CENTRO DE DOCUMENTACIN EN POLTICAS SOCIALES

DOCUMENTOS / 15
Poltica social, exclusin
y equidad en Amrica Latina
en los aos noventa
por Sonia Fleury
Direccin Enlace de Recursos Institucionales
Direccin General de Polticas Sociales
Subsecretara de Promocin y Desarrollo Comunitario
Secretara de Promocin Social
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Jefatura de Gobierno
Dr. Fernando De La Ra
Vicejefatura de Gobierno
Dr. Enrique Olivera
Secretara de Promocin Social
Lic. Mara Cecilia Felgureras
Subsecretara de Gestin de la Accin Social
Dr. Justo Daniel Figueroa
Subsecretara de Promocin y Desarrollo Comunitario
Lic.Ricardo Murtagh
Direccin General de Polticas Sociales
Lic. Graciela Di Marco
Direccin Enlace de Recursos Institucionales
Lic. Susana Reca
CENTRO DE DOCUMENTACIN EN POLTICAS SOCIALES
DOCUMENTOS / 15
Poltica social, exclusin
y equidad en Amrica Latina
en los aos noventa
1
SONI A FLEURY
2
Buenos Aires
1999

1
Trabajo presentado en el Seminrio sobre Poltica Social, Exclusin y Equidad en Venezuela durante los aos
90 Balance`y Perspectiva, en Caracas, Mayo de 1998, promovido por FONVIS, INDES-BID, CENDES,
ILDES. Las opiniones expresadas por la autora no representan la posicin de la institucin.
2
Doctora en Ciencias Polticas, docente del INDES
Si, por lo tanto, se encuentran en una misma
lnea la falta de salida en que cay nuestro mundo y la expectativa de que
se produzca un milagro, esa expectativa de algn modo nos remite fuera del
mbito poltico original. Si el sentido de la poltica es la libertad, esto
significa que nosotros, en este espacio y en cualquier otro, tenemos de
hecho el derecho a tener la expectativa de un milagro. No porque creamos
(religiosamente) en milagros, sino porque los hombres, en cuanto pueden
actuar, son capaces de realizar lo improbable y lo imprevisible, y lo
realizan continuamente, aunque lo sepan o no.
HANNAH ARENDT - "Ser que a poltica tem, de algum modo, um sentido?
En A Dignidade da Poltica, Editora Relume Dumar, Ro de Janeiro,
1993, pg. 122.
1 - LA CRISIS DE LA GOBERNABILIDAD
El principal dilema de Amrica Latina ha sido la tentativa, en la mayora de las veces frustrada, de
conciliar un Estado moderno con una sociedad arcaica. En otras palabras, el problema de la
gobernabilidad en la regin est fundado en la contradiccin paradjica que se establece al tratar de
mantener un orden jurdico y poltico basado en el principio de la igualdad bsica entre los
ciudadanos y, al mismo tiempo, preservar el mayor nivel mundial de desigualdad en el acceso a la
distribucin de la riqueza y de los bienes pblicos
3
.
La relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina se ha distinguido por tres caractersticas
centrales, que actan de manera sinrgica, cada una de ellas potenciando a las dems. Al mismo
tiempo, en estas caractersticas pueden encontrarse las races de la crisis estructural del Estado
latinoamericano, actualmente potenciada y ampliada por el proceso de globalizacin de la economa
mundial.
El patrimonialismo, el autoritarismo y la exclusin son las caractersticas principales de la relacin
entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina, y han sido capaces de mantenerse a lo largo de
perodos de regmenes democrticos y populistas como de regmenes autoritarios, y en fases
ascendentes y descendentes del ciclo econmico.
Si se entiende el patrimonialismo como el uso privado de la cosa pblica, esta caracterstica revela
que no existe una separacin entre el patrimonio pblico y privado, condicin esencial de la
constitucin del Estado moderno. Dependiendo de la etapa del desarrollo poltico-institucional, puede
manifestarse, predominantemente, como caudillismo, clientelismo, crculos burocrticos y corrupcin.
Independientemente de su forma fenomnica, el uso privado del patrimonio pblico da como resultado
un Estado incompleto en su dimensin republicana, es decir, etimolgicamente la res publica significa

3
Esta idea me fue sugerida a partir de una exposicin del socilogo mexicano Castaeda.
la cosa pblica, diferenciada de los intereses privados.
Las consecuencias polticas y econmicas resultantes de la ausencia de una dimensin republicana
son, por un lado, la falta de legitimidad del poder pblico --claramente identificado como servidor
de los intereses de grupos de poder-- y, por otro lado, la inviabilidad en la constitucin del mercado,
ya que la competencia es sustituida por la regla de "proximidad" o acceso diferencial al Estado para
la obtencin de privilegios y resultados.
La irracionalidad de las polticas estatales y la incapacidad de planificar el desarrollo nacional --
especialmente en los momentos en que el enfrentamiento de una crisis econmica exige la
penalizacin de algunos sectores vinculados al Estado, a travs de subsidios y privilegios-- surgen
como consecuencias inexorables de este proceso de indiferenciacin entre intereses pblicos y
privados.
El autoritarismo implica una relacin entre el Estado y la sociedad en la cual la dimensin
democrtica est ausente o truncada. Si se entiende la democracia como la definicin de reglas
legtimas de competencia poltica en la cual se permite la participacin del contingente demogrfico
ms amplio y no discriminado, vemos que en Amrica Latina ambos componentes estuvieron, en
muchos momentos, comprometidos. Dado que la democracia presupone la certeza en relacin con las
reglas del juego, acompaada de la incertidumbre en relacin con sus resultados, en nuestra regin
la opcin fue, casi invariablemente, al revs.
La bsqueda de resultados concretos, o democracia sustantiva, en detrimento de la menospreciada
democracia formal, fue una tnica tanto de los gobiernos populistas como de los grupos ms
progresistas, que acabaron por validar prcticas autoritarias que resultasen en la incorporacin de
los sectores dominados.
La ausencia de instituciones slidas y legtimas se percibe hoy en da como una de las principales
lagunas y un obstculo al desarrollo del capitalismo en la regin y a su capacidad de atraer
inversiones internacionales. Paradjicamente, seguimos alterando reglas constitucionales
recientemente establecidas en funcin de la preservacin de dirigentes y polticas econmicas que
puedan garantizar el mantenimiento de la estabilidad de la moneda.
Las principales consecuencias del autoritarismo como modalidad predominante de relacin entre el
Estado y la sociedad son la debilidad del sistema de representacin --tanto por el distanciamiento de
los partidos polticos en relacin con las demandas populares, como por la inoperancia del Poder
Legislativo-- y la inexistencia de una justicia accesible e imparcial.
La preponderancia de un Poder Ejecutivo sin transparencia en sus prcticas y procesos, cuya
burocracia se considera soberana, que carece de cualquier mecanismo de responsabilidad y rendicin
de cuentas de sus actos a la sociedad, es la expresin administrativa del autoritarismo.
La caracterstica de la exclusin se refiere a la no incorporacin de una parte significativa de la
poblacin a la comunidad social y poltica, negando sistemticamente sus derechos de ciudadana,
como la igualdad de tratamiento ante la ley y las instituciones pblicas, e impidiendo su acceso a la
riqueza producida en el pas. Esta fractura sociopoltica impide la constitucin de la dimensin
nacional, entendida como pertenencia de los individuos residentes en un territorio, subordinados a
un mismo poder, a un orden simblico, econmico y poltico comn.
La existencia de los estados sin ciudadanos
4
tiene por efecto la presencia de un poder intervencionista
y desptico, cuya fuerza aparente es negada por la ausencia de legitimidad en el ejercicio del poder
poltico, dando lugar a un Estado fragilizado y subordinado a los intereses privados ah instalados,
de los cuales depende su sustentacin.
Si agregamos a las tres caractersticas anteriormente mencionadas la situacin de dependencia de
Amrica Latina, primero en relacin con los estados desarrollados y, ms recientemente, con el
capital financiero y con los organismos internacionales, vemos que el Estado latinoamericano tambin
estuvo siempre fragilizado en su dimensin de soberana. La identificacin de la forma Estado en
Amrica Latina, como Estado de crisis permanente
5
, expresa bien la situacin que pretendemos
caracterizar.
La crisis de gobernabilidad que atravesamos en los aos recientes es el fruto de dos fenmenos
concomitantes, el agotamiento del pacto corporativo que legitim el ejercicio del poder poltico del
Estado desarrollista y las dificultades de readecuacin de las economas nacionales al proceso de
globalizacin en curso.
La incapacidad de responder a las demandas polticas y sociales, resultantes del proceso por el cual
la sociedad se vuelve cada vez ms compleja con el surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto
corporativo prevaleciente, agudiza la crisis de gobernabilidad en un contexto democrtico.
Pero adems existe la dificultad de los actores polticos tradicionales --elites econmicas,
tecnoburocracia, organizaciones corporativas, partidos polticos-- para adaptarse a una nueva
situacin, en la cual los intereses sociales dejen de constituirse en el interior del Estado, lo que
requiere su embate previo en la sociedad, en un contexto de preponderancia de la lgica de mercado.
Por otro lado, la creciente interdependencia de los mercados financieros exige la vinculacin de todas
las monedas mundiales a una economa integrada, lo que significa una prdida de la soberana de las
economas nacionales, especialmente de aquellas cuya capacidad de intervencin en los mercados
internacionalizados est limitada por la dependencia de los flujos financieros internacionales y por
la baja competitividad de sus productos. La disciplina de la estabilidad, indispensable para la
integracin a la economa global, la ausencia de dominio tecnolgico de los procesos productivos,
la baja calificacin de los recursos humanos, el drenaje de los recursos para el pago de la deuda
externa e interna, etc. hacen que los Estados latinoamericanos estn cada vez ms restringidos en sus

4
Fleury, Sonia - Estados sin Ciudadanos, Editorial Lugar, Buenos Aires, 1997
5
Sonntag, Heinz - "Hacia una Teora del Capitalismo Perifrico" en Sonntag y Vallecilos, El Estado en el
Capitalismo Contemporneo, Siglo XXI, Mxico, 1977.
posibilidades de enfrentar los grandes desafos sociales acumulados.
2 - POBREZA Y DESIGUALDAD
Casi al final del siglo XX, se puede inferir, a partir de los datos existentes, que aproximadamente 150
millones de personas en Amrica Latina y el Caribe, o uno de cada tres individuos, est viviendo en
una situacin de pobreza
6
.
Amrica Latina se ha caracterizado por ser la regin del mundo que presenta el mayor nivel de
desigualdad en la distribucin de la renta, lo que demuestra que la desigualdad no puede ser
identificada como un subproducto del subdesarrollo. Si bien una regin menos desarrollada, como
frica, presenta un nivel menor de desigualdad, la economa de los Estados Unidos, el pas ms
poderoso del mundo, registra niveles de desigualdad nunca vistos en las dems economas ms
desarrolladas. De la misma manera, en el interior de Amrica Latina, una de las economas ms
desarrolladas, como Brasil, registra el mayor nivel de desigualdad de la regin y uno de los peores
del mundo.
Tambin se diferencia del proceso de desarrollo que atravesaron los pases asiticos en las dos
ltimas dcadas, que fue acompaado de una mejora significativa en la distribucin de la renta, lo que
representa un perfil de desarrollo caracterizado por la inclusin, fenmeno que se expresa, por
ejemplo, en indicadores sociales como la mejora de los niveles educacionales.
El intento de comprender la especificidad de la relacin entre el desarrollo econmico y la
distribucin de la renta en Amrica Latina ha dado lugar a numerosos estudios que procuran
relacionar el comportamiento de la economa regional, que registr enormes fluctuaciones en las
ltimas dcadas, y su impacto sobre la situacin de la pobreza en la regin. Despus de observar el
aumento de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida, expresado en numerosos indicadores
sociales, como consecuencia de la crisis econmica de los aos ochenta --la llamada "dcada
prdida"-- existe un consenso entre los estudiosos manifiesto en la afirmacin de que "el crecimiento
econmico es esencial para la reduccin de la pobreza"
7
.
No obstante, esta afirmacin pierde valor al constatarse que:
el crecimiento, aisladamente, puede no ser suficiente;
el crecimiento no garantiza que todos se beneficien de igual manera;
el crecimiento no garantiza, necesariamente, que se reducir la pobreza
8
.

6
Lustig, Nora y Deutsch, Ruthanne - The Inter-American Development Bank and Poverty Reduction: An
Overview, pg. 2, BID, Washington, marzo de 1998, No. POV-101
7
Lustig, Nora y Deutsch - op. cit., pg. 4
8
Ibdem, pg. 4
En otras palabras, se observa que las situaciones de reduccin de crecimiento experimentadas en la
regin, en momentos de hiperinflacin, recesin, estancamiento y medidas de ajuste, tuvieron como
consecuencias el aumento de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida.
Sin embargo, no se puede deducir de estas observaciones sino la afirmacin de la necesidad de
desarrollo econmico como condicin para reducir la pobreza. Esto se debe a que no existe una teora
econmica de la distribucin, ya que sta es el efecto combinado de estrategias econmicas y de
polticas pblicas que se orientan a ese fin. En otras palabras, aunque la reduccin de la pobreza est
determinada por el crecimiento econmico, esta condicin necesaria es insuficiente, ya que no todo
crecimiento genera distribucin de la riqueza producida. Las variables que intervienen, en esta
compleja relacin causal, son de naturaleza poltica, ya que se refieren a valores acordados, opciones
adoptadas y estrategias poltico- institucionales implementadas, que condicionan el resultado social
del proceso de crecimiento.
En un estudio reciente sobre las relaciones entre las variables macroeconmicas y los niveles de
pobreza y desigualdad, observadas en los ltimos 26 aos en Amrica Latina, Londoo y Szkely
9
,
encontraron que:
en el perodo comprendido entre 1970 y 1981, la regin registr una significativa expansin
econmica, acompaada de una mejora sustancial en la distribucin de la renta (reduccin de casi
5 puntos en el coeficiente de Gini, de 58 en 1970 a menos de 54 en 1982);
durante la dcada comprendida entre 1980 y 1990 la regin atraves, primero, un perodo de
recesin, seguido de estancamiento, que coincide con un profundo deterioro en la distribucin de
la renta (el coeficiente de Gini alcanza un mximo de 58,3 en 1990).
contrariamente a las expectativas, la reanudacin del crecimiento econmico, con estabilidad,
observada a partir de los aos noventa, no se reflej en una reduccin sustancial de los niveles
de pobreza y desigualdad en la regin, lo que sugiere que aunque un escenario macroeconmico
favorable pueda facilitar el alivio de la pobreza y la mejora en las condiciones de distribucin
de la renta, sta no es una condicin suficiente.
Pese a que el Producto Interno Bruto per cpita en la regin aument en 6% entre 1990 y 1995, el
nivel de pobreza moderada permanece casi idntico al del inicio de los aos noventa, y muy superior
al alcanzado como resultado del desarrollo con redistribucin de los aos setenta. Por otro lado,
considerando las condiciones relativas a los ms pobres entre los pobres, en el mismo estudio se
llega a la conclusin de que no slo no se beneficiaron del proceso de reanudacin del crecimiento
si no que por el contrario, su situacin puede haber empeorado.

9
Londoo, Juan Luis y Szkely, Miguel - "Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin America During
1970-1995, BID, septiembre de 1997.
Si se compara el nivel de desarrollo de la regin con otros similares, los autores concluyen que por
lo menos el 50% de la pobreza de los aos noventa puede considerarse un "exceso", ya que existiran
condiciones econmicas suficientes para eliminarla. Y afirman, por ltimo, que la cuestin de la
pobreza en Amrica Latina es fundamentalmente un problema de redistribucin.
Al analizar estas cifras, se plantea inmediatamente la siguiente pregunta: porqu no existe una mejor
distribucin de la riqueza en Amrica Latina?
En primer lugar, porque la reanudacin del crecimiento econmico adopt un modelo centrado
en los sectores orientados a la exportacin, que tienen un impacto mayor en el PIB que en el
consumo privado.
En segundo lugar, porque el papel del Estado y sus posibilidades se ven limitados, en sus
funciones redistributivas, por las exigencias del sistema financiero global, en el cual los
Estados nacionales tienen que adaptar sus polticas. Segn Castells
10
"las reglas del juego
inscritas en los mercados financieros obligan a asegurar tasas de ganancia a los inversores
que definitivamente desplazan la generacin de riqueza hacia la empresa privada, limitando
la redistribucin".
En tercer lugar, el perfil de polticas sociales que se desarroll en Amrica Latina, as como
las reformas institucionales que se estn llevando a cabo en la regin, no parecen ser capaces
de enfrentar los principales problemas que caracterizan la relacin entre el Estado y la
sociedad en la regin, y que se encuentran en la raz de la crisis de gobernabilidad que est
atravesando Amrica Latina. Por el contrario, pueden acentuar la segmentacin social que ya
existe, como veremos ms adelante.
3 - LA EXCLUSIN
Antes de tratar el tema de las reformas institucionales, especficamente los modelos emergentes de
reformas sociales, vale la pena reflexionar con mayor profundidad sobre el tema de la exclusin.
Cada vez ms frecuente en la literatura y en el campo de las polticas sociales, el concepto de
exclusin constituye, sin embargo, un gran vaco desde el punto de vista terico, pudindose
entenderlo mejor como un concepto poltico-estratgico. Es decir, cuando se pretende llamar la
atencin acerca de la dramtica situacin de desigualdad y de pobreza que impera en Amrica Latina,
se pasa a hablar de la exclusin a la que estn cada vez ms sometidos grandes sectores demogrficos
de la regin.
La falta de una discusin ms profunda acerca del concepto de exclusin lleva a definiciones

10
Castells, Manuel - " Hacia el Estado red? Globalizacin econmica e instituciones polticas en la Era de la
Informacin", Seminario sobre sociedad y reforma del Estado, Ministerio de Administracin Federal y Reforma
del Estado, So Paulo, marzo de 1998
tautolgicas como encontramos en un documento reciente del Banco Mundial, en el cual la exclusin
se define como "un proceso por el cual individuos o grupos quedan total o parcialmente excluidos de
la participacin econmica, social o poltica en su sociedad" (el nfasis es nuestro)
11
.
La mayora de las veces se pretende llenar este vaco terico tratando la exclusin como carencia de
ciertos atributos fundamentales para la insercin en el mercado, como la falta de escolaridad, de
ciertas habilidades profesionales, de condiciones sanitarias, etc.
En otros casos, se entiende por exclusin la falta de acceso a ciertos bienes y servicios, como el
crdito, la vivienda, el sistema de seguridad social, la alimentacin bsica, etc.
Por ltimo, la exclusin tambin ha sido tratada como una condicin de vulnerabilidad, que presentan
ciertos grupos sociales, como resultado de la edad (jvenes y ancianos), gnero (mujeres), insercin
laboral (trabajadores informales), etnia (negros, indgenas), condiciones de salud (incapacitados,
portadores del virus del SIDA), etc.
En todos los intentos descritos encontramos la misma perspectiva que nos remite a la bsqueda de
una condicin individual (aunque sea compartida por todo un grupo), lo que permite que la exclusin
pueda identificarse como algo que un individuo posee o no posee.
De alguna manera se trata de buscar un conjunto de caractersticas y/o atributos que limitaran la
posibilidad de insercin de los individuos en el mercado, ya sea como productores o como
consumidores. En este sentido, esas definiciones circunscriben el fundamento de la exclusin a su
componente econmico.
Una perspectiva distinta trata la exclusin como negacin de la ciudadana, es decir, el impedimento
para gozar de los derechos civiles, polticos y sociales vinculados, en cada sociedad, a la pauta de
derechos y deberes que condiciona legalmente la inclusin en la comunidad sociopoltica.
En esta perspectiva, adems del acceso a ciertos bienes pblicos
--ya sean los servicios sociales, el derecho a la participacin, o las libertades constitucionales-- lo
que se pretende cuestionar es que la exclusin tiene un fundamento poltico que se expresa en la no
pertenencia a una comunidad poltica, que en el Estado moderno se traduce en una comunidad de
derechos.
Una pregunta que se formula a partir de esta perspectiva es la relativa a la necesidad de una norma
jurdica que defina legalmente el estatuto de la exclusin. En diferentes contextos histricos la
exclusin se traduce en normas legales, que impiden el acceso de grupos o individuos al conjunto o
a algunos de los derechos que gozan los dems ciudadanos. Tanto el caso de los judos bajo el
nazismo como la situacin actual de los inmigrantes, en diferentes pases, demuestran que la exclusin
puede manifestarse como una norma legal que impide la pertenencia a una comunidad de derecho.

11
Bain, Katherine y Hicks, Norman - The Struggle Against Poverty Towards the Turn of the Millennium",
Banco Mundial, 21 y 22 de abril de 1998, Washington, DC, 1998, pg. 6
Segn Hannah Arendt, el proceso que condujo a los judos al exterminio comenz con la privacin
de los derechos, relegando a este grupo a una condicin de ausencia del derecho a tener derecho:
12
"Incluso los nazis comenzaron el exterminio de los judos privndolos primero de toda condicin
jurdica (la condicin de ciudadanos de segunda clase) y desvinculndolos del mundo de los vivos
al acorralarlos en guetos y campos de concentracin, y antes de echar a andar las cmaras de gas
haban probado cuidadosamente el terreno y haban determinado, a su entera satisfaccin, que ningn
pas reclamara a estas personas. Lo que quiere destacarse es que se cre una condicin de completa
ausencia de derechos antes de atacar el derecho a la vida."
Sin embargo, la siguiente pregunta sera si toda exclusin se manifiesta necesariamente como una
norma legal. No nos parece que el requisito jurdico sea imprescindible para que podamos
caracterizar procesos de exclusin.
Fundamentalmente, lo que se debe retener de esta discusin es el hecho que la exclusin implica la
construccin de una normatividad que separa a los individuos. Por lo tanto, la exclusin es un proceso
relacional, definido por normas socialmente construidas que ordenan las relaciones sociales y
vuelven los comportamientos previsibles, aunque esas normas estn o no legalmente formuladas.
Dado que la ciudadana requiere una legalizacin de la igualdad, la exclusin es un proceso que
regula la diferencia como condicin de no inclusin. Es por esta razn que slo en contextos muy
especiales las sociedades modernas pudieron legalizar la exclusin, ya que toda la estructura
jurdico-poltica del Estado moderno est construida sobre la base del principio de la igualdad.
Boaventura de Souza Santos
13
subraya la diferencia entre desigualdad y exclusin:
"Si Marx es el gran terico de la desigualdad, Foucault es el gran terico de la exclusin. Si la
desigualdad es un fenmeno socioeconmico, la exclusin es, sobre todo, un fenmeno cultural y
social, un fenmeno de civilizacin. Se trata de un proceso histrico a travs del cual una cultura,
por va de un discurso de verdad, crea la interdiccin y la rechaza".
"El sistema de la desigualdad se asienta, paradjicamente, en el carcter esencial de la igualdad;
el sistema de la exclusin se asienta en el carcter esencial de la diferencia... el grado extremo de
la exclusin es el exterminio; el grado extremo de la desigualdad es la esclavitud."
La importancia de este agudo anlisis de Boaventura Santos es que permite comprender la
singularidad del proceso de exclusin como un fenmeno cultural, adems de sus dimensiones

12
Arendt, Hannah - The Origins of Totalitarism, Harvest Book, Harcourt Brace and Company, Nueva York,
1976, pg. 296
13
Santos, Boaventura de Souza - A Construo Multicultural da Igualdade e da Diferena, VII Congreso
Brasileo de Sociologa, Ro de Janeiro, 1995, pg. 2-4
econmicas e incluso polticas. En esta lnea de pensamiento nos parece oportuno recuperar la
contribucin de algunos autores como Fannon, Foucault y Hannah Arendt
14
, que nos permiten
profundizar la dimensin simblica e institucional del proceso de exclusin.
Uno de los primeros estudiosos de los procesos sociales de "apartamiento" fue ciertamente Fannon
15
,
en sus trabajos sobre el orden y las identidades sociales que caracterizan el mundo colonial:
"El mundo colonizado es un mundo escindido en dos. La lnea divisoria, en la frontera, est
indicada por los cuarteles y las delegaciones de polica. Este mundo dividido en compartimientos,
este mundo escindido en dos, est habitado por especies diferentes... Cuando se observa en su
inmediatez el contexto colonial, se verifica que lo que divide al mundo es ante todo el hecho de
pertenecer o no a tal especie, a tal raza. En las colonias la infraestructura econmica es
igualmente una superestructura."
16
Su propuesta de descolonizacin pasa por un programa de desorden
absoluto, a travs de la desalienacin de los colonizados, permitindoles reorientar la violencia que
este sistema engendra
--que se manifiesta como violencia entre los propios excluidos-- y canalizndola hacia la destruccin
del orden excluyente.
La crtica a la estrategia de la violencia --realizada, entre otros por Hannah Arendt-- no impide, sin
embargo, que se reconozca la importancia del pensamiento de Fannon al articular el fenmeno de la
exclusin poltica y econmica con la problemtica individual y social de construccin de sujetos:
"La descolonizacin jams pasa desapercibida porque alcanza al ser, modifica fundamentalmente
el ser, transforma expectadores sobrecargados de la ausencia de contenido en actores
privilegiados, atrapados de modo casi grandioso por el engranaje de la historia, introduce en el
ser un ritmo propio, transmitido por hombres nuevos, un nuevo lenguaje, una nueva humanidad.
La descolonizacin es, en verdad, la creacin de hombres nuevos."
17
En esta afirmacin, Fannon introduce la cuestin central para la comprensin de la exclusin, como
un proceso que despoja a los individuos de su dimensin humana, impidindoles que se vuelvan
sujetos de su proceso social. Es decir, adems de los derechos de ciudadana, lo que est negado a

14
Fue Sarah Escorel quien me sugiri tratar la cuestin de la exclusin a la luz de la contribucin de Hannah
Arendt.
15
Fannon, Frantz - Los Condenados de la Tierra, 2a. edicin, Ed. Civilizao Brasileira, Ro de Janeiro, 1979
16
Ibdem, pg. 28-29
17
Ibdem, pg. 39
los excluidos es su propia condicin humana, y la posibilidad de realizar su potencial como sujetos.
Si lo que define a la exclusin es la privacin o la negacin de la condicin humana, es oportuno
buscar en Hannah Arendt
18
los fundamentos de esta condicin. Esta autora identifica la accin y el
discurso como los modos por los cuales los seres humanos se manifiestan unos a otros como hombres,
ya que slo el hombre se comunica consigo mismo y no slo comunica alguna cosa.
La alteridad es, por lo tanto, inherente al discurso, que implica el doble aspecto de la igualdad y de
la diferencia: "si no fuesen iguales no se comprenderan, si no fuesen diferentes no precisaran del
discurso para hacerse entender".
Por otro lado, en la relacin entre el discurso y la accin encontramos el lugar del sujeto: "sin el
discurso, la accin dejara de ser accin, pues no habra actor; y el actor, o el agente del acto, slo
es posible si fuera, al mismo tiempo, el autor de las palabras".
Por consiguiente, si la apropiacin discursiva es el fundamento de la condicin humana, es la
prohibicin del discurso lo que despoja a los individuos de su condicin de actores, de la posibilidad
de inclusin en un orden simblico relacional, constituido por una trama de actos y palabras.
La constitucin de sujetos de accin, su posibilidad de insercin, pasa, necesariamente, por el rescate
de su posibilidad discursiva. No es fortuito que todos aquellos que tuvieron xito en trabajos con
grupos y con poblaciones excluidas, conozcan la importancia del orden simblico como parte del
proceso de construccin de sujetos dotados de esencialidad y capaces de actuar
19
.
Tambin quienes estn inmersos en luchas sociales en pro de la insercin social de los excluidos
parecen tener conciencia de la dimensin simblica de la exclusin, como lo demuestran la lucha por
la educacin bilinge en los pases latinoamericanos con un gran porcentaje de poblacin indgena,
as como las orientaciones y la prctica del Movimiento de los Sin Tierra, en Brasil, en torno a la
valorizacin de los smbolos, de la solidaridad y del trabajo, el incentivo a la educacin de los
militantes y la importancia atribuida a la esttica en las prcticas de asentamiento de los agricultores
en las tierras invadidas
20
.
Al analizar la dimensin simblica como elemento fundamental para la comprensin del proceso
cultural de exclusin, nos vemos obligados a preguntarnos sobre el papel que la industria de la
cultura, los medios de comunicacin masivos, desempean cada vez ms, en la creacin y difusin
de normas de exclusin. Al negar espacio para la aparicin de los pobres, en sus vidas cotidianas,

18
Arendt, Hannah La Condicin Humana, Editorial Forense Universitaria, 6ta. Edicin, So Paulo, 1993,
pgs. 31-34.
19
Se han realizado con xito trabajos con artes plsticas, teatro, terapias corporales, danza y lucha, etc., en
grupos de nios de la calle, nios explotados sexualmente, enfermos mentales y otros grupos excluidos.

20
Movimento dos Sem Terra, Cadernos de Formao No. 25, A Prtica de Novos Valores Morais e ticos,
1997, pg. 44
en los medios de comunicacin o, al permitir nicamente su aparicin en condiciones de asociacin
a situaciones de violencia, estos medios de comunicacin se transforman en poderosos instrumentos
de exterminio simblico de grupos enteros de la poblacin (negros, indgenas o, simplemente pobres).
En este sentido, se entiende su funcin de regulacin de las condiciones de inclusin/exclusin, como
Estado ampliado, como nos deca Gramsci. El papel del Estado sera mantener la cohesin social en
una sociedad fragmentada por la desigualdad y la exclusin.
Por lo tanto, se crean regmenes de verdad, basados en disciplinas y conocimientos que fundamentan
las normas sociales que definen lo normal y lo anormal, lo que es posible ser asimilado, aun en forma
subordinada, lo que debe ser excluido, como nos ensea Foucault
21
.
En relacin con el proceso actual de conocimiento desarrollado con el objetivo de estudiar la
pobreza, conociendo el nmero de pobres y clasificndolos en relacin con algn criterio jerrquico
(indigencia, pobreza extrema, pobreza absoluta, grupos vulnerables, etc.) se constata el gran
desarrollo regional de las ciencias sociales aplicadas a la medicin de la pobreza, vinculadas a las
estrategias de desarrollo de los programas de focalizacin.
De la misma manera, la transformacin urbanstica y arquitectnica de las grandes ciudades
latinoamericanas, con la privatizacin de los espacios pblicos, el cercamiento ostentoso de las
propiedades privadas y la creacin de templos de consumo (los "shopping centers") a los cuales est
vedada la circulacin de los pobres, es una expresin material e institucional de la exclusin que tiene
lugar en la regin.
En resumen, la exclusin es un proceso cultural que implica el establecimiento de una norma que
prohibe la inclusin de individuos, grupos y poblaciones en una comunidad sociopoltica. De esta
forma, los grupos excluidos estn, en general, imposibilitados de participar de las relaciones
econmicas predominantes --el mercado, como productores y/o consumidores-- y de las relaciones
polticas vigentes --los derechos de ciudadana. Sin embargo, la coexistencia en un mismo grupo
poblacional de situaciones de pobreza, ausencia de derechos sociales o de condiciones de ejercerlos,
y su exclusin de la comunidad sociopoltica, no nos debe confundir y hacernos pensar que se trata
de un fenmeno simple, subordinado a la dimensin econmica, lo que implicara una nica estrategia
de enfrentamiento de esta compleja condicin.
Por el contrario, lo que se observa en la dinmica actual de lucha y combate a la exclusin es que este
proceso posee una dimensin emancipadora, de constitucin de nuevos sujetos sociales, una
dimensin poltica representada por el poder que cobran los nuevos actores y la creacin de nuevas
formas de reinvindicacin del ejercicio de los derechos de ciudadana, pero tambin una dimensin
institucional, al alterar la propia materialidad del Estado, dando lugar a nuevas formas de co-gestin
pblica, como nos explica Genro
22
:

21
Foucault, Michel - As Verdades e as Forma Jurdicas, NAU, Ro de Janeiro, 1996. Foucault, M - Vigiar e
Punir
22
Genro, Tarso - "O Novo Espao Pblico - 21 Teses para a Criao de uma Poltica Democrtica e Socialista",
"El surgimiento de nuevas formas de dominacin y exclusin tambin producir, espontneamente
o no, nuevas formas de autonoma y de 'inclusin alternativa' --del lado del Estado o contra l--
una esfera pblica no estatal autoorganizada o simplemente organizada paralelamente al Estado,
pero que se obliga reiteradamente a recurrir al Estado para interferir en la vida pblica o
sustentar sus intereses directos."
Y nos habla de cmo los gobiernos locales estn siendo objeto de una experimentacin estratgica
de un nuevo proceso de redefinicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad:
"Ese movimiento conscientemente orientado por una decisin poltica transformadora indica, as,
una co-gestin pblica, estatal y no estatal, por medio de la cual la legitimidad de la
representacin es permanentemente regenerada por la democratizacin radical de las decisiones,
que son "devueltas a la comunidad en forma de polticas, acciones gubernamentales, que confieren
identidad a los participantes del proceso y se amplan en la sociedad, alterando lo cotidiano de
la ciudad e interfiriendo en la comprensin de su ciudadana".
4. LAS POLTICAS Y REFORMAS SOCIALES EN AMRICA LATINA
Puede afirmarse que la incorporacin de las demandas sociales en Amrica Latina, en respuesta a
la complejidad de las sociedades surgidas como consecuencia de los procesos de urbanizacin e
industrializacin, se sintetiz en un modelo regional de proteccin social. Basndose en el concepto
de seguro social se crearon poderosas instituciones que establecieron las relaciones entre el Estado
y la sociedad en la regin, creando una red institucional que interpret, en forma prctica, las
relaciones que se establecieron entre los trabajadores urbanos, organizados a travs de las
instituciones sindicales, y los mecanismos de representacin tales como: los partidos polticos, la
burocracia pblica y los gobernantes polticos. El proceso de construccin del Estado nacional en
Amrica Latina, con su proyecto nacional desarrollista y sus prcticas populistas no puede entenderse
sin tomar en cuenta el papel desempeado por las instituciones destinadas a llevar a cabo la
proteccin social. La negociacin poltica que asegur la legitimacin de los gobernantes, basada en
la coptacin de los trabajadores y de los estratos medios, a travs de los mecanismos e instituciones
encargados de las polticas sociales, gener un sistema de proteccin social con las siguientes
caractersticas:
La incorporacin fragmentada de los diferentes segmentos de la clase trabajadora gener, por una
parte, una transformacin de los beneficios en privilegios diferenciados de los grupos de presin
y, por otra, un sistema institucional altamente descoordinado y fragmentado.
Un modelo de proteccin social centrado en el trabajo formal, como condicin de incorporacin
en la ciudadana -regulado por la insercin en el mercado de trabajo- as como en los mecanismos
de financiamiento y gestin de las polticas sociales.

Folha de So Paulo, 9/6/96
La heterogeneidad estructural del mercado de trabajo no permiti, subsecuentemente, la
universalizacin de la ciudadana, dando origen, de esta manera, a un sistema de exclusin de
importantes segmentos de la poblacin.
La negacin de la extensin de los derechos de proteccin social al conjunto de la poblacin dio
origen a la formacin de sistemas duales, como el sistema de seguridad social para unos, y de
medidas asistenciales para los dems. La dualidad institucional en entornos como los de la salud
gener irracionalidades administrativas y falta de coordinacin, adems de impedir la viabilidad
en el papel rector que le correspondera desempear, en esta rea, al Ministerio de Salud.
Las prcticas clientelistas, la centralizacin, la falta de transparencia, el uso poltico
inconsecuente del sistema de proteccin social, la ausencia de mecanismos slidos de
financiamiento, la descoordinacin y la ineficiencia, aparecen como consecuencias
administrativas de este proceso.
Las medidas de reforma de los sistemas de proteccin social en la regin, comenzaron en la dcada
de 1960, como consecuencia de las transformaciones en las relaciones polticas en algunos pases,
en los cuales los regmenes populistas fueron sustituidos por dictaduras militares. La ruptura del
compromiso poltico que inclua a los trabajadores urbanos, implic la bsqueda de su exclusin del
juego poltico que se realizaba a travs de la institucionalidad de las polticas sociales. Por otro lado,
la institucionalizacin de un nuevo pacto de poder que privilegiaba los intereses privados se
manifest en diferentes esfuerzos destinados a favorecer estos intereses, en el mbito de la prestacin
de los servicios sociales.
De esta manera, puede afirmarse que las reformas de las dcadas de 1960 y 1970, en los lugares
donde se llevaron a cabo (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) tuvieron como caracterstica
fundamental la concentracin del poder en manos del gobierno, con esfuerzos (ms o menos exitosos,
dependiendo de la resistencia) para excluir a los trabajadores del control de las instituciones
sociales, y la bsqueda de mecanismos para privilegiar los intereses de las instituciones privadas que
prestan servicios (particularmente, en el rea de la salud).
Las reformas de los aos ochenta estuvieron caracterizadas por la polarizacin ideolgica, entre el
modelo de privatizacin del sistema de seguridad social (Chile) y el modelo de creacin de un
sistema de seguridad social pblico y universal
23
(Brasil y tambin Costa Rica).
El modelo chileno constituy la ruptura de la espina dorsal del seguro social, al transformar un
sistema basado en el rgimen de reparticin, con un fondo pblico comn que implicaba un cierto
nivel de solidaridad entre los que participaban en el sistema, en un sistema de capitalizacin
individual, con una contribucin exclusiva del trabajador, administrada por el sistema financiero a
travs de empresas aseguradoras privadas.
Basndose en los principios de equidad y eficiencia esta reforma se transform en el experimento ms
conocido de reorganizacin de los servicios sociales en la regin, siendo ampliamente difundida

23
Costa Rica cre, en 1971, un sistema publico universal de salud, pelo no lo analisaremos en ese trabajo.
como un modelo a ser adoptado por los dems pases. Transcurridas ms de dos dcadas desde el
inicio de la reforma de los sistemas de pensiones y de salud de Chile, los resultados han sido los
siguientes:
El nuevo sistema creado dividi la poblacin de acuerdo con su capacidad de pago, generando
un mecanismo de proteccin social que entroniz, y ms que esto, profundiz las desigualdades
existentes en el mercado.

Se cre un sistema dual de proteccin social, tanto en el caso de las pensiones como en el de la
salud, con la inclusin de aquellos que poseen la capacidad de pago en el sistema privado, y toda
la poblacin restante, permaneci bajo la responsabilidad estatal (entre el 70 y el 80 por ciento
de la poblacin total). Para formarse una idea de las diferencias entre los dos sistemas, debe
sealarse que en 1990, el gasto per cpita del sector pblico en el sector de la salud era de
aproximadamente US$65, en tanto que el gasto medio per cpita de las aseguradoras privadas del
sector era de alrededor de US$250.
24
La eliminacin de los subsidios cruzados que existan anteriormente, en el sistema de reparto, no
fue compensada con el aumento de la contribucin fiscal para el sistema pblico, esto implic un
aumento de la desigualdad y una disminucin de la solidaridad.
La ausencia de mecanismos regulatorios suficientes, propici la seleccin, en funcin del riesgo,
de la poblacin por parte de las aseguradoras privadas que, terminaron captando al grupo de la
poblacin que representa menores riesgo y ms lucro, todos los dems permanecen bajo la
responsabilidad del sistema pblico, al igual que aquellos que a pesar de haber contribuido en
una institucin privada, no tienen, por alguna razn, sus necesidades atendidas por tales
instituciones aseguradoras.
El uso de la modalidad de copagos progresivos en la atencin pblica termina expulsando a los
trabajadores de mayor poder adquisitivo hacia el sistema privado, reduciendo as la captacin
de recursos contributivos por parte del sistema pblico.

Con relacin a la eficiencia, se observa que los costos de administracin de los sistemas
privados, tanto de pensiones como de salud, son muy elevados, en comparacin con el sistema
pblico. Se estima que el costo medio por afiliado, de la administracin del sistema de seguros
privados de pensiones lleg a representar en 1991, aproximadamente US$89,10 por ao
25.
En
el caso de los sistemas de salud los costos administrativos de las aseguradoras representaron el
20 por ciento de los costos totales en 1995 y aproximadamente el 18 por ciento en 1997, en tanto
que los costos administrativos del sistema pblico de salud fueron inferiores al 1,8 por ciento en

24
Baeza, Cristian. 1998. "Taking Stock of Health Sector Reform in Latin America", Banco Mundial.
Febrero, pgina 11.
25
Diamond, Peter. 1994. "Privatization of Social Security: Lessons from Chile", Revista de Anlisis
Econmico, Vol.9, No 1 junio pginas 21-23.
1997.
26
El sistema pblico de salud, en sus esfuerzos para aumentar la eficiencia y la calidad de los
servicios prestados, ha desarrollado alternativas de gestin, a travs de los contratos de
desempeo con los hospitales, los cuales racionalizan el uso de los recursos y aseguran la
produccin de los servicios deseados.
Los consumidores asegurados por el sistema privado demuestran estar satisfechos con los
servicios recibidos.
Los recursos acumulados por las aseguradoras privadas representan alrededor del 25 por ciento
del PIB, los cuales son inyectados en la economa para impulsar el desarrollo nacional,
reduciendo as la dependencia del pas de la afluencia de capital externo.
La reforma de las polticas sociales brasileas form parte del proceso de transicin a la democracia
y de un proyecto de reorganizacin de las relaciones de poder en el pas. Incorporadas en la
Constitucin de 1998, estas reformas alteraron el modelo centralizado del Estado a travs de una
importante descentralizacin financiera y poltica que garantiz un nuevo papel a los municipios en
el mbito de la administracin pblica.
Con relacin a las polticas sociales se cre la seguridad social, integrando los sistemas de previsin,
salud y asistencia social. Las principales transformaciones, sin embargo, estuvieron relacionadas con
el sistema de salud, como resultado de un poderoso movimiento social --que se haba creado, sin
embargo, durante la dictadura, en la lucha por la democratizacin de la salud.
El sistema de salud pas a ser nico, con la fusin de los servicios de previsin social y de los del
Ministerio de Salud bajo el mando de este ltimo. El sistema de salud propuesto fue descentralizado
y dio origen a un proceso, todava en curso, de descentralizacin de los sistemas locales y estatales
de salud, mediante normas y requisitos previamente determinados por las autoridades del ministerio
de salud. A medida que los niveles subnacionales se capacitan y cumplen plenamente con las
condiciones polticas, tcnicas y administrativas necesarias, adquieren autonoma en la gestin de los
recursos destinados a cada uno de los niveles del sistema de salud.
El sistema de salud creado vincula dos mecanismos bsicos de participacin de la poblacin: las
Conferencias Nacionales de la Salud, donde se discuten a nivel nacional y se seleccionan las lneas
de poltica de conduccin del sistema en cada perodo, y los Consejos permanentes de la Salud que
participan del proceso de decisin de gestin en cada uno de los niveles del sistema.
La implementacin de esta reforma confront dos dificultades fundamentales: una reduccin drstica
de los recursos financieros destinados al sector salud, como consecuencia de la crisis y de las
medidas de ajuste de los aos ochenta e inicio de los noventa, y tambin como consecuencia de la
falta de contribuciones especficas para el sector de la salud, y de la dependencia del sistema con
relacin a los proveedores privados de servicios de salud (que se responsabilizan por ms del 70 por
ciento de las camas de los hospitales en el pas).

26
Baeza, C. Op.cit., pgina 18.
En relacin con el problema de desfinanciamiento del sector de la salud, las consecuencias fueron
un deterioro de la red pblica en trminos fsicos y salariales y una prdida de valor de los pagos
hechos al sector privado contratado, de forma tal que se produjo una desercin espontnea, tanto
de los usuarios como de los proveedores privados, contratados por el sistema nico de salud.
Como consecuencia, despus de algunos aos permanecieron en el sistema pblico solamente los
usuarios con menor poder adquisitivo y que no puedieron recurrir a un plan privado de salud y las
empresas proveedoras menos competitivas que no fueron capazes de salir del sistema pblico y
asociarse a los seguros privados.
27
A fines de ms de una dcada de funcionamiento, podemos observar con relacin a la reforma del
sistema de salud:
La universalizacin del derecho a los servicios de salud permiti el acceso al sistema nico de
una parte significativa de la poblacin que no tena acceso a los servicios de la red previsional.
La reduccin del financiamiento para el sector salud, as como la ineficiencia en la gestin de los
servicios provoc un deterioro real en la atencin y, sobre todo, una imagen extremadamente
negativa sobre el sistema de salud. En relacin con los profesionales caus desaliento y la
renuncia a los compromisos con el servicio pblico.
El problema del desfinanciamiento del gobierno central ha sido compensado con el aumento de
la participacin de los municipios en la financiacin del sector, tendencia que se ha sustentado
a lo largo de los aos, aunque con grandes diferencias entre los municipios. En los ltimos aos
se cre un impuesto sobre la intermediacin financiera, canalizado hacia el sector salud.
La adopcin del mismo mecanismo de transferencia de los recursos al sector privado contratado
previamente, insertado en la previsin social, basado en el pago por servicios prestados
(inicialmente honorarios-por-servicios y posteriormente, sobre la base del sistema de diagnstico
de grupos afines) favoreci la sustentacin de un modelo de atencin mdica curativa, en vez de
un modelo de atencin preventiva, que resultase en un sistema organizado a travs de niveles de
complejidad. En 1998, se inici un proceso de reversin de esta tendencia, con la introduccin
de un mecanismo de transferencia de los recursos a una base per cpita, y de incentivos especiales
a los municipios que desarrollen programas previsionales focalizados.
La concentracin de la accin pblica en el sistema nico de salud favoreci la proliferacin de
aseguradoras privadas de salud de forma totalmente completamente desregulada, hasta el ao
1988, cuando se promulg una legislacin nueva para controlar los sistemas de seguro.
El proceso de participacin y de difusin de la nocin del derecho a la salud profundiz la
conciencia ciudadana e hizo realidad mecanismos efectivos de incorporacin de segmentos antes
excluidos de la esfera poltica de decisin. Se crearon formas de democracia directa que

27
Aunque los contribuyentes sigan aportando al sistema pblico, prefieren vincularse a un plan privado de
seguros, debido a que el Estado permite la deduccin de este valor del impuesto a la renta adeudado.
transformaron la gestin pblica y el carcter delegativo de la democracia en el pas.
El aumento del poder local se reflej tanto en el crecimiento de la base tcnica de la
administracin pblica local, como en el surgimiento de actores polticos de extraordinaria
influencia en el rea sectorial, estos son los secretarios municipales de la salud. Tambin
surgieron formas innovadoras de gerencia compartida, entre las municipalidades y entre los
municipios y las esferas superiores de la administracin pblica.
El grado de satisfaccin de la poblacin atendida en el sistema pblico es elevado, observndose
que el principal problema todava es el acceso a los servicios. Este problema surge de la
deficiente distribucin de la oferta de los servicios y de su incapacidad para responder a la
demanda.
Por ltimo el modelo brasileo sufre una crisis permanente de sustentabilidad en trminos de, en
primer lugar, la situacin de extrema desigualdad prevaleciente, en relacin con la distribucin de
los recursos econmicos, polticos y sociales, haciendo muy difcil lograr polticas sectoriales
igualitarias. En segundo lugar, el modelo soporta amenazas constantes derivadas de los problemas
financieros, de la baja capacidad gerencial de los servicios (en contraste con la buena capacidad
gerencial del sistema), y de la ausencia de apoyo poltico por parte de las autoridades del gobierno
actual.
An en la dcada de 1980, se implant en diferentes pases de la regin un conjunto de medidas
compensatorias de las polticas sociales, con el objetivo de contrarrestar los efectos ms adversos
de las polticas de ajuste. Estas polticas no pueden describirse, con propiedad, como verdaderas
reformas de los sistemas de proteccin social existentes, en la medida en que una de sus principales
caractersticas era, precisamente, la de implantarse al margen de la institucionalidad existente en el
campo de la proteccin social.
Sin embargo, podemos, en trminos amplios calificarlas como ensayos de reforma, en la medida en
que introdujeron una nueva estrategia -la focalizacin- y nuevas tecnologas de medicin de las
condiciones de pobreza e identificacin de los centros de operacin de la poltica social. Sin
embargo, alcanzaron recuperar el modelo asistencial, de escaso prestigio porque estaba identificado
con el clientelismo poltico y la gerencia de primeras damas.
Aunque transformado en alternativa viable y deseable desde el punto de vista tcnico, enfticamente
defendido por las instituciones financieras multilaterales atado al condicionamiento de sus prstamos
a la regin, el modelo asistencial redimido no se libera de sus caractersticas intrnsecas: la
fragmentacin de las acciones, la descoordinacin con otros organismos gubernamentales, la creacin
de fondos especiales a los cuales no se garantiza continuidad, y el uso poltico de los programas de
asistenciales.
Una de las caractersticas del modelo asistencial que es actualizada, se refiere al trabajo voluntario
que se aprovecha de la existencia de un nuevo tejido social, en el cual surgen innumerables
organizaciones privadas que cumplen funciones publicas, localizadas principalmente en el rea de
los servicios sociales. Estas nuevas aparcerias entre el sector pblico y privado crean modalidades
gerenciales innovadoras, especialmente en relacin con el manejo de las redes interorganizacionales
de los servicios sociales.
As mismo, despus de ms de una dcada de implantacin de polticas compensatorias en la regin,
podemos aseverar que:
Las polticas compensatorias tuvieron como principal contribucin la introduccin de la discusin
sobre a quien deben ser dirigidas las polticas estatales, redireccionando las opciones desde las
que favorecan a los grupos corporativos hacia aquellas que privilegiaban el uso de los recursos
para combatir la pobreza.
El principal problema de las polticas compensatorias es que ellas se limitan a combatir la
pobreza y no tienen como objetivo ampliar la ciudadana y la inclusin social. Adems de no
garantizar derechos, escasamente se concentran en la distribucin de los beneficios entre
aquellos considerados como los ms necesitados, las polticas compensatorias terminan por,
contradictoriamente, reforzar la exclusin al estigmatizar a los beneficiarios.
La incorporacin al sistema de polticas sociales de instituciones del tercer sector -ni estado,
ni mercado- introduce un elemento dinamizador y exhibe el capital social potencial que puede ser
movilizado en el campo de las polticas sociales.
La estrategia de implantacin de sistemas paralelos de servicios asistenciales no demostr
acrecentar la eficacia, eficiencia, coordinacin y transparencia en el uso de los recursos pblicos.
Por ltimo, la principal enseanza que se puede inferir de esta estrategia de reforma es que la
contraposicin entre las polticas sociales aplicables a todos, y las polticas sociales focalizadas, no
ayuda a los pases de la regin al diseo de polticas que efectivamente logren objetivos acumulativos
y no concurrentes: combatir la pobreza, construir ciudadanos y eliminar la exclusin.
El ensayo ms significativo para superar estos dilemas, a travs de una reforma social, est
sucediendo en la dcada de 1990, con la experiencia que est implantndose en Colombia. Con la
promulgacin de la Ley No.100, en 1993, se adopt una poltica de generalizacin del concepto de
seguro social como principio bsico de organizacin de los sistemas de previsin y salud. A
diferencia del modelo chileno, el caso colombiano busca combinar los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia, garantizando derechos sociales a todos los ciudadanos, a travs de su
vinculacin al sistema de seguro social.
Para tal efecto, se crearon dos sistemas, uno de contribuciones para todos los trabajadores con
capacidad de cotizarse y otro subsidiado, que progresivamente va incorporando a aquellos que no
pueden contribuir. El financiamiento del sistema subsidiado se realiza a travs de una contribucin
porcentual de los trabajadores vinculados al sistema contributivo y de la recaudacin de impuestos
especficos que constituyen un fondo de solidaridad.
Fundamentalmente, lo que es innovador en este diseo de poltica social es la conjugacin de una
poltica y de una estrategia de focalizacin con un sistema universal que garantiza derechos sociales
de ciudadana. En otras palabras, la poltica asistencial se conjuga con una poltica de seguro social,
creando mecanismos solidarios de subsidios cruzados entre grupos poblacionales con diferentes
capacidades financieras, adems de la socializacin de los costos de los beneficios asistenciales, a
travs de impuestos especiales y recursos presupuestarios.
La dualidad existente en relacin con los beneficios ofrecidos en cada uno de los sistemas.
28
(que se
mantienen paralelos sin alcanzar a integrarse en un sistema de Seguridad Social)
29
no deja, sin
embargo, de convertirse en una incorporacin diferenciada, al segmentar la poblacin, creando dos
rdenes de ciudadana (de primera y segunda clase).
Otra interrogante que se plantea en relacin con la insercin prometida en un sistema de derechos
sociales es que la lucha contra la exclusin, en esta perspectiva, se reduce a las dimensiones de
consumo aseguradas en el estatuto de ciudadana social. O sea que se deja de lado la bsqueda de una
estrategia y proyecto de emancipacin, con la construccin de una conciencia ciudadana, como fruto
de los procesos participativos.
La reduccin del proceso de inclusin a una dimensin econmica se refleja tanto en la identificacin
del ciudadano como un consumidor de servicios sociales -incentivos a la demanda- como en la
reduccin de la participacin social a una perspectiva empresarial
30
de los servicios de proteccin
social, a travs de la creacin de empresas aseguradoras cuya propiedad y gerencia las llevan a cabo
los grupos sociales de reducido poder adquisitivo, vinculados al sistema subsidiado.
La omisin de la dimensin poltica va a tener consecuencias tambin en la propia conduccin del
proceso de descentralizacin, puesto que se dan, como parte de la privatizacin de las funciones de
aseguramiento (tambin llamada de articulacin) y de provisin de los servicios sociales. Como
consecuencia, los niveles subnacionales de gobierno quedan reducidos a la gerencia y a la asignacin
de los subsidios del sistema que provee cobertura a los que no alcanzan a contribuir.
En el sector de la salud se adopta la perspectiva de un pluralismo estructurado
31
basado en las ideas
de Alain Enthoven para el que la esencia de la competencia estructurada es utilizar todos los medios
e instrumentos disponibles para desarrollar una conciencia de costo-efectividad en la estrategia de
seleccin de los planes de salud por los consumidores, teniendo como objetivo alcanzar la eficiencia

28
En el sistema subsidiado el beneficiario tiene derecho, escasamente a un paquete bsico de servicios.
29
Vase Flury, S. "Estados sin ciudadanos". Op. cit. Si desea profundizar la discusin sobre los modelos :
Asistencial, de seguro social y de seguridad social.
30
En Colombia las entidades afiliadoras de la poblacin pobre se conocen como Administradoras del
Rgimen Subsidiado (ARS). Las Empresas solidarias de la Salud constituyen la forma ms extendida de las
ARS del pas y se caracterizan, entre otras cosas, por ser propiedad de la comunidad pobre beneficiaria de
los subsidios. Para ms informacin vase Prez, Francisco- Participacin Comunitaria en la Produccin y
Provisin de Bienes Pblicos, trabajo presentado en el seminario: Programas Sociales, Pobreza y
Participacin Ciudadana, ID, 1998.
31
Londoo, Juan Luis y Frenk, Julio. 1997. Pluralismo Estructurado: Hacia un modelo innovador para las
reformas de los Sistemas de Salud en Amrica Latina, en el Observatorio de la Salud, Fundacin Mexicana
para la Salud.
y la equidad en el financiamiento y en la prestacin de los servicios de salud
32.
Un supuesto es que la funcin reguladora del Estado en relacin con el mercado de aseguradoras y
servicios, asociada a una poltica diseada desde la perspectiva de incentivos a la demanda y a la
existencia de un mercado competitivo en dos niveles, las aseguradoras y los proveedores, son los
elementos necesarios para garantizar los objetivos de equidad, eficiencia y calidad de los servicios.
Este supuesto se basa en la necesidad de que la regulacin evite la seleccin adversa a los pacientes
de mayor riesgo, y reduzca la segmentacin y diferenciacin de la oferta de productos. Por otro lado,
la asimetra de la informacin que caracteriza la imperfeccin del mercado de la salud sera obviada
a travs de la presencia de empresas articuladoras que funcionan como compradores inteligentes en
la seleccin de los proveedores. A su vez, la competencia entre estas mismas empresas aseguradoras
debera garantizar que los intereses del consumidor fueran mejor alcanzados y ocasionar una
disminucin de la relacin costo-beneficio en la provisin de los servcios de salud.
Aunque este sea un modelo que recientemente se est implantando, se pueden avanzar algunas
consideraciones:
El aumento de la cobertura del sistema se hizo acompaar por el esfuerzo de inclusin de una
poblacin que antes no tena acceso a los servicios y a la cual le se le vedaba (negaba) la
condicin de ciudadana, en la medida en que no le era asegurado el derecho a la salud, y:
El papel del Estado se reduce al financiamiento y a la modulacin del sistema, tiene como
consecuencia el desmantelamiento del sistema de salud pblica, terminando por fortalecer una
perspectiva curativa de atencin a la salud.
El intento de equiparacin de los servicios pblicos hospitalarios con los dems servicios
competitivos del mercado, ha demostrado ser de difcil viabilidad, como consecuencia de las
funciones diferenciadas de estas unidades, de su limitada capacidad gerencial y de su falta de
autonoma en diferentes aspectos.
El supuesto de que la existencia de un mercado interno para el sistema de salud -o un cuasi
mercado dado su nivel regulacin - sea condicin suficiente para garantizar las metas de
eficiencia, equidad y calidad de los servicios ha sido cuestionada a partir de las experiencias
internacionales. El gobierno laborista ingls est, en la actualidad, haciendo una reforma a la
reforma implantada por el gobierno de Tatcher, verificando que:
en relacin con la equidad: la oferta diferenciada de servicios entre distritos ricos y pobres,
termin por invalidar el mecanismo de incentivo a la demanda en aquellos lugares en los cuales
la carencia de servicios neutralizaba los beneficios que se podan obtener de la competencia entre
proveedores;
en relacin con la eficiencia: la competencia como mecanismo bsico de organizacin del sistema

32
Enthoven, Alain Managed Competition: an Agenda for Action in Health Affairs I, Summer, 1998.
trajo consigo una fragmentacin innecesaria e imposibilit cualquier intento de coordinacin que
diese ms racionalidad a la oferta del servicio y redujese los costos resultantes de la
superposicin;
en cuanto a la calidad: la divisin de las funciones de planeamiento, financiamiento y prestacin
de servicios implic una disminucin tanto en la coordinacin estratgica como de la capacidad
para formular normas, estndares y directrices nacionales que pudiesen aumentar la calidad en
la prestacin de los servicios.
Por ltimo, se considera que en el campo de las polticas sociales hay un espacio para la
construccin de la ciudadana, a travs de su participacin activa, que los sistemas de cuasi
mercado no consideran.
A ttulo de conclusin podramos aseverar que en Amrica Latina todava no hemos sido capaces de
encontrar la relacin ideal entre los tres principios bsicos de coordinacin de los individuos y la
organizacin de las sociedades: el Estado, el mercado y la comunidad. Cada uno de estos principios
posee un fundamento propio, siendo, de acuerdo con Offe
33
el Estado basado en la razn, el mercado
basado en el inters y la comunidad, que tiene como fundamento la pasin. El valor que orienta las
acciones del Estado es la igualdad, el valor que organiza el mercado es la libertad, mientras que la
comunidad se mueve por su identidad o sea, por la solidaridad.
El absolutismo de cualquiera de los tres ordenamientos sociales, termina por generar consecuencias
detrimentes para la sociedad. Mientras tanto, hallar una ecuacin adecuada entre los principios
ordenadores, capaz de garantizar la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad todava es una
construccin muy difcil en el contexto de exclusin como el de la Amrica Latina, y tambin de
errticas reformas sociales.
Pero, por supuesto, es tambin una posibilidad que puede ser construida a travs de la interaccin.
Es por esto que creemos en milagros, como el de la transformacin social com equidad en la regin.

33
Offe, Claus. 1998. The Present Historical Transition and some Basic Design Options for Societal
Institutions MARE.
DOCUMENTOS PUBLICADOS
1.- Kliksberg, Bernardo. Hacia una nueva poltica social
2.- Tonucci, Francesco. La ciudad de los nios
3.- Rotelli, Franco. Empresas sociales en Italia
4.- Ramos, Cleide La televisin en el s.XXI y los jvenes
5.- Di Marco, Graciela; Carranza, Hugo; Grillo,Oscar; Primavera, Heloisa;
Descentralizacin y Polticas Sociales
6.- Pszemiarower, Santiago; Pochtar, Nora; Finkelstein, Susana. Los adultos
mayores y sus derechos
7.- Murtagh, R.; Mitzubuti, S. ; Daza, Rubn; y otros. Cooperacin
intermunicipal en el marco de la integracin regional
8.- Rivern y otros. Discriminacin contra los extranjeros.
9.- Aguiar, E.; Lapacc, C.; Dizenfeld, R.; Brenner,Viviana. Los derechos
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10.- Viaggio,J; Recalde, H; Zamorano,C.. Los derechos humanos en la Argentina
de hoy II
11.- Redn, M.E.; Bravo, Ema; Surez, Mara y otros. Redes sociales y redes
institucionales
12.- Chitarroni, Horacio. Estudios sobre la estructura social de la ciudad
13.- Castells, Manuel. Productividad, competitividad en la sociedad de la
informacin
14.- Pochtar, Nora; Pszemiarower, Santiago. La tan temida ancianidad
Direccin Enlace de Recursos Institucionales
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