de um setor industrial, ainda que
bem pouco desenvolvido. Com esta nova configurao da economia brasileira, Furtado
passou a caracteriz-la como uma economia subdesenvolvida de grau superior, em que a
atividade agrcola de exportao passou a coexistir com o ncleo industrial ligado ao
mercado interno.
113

Todavia, mesmo nestas economias, o atraso tecnolgico, que decorre da demora da sua
insero na economia mundial, impede o maior desenvolvimento do setor industrial.
Conforme explica Furtado, este tipo de economia subdesenvolvida de grau superior
continua tendo como fator de impulso a demanda externa, que gera maior capitalizao
para o setor industrial, ligado ao mercado interno. Contudo, a expanso das exportaes
aumenta o nvel de renda, fazendo com que aumentem as importaes, reduzindo-se o
consumo interno e prejudicando o setor industrial. Situao pior ocorre nas pocas de
contrao das exportaes, que gera a reduo da capacidade de importao. Contudo,
como a renda monetria se mantm em nvel relativamente alto, a diminuio da
capacidade de importao gera a desvalorizao da moeda. Com isso, o setor industrial,
que passaria a crescer com o aumento da demanda interna, incapaz de absorver tal
crescimento, uma vez que depende da importao de equipamentos dos pases
industrializados, que esto com os seus preos muito elevados em decorrncia da
desvalorizao cambial. A massa dos lucros sensivelmente reduzida por conta deste
atraso tecnolgico, que gera a necessidade da importao de equipamentos para a
indstria.
114

A indstria que se forma nessas economias subdesenvolvidas de grau superior, como
o caso do Brasil, tem o seu crescimento baseado no processo de substituio das
manufaturas antes importadas, por sua produo interna. Neste sentido, o ncleo
industrial local passa a se preocupar em produzir artigos manufaturados semelhantes aos
produzidos nos pases industrializados, sendo obrigados a adotar os mtodos de
produo que os possibilitem a competir com a indstria estrangeira. O maior problema
disso que o atraso no progresso tecnolgico desses pases acaba fazendo com que as

113
1974, p. 192 e 193.
114
1974, p. 194.
71
indstrias sejam obrigadas a assimilar a tecnologia que fruto de um processo histrico
dos pases desenvolvidos. Os empresrios locais no possuem outra alternativa a no ser
seguir os padres tecnolgicos dos pases desenvolvidos, o que implica,
inevitavelmente, a sua dependncia e subordinao aos ditames tecnolgicos exgenos.

A natureza substitutiva de importaes constitui uma das causas bsicas
da especificidade da industrializao dos chamados pases
subdesenvolvidos. Outra causa de significao no menor est em que ela
se vem realizando mediante a assimilao de uma tecnologia que fruto
de um processo histrico especfico dos atuais pases desenvolvidos.
(...)
Cabe aqui reconhecer, inicialmente, que constitui vantagem considervel
ter acesso a uma tecnologia j experimentada. Contudo, no se pode
desconhecer o carter especfico de um processo de desenvolvimento em
que a tecnologia existe como fator totalmente exgeno.
(...)
os empresrios dos pases subdesenvolvidos seguem de perto os padres
tecnolgicos dos pases mais avanados, que so os criadores das
inovaes tecnolgicas, e os exportadores de equipamentos ou das
licenas para produzi-los.
115

O subdesenvolvimento uma criao do desenvolvimento, ou seja, uma consequncia
da expanso de processos tcnicos e de formas de diviso do trabalho irradiados do
pequeno nmero de sociedades que se haviam inserido na revoluo industrial na fase
inicial desta.
116
As relaes dualistas acima descritas, entre as economias de centro
com as perifricas envolvem uma estrutura cclica e fechada que tende a auto perpetuar-
se de forma permanente.

diante deste quadro que se evidencia a necessidade de superao destas estruturas que
levam a um distanciamento cada vez maior entre as economias de centro e a periferia,
117

115
FURTADO, Celso. A Hegemonia dos Estados Unidos e o Subdesenvolvimento da Amrica Latina.
Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1973, p. 14-15.
116
Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1973, p. 8.
117
Em sntese, nas circunstncias criadas pelo comportamento da economia internacional, na fase de
predomnio do novo centro principal, a propagao do progresso tcnico periferia requer ao
72
bem como a necessidade de uma anlise crtica dos pressupostos econmicos clssicos e
neoclssicos, principalmente quando aplicados a nossa realidade.

1.4.2.3. O Estado Desenvolvimentista e as Polticas Econmicas Propostas por
Furtado.

J vimos, nos pontos anteriores, toda a concepo histrica de Celso Furtado
relativamente formao da economia brasileira, analisando cada uma das fases
econmicas e dando enfoque forma do fluxo da renda e a forma do desenvolvimento
da economia. A partir da, analisamos concretamente o porqu de no podermos nos
utilizar das premissas das teorias econmicas mais tradicionais, bem como a
necessidade de formularmos uma teoria que leve em considerao a nossa condio de
nao subdesenvolvida. Dando continuidade a esta linha de pensamento, abordaremos
as polticas econmicas propostas por Furtado.

Como dissemos, Furtado no se limitou a traar o perfil dos problemas da economia
brasileira sem apresentar uma proposta das possveis medidas que poderiam ser tomadas
para a sua superao. O autor foi muito alm, elaborou todo um projeto global de
polticas econmicas que entendia que poderiam auxiliar o Pas na superao dos seus
problemas e na busca do desenvolvimento econmico.

em sua obra, Um projeto para o Brasil,
118
que Furtado desenvolver, de forma mais
complexa e aprofundada, um plano estratgico de polticas pblicas a serem tomadas
para o alcance de uma condio de desenvolvimento econmico pelo Brasil e far uma
anlise mais profunda do atraso tecnolgico brasileiro. Deve-se dizer que no foi
somente nesta obra que Furtado formulou propostas de polticas econmicas que
deveriam ser tomadas, contudo, foi nesta obra que tratou estas polticas da forma mais
global e aprofundada possvel, como um verdadeiro projeto para o Brasil. Assim, por
estes motivos, optamos por enfocar as polticas econmicas furtadianas desenvolvidas
nesta obra, mesmo que elas estivessem relacionadas a outro contexto histrico, poltico
e econmico.

deliberada, pois a dinmica do sistema insuficiente para impulsion-la. FURTADO, Celso. A Fantasia
Organizada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 79.
118
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969.
73

O ponto central das polticas econmicas furtadianas a industrializao como principal
meio para a busca do desenvolvimento. E, o seu maior problema justamente o atraso
tecnolgico do Pas. Para a formulao de uma proposta estratgica de polticas
desenvolvimentistas necessrio que se tenha em conta a necessidade de uma ao
global exercida sobre um conjunto de possibilidades, de modo que se possa alterar a
estrutura formada como um todo e no somente a superficialidade de um problema
extremamente enraizado. O plano de polticas econmicas defendido por Furtado bem
mais amplo e complexo do que aqui iremos expor, englobando polticas pblicas
relativas aos problemas de desigualdade regional, questo do endividamento externo,
dentre outros. Aqui s trabalharemos com os principais projetos desenvolvidos pelo
autor em relao questo do atraso tecnolgico.

Tendo em vista que o foco principal das polticas furtadianas a industrializao,
passaremos a aprofundar um pouco mais nos problemas estruturais da indstria
nacional. De acordo com Furtado, historicamente formou-se no Brasil um complexo
oligopolstico de indstrias em que os mercados so controlados por um nmero
pequeno de grandes empresas, gerando, com isso, um comportamento mutuamente
condicionado entre elas e trazendo um distanciamento do que se conceberia por
capitalismo concorrencial baseado na disputa de preos. A caracterstica principal deste
tipo de capitalismo, dominado por grandes grupos de empresas, o controle dos setores
de produo mais importantes da economia, de forma mais ou menos articulada entre
elas, planejando a sua produo e concorrendo entre si por meio de inovaes
tecnolgicas, e, relegando a um segundo plano a disputa de preos. Trata-se do que
Furtado chama de planejamento de preos, administrados pelas grandes empresas e
seguidos pelas demais.

Neste tipo de capitalismo, o aumento da produtividade, gerado pelo progresso
tecnolgico, no revertido em menores preos para os consumidores, o que
contribuiria para o aumento da sua renda e, com isso, a ampliao do mercado
consumidor. Neste tipo de capitalismo, o aumento da produtividade acaba sendo
revertido em elevao dos salrios, que gera o aumento do poder de compra desta massa
de assalariados proporcionalmente ao aumento da produtividade. Contudo, em
economias subdesenvolvidas, h abundncia de mo de obra ociosa, o que permite para
74
os grandes grupos empresrios manter o preo dos produtos e no elevar o nvel dos
salrios pagos, o que acaba gerando a concentrao da renda.

Alm disso, com a passagem das indstrias produtoras de bens de consumo para as
produtoras de bens de capital, a margem de lucro da atividade aumenta
consideravelmente. Em uma economia em que h escassez de mo de obra, isso
implicaria o aumento dos salrios, mas, nas condies dos pases subdesenvolvidos, isso
acaba gerando ainda maior concentrao de renda. Assim, a evoluo estrutural do setor
industrial no Brasil e o progresso tecnolgico acarretaram a concentrao da renda,
fazendo diminuir o fluxo de salrios criados pelo setor industrial, relativamente ao que
ele produzia.

mais ou menos evidente que, na medida em que se caminha da
indstria leve para a pesada, em uma economia com um considervel
excedente estrutural de mo de obra, acentua-se a presso no sentido de
concentrao da renda. Essa tendncia ser tanto maior quanto mais a
economia esteja organizada base de preos administrados, isto ,
quanto menos os incrementos de produtividade se transfiram para os
consumidores mediante baixas de preos.
119

Toda essa estrutura que se formou em nosso processo de industrializao acabou dando
lugar a um perfil de demanda que tambm prejudicou a dinamizao da nossa
economia. Na primeira fase da industrializao brasileira, impulsionada pelo comrcio
exterior, o desenvolvimento da economia podia realizar-se sem aumento da
produtividade na segunda camada de mais baixa renda, sempre que houvesse a
possibilidade de expanso do emprego nas camadas de menor renda. Nesta fase, a
industrializao possibilitou a absoro da mo de obra excedente.

Contudo, na segunda fase de industrializao, em que se estabeleceram as indstrias de
base, a absoro da mo de obra pelo setor passa a ser muito menor do que na primeira.
Assim, os efeitos na demanda nessa nova fase se concentram na diversificao do
consumo das camadas de mais alta renda, estabelecendo-se um fosso ainda maior entre
as camadas mais altas e as mais baixas. Alm disso, outro problema gerado nesta fase

119
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969, p. 31-32.
75
da industrializao que este novo setor da economia, mais moderno e em expanso,
controlado em grande parte por empresas estrangeiras, colocando-se, de imediato, o
problema da desnacionalizao da economia, em que os lucros so remetidos ao
exterior.

Outro problema gerado em decorrncia desse perfil de demanda que, com a tendncia
diversificao do consumo somente das camadas mais altas da sociedade, as indstrias
produtoras dos bens de capital acabam canalizando a sua produo para estas camadas
mais altas, s que, como este um mercado de reduzidas dimenses, elas acabam sendo
obrigadas a operar com custos relativamente altos. Neste cenrio, a industrializao
tende a se realizar dentro de um contexto cada vez mais estreito e gerando cada vez
menos progresso tecnolgico. O resultado disso, que

Em tais condies, pode-se criar um sistema industrial altamente
integrado, formado de unidades modernas, mas de custos de produo
relativamente elevados, em razo da inadequada dimenso das unidades
produtivas. Mais se concentra a renda, mais se diversifica o consumo dos
grupos de altas rendas, mais inadequada a evoluo do perfil da
demanda no que respeita ao aproveitamento das economias de escala de
produo. O progresso tecnolgico ser assimilado na aparncia, mas os
seus melhores frutos no sero colhidos.
120

Ficando mais aprofundada a anlise sobre os problemas estruturais de nosso setor
industrial, passaremos a abordar o plano global de medidas defendido por Celso
Furtado. O primeiro plano de medidas refere-se orientao dos processos produtivos.
O enfoque das medidas, neste caso, estimular a forma e os locais onde os
investimentos sero realizados, de modo que a penetrao do progresso tecnolgico no
seja freada e no gere as condies negativas mencionadas. Na viso de Furtado, o
principal meio de evitar este problema seria a efetivao de uma poltica fiscal, que
beneficiasse e diminusse os custos das indstrias de bens de capital e elevasse os custos
das indstrias de bens de consumo, tornando antieconmica a tecnologia de maior
densidade de capital.

120
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969.
76
Se o progresso tecnolgico a verdadeira fonte do desenvolvimento e ele est vinculado
s indstrias de bens de capital, as polticas econmicas devem ser voltadas justamente
para a impulso destas indstrias. Alm disso, traduzindo-se o progresso tecnolgico em
relativa baixa dos preos dos equipamentos utilizados, o volume total dos
investimentos pode aumentar, sem que se exija um prvio aumento do esforo de
poupana da populao.
121
Nesta mesma linha de raciocnio, dando continuidade ao
foco dado s indstrias de bens de capital, Furtado defende que a venda de
equipamentos deveria ser feita com base em preos indicativos, de acordo com o
mercado internacional, de modo a impedir que o preo dos equipamentos vendidos
ficasse muito elevado, constituindo um freio ao desenvolvimento e impedindo que o
setor industrial se integre nas correntes de exportao.

O segundo plano de medidas esboado por Furtado relaciona-se ao que ele chama de
inadequao do perfil da demanda global. Furtado reconhece a importncia da
centralizao das decises de investimentos, como condio necessria para a alterao
das estruturas de uma economia dependente, fazendo a ressalva de que esta
centralizao no pode ser total, mesmo porque isso seria impossvel dentro da nossa
realidade poltica. O problema que essa centralizao das polticas de induo dos
investimentos tem sido feita pelo Poder Pblico por meio de um sistema de subsdios,
implcitos na poltica de cmbio, na poltica fiscal e poltica de preos e de salrios.

O problema dessas polticas adotadas que, apesar de terem acelerado o
desenvolvimento at determinado ponto, elas tm gerado muita concentrao de renda,
principalmente em razo do sistema de preos administrados, que no permite o repasse
dos benefcios ao consumidor, o que cria novos obstculos para que o processo do
desenvolvimento continue progredindo. em razo disso que se faz necessria a adoo
de polticas que visem condicionar a demanda, de forma a que ela, por sua vez,
direcione os investimentos.

A ao visando a condicionar o perfil da demanda dos consumidores
parece ser a nica forma de conciliar a preservao de um sistema de
incitaes apoiado na descentralizao das decises, com uma orientao

121
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969, p. 48.
77
das transformaes do sistema econmico capaz de assegurar o
desenvolvimento.
122

A questo que se apresenta a de como condicionar o perfil da demanda, de forma que,
por um lado, sejam maximizadas as transformaes estruturais, e, por outro, se eleve a
assimilao do progresso tcnico, e, por ltimo se gere a massa de poupana requerida
para o desenvolvimento. Furtado prope algumas pequenas polticas para alterar o perfil
da demanda, mas o ponto principal do seu enfoque desconcentrao da renda das
classes mais ricas da sociedade, e, principalmente, a modificao do perfil da demanda
destas classes. A sua proposta , mais uma vez, no sentido de uma poltica fiscal, de
maneira a tributar de forma muito mais elevada os produtos consumidos por estas
classes. Esse tipo de poltica econmica, segundo o autor, poderia sim alterar o perfil da
demanda global, com base no nvel de utilizao da renda.
123

O terceiro pacote de polticas econmicas est relacionado ao poder econmico
exercido pelas empresas controladas do estrangeiro. A anlise feita por Furtado sobre
toda esta questo das mais interessantes, por isso, faremos um breve apanhado sobre
ela, para ento tratar das suas polticas econmicas.

A questo do capital estrangeiro surge como um problema sob dois aspectos: i) a sua
insero na estrutura de poder, sobrepondo-se s opes polticas pretendidas pelo
Estado brasileiro, e ii) a sua apropriao dos benefcios do desenvolvimento econmico.
Hoje em dia, capital estrangeiro significa principalmente o controle por grupos
estrangeiros de parte do sistema de decises que comanda a atividade econmica.
124

O capitalismo anteriormente referido, em que h o domnio dos grandes grupos
econmicos dos setores mais importantes da economia, fonte de todo o progresso
tecnolgico o ponto de partida de toda a sua anlise. Estas grandes empresas exercem
um forte controle sobre um nmero relativamente grande de mercados, mesmo que
no seja em situao de monoplio. Esse poder de controle lhes permite um
planejamento de mdio e longo prazo, relativamente aos seus custos, faturamento e,

122
123
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969, p. 56-57.
124
78
principalmente, o estabelecimento das suas margens de lucro, dentro de certas regras do
mercado, levando-se em conta a presso salarial, a poltica fiscal e os planos de
expanso da empresa. Furtado sintetiza este cenrio da seguinte forma:

(...) na medida em que a economia capitalista foi superando as recesses
peridicas, e que o progresso tecnolgico favoreceu as economias de
escala de produo, a atividade industrial passou a ser controlada por
grandes empresas, isto , por organizaes que planejam suas atividades a
prazo longo e que tendem a condicionar o comportamento das demais.

O ponto principal de toda essa questo que as grandes empresas, na medida em que
possuem condies de controlar determinado setor do mercado, tambm se apropriam
dos frutos do desenvolvimento, interferindo no processo de distribuio da renda social.
Com a possibilidade que estas empresas possuem de planejar seus rendimentos, custos e
margem de lucro, tambm podem determinar toda a medida da sua expanso, com o
financiamento da sua prpria atividade. Segundo Furtado, normalmente esse poder
utilizado para induzir a coletividade a fazer poupana, a qual posteriormente
apropriada pelas grandes empresas.

Enquanto em uma economia desenvolvida essa apropriao compensada pela difuso
dos frutos da expanso e do progresso tecnolgico, para toda a coletividade, como, por
exemplo, por meio do aumento dos salrios, em economias subdesenvolvidas o mesmo
no ocorre, levando a uma concentrao da renda ainda maior. Nas economias dos
pases subdesenvolvidos, esse problema ainda maior pelo fato de que as grandes
empresas que se apropriam da poupana e que detm praticamente todo o progresso
tecnolgico, so controladas por capital estrangeiro.

Assim, com as grandes empresas estrangeiras retendo os frutos do progresso
tecnolgico, elevando ainda mais a concentrao de renda e controlando os principais
setores que do origem s inovaes tecnolgicas, temos uma situao em que a nossa
industrializao e a assimilao por ns feita do progresso tecnolgico tem favorecido
cada vez mais o controle da nossa economia por grupos estrangeiros.

79
O maior problema que se apresenta em razo desta estrutura, que com alguns poucos
grupos de empresas controlados por interesses de capital estrangeiro, e tendo eles todo o
controle sobre os progressos tecnolgicos que aqui se inserem, a autonomia dos centros
de deciso nacionais perdem totalmente o seu sentido e sua fora. Os objetivos destes
grandes grupos no so os mesmos que os objetivos brasileiros, e, em alguns casos,
estas grandes empresas funcionam como um instrumento de presso de interesses
polticos e econmicos, dos outros pases sobre o nosso.

O quadro que se tem que o progresso tecnolgico tem sido uma consequncia do
desenvolvimento e no o seu motor. A falta de uma poltica econmica que possibilite a
inverso desta situao tem nos levado cada vez mais a uma realidade em que s as
grandes empresas so beneficiadas pelo avano tecnolgico entre ns. Diante desta
complexa situao, as polticas econmicas devero lidar com questes de

Como conciliar a autonomia das empresas e seu acesso a fontes seguras
de financiamento com a difuso do progresso tecnolgico? Como evitar
que o poder que exercem certas empresas extravase os limites definidos
por rgos mandatados para interpretar o interesse pblico? Ou ainda,
como assegurar que empresas de propriedade de estrangeiros pautem o
seu comportamento pelas diretrizes estabelecidas pelos rgos
orientadores da economia nacional?
125

Furtado prope medidas que permitam coletividade participar dos benefcios do
progresso tcnico sem afetar o crescimento das empresas. Para tanto, entende que a
parte do aumento do valor da empresa, obtido com o investimento dos fundos de
depreciao e parte dos lucros retidos, deveria ser revertida de alguma forma no
desenvolvimento de pesquisas em tecnologia, em formao de profissionais e em
infraestrutura.

Outra proposta do autor de alterar a estrutura das decises dentro das empresas,
nacionalizando a direo mediante a sua integrao com os empregados da empresa,
que em sua maioria so brasileiros e pessoas fixadas no pas. Isso seria obtido por uma
alterao na estrutura societria das empresas, em que se buscasse uma cogesto, por

125
80
meio de um Conselho Diretor composto por pessoas indicadas pela massa de
trabalhadores, pelo quadro tcnico, administrativo e pelas pessoas que compem o
quadro acionrio. O importante que o rgo que dirige a empresa no seja um grupo
que se autoperpetua e que no tenha quaisquer vnculos com os interesses nacionais.

Ainda com a finalidade de estreitar os vnculos com os interesses do Pas e o corpo
social da empresa, apresenta uma terceira possibilidade de adotar medidas dentro do
quadro acionrio que permitam que parte do capital da empresa possa nacionalizar-se,
ao longo do tempo e diante de certas circunstncias.

Aprofundamos o presente estudo sobre as polticas econmicas furtadianas no com o
objetivo de propor a sua implantao, ou para defender, no plano terico, as propostas
do autor. Temos plena conscincia de que este plano foi proposto em outra realidade e
contexto histrico, o Estado brasileiro j se alterou muito e, inclusive, a evoluo
tecnolgica trouxe diversas modificaes que no puderam ser objeto de sua anlise,
pois no faziam parte da sua poca. O plano de Furtado no e nem pode ser visto
abstratamente como aplicvel a qualquer realidade, at porque isso contraria a sua
perspectiva de anlise econmica.

A nossa ideia foi de, primeiro, demonstrar que os principais problemas enraizados no
Brasil naquela poca, so praticamente os mesmos que existem ainda hoje, e em seguida
demonstrar a necessidade da atuao do Estado por meio de polticas pblicas que no
ataquem o problema em sua superficialidade, mas que alterem a raiz dos problemas de
nossa poca. Foi sempre pensando na necessidade de no deixar a economia se guiar
sozinha sem a interveno do Estado, por meio de polticas pblicas fortes e muito bem
dirigidas, que Furtado pensou os problemas de sua poca, e, assim que vemos a
necessidade de superarmos os problemas com os quais hoje nos deparamos.

1.4.2.4. Globalizao e Desenvolvimento Econmico

Em seus ltimos trabalhos, Furtado passa a dar nfase anlise do fenmeno da
globalizao. Tendo em vista a complexidade das anlises de Furtado a respeito deste
tema e a grande quantidade de trabalhos a este respeito, tomamos o cuidado de sintetizar
81
as suas principais ideias para tentar esboar um panorama geral sobre o pensamento
furtadiano. Vale relembrar, mais uma vez, que as anlises de Furtado foram feitas em
um contexto histrico da economia mundial muito diferente do qual vivemos hoje,
contudo, assim como veremos, a sua viso ainda de grande valia e se aplica muito bem
aos dias atuais, e os problemas que ele j previa naquela poca so, em grande parte, os
problemas com os quais nos deparamos ainda hoje.

Toda a concepo de Celso Furtado a respeito da globalizao parte da
transnacionalizao das grandes empresas na economia mundial. A questo central
tratada por Furtado, no que diz respeito economia dos pases subdesenvolvidos, a
margem de autonomia decisria que resta a eles sobre a definio das suas polticas
econmicas.

A economia mundial tem presenciado cada vez uma realidade em que os pases vm
perdendo seu poder decisrio e a sua importncia
126
em detrimento dos grandes grupos
de empresas transnacionais que atuam de maneira horizontal, em escala mundial,
controlando praticamente todas as atividades produtivas de alcance estratgico.
127
Os
padres monetrios tendem a unificar-se, ampliando o poder econmico e poltico da
moeda dominante e impondo a constituio de vultosas reservas monetrias em
benefcio dos pases mais ricos, alm de implicar o perdimento da sua autonomia como
instrumento de poltica econmica dos pases subdesenvolvidos. Toda essa situao tem
levado, em ltima instncia, ao agravamento da condio das naes subdesenvolvidas,
a sua dependncia econmica e poltica dos demais pases desenvolvidos, a falta de
autonomia das suas decises, a concentrao do poder econmico e da renda e a
excluso social.
128

A globalizao pensada, essencialmente, como um processo natural em que as
atividades econmicas se articulam crescentemente em escalas cada vez maiores, em
que h, como contrapartida, o desaparecimento da autonomia do Estado nacional, como

126
Em sua obra Brasil: a construo interrompida, Furtado trata de todo esse processo de perda da
governabilidade, em decorrncia da ascenso das empresas transnacionais. FURTADO, Celso. Brasil: a
construo interrompida. 3 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, p. 24-29.
127
De acordo com Furtado, o processo de transnacionalizao decorre do progresso tecnolgico,
principalmente no campo da informao e da comunicao. FURTADO, Celso. Cultura e
Desenvolvimento em poca de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984, p. 99
128
FURTADO, Celso. O Longo Amanhecer: reflexes sobre a formao do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1999, p. 9-10.
82
instituio que determina os rumos da economia interna do Pas. Essa transformao
ocorreria independentemente de um projeto poltico, ou seja, muito mais como um
processo evolutivo natural. Acima disso, a globalizao caracterizada como um
imperativo tecnolgico inevitvel para as economias que pretendem se integrar s
correntes de desenvolvimento. A globalizao seria a porta de acesso estrada real que
conduz ao uso pleno das potencialidades humanas.
129

Para Furtado, a globalizao resulta da ao conjugada de dois vetores: i) o reforo da
oferta de recursos para investir no exterior, por parte dos pases desenvolvidos, onde se
concentra o progresso tecnolgico e h a formao de poupana, e ii) a orientao dada
a esse processo pelas empresas transnacionais, que iro definir as estratgias na
alocao dos recursos em todos os pases.

Os interesses dos grandes grupos de empresas transnacionais esto muito alm dos
interesses dos Estados nacionais, e a permanncia da situao a que globalizao est
encaminhando a economia global, privilegiando as empresas transnacionais, implica a
desarticulao econmica e poltica cada vez maior dos pases subdesenvolvidos. O
Brasil, um pas de grandes extenses territoriais em que ainda h grande disponibilidade
de solos inutilizados e mo de obra abundante, o caminho mais curto para o
desenvolvimento ainda seria o dinamismo do mercado interno, mas, ao invs disso, as
polticas praticadas continuam privilegiando, de forma acrtica, os interesses dos atores
transnacionais. Com o avano da globalizao e a perda do potencial do mercado
interno brasileiro, h tambm o enfraquecimento da articulao entre as diversas regies
do Brasil, fato este de extrema importncia para um pas com o territrio do tamanho do
Brasil e com grandes assimetrias entre as regies.
130

O Brasil, que caminhava no sentido do desenvolvimento do seu sistema industrial e
mercado interno, no perodo anterior dcada de 70, se inseriu no capitalismo
globalizado com diversos prejuzos internos:

129
Terra, 1999, p. 16 e no mesmo sentido FURTADO, Celso. Cultura e Desenvolvimento em poca de crise.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984, p. 102.
130
FURTADO, Celso. Brasil: a construo interrompida. 3 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, p. 32.
e FURTADO, Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001, p. 39-45.
83
Se observarmos de perto o caso do Brasil, que no perodo histrico
anterior crise dos anos 70 foi o pas do Terceiro Mundo que construiu o
mais complexo sistema industrial, comprovamos que nosso pas reduziu a
eficincia dos investimentos financiados com poupana prpria,
aumentou o ritmo de endividamento externo, viu crescer amplamente sua
taxa de desemprego, tudo contribuindo para uma baixa significativa de
seu crescimento. Em sntese: a transio para a globalizao faz-se a um
preo considervel. natural, portanto, que se indague como justificar
esse sacrifcio e a quem ele beneficia.
131

As empresas transnacionais se utilizam dos recursos produtivos em escala global,
combinam mo de obra de baixo preo, com mo de obra altamente especializada,
minimizam os seus custos e maximizam a remunerao do capital. Seus interesses no
encontram, necessariamente, conexo com os pases onde se instalam. Essa estrutura de
poder plenamente capaz de se sobrepor aos interesses nacionais em decorrncia do
monoplio dos avanos tecnolgicos e da possibilidade que possuem de mudar a
localizao das suas unidades produtivas. Tudo isso acaba gerando, em grande parte dos
casos, o debilitamento do poder sindical e das polticas de pleno emprego, alm de uma
flexibilidade na manuteno do nvel de pagamento dos salrios, o que ainda acaba
gerando uma tendncia universalizante concentrao de renda.

A maior crtica de Furtado pelo fato de que as polticas econmicas brasileiras neste
novo contexto da globalizao tm caminhado em sentido oposto ao que ele prope para
a busca de um desenvolvimento baseado no mercado interno, mais autodirigido, com
maiores transformaes sociais e mais participativo democraticamente. O principal
problema apontado pelo autor o superendividamento internacional ocorrido a partir de
1995, que resultou de uma poltica de aumento de oferta interna, que, por um lado,
favoreceu a massa de consumidores, mas, por outro, acabou gerando um desequilbrio
da balana de pagamentos. Ao invs de ser corrigida pela manipulao do cmbio,
utilizou-se do endividamento externo, mediante a elevao da taxa de juros, o que
provocou drstica reduo dos investimentos produtivos e hipertrofia dos improdutivos.
Viu-se uma situao de total desarticulao econmica, na qual o Pas privilegiava o

131
Terra, 1999, p. 20.
84
endividamento exterior, com a finalidade de financiar o crescimento do consumo e do
investimento especulativo.

O nvel de superendividamento do Brasil fez com que o Pas fosse obrigado a
compartilhar com o sistema financeiro internacional o seu governo.
132
Furtado desenha
todo o perigoso cenrio que ele prev:

No momento atual, presenciamos uma volta ao processo de
endividamento externo ao sabor da nova vaga de liquidez do mercado
financeiro internacional. Portanto, voltamos a correr o risco de uma
moratria catastrfica, que parece ser o objetivo dos que se empenham
em liquidar o que resta do patrimnio pblico (leia-se Petrobrs) e em
ceder a instituies supranacionais o comando do sistema monetrio
brasileiro (leia-se dolarizao). Se privatizamos o atual sistema bancrio
controlado pelo governo (Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal),
estaremos em realidade transferindo para o controle privado os
instrumentos da poltica econmica, o que significa tornar sem funo o
Banco Central.
133

Em vista disso, Furtado defende uma insero diferente do Brasil no processo de
globalizao. Para ele, preciso que se mantenham preservadas e aperfeioadas as
instituies estatais para que elas mantenham as polticas econmicas orientadas aos
interesses nacionais. No se trata de restringir arbitrariamente o campo de ao dos
grandes grupos de empresas transnacionais, mas de fazer com que elas se atrelem s
polticas econmicas nacionais, que no caso do Brasil, de acordo com Furtado, devem
estar voltadas para o mercado interno, ao bem-estar social, criao de empregos e
desconcentrao da renda.

Caso as polticas econmicas no se atentem para os perigos da insero equivocada do
Brasil no processo de globalizao, veremos uma situao na qual o Pas ter os seus
interesses polticos conduzidos cada vez mais pelas empresas transnacionais, o que

132
Destacamos que Furtado reconhece que a declarao de uma moratria seria um mal menor do que o
risco da ingovernabilidade a que seramos levados com a dolarizao FURTADO, Celso. O Longo
Amanhecer: reflexes sobre a formao do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999, p. 31
133
Terra, 1999, p. 31.
85
acarretar, inevitavelmente, a concentrao ainda maior da renda em favor dos pases
criadores da tecnologia. A perpetuao de polticas de endividamento externo poder
nos levar a uma situao de absoro da nossa riqueza, o que far qualquer objetivo de
alcance do desenvolvimento econmico perder qualquer sentido.
86
2. DESENVOLVIMENTO ECONMICO, ORDEM ECONMICA
CONSTITUCIONAL E AS POLTICAS DE INOVAO TECNOLGICA

2.1. Relao entre Economia, Cincia Econmica e o Direito

Existe certa tendncia de os operadores do direito acreditarem que o debate jurdico
deve ser estritamente normativo, restringindo-se formulao de teorias sobre a
aplicao das normas jurdicas, no se podendo fazer uso do conhecimento produzido
por outras cincias, como a economia. Ao jurista no caberia discutir o porqu da
positivao de uma determinada norma, mas somente as suas possveis aplicaes ou
interpretaes. Nesta linha de raciocnio, no podendo o direito fazer uso do
conhecimento produzido pela cincia econmica, o primeiro desafio que o presente
trabalho pode encontrar a aceitao, no debate jurdico, da possibilidade de
utilizarmos teorias desenvolvimentistas, formuladas pela cincia econmica. Justamente
em razo disso, decidimos abordar neste primeiro tpico o ponto de encontro entre
teorias econmicas e o direito.

A relao entre o direito e a economia j foi objeto de muita discusso, desde o incio do
debate doutrinrio sobre a existncia do Direito Econmico como ramo e a sua
definio. Affonso Insuela
134
conta que, no momento em que a doutrina passou a cogitar
a existncia do Direito Econmico como ramo autnomo do direito, formaram-se trs
correntes doutrinrias sobre qual seria o tipo de relao entre o direito e a economia. A
primeira, partindo do materialismo histrico marxista,
135
defendia que havia uma
relao de causao, constituindo o direito mero reflexo da economia. A segunda
corrente, liderada por Rudolf Stammler, defendia que se tratava de uma relao de
integrao, ou seja, direito e economia se complementariam, sendo a economia a
essncia e o direito mera forma. E, por fim, a corrente encabeada por Eros Grau, que

134
PEREIRA, Affonso Insuela. O direito econmico na ordem jurdica. So Paulo: Jos Bushatsky, 1974,
p. 3-5
135
Conforme falaremos mais adiante, os defensores desta corrente partiram de uma leitura equivocada de
Marx. Eros Grau deixa isso bem claro em seu Direito Posto e Direito Pressuposto. GRAU, Eros. O
Direito Posto e o Direito Pressuposto. 5 Ed., So Paulo: Malheiros, 2003.
87
enxergava uma relao de integrao entre ambos, o direito influenciaria a economia e
esta influenciaria o direito.
136

Esta relao entre direito e economia tambm acabou ficando muito clara quando os
tericos comearam a compreender o Direito Econmico como um ramo autnomo do
direito e, em razo disso, passaram a tentar definir um conceito do que se entenderia por
Direito Econmico. Na formulao dos conceitos de Direito Econmico a tentativa era
de justamente captar a interseco entre o direito e a economia, tarefa extremamente
difcil, uma vez que o prprio conceito de fato econmico era extremamente flexvel,
sendo impossvel destacar a produo dos bens da sua distribuio, e, o econmico do
social. Eros Grau, por exemplo, define o Direito Econmico como direito da poltica
econmica, na mesma linha de pensamento de Peluso e Comparato.
137

Esse carter que assume a norma jurdica como instrumento para a
obteno de determinados resultados, leva afirmao de que o Direito
deixa de ser um elemento de natureza estrutural, para cumprir um papel
funcional. De toda a sorte, poderemos colocar as relaes do Direito
Econmico com a economia a partir da seguinte postulao: a cincia
econmica cincia pura e a poltica econmica cincia aplicada; h
uma relao marcante entre todo o Direito e a cincia econmica; o
Direito Econmico, todavia, est diretamente relacionado poltica
econmica. Desde a que se pode afirmar ser, o Direito Econmico, o
Direito da poltica econmica. Da tambm a afirmao de que, no Estado
de Direito, a poltica econmica, inspirada numa ideologia
constitucionalmente definida, se realiza atravs de institutos jurdicos de
Direito Econmico.
138

Washington Peluso faz um apanhado geral do conceito de Direito Econmico
formulado por diversos doutrinadores brasileiros e no direito comparado, demonstrando
toda a dificuldade que se tem na formulao deste conceito. Dos diversos conceitos
formulados pela doutrina, o que se pode notar que em todos eles a principal finalidade
de encontrar a interseco entre o direito e economia, do modo mais aberto e genrico

136
GRAU, Eros. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 5 Ed., So Paulo: Malheiros, 2003.
137
GRAU, Eros. Elementos de Direito Econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 22-25.
138
GRAU, Eros. Elementos de Direito Econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 25.
88
possvel, evitando-se a utilizao de um conceito muito rgido, justamente pelas
dificuldades acima apontadas.
139

Disso tudo se conclui que impossvel negar a existncia de uma relao entre o direito
e a economia e de que h sim uma interseco entre estes dois ramos do conhecimento.
Assim como Eros Grau, preferimos entender esta como uma relao de reciprocidade
entre os dois, no havendo a prevalncia de um sobre o outro. O Direito no mera
representao da realidade social, existente fora dela, ele um nvel do todo social.
140

No somente produzido pela estrutura econmica, mas, tambm, interagindo com ela,
nela produz alteraes. Se, por um lado, a realidade econmica influencia de maneira
determinante a formao do direito, tambm no menos verdade que o direito,
produzido por esta estrutura econmica, induz alteraes determinantes nela.

Em sua obra O Direito Posto e o Direito Pressuposto, Eros Grau, ao fazer uma releitura
da concepo marxista sobre a relao entre Direito e Economia, demonstra que o
Direito no constitui mero reflexo da realidade econmica: O que importa neste passo
a verificao de que o direito , sempre, um instrumento de mudana social. O direito
produzido pela estrutura econmica, mas tambm, interagindo em relao a ela, nela
produz alteraes. A economia condiciona o direito, mas o direito condiciona a
economia.
141

A prevalncia de um sistema econmico capitalista em uma sociedade refletir na
existncia, por exemplo, de normas constitucionais que prevejam a proteo da
propriedade privada. Por outro lado, a previso na Constituio do tipo de regime de
propriedade disciplinado, ou com a sua proteo absoluta, ou a previso da funo
social da propriedade, tambm trar efeitos para a prpria realidade econmica. O
mesmo no que diz respeito atividade econmica disciplinada na Constituio, seja
aquela desenvolvida pelo particular seja a desenvolvida pelo Estado. A realidade
econmica capitalista pode at impor um regime de livre iniciativa, mas, dependendo do
tipo de regime disciplinado, teremos efeitos diferenciados para a realidade econmica.

139
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito Econmico. So Paulo: Saraiva, 1980, p. 53-61.
140
GRAU, Eros. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 5 Ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 54.
141
GRAU, Eros. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 5 Ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 59.
89
Imaginar que ao jurista no caberia indagar sobre as teorias econmicas produzidas pela
cincia econmica, significaria ignorar justamente essa relao entre direito e economia.
Se as normas jurdicas possuem contedo econmico e que isto muitas vezes lhes
fornece o sentido da sua prpria existncia, impossvel negar a importncia de o jurista
conhecer e tratar dos pressupostos tericos da cincia econmica.

A utilizao da cincia econmica no est somente em um momento pr-legislativo,
anterior e fora do alcance do jurista. A ideia de que no caberia ao direito indagar sobre
a coerncia de uma determinada corrente de pensamento econmico e de determinada
ideologia econmica assumida, que estariam em um momento pr-legislativo, anterior
ao que se poderia trabalhar dentro da cincia do direito, absolutamente equivocada,
por se basear em uma diviso metodolgica que inexiste.

O pensamento de que uma vez criado o direito, ele deveria ser aplicado de forma
autnoma, segundo as orientaes do seu prprio sistema, sem qualquer interferncia de
elementos exteriores, extrajurdicos, e que o intrprete deveria se limitar a interpretar as
normas, fazendo-as se subsumirem aos casos concretos que a elas se amoldassem, sem
haver qualquer ndole criativa, ou seja, o intrprete apenas revelaria o sentido j pr-
existente da norma, nos parece insustentvel. Isto significaria acreditar na interpretao
como mero ato de declarao do sentido pr-existente da norma, algo puramente
jurdico.
142

Ocorre que na interpretao das normas existe sim certa carga criativa; ela no
puramente jurdica e no se resume a uma operao de subsuno dos casos concretos
ao texto normativo. O intrprete parte do texto normativo, e, utilizando-se de diversos
elementos extranormativos, como fatores polticos, econmicos, contexto histrico, etc,
produz a sua norma-deciso.
143
Neste sentido, sendo necessria a utilizao de

142
Uma vez, porm desse modo criado e posto, o direito passaria a ser objecto de um pensamento que se
pretendia puramente jurdico e assumido assim pelo jurista enquanto tal (Jurist als solche:
Windscheid) pois que o seu objectivo metodolgico seria exclusivamente cognitivo (a analtico-
interpretativa reproduo e conceitualizao desse direito positivo, no de qualquer modo a reconstituio
ou coproduo da sua normatividade) e a sua inteno notica estritamente formal se o legislador cria o
direito positivo, o jurista com o seu pensamento exclusivamente jurdico conhece-o na sua estrutura
lgico-formal e aplica-o tambm lgico-formalmente ou lgico-dedutivamente, constituindo nesses
termos o que se viria a designar o estrito mtodo jurdico. - NEVES, Antnio Castanheira. Reduo
Poltica do Pensamento Metodolgico-Jurdico, in Digesta, V. 2, Coimbra: Coimbra, 1995, p. 384.
143
Sobre interpretao das normas ver: ANDRADE, Jos Maria Arruda. Interpretao da Norma
Tributria. 1 ed. So Paulo: MP Editora, 2006; TORRES, Ricardo Lobo. Normas de Interpretao e
90
elementos que no se reduzem ao texto normativo, muitas vezes se torna indispensvel a
utilizao do conhecimento produzido por outras reas do conhecimento humano, como
a economia.

Na realidade, na interpretao das normas jurdicas, inevitavelmente nos utilizamos do
conhecimento produzido por outras cincias sem que isso seja percebido por ns, ou
que isso seja feito de forma intuitiva. Utilizamos estes conhecimentos que carregamos
como nossa bagagem porque isso inerente ao prprio raciocnio humano. Assim, na
interpretao de normas que disciplinam a nossa Ordem Econmica Constitucional, por
exemplo, utilizamos pressupostos econmicos desenvolvidos por outra cincia, a
cincia econmica.

Quando verificamos em nossa Constituio, por exemplo, a proteo da livre iniciativa,
da livre concorrncia, dos contratos e da propriedade privada, quase que de imediato
trazemos mente a ideia de uma Ordem Econmica capitalista, e nos utilizamos de
pressupostos econmicos liberais e neoliberais para interpretar estes dispositivos
constitucionais. Estes pressupostos econmicos do contedo ao que se entende por
livre iniciativa ou livre concorrncia. Contudo, ao mesmo tempo, temos uma
Constituio que impe a funo social da propriedade, o pleno emprego, a reduo das
desigualdades sociais e regionais, o desenvolvimento nacional, etc, que traz a
necessidade de nos utilizarmos de pressupostos econmicos que deem contedo a estas
outras normas.

Tentar entender o que a Constituio pretendeu dispor quando previu desenvolvimento
nacional e a reduo das desigualdades sociais e regionais, como objetivos da
Repblica, somente com base em teorias econmicas liberais e neoliberais parece no
ser uma tarefa muito fcil. exatamente por isso que se faz extremamente importante
trazer para o debate no direito as teorias econmicas desenvolvimentistas, que nos
permitem entender toda a nossa realidade econmica, os nossos problemas estruturais e
conjugar tudo isso com a nossa Constituio Econmica.

Integrao do Direito Tributrio, 4 ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2006; NEVES, Antnio Castanheira.
Reduo Poltica do Pensamento Metodolgico-Jurdico, in Digesta, V. 2, Coimbra: Coimbra, 1995;
GRAU. Eros Roberto. Ensaio e Discurso sobre a interpretao/aplicao do direito, 3 ed., So Paulo:
Melhoramentos, 2005.
91
A crena de que no seria possvel trazer teorias econmicas para o debate jurdico
ainda se baseia na ideia de que haveria uma nica doutrina econmica predominante, e
que a nossa Constituio teria acolhido este pensamento econmico como nico
pressuposto. Em outras palavras, esta doutrina econmica seria pressuposta, e teria sido
acolhida pela Constituio como ideologia nica. Esta uma viso normalmente
defendida pela doutrina neoliberal, que abre a interpretao das normas jurdicas para a
utilizao dos seus pressupostos econmicos (livre iniciativa, livre concorrncia, no
interveno do Estado no domnio econmico, etc), e se fecha para a utilizao de
doutrinas econmicas com pensamento divergente, como o caso das teorias
desenvolvimentistas.

Giberto Bercovici conta exatamente esta situao quando trata do debate sobre a
Constituio Econmica como uma novidade do Sculo XX. A parcela da doutrina
neoliberal defendia que a Ordem Econmica liberal era pressuposta, ou seja, que era
desnecessria uma Constituio Econmica prevendo uma Ordem Econmica neoliberal
para que ela existisse. Contudo, como expe Bercovici, a prpria Ordem Econmica
neoliberal necessitava de uma ordem jurdica, que previsse a proteo da propriedade
privada, a proteo dos contratos, a livre concorrncia, etc.
144

Durante o liberalismo, a viso predominante era a da existncia de uma
ordem econmica natural, fora das esferas jurdica e poltica, que, em
tese, no precisaria ser garantida pela Constituio. No entanto, todas
as Constituies liberais possuam disposies econmicas em seus
textos. A Constituio Econmica liberal existia para sancionar o
existente, garantindo os fundamentos do sistema econmico liberal, ao
prever dispositivos que preservavam a liberdade de comrcio, a
liberdade de indstria, a liberdade contratual e, fundamentalmente, o
direito de propriedade.
145

Eros Grau ir tratar da mesma forma sobre esta questo ao no considerar o mercado
como uma instituio espontnea e natural, dizendo que ele s nasce graas a reformas
institucionais, operando com fundamento em normas jurdicas que o regulam, o

144
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 31 e 32.
145
92
limitam, o conformam.
146
O fato que, mesmo na economia mais liberal, o Estado atua
por meio de normas jurdicas, para assegurar o laissez-faire, visando manuteno do
prprio sistema capitalista.

Quando muitos juristas acreditam que o intrprete, na aplicao do direito, neutro e se
limita a aplicar normas jurdicas dentro de uma ordem econmica natural, espontnea e
pressuposta, esto, na verdade, aplicando, sim, normas de acordo com uma ideologia
econmica assumida por eles com base na interpretao que fazem do ordenamento
jurdico posto e em outros elementos externos ao texto normativo. Em outras palavras,
ao isolarem a economia do direito, esto partindo do pressuposto de que s h
possibilidade de se assumir uma ideologia econmica, normalmente, liberal.

Acreditamos que a Constituio Econmica tenha sim adotado no s uma, mas
diversas ideologias, algumas vezes de ordem mais liberal ou neoliberal e, em outros
casos de ordem mais social, intervencionista e desenvolvimentista. Contudo, tambm
entendemos que estas ideologias sero, inevitavelmente, captadas pelo intrprete a partir
no s do texto normativo, mas tambm com o uso de diversos elementos externos a
ele, como os mencionados pressupostos tericos desenvolvimentistas.

neste sentido que trabalharemos com as teorias de desenvolvimento econmico, tanto
para a compreenso das normas postas em nossa Ordem Econmica Constitucional,
como para a sua interpretao. Se no entendemos que existe somente uma ideologia
econmica liberal por trs de nossa Ordem Econmica, com pressupostos econmicos
prontos e acabados, cabendo ao jurista somente acat-los, acreditamos que existe um
imenso campo para o debate jurdico sobre como incorporarmos todo este rico
pensamento econmico desenvolvimentista pelo direito.

2.2. Constituio Econmica Dirigente e o Desenvolvimento Econmico.

No presente tpico, primeiramente, situaremos as diferentes vises dos
constitucionalistas sobre a Constituio, tratando, de forma resumida, sobre o debate

146
GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (Interpretao e Crtica). 13 Ed., So
Paulo, Malheiros, 2008, p. 28.
93
que se formou sobre a Constituio Dirigente, para, depois, situar a Constituio
Econmica no bojo de uma Constituio Dirigente e analisar a existncia ou no de uma
poltica desenvolvimentista adotada pela Constituio.

2.2.1. O Debate sobre a Constituio Dirigente.

O Sculo XX foi marcado pelo surgimento das constituies que passaram a prever no
somente direitos e garantias individuais, mas tambm direitos sociais. Estas
constituies no previam mais somente limitaes atuao do Estado, mas tambm
prestaes em sentido positivo do Estado, que assumia novas responsabilidades e uma
nova posio poltica e jurdica diante deste novo cenrio.

A Constituio mexicana de 1917, que surgiu no contexto do fim da Revoluo
Mexicana, foi a primeira a prever os chamados direitos sociais e a funo social da
propriedade. Neste perodo, o Mxico passava por uma fase de reao ditadura de
Porfrio Diaz, que trouxe grande concentrao de renda e desigualdade social, com a
abertura da economia para o capital estrangeiro e a prosperidade dos setores mais ricos
da sociedade mexicana em detrimento das camadas mais pobres. Como aponta o
professor Gilberto Bercovici, a sua projeo internacional foi mais intensa para os
pases da Amrica Latina.
147

Contudo, foi a Constituio de Weimar
148
aquela que influenciou de maneira mais
determinante as Constituies posteriores dos outros pases dentro do chamado
constitucionalismo social, e foi, tambm, no contexto desta Constituio que se
iniciaram as discusses doutrinrias a respeito da teoria geral do Estado e da nova teoria
da Constituio que vinha surgindo.
149
Bercovici conta que no comeo do Sculo XX

147
148
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 231 e
232. Como conta Bonavides: O auge da crise vem documentado pela Constituio de Weimar. As
declaraes de direitos, as normas constitucionais ou normas-princpios no importa o teor organizativo
ou restritivo que possam ter, se resolvem basicamente para a Sociedade e no para o indivduo.
149
Sobre esse debate ver: FIORAVANTI, Maurizio. Stato e Costituzione: materiali per uma storia delle
dottrine costituzionali. Torino: Giappichelli editore, 1993, p. 135-146; BERCOVICI, Gilberto. A
Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constituio. In: BERCOVICI, Gilberto; LIMA, Martonio
M. A.; MORAES FILHO, Jos F.; SOUZA NETO, Cludio P. Teoria da Constituio: estudos sobre o
lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lmem Jris, 2003.
94
iniciou-se uma crise da teoria geral do Estado, passando o debate doutrinrio a ficar
muito mais focado na Constituio e na teoria da Constituio, principalmente aps a
Segunda Grande Guerra.
150

Em virtude da crise da teoria geral do Estado, o debate passa a deslocar-se para a
Constituio, ficando a doutrina dividida em trs grandes correntes:
151
i) a primeira,
defendida por Kelsen, que entendia a Constituio como norma jurdica, sendo o Estado
tambm compreendido como um sistema de normas jurdicas;
152
ii) a segunda, chamada
de teoria material da Constituio, que entendia que a Constituio no se limitava
somente sua normatividade, devendo ser agregada a ela os diversos elementos
polticos, sociais e econmicos. Surge a viso da Constituio como instrumento que
institui o regime poltico-social do Estado. Segundo esta concepo, a Constituio
uma ordem integradora dos diversos elementos acima tratados e das foras sociais que
compem aquela determinada sociedade, e iii) a terceira corrente, defendida por
Herman Heller, que no pretendia deslocar o debate para a Constituio, mas sim trazer
novos pressupostos teoria geral do Estado, para que ela se voltasse para a realidade
social concreta, afastando-se os pressupostos positivistas, supostamente aplicveis a
toda e qualquer realidade.
153

150
BERCOVICI, Gilberto. A Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constituio. In:
BERCOVICI, Gilberto; LIMA, Martonio M. A.; MORAES FILHO, Jos F.; SOUZA NETO, Cludio P.
Teoria da Constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lmem
Jris, 2003, p. 79. A teoria geral do Estado que foi desenvolvida no decorrer do sculo XIX, baseada no
positivismo jurdico, buscava a depurao metodolgica e o distanciamento de questes polticas, sociais,
histricas, etc. Buscava-se a lapidao de uma cincia jurdica baseada somente na norma jurdica. Para a
Teoria Geral do Estado, ento desenvolvida, a Constituio pertencia ao Estado e tinha a funo de
regular os rgos estatais, seu funcionamento e, em geral, legitimar o poder delimitando-o.
Esta Teoria Geral do Estado, extremamente positivista, passou a ser duramente criticada no decorrer do
sculo XX, momento em que comea a surgir a teoria da Constituio, como fruto do debate de Weimar.
A teoria geral do Estado, baseada na metodologia positivista, ignorava a essncia social do Estado e
acreditava na possibilidade de se ter o seu conhecimento total e de se formular pressupostos idealizados,
gerais, apriorsticos e abstratos, para toda e qualquer realidade.
Para uma boa compreenso das crticas teoria geral do Estado positivista ver: STUCHI, Carolina Gabas.
A inadequao entre ideia e realidade na periferia: os limites da Teoria Geral do Estado para a
compreenso do Estado Brasileiro. Tese de Doutorado. So Paulo: USP, 2007, p. 54-102.
151
Jris, 2003, p. 88-103.
152
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 170-175.
Bonavides faz interessante anlise da viso positivista da Constituio, dizendo que o positivismo
concebe a sociedade em inteira oposio ao Estado; a Constituio nomeadamente formal e fechada; o
positivista conservador por excelncia, pois quem muda a Constituio o legislador e no o intrprete.
153
FIORAVANTI, Maurizio. Stato e Costituzione: materiali per uma storia delle dottrine costituzionali.
Torino: Giappichelli editore, 1993, p. 145 e 146. Segundo Fioravanti, de acordo com esta viso, as
cincias sociais e polticas seriam muito mais importantes e relevantes para explicar o funcionamento dos
95

Aquela que passou a prevalecer de forma mais preponderante foi a teoria material da
Constituio. As Constituies que ento comeam a surgir nessa poca so marcadas
pelo trao social, no so mais somente pertencentes ao Estado, mas sim sociedade e
assumem verdadeiro carter poltico, englobando princpios de legitimao do poder e
no somente a organizao do Estado.
154

Esta viso da Constituio no ficou imune s crticas, principalmente dos setores mais
conservadores doutrina, que repudiavam as normas de carter social e programtico, e
enxergavam a Constituio como instrumento normativo definidor da organizao do
Estado, distribuidor de competncias e limitador do poder estatal.
155
Forsthoff,
conforme conta Canotilho,
156
desenvolveu uma teoria sobre a Constituio baseada na
ideia de que ela se fundaria no Estado de Direito formal e teria a finalidade de garantir o
status quo econmico e social. A Constituio deveria ser entendida como uma carta de
garantias dos direitos e do sistema j existente, no podendo estabelecer um programa
para o futuro. A ideia de Estado de Direito, segundo esta viso, implicaria,
necessariamente, a garantia do status quo econmico e social e, por consequncia, a
recusa da eliminao da ordem de distribuio de bens existente atravs da sua
substituio por outra nova
157
. Como aponta Bercovici, Forsthoff enxergava uma
antinomia entre o Estado Social e o Estado de Direito.
158

atuais sistemas polticos. Secondo questa opinione servirebbero strumenti diversi da quelli
tradizionalmente offerti da giuristi. La scienze sociali e politiche, pi di quelle giuridiche, sarebbero
dunque in grado di discrevere e spiegare Il funzionamento degli atttuali sistemi politici, emancipandosi
delle tradizionali concettualizzazioni giuridiche in matria di Stato e di costituzione. BONAVIDES,
Paulo. Curso de direito constitucional. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 170-175. Como aponta
Bonavides, Heller criticou os pressupostos positivistas dizendo que ela permitia a teoria do Estado sem
Estado e uma teoria do Direito sem Direito.
154
Para uma viso da evoluo da doutrina constitucional em confronto com a teoria geral do Estado ver:
Torino: Giappichelli editore, 1993, p. 135-146.
155
Torino: Giappichelli editore, 1993, p. 135 e 136. Fioravanti, ao tratar dessa viso diz que esta no poderia
ser outra doutrina seno a doutrina da limitao do poder pblico. Corrispondentemente, La dottrina
della costituzione non poteva essere altro Che La dottrina della limitazione Del potere pubblico in
funzione di garanzia: in essa si esprimeva um costituzionalismo come scienza e tcnica delle libert.
156
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador.: contributo
para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: ed. Coimbra, 1994, p. 82-87.
157
para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: ed. Coimbra, 1994, p. 84.
158
Jris, 2003, p. 106 e 107.
96

A concepo normativa da Constituio alavancada pela teoria material da Constituio
trouxe como resultado uma tendncia cada vez maior dos Tribunais concretizarem, em
suas decises, principalmente por meio do controle de constitucionalidade, as polticas
constitucionais. A hermenutica constitucional caminhava cada vez mais no sentido de
possibilitar a aplicao das normas programticas, dos princpios, das normas de cunho
social diretamente pelos tribunais.
159
Toda essa viso culminou com o advento da teoria
da Constituio Dirigente.
160
De acordo com esta nova viso, as Constituies possuem
uma srie de diretrizes e polticas constitucionais que configurariam imposies
permanentes ao legislador, ou seja, que vinculariam as polticas que deveriam ser
concretizadas, por meio de normas infraconstitucionais. Esta nova concepo da
Constituio vai enfatizar ao mximo o seu carter normativo.

No Brasil, o debate sobre a teoria da Constituio Dirigente foi influenciado,
principalmente, por Canotilho, por meio da sua clebre obra Constituio Dirigente e
vinculao do legislador.
161
Canotilho faz uma longa anlise das principais vises da
Constituio, indo de Forsthoff a Hesse, para ento tratar das teses por ele
desenvolvidas. O tema central abordado por Canotilho o debate sobre o que deve (e
pode) uma constituio ordenar aos rgos legiferantes e o que deve (como e quando
deve) fazer o legislador para cumprir, de forma regular, adequada e oportuna, as
imposies constitucionais.
162

As teses desenvolvidas por Canotilho sobre a Constituio Dirigente afastam
expressamente a viso positivista e mais formalista da Constituio e de que ela existiria
como uma garantia do existente, para ento entend-la como um projeto para o futuro,
que estabelece uma ordem material, dentro de uma dimenso programtica que fornece
as linhas de direo poltica, sem substitu-la. O autor adota uma metdica ps-
positivista no sentido de tentar buscar, dentro das normas constitucionais, considerando

159
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 232-237.
160
Jris, 2003, p. 114.
161
para a compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: ed. Coimbra, 1994.
162
97
a sua abertura e baixa densidade normativa, a considerao dos resultados e fins
legislativos.
163

Para Canotilho, as imposies constitucionais so ordens de atuao positiva ao
legislador, no sentido de que este deve formular leis necessrias: (1) conformao
jurdica de situaes de fato; (2) regulamentao de questes especficas; (3) criao
de pressupostos necessrios para nova evoluo do regime constitucional; (4)
adaptao das leis antigas aos novos princpios da lei fundamental.
164
Tal concepo de
imposies constitucionais pressupe a superao da ideia de que as normas
programticas so desprovidas de qualquer vinculatividade.

Um dos pontos centrais da obra de Canotilho que ele defende a Constituio Dirigente
como um instrumento legitimador da poltica. Uma vez que Constituio adota uma ou
algumas polticas constitucionais determinadas, a poltica a ser desenvolvida pelo
legislador estaria amarrada a esta poltica constitucional juridicamente pressuposta. No
se trataria de uma vinculao por meio de limites, mas de um vnculo material que exige
um fundamento constitucional para a direo poltica. A Constituio Dirigente no
substituiria a poltica, mas constituiria premissa material a ela.

Como aponta Bercovici,
165
a concepo de Constituio Dirigente de Canotilho baseia-
se na defesa da mudana da realidade pelo direito. O prprio Canotilho assume
expressamente isso quando trata do sentido prospectivo da Constituio Dirigente, mas,
tambm, reconhece a necessidade de uma filosofia de ao no sentido de forar a
aplicao dos preceitos constitucionais, que no se acomode com um optimismo
voluntarista, idealisticamente associolgico e acientfico.
166

163
164
165
Jris, 2003, p. 118 e 119.
166
98
No Brasil, o debate sobre a Constituio tem se aproximado excessivamente da questo
do moralismo jurdico. Assim como conta Jos Maria Arruda de Andrade,
167
as
discusses entre os constitucionalistas, ou neoconstitucionalistas, tem se afastado de
questes polticas para ento tratar da interpretao da Constituio somente sob o
aspecto do moralismo jurdico.
168
Pretende-se a busca de uma nica resposta correta e
mais justa para cada caso concreto, por meio da ponderao de princpios, com abertura
para argumentos de moralidade. Trata-se, como bem aponta Arruda de Andrade, de uma
releitura do positivismo jurdico mais tradicional, baseada em uma retomada do
moralismo jurdico, a partir de algumas formas argumentativas fundadas nos
pressupostos kantianos.
169

A anlise feita por Arruda de Andrade
170
sobre as diversas vises da Constituio , a
nosso ver, aquela que, de forma sucinta, melhor define o atual cenrio no debate
brasileiro sobre a nossa Constituio. Segundo o autor, h um primeiro grupo que
enxerga um carter dirigente em nossa Constituio, nos termos anteriormente expostos,

167
ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Constituio Brasileira e as Consideraes Teleolgicas na
Hermenutica Constitucional. In: Cludio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm.
(Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 323-340.
168
Dentre aqueles que defendem essa corrente neoconstitucionalista, baseada no moralismo jurdico, ver:
MAIA, Antonio Cavalcanti. Nos Vinte Anos da Carta Cidad: do Ps-positivismo ao
Neoconstitucionalismo. In: Cludio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.).
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 117-162;
BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito (o triunfo tardio do
direito constitucional no Brasil). In SOUZA NETO, Cludio Pereira; SARMENTO, Daniel (orgs.) A
Constitucionalizaao do Direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 203-249. Para uma viso crtica do
moralismo jurdico defendido pelos neoconstitucionalistas ver: DIMOULIS, Dimitri. Positivismo,
moralismo, e pragmatismo na interpretao do direito constitucional. Revista dos Tribunais, v. 769, 1999,
p. 11-97; DIMOULIS, Dimitri. O Positivismo jurdico. Introduo a uma teoria do direito e defesa do
pragmatismo jurdico poltico. So Paulo: Mtodo, 2006; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A
Constituio Brasileira e as Consideraes Teleolgicas na Hermenutica Constitucional. In: Cludio
Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.). Vinte Anos da Constituio
Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 323-340; VILA, Humberto.
Neoconstitucionalismo: entre a Cincia do Direito e o Direito da Cincia. In: Cludio Pereira de
Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 187-202.
169
(Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 323;
Humberto vila resume os pressupostos, normalmente defendidos pelos neoconstitucionalistas da
seguinte forma: (i) preponderncia dos princpios sobre as regras; (ii) ponderao no lugar da subsuno;
(iii) prevalncia da justia particular em detrimento da justia geral; (iv) crena no Poder Judicirio e
descrena no Poder Legislativo e Executivo; e (v) prevalncia da Constituio sobre lei. VILA,
Humberto. Neoconstitucionalismo: entre a Cincia do Direito e o Direito da Cincia. In: Cludio
Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.). Vinte Anos da Constituio
Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 187-202.
170
(Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v., p. 324.
99
impondo tarefas ao Estado na busca de objetivos vinculados ao constitucionalismo
social e interventivo.
171
No segundo grupo, esto os chamados neoconstitucionalistas,
que buscam uma releitura do positivismo jurdico, propondo um retorno ao moralismo
jurdico, com a crena no Poder Judicirio como o salvador da Repblica.

E, por fim, a terceira corrente, que repudia a ideia de uma Constituio Dirigente, o
intervencionismo estatal, propondo a sua completa revogao, ou ento, aceitando-a
como Constituio que estabelece estrutura e normas organizacionais e garantias,
geralmente individuais. As normas-objetivo e princpios seriam meros compromissos
dilatrios, destitudos de eficcia e dependentes de regulamentao.

No presente trabalho, partiremos a nossa viso da Constituio Dirigente, com normas
programticas, princpios e normas-objetivo plenamente eficazes, capazes de legitimar a
adoo de polticas transformadoras da nossa realidade. No enxergamos estas normas
como meros compromissos dilatrios, destitudos de qualquer eficcia e sem qualquer
tipo de evidncia da vontade poltica do Constituinte. Neste sentido, nos afastaremos
das ideias daqueles que veem na Constituio somente a finalidade de estabelecer
normas de estrutura e organizao e a defesa a direitos e garantias individuais.

Partindo principalmente da anlise do sentido poltico da Constituio, e a importncia
das suas normas legitimadoras da ao do Estado na promoo de polticas pblicas e
instituio de programas e planejamento para o futuro, nos afastaremos daqueles que
propem uma releitura do positivismo jurdico, com um retorno ao moralismo jurdico.
Nesta medida, a nossa viso ficar muito mais centrada na concretizao dos preceitos
constitucionais por meio da instituio das polticas econmicas que o Estado brasileiro
vem perseguindo, do que no debate da aplicao das normas constitucionais pelo Poder
Judicirio.

Reconhecemos que a Constituio Dirigente pretende, efetivamente, mudar a realidade,
propondo planos para o futuro, mas ao mesmo tempo sabemos que isso s ser
concretizado por meio de leis e instituies jurdicas voltadas para isso. A Constituio,

171
(Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
100
sozinha, no conseguir executar todo o seu plano e isso fica ainda mais evidente
quando tratamos de questes eminentemente polticas, dispostas na Constituio, como
a questo da autonomia tecnolgica, da erradicao da pobreza, reduo da
desigualdade social e regional, desenvolvimento nacional, etc.

A perspectiva da nossa anlise, tambm reconhece que a Constituio plural, no
possui uma nica ideologia e um nico plano poltico. A Constituio um produto
cultural da sociedade e, por isso ir refletir os conflitos de interesse nela existentes e
isso ainda mais evidente quando tratamos da Ordem Econmica constitucional que,
conforme trataremos mais adiante, possui princpios e fundamentos que muitas vezes se
contrapem.

2.2.2. Constituio Econmica e o Desenvolvimento Econmico como Ideologia
Constitucionalmente Adotada

A referncia a todo este debate sobre as diversas vises sobre a Constituio de
extrema importncia ao tratarmos da Constituio Econmica, para a situarmos dentro
deste contexto. Em outras palavras, a forma pela qual entendemos a Constituio, as
suas normas programticas, a sua importncia poltica e ideolgica, a sua estrutura e os
diversos pontos acima tratados, refletir diretamente na Constituio Econmica que
dentro dela se encontra.

A doutrina, em geral, no est muito preocupada em elaborar um conceito fechado de
Constituio Econmica, preferindo formular uma noo com base nas suas
caractersticas principais.
172
A Constituio Econmica caracterizada pela presena do
econmico, ou das questes econmicas, no texto constitucional, integrando-se sua
ideologia, ou melhor, s suas ideologias, j que entendemos a Constituio de forma
plural, sustentada em diversas ideologias. A Constituio Econmica ir, justamente,
estabelecer as linhas e diretrizes de como a poltica econmica dever ser conduzida.
173

172
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria da Constituio Econmica. Belo Horizonte: Del Rey,
2002, p. 38.
173
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 13; SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria
101

Washington Albino conta que a constitucionalizao do econmico gerou diversas
controvrsias na doutrina. Uma parcela no reconhece sentido algum ao termo
Constituio Econmica e repudia a presena do econmico no texto constitucional,
defendendo que o trato das questes econmicas deveria ser feito no mbito da
legislao infraconstitucional. A Constituio deveria manter somente o seu sentido
meramente poltico de organizao do Estado e estruturao dos poderes. Na viso desta
doutrina, a Constituio Econmica, mais do que esclarecer, induz equvocos acolher o
conjunto de normas e princpios da ordem econmica. Isto porque a ordem econmica
no integra o contedo essencial da Constituio.
174

Por sua vez, h aqueles que, reconhecendo as modificaes ocorridas na sociedade, na
economia e na poltica, acreditam que o direito, no podendo permanecer indiferente a
elas, deve tambm acompanhar esta nova realidade e, assim, a Constituio deve tratar
da economia, dos seus principais fundamentos e princpios. Peluso ainda destaca que
esta viso da constitucionalizao da economia est divida em duas correntes aqueles
que defendem a existncia de um Direito Constitucional Econmico, como um ramo
do direito autnomo, e aqueles que somente admitem a presena da temtica econmica
no texto constitucional.
175

A Constituio brasileira de 1988 tomou o cuidado de destinar um Ttulo para tratar da
Ordem Econmica, deixando muito pouco espao para dvida sobre a existncia ou no
de uma Constituio Econmica no ordenamento jurdico brasileiro. Alm disso,
existem diversos dispositivos esparsos no texto constitucional que, apesar de no
estarem organizados dentro do Ttulo da Ordem Econmica, sem sombra de dvida,
fazem parte da sua regulao. Exemplos disso no faltam, como os objetivos
fundamentais da Repblica, dispostos no artigo 3.

O entendimento da Constituio Econmica no pode nos levar a uma separao entre
ela e a Constituio global. A Constituio no pode ser decomposta e vista em partes,

da Constituio Econmica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 13, 16 e 22-24. IRTI, Natalino, L ordine
giuridico del mercato. Roma: Editori Laterza, 2001, p. 15-18.
174
2002, p. 13 e 14.
175
2002, p. 14.
102
como se estivssemos tratando de diversas ordens a Ordem Econmica, separada da
Ordem Social, da Ordem Financeira e do Sistema Tributrio. No se trata de ncleos
autnomos e isolados que no conversam entre si. Estando a Constituio Econmica
inserida dentro de um contexto maior da Constituio, dever ser compreendida de
acordo com este contexto global. Devemos sim, concentrar-nos em aplicar a
Constituio como uma unidade nos vrios campos e reas especficos, inclusive a
economia. As decises econmicas devem estar nela enquadradas.
176

Em um pargrafo, Peluso resume muito bem o acima exposto:

De nossa parte, seguimos a orientao de considerar a Constituio
Econmica componente do conjunto da Constituio Geral. Apresenta-
se na tessitura estrutural desta, no importa se na condio de Parte,
Ttulo, Captulo ou em artigos esparsos. Sua caracterizao baseia-se
to somente na presena do econmico no texto constitucional. Por
esse registro, integra-se na ideologia definida na Constituio em
apreo e a partir desta so estabelecidas as bases para a poltica
econmica a ser traduzida na legislao infraconstitucional.
177

No faltam exemplos desta integrao da Constituio como uma unidade incindvel. A
Ordem Econmica, que fundada na valorizao do trabalho (artigo 170), por exemplo,
deve ser entendida no contexto dos Direitos Sociais dos trabalhadores dispostos a partir
do artigo 7. Nesta mesma linha, a Ordem Social, que tem como base o primado do
trabalho e que traz todo um planejamento da seguridade social, prevendo, inclusive, a
possibilidade da instituio de contribuies previdencirias, nos remete para o captulo
do Sistema Tributrio Nacional (artigo 145 em diante).

Muitas vezes, pode parecer que estas diversas ordens, de certa maneira, so
conflitantes entre si, ou que possuem ideologias relativamente opostas. Isso ocorre, por
exemplo, quando a Constituio prev dentro da Ordem Social que o Estado ser
responsvel pela prestao de servios de sade (artigo 196 em diante), pela

176
177
2002, p. 23.
103
estruturao e financiamento da previdncia social (artigo 201 em diante), pela
prestao de servios de assistncia social em geral (artigo 203 em diante), e de servios
de educao (artigo 205 em diante), etc. Ou seja, a Constituio, no captulo da Ordem
Social, impe ao Estado uma srie de responsabilidades que dependem de recursos para
financiar a prestao destes servios, mas, ao mesmo tempo, possui um Sistema
Tributrio com o maior nmero de garantias dos contribuintes, que limitam o exerccio
do Poder de Tributar, como se pretendesse evitar abusos por parte do Estado no
exerccio da arrecadao.

Em interessante artigo, Gilberto Bercovici e Lus Fernando Massoneto tratam desta
incongruncia entre duas ordens distintas, a Ordem Econmica e a Ordem Financeira.
Os autores contam que, aps a segunda grande guerra, houve uma ruptura no padro de
financiamento da economia, o que trouxe uma desarticulao das ordens financeira e
econmica nas constituies. A Constituio Financeira ganhou centralidade na
organizao do capitalismo, prevendo a rigidez de instrumentos e entrando em
descompasso com a Constituio Econmica, que prev uma forte atuao do Estado na
economia.

Ao longo do sculo XX, o direito financeiro possua ntima conexo com o direito
econmico, refletindo o protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no
segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre a economia e as finanas
pblicas e legitimando a participao ativa do Estado no domnio econmico.
178
Nesta
medida, o direito financeiro encontrava um ponto de convergncia com o direito
econmico, na regulao jurdica da economia, de acordo com a ideologia
constitucional adotada, o regime econmico e o papel atribudo ao Estado, no que se
refere sua interveno no e sobre o domnio econmico. O direito financeiro,
integrado ao direito econmico, afastou-se da ideia de que ele tinha como objetivo
proteger os mercados contra a presena do Estado na economia.

Contudo, com a mencionada mudana do padro de financiamento pblico da economia
aps a Segunda Guerra Mundial, passou a prevalecer os ideais neoliberais de absteno

178
BERCOVICI, Gilberto e MASSONETTO, L. F. A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da
Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica. Revista de Direito Mercantil Industrial,
Econmico e Financeiro, v. 45, 2007, p. 4 e 5.
104
do Estado no domnio econmico, enfraquecimento do Estado Social, ciso entre
economia e finanas pblicas e a pretensa neutralidade financeira. Esse novo contexto
trouxe o recrudescimento dos aspectos instrumentais da constituio financeira e o
ocaso da constituio econmica, invertendo o corolrio programtico do
constitucionalismo dirigente.
179
A Constituio de 1988, elaborada dentro deste
contexto, espelha a tenso entre as ordens econmica e financeira, ora tratando-as de
maneira separada, como no isolamento da constituio oramentria e da constituio
tributria, ora integrando-as como elemento indivisvel, pela convergncia de princpios
comuns e indissociveis.
180

No presente trabalho, as questes centrais a serem tratadas so de como a compreenso
da Constituio Econmica influenciada pelas teorias desenvolvimentistas, em que
termos pode influenciar a questo do desenvolvimento econmico do Pas, nos moldes
anteriormente expostos, e se, efetivamente, h a adoo de uma poltica econmica
desenvolvimentista.

Enquanto uma Constituio Econmica, que se encontra no bojo de uma Constituio
Estatutria, tem somente a funo de recepcionar uma determinada ordem econmica,
preservando-a, sem modific-la, a Constituio Econmica Dirigente tem finalidade
justamente inversa, pretende modificar as estruturas econmicas e sociais problemticas
do Pas. A Constituio Econmica Dirigente, insatisfeita com a realidade econmica
vigente, pretende servir de instrumento para a sua modificao, prevendo normas-

179
Econmico e Financeiro, v. 45, 2007, p. 6.
180
Econmico e Financeiro, v. 45, 2007, p. 6.
Bercovici e Massoneto tratam de toda a evoluo legislativa do direito financeiro no Brasil, iniciando
pelas funes que antes eram exercidas pelo Banco Central, inclusive a de fomento ao desenvolvimento,
chegando at a unificao oramentria consagrada na Constituio de 1988 e a Lei de Responsabilidade
Fiscal, demonstrando que a Ordem Financeira, vigente na Constituio de 1988, foi elaborada no contexto
da busca do Estado pelo controle dos gastos pblicos. A consequncia disso foi que a poltica econmica
que ento era implementada pelo Estado acabava se esgotando na conteno de gastos pblicos e a
Constituio Financeira de 1988, que deveria dar suporte para a implementao da poltica econmica
disposta na Constituio Econmica de 1988, no cumpria a sua tarefa.
Neste contexto, a doutrina defendia a inexistncia de relao entre a Constituio Econmica e a
Constituio Financeira, que passava a ser compreendida de forma neutra, meramente tcnica e
processual, como se no houvesse uma ideologia por trs dela, trazendo a esterilizao da capacidade de o
Estado intervir na economia. Separada da constituio financeira, a constituio econmica de 1988 foi
transformada em mera norma programtica. neste contexto que Bercovici se refere blindagem da
Constituio Financeira e agonia da Constituio Econmica.
105
objetivo, princpios, dando subsdios e legitimando a adoo de polticas econmicas
que possam modificar estes problemas.
181

Ao passo que em uma Constituio Econmica Estatutria so encontradas normas de
organizao e estruturao do Estado e defesa das liberdades e garantias individuais, a
Constituio Econmica Dirigente possui normas diretivas e programticas e a
possibilidade de uma forte atuao do Estado no e sobre o domnio econmico, com a
finalidade de alterar esta realidade.

exatamente este o ponto de encontro entre as teorias desenvolvimentistas tratadas
anteriormente e a Constituio. As teorias de desenvolvimento econmico, que partem a
sua viso da anlise dos problemas estruturais dos pases em desenvolvimento e
propem a modificao destas estruturas problemticas, esto em total consonncia com
a concepo de Constituio Econmica Diretiva que pretende servir de instrumento
para a modificao das estruturas sociais e econmicas problemticas. ,
principalmente, no caso dos pases subdesenvolvidos que se faz, particularmente,
importante a existncia de uma Constituio Econmica Dirigente.

No h dvidas de que a Constituio de 1988 possui em seu bojo uma Constituio
Econmica Dirigente, com o intuito de servir de instrumento para a modificao das
realidades social e econmica do Pas. J em seu artigo 3, a Constituio de 1988
mostra claramente a sua insatisfao com as estruturas problemticas do Brasil, ao
dispor que so objetivos da Repblica Federativa do Brasil a erradicao da pobreza e
da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Se a Constituio
prev que objetivo do Estado brasileiro a erradicao ou diminuio destes problemas,
mais do que claro que ela prpria reconhece que estes so problemas do Estado
brasileiro que precisam ser solucionados, e que esta uma tarefa a ser cumprida pelo
prprio Estado.

181
So diversos autores que fazem a distino entre a Constituio Econmica Dirigente e a Constituio
Econmica Estatutria, no exato sentido acima exposto. GRAU, Eros. A Ordem Econmica na
Constituio de 1988 (Interpretao e Crtica). 13 Ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 75-77;
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio
de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 30, 33-43; SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria da
Constituio Econmica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 43.
106
Os problemas apontados no mencionado artigo 3 da Constituio so verdadeiros
problemas estruturais de um pas subdesenvolvido como o Brasil, e no falhas e
incorrees do sistema capitalista. Estes problemas estruturais, assim como discutido no
captulo anterior, foram profundamente estudados pelas teorias desenvolvimentistas.
Como afirma Furtado o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria do
processo de formao das economias capitalistas. , em si, uma situao particular,
resultante da expanso das economias capitalistas, visando a utilizar recursos naturais e
de mo de obra de reas de economia pr-capitalista.
182

Dentro da teoria desenvolvimentista furtadiana, a erradicao da pobreza e diminuio
da desigualdade social so pressupostos imprescindveis para a superao do
subdesenvolvimento. No caso do Brasil, para Furtado, seria indispensvel maior
homogeneidade econmica da sociedade, que seria muito mais uma causa do
desenvolvimento do que uma consequncia. Ou seja, a teoria desenvolvimentista de
Furtado afasta a ideia de que o desenvolvimento econmico poderia ser obtido sem uma
melhor distribuio da renda, para que, depois de alcanado determinado patamar
econmico, as riquezas sejam ento redistribudas para o restante da populao. A
melhor distribuio da renda e a diminuio da desigualdade social esto inseridas no
prprio conceito de desenvolvimento econmico de Celso Furtado.
183

A previso no artigo 3, III, da Constituio, como objetivo da Repblica Federativa do
Brasil, a erradicao da pobreza e marginalizao e reduo das desigualdades sociais e
regionais, evidenciam a adoo pela Constituio de 1988 de uma poltica nacional
desenvolvimentista, transformadora da nossa realidade social e econmica. Contudo,
alm deste dispositivo, conforme veremos adiante, diversas outras normas
constitucionais demonstram que a Constituio pretendeu claramente adotar ideologias
e polticas desenvolvimentistas.

182
1974, p. 195.
183
ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Inadequacy of technology and innovation systems at the
periphery: notes on Celso Furtados contributions for a dialogue between evolutionists and structuralists.
Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2005, p. 19. Ao tratar dos pressupostos da teoria desenvolvimentista
furtadiana, o autor deixa claro que os dois principais pressupostos para a superao do
subdesenvolvimento so o desenvolvimento tecnolgico e a homogeneidade econmica da populao:
For Furtado, there are two necessary conditiions for the overcoming of underdevelopment: 1) social
hogenization and 2) the creation of na efficient productive system, endowed with relative technological
autonomy.
107

O prprio artigo 3, em seu inciso II, disps como objetivo da Repblica, o
desenvolvimento nacional. Restaria ento saber o que o Constituinte pretendeu dizer
com este desenvolvimento nacional. Parcela da doutrina ir analisar este dispositivo sob
a perspectiva do direito ao desenvolvimento econmico, como algum tipo de direito
fundamental ao desenvolvimento econmico das naes, reconhecido pela comunidade
internacional.
184
Desde j deixamos clara a nossa discordncia de qualquer tipo de
abordagem neste sentido, uma vez que ela deixa de evidenciar todos os problemas
evidenciados pelas teorias desenvolvimentistas, como, por exemplo, o fato de que a
situao de subdesenvolvimento do nosso Pas , em grande parte, uma consequncia da
expanso das economias desenvolvidas sobre a nossa.

O direito fundamental ao desenvolvimento, como um direito reconhecido pela
comunidade internacional conflitaria com a prpria noo de subdesenvolvimento
furtadiana e sucumbiria diante dos interesses polticos e econmicos dos pases
desenvolvidos, toda vez que conflitasse com eles. por isso que a noo da garantia do
desenvolvimento nacional deve ser vista de outra forma, no de fora para dentro, mas
como um processo interno.

neste sentido que as teorias desenvolvimentistas furtadianas so imprescindveis para
a interpretao e preenchimento do contedo do inciso II, do artigo 3 da Constituio.
Quando a Constituio fala que o desenvolvimento nacional um objetivo da Repblica
est dizendo que esta ser uma poltica constantemente perseguida pelo Estado
brasileiro. Poltica esta que dever levar em considerao a distino entre
desenvolvimento e crescimento econmico, assim como j abordado no primeiro

184
Carla Abrantkoski Rister trata do direito ao desenvolvimento econmico de diversas formas: i) como
um direito dos povos, consagrado pela comunidade internacional; ii) como um direito ou interesse difuso,
em sua acepo objetiva; iii) como um direito ou interesse coletivo ou individual, na sua acepo
subjetiva. RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e
consequncias. Tese de doutorado apresentada ao departamento de Direito Econmico e Financeiro da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo: USP, 2003, p. 31-68 e 172-217. So
diversos os autores que concebem o direito ao desenvolvimento como um direito dos povos consagrado
internacionalmente. Neste sentido ver: BARRAL, Welber. Desenvolvimento e sistema jurdico: a busca
de um modelo terico. In: BARRAL, Welber e PIMENTEL, Luiz Otvio (orgs.). Teoria Jurdica e
Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2006, p. 11-35; MUNHOZ, Carolina Pancotto
Bohrer. Livre concorrncia e promoo do desenvolvimento. In: BARRAL, Welber e PIMENTEL, Luiz
Otvio (orgs.). Teoria Jurdica e Desenvolvimento. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2006, p. 87-101 e;
FERREIRA JNIOR, Lier Pires. Direito Internacional do Desenvolvimento no sculo XXI. In:
BARRAL, Welber e PIMENTEL, Luiz Otvio (orgs.). Teoria Jurdica e Desenvolvimento. Florianpolis:
Fundao Boiteux, 2006, p. 221-240.
108
captulo da presente dissertao; o fato de que o Brasil possui estruturas
subdesenvolvidas e que precisam ser transformadas (problemas como a pobreza e a
desigualdade social e regional, evidenciando-se, assim, a integrao deste dispositivo
com o artigo 3, III, como j mencionado); o fato de que o subdesenvolvimento do
Brasil uma consequncia da expanso das economias desenvolvidas; a necessidade de
rompimento com a relao dualista formada entre centro e periferia; a necessidade de
superao do atraso tecnolgico em relao s naes desenvolvidas, etc.

Nesta linha de raciocnio, Eros Grau defende o desenvolvimento nacional como um
objetivo do Brasil, disposto no artigo 3, II, da Constituio, pressupondo mutaes na
estrutura da sociedade, com a elevao do seu nvel econmico e cultural-intelectual.

A ideia de desenvolvimento supe dinmicas mutaes e importa em que
se esteja a realizar, na sociedade por ela abrangida, um processo de
mobilidade social contnuo e intermitente. O processo de
desenvolvimento deve levar a um salto, de uma estrutura social para
outra, acompanhado da elevao do nvel econmico e do nvel cultural-
intelectual comunitrio. Da porque, importando a consumao de
mudanas de ordem no apenas quantitativa, mas tambm qualitativa, no
pode o desenvolvimento ser confundido com a ideia de crescimento. Este,
meramente quantitativo, compreende uma parcela da noo de
desenvolvimento.
185

Para ns, parece clara a ideologia desenvolvimentista adotada em nossa Constituio, de
forma global, e em seus mais diversos aspectos e o ponto de contato entre as teorias
desenvolvimentistas que enxergam exatamente estes problemas estruturais no Estado
brasileiro (concentrao de renda, pobreza e marginalizao de boa parte da populao,
desigualdade social e regional, etc) e o artigo 3, III, da Constituio que, alm de
identific-los como problemas, coloca como objetivo do Estado brasileiro, a sua
soluo. Alm de as teorias desenvolvimentistas possibilitarem compreenso da
importncia e profundidade deste dispositivo, ainda permitem entender como a
Constituio dispor sobre os mecanismos para alcanar esta finalidade.

185
GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 13 Ed., So Paulo: Melhoramentos,
2008, p. 216 e 217.
109
Gilberto Bercovici, ao analisar a questo da Constituio Econmica Dirigente e o
mencionado artigo 3, enxerga este dispositivo como verdadeira clusula
transformadora da realidade brasileira, de superao do subdesenvolvimento:

O art. 3 da CF, alm de integrar a frmula poltica, tambm , na
expresso de Pablo Lucas Verd, a clusula transformadora da
Constituio. A ideia de clusula transformadora est ligada ao artigo 3
da Constituio italiana de 1947 e ao art. 9, 2 da Constituio espanhola
de 1978. Em ambos os casos, a clusula transformadora explicita o
contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de elimin-la.
Deste modo, ela impede que a Constituio considere realizado o que
ainda est por se realizar, implicando a obrigao do Estado em promover
a transformao da estrutura econmico-social. Os dois dispositivos
constitucionais supracitados buscam a igualdade material por meio de lei,
vinculando o Estado a promover meios para garantir uma existncia
digna para todos. (...) Do mesmo modo que os dispositivos italiano e
espanhol mencionados, o art. 3 da Constituio de 1988 est voltado
para a transformao da realidade brasileira: a clusula
transformadora que objetiva a superao do subdesenvolvimento.
186

Para muitos, os objetivos do Estado brasileiro, mencionados no artigo 3 da
Constituio, devem ser entendidos como normas jurdicas destitudas de qualquer
eficcia, constituindo meros compromissos dilatrios, exatamente na mesma linha
exposta no ponto anterior, quando tratamos das correntes dos constitucionalistas que s
atribuem eficcia s normas constitucionais que estabelecem a estrutura e organizao
do Estado e as garantias, geralmente, individuais.

A nossa viso da Constituio Econmica Dirigente nos permite compreender que estas
normas possuem eficcia jurdica, evidenciam a ideologia constitucionalmente adotada,
orientam e legitimam as polticas econmicas a serem adotadas. Aqueles que criticam e
desqualificam o objetivo do Estado brasileiro de erradicao da pobreza, diminuio das
desigualdades sociais e regionais, so aqueles mesmos que criticam a adoo de
polticas econmicas que tentam dar cumprimento a estes objetivos. Note-se, ainda, que

186
110
a questo do desenvolvimento, nos moldes at aqui expostos, se faz presente em
diversos outros dispositivos da Constituio Federal, dando maior concretude ao
objetivo do Estado brasileiro de desenvolvimento nacional.

Utilizando-se das ideias de Calixto Salomo, Carla Rister
187
identifica a concreo do
desenvolvimento econmico na Constituio, com trs princpios instrumentais: i) a
redistribuio, disposta no artigo 170, VII (reduo das desigualdades sociais e
regionais); ii) a difuso do conhecimento econmico, com base na livre concorrncia e
defesa do consumidor, dispostos no artigo 170, IV e V, da Constituio, e iii) a
cooperao, baseada no artigo 114, 2, que possibilita aos sindicatos ajuizar dissdio
coletivo perante a Justia do Trabalho.

Entendemos que os preceitos constitucionais que dispem ou que instrumentalizam o
desenvolvimento econmico vo muito alm daqueles mencionados, na proposta
formulada por estes autores. O artigo 174 da Constituio, que impe ao Estado a
funo de agente normativo e regulador da economia, dispe em seu 1, que o
planejamento a ser promovido pelo Estado brasileiro dever perseguir o
desenvolvimento nacional equilibrado. Como afirma Eros Grau, este dispositivo trata do
planejamento do desenvolvimento econmico, que deve ser buscado por meio de uma
programao de polticas pblicas de longo prazo, j que o processo de
desenvolvimento econmico no feito de uma hora para outra e de forma natural.
Trata-se sim de um processo progressivo e voluntrio.
188

A adoo de um planejamento econmico
189
indispensvel para o difcil rompimento
das estruturas subdesenvolvidas do pas, que necessitam de modificaes nos seus mais
diversos aspectos, desde alteraes na estrutura fundiria at a autonomia e capacitao
tecnolgica. Certamente no ser somente por meio de uma poltica econmica que o
Estado brasileiro conseguir alterar o seu quadro problemtico. necessrio um plano
global de polticas pblicas de longo prazo que as racionalizem e as direcionem para

187
RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e consequncias.
Tese de doutorado apresentada ao departamento de Direito Econmico e Financeiro da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo: USP, 2003, p. 190-195.
188
2008, p. 304-307 e 342-344.
189
Sobre o planejamento econmico ver: GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. So
Paulo: RT, 1978.
111
determinada ideologia constitucional
190
. Uma poltica de inovao tecnolgica, por
exemplo, certamente ter chances de ser mais bem sucedida dentro de um plano global.

Apesar das crticas feitas por Eros Grau pobreza com que a Constituio tratou da
questo do planejamento,
191
reconhecemos que o Constituinte, ao dispor que o
desenvolvimento nacional deve ser buscado de forma planejada, reconheceu a
importncia acima mencionada ao planejamento como instrumento de racionalizao
das polticas pblicas para a superao do subdesenvolvimento.

Atento importncia do desenvolvimento tecnolgico e do atraso do Brasil nesta seara,
o Constituinte, ao dispor sobre a proteo da propriedade intelectual, como um direito
fundamental no artigo 5, XXIX, determinou que a lei que assegura esse direito deve ter
como finalidade o interesse social e o desenvolvimento econmico e tecnolgico do
Pas. Aqui tambm se evidencia a poltica desenvolvimentista consagrada na
Constituio.

De acordo com este dispositivo, a lei que dispor sobre a proteo da propriedade
intelectual s ser constitucional na medida em que visar ao interesse social do Pas e
favorecer o seu desenvolvimento econmico e tecnolgico. Como se sabe, a proteo da
propriedade intelectual indispensvel para o progresso tecnolgico. Sem ela
quaisquer investimentos que gerassem novas tecnologias acarretariam, por conta das
vigorosas foras do mercado, a sua apropriao, sem custo, pela concorrncia, o que
teria como efeito um completo desestmulo aos avanos e progressos nacionais.
192

Contudo, a Constituio deixa claro que esta proteo deve servir de instrumento e
estmulo ao desenvolvimento da tecnologia nacional e no dos outros povos mais
favorecidos. A lei que proteger a propriedade intelectual, visando ao favorecimento de

190
De acordo com Bercovici O plano a expresso da poltica geral do Estado. mais do que um
programa, um ato de direo poltica, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de
medidas coordenadas, no podendo limitar-se mera enumerao de reivindicaes. E, por ser expresso
da vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucionalmente adotada.
BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: Uma Leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005.
191
2008, p. 344.
192
GARCIA, Balmes Vega. Direito e tecnologia: regime jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So
Paulo: LTr, 2008, p. 130.
112
capitais estrangeiros em detrimento do progresso tecnolgico, estar em desacordo com
o dispositivo constitucional em questo.
193
Acreditamos que a Constituio, percebendo
o atraso tecnolgico do Pas
194
e a importncia da cincia e tecnologia para o
desenvolvimento econmico, pretendeu utilizar a proteo da propriedade intelectual
justamente como instrumento para perseguio dos mencionados fins.

Tal dispositivo deve ser visto em conjunto com os artigos 218 e 219 da Constituio,
195

que tratam da promoo e desenvolvimento da cincia e tecnologia no Pas e do
mercado interno como patrimnio nacional. Em conjunto com estes dois artigos, ainda
deve ser considerado o revogado artigo 171 da Constituio,
196
que trouxe a definio

193
BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos
Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de
Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 14.
194
Balmes Vega Garcia conta que o atraso tecnolgico do Pas evidente quando se analisa a quantidade
de depsitos de pedidos de patente dos residentes em relao aos no residentes: Comparando-se os
indicadores anuais (dados do Instituto Nacional da Propriedade Intelectual divulgados no stio do
Ministrio da Cincia e Tecnologia) relativos aos depsitos de pedidos de patentes do Brasil, por
residentes e no residentes, observa-se uma situao preocupante para a nossa autonomia e
desenvolvimento tecnolgicos, posto que estes depositaram, entre 1995 e 2005, em mdia 4 (quatro)
vezes mais que aqueles, nmeros ainda mais desfavorveis se vistos pelo lado das patentes aqui
concedidas. Esta situao de quase indigncia contratada, tambm, confrontando-se o nmero de
pedidos de patentes brasileiros depositados nos EUA com o equivalente coreano em 2004,
respectivamente, 203 e 9.730. Tal situao permite o questionamento, inclusive constitucional, se os
fins previstos na clusula relativa ao art. 5, XXIX. GARCIA, Balmes Vega. Direito e tecnologia: regime
jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr, 2008, p. 135.
195
Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao
tecnolgicas.
1 - A pesquisa cientfica bsica receber tratamento prioritrio do Estado, tendo em vista o bem
pblico e o progresso das cincias.
2 - A pesquisa tecnolgica voltar-se- preponderantemente para a soluo dos problemas brasileiros e
para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
3 - O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e
conceder aos que delas se ocupem meios e condies especiais de trabalho.
4 - A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada
ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de
remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos
econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho.
5 - facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita oramentria a
entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica.
Art. 219. O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o
desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do
Pas, nos termos de lei federal.
196
Art. 171. So consideradas:
I - empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas;
II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob
a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de
direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu
capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
Revogado pela Emenda Constitucional n 6, de 15/08/95.
113
de empresa brasileira de capital nacional bem como a possibilidade da concesso de
tratamento favorecido a ela a fim de desenvolver a tecnologia nacional, setores
estratgicos e promover o desenvolvimento. Mais adiante trataremos com mais cuidado
destes dispositivos. Aqui, nos limitamos a deixar consignada a relevncia destas normas
na identificao da ideologia desenvolvimentista por ns identificada na Constituio.

So vrios os dispositivos da Constituio que tratam da questo do desenvolvimento
em seus mais diversos aspectos, como o artigo 192, que determina estruturao do
sistema financeiro nacional, voltado para o desenvolvimento equilibrado do Pas; ou o
artigo 182, que trata da poltica de desenvolvimento urbano; ou o artigo 180, que dispe
sobre o incentivo ao turismo como fator de desenvolvimento social e econmico.
Mesmo a soberania, fundamento do Estado brasileiro, pode ser aproximada aos ideais
desenvolvimentistas, como aponta Eros Grau.
197

Queremos concluir este ponto insistindo em nossa viso da Constituio Econmica
Dirigente, com verdadeiro sentido transformador das estruturas econmicas
subdesenvolvidas do nosso Pas, a necessidade de reconhecermos eficcia de suas
normas, sob pena de termos uma carta com compromissos inatingveis, a importncia de
conhecermos os pressupostos tericos das teorias desenvolvimentistas, para a
compreenso das normas constitucionais e dos mecanismos nela previstos para o
alcance do desenvolvimento econmico, bem como para compreender se h na
Constituio uma ideologia voltada para este desenvolvimento econmico.

1 - A lei poder, em relao empresa brasileira de capital nacional:
I - conceder proteo e benefcios especiais temporrios para desenvolver atividades consideradas
estratgicas para a defesa nacional ou imprescindveis ao desenvolvimento do Pas;
II - estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindvel ao desenvolvimento tecnolgico
nacional, entre outras condies e requisitos:
a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do "caput" se estenda s atividades tecnolgicas da
empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou
absorver tecnologia;
b) percentuais de participao, no capital, de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou
entidades de direito pblico interno.
2 - Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar tratamento preferencial, nos termos da lei,
empresa brasileira de capital nacional.
197
Tudo isso autoriza a concluso de que afirmar a soberania econmica nacional como instrumento
para a realizao do fim de assegurar a todos a existncia digna e como objetivo particular a ser alcanado
definir polticas pblicas voltadas viabilizao da participao da sociedade nacional, em condies de
igualdade, no mercado internacional. Ao contrrio do que se tem sustentado, pois, essa afirmao conduz
no ao isolamento econmico, porm precisamente quela viabilizao. GRAU, Eros. A Ordem
Econmica na Constituio de 1988. 13 Ed., So Paulo: Melhoramentos, 2008, p. 230.
114
2.3. As Polticas de Inovao Tecnolgica e o Desenvolvimento Econmico.

O conhecimento das teorias de desenvolvimento econmico de suma importncia para
a compreenso da poltica desenvolvimentista adotada pela Constituio brasileira,
possibilitando uma viso de como a Carta Magna pretendeu lidar com todos estes
problemas, em todos os seus aspectos e da forma mais global possvel. A questo do
desenvolvimento econmico, alm de possuir o seu aspecto jurdico e econmico,
tambm problema eminentemente poltico, do que decorre a necessidade de tratarmos
dela no somente no mbito de uma teoria constitucional ou de uma teoria econmica,
mas tambm sob a perspectiva das polticas econmicas traduzidas em normas jurdicas.

Um trabalho que pretendesse tratar das polticas econmicas desenvolvimentistas em
seus mais amplos aspectos jurdicos fatalmente tenderia ao fracasso, j que este um
tema extremamente amplo e complexo, possibilitando uma infinidade de abordagens em
seus mais diversos aspectos, como a questo das polticas de diminuio das
desigualdades regionais, de erradicao da pobreza, de desenvolvimento urbano, a
reforma agrria, etc.

Neste sentido, optamos por tratar das polticas de inovao tecnolgica, uma vez que
este um tema central dentro dos trabalhos de Celso Furtado, base das suas teorias de
desenvolvimento, uma das principais causas do atraso do Brasil em relao s demais
economias desenvolvidas e estar com muito enfoque em razo das recentes polticas de
inovao adotadas pelo Brasil, que vm tentando alterar a sua situao de atraso. Dessa
forma, o ponto de contato entre a teoria desenvolvimentista furtadiana e o Direito
Econmico ser feito em relao s polticas de inovao tecnolgica.

2.3.1. O Desenvolvimento Tecnolgico como Poltica Constitucional: Os Artigos
218 e 219 da Constituio

Apesar da pouca importncia, em geral, dada aos artigos 218 e 219 da Constituio,
pela doutrina majoritria,
198
neles que se encontra toda a poltica constitucional de

198
No existem muitas obras jurdicas que tratam destes dois dispositivos e so rarssimas aquelas que
tratam deles de forma mais aprofundada e destacada de uma viso estritamente liberal. Para uma
115
desenvolvimento tecnolgico. Como visto anteriormente, a Constituio possui em seu
bojo diversas ideologias e impe a concretizao de diversas polticas. Notamos nestes
dois artigos a ntida ideologia adotada pela Constituio no sentido de promover o
desenvolvimento e o progresso tecnolgico do Pas, dispondo, no artigo 218, sobre
todas as diretrizes polticas a serem tomadas para o alcance desta finalidade e, no artigo
219, sobre o mercado interno como patrimnio nacional.

necessrio entender a importncia e profundidade destes dois dispositivos
constitucionais. Pela primeira vez uma Constituio brasileira reserva cincia e
tecnologia um captulo especial, com diretrizes e com maior grau de concretude sobre a
forma pela qual a cincia e tecnologia devem ser incentivadas pelo Estado em conjunto
com a sociedade.
199
Com efeito, a Constituio de 1946 se limitou a dispor no artigo
173 que a cincia era livre e, no artigo 174, pargrafo nico, que a lei deveria promover
a criao de institutos de pesquisas, de preferncia junto aos estabelecimentos de ensino
superior.
200
Com grande semelhana a estes dispositivos, dispunham o artigo 171 e seu
pargrafo nico, da Constituio de 1967: Art. 171 - As cincias, as letras e as artes
so livres. Pargrafo nico - O Poder Pblico incentivar a pesquisa cientfica e
tecnolgica.

Como se v, as Constituies brasileiras anteriores eram pauprrimas ao tratar da
cincia e tecnologia. Ainda no se havia notado a importncia do progresso tecnolgico
para o desenvolvimento do Pas. Como explica Alexandre Veronese, os textos
constitucionais brasileiros representam exemplos do que ocorria na prtica poltica do
Pas: a dificuldade de institucionalizao da cincia e tecnologia no Brasil.
201

compreenso da viso da doutrina majoritria sobre estes dois dispositivos ver: BASTOS, Celso e
MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. v. 7 e 8, So Paulo: Saraiva, 1990.
Dentre as rarssimas obras que tratam destes dispositivos de forma mais aprofundada destacamos:
VERONESE, Alexandre. Artigos 218 e 219. In: BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge e AGRA,
Walber de Moura (coordenadores). Comentrios Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
199
BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. v. 7 e 8, So Paulo:
Saraiva, 1990, p. 776 e VERONESE, Alexandre. Artigos 218 e 219. In: BONAVIDES, Paulo;
MIRANDA, Jorge e AGRA, Walber de Moura (coordenadores). Comentrios Constituio Federal de
1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 2307.
200
Art 173 - As cincias, as letras e as artes so livres.
Art 174 - O amparo cultura dever do Estado.
Pargrafo nico - A lei promover a criao de institutos de pesquisas, de preferncia junto aos
estabelecimentos de ensino superior.
201
116

A anlise do direito comparado deixa claro, principalmente no caso dos pases
subdesenvolvidos, que a questo do progresso tecnolgico uma preocupao digna de
ganhar espao na Constituio. A Constituio chilena, no artigo 19, inciso X,
202
prev
o dever de o Estado promover a educao e estimular a pesquisa cientfica e
tecnolgica. A Constituio do Paraguai um pouco mais detalhista ao tratar desta
questo, prevendo o fomento da educao com a finalidade de formao de recursos
humanos para o desenvolvimento nacional e estmulo da cincia e tecnologia e, ainda,
atribui lei a funo de dispor sobre a criao de fundos para bolsas de estudo, com
estas mesmas finalidades.
203
Mesmo em pases considerados desenvolvidos, as
Constituies preveem o dever do Estado de estmulo pesquisa cientfica e
tecnolgica, como o caso de Portugal e Espanha.
204

2009, p. 2307. Sobre o histrico das polticas de incentivo inovao tecnolgica ver: ALMEIDA,
Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I brasileiras. In: CARDOSO JR. Jos Celso. A
Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas
econmica e social. Braslia: IPEA, 2009; CHIARELLO, Marileusa. As plataformas tecnolgicas e a
promoo de parcerias para a inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000; CALDAS, Ruy de
Arajo. A construo de um modelo de arcabouo legal para a cincia, tecnologia e inovao. Parcerias
Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001; CALDAS, Ruy de Arajo; SANTOS, Marcio M.; SANTOS, Dalci e
ULLER, Leonardo. Gesto estratgica em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia,
n. 11, 2001; STAUB, Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias
Estratgicas, n. 13, Braslia, 2001.
202
Art. 19. La Constitucin asegura a todas las personas:
(...)
10 - El derecho a la educacin. La educacin tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las
distintas etapas de su vida. Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos.
Corresponder al Estado otorgar especial proteccin al ejercicio de este derecho. La educacin bsica
es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el
acceso a ella de toda la poblacin. Corresponder al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la
educacin en todos sus niveles; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica, la creacin artstica y
la proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin. Es deber de la comunidad contribuir al
desarrollo y perfeccionamiento de la educacin;
203
Artculo 78 - DE LA EDUCACIN TECNICA
El Estado fomentar la capacitacin para el trabajo por medio de la enseanza tcnica, a fin de formar
los recursos humanos requeridos para el desarrollo nacional.
Artculo 79 - DE LAS UNIVERSIDADES E INSTITUTOS SUPERIORES
La finalidad principal de las universidades y de los institutos superiores ser la formacin profesional
superior, la investigacin cientfica y la tecnolgica, as como la extensin universitaria.
Las universidades son autnomas. Establecern sus estatutos y formas de gobierno y elaborarn sus
planes de estudio de acuerdo con la poltica educativa y los planes de desarrollo nacional. Se garantiza
la libertad de enseanza y la de la ctedra. Las universidades, tanto pblicas como privadas, sern
creadas por ley, la cual determinar las profesiones que necesiten ttulos universitarios para su ejercicio.
Artculo 80 - DE LOS FONDOS PARA BECAS Y AYUDAS
La ley prever la constitucin de fondos para becas y otras ayudas, con el objeto de facilitar la
formacin intelectual, cientfica, tcnica o artstica de las personas con preferencia de las que carezcan
de recursos.
204
Art. 81 - Incumbe prioritariamente ao Estado no mbito econmico e social:
(...)
l) Assegurar uma poltica cientfica e tecnolgica favorvel ao desenvolvimento do pas;
Artculo 44
117

Contudo, como se pode notar das Constituies mencionadas, apesar de haver previso
de uma poltica de incentivo inovao tecnolgica, evidente que a Constituio
brasileira foi a mais enftica neste ponto, prevendo um complexo de normas neste
sentido, deixando clara a inteno do Constituinte no sentido de consagrar o dever do
Estado na perseguio destas polticas e a sua importncia como fator imprescindvel ao
desenvolvimento.

Apesar das diversas ideologias econmicas que coexistem na Constituio Federal de
1988, e da inexistncia da adoo de um modelo econmico nico, o fato que com o
advento da Constituio de 1988, a questo do progresso tecnolgico passou a ter um
tratamento constitucional muito diferente, servindo como instrumento para a superao
do subdesenvolvimento econmico. bem verdade que polticas de inovao j
existiam mesmo antes da Constituio de 1988 e que, at meados da dcada de 90, o
arcabouo institucional e jurdico da inovao no Brasil era o mesmo da dcada de
70.
205
Contudo, isso no retira a importncia das novas diretrizes constitucionais.

Apesar de o modelo econmico definido pela Constituio Federal de
1988 no ser claro, podemos afirmar que os Arts. 218 e 219, que tratam
do tema de cincia e tecnologia, deixam claro que o Estado dever
promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a
capacitao tecnolgica. Assim, o fomento do Estado cincia,
tecnologia de inovao (CT&I) um tema claro na Constituio Federal
de 1988, embora essa prioridade seja anterior Constituio, como
veremos mais adiante. Apesar de o fomento CT&I aparecer de forma
clara na Constituio, a forma pela qual o Estado vai efetivamente
incentivar a pesquisa cientfica e tecnolgica apenas definida por vrias
leis e programas que tomaram forma mais de dez anos aps a
promulgao da Constituio. Como veremos, mesmo um tema escrito de

1-Los poderes pblicos promovern y tutelarn el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho.
2-Los poderes pblicos promovern la ciencia y la investigacin cientfica y tcnica en beneficio del
inters general.
205
ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I brasileiras. In: CARDOSO JR.
Jos Celso. A Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 216.
118
forma clara na lei (law on the book) permite diferentes caminhos na sua
aplicao (law in action).
206

Estas novas diretrizes constitucionais de desenvolvimento tecnolgico denotam que o
Constituinte de 1988 passou a reconhecer o atraso tecnolgico do Pas; a necessidade de
interveno do Estado como agente promotor do progresso tecnolgico; os problemas
estruturais de um pas subdesenvolvido e a importncia do desenvolvimento tecnolgico
como fator de superao destes problemas. O desenvolvimento tecnolgico deve ser
entendido como poltica pblica extremamente importante para qualquer pas, seja ele
desenvolvido ou subdesenvolvido. A referncia s teorias desenvolvimentistas
furtadianas ainda tem a vantagem de nos fazer perceber que esse tipo de poltica ganha
ainda maior importncia no caso dos pases em desenvolvimento.

Como anota Balmes Vega Garcia, ainda hoje se questiona se no teria sido mais
adequado situar, topologicamente, os assuntos tratados no artigo 218 e 219 no Ttulo
relativo Ordem Econmica e Financeira. Contudo, como conta o autor, o Captulo Da
Cincia e Tecnologia estava relacionado a um conjunto de foras polticas mais
prximas e identificadas com a pesquisa pblica e interesses nacionalistas. Estas
pessoas estavam preocupadas no em simplesmente preservar a livre iniciativa ou livre
concorrncia, mas sim em demarcar claramente campos, entre os interesses pblico e
privado e, sobretudo, entre as empresas brasileiras de capital nacional e as demais,
assegurando quelas incentivos para preservar o mercado interno brasileiro em
harmonia com os interesses ptrios.
207
Ricardo Camargo ainda conta que o artigo 219
foi includo no texto da Constituio de 1988 por iniciativa de Eros Grau, jurista que
tem ntida preocupao com os interesses nacionais desenvolvimentistas, na mesma
linha aqui defendida.
208

Apesar da leitura que fazemos dos artigos 218 e 219, da sua contextualizao histrica,
poltica e econmica e da sua importncia, bom que se ressalte que o seu contedo

206
207
Paulo: LTr, 2008, p. 108 e 109.
208
CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. Direito econmico e direito administrativo: o estado e o poder
econmico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 85.
119
normativo ser preenchido pelo intrprete autntico, seja ele o Legislativo, o Executivo
ou o Judicirio, o que, inevitavelmente, possibilita uma gama infindvel de
interpretaes.
209
Alm disso, acreditamos que a sua concretizao dificilmente se dar
por meio do Poder Judicirio,
210
pois estes dispositivos esto, na verdade, muito mais
dirigidos parametrizao da legislao infraconstitucional, legitimando a adoo de
polticas pblicas que visem a sua concreo prtica.
211

O artigo 218 inicia o captulo da Cincia e Tecnologia dizendo que o Estado tem o
dever de promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao
tecnolgicas.
212
O dispositivo claro no sentido de dar um papel central ao Estado na
conduo destas polticas de inovao, compreendendo que os agentes econmicos,
sozinhos e sem qualquer tipo de interveno do Estado, jamais conseguiriam atingir os
objetivos pretendidos de capacitao e autonomia tecnolgicas.

Segundo Veronese, o termo promoo abrange tanto a atuao direta do Estado como
agente econmico promotor, como a atuao indireta, por meio de dotao de recursos
oramentrios. Esta atuao pode se dar de trs formas: i) pela criao e manuteno de
entidades estatais, como institutos de pesquisa; ii) pelo auxlio existncia de
organizaes de fins pblicos e sociais, e iii) pelo fomento de atividades de pesquisa
cientfica e tecnolgica em organizaes pblicas ou privadas, ou o financiamento de
pesquisa de atividades inovadoras nas empresas com vis tecnolgico. O termo
incentivo tem o sentido de que o Estado deve criar arranjos institucionais para o

209
Entendemos a interpretao como um ato de concreo normativa, como um ato de criao, na mesma
linha de Muller, Jos Maria e Eros Grau e de diversos outros autores: MLLER, Friedrich. Mtodos de
Trabalho do Direito Constitucional, 3 Ed., So Paulo: Renovar, 2005; GRAU, Eros. Ensaio e Discurso
sobre a interpretao/aplicao do direito, 3 ed., So Paulo: Melhoramentos, 2005; ANDRADE, Jos
Maria Arruda. Interpretao da Norma Tributria. 1 ed. So Paulo: MP Editora, 2006; TORRES, Ricardo
Lobo. Normas de Interpretao e Integrao do Direito Tributrio, 4 ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2006;
NEVES, Antnio Castanheira. Reduo Poltica do Pensamento Metodolgico-Jurdico, in Digesta, V. 2,
Coimbra: Coimbra, 1995; DIMOULIS, Dimitri. Positivismo Jurdico Introduo a uma Teoria do
Direito e Defesa do Pragmatismo jurdico-poltico. 1 Ed., So Paulo: Mtodo, 2006.
210
Aqui fazemos referncia s crticas feitas por Gilberto Bercovici ideia do Judicirio como Salvador
da Repblica, ou seja, que a este rgo caberia a implementao de todas as polticas constitucionais por
meio da simples ponderao de princpios. BERCOVICI, Gilberto. A Constituio Dirigente e a Crise da
Teoria da Constituio. In: Cludio Pereira de Souza Neto; Gilberto Bercovici; Jos Filomeno de Moraes
Filho; Martonio Mont' Alverne Barreto Lima. (Org.). Teoria da Constituio: Estudos sobre o Lugar da
Poltica no Direito Constitucional. 1 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
211
2009, p. 2306.
212
Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao
tecnolgicas.
120
fomento da pesquisa cientfica e tecnolgica, como a criao de incentivos fiscais para o
fomento das atividades de inovao.
213

O artigo 218 faz a distino entre as duas formas de pesquisa, a pesquisa bsica,
prevista no 1, do artigo 218 e a pesquisa tecnolgica, prevista no 2, do mesmo
artigo.
214
A pesquisa bsica no dirigida soluo de questes vinculadas atividade
econmica. Ela visa ao bem pblico geral e ao progresso das cincias de maneira global,
compreendendo o conhecimento direcionado para toda a humanidade e no apropriada
nem pelos agentes privados nem pelo Estado, pois produzida para o bem pblico de
toda a sociedade. A pesquisa tecnolgica voltada para a soluo dos problemas
brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
consagrada pela Constituio como instrumento do desenvolvimento nacional.
215

Na pesquisa tecnolgica, imprescindvel que os investimentos sejam apropriveis, ou
seja, que eles possam trazer algum efeito produtivo para a economia brasileira. O
investimento do Estado para a pesquisa e desenvolvimento do plantio de frutas que no
so produzidas no Brasil por conta do clima brasileiro, por exemplo, no seria aceitvel,
por no ser possvel a sua apropriao para o desenvolvimento do setor produtivo
brasileiro.
216

Deve-se observar que o 2, do artigo 218, faz expressa referncia aos problemas
estruturais do Brasil como um pas subdesenvolvido que precisam ser superados,

213
2009, p. 2310. Autores, como Ives Gandra, iro dizer que no h a menor diferena entre os termos
promoo e incentive BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. v. 7 e 8, So Paulo: Saraiva, 1990, p. 776 e 777.
214
Art. 218 (...)
1 - A pesquisa cientfica bsica receber tratamento prioritrio do Estado, tendo em vista o bem
pblico e o progresso das cincias.
2 - A pesquisa tecnolgica voltar-se- preponderantemente para a soluo dos problemas brasileiros e
para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
215
Neste sentido ver: VERONESE, Alexandre. Artigos 218 e 219. In: BONAVIDES, Paulo; MIRANDA,
Jorge e AGRA, Walber de Moura (coordenadores). Comentrios Constituio Federal de 1988. Rio de
Janeiro: Forense, 2009, p. 2311; BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: Comentrios Lei
Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder de Compra do
estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 16; GARCIA,
Balmes Vega. Direito e tecnologia: regime jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr,
2008, p. 110 e 111.
216
121
reconhecendo-se o desenvolvimento tecnolgico como um instrumento para tanto.
Assim, necessria a interpretao deste dispositivo com o artigo 3, III, que determina,
como objetivo do Estado brasileiro, a erradicao da pobreza e da marginalizao, a
reduo das desigualdades sociais e regionais. Apesar da referncia expressa aos
problemas brasileiros, h doutrinadores que ainda questionam o que se poderia entender
por problemas brasileiros mencionado no dispositivo em comento.
217
Sem o
conhecimento das peculiaridades das condies de subdesenvolvimento do Pas, claro
que fica difcil de compreender o alcance e a finalidade da norma constitucional.

O 3, do artigo 218 traz a diretriz constitucional para a instituio de um sistema
nacional de formao de recursos humanos em cincia e tecnologia, possibilitando a
produo de normas infraconstitucionais que fomentem os trabalhos especificamente
nesta rea.
218
Este incentivo pode ser concedido pelo Estado ou por meio de auxlios
pesquisa, ou por meio da concesso de bolsas aos pesquisadores. A formao de
recursos humanos exige o fornecimento perene de recursos financeiros, o que deve ser
feito por fundos com esta finalidade, como aqueles que j existiam antes mesmo da
Constituio de 1988, como o FNDCT e o PADCT. Deixaremos para tratar destes
fundos e de todo o arcabouo institucional de fomento ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico quando abordarmos o tpico relativo ao histrico das polticas de inovao
tecnolgica. Por enquanto, deixamos consignada a ideia de que todo este arcabouo
institucional encontra a sua matriz no mencionado dispositivo constitucional.
219

O Constituinte percebeu que o desenvolvimento tecnolgico s poderia ser obtido a
partir da educao e da formao de recursos humanos. Conforme observado
anteriormente, interessante notar que os dispositivos constitucionais que tratam do

217
Saraiva, 1990, p. 781 e 782. O que se poderia entender por problemas brasileiros? Todo um currculo
nacional foi organizado nas universidades para tornar a cadeira de problemas Brasileiros
institucionalizada com a finalidade de substituir aquela da Moral e Cvica. E os currculos dessa matria
eram to abrangentes que nada deixava de ser estudado, em matria econmica e social, que no estivesse
contido em Problemas Brasileiros.
218
Art. 218 ()
3 - O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e
conceder aos que delas se ocupem meios e condies especiais de trabalho.
219
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009 e VERONESE, Alexandre. Artigos 218 e
219. In: BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge e AGRA, Walber de Moura (coordenadores).
Comentrios Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 2311-2316.
122
desenvolvimento tecnolgico nas constituies dos demais pases sempre partem do
incentivo educao e formao de recursos humanos, ou seja, reconhece-se que este
desenvolvimento s possvel com a formao de pessoas qualificadas a trabalhar nas
reas de cincia e tecnologia.

imposto ao Estado o dever de oferecer condies especiais e diferenciadas de trabalho
a esta classe de cientistas e pesquisadores, criando, assim, um regime especial de
trabalho face ao regime geral laboral determinado pelo artigo 7, da Constituio, o que,
em tese, afrontaria o artigo 7, inciso XXXII,
220
da Constituio. Ocorre que o
Constituinte expressamente percebeu a necessidade de dar um tratamento diferenciado a
esta classe de trabalhadores, que possui um papel primordial no desenvolvimento do
Pas, criando, assim, a possibilidade de formatar um subsistema jurdico para eles. No
se trata de criar uma exceo regra, mas sim de um sistema jurdico especfico para a
atividade de inovao.

A situao excepcional do trabalhador inovador tem justificativas de
direito constitucional e justificativas de ordem lgica. No existe maneira
de, atravs da CLT, se fazer a compatibilizao. A CLT tutela mo de
obra fungvel e indiferenciada em situao de excesso de oferta. O
empregado criador detentor de parcela do fator de produo de
inovao, sendo infungvel, diferenciado e normalmente em excesso de
demanda. O sistema da CLT no adequado a esse tipo de empregado,
que pode ser chamado de cabea de obra, em oposio mo de obra.
221

A Constituio, percebendo a importncia do setor privado para o desenvolvimento
tecnolgico, previu no 4, do artigo 218, que o Estado deve estimular as empresas que
invistam em tecnologia.
222
Trata-se de tratamento diferenciado a determinadas

220
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua
condio social:
(...)
XXXII - proibio de distino entre trabalho manual, tcnico e intelectual ou entre os profissionais
respectivos;
221
222
Art. 218 (...)
4 - A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada
ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de
123
empresas, setores ou produtos, com fundamento constitucional. Apesar de a
Constituio de 1988 ter percebido a importncia da parceria do setor pblico com o
setor privado, para o desenvolvimento tecnolgico, a partir da dcada de 90 foram feitas
diversas reformas estruturais sem a preocupao do Estado com a capacidade de
inovao das empresas locais. Sem uma participao mais ativa das empresas locais, as
polticas tecnolgicas passaram a partir do princpio de que a tecnologia se
globalizou e o investimento estrangeiro seria condio necessria e suficiente para
modernizar o parque produtivo local e para conectar a economia ao processo de
globalizao.
223

O 4, do artigo 218, parte de um princpio absolutamente oposto a este. No se trata de
o Estado simplesmente conceder incentivos para atrair investimentos estrangeiros e
empresas transnacionais que cheguem ao Brasil com tecnologia desenvolvida no
exterior. O dispositivo visa ao estmulo das empresas que aqui desenvolvam a pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico e no aquelas que importem a tecnologia pronta e
acabada.

A norma em comento utiliza o termo tecnologia adequada ao Pas, que deve ser
determinada e regulamentada por normas legais e infralegais. A definio do que se
poderia considerar tecnologia adequada, necessita de uma noo preliminar do que se
pode considerar como inovao. Ocorre que a definio depende muito dos
pressupostos dos quais se parte, podendo estar relacionada ao tipo de produto, tipo de
empresa, ao setor econmico de atuao, etc. Uma viso mais tradicional, por exemplo,
baseia-se no indicador gastos em pesquisa e desenvolvimento, sobre o faturamento.
Neste caso, setores da economia caracterizados por altos gastos em pesquisa e
desenvolvimento sobre as vendas so considerados como sendo de alto grau de
desenvolvimento tecnolgico, em comparao com os demais. Uma viso mais
moderna da inovao vem demonstrando que mesmo empresas com baixo gasto com
pesquisa e desenvolvimento, mas com maior quantidade de produtos novos colocados
venda, tambm devem ser consideradas como empresas inovadoras. Assim, a lei, ao
determinar o que se deve considerar tecnologia adequada ao Pas, dever partir de

remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos
econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho.
223
CASSIOLATO, Jos Eduardo e LASTRES, Helena Maria Martins. Sistemas de inovao: polticas e
perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 244.
124
algum desses pressupostos para desenhar o sistema de inovao do Pas e as empresas e
projetos que merecero estmulo e um tratamento diferenciado.
224

O estmulo do setor privado pelo Estado pode se dar de diversas formas, como, por
exemplo, por meio da concesso de incentivos fiscais e no fiscais, concesso de
subsdios, emprstimos e financiamentos, participao privada em grandes projetos
mobilizadores, pelo uso de poder de compra do Estado, etc. Nos tpicos posteriores do
presente trabalho, trataremos destas formas de estmulo do Estado ao setor privado.
225

Por fim, o 5, do artigo 218, traz o dever de os Estados terem uma participao mais
ativa no fomento da inovao tecnolgica, com a possibilidade da vinculao de parcela
de sua receita oramentria a entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa
cientfica e tecnolgica.
226
Como aponta Patrcia Carvalho da Rocha Porto, desde a
entrada em vigor da Lei Federal de Inovao (Lei n 10.973/04) treze leis estaduais j
foram promulgadas, com a finalidade de criar entidades pblicas e privadas para o
fomento da inovao tecnolgica.
227
So diversos os exemplos que do concretizao ao
dispositivo constitucional em comento, como a Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo (FAPESP),
228
dentre muitos outros.
229

224
perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 249.
225
CALDAS, Ruy de Arajo. A construo de um modelo de arcabouo legal para a cincia, tecnologia e
inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001, p. 24.
226
Art. 218 ()
5 - facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita oramentria a
entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica.
227
PORTO, Patrcia Carvalho da Rocha. Leis locais de inovao. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito
da Inovao: Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e
local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2011, p. 661-664.
228
2009, p. 2318.
229
PLAZA, Charlene Maria C. de vila. A lei de inovao tecnolgica do Estado de Gois, a lei
10.973/04 e a Constituio Federal. BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: Comentrios Lei
Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder de Compra do
estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 665-689;
PLAZA, Charlene Maria C. de vila. Anlises das leis estaduais de inovao tecnolgica de So Paulo,
Minas Gerais, Santa Catarina, Mato Grosso e Amazonas e seus respectivos contratos. BARBOSA, Denis
Borges. Direito da Inovao: Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao,
Legislao estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 690-705.
125
O artigo 219,
230
localizado no captulo da Cincia e Tecnologia, determina que o
mercado interno integra o patrimnio nacional e deve ser incentivado de modo a
viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a
autonomia tecnolgica do Pas. Este artigo deve ser, necessariamente, interpretado em
conjunto com o artigo 218 da Constituio e em conjunto com os demais dispositivos da
Ordem Econmica, principalmente o desenvolvimento econmico, disposto no artigo
3, inciso II, e a soberania nacional, entendida como

a modernizao da economia e da sociedade e a ruptura de nossa
situao de dependncia em relao s sociedades desenvolvidas (...).
Afirmar a soberania econmica nacional como instrumento para a
realizao do fim de assegurar a todos existncia digna e como objetivo
particular a ser alcanado definir programa de polticas pblicas
voltadas para repito no ao isolamento econmico, mas a viabilizar a
participao da sociedade brasileira, em condies de igualdade, no
mercado internacional.
231

O preceito em questo, como conta Eros Grau,
232
foi objeto de largos debates na
Constituinte, entre aqueles que tinham uma postura mais nacionalista e aqueles que
possuam uma posio mais neoliberal, e, ainda hoje, objeto de muitas crticas por boa
parte da doutrina.
233
H doutrinadores como Uadi Lammego, que afirmam que o artigo
219, aps a revogao do artigo 171 da Constituio, perdeu todo o seu sentido.
234

Outros chegam a dizer que este dispositivo constitucional alm de ser confuso e ter
carter tecnocrata-xenfobo, preconceituoso:

O estatismo, to em moda durante toda a primeira metade deste sculo,
arraigou-se e reforou-se entre ns desde a Revoluo de Trinta a tal
ponto que hoje, enquanto o mundo retoma o caminho do progresso pela

230
Art. 219. O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o
desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do
Pas, nos termos de lei federal.
231
Paulo, Malheiros, 2008, p. 256; 225-232.
232
Paulo, Malheiros, 2008, p. 256; 225-232.
233
Neste sentido ver: CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. Direito econmico e direito administrativo: o
estado e o poder econmico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 85.
234
BULOS, Uadi Lammego. Constituio Federal anotada. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 1.339.
126
competio e pela cooperao, enclausuramo-nos num modelo obsoleto,
marcado por vcios polticos e econmicos que esto sendo superados at
nos pases socialistas, onde a estatizao atingiu seus extremos.
(...) e, para encerrar essa tragicmica lista exemplificatria, naquela to
vaga como preconceituosa afirmao de que o mercado interno integra o
patrimnio nacional, em que se confunde, propositadamente, causa com
efeito: patrimnio o resultado da produo econmica mas, por si s,
no sua causa (art. 219, caput); sem que se lhe agregue trabalho,
tecnologia e a capacidade de oferecer ao mercado o melhor produto ou
servio pelo melhor preo, no h patrimnio, mas um nus a ser
suportado pelos que produzem.
235

Para tratar do artigo 219, imprescindvel que se formule uma noo de mercado. Uma
parcela dos economistas e, mesmo dos juristas, entende o mercado como um ambiente
que se forma naturalmente pelos agentes econmicos sem a interveno do Estado, por
meio das leis naturais da oferta e da procura. O mercado seria um ambiente estranho ao
Estado, cabendo a sua interveno nele somente para evitar ou solucionar as suas falhas.
Esta concepo de mercado, de ordem muito mais neoliberal, acredita nas leis naturais
do mercado, esquecendo-se de que mesmo a formao do Estado liberal capitalista
necessria, pelo menos, uma disciplina jurdica mnima de proteo da propriedade
privada e garantia do cumprimento dos contratos, ou seja, que os agentes econmicos
possuam segurana jurdica no desenvolvimento de suas atividades econmicas. O
mercado precisa ser dotado de calculabilidade e previsibilidade, o que s pode ser
oferecido pelo ordenamento jurdico.
236

Na linha de pensamento de Natalino Irti e Eros Grau,
237
entendemos que os mercados
no so ambientes naturais onde se do as relaes de troca entre os agentes
econmicos.
238
So instituies jurdicas criadas artificialmente pelo Estado, por meio

235
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Estado e a economia na Constituio de 1988. Revista de
Informao Legislativa, v. 26, n. 102, p. 5-18.
236
Paulo, Malheiros, 2008, p. 27-37.
237
IRTI, Natalino, L ordine giuridico del mercato. Roma: Editori Laterza, 2001, p. 5 e 6, 11-14, 44-47;
Paulo: LTr, 2008, p. 66-71; GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (Interpretao e
Crtica). 13 Ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 27-37.
238
Mercado deixa ento de significar exclusivamente o lugar no qual so praticadas relaes de troca,
passando a expressar um projeto poltico, como princpio de organizao social.
127
do direito positivo, em determinado contexto histrico, cultural, econmico e poltico. A
ordem jurdica, que regula e disciplina o mercado, constitui o prprio mercado, isto ,
no se deve falar em mercado sem pensar na sua disciplina jurdica.
239
O mercado a
norma jurdica que o governa e o constitui, e, cada mercado possui a sua prpria
disciplina normativa (...) ogni mercato quale viene disegnato dal suo proprio statuto
giuridico. Non gi mani invisibili, ma La piena e ferma visibilit di regole
giuridiche.
240

Se o mercado desenhado pelas normas jurdicas, o seu contedo depender delas,
podendo oscilar da simples delimitao dos campos de atividade econmica at as
escolhas dos seus objetivos e o direcionamento de determinados comportamentos.
241
A
ordem jurdica ir determinar, por exemplo, no somente a proteo da propriedade
privada e dos contratos, mas tambm o campo de atuao dos agentes privados e o
campo de atuao do Estado; ir delimitar o exerccio do poder econmico; dar maior
ou menor estmulo a determinado tipo de atividade econmica, dependendo do interesse
pblico que ela tiver. Esta deciso sobre o regime jurdico dos mercados depender,
como afirma Natalino Irti, da poltica econmica adotada. Questa decisione h netto
carettere politico, onde si discorre di politica econmica; e Il rigore della vollont
poltica d misura alla seriet e coerenza dalla decisione.
242
Nesta medida, a forma do
mercado determinada pelas polticas econmicas, que, por sua vez, se exprimem por
meio de normas jurdicas. Em um pequeno pargrafo, Natalino Irti sintetiza muito bem
todas as ideias acima referidas:

Laccento sulla policit del mercato non pu suggerire um arbitrrio e
mutevole domnio di gruppi o partiti: La policit, in quanto scelta di um
ordine econmico, e perci fondatrice di prevedible e calcolabile
regolarit esige norme; e Il contenuto delle norme determinato dalla
scelta poltica. Mercato, poltica e ditto non sono isolabili come pur

(...)
Dizendo-o de outro modo: mercado exige, para satisfao do seu interesse, o afastamento ou a reduo
de qualquer entrave social, poltico ou moral ao processo de acumulao de capital. Reclama atuao
estatal para garantir a fluncia de suas relaes, porm, ao mesmo tempo, exige que essa atuao seja
mnima. GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (Interpretao e Crtica). 13 Ed.,
So Paulo, Malheiros, 2008, p. 27-37.
239
IRTI, Natalino, L ordine giuridico del mercato. Roma: Editori Laterza, 2001, p. 11-14.
240
IRTI, Natalino, L ordine giuridico del mercato. Roma: Editori Laterza, 2001, p. 11.
241
IRTI, Natalino, L ordine giuridico del mercato. Roma: Editori Laterza, 2001, p. 11-14.
242
128
segue nella volgare quotidianit del discorso -, giacch Il mercato
prende forma dalla decisione poltica e questa si esprime in leggi.
243

Isso tudo muito importante para termos em mente que o artigo 219, ao tratar do
mercado interno, vai muito alm da simples ideia de trocas comerciais entre os agentes
econmicos dentro do territrio nacional. Alm de o mercado ser entendido de forma
global, como uma instituio jurdica desenhada pelo ordenamento jurdico imposto
pelo Estado, a Constituio ainda agrega a ele a ideia de que ele integra o patrimnio
nacional, ou seja, no se trata do local onde os agentes faro livremente as suas trocas,
mas sim o local em que o Estado dever intervir, de modo a viabilizar o
desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia
tecnolgica do Pas. O dispositivo em comento, longe de instituir o regime de livre
mercado sem a interveno do Estado, faz justamente o contrrio, legitimando a sua
atuao, de modo a buscar as finalidades acima destacadas.
244

A valorizao do mercado interno como patrimnio nacional e sua importncia como
verdadeiro instrumento para a busca da autonomia tecnolgica encontra as suas razes
nas teorias desenvolvimentistas de Celso Furtado. Como visto, ao recontar a histria da
formao da economia brasileira, Celso Furtado analisa a economia aucareira,
contando que ela foi provavelmente a mais rentvel economia em todo o perodo
colonial, mas no permitiu o desenvolvimento do Pas, pois no permitia o fluxo de
renda interno.
245

A anlise da economia aucareira, na perspectiva furtadiana, abre caminho para o
entendimento da importncia do mercado interno para o desenvolvimento do Pas.
Desde a poca de nossa colonizao, a relao dualista que se formou entre os pases de
centro e da periferia, nos levou a manter a nossa economia voltada para a exportao de
matrias-primas, sem o desenvolvimento do mercado interno e sem o progresso tcnico,

243
244
Neste sentido ver: CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. Direito econmico e direito administrativo: o
estado e o poder econmico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 85-97; GARCIA, Balmes
Vega. Direito e tecnologia: regime jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr, 2008;
2009.
245
Tratamos desta questo no ponto 1.4.2.1 Formao Econmica do Brasil na Perspectiva de Celso
Furtado.

129
enquanto os pases desenvolvidos concentravam, dentro deles, todo o desenvolvimento
tecnolgico, voltavam a sua economia para a exportao de manufaturas e para o
mercado interno, com diversificao das atividades e alto fluxo de renda.

Esta relao dualista entre os pases de centro e periferia permanece existindo at os
dias atuais, mas, claro, com uma nova formatao.
246
O Brasil ainda se integra s
correntes de comrcio mundial essencialmente como exportador de matrias-primas ou
de produtos industrializados com baixo valor agregado, e, importador de produtos
manufaturados de alto valor agregado e possui baixo grau de desenvolvimento de novas
tecnologias internamente.
247
Assim, para a busca do desenvolvimento econmico,
imprescindvel o fortalecimento do mercado interno e que a economia brasileira no se
volte somente para a exportao de produtos primrios e importao de produtos com
maior valor agregado. neste sentido que pensamos que o mercado interno deve ser
entendido como patrimnio nacional.

A valorizao do mercado interno est intimamente ligada ao progresso tecnolgico do
Pas. Na linha de pensamento de Celso Furtado,
248
o seu fortalecimento s pode ocorrer

246
1974, p. 192-194.
247
Neste sentido ver: ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o
passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007; CASSIOLATO, Jos Eduardo e LASTRES, Helena
Maria Martins. Sistemas de inovao: polticas e perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000;
ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Inadequacy of technology and innovation systems at the
periphery: notes on Celso Furtados contributions for a dialogue between evolutionists and structuralists.
Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2005; ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Celso Furtado, a
polaridade modernizao-marginalizao e uma agenda para a construo dos sistemas de inovao e de
bem-estar social. In: SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de (orgs.). Celso Furtado e o
sculo XXI. Rio de Janeiro: Manole, 2007; Diretrizes de Poltica Industrial Tecnolgica e de Comrcio
Exterior. Disponibilizado em: http://www.asduerj.org.br/documentos/pdf/diretrizes.pdf. Acessado em
08/01/2012.
248
Neste sentido, ver: ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Inadequacy of technology and innovation
systems at the periphery: notes on Celso Furtados contributions for a dialogue between evolutionists and
structuralists. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2005; ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Celso
Furtado, a polarizao-marginalizao e uma agenda para a construo dos sistemas de inovao. In:
SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de (org). Celso Furtado e o Sculo XX. Barueri:
Manole, 2007; FURTADO, Celso. O Mito do Desenvolvimento Econmico. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1974; FURTADO, Celso. A Hegemonia dos Estados Unidos e o Subdesenvolvimento da Amrica Latina.
Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1973; FURTADO, Celso. Subdesenvolvimento e
estagnao na Amrica Latina. 3 ed., Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1968; FURTADO,
Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. 3 ed., Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1965;
1974; FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969;
FURTADO, Celso. Introduo ao desenvolvimento: enfoque histrico-estrutural. 3 ed, Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2000; FURTADO, Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001;
FURTADO, Celso. O Longo Amanhecer. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1999, p. 26; COUTINHO,
130
com uma melhor distribuio da renda, diversificao das atividades internas e
redirecionamento da economia para a exportao de produtos com valor agregado e no
de produtos primrios, o que exige do Pas progresso tecnolgico. Por outro lado, o
desenvolvimento do mercado interno tambm far com que a economia se volte para o
desenvolvimento de tecnologia internamente. Ou seja, h uma relao recproca entre o
fortalecimento do mercado interno e a autonomia e o progresso e tecnolgicos.

Sem uma poltica deliberada que assegure o avano tecnolgico nesse
setor, o processo de industrializao voltado para a formao do mercado
interno estar ameaado. Outros rumos sero tomados. Provavelmente no
sentido de integrar a indstria brasileira com os sistemas industriais dos
pases centrais, de onde viro os equipamentos que incorporam a
tecnologia moderna.
(...)
A questo que se coloca hoje em dia a seguinte: qual dever ser a lgica
do sistema industrial brasileiro nos prximos anos? Orientar-se de
preferncia para a formao do mercado interno ou no sentido de
aprofundar sua insero internacional? Certo: a indstria deve perseguir
os dois objetivos; fazer crescer o mercado interno e penetrar nos
mercados externos. Mas sua estratgia de crescimento e seu papel na
moldagem da sociedade brasileira sero bem distintos conforme seja o
objetivo privilegiado.
249

O surgimento da industrializao no Brasil, conforme conta Furtado, s ocorreu aps a
crise do caf por conta da desvalorizao da moeda nacional, que impossibilitou a
importao de produtos e acarretou uma demanda interna muito maior. Ou seja, a
anlise histrica da formao da economia brasileira evidencia a importncia do
mercado interno para o progresso tcnico.
250

Maurcio. Celso Furtado e a crtica da teoria econmica. In: SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J.
Cardim de (org). Celso Furtado e o Sculo XX. Barueri: Manole, 2007.

249
FURTADO, Celso. No recesso e ao desemprego. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983, p. 81 e 82.
250
Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1973, p. 135-141; FURTADO, Celso. Formao
econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1959, p. 252-257.
131
Avels Nunes, ao tratar da industrializao por substituio das importaes, ocorrida
no Brasil e nos pases da Amrica Latina, demonstra que um dos motivos do atraso
tecnolgico nestes pases foi, justamente, o reduzido tamanho do mercado interno, uma
vez que indstrias de maior tecnologia necessitam de uma escala mnima de demanda
interna muito grande, que dificilmente pode ser obtida em pases subdesenvolvidos.
251

O fortalecimento do mercado interno ainda est atrelado questo da internalizao dos
centros decisrios e soberania econmica do Pas. Conforme vimos quando tratamos
das teorias desenvolvimentistas furtadianas,
252
vivemos uma situao em que o nosso
mercado controlado por um pequeno grupo de empresas, que dominam os setores
mais importantes da economia, que do origem s inovaes tecnolgicas, gerando uma
concentrao de renda ainda maior e uma dependncia econmica e poltica dos demais
pases desenvolvidos. Estas grandes empresas, que detm praticamente todo o progresso
tecnolgico, so controladas por capital estrangeiro e a assimilao feita do progresso
tecnolgico tem favorecido cada vez mais o controle da nossa economia por grupos
estrangeiros.

A Constituio pretende reconhecer o interesse do Estado no mercado interno
(patrimnio nacional), afastando a ideia de que ele s serviria para cumprir os interesses
dos agentes econmicos, sem qualquer interveno do Estado. O mercado interno
entendido essencialmente como um instrumento para a busca da autonomia tecnolgica.
A autonomia tecnolgica utilizada no artigo 219 tem o sentido de busca da
internalizao dos centros decisrios e soberania econmica,
253
e possui conotao de

251
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 295.
252
Tratamos destas questes nos subitens 1.4.2.3. O Estado Desenvolvimentista e as Polticas
Econmicas Propostas por Furtado e 1.4.2.4. Globalizao e Desenvolvimento Econmico. Como j
mencionado nestes tpicos, as ideias principais de Furtado foram retiradas das seguintes obras:
FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969; FURTADO,
Celso. O Capitalismo Global. 5 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001.
253
Paulo, Malheiros, 2008, p. 256; 225-232 Talvez um dos sintomas mais pronunciados dessa
dependncia se encontre, nos nossos dias, como anotei em outra oportunidade, na dissociao entre a
tecnologia usada e a pobreza da tecnologia concebida ou concebvel pelas sociedades dependentes. No
nosso caso, o processo de industrializao que nos legou um capitalismo tardio ou seja, instalado em um
momento que, como observa Joo Manuel Cardoso de Mello, o capitalismo monopolista se torna
dominante em escala mundial, isto , em que a economia mundial capitalista j est constituda
produziu, entre outras sequelas, a da institucionalizao de nossos agentes econmicos como meros
intermedirios entre produtores industriais estrangeiros e o mercado. Deles se fez agentes comerciais de
repasse de tecnologia importada ao consumidor cuida-se no de produtores industriais, mas de
fabricantes. Os anos sessenta, com a consolidao das corporaes multinacionais no mercado
internacional, definiram, nitidamente, o nosso papel de consumidores de tecnologia externa.
132
ruptura de estruturas econmicas, ou seja, a Constituio reconhece o nosso atraso
tecnolgico e a nossa dependncia da tecnologia importada e pretende, claramente,
superar essa situao.

Uma aparente antinomia poderia ser detectada entre o pargrafo nico do
artigo 4 da Constituio brasileira de 1988 e o artigo 219 do mesmo
Texto Constitucional. Tal conflito, entretanto, no se mostra difcil de
resolver, desde que se tenha em mente que a integrao dos pases do 3
Mundo segue trilhas bem diversas daquelas dos pases do 1 Mundo, j
que se trata, seguramente, de um esforo conjunto no sentido do
rompimento dos termos do pacto colonial vigente desde a era das grandes
navegaes para se estabelecer o ponto de equilbrio entre as naes.
interessante registrar a curiosa atitude intelectual que conjuga raciocnios
visceralmente antagnicos em nome de uma mxima poltica que faz do
poder um fim em si mesmo: em matria de direitos humanos, a soberania
se ergue como dogma intransponvel, mas em se tratando da
regulamentao da poltica econmica, o argumento da soberania
rechaado como velharia antinatural.
254

Deve-se dizer, por fim, que o artigo 219 possui ntima conexo com o revogado artigo
171, da Constituio.
255
Este dispositivo tinha ntida funo instrumental para a
implementao do artigo 219, mas foi revogado pela Emenda Constitucional 06/96.

254
CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. Direito econmico e direito administrativo: o estado e o poder
econmico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 89 e 90.
255
II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente sob
a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades de
direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu
capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
Revogado pela Emenda Constitucional n 6, de 15/08/95
a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do "caput" se estenda s atividades tecnolgicas da
empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou
2 - Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar tratamento preferencial, nos termos da lei,
empresa brasileira de capital nacional.
133
Tendo em vista a importncia do artigo 171 da Constituio e as consequncias da sua
revogao, abriremos um tpico especfico para tratar dele, ao final da presente
dissertao.

2.3.2. Inadequao Tecnolgica na Indstria Brasileira e a Inovao no Centro da
Agenda do Desenvolvimento Econmico

Quando abordamos as teorias furtadianas de desenvolvimento econmico, vimos que,
no decorrer da histria, formou-se uma relao dualista e desequilibrada entre as
economias perifricas e as economias centrais.
256

Mesmo no Brasil, o surgimento da indstria no alterou muito esse quadro de
dependncia e atraso em relao s economias desenvolvidas. A industrializao, no
Brasil, se deu com base no processo de substituio das importaes, que consistia,
basicamente, em um processo, por meio do qual, suprimia-se a importao de certos
produtos que eram substitudos nos mercados internos pela produo interna e, ao
mesmo tempo, alargava-se a importao de produtos de difcil substituio, como os
bens de capital.
257

Como visto, o processo de substituio das importaes era uma opo estratgica de
desenvolvimento das indstrias no Brasil e era induzido pelo Estado, por meio da
restrio quantitativa ou, at mesmo, da proibio da importao de determinados bens.
Isso era feito por meio de polticas econmicas de controle de cmbio e de controle das
importaes; implantao de tarifas alfandegrias altas para produtos concorrentes;
poltica de crdito preferencial s indstrias implantadas no Pas; investimentos do
Estado em infraestrutura e indstrias de base e induo da inflao.
258
A ideia central
era a de proteger a formao da indstria nacional da concorrncia externa por meio de
diversos mecanismos induzidos pelo Estado.

256
1974, p. 188.
257
258
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 363;
134
Adiantadas estas especificaes, podemos agora caracterizar a ISI, tal
como ela se verificou na Amrica Latina, como um processo de
desenvolvimento interno cuja dinmica assenta nas respostas que a
economia vai dando aos problemas levantados por sucessivos
estrangulamentos externos (estrangulamentos que funcionam como
incentivos industrializao), processo que se manifesta,
fundamentalmente, na ampliao e diversificao da capacidade
produtiva industrial, alterando as estruturas produtivas internas e a
estrutura das importaes e modificando a natureza da dependncia
relativamente ao exterior.
259

Avels Nunes conta que, no Brasil, o processo de substituio das importaes foi feito
em trs fases. Na primeira, houve a ampliao e modernizao das indstrias
tradicionais j existentes no Pas de bens de consumo. Esta fase se iniciou por volta da
dcada de 30, perodo em que as restries importao eram quase que absolutas. Esta
caracterizada como uma fase fcil de substituio das importaes, pois necessita,
quase que somente, da adoo de medidas protecionistas. Para que existisse a procura
interna por bens de consumo, bastava fechar o mercado concorrncia estrangeira.
Alm disso, este tipo de indstria necessita de tecnologia simples, baseia-se na
importao de equipamentos e produtos intermedirios, utilizados na produo e na
imitao de processos tcnicos j desenvolvidos no estrangeiro e pouco exigente de
mo de obra qualificada.
260

A segunda fase da substituio das importaes ocorreu entre o fim da dcada de 40 e
incio da dcada de 50. O Brasil passou a conseguir importar mais bens de capital a um
preo menor, modernizando, ampliando e diversificando o setor industrial que j existia,
com o desenvolvimento de indstrias de base, indstrias de bens de consumo durveis e
desenvolvimento das indstrias de infraestrutura, como energia, transporte,
comunicaes, etc. Esta j no mais uma fase fcil de substituio das importaes,
uma vez que o novo setor industrial necessita de equipamentos cada vez mais caros e

259
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 289;
260
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 292-294;
135
mo de obra qualificada. Como estes equipamentos e toda a tecnologia eram
importados, h cada vez mais uma presso maior na capacidade de importao.
261

A terceira fase da substituio das importaes foi a mais difcil, sendo o Brasil um dos
nicos pases da Amrica Latina a ter conseguido alcanar ela. Nesta fase, a indstria
nacional passa para a produo interna de bens de capital e bens de tecnologia intensiva.
O desenvolvimento deste tipo de indstria exige um mercado interno com certa
dimenso, o que no poderia ser conseguido em qualquer pas subdesenvolvido. O
elevado valor dos bens produzidos, de consumo durvel, alm de ter provocado uma
lenta taxa de crescimento industrial, trouxe um carter oligopolista ao novo setor
industrial que surgia, com aumento do consumo das faixas de mais alta renda e forte
concentrao do poder e dos rendimentos.
262

Esta fase s foi possvel de ser alcanada pelo Brasil porque foram concedidos elevados
subsdios, principalmente por meio da manipulao do cmbio para a importao de
bens de capital para estas novas indstrias. Foram oferecidas vantagens aos investidores
estrangeiros, que comearam a investir no Pas, aliviando as dificuldades da balana de
pagamentos e o Estado empreendeu grandes esforos no desenvolvimento da
infraestrutura e indstrias de base. Contudo, conforme aponta Avels, estas polticas
econmicas, neste novo contexto da indstria brasileira, trouxeram presses
inflacionistas e ainda mais dependncia externa.
263

Diversas crticas so feitas sob a forma pela qual o Brasil adotou e conduziu a poltica
de substituio das importaes que trouxe, conforme veremos, e diversas
consequncias prejudiciais indstria brasileira e ao seu progresso tecnolgico. Em
primeiro lugar, o processo de substituio das importaes, ao invs de ter sido limitado
a certo nmero de produtos selecionados, levando-se em conta as suas vantagens
comparativas e a possibilidade de integrao vertical da estrutura produtiva, foram
aplicadas polticas de industrializao horizontal, com pouca chance de integrao
vertical. Isso fez com que surgissem setores industriais variados, mas muito pouco

261
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 294 e 295;
262
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 295;
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 364 e 365; FURTADO,
Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento Econmico. 5 edio, So Paulo: Nacional, 1974, p. 243.
263
136
competitivos. O reduzido mercado interno impedia o progresso de indstrias de
tecnologia intensiva, que, quando instaladas, exigiam forte apoio do Estado e se
tornavam altamente ineficientes.
264

Apesar de a substituio das importaes restringir a importao de determinados
produtos, a nova indstria que surgia implicava uma nova demanda de importao,
ainda maior, de mquinas e equipamentos, bens intermedirios do processo produtivo e
matria-prima, subsidiada pelo Estado. Esse processo fazia com que o Pas tornasse a
sua economia ainda mais dependente dos pases desenvolvidos. Nestas condies,
ainda que a ISI se traduza na reduo do valor das importaes relativamente ao valor
da produo interna, tal no significa necessariamente uma diminuio da
vulnerabilidade da economia perante factores externos adversos.
265

O processo de substituio das importaes trouxe uma distoro na industrializao
nacional. Os benefcios e subsdios fornecidos pelo Estado s indstrias instaladas no
Pas permitiram um aumento do investimento direto estrangeiro, contudo, permitiram
que as multinacionais se instalassem no Brasil, se aproveitando destes subsdios e
suprimindo localmente a procura que antes era suprida por meio de exportaes. As
indstrias estrangeiras podiam ampliar os seus mercados para o Brasil, com toda a
blindagem econmica fornecida pelo Estado, com total ausncia de concorrncia
externa, no precisando investir em progresso tcnico no Pas, fazendo com que
aumentasse ainda mais a distncia tecnolgica da indstria nacional em relao
indstria dos pases desenvolvidos.
266

A outra face desta realidade consiste no facto de a ISI no ter permitido o
desenvolvimento de empresas de propriedade nacional capazes de
competir com xito com as rivais estrangeiras, o que significa que as
empresas multinacionais estrangeiras acabaram por ocupar uma forte
posio de domnio nos sectores dinamicos.
267

264
265
266
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 364-365; NUNES,
Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 301.
267

267
NUNES, Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005.
137
Alm destes problemas, ainda houve a dificuldade na passagem da fase fcil de
substituio das importaes para as fases difceis, que acabava gerando os problemas
anteriormente mencionados e a impossibilidade de a indstria, que se formava
internamente, voltar a sua produo para a exportao, j que ela no tinha condies de
competir internacionalmente, o que fazia com que os pases continuassem a depender do
setor primrio exportador.
268

A consequncia de toda essa situao justamente o atraso no progresso tecnolgico do
Pas. Como observa Furtado, na dinmica da substituio das importaes, o ncleo
industrial local produz artigos manufaturados semelhantes aos produzidos nos pases
industrializados, sendo obrigado a adotar os mtodos de produo que o possibilite a
competir com a indstria estrangeira. O maior problema disso, que o atraso no
progresso tecnolgico destes pases acaba fazendo com que as indstrias sejam
obrigadas a assimilar a tecnologia, que fruto de um processo histrico dos pases
desenvolvidos. Os empresrios locais no possuem outra alternativa, a no ser seguir os
padres tecnolgicos dos pases desenvolvidos, o que implica, inevitavelmente, a sua
dependncia e subordinao aos ditames tecnolgicos exgenos.

Ao que tudo indica, parece haver certo consenso entre os estudiosos, que mais se
preocuparam com a questo da inovao tecnolgica de que o processo de substituio
das importaes, baseado na proteo da indstria nacional, nos termos acima expostos,
trouxe verdadeira inadequao da indstria nacional e atraso tecnolgico do Pas.
269

Diante de todo esse quadro de atraso tecnolgico da indstria nacional aparece a

268
SOUZA, Nali de Jesus. Desenvolvimento Econmico, So Paulo: Atlas, 1999, p. 364 e 365; NUNES,
Avels. Industrializao e desenvolvimento. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 303-313.

269
Neste sentido ver: ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta e. Celso Furtado, a polaridade modernizao-
marginalizao e uma agenda para a construo dos sistemas de inovao e de bem-estar social. In:
SABOIA, Joo e CARVALHO, Fernando J. Cardim de (orgs.). Celso Furtado e o sculo XXI. Rio de
Janeiro: Manole, 2007, p. 184-187; ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria
brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 110 e 111; CASSIOLATO, Jos
Eduardo e LASTRES, Helena Maria Martins. Sistemas de inovao: polticas e perspectivas. Parcerias
Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 243 Aponta-se ainda que, durante o perodo de substituio de
importaes, a maior parte das tecnologias adquiridas pelos pases latino-americanos eram relativamente
maduras. Considerava-se que a maior parte da capacitao necessria para usar e operar as tecnologias de
produto e processo podia ser adquirida de uma maneira relativamente fcil, via treinamento em rotinas
bsicas. Por outro lado, no se requeria ou estimulava, de forma efetiva, a acumulao da capacitao
necessria para gerar novas tecnologias, sendo tais requisitos ainda mais limitados em setores onde a
proteo isolava as empresas dos efeitos das mudanas geradas na economia internacional.; STAUB,
Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, n. 13, Braslia,
2001, p. 9.
138
necessidade da inovao tecnolgica como verdadeiro pressuposto para o
desenvolvimento econmico. Somente com o progresso tecnolgico do Brasil que ser
possvel que as indstrias nacionais possam competir em p de igualdade com as
estrangeiras; o Brasil no depender da tecnologia produzida externamente; podero ser
internalizados os centros decisrios e, assim, seja possvel pensar em soberania
econmica.

Sem uma poltica que assegure o progresso tecnolgico, a industrializao,
essencialmente voltada para o mercado interno, estar ameaada. Cada vez mais
caminharemos no sentido de somente reproduzir o conhecimento formado nos pases
desenvolvidos, fazendo com que a nossa indstria fique cada vez menos competitiva no
cenrio internacional. Como afirma Furtado, A capacidade competitiva internacional
de um sistema industrial integrado , em grande parte, fruto do esforo de investimento
que realiza o Pas em pesquisa e desenvolvimento.
270

Hoje, parece j no haver mais dvidas entre os economistas sobre a importncia da
informao, da produo de conhecimento e da cincia e tecnologia.
271
Reconhece-se
que um dos fatores mais importantes na definio da competitividade entre naes,
setores e empresas a produo do conhecimento e a inovao tecnolgica.
272
Nota-se
que so diversos os fatores que definem a concorrncia entre as empresas que no
somente aqueles relacionados ao preo dos produtos e custos de produo. Uma
empresa que no consegue produzir conhecimento, pensando em competir no cenrio
internacional de um mundo cada vez mais globalizado somente com base na reduo de
custos, tende, inevitavelmente, a perder espao no mercado para as suas concorrentes.
273

270
FURTADO, Celso. No recesso e ao desemprego. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983, p. 81 e 83.
271
Neste sentido ver: CASSIOLATO, Jos Eduardo e LASTRES, Helena Maria Martins. Sistemas de
inovao: polticas e perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000; STAUB, Eugnio. Desafios
estratgicos em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, n. 13, Braslia, 2001; FONSECA,
Renato. Inovao tecnolgica e o papel do governo. n. 13, Parcerias Estratgicas, Braslia, 2001;
inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001.
272
Neste sentido ver: CASSIOLATO, Jos Eduardo e LASTRES, Helena Maria Martins. Sistemas de
inovao: polticas e perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000.
273
Glauco Arbix faz minucioso estudo comparativo entre as empresas que mais investem em pesquisa e
desenvolvimento e aquelas que menos investem, demonstrando a distncia que existe entre os dois tipos
de empresa em termos de competitividade e lucro. ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a
indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007.
139
O conhecimento da tecnologia pode possibilitar o surgimento de uma empresa
competitiva no cenrio internacional, e o constante investimento em inovao pode
possibilitar que esta empresa permanea competitiva a longo prazo. Os pases
desenvolvidos, que dominam a tecnologia, possuem elevado investimento em pesquisa
e desenvolvimento, buscam novas fontes de tecnologia de base global, fazem parcerias
estratgicas com empresas e outros pases, constroem centros de pesquisa, trabalham
com altos ndices de produtividade e de renda e terceirizam a produo dos bens e seus
componentes, enquanto os pases subdesenvolvidos, como o caso do Brasil,
amarguram cada vez maior dficit na sua balana comercial, por conta dos setores mais
intensivos de tecnologia.
274

Glauco Arbix elaborou interessante estudo comparativo, baseado em dados e estatsticas
elaborados pelo IPEA, entre as empresas mais inovadoras e as demais, chegando
concluso de que as empresas que mais crescem economicamente so aquelas que mais
investem em tecnologia e mais inovam, que produzem mais, que mais exportam e que
mais empregam mo de obra qualificada.
275
De acordo com o autor, os fatores que
possibilitam que uma empresa se internacionalize como multinacional esto ligados
justamente ao seu conhecimento tecnolgico para produzir mais, ou melhor, por
menores preos; capacidade de diferenciar produtos; ao conhecimento mercadolgico
vinculado ao esforo de venda e fixao de marcas com lealdade de consumidores; ao
conhecimento organizacional capaz de reduzir custos internos de transao e aumentar a
capacidade de gerenciamento e melhorar a tomada de decises.
276

As empresas multinacionais possuem uma grande vantagem competitiva em relao s
demais por guardarem, dentro delas, o principal fator de competitividade, o
conhecimento. por isso que imprescindvel o fortalecimento da indstria nacional no
sentido da sua insero internacional, com o aumento da sua capacidade de inovao e
aquisio de conhecimentos estratgicos, mais compatveis com a realidade externa.

274
STAUB, Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, n.
13, Braslia, 2001, p. 6.
275
ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o passado e o futuro. So
Paulo: Ed. Papagaio, 2007.
276
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 70.
140
Contar com grandes empresas nacionais que sejam ativas na liderana do crescimento
brasileiro fundamental para consolidar processos inovadores consistentes.
277

Como se v, no h dvidas de que a inovao tecnolgica constitui pressuposto
inafastvel do desenvolvimento econmico. A teoria desenvolvimentista furtadiana
ainda tem a vantagem de nos fazer entender a origem do nosso atraso tecnolgico e nos
mostra que a inovao um fator de controle poltico e econmico por parte dos pases
desenvolvidos sobre os subdesenvolvidos, um fator de dependncia e um fator
preponderante na competitividade das empresas no cenrio internacional.
278

Assim, entendendo-se a inovao como verdadeiro pressuposto do desenvolvimento
econmico, a questo passa a ser de como deve ser implementada uma poltica de
inovao tecnolgica e quais os seus maiores obstculos no cenrio brasileiro.
Obviamente, no existe uma nica resposta para essa pergunta, j que ela
extremamente complexa e depende de diversos fatores, como o contexto histrico,
poltico e econmico a que se refere. Obviamente, no temos a pretenso, no presente
trabalho, de dar uma resposta a esta questo; pretendemos, somente, fazer breve
exposio sobre as principais questes apontadas pela doutrina, neste aspecto.

Existem diversas perspectivas de anlise desta questo, que possuem diversos pontos de
contato e que podem nos ajudar a formar uma viso global dos termos em que vem
sendo discutida uma poltica de inovao tecnolgica. Uma primeira viso parte de um
enfoque muito mais voltado para a distribuio da renda do que para o aspecto
institucional.
279
De acordo com ela, o atraso tecnolgico do Brasil est muito mais

277
Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (26/11/2003). Documento obtido
no seguinte endereo eletrnico:
http://www.asduerj.org.br/documentos/pdf/diretrizes.pdf; acessado no dia 22.01.2012.
278
Em Criatividade e dependncia, Furtado vai tratar de toda a questo da origem do atraso tecnolgico
dos pases subdesenvolvidos, do controle econmico exercido pelos pases desenvolvidos sobre a nossa
economia, em razo do progresso tecnolgico e da dependncia da nossa economia em razo do nosso
atraso tecnolgico. FURTADO, Celso. Criatividade e dependncia na civilizao industrial. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 93-125.
279
Apesar de Celso Furtado tambm ter se preocupado com a questo institucional, a sua viso era de fato
mais enfocada para aspectos sociais e de distribuio de renda. ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta.
Inadequacy of technology and innovation systems at the periphery: notes on Celso Furtados
contributions for a dialogue between evolutionists and structuralists. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar,
2005; ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Celso Furtado, a polaridade modernizao-marginalizao e
uma agenda para a construo dos sistemas de inovao e de bem-estar social. In: SABOIA, Joo e
CARVALHO, Fernando J. Cardim de (orgs.). Celso Furtado e o sculo XXI. Rio de Janeiro: Manole,
2007.
141
atrelado a questes sociais, de distribuio de renda e de mercado interno do que
propriamente ausncia de instituies que deem suporte a um sistema nacional de
inovao. O caminho para o fortalecimento do sistema de inovao brasileiro no a
mera expanso quantitativa ou qualitativa das instituies j existentes. So
principalmente os problemas sociais e regionais do Brasil que impedem o seu progresso
tecnolgico. Assim, segundo esta viso o centro de uma poltica econmica para o
desenvolvimento deve ser a implementao de reformas estruturais para apoiar a
construo simultnea dos sistemas de inovao e de bem-estar social.
280

Uma segunda viso parte mais para a anlise dos fatores institucionais na criao de um
arcabouo que d sustentao e fortalecimento ao sistema de inovao tecnolgico
brasileiro. As principais preocupaes desta viso so de como o Estado pode
desenvolver polticas para a criao de um sistema de inovao, que possibilite que o
Pas recupere o seu atraso tecnolgico e quais os seus principais pontos de
estrangulamento. Como j dito, existem vrias questes a serem analisadas quanto a
estas polticas. A nossa preocupao ser a de fazer uma anlise geral deste cenrio.

Algumas questes discutidas pela doutrina parecem centrais na implementao das
polticas de inovao. Em primeiro lugar, o ponto mais importante entender que o
principal motor do desenvolvimento tecnolgico a empresa. Isso quer dizer que as
polticas de inovao devem compreender a importncia da empresa neste contexto e
devem saber utiliz-la para promover o progresso tecnolgico. O Estado deve atuar no
sentido de incentivar e desburocratizar o investimento pela prpria empresa em pesquisa
e desenvolvimento; financiar o investimento em pesquisa e desenvolvimento; incentivar
a contratao e capacitao de mo de obra mais qualificada. A ideia central de mudar
a mentalidade de induzir a inovao tecnolgica somente por meio da proteo da
indstria brasileira, como ocorria no perodo da substituio das importaes.
281

280
ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta. Celso Furtado, a polaridade modernizao-marginalizao e
2007, p. 200.
281
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 26 e 27; CALDAS, Ruy de Arajo; SANTOS, Marcio M.; SANTOS, Dalci
e ULLER, Leonardo. Gesto estratgica em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas,
Braslia, n. 11, 2001, p. 56.
142
Em geral, a doutrina parte da ideia de que polticas de inovao deveriam ser voltadas,
principalmente, para aqueles setores tradicionalmente mais intensivos de tecnologia,
como a biotecnologia, tecnologia da informao, comunicao, nanotecnologia, robtica
e indstrias de bens de capital de tecnologia mais complexa.
282
Ao Estado cabe a tarefa
de incentivar a criao de empresas que invistam nestas reas estratgicas, de modo a
fazer com que as empresas brasileiras consigam competir em p de igualdade com as
empresas estrangeiras e no precisem somente importar a tecnologia produzida fora do
Pas. A questo central de como produzir as ideias nestas importantes reas do
conhecimento e no de como utilizar as ideias j produzidas no exterior.
283
Nesta
mesma linha de raciocnio, Glauco Arbix acrescenta a possibilidade de estmulo
criao de empresas de grande porte no pas, que controlem os processos de inovao
tecnolgica. Segundo ele, isso seria indispensvel, principalmente, no caso dos pases
subdesenvolvidos, que necessitam romper determinadas barreiras de atraso
tecnolgico.
284

Como a tecnologia se altera de forma muito rpida, ao Estado tambm cabe a tarefa de
fazer um mapeamento e prospeco tecnolgica, ou seja, identificar as necessidades
tecnolgicas setoriais e as futuras reas de importncia tecnolgica para dirigir as suas
polticas de inovao.
285
O Brasil precisa instituir uma atividade permanente que o
monitoramento das tendncias tecnolgicas mundiais, em vrios setores industriais. Esta
atividade se justifica pela possibilidade de identificar quais as tecnologias e espaos de
mercado que estariam abertos para o Brasil.
286

282
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 38; STAUB, Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e
inovao. Parcerias Estratgicas, n. 13, Braslia, 2001, p. 15; Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (26/11/2003). Documento obtido no seguinte endereo eletrnico:
283
13, Braslia, 2001, p. 15.
284
285
286
13, Braslia, 2001, p. 15.
143
A viso institucional parte do pressuposto de que a inovao depende de formatos e
estruturas institucionais.
287
necessria a criao de um sistema de inovao complexo,
com profunda interao entre as empresas, o Estado e as universidades.
288
Ou seja, as
polticas de inovao devem ser promovidas no sentido de efetivamente alterar a
estrutura de forma global da cincia e tecnologia do Pas. Todos os elos da cadeia
devem ser ligados, de forma que a universidade produza pesquisas que possam ser
utilizadas pelas empresas, que o Estado invista muito mais em educao, fortalea a
pesquisa nas universidades e favorea a capacitao de mo de obra mais qualificada, e
que as empresas tenham conscincia da importncia do desenvolvimento de tecnologia
no Brasil.
289

Inovao envolve muito mais do que simples mudanas em tecnologia.
Envolve conexes, interaes e influncias de muitos e variados graus
incluindo relacionamentos entre empresas e empresas, entre empresas e
centros de pesquisa, e entre empresas e governo. A inovao efetiva
depende de todas as conexes estabelecidas em seus devidos lugares e
funcionando bem.
290

No Brasil, a maior parte do progresso tecnolgico realizada por instituies pblicas
de pesquisa, sendo os empresrios obrigados a recorrer a estas instituies
especializadas em pesquisa e desenvolvimento, por falta de capacidade prpria para
desenvolver este tipo de conhecimento internamente.
291
Assim, de um lado esto as
instituies pblicas que desenvolvem os avanos tecnolgicos, mas no possuem
condies de explorar comercialmente o conhecimento criado e, de outro, as empresas
que no tm capacidade para desenvolver tecnologia internamente e necessitam buscar
o conhecimento nestas instituies.
292
O maior problema desta conexo entre o setor
privado e as instituies de pesquisa e desenvolvimento que as empresas desconhecem

287
perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000.
288
289
FONSECA, Renato. Inovao tecnolgica e o papel do governo. n. 13, Parcerias Estratgicas, Braslia,
2001, p. 75.
290
inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001, p. 7.
291
SIQUEIRA, Paulo Cesar Andrade. As empresas de pesquisa sob contrato: um exemplo de integrao
pesquisa: indstria. n. 8, Parcerias Estratgicas, Braslia, 2000, p. 55 e 71.
292
CHIARELLO, Marileusa. As plataformas tecnolgicas e a promoo de parcerias para a inovao.
Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 94.
144
boa parte da tecnologia criada nestas instituies e, por sua vez, as instituies
desconhecem as demandas do mercado por tecnologia.
293
Neste sentido, um dos
principais obstculos a serem superados pelas polticas de inovao tecnolgica
justamente o de conseguir fazer com que cada setor consiga compreender as
necessidades e vantagens do outro.
294

Outro grande problema que, alm de o investimento em pesquisa e desenvolvimento
no Pas ser muito baixo, ele praticamente todo feito pelo setor pblico.
295
Como este
tipo de investimento pelas empresas possui maiores riscos, principalmente em
ambientes em que no h mo de obra suficientemente capacitada e no h um sistema
de inovao muito bem articulado, como ocorre nos pases subdesenvolvidos, o setor
privado acaba no arriscando uma parcela mais significativa do seu capital em pesquisa
e desenvolvimento. Neste sentido, as polticas de inovao brasileira tero que saber
lidar com a questo de como incentivar o investimento privado em pesquisa e
desenvolvimento, principalmente levando em considerao as deficincias inerentes
sua economia subdesenvolvida, em que o interesse ainda menor do setor privado neste
tipo de investimento.
296

2.3.3. Histrico das Polticas de Inovao Tecnolgica no Brasil

Ficando caracterizada a estrutura atrasada da indstria e da tecnologia no Brasil e a
importncia da inovao como um dos principais pontos da agenda do desenvolvimento
econmico, passamos neste ponto a fazer um breve histrico sobre as principais

293
CHIARELLO, Marileusa. As plataformas tecnolgicas e a promoo de parcerias para a inovao.
Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 94.
294
CALDAS, Ruy de Arajo; SANTOS, Marcio M.; SANTOS, Dalci e ULLER, Leonardo. Gesto
estratgica em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001, p. 51 e 52;
Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (26/11/2003). Documento obtido no
seguinte endereo eletrnico:
295
OLIVEIRA, Nelson Brasil e ALARIO JUNIOR, Dante. Inovao tecnolgica e a indstria nacional.
Parcerias Estratgicas, v. 8, 2000, p. 47; CHIARELLO, Marileusa. As plataformas tecnolgicas e a
promoo de parcerias para a inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 93 e 94;
SNCHEZ, Tirso W. Senz; PAULA, Maria Carlota de Souza. Desafios institucionais para o setor de
cincia e tecnologia: o sistema nacional de cincia e inovao tecnolgica. n. 13, Parcerias Estratgicas,
Braslia, 2001, p. 54; FONSECA, Renato. Inovao tecnolgica e o papel do governo. n. 13, Parcerias
Estratgicas, Braslia, 2001, p. 69.
296
13, Braslia, 2001, p. 12 e 13.
145
polticas de inovao tecnolgica no Brasil. Antes de tratar destas polticas, preciso
mencionar que muitas delas coexistiram atreladas, muitas vezes, a uma poltica maior de
desenvolvimento econmico. O nosso esforo ser no sentido de sistematiz-las ao
mximo dentro de uma linha cronolgica, demonstrando as fases pelas quais elas
passaram.

De maneira geral, as polticas de inovao tecnolgica iniciaram-se na dcada de 50,
por meio do investimento na formao de recursos humanos, com a criao do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Estes rgos
foram criados para o fomento da pesquisa cientfica e tecnolgica e, na medida em que
se desenvolveu o sistema de inovao brasileiro, foram ampliando as suas atribuies e
responsabilidades no sentido do desenvolvimento tecnolgico.
297

Durante a dcada de 50, apesar da criao dos mencionados rgos, ainda no havia
uma efetiva preocupao do Estado brasileiro com incentivo e financiamento da
pesquisa cientfica e tecnolgica, o que s comeou a ocorrer na dcada de 60, na
vigncia do regime militar, quando a cincia e tecnologia comearam a ser vistas como
verdadeiro instrumento do desenvolvimento econmico. Neste contexto, foi criado o
FUNTEC, constitudo e dirigido pelo BNDES, sendo o primeiro rgo de financiamento
da pesquisa tecnolgica, possibilitando a criao de institutos e centros de pesquisa,
uma infraestrutura que at ento era praticamente inexistente no Brasil e favorecendo a
expanso da ps-graduao. Com o FUNTEC, a questo tecnolgica comea a ser
incorporada aos propsitos da poltica de pesquisa do pas e passa a correr uma nfase
nos processos internos e externos de transferncia de tecnologia.
298

Ainda na dcada de 60, outras mudanas ocorreram na estrutura da inovao
tecnolgica no pas, como a ampliao das funes do CNPQ, que passou a dispor de
novos instrumentos para a formulao e execuo de uma poltica cientfica e
tecnolgica nacional. criado, nesta poca, o Fundo de Financiamento de Estudos e

297
298
BARRELLA, Alzerina Reis. O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico-
PADCT: Um exerccio de Anlise Poltica. Dissertao de Mestrado apresentada ao Instituto de
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 9 e 10.
146
Projetos (FINEP) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT), que passou a ter o FINEP como a sua secretaria executiva. O FNDCT foi
criado pelo Decreto-Lei n 719/69 e tinha por finalidade dar apoio financeiro aos
programas e projetos prioritrios de desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
principalmente para implantao do Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (PBDCT). Assim, no final da dcada de 60, j estava comeando a se
estruturar o sistema de inovao tecnolgica no Brasil com o FINEP, o CNPq e o
FUNTEC, como as principais instituies de fomento inovao.
299

J no incio da formao da estrutura institucional do sistema de inovao tecnolgica,
se notavam alguns problemas que persistem at hoje. A formao de toda a estrutura se
deu somente por fora da atuao do setor pblico, fundamentalmente com a criao de
rgos de fomento inovao, com quase nenhuma participao do setor privado. Alm
disso, a formao deste complexo institucional ocorreu sem muito planejamento que
assegurasse o encadeamento das funes dos rgos e a cooperao e coordenao entre
eles. A estrutura formava-se muito mais em funo das lgicas de cada um dos setores
da economia, com heterogeneidade de motivaes, sem qualquer unidade de sistema,
principalmente em razo da inexistncia de um rgo e de instrumentos normativos que
pudessem cumprir esta tarefa.
300
por isso que, grande parte da doutrina reconhece que
se formava nesta poca um arcabouo institucional de inovao tecnolgica cada vez
mais complexo, burocrtico e ineficiente, com problemas que existem at os dias
atuais.
301

Na dcada de 70 as polticas de inovao tecnolgicas foram muito mais voltadas para a
formao de centros de ps-graduao, programas e centros de pesquisa bsica,
principalmente com recursos do FNDCT, que, inicialmente, eram oriundos do
oramento da Unio Federal, emprstimos de instituies financeiras e doaes de
entidades pblicas e privadas. J no seu incio, o FNDCT, sabendo das desigualdades

299
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 10 e 11.
300
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 11-13.
301
147
regionais entre as regies sul e sudeste e as demais regies, previu um limite mnimo de
30% de investimento nestas regies mais desfavorecidas.

Os melhores resultados nas polticas de inovao da dcada de 70 foram, realmente, a
formao de recursos humanos e o fortalecimento do sistema de ps-graduao do Pas.
Houve um crescimento muito grande, como jamais havia ocorrido, do nmero de cursos
de ps-graduao, principalmente de doutorado, nesta poca. Estas polticas partiam do
pressuposto de que o fortalecimento do meio acadmico e da pesquisa bsica seriam
capazes por si s de garantir o desenvolvimento tecnolgico do Pas, com processos
endgenos de gerao de conhecimento. Contudo, o modelo linear de inovao pelo
qual o desenvolvimento de uma tecnologia tem que passar por uma pesquisa bsica, j
naquela poca, demonstrava a sua ineficcia, e, por isso, as polticas ento adotadas no
foram capazes de permitir uma aproximao das universidades com o setor privado,
impossibilitando que a gerao do conhecimento nas universidades pudesse ser
aproveitado no desenvolvimento de tecnologia aplicada.
302

Nesta mesma poca, se evidencia o esforo do Estado brasileiro no sentido de dar maior
sistematizao, operacionalidade e, principalmente, unidade s instituies e programas
de inovao tecnolgica ento existentes. Em 1972 foi publicado o Decreto 70.553/72
determinando que as atividades de cincia e tecnologia fossem organizadas sob a forma
de sistema, com o CNPq com papel central, acumulando diversas novas funes de
coordenao, anlise e superviso de todo o sistema implantado.
303
Estruturava-se,
ento, o Sistema Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (SNDCT).

302
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 14-18; ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a
indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 29-31.
303
Dentre as diversas competncias do CNPq, determinadas no Decreto 70.553/72, destacamos: realizar
estudos relativos formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico;
efetuar a anlise e consolidao dos programas e projetos especficos, para efeito de consecuo do Plano
Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; incentivar, mediante cooperao financeira, a
realizao de pesquisas por sociedades de Economia Mista e organizaes do Setor Privado, bem como a
sua articulao com os rgos de pesquisa governamentais; acompanhar a execuo de programas,
subprogramas, atividades ou projetos de pesquisas decorrentes do Plano Bsico de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico; coletar, analisar, armazenar e difundir dados de interesse cientfico e
tecnolgico; participar do estudo de atos internacionais de interesse para a Cincia e a Tecnologia; assistir
financeiramente pesquisa, dentro do seu oramento de aplicaes; elaborar cadastros e estatsticas que
proporcionassem conhecimentos atualizados do potencial cientfico e tecnolgico nacional; avaliar
periodicamente a consecuo do programa de Cincia e Tecnologia e a sua adequao aos objetivos do
Governo.
148
O perodo foi caracterizado pelo delineamento do Sistema Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (SNDCT) constitudo por
todas as unidades organizacionais que lidavam com recursos
governamentais na rea de C&T (ou seja, que realizavam atividades de
planejamento, superviso, coordenao, estmulo, execuo e controle de
pesquisas cientficas e tecnolgicas), independentemente de sua
subordinao administrativa. A criao do SNDCT tinha por objetivo dar
maior integrao s atividades relativas pesquisa cientfica e
tecnolgica que vinham sendo empreendidas no pas, e sua coordenao
geral foi atribuda ao CNPq.
304

Em 1973 criado, por meio do Decreto 72.527/73, o primeiro Plano Brasileiro de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (I PBDCT), com vigncia de dois anos,
1973 e 1974. O I PBDCT foi estabelecido dentro das linhas determinadas pelo primeiro
Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). Como conta Gilberto Bercovici,
305
os
planos nacionais de desenvolvimento foram impostos pelo Governo Central sem
qualquer tipo de participao um pouco mais democrtica dos demais entes da
federao e do Congresso Nacional.

Em linha com o I PND, o objetivo central do I PBDCT era o de colocar a cincia e
tecnologia para trabalhar para os grandes objetivos nacionais, com o desenvolvimento
de tecnologias pertinentes ao interesse nacional, como aquelas relativas energia
nuclear, pesquisa espacial; o fortalecimento de indstrias intensivas de tecnologia
como a aeronutica, qumica e eletrnica; a consolidao da tecnologia de infra-
estrutura, no tocante a energia eltrica, petrleo, transportes, comunicaes;
estabelecimento de programa intensivo de pesquisa agrcola, especialmente com relao
s principais culturas e s tcnicas de irrigao.
306

304
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 13.
305
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 73-75.
306
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no I PND (1972/74) e no I PBDCT
(1973/74). Revista Brasileira de Inovao. Vol. 1, n. 2, 2002, p. 397-419; ARBIX, Glauco Antonio
Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007,
p. 51-54;
149
O I PBDCT previa a possibilidade de implantao, no Rio de Janeiro, de complexo
tecnolgico para reunir os centros de tecnologia das principais empresas e instituies
federais, principalmente quanto infraestrutura e indstrias bsicas, os centros de
tecnologia de petrleo, de energia eltrica, de pesquisa mineral, de pesquisa nuclear, de
telecomunicaes e de informtica. interessante notar que, no I PND e I PBDCT, j
havia uma preocupao com a criao de grandes empresas brasileiras, multinacionais,
associadas ou no com capital estrangeiro, que pudessem competir no cenrio
internacional com a exportao de produtos de tecnologia complexa. Alm disso, ambos
tambm previam a necessidade de integrao da indstria com a pesquisa e com a
universidade.
307

Apesar das crticas em geral feitas ao I PBDCT, principalmente sobre a forma pela qual
foi imposto pelo Governo Central, ele considerado um importante marco nas polticas
de incentivo inovao tecnolgica, principalmente por ter reconhecido a necessidade
de reduo da dependncia tecnolgica do Brasil, por meio da adaptao da tecnologia
importada e da criao de conhecimento endgeno.
308

O II PND foi um plano de governo muito mais amplo do que o I PND, e previa
investimentos estatais com o objetivo de transformar a estrutura produtiva brasileira,
com o fortalecimento da indstria de capital nacional. A finalidade poltica do II PND
era, na realidade, tornar o Brasil uma potncia emergente para assim legitimar o regime
ditatorial.
309
O II PBDCT estava atrelado ao II PND, e foi um marco muito mais
importante do que o I PBCT na definio das polticas de incentivo cincia e
tecnologia, principalmente em razo do volume de investimentos feitos no programa.

Boa parte da orientao poltica do I PBDCT foi trazida para o II PBDCT, de
transformar a cincia e tecnologia em fora motora do processo de desenvolvimento e

307
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no I PND (1972/74) e no I PBDCT
(1973/74). Revista Brasileira de Inovao. Vol. 1, n. 2, 2002, p. 397-419; ARBIX, Glauco Antonio
Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007,
p. 51-54
308
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 15.
309
150
modernizao do Pas, industrial, econmica e socialmente.
310
Tratou de questes
fundamentais como relao entre pesquisa bsica, pesquisa aplicada e inovao
tecnolgica. Reconheceu que em grande nmero de casos necessrio trazer tecnologia
do exterior, mas demonstrou preocupao de aumentar a capacidade de gerao de
tecnologia internamente, fazendo a distino entre a simples importao de tecnologia
pronta e a transferncia de tecnologia dos conhecidos estgios da engenharia de
fabricao, de produto e de processo. O II PBDCT volta a ateno das suas polticas
para diversos setores considerados estratgicos, como a energia nuclear e o
desenvolvimento de circuitos microeletrnicos, dentre alguns outros.
311

O III PBDCT, elaborado em 1979, com previso de durao at 1985, tem uma
participao muito maior dos rgos e instituies de pesquisa pblicas relacionadas
com o desenvolvimento da cincia e tecnologia e uma dotao oramentria ainda
maior. Este plano estava mais preocupado em definir diretrizes do que em programas,
projetos e prioridades, uma vez que definia as linhas gerais a ser completadas pelos
programas que viriam a ser definidos.

Diferentemente do I PBDCT e do II PBDCT, o III PBDCT estava muito mais enfocado
no incentivo pesquisa bsica do que pesquisa aplicada, com muito maior
preocupao na formao de recursos humanos, deixando de vincular a cincia e
tecnologia com o desenvolvimento industrial. Ao retornar ao modelo linear de incentivo
cincia e tecnologia, o III PBDCT representou um retrocesso ainda maior no
desenvolvimento tecnolgico do Pas, trazendo, novamente, os obstculos para o
contato e formao de um complexo entre o setor pblico e o privado.
312

Assim, na opinio do autor desta introduo, o III PBDCT representa
uma perda da capacidade de planejamento sistmico. No que se
pudesse creditar aos Planos anteriores resultados expressivos de

310
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no II PBDCT (1976). Revista Brasileira de
Inovao. Vol 2, n. 1, 2003, p. 179-211;
311
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no II PBDCT (1976). Revista Brasileira de
Inovao. Vol 2, n. 1, 2003, p. 179-211; ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria
brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 53-55.
312
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no III PBDCT (1980/1985). Revista
Brasileira de Inovao. Vol. 2, n 2, 2003. p. 407-432; BARRELLA, Alzerina Reis. O Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico-PADCT: Um exerccio de Anlise Poltica. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Instituto de Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 16-18.
151
desenvolvimento tecnolgico ligados ao desenvolvimento industrial.
Na execuo, os PBDCTs ficaram aqum de suas propostas, pelo
menos no que diz respeito criao de uma cultura da inovao. No o
fizemos nos anos 1970, quando essa inteno era a mais explcita
possvel. Com ainda menos razo o faramos nos primeiros anos da
dcada de 1980, quando a demonstrao de vnculo entre C&T e
desenvolvimento assumiu uma retrica visivelmente artificial. No
fundo, desgastava-se a prpria capacidade de planejamento dos ltimos
anos do governo militar. Criamos, a partir de meados dos anos 1980, a
cultura do cientista administrador pblico, que normalmente gasta seu
mandato aprendendo a lidar com a mquina pblica federal, com um
olho em sua universidade e outro na cincia.
313

Apesar dos avanos alcanados pelos trs planos de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, como reconhecimento da dependncia tecnolgica do Brasil, a necessidade
de adaptao da tecnologia importada e da criao de conhecimento endgeno, a
identificao de prioridades setoriais e a definio das aes a serem implantadas,
inimaginvel que polticas de incentivo cincia e tecnologia fossem pensadas a to
curto prazo, como ocorreu com os trs PBDCTs.

A dcada de 1980 caracterizou-se por uma forte diminuio dos investimentos pblicos
em cincia e tecnologia, apesar do complexo institucional criado nos anos anteriores. As
principais instituies de financiamento da poca, responsveis pelo investimento em
cincia e tecnologia, o FNDC e a FINEP, foram os mais prejudicados com a diminuio
de recursos do Governo e, por isso, passaram a ser duramente criticadas. O sistema de
inovao tecnolgica formado passava por uma forte crise, pois no possua recursos
para o investimento em tecnologia e acabava concentrando praticamente todo o capital
na regio sudeste. Alm disso, havia uma crise institucional em razo da multiplicidade
de instituies, com superposio de funes e de baixssima eficincia.
314

313
SALLES FILHO, Srgio. Poltica de Cincia e Tecnologia no III PBDCT (1980/1985). Revista
Brasileira de Inovao. Vol. 2, n 2, 2003. p. 409.
314
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 55; ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I
brasileiras. In: CARDOSO JR. Jos Celso. A Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e
desafios atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 220.
152
Contudo, ao mesmo tempo em que diminuam os investimentos pblicos em cincia e
tecnologia, em 1984 era criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico
(PADCT), financiado por emprstimos realizados com o Banco Mundial. O PADCT foi
criado como uma instituio e como um programa na mesma linha dos PBDCTs, com a
finalidade de ampliar a capacidade tecnolgica nacional; promover a capacitao de
recursos humanos; promover o desenvolvimento tecnolgico dos setores considerados
de maior relevncia para o desenvolvimento nacional e que ainda no contavam com o
apoio necessrio; favorecer a interao entre as agncias e instituies ento existentes
que estavam bem desarticuladas entre si na promoo destas polticas pblicas. O
PADCT pretendia a maior participao dos setores acadmicos na definio destas
polticas.
315

O PADCT tinha a funo de servir como um instrumento complementar poltica de
fomento cincia e tecnologia e foi estabelecido, justamente, em um momento em que
o investimento pblico nesta rea vinha sendo bem reduzido, possibilitando, com o
capital estrangeiro, um pouco mais de equilbrio dos investimentos nesta rea. O
PADCT passou por diversos problemas como cortes dos financiamentos estrangeiros;
falta de compreenso das suas prprias funes e do seu contedo; inadequao da sua
estrutura burocrtica, que acabava representando ainda mais uma instncia
administrativa na estrutura ento preexistente; baixssimo nvel de interao entre o
PADCT e o setor produtivo, assim como ocorria com as agncias ento existentes.
316

Assim, o PADCT teve resultados positivos em termos quantitativos no sistema
brasileiro de inovao tecnolgica, com o aumento da quantidade de pesquisadores,
pesquisas e publicao de artigos cientficos. Contudo, em termos qualitativos, o
PADCT no obteve bons resultados. A sua proposta inicial era para que,
essencialmente, o programa apoiasse os setores prioritrios e fortalecesse as interaes
com o setor produtivo. Apesar disso, os financiamentos concedidos eram todos
direcionados promoo de pesquisas bsicas e no s pesquisas aplicadas, sendo

315
Ministrio da Cincia e Tecnologia Secretaria Executiva do PADCT. Relatrio do gestor, 2002.
Documento obtido no site:
http://www.lib.utexas.edu/benson/lagovdocs/brazil/federal/cienciatecnologia/relatorio-2002.pdf
Acessado em 08.02.2012.
316
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 70-76.
153
praticamente inexistente a participao dos agentes econmicos no programa. Assim,
mantinha-se o modelo linear de incentivo cincia e tecnologia do III PBDCT que mais
se pretendia romper.
317

Ainda na dcada de 1980, foi criado o Ministrio da Cincia e Tecnologia,
318
por meio
do Decreto 91.146/85 e, em 1984, foi publicada a Lei de Informtica n 7.232/84, que
estabeleceu a Poltica Nacional de Informtica, com o objetivo de promover a
capacitao nacional nas atividades de informtica, em proveito do desenvolvimento
social, cultural, poltico, tecnolgico e econmico do Pas. A lei previa uma
possibilidade de forte atuao do Estado como agente participante supletivo nos setores
produtivos, em caso de interesse nacional e nos casos em que a iniciativa privada no
tivesse condies de atuar. Previu a atuao do Estado como agente regulador, para
assegurar a proteo da produo nacional nos setores mais estratgicos dependentes de
capacitao tecnolgica e para evitar a criao de situaes monopolsticas. A Lei de
Informtica colocava este setor como uma rea extremamente estratgica para o
desenvolvimento da economia do Pas, para assegurar maior competitividade das
empresas nacionais de capital nacional no cenrio internacional. Esta lei foi criada em
um perodo em que estavam comeando a surgir centros tecnolgicos de informtica e
se pretendia induzir a criao de um polo industrial nesta rea.
319

O ponto mais controverso na Lei de Informtica residia no fato de que ela estabelecia,
em seu artigo 9, uma reserva de mercado para as empresas nacionais do setor de
informtica, impondo restries produo, operao, comercializao, e importao de
bens e servios tcnicos de informtica, com a finalidade de assegurar que a indstria
nacional de informtica se tornasse suficientemente competitiva com as demais
empresas de capital estrangeiro.
320
Em conjunto com o referido dispositivo, a Lei de

317
Geocincias. Campinas: UNICAMP, 1998, p. 70-76
318
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 55 e 56.
319
GRAU, Eros. Breve nota histrica sobre o artigo 171 da Constituio de 1988. Revista de Informao
Legislativa, Braslia, v. 45, n. 179, 2008, p. 242.
320
Art. 9 Para assegurar adequados nveis de proteo s empresas nacionais, enquanto no estiverem
consolidadas e aptas a competir no mercado internacional, observados critrios diferenciados segundo
as peculiaridades de cada segmento especfico de mercado, periodicamente reavaliados, o Poder
Executivo adotar restries de natureza transitria produo, operao, comercializao, e
importao de bens e servios tcnicos de informtica.
154
Informtica ainda estabeleceu em seu artigo 12 uma distino entre as empresas
nacionais de capital nacional e as demais empresas, prevendo, nos termos do artigo 13,
a possibilidade de conceder diversos incentivos fiscais e financeiros a estas empresas.
321

Contudo, a reserva de mercado, estabelecida no artigo 9, comeou a passar por diversas
crticas dos mais diversos setores da sociedade porque, ao pretender promover o
desenvolvimento tecnolgico nacional no setor de informtica, a reserva de mercado
nela prevista acabou tendo efeito inverso, fazendo com que a indstria brasileira ficasse
acomodada com a proteo de mercado concedida e no promovesse o desenvolvimento
tecnolgico inicialmente pretendido.
322
Dessa forma, a mencionada reserva de mercado
acabou sendo revogada pela Lei 8.248/91.

321
Art. 12. Para os efeitos desta Lei, empresas nacionais so as pessoas jurdicas constitudas e com sede
no Pas, cujo controle esteja, em carter permanente, exclusivo e incondicional, sob a titularidade, direta
ou indireta, de pessoas fsicas residentes e domiciliadas no Pas, ou por entidades de direito pblico
interno, entendendo-se controle por (...)
Art. 13. Para a realizao de projetos de pesquisa, desenvolvimento e produo de bens e servios de
informtica, que atendam aos propsitos fixados no artigo 19, podero ser concedidos s empresas
nacionais os seguintes incentivos, em conjunto ou isoladamente: (Revogado pela Lei n 8.248, de 1991)
I - iseno ou reduo at 0 (zero) das alquotas do Imposto sobre a Importao nos casos de
importao, sem similar nacional:
a) de equipamentos, mquinas, aparelhos e instrumentos, com respectivos acessrios,
sobressalentes e ferramentas;
b) de componentes, produtos intermedirios, matrias-primas, partes e peas e outros insumos;
II - iseno do Imposto sobre a Exportao, nos casos de exportao de bens homologados;
III - iseno ou reduo at 0 (zero) das alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados:
a) sobre os bens referenciados no item I, importados ou de produo nacional, assegurada aos
fornecedores destes a manuteno do crdito tributrio quanto s matrias-primas, produtos
intermedirios, partes e peas e outros insumos utilizados no processo de industrializao;
b) sobre os produtos finais homologados;
IV - iseno ou reduo at 0 (zero) das alquotas do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio
e Seguros e sobre Operaes Relativas a Ttulos e Valores Mobilirios, incidente sobre as operaes de
cmbio vinculadas ao pagamento do preo dos bens importados e dos contratos de transferncia de
tecnologia;
V - deduo at o dobro, como despesa operacional para o efeito de apurao do Imposto sobre a
Renda e Proventos de Qualquer Natureza, dos gastos realizados em programas prprios ou de terceiros,
previamente aprovados pelo Conselho Nacional de Informtica e Automao, que tenham por objeto a
pesquisa e o desenvolvimento de bens e servios do setor de informtica ou a formao, o treinamento e
o aperfeioamento de recursos humanos para as atividades de informtica;
VI - depreciao acelerada dos bens destinados ao ativo fixo;
VII - prioridade nos financiamentos diretos concedidos por instituies financeiras federais, ou nos
indiretos, atravs de repasse de fundos administrativos por aquelas instituies, para custeio dos
investimentos em ativo fixo, inclusive bens de origem externa sem similar nacional.
322
ALBUQUERQUE, Eduardo da Motta e. Celso Furtado, a polaridade modernizao-marginalizao e
2007, p. 184-187; ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o passado
e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 110 e 111; CASSIOLATO, Jos Eduardo e LASTRES,
Helena Maria Martins. Sistemas de inovao: polticas e perspectivas. Parcerias Estratgicas, Braslia, n.
8, 2000, p. 243 ; STAUB, Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e inovao. Parcerias
Estratgicas, n. 13, Braslia, 2001, p. 9.
155

A distino entre empresas de capital nacional e as demais empresas, com a
possibilidade de concesso de um tratamento diferenciado para elas, trazida pela Lei de
Informtica foi constitucionalizada no artigo 171 da Constituio de 1988, aps intensos
debates. A Lei 8.248/91, que extinguiu a reserva de mercado, continuou mantendo a
distino entre empresas de capital nacional e as demais empresas, na mesma linha do
artigo 171 da Constituio, mas possibilitou que as empresas produtoras de bens e
servios de informtica, estabelecidas no Pas, mesmo que no fossem de capital
nacional, pudessem usufruir dos benefcios fiscais institudos pela lei caso
comprovassem o estabelecimento de um programa da capacitao de recursos humanos,
de investimento em pesquisa e desenvolvimento e de exportao progressiva de bens e
servios de informtica.

Todavia, a Emenda Constitucional n 6/95 revogou o mencionado artigo 171 da
Constituio e, posteriormente, a Lei 10.176/01 revogou o artigo 1 da Lei 8.248/91 que
previa o tratamento diferenciado para as empresas de capital nacional.
323
Nos captulos
seguintes, trataremos de forma mais aprofundada sobre a revogao do artigo 171 da
Constituio e de todas estas questes que envolvem a concesso de tratamento mais
benfico s empresas de capital nacional.

No incio da dcada de 1990, as polticas de cincia e tecnologia continuavam
desarticuladas, pouco atreladas ao setor produtivo e com baixo grau de investimento,
que chegou a ser inferior aos investimentos realizados na dcada de 1980.
324
Mario
Gomes Schapiro faz extensa anlise sobre as polticas econmicas adotadas na dcada
de 1990, observando que elas se voltaram para a diminuio da presena do Estado no
domnio econmico, com a adoo de polticas de conservao de mercado, sendo
relegadas a um segundo plano as polticas industriais e de desenvolvimento tecnolgico.

323
Para uma ideia melhor sobre o histrico da legislao da Poltica Nacional de Informtica, ver:
ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I brasileiras. In: CARDOSO JR. Jos
Celso. A Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas
nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 222-224.
324
Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 56 e 57.
156
Ou seja, a dcada de 90 foi caracterizada pelo consciente afastamento do Estado da sua
funo de promoo do desenvolvimento econmico e tecnolgico.
325

Nesta poca, a poltica de incentivo inovao tecnolgica mais importante foi o
Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI), criado pela Lei 8.661/93,
que, assim como os demais programas, visava capacitao tecnolgica da indstria
brasileira com a gerao de novos produtos e o aprimoramento de suas caractersticas. O
PDTI previa uma srie de benefcios fiscais para as empresas instaladas no Pas de
desenvolvimento de circuitos integrados e quelas que investissem em pesquisa e
desenvolvimento de tecnologia de produo de software. Aps diversas alteraes
legislativas, o PDTI teve continuidade com a chamada Lei do Bem n 11.196/05.
326

A partir do final dcada de 90, as polticas de inovao voltam a ser retomadas com a
criao dos fundos setoriais, que tinham como finalidade ampliar a estabilizar as
receitas disponveis para o fomento das atividades de cincia e tecnologia por meio da
vinculao de parte da arrecadao da Unio Federal a estas polticas, evitando que os
recursos pudessem ser cortados, assim como ocorreu com o FNDCT nas dcadas
anteriores. Um dos pontos centrais dos fundos setoriais era o de criar um novo modelo
de gesto, com a participao de vrios segmentos sociais, buscando a aproximao de
universidades e centros de pesquisa com o setor produtivo, visando, principalmente,
induzir o aumento do investimento privado.
327
Newton Muller Pereira conta que os
fundos setoriais foram criados no contexto das privatizaes de setores ligados infra-
estrutura do Pas e, neste sentido, visavam tambm garantir que a pesquisa cientfica e
tecnolgica, em setores privatizados ou abertos concorrncia nos anos 1990, no

325
SCHAPIRO, Mario Gomes. Poltica industrial e disciplina da concorrncia ps-reformas de mercado:
uma avaliao institucional do ambiente de inovao tecnolgica. Dissertao de Mestrado. So Paulo:
USP, 2005.
326
Para uma abordagem mais aprofundada do PDTI ver: ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de
incentivo CTI&I brasileiras. In: CARDOSO JR. Jos Celso. A Constituio de 1988 Revisitada:
recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA,
2009, p. 224 e 225.
327
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 225-227; ARBIX, Glauco Antonio Truzzi.
Inovar ou inovar: a indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p. 56.
157
tivesse soluo de continuidade, o que colocaria em risco a capacitao j alcanada no
Pas.
328

Em razo da vinculao dos recursos pblicos, a parcela da receita destinada aos fundos
setoriais tinha que ser, obrigatoriamente, investida em cincia e tecnologia,
independentemente da prioridade do governo. Contudo, apesar de os fundos setoriais
garantirem oramento para a adoo das polticas neles previstas, acabava no
conseguindo garantir a sua execuo, pois os recursos no eram efetivamente aplicados
em planos e programas de pesquisa e desenvolvimento. A doutrina conta que isso
ocorre, historicamente, porque h uma poltica deliberada do Governo Federal de
utilizar os recursos dos fundos setoriais como reserva de contingncia, para aumentar o
supervit primrio do Pas.
329

A maior parte dos fundos setoriais relativa a setores especficos e estratgicos para a
economia do Pas e somente dois so transversais, o Fundo Verde-Amarelo (FVA),
voltado interao universidade-empresa, e o CT-Infra, voltado para a melhoria da
infraestrutura de cincia e tecnologia do Pas. Cada fundo possui um comit gestor que
presidido por representante do Ministrio de Cincia e Tecnologia e integrado por
representantes dos ministrios especficos, das respectivas agncias reguladoras de cada
setor e dos setores acadmicos e empresariais. O comit gestor de cada fundo define as
diretrizes, aes e planos de investimentos dos fundos, o que lhes garante certa
autonomia de aes, planos e decises nos investimentos.

Contudo, a partir de 2004, foi estabelecido o Comit de Coordenao dos Fundos
Setoriais (CCFS), integrado pelos presidentes dos comits gestores de todos os fundos
setoriais, por representantes do FINEP e do CNPq, e sob a presidncia do Ministro do
Ministrio de Cincia e Tecnologia. O CCFS foi criado com o objetivo de integrar as
aes dos fundos setoriais, passando a serem priorizadas as aes transversais, para que
as polticas de incentivo inovao tecnolgica no ficassem orientadas somente no

328
PEREIRA, Newton Muller. Fundos setoriais no Brasil: um pouco da histria. Cincia e Cultura, vol.
59, n 4, So Paulo, 2007. Obtido no endereo eletrnico:
http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S000967252007000400016&script=sci_arttext. Acessado em
12.02.2012
329
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 225-230.
158
mbito de um determinado setor da economia, mas para que fossem orientadas com as
diretrizes da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE). Contudo,
como aponta a doutrina, apesar da integrao destas polticas, houve, com o advento das
aes transversais, um controle muito maior por parte do governo sobre as decises dos
investimentos e uma significativa reduo da participao do setor privado, que j era
pequena.
330

Na dcada passada, o sistema nacional de inovao comeou a ser mais bem
estruturado, sendo publicadas trs importantes leis visando ao incentivo da indstria
nacional e da inovao tecnolgica. Em 2004 foi publicada a Lei de Inovao n
10.973/04, em 2005 a Lei do Bem n 11.196/05 e em 2010 a Lei 12.349/10, que dispe
sobre o poder de compra do Estado como instrumento do desenvolvimento da indstria
nacional. Nos captulos posteriores, abordaremos de forma mais aprofundada a Lei de
Inovao n 10.973/04, em subitem prprio, e a Lei n 12.349/10 ser abordada quando
tratarmos da distino entre as empresas em razo da origem do seu capital.

A Lei n 11.196/05, conhecida como Lei do Bem, instituiu diversos benefcios fiscais,
com a finalidade de incentivar o desenvolvimento de setores estratgicos da economia e
o investimento em pesquisa e desenvolvimento pelas empresas.
331
A Lei do Bem
instituiu o Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios
de Tecnologia da Informao REPES, que concede suspenso (com posterior

330
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 229 e 230.
331
Para uma viso mais aprofundada da Lei do Bem ver: ROCHA, Sergio Andr. Aplicao dos
incentivos inovao tecnolgica previstos na lei n. 11.196/05. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n.
171, So Paulo, 2009; ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I brasileiras. In:
CARDOSO JR. Jos Celso. A Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desafios atuais
das polticas pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009; MATOS, Gustavo Martini de.
Os incentivos inovao tecnolgica previstos na Medida Provisria n 252/2005. IOB-Repertrio de
Jurisprudncia: tributrio, constitucional e administrativo, n. 19, So Paulo, 2005; BARBOSA, Denis
Borges. Incentivos fiscais inovao. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: Comentrios
Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder de Compra do
estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 569-571;
BARBOSA, Denis Borges. Uma histria dos incentivos fiscais inovao. In: BARBOSA, Denis Borges.
Direito da Inovao: Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao
estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 572-582 e SIQUEIRA, Marcelo Gustavo Silva. Anlise da normativa de incentivos
inovao em vigor. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: Comentrios Lei Federal de
Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder de Compra do estado
(modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 583-657.

159
aplicao de alquota zero, caso respeitadas as condies da lei) do PIS e da COFINS
para a compra, no mercado interno e para a importao de produtos e servios,
destinados ao desenvolvimento de software e a prestao de servios de tecnologia da
informao, realizados no Pas. H, tambm, a iseno do IPI na importao de
mquinas, sem similar nacional, efetuada diretamente pelo beneficirio do REPES para
a incorporao ao seu ativo imobilizado.

Inicialmente, a Lei do Bem previa que, para que as empresas pudessem usufruir desses
benefcios, era necessrio que assumissem um compromisso de exportao, devendo ter
80% das suas receitas vinculadas exportao. Contudo, em razo da dificuldade de as
empresas brasileiras concorrerem no mercado internacional com a exportao deste tipo
de produtos, esse percentual foi sendo cada vez mais reduzido e, hoje, ele corresponde a
50% das receitas de exportao.

Foi institudo o Regime Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas
Exportadoras RECAP, que prev a suspenso do PIS e da COFINS (com posterior
converso para alquota zero, caso satisfeitas as condies da lei) para importao ou
compra no mercado nacional de bens de capital, por empresa exportadora. No RECAP,
tambm, foi previsto, inicialmente, o percentual de 80% das receitas de exportao, para
a fruio do benefcio em questo, mas como as empresas no conseguiram respeitar
esta condio, este percentual foi sendo reduzido e hoje ele de 50%.

Para o incentivo das atividades de inovao tecnolgica pelo setor privado, a Lei do
Bem instituiu: i) a possibilidade de deduo dos gastos em pesquisa e desenvolvimento
do lucro lquido apurado pela empresa para efeito de clculo do Imposto de Renda e da
CSLL, de forma automtica, sem que antes o seu projeto de pesquisa e desenvolvimento
precisasse ser aprovado por algum rgo pblico, como ocorria anteriormente lei; ii) a
depreciao integral, no prprio ano da aquisio, de mquinas, equipamentos,
aparelhos e instrumentos, novos, destinados utilizao nas atividades de pesquisa
tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica, para efeito de apurao do
IRPJ e da CSLL; iii) a reduo de 50% do IPI incidente sobre equipamentos, mquinas,
aparelhos e instrumentos, bem como os acessrios sobressalentes e ferramentas que
acompanhem esses bens, destinados pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico, e iv)
a possibilidade de a Unio, por intermdio das agncias de fomento de cincias e
160
tecnologia, subvencionar o valor da remunerao de pesquisadores, empregados em
atividades de inovao tecnolgica em empresas localizadas no territrio brasileiro.

Os investimentos em pesquisa e desenvolvimento pelo setor privado, como j falado no
presente trabalho, so relativamente elevados e de alto risco, e ainda maior em
atividades intensivas de tecnologia e altamente concorridas. Nesta medida, a Lei do
Bem, que instituiu estes diversos incentivos fiscais s atividades de inovao, divide
com o empresrio os riscos e os custos destes tipos de negcio, visando ao
desenvolvimento, no Brasil, de atividades de pesquisa tecnolgica, ao invs de induzir o
empresrio a simplesmente se limitar a comprar a tecnologia de fora, desenvolvida no
estrangeiro. Alm disso, estes programas fiscais para o incentivo inovao, ainda
permitem que o Estado possa induzir os agentes econmicos na direo das
necessidades de inovao vistas como de maior interesse nacional.
332

Apesar de a Lei do Bem ter desburocratizado o aproveitamento destes benefcios fiscais,
como a deduo dos custos incorridos em pesquisa e desenvolvimento para a apurao
do imposto de renda e da CSLL, boa parte da doutrina questiona a falta de segurana
jurdica que vem sendo gerada por esta nova forma de aproveitamento destes benefcios
fiscais. Como as empresas se aproveitam destes benefcios fiscais e s, posteriormente,
tm os seus projetos de pesquisa examinados pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia,
existe sempre um grande receio de no se considerar que aquele projeto de pesquisa
corresponde a uma atividade de inovao nos termos da lei.
333

Se, por um lado, parcela da doutrina entende que a Lei do Bem trouxe, efetivamente,
alteraes de grande relevncia para as atividades de inovao tecnolgica pelo setor
privado, h tambm aqueles que entendem que a lei se limitou a dispor sobre benefcios
fiscais que antes j existiam, mas de forma desburocratizada:

Com efeito, a comparao do tratamento conferido pela legislao
anterior Medida Provisria n 252/2005 e dos incentivos nela previstos

332
BARBOSA, Denis Borges. Incentivos fiscais inovao. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da
Inovao: Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e
2011, p. 569-571
333
ROCHA, Sergio Andr. Aplicao dos incentivos inovao tecnolgica previstos na lei n. 11.196/05.
Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 171, So Paulo, 2009.
161
com aqueles previstos nesse ato normativo indica que a evoluo dos
estmulos conferidos pela Unio Federal para tais atividades
praticamente imperceptvel.
Diante disso, resta o consolo de que algumas condies e requisitos
previstos na legislao anterior foram abrandadas pela Medida Provisria
n 252/2005, o que, em tese, pode ampliar o nmero de contribuintes que
sero beneficiados pelos incentivos previstos.
334

A anlise do histrico das polticas de inovao tecnolgica no Brasil evidencia que,
apesar da preocupao do Estado brasileiro com a questo tecnolgica e com a
formao de todo o arcabouo institucional, financeiro e legal, estas polticas sempre
apresentaram os mesmos problemas de pouqussima participao do setor privado;
dificuldades de interao do setor produtivo com os centros de pesquisa e
universidades; baixo investimento do setor pblico; dificuldade de desvinculao das
polticas de inovao com o modelo linear e a existncia de muitas instituies com
grande burocracia administrativa, pouca coordenao, sobreposio de funes e
baixssima eficincia.

2.3.4. O Modelo de Desenvolvimento Tecnolgico da Coreia do Sul: da Imitao
Inovao

Escolhemos a Coreia do Sul
335
para tratar do modelo de polticas de desenvolvimento
tecnolgico, porque este foi o pas que, recentemente, em menor tempo e com maior
eficcia, conseguiu sair dos estgios de extrema misria e subdesenvolvimento para
alcanar o padro tecnolgico dos pases desenvolvidos e o nvel de competitividade
internacional das empresas destes pases. Outros fatos que nos chamaram a ateno para
o modelo desenvolvimentista coreano foram as suas semelhanas e diferenas das
polticas adotadas no Brasil.

O desenvolvimento econmico e as polticas de inovao tecnolgica comearam a ser
tomadas pela Coreia a partir do incio da dcada de 60. Antes disso, o Pas passou por

334
MATOS, Gustavo Martini de. Os incentivos inovao tecnolgica previstos na Medida Provisria n
252/2005. IOB-Repertrio de Jurisprudncia: tributrio, constitucional e administrativo, n. 19, So Paulo,
2005, p. 737-741.
335
No presente trabalho iremos nos referir Coreia do Sul somente como Coreia.
162
diversos problemas sociais, econmicos e polticos, que deixaram a sua economia
absolutamente atrasada, subdesenvolvida, com a sua populao vivendo em extrema
misria.
336
A Coreia foi dominada pelo Japo desde 1910 at o trmino da Segunda
Guerra Mundial em 1945. Durante o regime colonial japons, todas as indstrias e
maiores empresas eram controladas pelos japoneses, o crescimento industrial da Coreia
era praticamente insignificante e a sua populao vivia muito mais no campo.
337
No
setor agrrio, havia forte concentrao de terras e, mesmo com a reforma agrria, a
economia coreana era levada ainda mais para a subsistncia.
338
Com a descolonizao
japonesa, a situao da economia coreana continuou problemtica, sendo agravada pela
separao entre a Coreia do Norte e a Coreia do Sul e a guerra entre ambas de 1950 a
1953.
339

A economia do Pas acabou se voltando para a agricultura de subsistncia, ficando ainda
mais atrasada.
340
bem verdade que os Estados Unidos elaboraram uma espcie de
plano de recuperao econmica, com a injeo de US$ 6 bilhes na economia coreana
mas, mesmo assim, a economia da Coreia estava absolutamente desarticulada e com
pssimas perspectivas para o futuro.
341
O capital estrangeiro que entrava no Pas
praticamente no conseguia se fixar.. Foi a partir da dcada de 60, diante de todo este

336
The basic outlook in 1948 appeared bleak. Only a fifth of the land area was arable yet Korea had one
of the worlds highest population densities. The economic structure was lopsided, with redundant export
industries on the one hand and insufficient capacity to meet domestic needs on the other. Three-quarters
of the population was illiterate at the time of liberation. After the Japanese were repatriated, Korea was
left with virtually no administrative, managerial, or technical manpower. KUZNETS, Paul W. The
korean takeoff. In: The Korean economy: reflections at the new millennium. Edited by Korean
National Commission for UNESCO, 2001, p. 38
337
Para uma abordagem mais profunda sobre a economia agrria da Coreia e o perodo do domnio do
Japo, ver: KUZNETS, Paul W. The korean takeoff. In: The Korean economy: reflections at the new
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 38
338
IN-JUNG, Whang. Administration of land in Korea, 1942-1952. In: The Korean economy: reflections
at the new millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 03-23.
339
A diviso da Coreia e a sada do Japo, com a interrupo do suprimento de produtos e desagregao
dos mercados, causaram forte queda na produo do setor industrial e a guerra entre as duas Coreias
trouxe a destruio da maioria das instalaes industriais e da infraestrutura e causou a morte de milhes
de civis. KIM, Linsu. Da Imitao Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da Coreia.
Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005.
340
Para uma boa noo das condies da economia coreana nesta poca, principalmente em relao
economia agrria, ver: IN-JUNG, Whang. Administration of land in Korea, 1942-1952. In: The Korean
economy: reflections at the new millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO,
2001, p. 03-27
341
KUZNETS, Paul W. The korean takeoff. In: The Korean economy: reflections at the new
163
cenrio de misria e atraso econmico que se iniciou a virada da economia coreana e o
seu acelerado progresso tecnolgico.
342

O progresso econmico e tecnolgico coreano, a partir da dcada de 60, pode ser
dividido em trs distintas fases: i) a primeira ocorreu no perodo de 1962 a 1979, e foi
caracterizada pela imitao; ii) a segunda fase, considerada como de internalizao,
ocorreu entre 1980 e 1990, e iii) a terceira, de criao, ocorreu a partir da dcada de
1990.
343
Passaremos a tratar das polticas adotadas pela Coreia em cada uma destas
fases e as suas consequncias para a economia e o progresso tecnolgico.

A primeira fase, de imitao, iniciou-se dentro do mencionado cenrio de
subdesenvolvimento econmico. As polticas tomadas pela Coreia, neste estgio, foram
sensivelmente mais fortes e diretivas. Park Chung Hee, que assumiu a presidncia da
Coreia em 1961, estava decidido a implementar polticas econmicas que trouxessem a
industrializao do Pas.
344
O governo coreano passou a fazer importantes concesses de
grandes projetos industriais e comerciais a empresas privadas, nacionalizou os bancos
comercias, com o objetivo de destinar recursos para projetos industriais, realizou
grandes emprstimos no exterior, j que ainda no existia poupana interna suficiente
para o desenvolvimento de grandes empreendimentos. O governo coreano passou a
centralizar tanto o poder e as polticas nesta fase que, durante o regime do presidente
Park Chung Hee, foram presos treze diretores dos grandes chaebols sob a alegao de
acumulao ilcita de riqueza. Estes diretores foram soltos aps se comprometerem a

342
Neste sentido ver: KUZNETS, Paul W. The korean takeoff. In: The Korean economy: reflections at
the new millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 40; FORTE,
Francisco Alexandre de Paiva. Inovao tecnolgica: uma anlise comparativa Brasil-Coreia do Sul.
Estudos, v. 35, n 4, 2008, p. 667-687; KIM, Linsu. O Sistema Nacional de Inovao sul-coreano em
transio. In: KIM, Linsu e NELSON, Richard. Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As experincias das
economias de industrializao recente. Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 449-
483; LEE, Won-Young. O papel da poltica cientfica e tecnolgica no desenvolvimento industrial da
Coreia do Sul. In: KIM, Linsu e NELSON, Richard. Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As
experincias das economias de industrializao recente. Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp,
2005, p. 365-393.
343
Esta diviso feita pela maioria da doutrina coreana, mas muito bem desenvolvida e explicada
didaticamente por Won-Young Lee. LEE, Won-Young. O papel da poltica cientfica e tecnolgica no
desenvolvimento industrial da Coreia do Sul. In: KIM, Linsu e NELSON, Richard. Tecnologia,
Aprendizado e Inovao: As experincias das economias de industrializao recente. Traduo: SZLAK,
Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 365-393.
344
164
atender s exigncias do governo coreano, no sentido de empreender os projetos
industriais de interesse nacional.
345

Os chaebols,
346
grandes conglomerados de empresas controladas por uma ou duas
famlias coreanas, tiveram forte incentivo do governo para o desenvolvimento de
negcios, passaram a ser extremamente fortalecidos e capitalizados pelas polticas
mencionadas e, em grande medida, controlados pelo governo coreano, funcionando
como motores propulsores da economia coreana.
347
O governo induziu a criao de
grandes empresas com o objetivo de obteno de economias de escala inerentes s
tecnologias maduras, que seriam imprescindveis para desenvolver os ramos industriais
estratgicos e para aumentar as exportaes.
348

Nesta medida, para o fortalecimento dos chaebols, o governo passou a adotar diversas
medidas, como o apoio formao de capital; a diversificao de reas de atuao dos
chaebols; a venda, sob condies favorveis de empresas estatais e propriedades
japonesas, remanescentes do perodo de colonizao, para um seleto grupo de
empresrios locais; o fornecimento de divisas em moeda estrangeira para estas empresas
e linhas de financiamento preferenciais; promoo de grandes projetos de substituio
das importaes. O intenso crescimento dos chaebols, em consequncia dessa poltica,
permitiu que eles dominassem o universo industrial coreano, logo aparecendo como
corporaes multinacionais de destaque.
349

O governo coreano penalizava os chaebols que tinham baixo rendimento, possibilitando
que novos chaebols se formassem para assumir o seguimento mal administrado, e
recompensava os que se destacassem, concedendo-lhes a participao cada vez mais

345
KIM, Linsu. Da Imitao Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da Coreia. Traduo:
ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 46 e 47.
346
So exemplos de chaebols: Samsung, Hyundai Motor Company, LG, SK, Hanjin, Hyundai Heavy
Industries, Lotte, Doosan, Hanhwa, e Kumho Asiana
347
KIM, Linsu. O Sistema Nacional de Inovao sul-coreano em transio. In: KIM, Linsu e NELSON,
Richard. Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As experincias das economias de industrializao
recente. Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 451-453.
348
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 42; KIM, Linsu. Da Imitao
Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da Coreia. Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D.
Campinas: Unicamp, 2005, p. 50.
349
165
ativa em empreendimentos de risco com licenas nos setores industriais mais lucrativos.
A poltica imposta pelo governo coreano tornava os chaebols altamente competitivos.
350

Neste perodo, iniciou-se a implantao de toda a infraestrutura cientfica e tecnolgica
no Pas, sendo inaugurado, em 1966, o instituto mais importante de tecnologia na
Coreia, o Korea Institute of Science and Tecnology (KIST). Em 1967, foi criado o
Ministrio da Cincia e Tecnologia, que tinha como principais atribuies a integrao
de planos para o desenvolvimento de cincia e tecnologia. Em 1972, foi promulgada a
Lei de Desenvolvimento da Tecnologia e Lei do Fomento aos Servios de Engenharia.
Para a formao de toda a mencionada infraestrutura de cincia e tecnologia, o governo
coreano fez grandes investimentos nesta rea, muito superiores a qualquer outro pas em
desenvolvimento nessa poca.
351

Nesta fase, a rpida industrializao da Coreia baseou-se na imitao, que abrangia
desde a reproduo ilegal de produtos populares at a fabricao de produtos
inovadores, inspirados nas marcas e produtores lderes de mercado. A estratgia adotada
pelas empresas coreanas foi amplamente vinculada a imitaes, produo em larga
escala de cpias ou clonagens de produtos desenvolvidos no exterior, mercadorias
reproduzidas com suas prprias marcas ou com as marcas dos fabricantes originais, com
preos bem mais baixos.
352

A imitao realizada pelos coreanos, nessa poca, no requeria um investimento
especializado em pesquisa e desenvolvimento. O nvel de conhecimento necessrio era
bsico, uma vez que as empresas no precisavam gerar novos conhecimentos. Apesar
disso, as imitaes realizadas pelas empresas coreanas exigiam que elas conseguissem
adquirir o mximo possvel de conhecimento sobre os elementos tecnolgicos dos seus
produtos e tentassem eliminar a defasagem por meio de tentativas independentes, pois

350
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 42; KIM, Linsu. Da Imitao
Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da Coreia. Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D.
Campinas: Unicamp, 2005, p. 51-53.
351
LEE, Won-Young. O papel da poltica cientfica e tecnolgica no desenvolvimento industrial da
2005, p. 370-376.
352
166
elas no poderiam continuar eternamente dependentes da assistncia tcnica das
empresas pioneiras.

Por esta razo, era necessrio que as empresas coreanas tivessem capacidade interna
para identificar a natureza e a fonte da tecnologia em questo, negociar sua transferncia
ou a sua engenharia reversa, e assimilar todo o conhecimento possvel para aplic-lo s
necessidades especficas do mercado, bem como disponibilidade material da
empresa.
353
Assim, a imitao reprodutiva legal acabava sendo uma importante
estratgia de industrializao da Coreia, que podia ser realizada com baixos nveis de
remunerao, e a tecnologia j se encontrava desenvolvida e disponvel, sendo
relativamente fcil de ser executada.
354

Apesar de toda a infraestrutura de cincia e tecnologia criada nessa poca, foi mnima a
contribuio concedida pelas instituies pblicas e privadas de pesquisa, pois era
praticamente inexistente a demanda pelo setor privado de tecnologia, j que, como dito,
as atividades estavam concentradas nas imitaes. Apesar do baixo grau de
desenvolvimento de novas tecnologias por estes institutos, o governo coreano continuou
a mant-los, o que possibilitou que tivessem importante papel na assimilao e absoro
da tecnologia estrangeira. Alm disso, estes institutos contriburam fortemente para a
atrao de cientistas e mo de obra mais qualificada que, posteriormente, tiveram papel-
chave no desenvolvimento das indstrias pesada e qumica.
355
O que tambm muito
contribuiu para a absoro da tecnologia estrangeira pela Coreia foi a excelente
formao de recursos humanos por meio da sua forte estratgia de investimento em
educao, com ndices semelhantes aos pases desenvolvidos que mais investem em
educao.
356

353
ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 28.
354
355
2005, p. 370-372.
356
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 44.
167
Apesar do forte empenho das polticas coreanas na questo da oferta de tecnologia, as
polticas que surtiram mais efeito para o desenvolvimento industrial foram aquelas
relativas ao direcionamento das atividades privadas, ou seja, demanda de tecnologia.
O governo coreano direcionou de forma determinante as exportaes das empresas
coreanas, no somente pelo uso de instrumentos tarifrios, mas tambm por
financiamentos preferenciais para certas atividades, oferta de terrenos industriais mais
baratos e relaxamento dos regulamentos antitruste. Na dcada de 60 foi incentivada a
exportao de produtos intensivos de trabalho e, na dcada de 70 a exportao de
produtos da indstria pesada e de produtos qumicos.
357

Foi principalmente em razo da direo das indstrias coreanas para a exportao de
produtos que a Coreia comeou a caminhar no sentido do progresso tecnolgico. A
interao com compradores e fornecedores estrangeiros proporcionou a possibilidade de
absoro da tecnologia estrangeira. Nesta poca, verificou-se que as atividades
relacionadas ao comrcio internacional, como o treinamento de empregados no exterior,
a assistncia tcnica por parte dos fornecedores de peas e matrias-primas, e a
assistncia tcnica por parte dos compradores constituem importantes modalidades de
transferncia tecnolgica.
358

Esse sucesso foi o resultado de diversos aspectos inter-relacionados,
incluindo: (1) sua abertura ao conhecimento estrangeiro, e sua capacidade
e disposio de vincular-se aos mercados internacionais de tecnologia; (2)
as presses exercidas sobre as empresas para que elevassem sua
produtividade (para continuar a aumentar suas exportaes, em vez de
usarem o conhecimento obtido para extrair rendas da economia nacional),
criando, desse modo, uma demanda por tecnologia estrangeira, e (3) o
incremento da alta produtividade da tecnologia estrangeira, atravs de sua

357
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 42 e LEE, Won-Young. O
papel da poltica cientfica e tecnolgica no desenvolvimento industrial da Coreia do Sul. In: KIM, Linsu
e NELSON, Richard. Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As experincias das economias de
industrializao recente. Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 370-372.
358
2005.
168
disseminao e de seu uso bem-sucedido por uma fora de trabalho local
devidamente educada.
359

No seu processo de desenvolvimento tecnolgico, a Coreia percebeu a importncia do
investimento direto estrangeiro, bem como a necessidade de fazer uma seleo da sua
entrada no Pas. Foi promulgada a Lei de Investimento de Capital Estrangeiro para
regulamentar a entrada de capital do exterior no Pas, conceder um poder discricionrio
para que o governo pudesse rejeitar os investimentos indesejados e para impor
condies de desempenho locais e quotas obrigatrias de exportao. Situao
semelhante ocorreu com o licenciamento tecnolgico, que dependia de uma aprovao
do governo coreano, com a finalidade de desestimular o pagamento de royalties,
pressionar o encurtamento da durao dos contratos e impor condies de desempenho
na execuo do contrato.

As polticas restritivas de investimento estrangeiro e de licenciamento tecnolgico
acabaram por no desestimular os fluxos de capital e de tecnologia no Pas e, por outro
lado, ainda possibilitaram que o governo tivesse o seu controle e pudesse dirigi-los,
evitando o efeito negativo que poderia ter um alto grau de controle estrangeiro sobre
estes fatores, para a absoro da tecnologia estrangeira.
360
Esta primeira fase de
imitao foi, sem dvida alguma, a fase mais importante para que a Coreia pudesse
caminhar no sentido do desenvolvimento econmico e tecnolgico.

interessante notar que a Coreia, assim como o Brasil, adotou polticas de substituio
das importaes.
361
Contudo, enquanto o Brasil, na adoo destas polticas, se limitou a
proteger a indstria instalada no Pas de modo a torn-la ineficiente e voltada somente
para o mercado interno, sem meios de absorver a tecnologia estrangeira, como
demonstrado nos tpicos anteriores do presente trabalho, a Coreia permitiu a entrada do
capital estrangeiro no Pas de acordo com os interesses coreanos, formou grandes

359
PACK, Howard. A pesquisa e o desenvolvimento no processo de desenvolvimento industrial. In: KIM,
Linsu e NELSON, Richard. Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As experincias das economias de
industrializao recente. Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 104 e 105.
360
2005, p. 374-376.
361
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 38.
169
conglomerados de empresas com porte suficiente para atuar no cenrio internacional
com a exportao de produtos imitados e, principalmente, imps a necessidade de no
se voltarem somente ao mercado interno e sim ao mercado externo, o que levou as
empresas coreanas ao aprendizado tecnolgico com os pases estrangeiros.
362

Com uma estrutura industrial j relativamente desenvolvida e com o emprego de mo de
obra realmente qualificada, a partir da dcada de 80, inicia-se o estgio de
internalizao.
363
As indstrias coreanas passaram a basear a sua produo no somente
na imitao, j conseguiam desenvolver produtos, construir fbricas por meio de
esforos locais e os seus produtos j comeavam a superar em termos tcnicos os
produtos manufaturados de boa parte dos pases estrangeiros.
364

Neste novo estgio, alm das polticas protecionistas que passaram a ser adotadas pelos
EUA e pela Europa, que acarretaram a diminuio do ritmo das exportaes coreanas, a
Coreia vinha perdendo nitidamente a sua competitividade nos ramos industriais
intensivos de trabalho, uma vez que os salrios reais vinham aumentando
significativamente com o desenvolvimento da sua economia. Dessa forma, a Coreia
passou a mudar sensivelmente as polticas por ela adotadas, diminuindo a interveno
do Estado na economia, com a adoo de mecanismos de mercado, promoo dos ramos
industriais mais intensivos de tecnologia, introduo de uma legislao antitruste,
liberalizao das importaes e exportaes, liberalizao financeira, promoo das
empresas de pequeno e mdio porte, liberalizao dos investimentos estrangeiros e a
mudana de nfase para as atividades voltadas inovao.
365

362
Para uma anlise comparativa entre o sucesso das polticas coreanas de inovao tecnolgica com o
modelo brasileiro, ver: FORTE, Francisco Alexandre de Paiva. Inovao tecnolgica: uma anlise
comparativa Brasil-Coreia do Sul. Estudos, v. 35, n 4, 2008, p. 667-687.
363
Para uma noo da evoluo economia coreana nesta poca, em relao ao aumento dos salrios e dos
rendimentos, diversificao do consumo, melhora dos processos produtivos, passagem da populao do
campo para as indstrias, ver: KUZNETS, Paul W. The korean takeoff. In: The Korean economy:
reflections at the new millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 33-35
364
KEUN, Song Ho. Who benefits form industrial restructuring: reflections on the south korean
experience in the 1980s. In: The Korean economy: reflections at the new millennium. Edited by Korean
National Commission for UNESCO, 2001, p. 193-197. LEE, Won-Young. O papel da poltica cientfica e
tecnolgica no desenvolvimento industrial da Coreia do Sul. In: KIM, Linsu e NELSON, Richard.
Tecnologia, Aprendizado e Inovao: As experincias das economias de industrializao recente.
Traduo: SZLAK, Carlos. Campinas: Unicamp, 2005, p. 367.
365
National Commission for UNESCO, 2001, p. 196-198. Linsu Kim discorre detalhadamente sobre cada
uma das polticas adotadas. No presente trabalho iremos discorrer de forma breve e resumida sobre estas
170

Em razo da forte concentrao do poder econmico dos chaebols,
366
e o incio de
atividades monopolistas, o governo coreano promulgou a Lei do Comrcio Equitativo,
uma espcie de lei antitruste, que proibia prticas desleais de cartel e de investimentos
mtuos entre empresas afiliadas aos chaebols e impunha restries integrao vertical
e horizontal deles. Em 1982, as linhas de incentivo exportao, concedidas a
determinados grupos empresariais, foram praticamente todas abolidas, j que as
empresas coreanas podiam competir no mercado internacional sem a ajuda do Estado.
367

Durante a dcada de 80, tambm ocorreu a liberalizao das polticas de importao,
com a promulgao da Lei de Reforma Tarifria e com a reduo gradual dos impostos
sobre produtos importados. Houve tambm forte liberalizao do mercado financeiro,
com a reduo da regulamentao das instituies financeiras e a desnacionalizao dos
bancos comerciais. Por fim, no final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, o
governo coreano passou a promover as pequenas e mdias empresas, principalmente
aquelas de base tecnolgica, com a finalidade de corrigir o desequilbrio entre elas e as
grandes empresas. Estabeleceu um programa de emprstimos compulsrios para que os
bancos comerciais destinassem uma boa parte dos seus emprstimos a elas e criou um
ramo das empresas de capital de risco, nas quais o setor privado estabelecido no tinha
interesse em investir.
368

Houve, ainda, sensvel liberalizao das polticas relativas ao investimento direto e
transferncia de tecnologia. Em 1984, foi alterada a Lei de Incentivo ao Capital
Estrangeiro, reduzindo o nmero de atividades proibidas ou temporariamente restritas
aos investidores estrangeiros. Como as tecnologias estrangeiras mais sofisticadas foram
se tornando mais importantes para o progresso da indstria coreana, as polticas de

polticas. KIM, Linsu. Da Imitao Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da Coreia.
Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 63-71.
366
Para uma viso crtica da concentrao do poder dos chaebols e das polticas de estabilizao e
liberalizao da economia coreana ver: KEUN, Song Ho. Who benefits form industrial restructuring:
reflections on the south korean experience in the 1980s. In: The Korean economy: reflections at the new
millennium. Edited by Korean National Commission for UNESCO, 2001, p. 196-198.
367
ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 63-68;
368
National Commission for UNESCO, 2001, p. 196-198; KIM, Linsu. Da Imitao Inovao: a dinmica
do aprendizado tecnolgico da Coreia. Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005,
p. 63-68;
171
transferncia de tecnologia foram se tornando mais flexveis, substituindo-se o sistema
de autorizao do governo por um mero sistema de acompanhamento dos pedidos.
369

A partir da dcada de 90, inicia-se o perodo de inovao, em que as empresas coreanas
j so capazes de produzir produtos lderes de mercado e tecnologia de ponta.
370
Neste
estgio, o principal objetivo das polticas coreanas o estabelecimento de um sistema
nacional de inovao similar ao dos pases mais avanados. Em 1992, foi implementado
o stimo Plano de Desenvolvimento Econmico e Social, com o objetivo de aumentar a
capacidade de pesquisas das universidades e, em 1993, foi promulgada a Lei de
Estmulo Pesquisa e Desenvolvimento Cooperativo entre instituies de pesquisa e o
setor privado. Foram criados os Centros de Pesquisa de Cincia e os Centros de
Pesquisa de Engenharia, para financiar a pesquisa bsica nas universidades.
371

Este novo estgio ficou caracterizado pela diversificao dos programas governamentais
de pesquisa e desenvolvimento, com o advento de programas especficos por cada um
dos Ministrios, que passaram a utilizar o avano tecnolgico como instrumento de
implementao das suas polticas econmicas. Para a integrao e coordenao dos
programas ministeriais, voltados para cincia e tecnologia, foi criado o Conselho
Interministerial de Cincia e Tecnologia.
372

medida que a economia da Coreia foi se desenvolvendo e progredindo em termos
tecnolgicos, indo da imitao para a inovao, o governo coreano passou a sentir a
necessidade da criao de uma legislao que previsse a proteo aos direitos de
propriedade intelectual. Assim, no final da dcada de 80, foi promulgada a Lei Essencial

369
2005, p. 376-381; KIM, Linsu. Da Imitao Inovao: a dinmica do aprendizado tecnolgico da
Coreia. Traduo: ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 63-68.
370
Para uma anlise da economia coreana na dcada de 90 e das causas da crise econmica ocorrida nesta
poca ver: SUNG-HEE, Jwa e GUK, Huh Chan. Koreas 1997 currency crisis: causes and implications.
In: The Korean economy: reflections at the new millennium. Edited by Korean National Commission for
UNESCO, 2001, p. 235-259.
371
2005, p. 381-385.
372
2005, p. 381-385.
172
de Patentes e Lei de Proteo dos Programas de Computador e, em meados da dcada
de 90, promulgada uma nova lei de patentes.
373

Alm das polticas voltadas para a criao de um sistema nacional de inovao, esta
poca ainda foi caracterizada pelo reconhecimento do governo coreano da importncia
da globalizao para o avano tecnolgico do Pas. Como os chaebols eram os melhores
instrumentos da Coreia neste processo de globalizao, o governo coreano mais uma
vez alterou a sua poltica em relao a eles, retirando boa parte da legislao antitruste
que antes existia. O intuito do governo coreano era de que os chaebols conseguissem
competir livremente no mercado internacional.
374
E no foi somente em relao
legislao antitruste que as polticas coreanas caminharam no sentido da liberalizao.
De fato, todo o processo de liberalizao, iniciado na dcada de 80, tornou-se ainda
mais agudo a partir da dcada de 90.
375

A histria recente da Coreia nos mostra a importncia da atuao do Estado na
implementao de polticas de incentivo inovao tecnolgica principalmente em
pases subdesenvolvidos e muito atrasados tecnologicamente. Foi graas a estas
polticas econmicas fortes e diretivas que a Coreia conseguiu alcanar um estgio de
desenvolvimento tecnolgico bem mais avanado, para ento liberalizar a sua
economia.

Infelizmente, outra lio da histria que os pases ricos chutaram a
escada forando a adoo das polticas de livre mercado e livre-comrcio
pelos pases pobres. (...) Mesmo o mais novo membro do clube dos pases
ricos, minha terra natal, a Coreia, no foi uma exceo a esse padro.
Apesar de um dia ter sido um dos pases mais protecionistas do mundo,
agora ela defende cortes profundos nas tarifas industriais, se no o livre-
comrcio na OMC. Embora j tenha sido um dia a capital da pirataria, os
coreanos ficam chocados porque os chineses e vietnamitas esto

373
2005, p. 381-385.
374
ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 63-65.
375
ROCHA, Maria Paula G. D. Campinas: Unicamp, 2005, p. 63-70.
173
produzindo CDs pirata de msica popular coreana e DVDs de filmes
coreanos. Pior: em sua maioria, esses defensores coreanos do livre
mercado so as mesmas pessoas que, h no muito tempo, projetaram e
de fato implantaram as polticas intervencionistas e protecionistas em
seus trabalhos anteriores. A maioria provavelmente aprendeu sua
economia de livre mercado em livros-texto de economia americanos
pirateados em suas cpias, enquanto ouviam msicas de rock and roll
pirateadas e assistiam a filmes de Hollywood pirateados em seus
momentos de lazer.
376

2.3.5. A Lei de Incentivo Inovao Tecnolgica

Vrias abordagens podem ser feitas em relao Lei de Inovao Tecnolgica, sob
diversos pontos de vista, como por exemplo, dos contratos firmados entre as ICTs e as
empresas, dos aspectos licitatrios dessas contrataes, ou ento, sob o aspecto dos
princpios de direito administrativo, ou da propriedade intelectual. Tendo em vista o
enfoque dado ao presente trabalho, analisaremos a Lei de Inovao sob o seu aspecto da
poltica de inovao tecnolgica. Contudo, ao fazermos esta anlise, em muitos
momentos, acabaremos nos referindo a aspectos contratuais da lei e aspectos de
propriedade intelectual, inevitavelmente.
377
A nossa inteno no a de esgotar o
assunto e abordar todos os pontos da Lei de Inovao, mas somente aqueles
relacionados poltica de inovao tecnolgica.

Apesar da importncia e das novidades trazidas pela Lei de Inovao, muito antes da
sua promulgao o Estado brasileiro j havia implementado diversos programas e
polticas de desenvolvimento tecnolgico, bem como criado diversos rgos e estrutura
institucional para tanto, conforme visto nos tpicos anteriores. Entretanto, ainda se
questionava a falta de eficcia das polticas adotadas e a falta de aproveitamento da
produo cientfica realizada nas universidades pblicas pelo setor produtivo, em razo,
principalmente, da inexistncia de uma legislao que permitisse uma nova forma

376
CHANG, Ha-Joon, Maus Samaritanos: O mito do livre-comrcio e a histria secreta do capitalismo,
Rio de Janeiro, Campus/Elsevier, 2008.
377
Para uma anlise da Lei de Inovao sob o aspecto contratual, licitatrio ver: TEDESCHI, Patrcia
Pereira. Inovao tecnolgica e direito administrativo. Dissertao de Mestrado. So Paulo: USP, 2011.
Para uma anlise sob o aspecto da propriedade intelectual ver, dentre outros: GARCIA, Balmes Vega.
Direito e tecnologia: regime jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr, 2008.
174
contratual na relao setor privado academia e novos mecanismos de incentivo
inovao.
378

Depois de mais de quinze anos aps a promulgao da Constituio de 1988, as
diretrizes de desenvolvimento tecnolgico definidas nos artigos 218 e 219 ainda no
tinham sido implementadas em todos os seus contornos e a sociedade reclamava pela
formulao de uma lei nacional de incentivo inovao que, visando capacitao
tecnolgica do Pas, regulasse e incentivasse a relao entre as instituies de pesquisa e
o setor privado, flexibilizando a gesto dos centros de pesquisa e criando mecanismos
legais de movimentao dos cientistas intra e interinstitucionais; criasse mecanismos de
atrao e absoro de conhecimento estrangeiro, e, principalmente, estimulasse a
inovao tecnolgica no setor privado, por meio de incentivos fiscais e no fiscais, da
encomenda de pesquisas aos centros de pesquisa e do poder de compra do Estado. Foi
neste contexto poltico em que se inseriu a Lei n 10.973/04 de Incentivo Inovao
Tecnolgica, promulgada em dezembro de 2004.
379

Em situaes de economia saudvel a inovao tecnolgica deve ser
decorrente de um ambiente que produz cincia de ponta e influencia
direta e indiretamente o setor produtivo, principalmente atravs dos
setores de pesquisa e desenvolvimento constitudos no interior das
empresas. Ocorre que, fruto do modelo de desenvolvimento adotado
por dcadas no pas, resultou na prtica que raramente as empresas,
mesmo de grande porte utilizadores de tecnologia de ponta, contam
com tais setores nas suas estruturas.
Nesse contexto, tendo em vista que a produo cientfica,
especialmente aquela proveniente das Universidades pblicas, que
constituem significativa parte da produo nacional, evidencia um
contraste marcante entre um pas que produz cincia de fronteira mas
que no interage, como poderia e deveria, com o setor produtivo. Como
consequncia, incorporamos pouca tecnologia de ponta diretamente nos

378
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 230; Exposio de Motivos
Interministerial n 28 MCT/MDIC/MF/Casa Civil.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/projetos/expmotiv/emi/2004/28-mctmdicmfccivil.htm. Site
acessado em 03.04.2012.
379
inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001.
175
produtos, tornando-os pouco competitivos, seja no mercado interno
como externo.
380

O primeiro projeto da Lei de Inovao comeou a ser discutido em 2001, sendo
apresentado ao Congresso Nacional pelo senador Roberto Freire, em 2002.
381
Durante a
sua tramitao, foi retirado de pauta para dar lugar ao novo projeto da Lei de Inovao
n 3.476/04, com a finalidade de dar mais racionalidade e organicidade ao texto, bem
como adapt-lo s polticas de inovao da poca, o PITCE.
382
Logo que se iniciou a
sua tramitao, foi instituda uma Comisso Especial para proferir parecer sobre a
proposta de lei. Quando j estava sob anlise da referida Comisso Especial, foi
determinada a realizao de audincias pblicas para que ele fosse discutido com a
sociedade e diversos especialistas da rea, como chefes de institutos de pesquisa,
representantes do setor produtivo e pesquisadores.
383
A Comisso Especial, responsvel
pela anlise do projeto, utilizou todo o material coletado nas audincias pblicas e
promoveu diversas emendas ao texto, principalmente, sobre a vinculao mais estreita
com a PITCE e a alocao de recursos do FNDCT, destinados subveno econmica.
Assim, a Lei de Inovao foi o resultado da conjugao de esforos de diversos setores
da economia e da sociedade, o que evidencia o seu vis democrtico.
384

A Lei de Inovao Tecnolgica brasileira possui muitas influncias da Lei de Inovao
francesa e da Lei de Inovao americana.
385
A Loi sur l innovation et la recherche,
promulgada em 1999, visa, essencialmente, ao incentivo do estabelecimento de um

380
Exposio de Motivos Interministerial n 28 MCT/MDIC/MF/Casa Civil.
381
382
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/projetos/expmotiv/emi/2004/28-mctmdicmfccivil.htm.
Site acessado em 03.04.2012.
383
SILVA, Andr Carlos. A emergncia da Lei de Inovao Tecnolgica como instrumento de
desenvolvimento econmico e social. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro: Unisuam, 2009.
384
SILVA, Andr Carlos. A emergncia da Lei de Inovao Tecnolgica como instrumento de
desenvolvimento econmico e social. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro: Unisuam, 2009.
385
Neste sentido ver: CALDAS, Ruy de Arajo. A construo de um modelo de arcabouo legal para a
cincia, tecnologia e inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 11, 2001, p. 25; TEDESCHI, Patrcia
Pereira. Inovao tecnolgica e direito administrativo. Dissertao de Mestrado. So Paulo: USP, 2011, p.
29-31; BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao,
Incentivos Fiscais Inovao, legislao estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei
de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 1 e 2; GARCIA, Balmes Vega. Direito e
tecnologia: regime jurdico da cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr, 2008 p. 120-126;
176
sistema de inovao tecnolgica no ambiente universitrio e a promoo e disciplina
jurdica da relao pblico-privada, no sentido de facilitar a transferncia da pesquisa
financiada pelo setor pblico para o setor produtivo. A lei francesa influenciou a lei
brasileira principalmente na questo da mobilidade dos pesquisadores das instituies
de pesquisa para o setor produtivo; na questo da cooperao e estabelecimento de
parcerias entre o setor pblico e o setor privado e, por fim, na promoo da inovao
por meio de incentivos fiscais.
386

A influncia norte-americana vem, essencialmente, da Bayh-Dole Act. At meados da
dcada de 70, nos Estados Unidos, o setor produtivo mantinha a sua prpria estrutura de
pesquisa, no se interessando e no fazendo uso das pesquisas realizadas nas
universidades. A relao pblico-privada, neste aspecto, era praticamente inexistente. A
partir da dcada de 70, passam a ser feitos diversos acordos de pesquisa universidade-
empresa, sendo criados diversos programas incentivadores desta interao. Assim, surge
a necessidade no somente de uma poltica de inovao no bojo de uma poltica
industrial, como, tambm, a necessidade da disciplina jurdica da titularidade das
inovaes produzidas nestas parcerias e programas.

Neste cenrio, promulgado o Bayh-Dole Act assegurando universidade a titularidade
pelas inovaes produzidas, em decorrncia do financiamento pblico. A principal
funo da lei foi padronizar a poltica federal de transferncia de tecnologia,
assegurando que a titularidade dos direitos patentrios pertencesse instituio
executora, e no agncia federal financiadora do projeto.
387
A partir do Bayh-Dole
Act, a relao pblico-privada passa a ficar muito melhor desenhada jurdica e
institucionalmente e ambos os setores passam a identificar melhor os nichos de oferta e
demanda de tecnologia. Nos Estados Unidos, o sucesso da transferncia de tecnologia
estava muito mais ligado segurana jurdica nas relaes acima mencionadas e
possibilidade potencial de recompensa pelos investimentos e esforos em pesquisa e
desenvolvimento e no falta de estrutura institucional do Pas nesta rea.
388

386
A Lei francesa em questo pode ser encontrada em:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000759583. Acessado em
03.04.2012. E http://admi.net/jo/19990713/MENX9800171L.html, acessado em 03.04.2012.
387
Paulo: LTr, 2008, p. 122.
388
Paulo: LTr, 2008, p.120-126.
177

Aps o Bayh-Dole Act, vrias outras leis foram promulgadas com o objetivo de
incentivar a inovao tecnolgica nos Estados Unidos, como a instituio de incentivos
fiscais por meio do Economic Recovery Act; a implantao de linhas de financiamento
para a promoo da inovao tecnolgica nas pequenas empresas, por meio do Small
Business Innovation Development Act e o acesso do setor produtivo aos laboratrios e
infraestrutura cientfica e tecnolgica federais, por meio do Stevenson-Wydler
Technology Innovation Act.
389

A Lei de Inovao Tecnolgica brasileira, conforme veremos a seguir, cuidou, tambm,
da questo da titularidade das patentes, dos incentivos fiscais, do incentivo inovao
nas pequenas empresas e do uso, pelo setor privado, dos laboratrios das instituies de
pesquisa. A meno s influncias estrangeiras se faz imperiosa na presente anlise para
entendermos qual o modelo adotado no Brasil e discutirmos se ele seria o mais
adequado para a realidade de um pas subdesenvolvido, com atrasos tecnolgicos
nitidamente diferentes da realidade francesa e americana. Assim, nos importar a
anlise da adequao de um modelo de inovao tecnolgica especfico para pases
desenvolvidos para a realidade de um pas subdesenvolvido como o Brasil.

Apesar da diviso em sete captulos definida na prpria Lei de Inovao, neste trabalho
estruturaremos os assuntos tratados pela lei em quatro partes: i) disposies
preliminares que tratam dos objetivos gerais da lei e das definies dos agentes tratados
pela lei; ii) instrumentos previstos pela Lei para a formao de um ambiente cooperativo
entre o setor pblico e privado no sentido do desenvolvimento tecnolgico; iii)
instrumentos de estmulo s empresas, e iv) instrumentos de estmulo da atividade dos
pesquisadores.

A Lei de Inovao Tecnolgica faz expressa referncia aos artigos 218 e 219 da
Constituio, j abordados neste trabalho. Na mesma linha das polticas de inovao
anteriormente implementadas e ainda vigentes, esta lei pretende concretizar os
mencionados dispositivos constitucionais no que se refere ao alcance da autonomia

389
TEDESCHI, Patrcia Pereira. Inovao tecnolgica e direito administrativo. Dissertao de Mestrado.
So Paulo: USP, 2011, p. 26 e 27; GARCIA, Balmes Vega. Direito e tecnologia: regime jurdico da
cincia, tecnologia e inovao, So Paulo: LTr, 2008, p. 121-123.
178
tecnolgica e ao desenvolvimento industrial do Brasil.
390
Para o alcance desta principal
finalidade, a lei visa ao incentivo da interao entre as instituies de pesquisa e o setor
produtivo, de modo a utilizar todo o potencial de criao das instituies pblicas de
forma produtiva. Alm disso, pretende incentivar a atividade dos pesquisadores,
flexibilizar e facilitar a sua mobilidade entre as instituies de pesquisa, e
principalmente para o setor privado. E, por fim, enxergando a importncia das empresas
neste cenrio, pretende torn-las os verdadeiros agentes do desenvolvimento
tecnolgico, por meio do estmulo formao de empresas inovadoras de base
tecnolgica e ao investimento em empresas inovadoras.
391

At 2004, existia certa confuso e lacuna na legislao que regia as polticas de
incentivo inovao, falta de uniformidade, muitos conflitos de atribuies entre as
instituies pblicas de fomento inovao e baixa eficcia dos seus programas. Neste
sentido, a Lei de Inovao acabou por representar um importante marco legal no
suprimento destas confuses e lacunas legislativas, principalmente em relao ao
regime jurdico aplicvel aos contratos firmados entre as instituies de pesquisa, as
agncias de fomento e as empresas, ao regime licitatrio das ofertas de pesquisa,
contratos e parcerias tecnolgicas e titularidade das criaes e inovaes oriundas
destes contratos. A Lei de Inovao avanou institucionalmente ao definir melhor os
papis de cada um dos agentes e dos institutos jurdicos envolvidos neste processo, alm
de vincular e uniformizar as polticas de inovao a uma lei de mbito nacional.
392

O artigo 3 da lei deixa clara a estratgia adotada no sentido de atribuir ao Estado a
funo de promover, tambm por meio de suas agncias de fomento, o apoio e a
constituio de alianas estratgicas e projetos entre empresas nacionais, institutos de
cincia e tecnologia e demais entidades do setor privado, que visem gerao de
tecnologia. A ideia aqui de promover o empreendedorismo tecnolgico, com a

390
Art. 1
o
- Esta Lei estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no
ambiente produtivo, com vistas capacitao e ao alcance da autonomia tecnolgica e ao
desenvolvimento industrial do Pas, nos termos dos arts. 218 e 219 da Constituio.
391
BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos
Fiscais Inovao, legislao estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de
Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 31 e 32.
392
TEDESCHI, Patrcia Pereira. Inovao tecnolgica e direito administrativo. Dissertao de Mestrado.
So Paulo: USP, 2011, p. 10-12.
179
formao de incubadoras e parques tecnolgicos e, em geral, de um sistema nacional de
inovao cooperativo entre os diversos agentes nele inseridos.
393

Reconhece-se que um dos principais problemas do nosso atraso tecnolgico reside no
fato de o investimento em pesquisa e desenvolvimento no Pas ser muito baixo e ser
feito praticamente s pelo setor pblico.
394
Como este tipo de investimento pelas
empresas possui maiores riscos, principalmente quando se trata de tecnologias mais
complexas em ambientes em que no h mo de obra suficientemente capacitada e no
h um sistema de inovao muito bem articulado, como ocorre nos pases
subdesenvolvidos, o setor privado acaba no arriscando uma parcela mais significativa
do seu capital em pesquisa e desenvolvimento. neste sentido que a Lei de Inovao
pretende atuar para sanar essa falha estrutural da economia brasileira.

Apesar de o artigo 3 no avanar muito neste aspecto internacional, pretende que as
polticas no fiquem vinculadas somente realidade brasileira, mas que levem em
considerao o cenrio mundial de avano tecnolgico. O artigo 3 expe uma norma
geral sobre as estratgias da Lei de Inovao na formao de um sistema nacional de
inovao tecnolgica, e, nos dispositivos seguintes, traz os instrumentos legais para o
alcance destes objetivos.
395

Em seu artigo 2, a lei define os diversos agentes a quem direcionada, como as
agncias de fomento, o criador, as instituies cientficas e tecnolgicas (ICT), o ncleo
de inovao tecnolgica, as instituies de apoio, o pesquisador pblico e o inventor
independente. O dispositivo em questo tambm trata do que se entende por criao e
inovao. A relevncia da definio dos agentes a de identificar e precisar os

393
Sobre a formao de incubadoras e parques tecnolgicos ver: BERMUDEZ, Luiz Afonso. Incubadoras
de empresas e inovao tecnolgica: o caso de Braslia. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000. Sobre
a formao de sistemas de inovao com a participao do Estado, ver, dentre outros: FONSECA,
Renato. Inovao tecnolgica e o papel do governo. n. 13, Parcerias Estratgicas, Braslia, 2001.
394
OLIVEIRA, Nelson Brasil e ALARIO JUNIOR, Dante. Inovao tecnolgica e a indstria nacional.
Parcerias Estratgicas, v. 8, 2000, p. 47; CHIARELLO, Marileusa. As plataformas tecnolgicas e a
promoo de parcerias para a inovao. Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 93 e 94;
SNCHEZ, Tirso W. Senz; PAULA, Maria Carlota de Souza. Desafios institucionais para o setor de
cincia e tecnologia: o sistema nacional de cincia e inovao tecnolgica. n. 13, Parcerias Estratgicas,
Braslia, 2001, p. 54; FONSECA, Renato. Inovao tecnolgica e o papel do governo. n. 13, Parcerias
Estratgicas, Braslia, 2001, p. 69;m STAUB, Eugnio. Desafios estratgicos em cincia, tecnologia e
inovao. Parcerias Estratgicas, n. 13, Braslia, 2001, p. 12 e 13.
395
BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos
Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 51-54.
180
destinatrios das suas normas, com a delimitao das suas atribuies neste cenrio e
dos benefcios institudos pela lei.

S se considera ICT, o rgo ou a entidade da administrao pblica, que tenha por
finalidade executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cientfico ou
tecnolgico. Tal definio afasta, por exemplo, a dvida de se saber se uma instituio
pblica, que s realiza pesquisa bsica cientfica, considerada uma ICT, ou ento, se
uma entidade privada, sem fins lucrativos e que realize pesquisas cientficas, no
poderia ser considerada uma ICT. A definio de pesquisador e criador, outro exemplo,
afasta a possibilidade de se expandir os benefcios criados a terceiras pessoas no
mencionadas na lei e no enquadradas naquelas definies.

Outro ponto que nos chama a ateno na definio dos agentes destinatrios da lei o
fato de que no foi definido o que se deveria entender por empresas nacionais. Esta
expresso diversas vezes utilizada pela lei em vrios dispositivos. A ausncia de tal
definio se torna ainda mais relevante pelo fato de a lei em alguns momentos tratar
somente de empresas nacionais, como no caso dos artigos 3, 4, II, 19 e 20 e, em
outros, tratar de qualquer empresa, independentemente da sua nacionalidade, como nos
artigos 6, 3, 8, 9, 23. Abordaremos esta questo quando tratarmos, posteriormente,
da revogao do artigo 171 da Constituio e da caracterizao das empresas nacionais
de capital nacional.
396

A lei tambm tomou o cuidado de definir o que se entende por inovao e criao
tecnolgicas para a delimitao do seu campo de abrangncia. interessante notar que a
definio de inovao tecnolgica existe em outras normas nacionais e fontes
internacionais, como a lei n 11.196/05 (Lei do Bem)
397
e o Manual de Oslo.
398
A

396
Sobre este assunto ver: BARBOSA, Denis Borges. Noo de empresa nacional na Lei de Inovao.
In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos
397
Art. 17. A pessoa jurdica poder usufruir dos seguintes incentivos fiscais:
(...)
1
o
Considera-se inovao tecnolgica a concepo de novo produto ou processo de fabricao, bem
como a agregao de novas funcionalidades ou caractersticas ao produto ou processo que implique
melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade, resultando maior competitividade
no mercado.
398
http://www.finep.gov.br/imprensa/sala_imprensa/manual_de_oslo.pdf:
181
definio trazida pela Lei de Inovao no diverge muito das definies destas outras
normas, at porque elas so relativamente genricas e possibilitam uma interpretao
bastante ampla. A definio legal do que se entende por inovao tecnolgica no
impede que as polticas de inovao definam os setores produtivos, os produtos e os
processos de inovao que sero mais enfocados por elas. A estratgia destas polticas
est muito menos ligada ao conceito legal de inovao do que inteno e s opes
polticas adotadas. Assim, interessa muito mais saber qual ser a poltica de inovao
tecnolgica definida, se ser, por exemplo, por setores mais intensivos de tecnologia ou
por produtos e processos novos, do que o enquadramento no conceito legal de
inovao.
399

Com a finalidade de estabelecer a forma jurdica e promover o intercmbio entre as
instituies de pesquisa e o setor produtivo, a Lei de Inovao previu diversas formas
contratuais em que poderia se dar as trocas de informaes entre o setor privado e o
pblico. De forma semelhante legislao francesa e americana, o artigo 4 previu a
possibilidade de as micro e pequenas empresas, que no possuem estrutura e capital,
poderem utilizar os laboratrios e instalaes das ICTs.

O artigo 6 estabeleceu a transferncia de informaes das ICTs para o setor privado por
meio de contratos de transferncia de tecnologia e de licenciamento. A lgica deste
dispositivo de que as instituies de pesquisas no so voltadas para a aplicao
comercial dos seus conhecimentos e, por isso, os transferem para o setor produtivo que
poder aplicar as tecnologias criadas pelas ICTs comercialmente.
400
interessante notar

Inovaes Tecnolgicas em Produtos e Processos (TPP) compreendem as implantaes de produtos e
processos tecnologicamente novos e substanciais melhorias tecnolgicas em produtos e processos. Uma
inovao TPP considerada implantada se tiver sido introduzida no mercado (inovao de produto) ou
usada no processo de produo (inovao de processo). Uma inovao TPP envolve uma srie de
atividades cientficas, tecnolgicas, organizacionais, financeiras e comerciais. Uma empresa inovadora
em TPP uma empresa que tenha implantado produtos ou processos tecnologicamente novos ou com
substancial melhoria tecnolgica durante o perodo em anlise.
399
Sobre a importncia das escolhas polticas na definio do que se considera inovao tecnolgica a ser
promovida pelo Estado com um enfoque maior, ver: ARBIX, Glauco Antonio Truzzi. Inovar ou inovar: a
indstria brasileira entre o passado e o futuro. So Paulo: Ed. Papagaio, 2007, p, 28-33 e CASSIOLATO,
Jos Eduardo e LASTRES, Helena Maria Martins. Sistemas de inovao: polticas e perspectivas.
Parcerias Estratgicas, Braslia, n. 8, 2000, p. 249-251.
400
acessado em 03.04.2012. O comando normativo do art. 6 fundado em relevante interesse coletivo,
visto que sua finalidade fazer chegar sociedade produtos e processos que garantam a melhoria da
qualidade de vida da populao. O setor produtivo, objetivo final dos ditames do artigo 173, da
Constituio Federal, o maior interessado na implementao das medidas trazidas no artigo sob
182
que este artigo no restringe estes contratos s empresas nacionais e no os vincula a
uma determinada poltica tecnolgica estratgica do Pas. Ou seja, em princpio, este
dispositivo possibilita que todo o conhecimento produzido pelas ICTs seja aproveitado
por qualquer empresa, independentemente da sua origem, e independentemente dos
problemas sociais brasileiros e do desenvolvimento do sistema produtivo nacional,
como, por exemplo, um compromisso de exportao de produtos oriundos daquele
conhecimento adquirido, nos termos em que dispe o artigo 218, 2, da Constituio, o
que, a nosso ver, em nada ajudaria o progresso tecnolgico brasileiro. No dispositivo h,
somente, a previso de que, caso aquele conhecimento no seja explorado
comercialmente, a empresa beneficiria do conhecimento perde o direito da sua
explorao.
401

H, na Lei de Inovao, a previso para as ICTs prestarem servios ao setor produtivo
voltados inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica. Neste caso, as ICTs no
prestaro um servio pblico, atuaro no domnio econmico, em razo de relevante
interesse coletivo, competindo com os demais agentes econmicos, que tambm
prestem estes servios, nos termos do artigo 173 da Constituio. Contudo, convm
relembrar que as ICTs prestaro estes servios no com a finalidade de obteno de
lucro, como os demais agentes econmicos privados, mas sim em razo do relevante
interesse coletivo de promover o progresso tecnolgico no Pas.
402
Por fim, a Lei de
Inovao prev a possibilidade de realizao de parcerias entre as ICTs e o setor
produtivo e a possibilidade de a Unio participar, minoritariamente, do capital de
empresa de propsito especfico, tambm com a finalidade de realizao de pesquisa
bsica e aplicada.
403
Veja-se que as empresas de propsito especfico atuaro no

comento, vez que ser ele diretamente beneficiado pela possibilidade de explorar economicamente
produtos e processos resultantes de linhas de pesquisa.
401
Sobre os contratos de transferncia de tecnologia e licenciamento na Lei de Inovao, ver:
BARBOSA, Denis Borges. Contratos de licenciamento e transferncia de tecnologia na Lei de Inovao.
In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos
402
Sobre os contratos de prestao de servios pelas ICTs ver: BARBOSA, Denis Borges. Dos contratos
de encomenda tecnolgica do art. 8 da Lei de Inovao. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da
Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, legislao estadual e
2011, p. 392-408.
403
Para uma viso crtica na criao de empresas de propsito especfico da Lei de Inovao, por trazer
burocratizao e ineficincia da atividade de inovao, ver: SIQUEIRA, Marcelo Gustavo Silva. Empresa
de propsitos especficos: participao minoritria e controle de contas. In: BARBOSA, Denis Borges.
Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, legislao
183
domnio econmico, em razo de relevante interesse coletivo de promover o
desenvolvimento tecnolgico.

Alm de prever todas estas formas de intercmbio entre as ICTs e o setor privado, a Lei
de Inovao, com a inteno de promover a formao de recursos humanos, nos termos
do artigo 218, 3, da Constituio, ainda trouxe diversos instrumentos de incentivo
atividade dos pesquisadores e criadores, como: a cesso dos seus direitos sobre a
criao, para que o respectivo criador aplique comercialmente aquela tecnologia
criada;
404
participao do criador nos ganhos econmicos, auferidos pelas ICTs,
resultantes dos contratos de transferncia de tecnologia e de licenciamento;
possibilidade de afastamento do pesquisador pblico para a colaborao no
desenvolvimento de projetos e programas cientficos e tecnolgicos em outras ICTs,
promovendo a circulao de pesquisadores entre as ICTs; concesso de licena no
remunerada ao pesquisador pblico, para a constituio de empresa voltada para a
atividade de inovao tecnolgica.

Ainda com a preocupao na formao da infraestrutura do sistema de inovao
nacional, a lei se preocupou em: deixar clara a titularidade das criaes e inovaes nas
mencionadas alianas entre o setor pblico e o setor privado nas atividades de pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico, assim como se preocupou em fazer a Lei de Inovao
americana; dispor sobre a criao dos Ncleos de Inovao Tecnolgica NIT, dentro
de cada ICT, com a principal atribuio de execuo da lei no mbito interno destas
instituies, com a finalidade de fazer a interface com o setor privado e transformar as
criaes e inovaes em produtos e patentes
405
, e tratar do controle das atividades das
ICTs pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia.

estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 367-379.
404
Para uma viso crtica deste dispositivo, por trazer um benefcio personalssimo em detrimento dos
interesses pblicos, ver: TEDESCHI, Patrcia Pereira. Inovao tecnolgica e direito administrativo.
Dissertao de Mestrado. So Paulo: USP, 2011, p. 91-96 e BARBOSA, Denis Borges. Direito da
Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, legislao estadual e
2011, p. 117 e 118.
405
Comisso Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei N 3.476, de 2004, do Poder
Executivo, que dispe sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente
produtivo e d outras providncias (PL 3.476/04 - Lei Das Inovaes Tecnolgicas).
http://www.camara.gov.br/internet/sileg/integras/233334.htm. Site acessado em 03/04/2012.
184
Aps dispor sobre a infraestrutura da inovao tecnolgica, com a promoo do
intercmbio entre o setor produtivo e as ICTs, a Lei de Inovao, levando em
considerao que no Brasil praticamente todo o investimento em pesquisa e tecnologia,
alm de ser muito baixo, todo feito pelo setor pblico, com a inteno de fazer com
que as empresas tenham maior interesse em investir em pesquisa e tecnologia no Pas,
previu diversas formas de incentivo ao investimento em pesquisa e tecnologia pelo setor
privado. O artigo 19 da lei, que traz as diretrizes bsicas dos meios em que se daro
estes incentivos, menciona que eles devem estar de acordo com as prioridades da
poltica industrial e tecnolgica nacional, a ser definida em regulamento.

A regulamentao das prioridades da poltica industrial e tecnolgica nacional j foi
feita pela Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE, com
enfoque estratgico nos setores mais intensivos de tecnologia (semicondutores,
software, bens de capital e frmacos e medicamentos) e em atividades portadoras de
futuro, como biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias renovveis. Estas
polticas foram posteriormente definidas na Poltica de Desenvolvimento Produtivo
PDP.
406

A PDP foi criada com finalidade de promover a competitividade das empresas
brasileiras no cenrio internacional, partindo do reconhecimento de certo avano no
desenvolvimento tecnolgico brasileiro. Para a inovao tecnolgica, a PDP prope,
essencialmente, medidas de incentivo fiscal e programas de financiamento pblico por
meio do BNDES e do FINEP. Na PDP no h nfase, como na PITCE, nos setores mais
intensivos de tecnologia, nem na exportao de produtos de maior valor agregado.
407
O
Plano Brasil Maior foi o programa poltico adotado para dar continuidade s polticas de
inovao da PITCE e da PDP. Trata-se de um plano mais abrangente, que prev, alm
de medidas de incentivo fiscal e financiamento pblico para a inovao, medidas de
incentivo exportao de produtos estratgicos, de defesa comercial e da indstria
nacional, de promoo do mercado interno e de uso do poder de compra do Estado.

406
O art. 20, Decreto n 5.563/05, que regulamentou a Lei de Inovao, disps que as diretrizes de
poltica de inovao seriam formuladas pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia e Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. A Portaria Interministerial MCT/MDIC n 597,
inicialmente fez este vnculo ao PITCE. Posteriormente, esta portaria foi revogada pela Portaria
Interministerial MCT/MDIC n 32/09, que passou a fazer referncia ao PDP.
407
Para uma anlise mais aprofundada da PDP, ver:
http://www.pdp.gov.br/Paginas/Default.aspx. Endereo eletrnico acessado no dia: 31/03/2012.
185
Assim como a PDP, o Plano Brasil Maior apresenta pouca nfase em setores
estratgicos mais intensivos de tecnologia.
408

A Lei de Inovao, em seu artigo 19, cuidou somente da forma jurdica de como se deve
dar o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico do Estado ao setor produtivo, prevendo
a possibilidade da concesso de recursos financeiros, humanos, materiais ou de infra-
estrutura. Contudo, nada disps sobre as medidas que deveriam ser tomadas, sejam elas
comerciais, fiscais, cambiais, de defesa do mercado interno e da indstria nacional, ou
qualquer tipo de diretriz para elas, nem qualquer tipo de nfase em setores mais
estratgicos e intensivos de tecnologia, deixando toda esta deciso ao Poder Executivo,
que formulou de forma livre os mencionados planos e programas polticos de inovao
tecnolgica.

Um dos pontos mais importantes da Lei de Inovao institucionalizao da concesso
de subvenes econmicas para inovao tecnolgica, visando aplicao de recursos
pblicos no reembolsveis, para compartilhar com o setor produtivo os custos e riscos
inerentes s atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico.
409
A lei 10.332/01 j
previa a concesso de subvenes econmicas para empresas que estivessem
executando Programas de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial PDTI ou
Programas de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio PDTA. A Lei de Inovao
avanou no sentido de realmente institucionalizar, como poltica econmica, as
subvenes para o desenvolvimento tecnolgico de maneira mais ampla, desvinculada
de programas especficos, como o PDTI e o PDTA.

Para a concesso da subveno econmica referida na Lei de Inovao so exigidos
alguns requisitos: i) que seja concedida por meio de acordo e que o projeto seja
aprovado pelo rgo ou entidade concedente; ii) que seja concedida de acordo com as
prioridades da poltica industrial e tecnolgica nacional (hoje o Plano Brasil Maior), e
iii) que haja contrapartida pela empresa beneficiria, forando o investimento e
comprometimento do setor privado. Na prtica, tm sido notados alguns problemas na

408
Para uma anlise mais aprofundada do Plano Brasil Maior, ver: http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/.
Endereo eletrnico acessado no dia 31/03/2012.
409
186
concesso destas subvenes, como a existncia de poucos setores industriais
beneficiados, ficando de lado alguns seguimentos intensivos de tecnologia, como a
indstria eletrnica. Os critrios para a aprovao dos projetos no tm sido claros,
impedindo que as empresas possam saber os motivos pelos quais os seus projetos no
so aprovados. Em razo destes fatores, o valor dos projetos aprovados tem sido inferior
aos recursos disponibilizados, demonstrando que as empresas esto tendo srias
dificuldades para ter acesso a esses recursos.
410

Com a finalidade de flexibilizar a vinculao dos recursos setoriais do Fundo Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT, possibilitando um fluxo maior
de investimentos em setores, que no possuem tantos recursos mas so estratgicos para
a poltica industrial, a lei assegurou a destinao de percentual mnimo dos recursos
deste fundo para as subvenes mencionadas no dispositivo em questo, conforme
parecer da Comisso Especial formada para analisar o projeto de lei que deu origem
Lei de Inovao:

Como de conhecimento de todos, o FNDCT um fundo, cuja grande
maioria dos recursos originria dos chamados fundos setoriais que so,
na verdade, vinculaes de receitas oriundas de diversos setores e que so
destinadas a fomentar um conjunto de atividades de desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, de carter setorial, definidas em lei.
Torna-se necessrio, portanto, desvincular os recursos destinados
subveno econmica dos setores que geraram as receitas, sob pena de
nos confrontarmos com imensa dificuldade para aplicar esses recursos e,
mais do que isso, para atrelar sua utilizao a outras prioridades.
411

A concesso de subsdios inovao toca outra questo muito relevante e delicada, as
restries da OMC concesso de subsdios, determinadas no Cdigo de Subsdios da
OMC. At 1999, a concesso de subsdios pelos pases inovao era aceitvel mesmo
se fossem especficos para determinados setores ou empresas. Contudo, aps alteraes

410
pblicas nas reas econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 232 e 233.
411
187
feitas no Cdigo de Subsdios da OMC em 1999, alm de ser vedada a concesso de
subsdios setoriais e regionais com vistas inovao tecnolgica, eles tambm passaram
a ser acionveis unilateralmente e no multilateralmente, como era anteriormente. Alm
disso, esses subsdios passaram a poder ser acionveis no somente nos casos em que
trazem efeitos na indstria local do pas reclamante, mas tambm nos casos em que
prejudicam as suas exportaes.
412

Apesar de a Lei de Inovao no trazer diretrizes de poltica industrial e tecnolgica,
nem de prever subsdios a setores estratgicos, a poltica industrial de inovao
tecnolgica brasileira, mencionada na lei, dever encontrar uma soluo para lidar com
estas questes, pois para o desenvolvimento tecnolgico de setores estratgicos,
principalmente no caso de pases subdesenvolvidos, muitas vezes imprescindvel uma
poltica de subsdios setorial e especfica. extremamente importante que a nossa
poltica industrial e de inovao tecnolgica no fique to amarrada e restrita a padres
e restries internacionais de livre comrcio impostos pelos pases j desenvolvidos.
Restries como estas parecem muito bem enquadradas com um chute na escada,
como conta Ha-Joon Chang.
413

A Lei de Inovao trouxe ainda outras importantes diretrizes legais, como a previso
para a instituio de fundos mtuos de investimento em empresas cuja atividade
principal seja a inovao, com a unio de capital pblico e privado, assim como ocorre
em larga escala nos Estados Unidos, responsveis por grande parte dos investimentos
em pesquisa e desenvolvimento naquele pas;
414
o fomento da atividade de inovao por

412
Sobre este assunto ver: BARBOSA, Denis Borges e BARBOSA, Ana Beatriz Nunes. OMC e
restries a incentivos. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de
Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, legislao estadual e local, Poder de Compra do estado
(modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 535-541; Exposio de
Motivos Interministerial n 28 MCT/MDIC/MF/Casa Civil.
413
O autor conta que as naes hoje industrializadas, antes de chegarem a este patamar de naes
desenvolvidas, passaram por um perodo de proteo da sua economia. S depois de estarem
suficientemente fortalecidas que elas passaram a defender o livre comrcio. o que o autor, citando
Friedrich List, chamou de chutar a escada. CHANG, Ha-Joon, Maus Samaritanos: O mito do livre-
comrcio e a histria secreta do capitalismo, Rio de Janeiro, Campus/Elsevier, 2008.
414
Alm disso, mesmo quando mudou para o comrcio mais livre, o governo dos Estados Unidos
promoveu indstrias-chave por outros meios, principalmente o Fundo Pblico de Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D). Entre a dcada de 1950 e a metade da dcada de 1990, o fundo do governo
federal americano contava com 50 a 70% de todo o fundo de P&D do pas, o que est acima do que se
registrou nos pases com crescimento liderado pelo governo como o Japo e a Coreia, que chegavam em
torno de 20%. Sem o fundo do governo federal para P&D, os Estados Unidos no poderiam ter mantido
188
meio de incentivos fiscais, com determinao expressa para encaminhamento ao
Congresso Nacional de projeto de lei neste sentido, que originou a Lei 11.196/05 (Lei
do Bem); o uso do poder de compra do Estado para dar prioridade contratao de
empresas que invistam em pesquisa e desenvolvimento, de forma semelhante ao modelo
americano;
415
o fomento inovao nas micro e pequenas empresas; a
responsabilizao das ICTs na formao e capacitao de recursos humanos, com
fundamento no artigo 218, 3, da Constituio; diretrizes para desenvolvimento de
polticas dirigidas s regies menos desenvolvidas, visando reduo das desigualdades
regionais, nos termos do artigo 3, III, da Constituio.

A Lei de Inovao voltou-se muito mais para as polticas de oferta de tecnologia, isto ,
o fortalecimento da infraestrutura do sistema de inovao tecnolgica, por meio da
promoo de alianas entre as instituies de pesquisa e o setor produtivo, a formao
de recursos humanos e o incentivo ao investimento em pesquisa e desenvolvimento pelo
setor privado. Contudo, a Lei de Inovao no trouxe qualquer tipo de estratgia de
desenvolvimento tecnolgico do lado da demanda por tecnologia, isto , polticas
econmicas que imponham a necessidade de busca das empresas por novas tecnologias
para a sua insero e competitividade no mercado internacional. A Lei de Inovao no
possui instrumentos que estimulem o setor produtivo nacional e empresas de capital
nacional a ser mais eficientes, competir com as empresas estrangeiras, absorver a
tecnologia estrangeira e a ter a necessidade de desenvolver novas tecnologias. No h
incentivo formao de empresas nacionais, de capital nacional, identificadas com os
interesses nacionais.

sua liderana tecnolgica sobre os demais pases do mundo com respeito s indstrias-chave como a de
computadores, semicondutores, cincias biolgicas, internet e tecnologia espacial. CHANG, Ha-Joon,
Maus Samaritanos: O mito do livre-comrcio e a histria secreta do capitalismo, Rio de Janeiro,
Campus/Elsevier, 2008. Sobre a anlise deste dispositivo, citando como exemplo os Estados Unidos, ver:
SIQUEIRA, Marcelo Gustavo Silva. Dos fundos de investimento em tecnologia. In: BARBOSA, Denis
Borges. Direito da Inovao: comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao,
legislao estadual e local, Poder de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 380-391.
415
(...)tratamento preferencial, na aquisio de bens e servios pelo Poder Pblico, a empresas que invistam
em pesquisa e desenvolvimento no Pas, uma espcie de Brazilian Buy Act para a inovao, acatando
parcialmente a Emenda n 8, do nobre Deputado Renato Casagrande.

189
Analisando o modelo de polticas de inovao tecnolgica coreana, observamos que as
medidas que tiveram mais efeito no desenvolvimento tecnolgico do pas foram aquelas
destinadas demanda por tecnologia. Como visto anteriormente, na Coreia a estratgia
da poltica de inovao tecnolgica foi desenvolvida em diversas etapas e envolveu
medidas de criao de grandes conglomerados de empresas de capital nacional, com o
objetivo de obteno de economias de escala inerentes s tecnologias maduras, que
foram imprescindveis para o desenvolvimento de ramos industriais estratgicos e para
fazer crescer as exportaes, com a premiao das empresas mais eficientes. Foram
feitas medidas de direcionamento das exportaes, sendo este um dos principais fatores
do progresso tecnolgico das indstrias coreanas, que tinham contato com a tecnologia
estrangeira j desenvolvida. Por fim, foram desenvolvidas polticas de controle do
investimento direto estrangeiro e do licenciamento tecnolgico.

A Lei de Inovao brasileira, baseada nos modelos de desenvolvimento tecnolgico de
pases desenvolvidos, parece no ter levado em considerao que no Brasil no h
somente um problema de infraestrutura no sistema de inovao, mas tambm um
problema na questo da demanda por tecnologia, uma vez que aqui h poucas empresas,
principalmente de capital nacional, que se inserem no mercado mundial com a
exportao de produtos intensivos de tecnologia. Assim, acreditamos que a Lei de
Inovao brasileira avanou em muitos aspectos no que se refere formao da infra-
estrutura de um sistema nacional de inovao, mas, por outro lado, ainda h mais espao
para maiores avanos no que se refere questo da demanda por tecnologia,
principalmente em relao s empresas nacionais de capital nacional. No estamos aqui
defendendo a adoo do modelo coreano de polticas de inovao, mas somente
reconhecendo que elas parecem ter alguns elementos mais adequados a um pas
subdesenvolvido como o Brasil que possui problemas tanto de demanda como de oferta
de tecnologia.

2.3.6. Empresas de Capital Nacional e o Revogado Artigo 171 da Constituio

No direito comparado, existem vrios critrios para a caracterizao da nacionalidade
das pessoas jurdicas, que pode estar relacionada ao local da sua constituio, ao local
da sede da sua administrao, ou ao local em que esto residentes e domiciliados os
190
seus scios controladores.
416
O sistema jurdico brasileiro adota um critrio hbrido,
levando em considerao o local da constituio da empresa e a fixao da sua sede
social. So previstas duas formas para que empresas estrangeiras possam estender as
suas atividades para o Brasil,
417
ou constituem, sob o seu controle, uma nova sociedade
no Brasil, juridicamente independente, com personalidade jurdica distinta e patrimnio
prprio, ou exercem diretamente a sua atividade, em seu prprio nome, por meio da
criao de uma filial no Brasil. No primeiro caso, estamos diante das denominadas
empresas subsidirias, que representam a maioria das empresas que no Brasil atuam e
so consideradas empresas nacionais. No segundo caso, estas empresas so
consideradas estrangeiras e para que elas possam atuar no Brasil por meio de suas
filiais, necessrio que obtenham autorizao do Poder Executivo.
418

O Brasil vem, historicamente, adotando este critrio hbrido.
419
Inicialmente ele foi
estabelecido por meio do artigo 60 do Decreto-Lei 2.627/40,
420
sendo mantido em vigor
pela Lei das Sociedades Annimas n 6.404/76.
421
A Constituio, ao referir-se s
empresas nacionais em seu artigo 171,
422
constitucionalizou este mesmo critrio e,
posteriormente, o Cdigo Civil de 2002, ao dispor sobre a definio das sociedades
nacionais, preservou a referida tradio histrica brasileira em seu artigo 1.126.
423

interessante notar que essa opo da legislao brasileira nem sempre foi aceita de
forma to tranquila. Em algumas ocasies, foram feitas propostas para que a
nacionalidade das sociedades fosse definida com base no critrio da origem do controle

416
DOLINGER, Jacob. A Sociedade Annima Brasileira: critrio determinador de sua nacionalidade.
Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 23, 1976, p. 65;
MLEGA, Luiz. Nacionalidade da Sociedade por Aes. Revista de Direito Mercantil, Industrial,
Econmico e Financeiro. So Paulo, v. 33, 1979, p. 128.
417
XAVIER, Alberto. Problemas jurdicos das filiais de sociedades estrangeiras, no Brasil e de
sociedades brasileiras no exterior. Revista de Direito Mercantil. V. 39, 1980, p. 76-83.
418
XAVIER, Alberto. Problemas jurdicos das filiais de sociedades estrangeiras, no Brasil e de
sociedades brasileiras no exterior. Revista de Direito Mercantil. v. 39, 1980, p. 76-83.
419
DOLINGER, Jacob. A Sociedade Annima Brasileira: critrio determinador de sua nacionalidade.
Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 23, 1976, p. 67 e 68.
420
Art. 60. So nacionais as sociedades organizadas na conformidade da lei brasileira e que tm no pas
a sede de sua administrao.
421
Art. 300. Ficam revogados o Decreto-Lei n. 2.627, de 26 de setembro de 1940, com exceo dos
artigos 59 a 73, e demais disposies em contrrio.
422
423
Art. 1.126. nacional a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira e que tenha no
Pas a sede de sua administrao.
191
do seu capital.
424
Com isso, pretendia-se promover e incentivar o capital nacional e os
investimentos das pessoas residentes e domiciliadas no Pas, para que fossem
preservados os interesses econmicos nacionais. Contudo, nenhuma destas propostas foi
adiante, pois, historicamente, sempre se admitiu a possibilidade de se conceder
tratamento mais favorvel s empresas brasileiras de capital nacional, sem que fosse
necessrio alterar a definio legal das empresas nacionais.
425

A experincia tem demonstrado no ser correta a afirmao feita pelo
autor da propositura em anlise, no sentido de que o critrio mantido pela
nova Lei das Sociedades Annimas coloca em situao de igualdade
empresas nacionais e estrangeiras. No seria necessria mais do que uma
simples leitura dos arts. 70, 71 e seus pargrafos, do Decreto-lei 2.627/40,
para recolher-se concluso contrria.
No que respeita a financiamentos e determinados benefcios fiscais,
sempre que as autoridades constitudas entenderam restringi-los
sociedade cujo capital social esteja sob o controle acionrio em mos dos
nacionais. No h bice algum, nem de ordem legal, nem de natureza
constitucional que impea esse procedimento.
426

Dentre as legislaes que previam um tratamento diferenciado para as empresas
brasileiras de capital nacional, a Lei de Informtica n 7.232/84, anterior Constituio
de 1988, aquela que mereceu maior destaque e foi objeto de maiores discusses.
427

Para efeito de aplicao desta lei, o seu artigo 12 instituiu um novo conceito de
empresas nacionais, no mais de acordo com o critrio do local da sua constituio e da
sua sede social, mas de acordo com o controle do seu capital e da sua direo.
428

424
Econmico e Financeiro. So Paulo, v. 33, 1979, p. 127-132
425
Neste sentido, ver: DOLINGER, Jacob. A Sociedade Annima Brasileira: critrio determinador de sua
nacionalidade. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 23, 1976,
p. 68; MLEGA, Luiz. Nacionalidade da Sociedade por Aes. Revista de Direito Mercantil, Industrial,
Econmico e Financeiro. So Paulo, v. 33, 1979, p. 127-132; BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra.
Comentrios Constituio do Brasil. v. 7 e 8, So Paulo: Saraiva, 1990, p. 43.
426
Econmico e Financeiro. So Paulo, v. 33, 1979, p. 130.
427
428
Art. 12. Para os efeitos desta Lei, empresas nacionais so as pessoas jurdicas constitudas e com sede
no Pas, cujo controle esteja, em carter permanente, exclusivo e incondicional, sob a titularidade, direta
ou indireta, de pessoas fsicas residentes e domiciliadas no Pas, ou por entidades de direito pblico
interno, entendendo-se controle por:
192

Como vimos nos captulos anteriores, as crticas feitas a esta lei no se referiam
distino feita por ela entre as empresas de capital nacional e as demais empresas, mas
sim reserva de mercado instituda por ela. Esta reserva de mercado foi, inclusive,
revogada por meio da lei 8.248/91, que manteve o tratamento favorvel s empresas de
capital nacional. A crtica no era aos incentivos concedidos pelo governo para o
desenvolvimento da indstria de informtica no Brasil. Quanto a isso, tanto os
pesquisadores quanto a grande maioria do empresariado nacional eram francamente
favorveis. A crtica referia-se questo da reserva de mercado.
429

O artigo 171 da Constituio teve o seu esprito totalmente inspirado no artigo 12 da Lei
de Informtica.
430
Enquanto a Lei de Informtica adotava uma nova definio para as
empresas nacionais, com base no controle do seu capital e direo, distinto do Decreto-

I - controle decisrio: o exerccio, de direito e de fato, do poder de eleger administradores da
sociedade e de dirigir o funcionamento dos rgos da empresa;
II - controle tecnolgico: o exerccio, de direito e de fato, do poder para desenvolver, gerar,
adquirir e transferir e variar de tecnologia de produto e de processo de produo;
III - controle de capital: a deteno, direta ou indireta, da totalidade do capital, com direito efetivo
ou potencial de voto, e de, no mnimo, 70% (setenta por cento) do capital social.
1 No Caso de sociedades annimas de capital aberto, as aes com direito a voto ou a dividendos
fixos ou mnimos devero corresponder, no mnimo, a 2/3 (dois teros) do capital social e somente
podero ser propriedade, ou ser subscritas ou adquiridas por:
a) pessoas fsicas, residentes e domiciliadas no Pas, ou entes de direito pblico interno;
b) pessoas jurdicas de direito privado, constitudas e com sede e foro no Pas, que preencham os
requisitos definidos neste artigo para seu enquadramento como empresa nacional;
c) pessoas jurdicas de direito pblico interno.
429
430
I - empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no
Pas;
II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em carter permanente
sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de entidades
de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de
seu capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do "caput" se estenda s atividades tecnolgicas
da empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou
2 - Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar tratamento preferencial, nos termos da
lei, empresa brasileira de capital nacional.
193
lei 2.627/40, a Constituio adotou o mesmo critrio do referido Decreto-lei.
431
A
Constituio preferiu, ao invs de alterar a definio tradicional de empresas nacionais,
dispor sobre um novo instituto jurdico: as empresas brasileiras de capital nacional. Esta
caracterizao foi feita da forma mais rgida possvel, tanto em relao ao seu capital
votante, como em relao ao exerccio de fato e de direito do poder decisrio para gerir
as suas atividades.
432
Para a qualificao de empresa brasileira de capital nacional, era
necessrio que o poder decisrio fosse direto, ou seja, sempre com uma pessoa fsica
domiciliada no Pas ou com uma pessoa jurdica de direito pblico interno, e, ainda,
que este domiclio fosse permanente e no temporrio.
433

A distino entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional foi feita
no artigo 171 da Constituio, com a finalidade de possibilitar que a lei concedesse
proteo e benefcios especiais e temporrios as segundas, para desenvolver atividades
consideradas estratgicas, levando-se em conta o desenvolvimento nacional.
434

Conforme conta a doutrina, este dispositivo foi objeto de muitos debates na
Constituinte. Para os seus crticos, estava instituda uma exceo ao princpio da
isonomia, j que ele estaria possibilitando que a lei tratasse empresas iguais de forma
diferente. Em outras palavras, a distino feita com base no capital social no seria
parmetro suficiente para possibilitar a instituio do referido tratamento diferenciado.
S no se poderia falar em violao ao princpio da isonomia porque foi a prpria
Constituio que instituiu essa discriminao.
435

Para esta corrente, a Constituio j previa outros mecanismos para disciplinar a entrada
de capitas estrangeiros no pas, direcionando-os de acordo com os interesses nacionais,

431
Celso Bastos chega a afirmar que justamente em razo deste tratamento diferente entre a Lei de
Informtica e o novo dispositivo constitucional, havia se tornado inconstitucional a referida lei. BASTOS,
Celso e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. v. 7 e 8, So Paulo: Saraiva,
1990. p. 51.
432
Para uma viso crtica dos critrios adotados pela Constituio para a definio de controle efetivo da
empresa, ver: NUSDEO, Fbio. A empresa brasileira de capital nacional: extenso e implicaes do
artigo 171 da Constituio Federal. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So
Paulo, v. 77, 1990, p.19 e BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil. v. 7 e 8, So Paulo: Saraiva, 1990, p. 48-51.
433
NUSDEO, Fbio. A empresa brasileira de capital nacional: extenso e implicaes do artigo 171 da
Constituio Federal. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 77,
1990, p. 21.
434
Saraiva, 1990, p. 52 e 53.
435
Saraiva, 1990, p. 52 e 53.
194
nos termos do seu artigo 172. O tratamento mais favorvel ao capital nacional em
detrimento do capital estrangeiro, alm de no ter o efeito pretendido de estimular o
desenvolvimento econmico, acabaria desestimulando o investimento estrangeiro. Nesta
medida, este artigo, pretendendo promover o desenvolvimento econmico estaria, na
verdade, trazendo um retrocesso para a economia brasileira, na medida em que
desencorajava o investimento estrangeiro no Pas e criava empresas ineficientes e
dependentes da ajuda do Estado.

Esta discriminao no merece encmios. Consagra uma prtica
discriminatria que no se coaduna com a prtica do capitalismo, que
demanda fundamentalmente igualdade de regras para todos. Traduz-se, ao
fim e ao cabo, num expediente que s tem o condo de afugentar o capital
estrangeiro de que o Pas tanto carece.
Quanto proteo dada empresa brasileira de capital nacional, ela na
minoria das vezes se traduz em privilgio para seus titulares, sem que da,
necessariamente resulte algum benefcio para a coletividade.
A proteo oferecida se converte, no mais das vezes, em desestmulo para
o avano e aperfeioamento tecnolgico, tanto quanto para a diminuio
de custos. Instaura-se uma mentalidade cartorial, ou de feudo.
436

Muitos doutrinadores, durante o desenvolvimento dos trabalhos da Constituinte, viram
nesses dispositivos um carter de antagonismo, quando no de xenofobia, com relao
ao capital aliengena.
437
Conforme conta Eros Grau, um dos principais responsveis
pela incluso do artigo 171 na Constituio, este dispositivo foi objeto de muitos
debates e alvo de diversas crticas, e quase no reuniu votos suficientes para ser
aprovado. Este foi um dos principais pontos em que se notou a pluralidade ideolgica e
o conflito de foras polticas e econmicas que a Constituinte envolveu.
438

436
Saraiva, 1990, p. 47 e 48.
437
1990, p. 15.
438
GRAU, Eros. Breve nota histrica sobre o artigo 171 da Constituio de 1988. Revista de Informao
Legislativa, Braslia, v. 45, n. 179, 2008, p. 243. Sua incluso no texto constitucional provocou intensos
debates na Constituinte, gerados pelo antagonismo de correntes ideolgicas. Nada de mais efetivo foi
arguido, significativamente, contra a proteo e benefcios especiais e temporrios concedveis tendo em
vista o desenvolvimento de atividades consideradas estratgicas para a defesa nacional. No que tange
queles voltados promoo do desenvolvimento do Pas, vigorosas investidas, contrrias a sua
195

O artigo 171, 1, I, previa a possibilidade de a lei conceder tratamento diferenciado s
empresas de capital nacional, tanto por meio da concesso de benefcios e de proteo a
determinadas atividades consideradas estratgicas para a defesa nacional ou
imprescindveis ao desenvolvimento do Pas. O termo benefcios, mencionado no
dispositivo em questo, tinha a conotao de benefcios fiscais, emprstimos e
financiamentos preferenciais, subsdios, e no gerou tantos debates como a expresso
proteo que, de acordo com a doutrina,
439
abria a possibilidade para a criao da
reserva de mercado, assim como ocorria com a Lei de Informtica, em seu artigo 9.
440

De forma complementar a este dispositivo, o inciso II, deste mesmo pargrafo, previa,
ainda, a possibilidade de ser exigido pela lei, para certas atividades consideradas
estratgicas, que o controle do capital em questo estivesse relacionado s atividades
tecnolgicas e ao cumprimento de determinados nveis de nacionalizao do capital da
empresa, acima da maioria simples do capital votante.
441
Pretendia-se, com o
dispositivo em questo, promover a absoro da tecnologia estrangeira e fazer com que
ela ficasse sob o controle dos brasileiros.
442
A imposio do controle nacional no
dependia da concesso dos benefcios previstos no inciso I deste pargrafo, se bem
que, na prtica, dado o entrelaamento existente entre tecnologia e desenvolvimento

consagrao constitucional, foram patrocinadas. que se encontrava na pauta das discusses econmicas
a Poltica Nacional de Informtica, instituda pela Lei n. 7.232/84.
(...)
que, em determinado momento, Severo Gomes chegou concluso, em conversa com Mrio Covas, de
que no se somavam votos suficientes para assegurar a aprovao dos textos do artigo 171 e seus
pargrafos.
(...)
No obstante, a soma de foras em determinado momento foi convencionada. Esse movimento poltico,
fruto de uma estratgia equacionada por Mrio Covas, que explica a insero do conceito de empresa
brasileira de capital nacional na Constituio e a previso, no ADCT, da convocao de um plebiscito em
torno da escolha entre a repblica e a monarquia constitucional.
439
1990, p. 23 e BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. v. 7 e 8,
So Paulo: Saraiva, 1990, p. 54 e 55.
440
Art. 9 Para assegurar adequados nveis de proteo s empresas nacionais, enquanto no estiverem
consolidadas e aptas a competir no mercado internacional, observados critrios diferenciados segundo
as peculiaridades de cada segmento especfico de mercado, periodicamente reavaliados, o Poder
Executivo adotar restries de natureza transitria produo, operao, comercializao, e
importao de bens e servios tcnicos de informtica.
441
1990, p. 26.
442
Saraiva, 1990, p. 56 e 57.
196
econmico, ser muito comum que os setores de tecnologia de ponta sejam tambm
considerados imprescindveis ao desenvolvimento do Pas.
443

A imposio de maiores percentuais de participao no capital da empresa brasileira por
pessoas residentes e domiciliadas no Pas no tinha por objetivo alterar a caracterizao
da empresa, que j era de capital nacional. A exigncia em questo pretendia impor que,
para determinados setores estratgicos, seria necessrio um percentual de capital
nacional ainda superior ao das empresas de capital nacional, que precisavam ter,
somente, maioria simples do seu capital votante, assim como j dispunha a Lei de
Informtica, em seu artigo 12.

Qual o endereamento desta previso constitucional? Basicamente o de
tornar mais substancial a participao de nacionais em tais
empreendimentos imprescindveis ao desenvolvimento tecnolgico e
apenas neles, reforando, portanto, o seu poder decisrio e o seu grau de
influncia na conduo dos mesmos. Como sabido, o nvel e a extenso
de concesses que um grupo societrio est disposto a fazer ao outro,
numa joint venture, funo em boa parte do peso especfico de cada um,
em termos do volume investido e do poder de deciso representado pelo
povo.
444

Por fim, o 2, do artigo 171 da Constituio previu a possibilidade de o Estado utilizar
o seu poder de compra para dar tratamento preferencial s empresas brasileiras de
capital nacional. O poder de compra do Estado, como instrumento de promoo do
desenvolvimento econmico, j era utilizado em muitos outros pases, como, por
exemplo, o American Buy Act, de 1933, nos Estados Unidos. Estudiosos da matria h
muito tempo reconheciam que o poder de compra do Estado era um dos principais
mecanismos de promoo do desenvolvimento econmico, do progresso tecnolgico e
meio de absoro da tecnologia estrangeira.
445

443
1990, p. 25 e 26.
444
1990 p. 26.
445
BITTENCOURT, Sidney. Comentrios s alteraes impostas Lei n 8.666/93 pela Lei n
12.349/2010. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte, v. 10, n. 111, 2011.
197

Em geral, as licitaes so regidas pelo princpio da isonomia dos concorrentes e da
seleo da proposta mais vantajosa. O dispositivo em questo estabeleceu uma exceo
a estes princpios, possibilitando um tratamento preferencial e mais benfico s
empresas de capital nacional. Esta norma provocou intensos debates na Constituinte,
tendo havido forte presso para que fosse colocado, no texto constitucional, que esta
preferncia s poderia existir quando houvesse igualdade de condies entre os vrios
proponentes.
446
Contudo, no texto final da Constituio, foi retirada a expresso em
igualdade de condies, ficando aberta a possibilidade para que o Poder Pblico
estabelecesse esta preferncia sem que fosse necessria a existncia de igualdade de
condies, como, por exemplo, com o estabelecimento de margens de preferncia de
preo para as empresas de capital nacional.

Apesar disso, grande parte da doutrina ainda assim continuava entendendo que essa
preferncia s poderia haver em igualdade de condies.
447
Em outras palavras: a
preferncia no pode dizer respeito nem ao preo nem qualidade dos produtos e dos
servios. Ela poder consistir um critrio de desempate, no caso de serem dois ou mais
os vencedores da licitao
448
. Alm disso, a Lei 8.666/93, ao cuidar da distino entre
as empresas de capital nacional e as demais, para as compras pelo Poder Pblico,
acabou vedando qualquer tipo de tratamento diferente entre as empresas brasileiras e as
estrangeiras, dispondo que as empresas brasileiras de capital nacional s poderiam ter
preferncia quando houvesse igualdade de propostas, ou seja, somente como critrio de
desempate em igualdade de condies.
449

RODRIGUES, Cristina Barbosa. Lei n 12.349/2010 as licitaes pblicas assumem o papel de
instrumento impulsionador da inovao tecnolgica no Brasil. Revista Brasileira de Direito Pblico. Belo
Horizonte. v. 9, n. 33, 2011; BRABOSA, Denis Borges. Licitao como instrumento de incentivo
inovao: o impacto da Lei 12.349/2010. In: BARBOSA, Denis Borges. Direito da Inovao:
Comentrios Lei Federal de Inovao, Incentivos Fiscais Inovao, Legislao estadual e local, Poder
de Compra do estado (modificaes Lei de Licitaes). 2 Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
446
1990, p. 27 e 28
447
Neste sentido, ver: NUSDEO, Fbio. A empresa brasileira de capital nacional: extenso e implicaes
do artigo 171 da Constituio Federal. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro,
So Paulo, v. 77, 1990, p. 27 e 28.
448
Saraiva, 1990, p. 58-62
449
Art. 3 (...)
1
o
vedado aos agentes pblicos:
(...)
198

Contudo, a prpria Lei 8.666/93 ressalvou a possibilidade da concesso de tratamento
favorvel s empresas de capital nacional para produtos de informtica, nos termos do
artigo 3 da Lei 8.248/91, alteradora da Lei de Informtica n 7.232/84, com a limitao
da igualdade de condies em relao ao prazo de entrega, suporte de servios,
qualidade, padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e preo.
450

Todavia, a Lei 8.248/91 foi alterada pela Lei 10.176/01 para que fosse admitido o
tratamento diferenciado somente para os produtos e servios de informtica, com
tecnologia desenvolvida no Brasil, independentemente do controle do capital da
empresa.
451

Recentemente, com a finalidade de utilizar o Poder de Compra do Estado para promover
o desenvolvimento econmico do Brasil, foi promulgada a Lei 12.349/10.
452
Esta lei,

II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou
qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda,
modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agncias
internacionais, ressalvado o disposto no pargrafo seguinte e no art. 3
o
da Lei n
o
8.248, de 23 de outubro
de 1991.
2
o
Em igualdade de condies, como critrio de desempate, ser assegurada preferncia,
sucessivamente, aos bens e servios:
I - produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
450
Art. 3 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes sob o controle direto ou indireto da
Unio, daro preferncia, nas aquisies de bens e servios de informtica e automao, nos termos do
2 do art. 171 da Constituio Federal, aos produzidos por empresas brasileiras de capital nacional,
observada a seguinte ordem:
I - bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas;
II - bens e servios produzidos no Pas, com significativo valor agregado local.
1 Na hiptese de a empresa brasileira de capital nacional no vir a ser objeto desta preferncia, dar-
se- aos bens e servios fabricados no Pas preferncia em relao aos importados, observado o disposto
no 2 deste artigo.
2 Para o exerccio desta preferncia, levar-se- em conta condies equivalentes de prazo de entrega,
suporte de servios, qualidade, padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e preo.
451
Art. 3
o
Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes sob o controle direto ou indireto da
Unio daro preferncia, nas aquisies de bens e servios de informtica e automao, observada a
seguinte ordem, a:
I - bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas;
II - bens e servios produzidos de acordo com processo produtivo bsico, na forma a ser definida pelo
Poder Executivo.
452
Para um estudo mais aprofundado da Lei 12.349/10, ver: CYMBALISTA, Tatiana Matiello; ZAGO,
Marina Fonto e RODRIGUES, Fernanda Esbizaro. O poder de compra estatal e a margem de preferncia
para produtos e servios nacionais introduzida na lei de licitaes. Revista de Direito Pblico da
Economia, Belo Horizonte: Frum, 2011; RIGOLIN, Ivan Barbosa. Lei das licitaes novamente
alterada A MP n 495, de 19.7.10. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte, v. 9. n. 104,
2010; MOTTA, Carlos Pinto Coelho; BICALHO, Alcia Paolucci N. Licitaes nacionais como
instrumento da efetivao dos princpios constitucionais do desenvolvimento nacional e do incentivo ao
mercado interno. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte, v. 9, n. 107, 2010 e MELLO,
Celso Antnio Bandeira de. Preferncias em licitao para bens e servios fabricados no Brasil e para
199
inspirada no American Buy Act,
453
criou a possibilidade de serem estabelecidas margens
de preferncia para produtos manufaturados brasileiros e servios nacionais, levando-se
em considerao o desenvolvimento e a inovao tecnolgica, realizados no Brasil. A
referida lei estabeleceu os critrios de preferncia, no com base no controle do capital
da empresa, mas de acordo com os bens produzidos em territrio nacional e os servios
prestados no Pas. Alm disso, revogou o inciso I, do 2, do artigo 3, da Lei 8.666/93,
que previa a preferncia para as empresas de capital nacional como critrio de
desempate, em igualdade de condies. Ao tratar desta revogao, a Exposio de
Motivos Interministerial n 104/10 deixa claro o reconhecimento de que, com a
revogao do artigo 171 da Constituio, estava prejudicada qualquer tentativa de se
estabelecer qualquer tipo de tratamento preferencial entre as empresas em razo da
origem do seu capital.
454

A nosso ver, existem fortes pontos de contato entre a teoria furtadiana de
desenvolvimento econmico e as disposies do revogado artigo 171 da Constituio. A
Constituio reconheceu que, para o desenvolvimento econmico do Brasil e,
principalmente, para a superao da condio de nao subdesenvolvida, dependente da
tecnologia externa, necessrio que se conceda um tratamento diferenciado indstria
nacional, possibilitando que ela tenha foras suficientes para absorver e desenvolver
tecnologia de forma endgena, e no somente se apropriar da tecnologia desenvolvida
no exterior. E, ainda, este benefcio especial indstria nacional, nos setores
estratgicos para o desenvolvimento tecnolgico, no deveria ser estendido a toda e
qualquer empresa que aqui fosse constituda, mas, to somente, quelas que fossem
controladas por capital nacional. Segundo a mencionada perspectiva constitucional, para
a absoro e promoo do progresso tecnolgico no bastaria existir empresas de capital
estrangeiro, dominadoras das tecnologias, atuando em territrio nacional, era necessrio

empresas brasileiras de capital nacional. Frum de Contratao e Gesto Pblica. Belo Horizonte. v.2. n.
13, 2003.
453
O American Buy Act, criado em 1933, estabelecia critrios de preferncia para a contratao pblica de
bens e servios realizados nos Estados Unidos, com o objetivo de proteger o mercado interno, o emprego
dos americanos nos Estados Unidos, a indstria de manufaturas americana, os investimentos americanos e
aumentar o lucro da indstria de ao. Obtido em: http://www.fiscosoft.com.br/l/510v/exposicao-de-
motivos-interministerial-n-104-de-18062010. Site acessado em 22.04.12.
454
7. Com referncia alterao do 2 do art. 3 da Lei n 8.666, de 1993, de se observar que a
medida tenciona aperfeioar a legislao e promover sua adequao ao disposto na Emenda
Constitucional n 6, de 1995, que revogou o artigo 171 da Constituio Federal. Obtido em
http://www.fiscosoft.com.br/l/510v/exposicao-de-motivos-interministerial-n-104-de-18062010. Site
200
haver empresas genuinamente brasileiras, de capital nacional, dominando estas
tecnologias.

A perspectiva adotada pelo revogado artigo 171 da Constituio reconhece, na mesma
linha da teoria furtadiana, que o progresso tecnolgico no Brasil tem sido uma
consequncia do desenvolvimento e no o seu motor. A industrializao foi introduzida
no Pas de fora para dentro, no surgindo como um processo endgeno, com a
maturao de seus elementos criadores, como o alcance de um estgio de conhecimento
cientfico e tecnolgico e o surgimento de uma classe empresarial nacional, investidora
neste setor progressista.
455
A industrializao, vindo como um fator externo, no
permitiu que fosse incorporada pela economia brasileira dentro de seu tecido,
continuando como um elemento artificial.

Para a teoria furtadiana desenvolvimentista, a tecnologia que chega ao Pas continua
sendo dominada e condicionada pelo capital externo, fazendo com que o Pas continue
dependente de um processo de desenvolvimento que est absolutamente fora do seu
poder de controle. Como visto anteriormente,
456
ao tratar deste assunto, Furtado explica
todo o problema do controle da nossa economia pelos grandes grupos de empresas
estrangeiras, que gera a nossa dependncia econmica e tecnolgica, e a deficincia dos
nossos centros decisrios.

Como visto, o prprio Celso Furtado defende a possibilidade de se implementar
polticas econmicas que possibilitem o controle, por pessoas residentes no Brasil, do
capital e do poder decisrio de empresas intensivas de tecnologia, uma vez que, s com
este tipo de controle, que se poderia falar em autonomia tecnolgica e internalizao
dos centros decisrios. Furtado chega ao ponto de defender medidas de nacionalizao
do capital das empresas ao longo do tempo:

Suponhamos, como hiptese de trabalho, que, uma vez pagos dividendos
adequados ao capital investido pelos no residentes supondo que todos
os acionistas na fase inicial sejam estrangeiros 50 por cento dos lucros
retidos so transformados em ttulos, correspondentes a aes

455
COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989, p. 103-104.
456
J tratamos de todas estas questes no subitem 1.4.2.3. Aqui s estamos enfatizando o que j foi dito.
201
preferenciais sem direito a voto e no negociveis em bolsa emitidas em
benefcio exclusivo de um instituto nacional de desenvolvimento, e 50
por cento assumem a forma de aes ordinrias distribudas ao pessoal e
diretoria, de acordo com critrios a ser definidos. Os diretores e quadros
superiores estrangeiros, ao regressarem aos seus pases, venderiam em
bolsa as aes que houvessem acumulado. O capital da empresa tenderia
a nacionalizar-se e os vnculos entre o corpo social e a direo a estreitar-
se. Seria de se esperar que as relaes entre a empresa e sua antiga matriz
evolussem, assumindo principalmente a forma de contratos para a
utilizao de patentes e de assistncia tcnica em casos especiais (...) O
objetivo, neste caso, internalizar no pas a empresa, na medida em que
esta um centro de decises e uma pea do sistema de poder, problema
que pode ter uma relao remota com o da propriedade das aes da
empresa matriz.
457

A Constituio, ao deixar evidente a sua preocupao com o desenvolvimento
tecnolgico, para a formao de uma indstria nacional, baseada no capital brasileiro,
vinculou a tecnologia aos interesses nacionais, na tentativa de fazer com que o Brasil
conseguisse absorver a tecnologia estrangeira e conseguisse desenvolver a tecnologia
endogenamente, de forma competitiva com os pases desenvolvidos. Trata-se de uma
tentativa da Constituio de evitar que o capital estrangeiro controle parte do sistema de
decises que comanda a atividade econmica.

Diante de um novo cenrio poltico e econmico, a Emenda Constitucional n 06/95
revogou todas as disposies do mencionado artigo 171, com a finalidade de evitar a
fuga do investimento estrangeiro do Pas. A revogao do artigo 171 ocorreu em uma
poca de reorientao do papel do Estado no domnio econmico, que passava de uma
atuao mais forte, como agente econmico e indutor, para uma atuao mais fraca,
preponderantemente regulatria.
458
A exposio de motivos n 37/95, que acompanhou
a Emenda Constitucional n 06/95, fundamentou a revogao do artigo 171 no fato de
que a discriminao do capital estrangeiro no deveria ser mais feita, uma vez que as

457
FURTADO, Celso, Um projeto para o Brasil. 5 ed., Rio de Janeiro: editora saga, 1969, p. 82 e 83.
458
Para uma viso mais aprofundada da revogao do artigo 171 da Constituio no contextos da reforma
constitucional, ver: MOLLO, Maria de Lourdes Rollemberg e BASTOS, Vnia Lomnaco. Reforma
constitucional: notas sobre o papel do Estado na economia. Obtido em:
http://revistas.fee.tche.br/index.php/indicadores/article/viewFile/996/1305. Site acessado em 29.04.2012.

202
reservas de mercado tinham perdido o seu sentido de existncia, j que era necessria a
atrao de capitais estrangeiros para complementar a poupana interna insuficiente e
melhorar a relao com as economias dos outros pases. Logo em seguida revogao
do artigo 171 da Constituio, foi proferido o parecer n 231/95, pelo Ministrio da
Cincia e Tecnologia, que fundamentava a extino da distino entre as empresas de
capital nacional e as demais empresas no fato de que a economia mundial tendia
globalizao, sendo necessria a retirada das barreiras legais que impedissem as
relaes comerciais entre os pases e a realidade socioeconmica brasileira que exigia
expressivos recursos financeiros dos quais no dispunha o Pas:

A occasio legis dessa ltima providncia, posta como elemento
imprescindvel no atinar com a verdadeira mens legis, complementa a
srie causal de que decorre a promulgao da emenda: a economia
mundial tende globalizao, refletindo os instrumentos de regulao
multilateral das relaes comerciais verdadeiros bices s barreiras legais
que as inibam, impondo, destarte, ajuste das legislaes nacionais; a
tnica a eliminao das reservas de mercado e, consequentemente, sua
abertura para viabilizar o inter-relacionamento das economias; a realidade
socioeconmica nacional erige como pressuposto de estabilizao da
economia e do desenvolvimento autossustentado, expressivos
investimentos de recursos financeiros de que reconhecidamente no
dispe o Pas; da ceder passo a distino de que se cuida, para permitir
eliminados os privilgios soerguidos a nvel de exceo o tratamento
igualitrio dos capitais, independentemente de sua origem.
459

Nesta poca, a grande discusso que existia referia-se aos efeitos desta revogao,
principalmente em relao s disposies da Lei de Informtica n 8.248/91, ento
vigente na poca. A doutrina se dividia, alguns sustentavam que com a revogao do
artigo 171 havia se tornado inconstitucional toda e qualquer distino entre as empresas
de capital nacional e as demais empresas, e, outros defendiam que esta distino era
permitida pela Constituio, mesmo no estando mais vigente o artigo 171. Os diversos
rgos do Poder Executivo foram chamados a se pronunciar sobre os efeitos desta

459
Par. CONJUR/MCT 231/95 - Par. - Parecer CONSULTOR JURDICO DO MINISTRO DE ESTADO
DA CINCIA E TECNOLOGIA - CONJUR/MCT n 231 de 13.11.1995. Obtido em:
http://www.fiscosoft.com.br/main_online_frame.php?home=federal&secao=2&optcase=&page=/index.p
hp?PID=5416&flag_mf=&flag_mt=. Site acessado em 29.04.2012.
203
revogao. Tanto o Ministrio de Cincia e Tecnologia como a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional produziram pareceres favorveis tese de que, com a revogao do
artigo 171 da Constituio, havia se tornado inconstitucional toda e qualquer distino
entre as empresas brasileiras e as empresas brasileiras de capital nacional.
460

O parecer n 231/95, proferido pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia, foi o mais
importante da poca e aquele que forneceu subsdios para o entendimento que se
formava a este respeito pelo Poder Executivo. De acordo com o mencionado parecer, o
artigo 171 da Constituio havia institudo uma norma de exceo ao princpio da
igualdade jurdica, impedindo que o legislador ordinrio pudesse dar qualquer tipo de
tratamento diferente para as empresas de capital nacional fora dos limites ali dispostos.
Em outras palavras, seja porque se trata de vantagens excepcionais, seja em respeito ao
princpio da igualdade, no pode o legislador ordinrio atribuir a esta espcie de
empresa instituda constitucionalmente aquilo que a prpria Constituio facultou
conceder ou determinou dar. Neste sentido, tendo a Emenda Constitucional n 06/95
extirpado a referida distino, ela deixou de fazer parte do ordenamento jurdico.
461

Assim, o prprio Ministrio da Cincia e Tecnologia, rgo do Poder Executivo
responsvel pelas polticas de inovao tecnolgica, havia consolidado o entendimento
de que as polticas econmicas j no podiam fazer mais esta distino. O resultado
disso foi que, alm de os dispositivos da Lei 8.248/91, que dispunham sobre o
tratamento diferenciado para as empresas brasileiras de capital nacional, terem sido
considerados inconstitucionais, foram, posteriormente, revogados pela Lei 10.176/01.
As demais polticas industriais, fiscais, a Lei de Inovao n 10.973/04, a Lei do Bem n
11.196/05 e a Lei de Poder de Compra do Estado n 12.349/10, passaram a no mais
fazer a distino entre empresas brasileiras de capital nacional e as demais.

A Lei de Inovao n 10.973/04 utiliza a expresso empresa nacional como a
beneficiria das suas medidas, mas no define o que se entende por empresa nacional
para efeito de aplicao da lei, dando a entender que seria aquela mesma
tradicionalmente definida, a sociedade organizada de conformidade com a lei brasileira

460
Parecer CONJUR n. 231/95 MCT e Parecer n. 1.615/96 da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.
461
Parecer CONJUR n. 231/95 MCT. Obtido em:
http://www.fiscosoft.com.br/main_online_frame.php?home=federal&secao=2&optcase=&page=/index.p
hp?PID=5416&flag_mf=&flag_mt=. Site acessado em 29.04.2012.
204
e que tenha no Pas a sede de sua administrao. A Lei 12.349/10, como visto
anteriormente, s possibilitou o estabelecimento de margens de preferncia para
produtos manufaturados brasileiros e servios nacionais, sem fazer qualquer tipo de
distino em relao ao controle do capital das empresas.

Assim, parece ter se difundido e ter sido aceita de forma quase unnime a ideia de que,
aps a revogao do artigo 171, o legislador ordinrio no pode mais fazer mais
qualquer tipo de distino entre as empresas brasileiras de capital nacional. A doutrina
parece j no mais se preocupar em discutir esta questo, porque o prprio Legislativo e
o Executivo j aceitam como certa a inconstitucionalidade desta distino. Justamente
por haver quase unanimidade da doutrina a este respeito, e por terem as polticas
econmicas abandonado tal distino que entendemos importante rediscutir esta
questo para repensarmos o caminho que vem sendo seguido por elas e, se a
interpretao que vem sendo dada ao texto constitucional, no que se refere ao
desenvolvimento econmico e a autonomia tecnolgica, est em linha com o que aqui
defendemos.

Entendemos, junto com Eros Grau, que a revogao do artigo 171 no impede a
concesso de tratamento diferenciado para as empresas de capital nacional, pois existem
diversos outros dispositivos constitucionais que do fundamento para tanto. A
Constituio no precisaria, como nunca precisou, prever em seu texto uma norma que
possibilitasse a referida distino, para que ela pudesse ser realizada pelo legislador
ordinrio. A referida Emenda Constitucional no tem o condo de alterar totalmente o
perfil e a importncia dada pela Constituio ao desenvolvimento nacional. So
diversos os dispositivos constitucionais que tratam do desenvolvimento nacional,
vinculando-o autonomia tecnolgica.

Como j dito, o desenvolvimento nacional vem previsto no artigo 3, inciso II, como um
dos objetivos do Estado brasileiro. O artigo 218 traz como diretriz o incentivo pelo
Estado brasileiro do desenvolvimento cientfico, a pesquisa e capacitao tecnolgicas,
dispondo, inclusive, que a pesquisa tecnolgica deve ser voltada para os problemas
brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional. No h
dvidas de que este dispositivo trata da tecnologia criada internamente, e no da
tecnologia importada do exterior e que no absorvida pela nossa economia. Em
205
conjunto com o artigo 218, mais adiante, o artigo 219 ainda dispe que o mercado
interno constitui patrimnio nacional, e que deve ser incentivado, de modo a buscar a
autonomia tecnolgica do Pas.
462

Conjugando os dispositivos mencionados, temos que o incentivo da tecnologia deve ser
buscado para que se consiga alcanar um grau suficiente de autonomia tecnolgica, pois
s assim ser possvel de se alcanar o desenvolvimento nacional, em conformidade
com os pressupostos desenvolvimentistas expostos. Nesta medida, sendo necessrio
para o desenvolvimento da tecnologia e da indstria nacional que se d um tratamento
diferenciado para as empresas de capital nacional, em determinados setores estratgicos,
no vemos como dizer que este tratamento seria inconstitucional por ofensa ao princpio
da igualdade jurdica e por ter sido revogado o artigo 171 da Constituio. Valendo-nos
das palavras de Eros Grau, a Constituio no se interpreta em tiras, devendo ser levado
em considerao todo o contexto das suas normas.
463
O entendimento de que somente
pela revogao do artigo 171 estaria extirpada do ordenamento jurdico a possibilidade
de o legislador conceder tratamento diferenciado para as empresas de capital nacional,
parece no levar em considerao os demais dispositivos constitucionais acima
mencionados.

A ofensa ao princpio da igualdade jurdica, fundamento principal da alegao de
inconstitucionalidade do referido tratamento diferenciado, s existiria se pudssemos
afirmar que a empresa nacional de capital estrangeiro se equipara empresa nacional de
capital nacional, pois a sim no poderamos admitir o tratamento diferente a empresas
que possuem a mesma condio jurdica. Contudo, no isso o que ocorre no presente
caso. Como visto, em termos de desenvolvimento econmico e autonomia tecnolgica,
no h como equiparar os dois tipos de empresas.

Os pressupostos econmicos furtadianos evidenciam o atraso da nossa economia em
termos tecnolgicos, a industrializao como elemento artificial, que chega ao Pas e
continua sendo dominada e condicionada pelo capital externo e a falta de soberania,
com os centros decisrios nacionais perdendo totalmente o seu sentido. Se a

462
Defendendo este mesmo entendimento: GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988
(Interpretao e Crtica). 13 Ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 274-278.
463
GRAU, Eros. Ensaio e Discurso sobre a interpretao/aplicao do direito, 3 ed., So Paulo:
Melhoramentos, 2005, p. 127 e 128.
206
Constituio pretende reverter essa situao, conforme dispem os artigos 3, 218 e 219
e, se, para isso, so necessrias medidas econmicas que atrelem o desenvolvimento
tecnolgico de setores estratgicos ao controle do capital das empresas, no vemos o
porqu de se afirmar que as empresas de capital nacional devem ser equiparadas as
demais. Em outras palavras, partindo dos pressupostos econmicos furtadianos,
defendidos no presente trabalho, as empresas de capital nacional jamais poderiam ser
equiparadas s demais, quando se trata de autonomia tecnolgica e desenvolvimento
econmico.

Eugenio Staub, ao tratar dos maiores desafios estratgicos em cincia, tecnologia e
inovao, discorre sobre o problema da atuao das empresas multinacionais no Brasil,
controladas por interesses de estrangeiros, no possuindo qualquer interesse no
desenvolvimento de tecnologia no Pas e no oferecendo qualquer chance de
concorrncia para as empresas nacionais, o que gera a necessidade do estabelecimento
de tratamento diferente em razo da origem do capital:

Desta forma, as empresas devem ser tratadas de forma diferenciada,
segundo a origem do capital. As empresas estrangeiras demonstram
menor interesse no desenvolvimento tecnolgico local do que as
empresas nacionais, porque j desenvolvem tecnologias em outras partes
do mundo. Ento a poltica de desenvolvimento industrial e tecnolgico
deve determinar polticas e instrumentos especficos para cada tipo de
empresa. Da empresa nacional pode-se esperar maior envolvimento em
um projeto nacional com maior peso para o desenvolvimento tecnolgico,
pela simples razo de que o centro decisrio e das operaes da empresa
nacional se encontra no prprio Brasil. Por outro lado, com as empresas
estrangeiras haveria a necessidade de o governo federal negociar para que
pelo menos parcela do seu desenvolvimento tecnolgico seja realizada no
Brasil; ou que a empresa estrangeira contribua com o Brasil na formao
de recursos humanos; ou na efetiva transferncia de tecnologia; ou ainda
na capacitao de fornecedores.
464

464
13, Braslia, 2001, p. 17 e 18.
207
Hoje, aps a revogao do artigo 171 da Constituio, parece um absurdo falar na
possibilidade de se conceder tratamento diferente para as empresas de capital nacional.
interessante notar, contudo, que a legislao brasileira, mesmo antes da Constituio
de 1988, j dispunha sobre o referido tratamento diferenciado para as empresas de
capital nacional, sem haver qualquer tipo de norma constitucional que desse fundamento
a isso, como, por exemplo, a Lei de Informtica n 7.232/84, que, inclusive, inspirou a
criao do artigo 171 da Constituio. Mesmo sem haver qualquer tipo de previso
constitucional, como ocorria com o artigo 171, a doutrina no questionava tais
disposies legais.
465
Em geral, isso era muito bem aceito pela doutrina, pelo Poder
Legislativo e Poder Executivo. Ou seja, a distino entre as empresas de capital
nacional, na vigncia das constituies anteriores, jamais representou uma violao ao
princpio da igualdade jurdica, e agora, s porque foi revogado o artigo 171 da atual
Constituio, se tornou inconstitucional o referido tratamento.

Neste sentido, entendemos que a Emenda Constitucional n 06/95, ao revogar o artigo
171, no impediu que a lei possa conceder tratamento diferente s empresas de capital
nacional, pois diversos outros dispositivos constitucionais possibilitam isso. No haver
violao do princpio da igualdade jurdica na medida em que estes dois tipos de
empresa no se encontram em mesma situao jurdica, em termos de controle e
autonomia tecnolgica. Se existem parmetros constitucionais razoveis
(desenvolvimento de tecnologia nacional) para que o ordenamento jurdico preveja um
tratamento jurdico diferente entre empresas que possuem condies distintas, no
vemos o porqu de se limitar a concesso deste tratamento diferenciado, como,
historicamente, sempre ocorreu.

A revogao do artigo 171 teve o efeito, somente, de mudar a perspectiva da distino
das empresas em razo da origem do seu capital, e no de impedi-la. Enquanto esta

465
So diversos os autores que falam que, historicamente, jamais se questionou a possibilidade de se
conceder tratamento diferenciado para as empresas de capital nacional. Neste sentido, ver: ALMEIDA,
Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CTI&I brasileiras. In: CARDOSO JR. Jos Celso. A
Constituio de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas
econmica e social. Braslia: IPEA, 2009, p. 222 e 223; NUSDEO, Fbio. A empresa brasileira de capital
nacional: extenso e implicaes do artigo 171 da Constituio Federal. Revista de Direito Mercantil,
Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 77, 1990, p. 16; MLEGA, Luiz. Nacionalidade da
Sociedade por Aes. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro. So Paulo, v. 33,
1979, p. 130; DOLINGER, Jacob. A Sociedade Annima Brasileira: critrio determinador de sua
nacionalidade. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So Paulo, v. 23, 1976,
p. 68.
208
distino, durante a vigncia do artigo 171, existia como diretriz constitucional, ou seja,
como orientao ao legislador para que institusse o tratamento mais favorvel s
empresas de capital nacional nos setores estratgicos da economia, agora no existe
mais. Eros Grau, ao tratar deste assunto, diz que a revogao do artigo 171
correspondeu a uma revogao do dever de distino e concesso de incentivos, mas,
permaneceu existindo uma permisso fraca para tanto. Assim, da revogao da
permisso forte no 1 do art. 171 no decorre proibio da concesso dos incentivos;
ela apenas transforma o direito, no sentido de admitir possam surgir regras que
conformem o mbito da permisso fraca.
466

Muito mais forte do que a Emenda Constitucional n 06/95, o entendimento que se
firmou depois dela. Aps a revogao do artigo 171, hoje no h mais qualquer poltica
econmica industrial, fiscal ou de inovao que faa esta distino, sendo aceito, de
forma quase unnime, que ela contraria o princpio da igualdade jurdica. H aceitao
plena e, sem qualquer tipo de questionamento, de que a economia brasileira deve
caminhar no sentido da globalizao, evitando qualquer tipo de discriminao do capital
estrangeiro para no afugent-lo. Adotamos os pressupostos econmicos liberais de
livres trocas comerciais e, ao mesmo tempo, esquecemos que, um dia, os pases que
hoje defendem o livre comrcio, so os mesmos que adotaram medidas protecionistas e,
vez por outra, continuam adotando.
467
Evidencia-se a ideia de que basta que as empresas
multinacionais constituam as suas subsidirias em nosso Pas para podermos
experimentar o progresso econmico, como um processo natural. Por outro lado, o
Estado abre mo, escancaradamente, de conduzir a sua autonomia tecnolgica e
fortalecer os centros decisrios nacionais, bases primordiais para o seu desenvolvimento
econmico, na linha defendida por Celso Furtado.

466
Defendendo este mesmo entendimento: GRAU, Eros. A Ordem Econmica na Constituio de 1988
(Interpretao e Crtica). 13 Ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 275.
467
Neste sentido ver: CHANG, Ha-Joon, Maus Samaritanos: O mito do livre-comrcio e a histria secreta
do capitalismo, Rio de Janeiro, Campus/Elsevier, 2008. O autor conta que as naes hoje industrializadas,
antes de chegarem a este patamar de naes desenvolvidas, passaram por um perodo de proteo da sua
economia. S depois de estarem suficientemente fortalecidas que elas passaram a defender o livre
comrcio. o que o autor, citando Friedrich List, chamou de chutar a escada.
209
CONCLUSO

A caracterizao do desenvolvimento econmico, descrito no presente trabalho, parte,
primeiramente, da sua distino com a noo de crescimento econmico. Isso se torna
ainda mais importante quando nos referimos aos pases subdesenvolvidos. O mero
crescimento do produto global bruto no leva, automaticamente, o pas ao
desenvolvimento econmico, como acreditavam os neoliberais.

A noo de desenvolvimento aqui defendida leva em considerao no somente o
crescimento econmico, mas diversos outros fatores, como a distribuio da renda, o
desenvolvimento tecnolgico e industrial, o crescimento do mercado interno e no
somente a exportao de produtos primrios, etc. O desenvolvimento econmico
entendido como transformao das estruturas sociais, produtivas e polticas do Pas
ainda mais importante quando se trata dos pases subdesenvolvidos.

Partindo destas ideias, a CEPAL teve relevante papel na elaborao de pressupostos
tericos aplicveis realidade dos pases subdesenvolvidos, sendo responsvel pela
formulao da noo de economia mundial baseada na dualidade entre centro-periferia,
que tinha como pressupostos a teoria da deteriorao dos termos de troca; a concepo
da estrutura produtiva perifrica heterognea; a proposta da substituio das
importaes e a industrializao, como pressuposto do desenvolvimento econmico.

Furtado foi o economista integrante da CEPAL de maior relevncia para a formao de
um pensamento voltado para a realidade brasileira. Com a sua obra, Formao
Econmica do Brasil, Furtado conseguiu dar muito mais consistncia e sistematizao
para o pensamento cepalino. Por meio da anlise da realidade histrica brasileira,
Furtado conseguiu demonstrar os perigos em se aceitar os pressupostos tericos
clssicos, como, por exemplo, a teoria das vantagens comparativas e a ideia de que s a
gerao de riqueza, sem a existncia de fluxo monetrio interno poderia, por si s, levar
ao desenvolvimento econmico.

Com relao questo do atraso tecnolgico, imprescindvel a anlise das teorias
furtadianas sob o aspecto da insero do capital estrangeiro no Brasil, o controle da
210
economia brasileira pelos grandes grupos econmico estrangeiros, que apropriam todos
os frutos do progresso tcnico e a perda de autonomia dos centros decisrios nacionais.

Em nosso trabalho, partimos da viso furtadiana de desenvolvimento econmico,
acreditando na sua atualidade e na sua importncia para a construo de um pensamento
que leve em considerao os interesses nacionais e que busque o fortalecimento da
nossa soberania econmica.

Foi neste sentido que trabalhamos com as teorias de desenvolvimento econmico, para a
compreenso das normas postas em nossa Ordem Econmica Constitucional. Se no
entendemos que existe somente uma ideologia econmica liberal por trs de nossa
Ordem Econmica, com pressupostos econmicos prontos e acabados, cabendo ao
jurista somente acat-los, acreditamos que existe um imenso campo para o debate
jurdico sobre como incorporarmos todo este rico pensamento econmico
desenvolvimentista pelo direito.

Partimos a nossa viso da Constituio Dirigente, com normas programticas e
princpios plenamente eficazes e capazes de legitimar a adoo de polticas
transformadoras da nossa realidade e no como meros compromissos dilatrios, mas, ao
mesmo tempo, sabemos que essa transformao s ser concretizada por meio de leis e
instituies jurdicas voltadas para isso. Reconhecemos que a Constituio Dirigente
pretende, efetivamente, mudar a realidade, propondo planos para o futuro. Discordamos
daqueles que veem na Constituio somente a finalidade de estabelecer normas de
estrutura e organizao e a defesa a direitos e garantias individuais.

H um importante ponto de encontro entre a teoria furtadiana de desenvolvimento e a
Constituio Econmica Dirigente, que, insatisfeita com a realidade econmica vigente,
pretende servir de instrumento para a sua modificao, prevendo normas-objetivo e
princpios para legitimar a adoo de polticas econmicas que possam modificar estes
problemas.

Uma vez que a questo do atraso tecnolgico surge como dos pilares do pensamento
furtadiano, optamos por tratar das polticas de inovao tecnolgica para fazer o ponto
de contato entre o e o Direito Econmico e a teoria desenvolvimentista furtadiana. A
211
questo do desenvolvimento tecnolgico, como poltica econmica, j surge em nossa
Constituio, nos artigos 218 e 219, que denotam ideologia adotada pela Constituio
no sentido de promover o desenvolvimento e o progresso tecnolgico do Pas.

O Constituinte de 1988 reconheceu o atraso tecnolgico do pas, a importncia do
Estado como agente promotor do progresso tecnolgico, os problemas estruturais de um
pas subdesenvolvido e a importncia do desenvolvimento tecnolgico como fator de
superao destes problemas.

A anlise do histrico das polticas de inovao tecnolgica no Brasil evidencia que,
apesar da preocupao do Estado brasileiro com a questo tecnolgica, a formao de
todo o arcabouo institucional, financeiro e legal sempre apresentaram os mesmos
problemas, como a baixa participao do setor privado, as dificuldades de interao do
setor produtivo com os centros de pesquisa e universidades, o baixo investimento do
setor pblico, a dificuldade de desvinculao das polticas de inovao com o modelo
linear e a existncia de muitas instituies com grande burocracia administrativa, pouca
coordenao, sobreposio de funes e baixssima eficincia.

A comparao das polticas brasileiras de inovao tecnolgica com o modelo coreano
nos permitiu verificar algumas falhas do modelo brasileiro. A Coreia, assim como o
Brasil, adotou polticas de substituio das importaes, mas, enquanto o Brasil se
limitou a proteger a indstria instalada no Pas de modo a torn-la ineficiente e voltada
somente para o mercado interno, sem meios de absorver a tecnologia estrangeira, a
Coreia permitiu a entrada do capital estrangeiro no Pas de acordo com os interesses
coreanos, formou grandes conglomerados de empresas com porte suficiente para atuar
no cenrio internacional com a exportao de produtos imitados e, principalmente,
imps a necessidade de no se voltarem somente ao mercado interno e sim ao mercado
externo, o que levou as empresas coreanas ao aprendizado tecnolgico com os pases
estrangeiros.

A Lei de Inovao acabou por representar um importante marco legal no suprimento das
confuses e lacunas legislativas que antes existiam, principalmente em relao ao
regime jurdico aplicvel aos contratos firmados entre as instituies de pesquisa, as
agncias de fomento e as empresas, ao regime licitatrio das ofertas de pesquisa,
212
contratos e parcerias tecnolgicas e titularidade das criaes e inovaes oriundas
destes contratos. A Lei de Inovao avanou institucionalmente ao definir melhor os
papis de cada um dos agentes e dos institutos jurdicos envolvidos neste processo, alm
de vincular e uniformizar as polticas de inovao a uma lei de mbito nacional.

Contudo, a Lei de Inovao no trouxe diretrizes de poltica industrial e tecnolgica,
nem previu subsdios a setores estratgicos. A poltica industrial de inovao
tecnolgica brasileira, mencionada na lei, provavelmente, dever encontrar uma soluo
para lidar com a questo de como fortalecer estes setores mais estratgicos,
tecnologicamente.

Alm disso, a Lei de Inovao preocupou-se muito mais com as polticas de oferta de
tecnologia, mas no trouxe qualquer tipo de estratgia de desenvolvimento tecnolgico
do lado da demanda por tecnologia, isto , polticas econmicas que imponham a
necessidade de busca das empresas por novas tecnologias para a sua insero e
competitividade no mercado internacional. No h, por exemplo, incentivo formao
de empresas nacionais, de capital nacional, identificadas com os interesses nacionais,
como ocorreu no modelo de polticas de inovao coreano. Assim, na presente
dissertao, a nossa principal crtica Lei de Inovao brasileira que ela se baseia nos
modelos de desenvolvimento tecnolgico de pases desenvolvidos, no levando em
considerao que no Brasil no h somente o problema de infra-estrutura no sistema de
inovao, mas tambm o problema de demanda por tecnologia.

Por fim, analisamos a revogao do artigo 171 da Constituio pela Emenda
Constitucional n 06/95, defendendo que esta revogao no impediu que a lei possa
conceder tratamento diferente s empresas de capital nacional, pois diversos outros
dispositivos constitucionais possibilitam isso. No h violao ao princpio da igualdade
jurdica, na medida em que estes dois tipos de empresa no se encontram em mesma
situao jurdica, em termos de controle e autonomia tecnolgica. Existem parmetros
constitucionais razoveis (desenvolvimento de tecnologia nacional) para que o
ordenamento jurdico preveja um tratamento jurdico diferente entre empresas que
possuem condies distintas, como, historicamente, sempre ocorreu.

213
O nosso intuito no foi o de defender, no presente trabalho, que as polticas de inovao
deveriam, necessariamente, fazer a distino entre as empresas em razo da origem do
seu capital. O nosso intuito s foi o de demonstrar que: esse tratamento diferente ainda
juridicamente possvel, mesmo aps a revogao do artigo 171 da Constituio; este
tipo de poltica, na linha da teoria furtadiana, poderia ser importante para a autonomia e
desenvolvimento tecnolgico do Brasil, e que o Pas simplesmente abandonou qualquer
tipo de poltica neste sentido, negando-se a debater a sua importncia e eficcia para o
progresso tecnolgico, preferindo incorporar os pressupostos tericos dos pases
desenvolvidos e acreditar que a nossa autonomia tecnolgica poder ser atingida de
forma automtica e natural, de fora para dentro e no como um processo endgeno.

214
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Daniel Monteiro Gelcer

TEORIA FURTADIANA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

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