Вы находитесь на странице: 1из 136

ГЛОБАЛЬНЫЙ ДОКЛАД О НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ

ПЛАНИРОВАНИЕ
устойчивых городов:
н ап р авления с тратегии
Сокращенная версия

Программа Организации
Объединенных Наций
по населенным пунктам
ПЛАНИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВЫХ
ГОРОДОВ: НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИИ
ГЛОБАЛЬНЫЙ ДОКЛАД
О НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ 2009
Сокращенная версия

Программа Организации Объединенных Наций


по населенным пунктам

Лондон • Стерлинг, Вирджиния


Первая публикация доклада издательством «Ертскэн» в Великобритании и США в 2009 г.
www.earthscan.co.uk
© Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ), 2009 г.
Электронная версия настоящей публикации и полный текст документа «Планирование устойчивых городов:
глобальный доклад о населенных пунктах 2009» размещены на сайте:
http://www.unhabitat.org/grhs/2009
Все права защищены
Программа ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ)
П/Я 30030, Центральный почтамт, Найроби 00100, Кения
Тел.: (254-20) 762 3120
Факс: +254 20 762 3477/4266/4267
www.unhabitat.org
ОТКАЗ ОТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Применяемые обозначения, а также способ подачи материалов в данной публикации не подразумевают
выражения какого-либо мнения Секретариата ООН в отношении юридического статуса какой-либо страны,
территории, города или области, или их управления, экономических систем или уровня развития, и в том числе,
и в отношении определения и установления их границ. Анализ, выводы и рекомендации отчета могут не
отражать точку зрения Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам, Совета
управляющих Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам и ее государств-членов.
ISBN: 978-92-113-1929-3 (Серия)
978-92-1-132424-2 (Том)

HS/008/12R

Оформление обложки – Сюзанна Харрис.


Издательстве «Ертскен» прилагает значительные усилия, чтобы минимизировать воздействие на окружающую
среду и снизить выбросы углекислого газа, переработать и нейтрализовать выбросы углекислого газа от нашего
производства, в том числе связанные с публикацией настоящего доклада. Более подробную информацию о
политике издательства в области охраны окружающей среды можно получить на сайте: www.earthscan.co.uk.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение IV
Основные тезисы: на пути к новой роли городского планирования VII
Выражение благодарности XII
1 Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования 1
2 Понимание многообразия городскихусловий 12
3 Возникновение и распространение современного городского планирования 22
4 Организационная и нормативно-правовая база планирования 33
5 Планирование, участие общественности и политика 44
6 Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов 56
7 Планирование и неформальная деятельность 67
8 Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры 79
9 Мониторинг и оценка городских планов 89
10 Планирование образования 98
11 На пути к новой роли городского планирования 108
Справочные материалы 119
IV Планирование устойчивых городов

ВВЕДЕНИЕ
В докладе «Планирование устойчиво развивающихся городов: глобальный доклад о населенных пунктах
2009» содержится оценка городского планирования как средства решения беспрецедентных проблем, стоящих
перед городами XXI века, и повышения качества устойчивого городского развития. Сегодня признается, что во
многих странах мира системы городского планирования изменились лишь незначительно и нередко служат скорее
источником городских проблем, нежели средством улучшения окружающей среды и условий жизни людей. Учи-
тывая это, основной аргумент Глобального доклада состоит в том, что в большинстве стран мира необходимо ме-
нять существующие подходы к планированию и что надо найти ему новое место в обеспечении устойчивого
городского развития.
В Глобальном докладе отмечается, что в будущем городское планирование необходимо осуществлять с
учетом факторов, влияющих на формирование городов XXI века, в том числе таких, как:
● экологические проблемы, вызванные изменением климата, и чрезмерной зависимостью городов от автомо-
билей, работающих на природном топливе;
● демографические проблемы: в развивающихся странах из-за быстрой урбанизации, стремительного роста
малых и средних городов и роста численности молодежи, а в развитых странах – проблемы угасающих горо-
дов, старения городского населения и увеличение числа представителей различных этнических культур среди
жителей городов;
● экономические проблемы, связанные с неопределенностью развития экономики в будущем и серьезными
сомнениями в рыночных методах, порожденными нынешним мировым финансовым кризисом, а также рас-
ширением неформальной деятельности в городах;
● нарастающие социальные и территориальные проблемы, в особенности разрастание городов и не предусмот-
ренная планами застройка городских окраин;
● проблемы и возможности дальнейшего развития демократизации при принятии решений и улучшения знаний
своих социальных и экономических прав у рядовых граждан.

В Глобальном докладе сделан важный вывод, что, хотя планирование в большинстве стран мира измени-
лось относительно незначительно, тем не менее, в некоторых странах в последние десятилетия стали применять
новые методы. В их число входят стратегическое территориальное планирование, включение территориального
планирования в функции государственного сектора, новые методы регулирования и организации землепользо-
вания, участие общественности и развитие партнерских отношений между соседними городскими кварталами, и
планирование новых и более рациональных территориальных форм, таких как компактные города и новый ур-
банизм. Однако многие развивающиеся страны сохраняют прежние принципы генерального планирования. Наи-
более очевидная проблема такого подхода заключается в том, что он не позволяет большинству населения
устроить свою жизнь в быстро растущих и в основном бедствующих и неформальных городах, и часто напрямую
способствует социальной и территориальной изоляции населения.
В Глобальном докладе содержится ряд основных положений, все они способствуют поиску новой роли пла-
нирования в целях обеспечения устойчивого городского развития. Один из ключевых тезисов заключается в том,
Введение
V
что правительства все чаще должны брать на себя ведущую роль в городах, чтобы возглавить работу по осуществ-
лению программ развития и обеспечить удовлетворение основных потребностей. Потребность в этом в значи-
тельной степени стала следствием нынешнего мирового экономического кризиса, высветившего пределы
возможностей частного сектора в восстановлении нормальной деятельности и последующего роста городов, а
также возможностей «рынка» решать большинство городских проблем. Ясно, что городское планирование должно
играть важную роль в оказании содействия правительствам в решении проблем городов XXI века.
Поскольку количество городов в мире увеличивается, важно, чтобы правительства воспринимали урбани-
зацию как позитивный процесс и эффективное средство улучшения доступа к услугам и роста социально-эконо-
мических возможностей.
Для того чтобы городское планирование играло более эффективную роль в проведении такого политического
курса, странам необходимо разработать комплексную национальную стратегию развития городов.
В том, что касается перестройки структуры планирования, в Глобальном докладе содержится тезис о не-
обходимости уделять особое внимание наращиванию возможностей по выявлению коррупции и подрыва власти
в планирующих органах, а также факторов, способствующих таким проявлениям. В частности, важно, чтобы в ор-
ганизационном отношении городское планирование занимало место, позволяющее ему играть роль в создании
возможностей инвестиций в города и обеспечения источников дохода при помощи оперативного реагирования,
взаимодействия и координации территориальных вопросов государственной политики и инвестиций.
Чтобы такое участие было конструктивным, охватывало все слои населения и способствовало совершен-
ствованию городского планирования, необходимо создать минимум условий. Среди них: политическая система,
которая разрешает и поддерживает активное участие общественности; законодательная база политической и
плановой деятельности на местах с конкретным указанием, как результаты участия общественности повлияют
на разработку планов и принятие решений; и механизмы, обеспечивающие маргинальным группам населения
право голоса в политике, которую проводят представительные органы власти, и право участия в планировании.
В Глобальном докладе перечислен ряд перспективных тенденций, позволяющих ликвидировать разрыв
между повесткой дня по спасению природы и повесткой дня по спасению городов, в том числе:
● разработка устойчивых источников энергии в целях уменьшения зависимости городов от невозобновляемых
источников энергии;
● повышение эффективности природоохранной деятельности и обеспечение возможностей использования от-
ходов в целях удовлетворения энергетических и материальных потребностей городов;
● создание устойчиво развивающегося транспорта в целях уменьшения пагубного воздействия на окружающую
среду городов, зависимых от автомобилей, работающих на природном топливе; и
● строительство «городов без трущоб» и решение неотложных проблем, вызванных дефицитом питьевой воды
и канализации, а также угрозой стихийных бедствий.

В докладе дается рекомендация как эффективно в три этапа реагировать на городскую неформальную дея-
тельность: во-первых, признать определенную роль городского неформального строительства; во-вторых, внести
поправки в правила, законы и нормативные требования в целях содействия в осуществлении деятельности в не-
формальном секторе и, в-третьих, укрепить законность систем планирования и нормативно-правового регули-
рования. В данном процессе особенное значение имеют два аспекта: предложение альтернативы жителям трущоб
и неформальным предпринимателям в случае принудительного выселения (например, урегулирование проблем
VI Планирование устойчивых городов

с незаконно застроенными территориями и их реконструкция) и стратегическое использование методов плани-


рования (например, для создания инфраструктуры магистральных сетей, направленной застройки территории и
реорганизации системы перераспределения земли).
Стратегическое территориальное планирование в сочетании с развитием инфраструктуры способствует
более компактной городской застройке, ориентированной на общественный транспорт. В этом отношении суще-
ственное значение приобретает увязка стратегического планирования с крупными строительными проектами и
инвестиционными проектами развития инфраструктуры. В таких стратегических территориальных планах ключе-
вым элементом является планировка инфраструктуры. И здесь наиболее важны связи вида «использование зе-
мель - транспорт», они должны иметь приоритетное значение, а уже затем должны решаться вопросы других
видов инфраструктуры, в том числе магистральных сетей водопровода и канализации.
В большинстве случаев в системе городского планирования отсутствуют мониторинг и оценка, составляющие
неотъемлемую часть функционирования системы. В Глобальном докладе предлагается ввести в систему город-
ского планирования показатели мониторинга и оценки в качестве постоянных параметров наряду с индикаторами,
соответствующими целям, задачам и общим принципам планов. В городских планах необходимо также четко и
точно указывать принципы, методы и процедуру проведения оценки. Оценить итоги и результаты выполнения
многих крупномасштабных проектов нелегко, так как с течением времени в городах начинают действовать и ока-
зывать влияние различные факторы и события. Поэтому имеет смысл сосредоточиться на зональных, сектораль-
ным и районным планам, они меньше по масштабам и легче поддаются мониторингу и оценке.
Один из заключительных тезисов Глобального доклада состоит в том, что во многих учебных заведениях,
где готовят специалистов по вопросам городского планирования, требуется обновить учебные программы. В част-
ности, это имеет отношение ко многим развивающимся странам и странам с переходной экономикой, где учебные
программы не пересматривались в соответствии с требованиями и вызовами современности. В учебных заведе-
ниях, готовящих специалистов по городскому планированию, необходимо внедрять новые концепции планиро-
вания. Студентам нужно прививать навыки совместного планирования с участием общественности, участия в
дискуссиях, развивать умение общаться и вести переговоры, понимать последствия стремительной урбанизации
и городской неформальной деятельности, а также передавать опыт и знания того, как в ходе планирования учи-
тывать проблемы изменения климата. Кроме того, надо признать, что система планирования «не оставляет без
внимания этические ценности», поэтому курс подготовки специалистов по городскому планированию должен
включать вопросы этики, обеспечения социальной справедливости и социально-экономических прав населения,
а также вопросы устойчивого развития.
Глобальный доклад вышел в свет в тот момент, когда в мире проявляют повышенную заинтересованность
в возрождении городского планирования в контексте устойчивой урбанизации. Считаю, что доклад будет способ-
ствовать не только повышению знаний о роли городского планирования в обеспечении устойчивого развития го-
родов, но и поиску направлений реформы этого важного механизма.

Анна Каджумуло Тибайджука


Заместитель Генерального секретаря ООН и Исполнительный директор
Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ)
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
VII
ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ: К НОВОЙ РОЛИ
ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Несмотря на то, что за сто лет с момента своего появле- дов от автомобилей, работающих на природном топ-
ния в большинстве стран система городского планиро- ливе; во-вторых, демографические проблемы стреми-
вания не очень изменилась, в последние десятилетия тельной урбанизации, угасающих городов, старения
ряд стран идет по пути применения новых методов. В населения и увеличение числа представителей различ-
их число входят: стратегическое территориальное пла- ных этнических культур среди горожан; в-третьих, эко-
нирование; использование территориального плани- номические проблемы, связанные с неопреде-
рования в целях интеграции функций государственного ленностью будущего развития экономики и серьез-
сектора с включением территориального аспекта; ными сомнениями в рыночных методах, вызванными
новые методы регулирования и организации земле- нынешним мировым финансовым кризисом, а также
пользования; участие общественности и сотрудниче- расширением неформальной деятельности в городах;
ство на уровне соседних городских кварталов; новые в-четвертых, нарастающие социальные и территори-
методы генерального планирования с организацией альное проблемы, в особенности социальное и терри-
работы по принципу «снизу-вверх», ориентированные ториальное неравенство, разрастание городов и не
на обеспечение социальной справедливости; и плани- предусмотренная планами застройка городских
рование новых территориальных форм, таких как ком- окраин, а также расширение городской территории; и
пактные города и новый урбанизм. в-пятых, организационные проблемы, связанные с го-
Однако во многих развивающихся странах сохра- родским управлением и изменением роли местного са-
няются прежние принципы генерального планирова- моуправления.
ния. Наиболее очевидная проблема такого подхода В качестве вклада в реформу систем городского
заключается в том, что он не позволяет большинству планирования ниже предлагается несколько общих и
населения устроить свою жизнь в быстро растущих и в конкретных направлений политики.
основном бедствующих и неформальных городах, и
часто напрямую способствует социальной и территори- Общие направления политики
альной изоляции населения. Во многих странах мира
системы городского планирования пока еще не обла- Необходимо, чтобы правительства стран и мест-
дают достаточными возможностями, чтобы решать эту ные органы власти чаще брали на себя ведущую
и другие проблемы городов двадцать первого века, и роль в больших и малых городах и возглавляли
в силу этого требуют реформы. деятельность по реализации программ развития
Среди основных факторов, формирующих города и обеспечению удовлетворения основных по-
двадцать первого века, которые необходимо рассмат- требностей. Данная потребность получает все более
ривать в рамках будущего городского планирования, широкое признание и является, в значительной мере,
во-первых, экологические проблемы, вызванные из- следствием нынешнего мирового экономического кри-
менением климата, и чрезмерной зависимостью горо- зиса, высветившего пределы возможностей частного
VIII Планирование устойчивых городов

сектора в восстановлении нормальной деятельности и Важнейшая предпосылка успеха систем городского


последующего роста городов, а также возможностей планирования состоит в том, что страны должны опре-
«рынка» решать большинство городских проблем. Го- делиться с позицией в отношении роли населенных
родское планирование должно играть важную роль в пунктов и проблем урбанизации и в той или иной
оказании помощи правительствам в решении проблем форме четко ее изложить в виде национальной поли-
городов XXI века. Вместе с тем, во многих странах мира тики городского развития. Эта идея не нова, но по мере
системы городского планирования пока еще не обла- того, как мир приближается к тому моменту, когда го-
дают достаточными возможностями решения про- родское население получит численное превосходство,
блем, и в силу этого требуют реформы. становится как никогда важно, чтобы правительства
стран признали, что урбанизация может быть позитив-
Реформированные системы планирования одно- ным процессом и предпосылкой улучшения доступа к
значно и в полной мере должны заниматься услугам, экономическим и социальным возможностям
решением серьезных постоянных и вновь воз- и повышения качества жизни. В этой связи необхо-
никших городских проблем, в особенности во- димо, чтобы реформированные системы городского
просами изменения климата, стремительной планирования больше уделяли внимания малым и
урбанизации, нищеты, безопасности и нефор- средним городам, особенно в развивающихся странах,
мальной деятельности. Поскольку не существует где акцент в вопросах планирования часто делается на
единой модели и методов городского планирования, крупные города. Кроме того, необходимо, чтобы страны
применимых во всех регионах мира, реформирован- включали различные аспекты демографических изме-
ные системы городского планирования должны быть нений в перечень вопросов политики городского пла-
приспособлены под конкретную ситуацию, в которой нирования, в особенности резкий рост численности
они формируются, и должны быть способны решить молодежи во многих развивающихся странах, угасаю-
возникающие проблемы. В развивающихся странах, щие и приходящие в упадок города, а также стреми-
особенно в Африке и Азии, приоритетное место в си- тельное старение населения и увеличение числа
стеме городского планирования должны занять свя- представителей различных этнических культур среди
занные между собой проблемы стремительной жителей городов развитых стран.
урбанизации, городской нищеты, неформальной дея-
тельности, трущоб и доступа к основным услугам. В Способность обеспечивать соблюдение норм
развитых странах, странах с переходной экономикой и и правил городского планирования, отсутст-
некоторых развивающихся странах системам город- вующих во многих развивающихся странах,
ского планирования предстоит играть существенную должна иметь высокий приоритет, а сами норма-
роль в решении проблем, касающихся причин и след- тивные документы должны быть разработаны
ствий изменения климата и обеспечения устойчивого на основе стандартов, отвечающих реальным
городского развития. Во многих других странах мира, условиям. Системам городского планирования при-
как развитых, так и развивающихся, городское плани- надлежит важная функция регулирования вопросов
рование должно играть главную роль в повышении подготовки и застройки земельных участков при по-
безопасности в городах путем решения таких вопросов, мощи утвержденных в законодательном порядке пла-
как готовность к стихийным бедствиям, реконструкция нов и выдачи разрешений. Тем не менее, во многих
и восстановление после природных катастроф или регионах, особенно в развивающихся странах, устарев-
войн, а также борьба с насилием и преступностью. шие нормативные требования и стандарты строитель-
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
IX
ства, как это ни парадоксально, являются одной из эффективно позволяет преодолевать разногласия
главных причин, препятствующих выполнению требо- путем налаживания горизонтальных и вертикальных
ваний закона. Они основаны на опыте более богатых связей, используя земельные участки и территории как
промышленно развитых стран и большинству город- опорные точки, связывающие планирование со стра-
ских жителей недоступны. Некоторые развивающиеся тегией на других направлениях деятельности, таких,
страны разрабатывают стандарты строительства, отве- например, как создание инфраструктуры. Поэтому ре-
чающие реальным условиям, однако эту работу не- гулирующие функции необходимо увязывать с инве-
обходимо активизировать и больше приложить усилий стированием и принятием решений на более широком
с тем, чтобы улучшить положение с соблюдением тре- государственном уровне.
бований закона и повысить законность городского пла-
нирования в целом. Чтобы добиться законного признания, система
правового регулирования должна соблюдать
Конкретные направления принцип равенства перед законом и восприни-
политики маться как таковая. Важно признать, что регулиро-
вание подготовки земельных участков и их застройки
■ Организационная структура и осуществляется не только на основе действующего за-
нормативно-правовая база планирования конодательства, но и на основе социокультурных норм.
В ходе разработки и перестройки систем плани- При разработке систем планирования необходимо учи-
рования особое внимание следует уделять вы- тывать все виды подготовки земельных участков и их
явлению того, какие возможности инвестиций застройки, как формальные, так и неформальные, и за-
и обеспечения средств существования, можно действовать механизмы защиты интересов малоиму-
создать, а также факторов, способных привести щих слоев городского населения и соблюдения их прав
к коррупции в планирующих организациях и на- и доступа к земле, жилью и собственности.
нести им ущерб. В частности, важно, чтобы в органи-
зационном отношении городское планирование При реформе систем городского планирования
занимало место, позволяющее ему выполнять функции необходимо признать нормативно-правовое ре-
в создании возможностей городского инвестирования гулирование планирования направлено на за-
и обеспечения источников дохода путем оперативного щиту и развитие города. Утвержденные в законном
реагирования и взаимодействия. Кроме того, необхо- порядке планы и выданные разрешения регулируют
димо решительно бороться с коррупцией на уровне соотношение между публичными правами и правами
местных органов власти с помощью соответствующих частных лиц при осуществлении строительства любого
законодательных мер и надежных механизмов. объекта и дают право сохранить крупный обществен-
ный капитал. Нормативно-правовая база с защитными
Городское планирование может и должно играть функциями нужна для охраны финансовых средств, со-
важную роль в преодолении разобщенности в циальных возможностей и экологических ресурсов, ко-
руководстве при выработке государственной по- торые в противном случае могут пострадать в условиях
литики и принятии решений, учитывая, что по- лихорадочного развития. Функция же развития право-
литика развития на местном и национальном вой базы нужна для улучшения стандартов проектиро-
уровнях и связанные с нею инвестиции имеют вания зданий и территории, повышения качества
территориальный аспект. Планирование наиболее жизни человека и общества, а также обеспечения ста-
X Планирование устойчивых городов

бильности в сфере имущественных и земельных прав, вие в развитии динамично развивающегося граж-
в особенности там, где царит рыночная система. данского общества и обеспечивали создание эф-
фективных механизмов участия общественности.
■ Участие общественности, Наличие хорошо организованных организаций граж-
планирование и политика данского общества и достаточно информированного
Необходимо, чтобы правительства стран при- населения, способного использовать возможности уча-
няли ряд минимальных, но вместе с тем крайне стия общественности в планировании и принятии ре-
важных мер в отношении политической ситуации шений и играть эту роль в течение длительного
и нормативно-правовой базы, а также финансо- периода времени, имеет существенное значение для
вых и людских ресурсов, и обеспечить, чтобы уча- обеспечения эффективного участия общественности в
стие общественности было конструктивным, городском планировании. Важно создать также меха-
охватывало все слои населения и способствовало низмы, обеспечивающие социально изолированным
улучшению городского планирования. В число слоям населения право голоса в политике, которую про-
таких мер входят: создание политической системы, ко- водят представительные органы власти, и участия в
торая позволяет и поддерживает активное участие об- процедуре планирования.
щественности и проведение реальных обсуждений
и соблюдает обязательства в решении вопросов, свя- ■ Ликвидация разрыва между повесткой
занных с потребностями и пожеланиями всех граждан дня по спасению природы и повесткой
и инвесторов; создание нормативно-правовой базы дня по спасению городов
городской политики и планирования с конкретным ука- Чтобы преодолеть в городах разрыв между пове-
занием, как результаты сотрудничества с обществен- сткой дня по спасению природы и повесткой дня
ностью влияют на подготовку проектов и принятие по спасению городов местным властям необхо-
решений; обеспечение местных органов власти доста- димо реализовать комплекс мер по обеспечению
точными функциями, ресурсами и правом самоуправ- экологической безопасности на таких направле-
ления в целях поддержки участия общественности; ниях, как городское проектирование, энергоснаб-
обеспечение соблюдения правительством и финанси- жение, инфраструктура, транспорт, ликвидация
рующими организациями обязательств при распреде- отходов и трущобы. Такая политика и стратегия вклю-
лении ресурсов и оказании содействия в выполнении чают в себя: повышение плотности городской
решений, вытекающих из участия общественности застройки на основе смешанной стратегии землеполь-
в сфере планирования, и получение гарантий конкрет- зования; структуры энергопотребления с использова-
ных результатов сотрудничества с общественностью; и нием возобновляемых источников энергии и нулевым
повышение готовности специалистов и улучшение их балансом выброса углекислого газа, главным образом,
навыков сотрудничать с общественностью, предостав- в целях снижения выбросов парниковых газов в рамках
лять необходимые консультации по техническим осуществления мер по смягчению последствий изме-
вопросам и включать результаты участия обществен- нения климата; меры по созданию экологически чистой
ности в процессы планирования и принятия решений. инфраструктуры и широкого использования неболь-
ших систем энергосбережения и водоснабжения в рам-
Необходимо, чтобы правительства стран и мест- ках развития городской экономики, что может
ные органы власти совместно с неправитель- повысить чувство причастности к жизни города; меры
ственными организациями оказывали содейст- по обеспечению устойчиво развивающихся транспорт-
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
XI
ных систем и сокращения потребления природного топ- правовых актов в целях облегчения деятельности не-
лива, сдерживания тенденции разрастания городов и формального сектора и, в-третьих, укрепить законность
уменьшения зависимости от городского автомобиль- и эффективность систем планирования и регулирования
ного транспорта; эффективную охрану природы, в том на основе более реалистичных стандартов.
числе вторичное использование отходов и обеспечение В целях эффективного реагирования политики город-
кардинальных изменений в обменных процессах горо- ского развития и планирования на неформальную дея-
дов, и эффективные методы создания «городов без тру- тельность необходимо принять и реализовать больше
щоб» в более широких масштабах и с упором на новых и испытанных методов в отношении застройки
проблемы доступа к питьевой воде и канализации, а земельных участков и использования городского про-
также ухудшение качества окружающей среды в горо- странства. Первый метод – поиск альтернатив принуди-
дах развивающихся стран. тельному выселению жителей трущоб и принуди-
тельному переезду неформальных промышленных
Многие экологические инновации могут и должны предприятий или их закрытию. Например, урегулиро-
быть включены в системы нормативного городс- вать проблемы жилья и реконструировать незаконно
кого планирования и контроля развития террито- застроенные районы предпочтительнее, чем позволить
рии, включая стандарты планирования и строи- запустение или разрушение. Второй метод – использо-
тельные нормы и правила. Реализовать стратегию вание механизмов планирования в стратегических
совместного выполнения «зеленой» и «коричневой» целях, например, для создания инфраструктуры магист-
повестки дня в городах невозможно без соответствую- ральных сетей, целенаправленной застройки террито-
щей надежной системы городского планирования. рии и реорганизации системы землепользования.
Кроме того, опыт последнего времени свидетельствует Третий метод – взаимодействие с предпринимателями,
также об эффективности нормативно-правового регу- занятыми в сфере неформальной деятельности для ре-
лирования в сочетании с развитием партнерских отно- шения вопросов использования общественной терри-
шений между государством, бизнесом и местным тории и обслуживания, в том числе путем признания
населением в разработке и реализации новых идей и прав собственности этих предпринимателей, выделения
программ в интересах устойчивого развития на местах. зон специального назначения для неформальной дея-
тельности и предоставления основных видов услуг.
■ Городское планирование и неформальная
деятельность ■ Планирование, территориальная структура
Необходимо, чтобы правительства стран и органы городов и создание инфраструктуры
местной власти признали важную роль нефор- Стратегическое территориальное планирование
мального сектора и обеспечили положительное в сочетании с созданием инфраструктуры способ-
реагирование системы городского планирования ствует развитию компактных форм городского
на данный факт, в том числе в законодательном строительства, ориентированных на обеспече-
порядке. Чтобы эффективно реагировать на нефор- ние доступности услуг и общественного транс-
мальную деятельность, система городского планирова- порта. Такой подход ведет к улучшению работы
ния и городское руководство должны действовать в городских служб, реагирующих на запросы различных
три этапа: во-первых, признать положительную роль не- социальных слоев населения, улучшению состояния
формального городского развития; во-вторых, обсудить окружающей среды, а также расширению экономиче-
вопрос о пересмотре политики, законов и нормативно- ских возможностей и обеспечения средств к существо-
XII Планирование устойчивых городов

ванию. Необходимо также признать важность соблю- ■ Мониторинг и оценка городских проектов
дения прав пешеходов и владельцев безмоторного Мониторинг и оценка должны как единое целое
транспорта. Кроме того, существенное значение имеет входить в систему городского планирования
увязка со стратегическим планированием крупных ин- в качестве постоянно действующей функции. Эти
вестиционных проектов развития инфраструктуры и показатели должны содержать четкие данные, соответ-
крупномасштабных проектов. ствующие целям, задачам и политике. Городские планы
должны также четко отражать принципы, комплекс
В целях обеспечения устойчивого развития мер и порядок проведения мониторинга и оценки. Сле-
го-родов и оказания содействия в предоставле- дует избегать лишних параметров и уделять основное
нии городских услуг местные городские власти внимание показателям, позволяющим свободно полу-
должны разрабатывать планы инфраструктуры чать информацию.
как основного элемента стратегического терри-
ториального планирования. В планах инфраструк- Традиционные методы оценки, такие как анализ
туры наиболее важное место занимают связи между эффективности затрат, анализ стоимости и эффек-
транспортом и использованием территории, и они тивности и оценка эффективности финансирова-
имеют первостепенное значение, за ними идут другие ния, сохраняют свою актуальность – с учетом
виды инфраструктуры, в том числе инфраструктура ма- существующих ограничений на ресурсы местных
гистральных сетей водопровода и канализации. органов власти. Появившийся в последнее время ин-
Существенное значение для принятия совместного и терес к таким критериям, как показатели производи-
согласованного технического решения имеет широкое тельности, окупаемость инвестиций и принципы
участие заинтересованных сторон, но план инфраструк- управления по результатам, означает, что в практике
туры также должен строиться на правильном анализе городского планирования следует поддерживать эти
и понимании различных тенденций и факторов. Еще в количественные методы оценки.
плане необходимо предусмотреть механизмы защиты
городского неимущего населения от повышения стои- Любая оценка требует проведения широких
мости земли и спекуляции как возможных последствий консультаций и содействия всех заинтересован-
создания новой инфраструктуры. ных кругов. Этого можно достичь, например, с помо-
щью оценки городских проектов при участии
Необходимо, чтобы управлением ростом горо- общественности. Опыт показывает, что такой метод
дов занимались региональные органы власти, способствует повышению качества и эффективности
поскольку такое строительство может выходить планов благодаря глубокому пониманию вопросов и
за рамки административных границ, что чаще перспектив развития, которые в противном случае
всего и происходит во всех регионах мира. В этой могли бы оказаться упущенными в процессе формаль-
ситуации территориальное планирование должно слу- ного принятия решений.
жить основой координации городской политики с круп-
ными проектами инфраструктуры, гармонизации Мониторинг и оценка должны быть направлены
стандартов застройки, комплексного решения эколо- главным образом на выполнение планов для
гических последствий урбанизации и платформой для округа, района или квартала. Конечные результаты
открытой дискуссии по этим вопросам. и итоги выполнения многих крупномасштабных про-
ектов сложно оценить в связи с тем, что с течением вре-
Основые тезисы: к новой роли городского планирования
XIII
мени в городах начинает происходить множество раз- ходя из принципа, что «мир един». В развитых
личных событий и появляется много факторов, оказы- странах некоторые школы планирования не обучают
вающих влияние. Поэтому имеет смысл уделять студентов работе в условиях разных ситуаций, что
больше внимания вопросам мониторинга и оценки ограничивает мобильность выпускников и создает про-
территориального планирования в более узких масшта- блемы для студентов из развивающихся стран, желаю-
бах, то есть на уровне округа, района и квартала. щих вернуться на родину и реализовать полученные
знания у себя дома. Концепция «мир един» в сфере об-
■ Планирование образования разования по вопросам городского планирования – это
Во многих учебных заведениях назрела серьез- попытка исправить существующее положение, и ее не-
ная необходимость обновления и реформы обходимо поддерживать. Еще одной полезной мерой
учебных программ по подготовке специалистов может служить повышение возможностей профессио-
в области городского планирования, особенно в нальных организаций и международных ассоциаций
развивающихся странах и странах с переходной профессиональных сообществ. Такие организации и ас-
экономикой, где подобные программы не пере- социации должны быть открыты для всех желающих,
сматривались и отстают от требований возни- поскольку в системе городского планирования занято
кающих проблем и вызовов современности. немало специалистов, не имеющих профессионального
В учебных заведениях, готовящих специалистов по го- образования в данной области.
родскому планированию, необходимо внедрять новые
концепции планирования. В частности, важно уделять Наконец, образование в области городского пла-
больше внимания вопросам обучения общественности нирования должно включать в себя обучение во-
навыкам участия в процедуре планирования, инфор- просам основных социальных ценностей и этики,
мационного взаимодействия и проведения обсужде- поскольку система планирования не «безраз-
ний. Обновленные учебные программы должны также лична в отношении ценностей». Соответственно,
способствовать повышению знаний в ряде областей, обучение должно охватывать такие направления, как
часть из которых сегодня только появляются, а другие содействие в обеспечении социальной справедливости
в прошлом игнорировались, в том числе такие, как и социальных и экономических прав граждан, а также
стремительная урбанизация и городская неформаль- устойчивое городское развитие и проектирование го-
ная деятельность, города и изменение климата, город- родов, где проживают представители различных этни-
ское экономическое развитие, стихийные бедствия и ческих культур. В обучении вопросам социальных
техногенные катастрофы, городская преступность и на- ценностей и этики главное место должно занимать при-
силие и проживание в городах представителей различ- знание и уважение существующих в обществе разли-
ных этнических культур. В этом процессе важную роль чий, ибо невозможно осуществлять эффективное
должны выполнять краткие курсы по подготовке прак- городское планирование и вести поиск справедливых
тикующих специалистов по вопросам планирования и решений без понимания перспектив населения, лишен-
экспертов в смежных областях. ного гражданских прав и возможностей получения
услуг.
Необходимо, чтобы учебные заведения по под-
готовке специалистов в области городского пла-
нирования обучали студентов работе в условиях
любой складывающейся в мире ситуации, ис-
ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ

Руководящий состав Масуд; Сесилия Мартинес; Джозеф Мазеланд; Жоси Ма-


Руководитель: Ойебанджи О. Ойеинка. теру; Эдуардо Морено; Текла Мухоро; Клод Нгомзи;
Главный редактор: Найсон Д. Мутизва-Мангиза. Лаура Петрелла; Ларс Ройтерсвард; Фрелерик Сальес;
Вандия Сифорт; Поль Тейлор; Раф Тутс; Брайан Вильямс
Авторы: и Николас Ю.
основной состав сотрудников ООН-Хабитат
Найсон Д. Мутизва-Мангиза; Бен С. Арима; Инге Енсен; Международные консультанты
и Эдлам Абера Емеру. (Члены Консультативного совета по инфор-
мационной сети НП) 1
Авторы: приглашенные консультанты Сэмюэль Бабатунде Абгоба; Луис Альбрехтс; Мариса
Ванесса Ватсон (Главы 1, 3 и 11); Амбе Нджо (Главы 2 и Кармона; Новарат Коованитвонг; Сочэн Дун; Ален
3); Симин Давуди, Пэтси Хили и Джефф Вигар совместно Дюран-Ласерв; Йозеф Хегедус; Альфонсо Ирахета; А.К.
с Микаэлем Мияле (Глава 4); Кэрол Ракоди (Главы 5 и Хаин; Паула Хирон; Нельсон Саул младший; Вине
7); Питер Ньюман (Глава 6); Элисон Тодес совместно с В.Лалл; Хосе Луис Лесама де ла Торре; Ом Пракаш
Джеймсом Думини (Глава 8); Марк Сизонс (Глава 9); Матур; Винни Митулла; Алоисий Моша; Питер Ньюман;
Брюс Стифтель совместно с Хуаном Демерутисом, Анд- Питер Нгау; Тумсифу Ионас Нкия; Дейке Питерс; Кэрол
реа И. Фрэнком, Томасом Харпером, Даниэлем Квеку Ракоди; Густаво Риофрио; Эллиот Склар; Мона Серагель-
Баа Инкумом, Ликмен Ли, Хосе Хулио Лима, Али Мемо- дин; Вина К. Шехаб; Ричард Стрен; Грэхем Типл; Люд-
ном, Теренсом Милстредом, Изабелой Миронович, Тум- мила Я. Ткаченко; Виллем К.Т. ван Влит; Патрик Вейкли
сифу Нкия, Дидье Пари, Кристофером Сильвером и и Белинда Юнь.
Нилом Дж. Сипе (Глава 10).
Другие международные консультанты
Группа технической поддержки Майкл Коэн; Дженни Кроуфорд; Роуз Гилрой; Сьюзанн
(ООН-Хабитат) Ганн; Клифф Хейг; Колин Хейлок; Джин Хилльер; Тед Кит-
Бестрис Базанье; Нелли Каньгете; Памела Мюраж и чен; Нина Лори; Скотт Леки; Али Маданджпур; Джон
Наоми Мутизо-Киало. Пендлбери; Кристофер Роджерс; Мэгги Роу; Ричард Х.
Шнейдер; Роберт Аптон и Пабло Ваджоне.
Консультанты (ООН-Хабитат)
Клаудио Асиоли; Субрамония Анатакришнан; Кристин Издательская группа
Оклер; Даниэль Бийо; Фильеп Декорт; Мохамед Эль- (издательство «Ертскэн»)
Сиуфи; Шилар Фриска; Анжелин Абли; Мохамед Халь- Джонатан Синклер Вильсон; Хэмиш Айронсайд; Элисон
фани; Сесилия Киеутия-Ньенга; Люсия Кивала; Анса Кузнец и Андреа Сервис.

1
В состав Консультативного совета Глобальной исследовательской сети по населенным пунктам входят опытные исследователи жилых поселений, пред-
ставляющие различные регионы мира. Основная роль Консультативного совета – оказание консультативной помощи ООН-ХАБИТАТ по вопросам основ-
ного содержания и подготовки Глобального доклада по населенным пунктам.
ГЛАВА

ГОРОДСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
1
И НЕОБХОДИМОСТЬ ПЕРЕСМОТРА
ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

За последнее столетие городское планирование1 по


праву стало отдельной отраслью знаний и профессией.
В организационном плане оно приобрело законную
силу в сфере государственного управления, а также
стало одним из направлений деятельности рядовых
граждан и частных предприятий и получило развитие
в виде единого комплекса идей в качестве руководства
для принятия решений в процессе планирования
и обеспечения результатов городской деятельности.
Иногда планирование рассматривают как мероприя-
тие, позволяющее решать многие важные проблемы
городов, а иногда – как излишнее вмешательство
государства в рыночную деятельность. Кроме того, в
последнее время можно услышать заявления, что сис-
тема городского планирования в развивающихся стра- Городское планирование – важный механизм управления
в решении проблем, стоящих перед городами XXI века
нах служит причиной многих городских проблем, и что, © Билл Гроув / айСток
устанавливая нереальные нормативы, планирование
способствует росту городской нищеты и социального претерпели существенное изменение, однако системы
отчуждения. планирования мало в чем изменились и зачастую спо-
В настоящем докладе городское планирование собствуют возникновению городских проблем. Так не
рассматривается как важный механизм управления должно быть: системы планирования можно изменить
для решения проблем устойчивой урбанизации, стоя- таким образом, чтобы они функционировали как эф-
щих перед городами XXI века. Во многих странах фак- фективный механизм, способствующий осуществле-
торы, оказывающие влияние на развитие городов, нию перемен в интересах устойчивого городского
1
В настоящем докладе термин «городское планирование» имеет такое же значение, как и «планирование в большом городе» и «планирование в малом
городе», и по всему тексту доклада используется для обозначения планирования как в больших, так и в средних, и малых городах.
2 Планирование устойчивых городов

развития, а именно – делали города экологически чи- ПРОБЛЕМЫ ГОРОДОВ


стыми и безопасными, эффективными в экономиче- XXI ВЕКА
ском отношении и способными обеспечить равные
социальные возможности для всех слоев населения В будущем городское планирование необходимо осу-
(см. врезку 1). С учетом гигантских масштабов проблем, ществлять с учетом факторов, влияющих на социаль-
стоящих перед городами, времени почивать на лаврах ные и территориально-пространственные проблемы
больше нет: необходимо провести оценку систем пла- городов и организационные структуры, призванные их
нирования и, при необходимости, пересмотреть их. решать. Кроме того, необходимо также учитывать
значительные грядущие демографические и экологи-
ческие проблемы.

Вставка 1. Цели устойчивой урбанизации

Экологически устойчивое развитие городов требует решения следую- ● работоспособные обученные трудовые кадры, обладающие над-
щих задач: лежащей квалификацией;
● правовая система, гарантирующая конкуренцию, ответственность
● сокращение выбросов парниковых газов и принятие серьезных и права собственности;
мер по адаптации к изменению климата и по смягчению его по- ● надлежащая законодательная база, предусматривающая мини-
следствий; мальные недискриминационные и приемлемые на местах стан-
● свертывание процесса разрастания городов и развитие компакт- дарты безопасных для здоровья рабочих мест, технологии
ного строительства в городах, обеспеченных общественным обработки отходов и работы с загрязняющими выбросами, а
транспортом; также меры по соблюдению таких стандартов.
● рациональное использование и сохранение невозобновляемых
ресурсов; В силу ряда причин особое внимание следует уделять поддержке не-
● меры по предотвращению истощения возобновляемых ресурсов; формального городского сектора, представляющего важное значение
● сокращение потребления электроэнергии и производства отходов для устойчивого развития городской экономики.
на единицу продукции и потребления; Социальные аспекты урбанизации и экономического развития не-
● переработка и утилизация отходов производства с использова- обходимо рассматривать в рамках повестки дня устойчивого развития
нием технологий, не наносящих ущерба окружающей среде; и городов. В Повестке дня Хабитат изложены соответствующие принципы,
● уменьшение экологического следа городов. в том числе по оказанию содействия в таких областях, как:

Эти задачи можно выполнить только в том случае, если решать про- ● равный доступ к услугам и справедливое и добросовестное пре-
блемы урбанизации в контексте планирования и осуществления поли- доставление услуг;
тики на региональном, национальном и даже международном уровне. ● социальная интеграция путем запрета дискриминации и предо-
При определении приоритетов и практических мер в отношении ставления возможностей и пространства для практического взаи-
устойчивого экономического развития малых и больших городов акцент модействия;
следует делать на экономическое развитие на местах, что требует соз- ● планирование и управление с учетом гендерного равенства и
дания материальных условий, необходимых для эффективной деятель- ограниченных физических возможностей и
ности производственных предприятий, больших и малых, формальных ● профилактика, снижение и ликвидация насилия и преступности.
и неформальных. Сюда входят:
Социальная справедливость признает необходимость решения вопро-
● надежная инфраструктура и система предоставления услуг, в том сов на основе обеспечения прав, что требует равной доступности го-
числе водоснабжение, организация удаления отходов, транспорт, родских услуг «равноценного качества», наряду с соответствующим
коммуникации и энергоснабжение; решением вопросов, связанных с правами и потребностями социально
● доступность земли и жилья в соответствующих местах и обеспече- уязвимых слоев населения.
ние гарантий владения;
● кредитно-финансовые учреждения и рынки, способные мобили-
зовать инвестиционные средства и ссуды;

Источник: частично адаптированные материалы ООН-Хабитат и Министерства международного развития Великобритании, 2002 г., стр. 18-27.
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
3
ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ, Мировое потребление нефти как источника энер-
ВЛИЯЮЩИЕ НА ИЗМЕНЕНИЯ гии способствует развитию урбанизации, и легкая до-
В ГОРОДАХ ступность нефти позволяет использовать такие формы
строительства, как низкая плотность застройки и сти-
За последние несколько десятилетий глобальные из- хийный рост городов, что способствует появлению про-
менения, произошедшие в физической среде, эконо- слойки населения, которое зависит от личных
мике, организационной структуре предприятий и автомобилей. Существует взаимосвязь между рабо-
гражданском обществе, оказали существенное влия- тающей на нефти экономикой и изменением климата:
ние на развитие городов. выхлопные газы автомобилей и авиации в значитель-
ной степени способствуют увеличению объема парни-
Экологические проблемы ковых газов. Поскольку в эпоху, когда будут исчерпаны
В экологической сфере сегодня наиболее серьезную запасы нефти, придется оперировать методами ком-
озабоченность вызывает изменение климата. Измене- пактной городской застройки и развитием таких систем
ние климата будет оказывать воздействие на все ос- дорожного движения, как общественный транспорт и
новные стороны жизни населения мира, в том числе на пешеходные дорожки, сегодня перед планированием
обеспеченность водными ресурсами, производство встают новые требования.
продовольствия, состояние здоровья и окружающую Урбанизация вносит изменения в окружающую
среду. По мере глобального потепления пострадают среду и порождает новые угрозы, в том числе уничто-
сотни миллионов людей, вероятнее всего, в результате жает леса и подрывает склоны гор и холмов, что в итоге
голода, дефицита воды и наводнений в прибрежных приводит к оползням и наводнениям. Наиболее уязви-
районах. Больше всего этой угрозе подвержены наибо- мая часть населения – это один миллиард жителей го-
лее нуждающиеся страны и население этих стран. родских трущоб, ибо существующие нормативные
требования городского планирования, как правило, не
дают им защиты.

Изменения в экономике
В последние годы глобализация и структурная пере-
стройка экономики оказали серьезное влияние на го-
рода, как в развитых, так и в развивающихся странах.
Особенно серьезному воздействию подверглись город-
ские рынки труда, что свидетельствует о нарастающей
поляризации в структурах занятости и доходов.
В промышленно развитых странах компании пы-
таются добиться снижения производственных расходов
за счет перемещения производства в развивающиеся
страны, в менее развитые регионы развитых стран и
даже в пределах города – из центральных районов на
В сфере экологии сегодня наиболее серьезную окраину.
озабоченность вызывает изменение климата Мировой экономический кризис по-разному
© Клинт Спенсер / айСток влияет на горожан. Нынешний мировой экономиче-
4 Планирование устойчивых городов

ский спад, начавшийся в 2008 году, ускорил структур- Изменения в гражданском обществе
ную перестройку экономики и темпы роста безрабо- Начиная с 1960-х годов, в обществе постоянно растет
тицы во всех странах мира. Важнейший результат нежелание пассивно воспринимать решения в сфере
происходящих экономических процессов – стреми- городского планирования, которые принимаются
тельное развитие неформальной экономики во всех политическим руководством и техническими специа-
крупных городах, особенно развивающихся стран. листами. В конце концов, планирующие органы, при-
Таким образом, в перспективе городское плани- знали, что запланированные меры реально можно
рование, как в развитых, так и в развивающихся стра- осуществить, скорее всего, только в том случае, если
нах, будет осуществляться в условиях неравенства и они получат поддержку общественности. Успех плани-
нищеты и широких масштабов неформальной деятель- рования с участием общественности во многом
ности. обусловлен наличием тесных отношений между госу-
дарством и гражданским обществом и степенью вос-
Организационные изменения приятия и поддержки демократии.
В течение последних трех десятилетий во многих стра- Система планирования воспринимает граждан-
нах мира произошли серьезные изменения в местном ское общество и его роль в планировании программ
самоуправлении, в результате чего ситуация в них только по одному признаку. В некоторых странах мира
сильно отличается от той, в которой изначально заду- можно встретить примеры хорошо подготовленных об-
мывалось городское планирование. щественных организаций, готовых обсуждать концеп-
Наиболее заметным изменением стало развитие ции планирования, однако гражданское общество
городского политического устройства и переход от не всегда готово к такого рода деятельности. Если в Ла-
«правления» к «управлению». Так развитые страны тинской Америке организованное гражданское обще-
реагируют на постоянно растущие сложности властных ство – это типичное явление, то самые различные
структур в условиях глобализации и многоуровневой формы оно приобрело в Африке, на Ближнем Востоке
системы руководства. В развивающихся странах кон- и в Азии, где общественные отношения, выходящие
цепция городского управления развивается парал- за рамки родственных связей и сохраняющие этниче-
лельно с процессом децентрализации и демократи- скую окраску, в значительной мере носят случайный,
зации. бессистемный и патерналистский характер.
Изменения имели огромное значение для город-
ского планирования, которое нередко трактовалось как ПЕРЕМЕНЫ В ГОРОДАХ
пережиток прежней концепции государства всеобщего
благоденствия и препятствие на пути экономического Изменения в экономике и государственной системе, в
развития и свободного рынка. Городское планирование, характере гражданского общества, а также в характере
как правило, в значительной мере зависит от стабиль- и масштабах экологических проблем оказали серьезное
ного, эффективного и ответственного местного само- влияние на урбанизацию и рост городов, а также на со-
управления, а также сильного гражданского общества. циальные и территориально-пространственные тен-
Во многих развивающихся странах эти факторы просто денции развития в городских поселениях.
отсутствуют. В таких условиях городское планирование
и впредь будет оставаться неэффективным. Урбанизация и рост городов
За последние три десятилетия в городах произошли не-
виданные ранее глобальные преобразования.
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
5
Диаграмма 1
Городское население по
регионам, 2005-2050 гг.

Примечание: в число стран


Азии не включена Япония.

Источник: ООН, 2008 г.

тодами освоения территории. В больших городах соци-


альные и территориальные изменения развиваются
преимущественно в направлении дробления, выделе-
ния и специализации функций и методов использова-
ния территории.
В бедных городах пространственные формы освоения
территории вызваны главным образом тем, что мало-
имущее население пытается добиться права собствен-
ности на землю, расположенную в доступных местах и
Городская нищета и рост трущоб требуют вновь обратить зачастую в районах, непосредственно примыкающих к
особое внимание на городское планирование
городу. Данный метод занимает ведущее место в реа-
© Стивен Аллен / айСток
лизации новых форм городского строительства по мере
В 1950-1975 годах рост населения в мире в городах и урбанизации сельской местности. Фактически, быстрый
сельской местности происходил с одинаковым темпом, рост городов происходит главным образом в районах
однако в последующий период чаша весов резко пере- на городской окраине.
весила в пользу городского населения. В 2008 году Большие города разрастаются вширь, поглощая близ-
впервые в истории свыше половины мирового населе- лежащие малые города, что приводит к созданию бес-
ния проживало в городах, а в 2050 году эта цифра конечного числа небольших поселков, расположенных
может возрасти до 70%. На диаграмме 1 показаны про- кольцом вокруг городов. В настоящее время в Вене-
гнозы роста городского населения по регионам. суэле в Латинской Америке сплошной полосой вдоль
побережья вытянулись города Маракайбо, Баркиси-
Социальные и территориальные мето, Валенсия, Каракас, Барселона-Пуэрто-ла-Крус и
изменения в городах Кумана.
Планирующие органы и городское руководство вынуж-
дены все больше иметь дело с новыми формами и ме-
6 Планирование устойчивых городов

Тип плана Описание


Генеральный план План местности с указанием на карте мест размещения и границ городских районов в
конкретный момент времени в будущем после «реализации» плана. Генеральными планами
называются также планы в «окончательном виде» и «предварительные» планы.
Комплексный план Метод, согласно которому в системе городского планирования составляется полный и
детальный план города (или городских административных районов). В прошлом этот термин
также означал, что предстоит полный демонтаж городских районов и осуществление нового
комплексного плана.
Комплексный городской план Термин, который используют в Китае для обозначения городского генерального плана (Закон о
городском планировании 1989 года)
Общий план Еще один термин, обозначающий генеральный план с указанием строительных норм и
применение таких норм на конкретных участках. Как правило, сопровождается схемой
распределения земли по зонам.
План застройки или план План конкретной местности, зачастую местного масштаба, с указанием деталей, например,
микрорайона дорог, мест общественного пользования и границ.
Окончательный план или План конкретной местности, где предстоят существенные изменения, как правило, в рамках
проект детальной плани- широкого стратегического или «структурного» плана или «схемы».
ровки
Стратегический план разви- Термины «структурный план» и «стратегический план» тесно связаны, и сегодня шире
тия территории используется второй термин. Стратегический план – широкомасштабный, выборочный план
(или план первоочередных задач) развития территории, как правило, концептуально опреде-
ляющий желательное направление застройки города на перспективу. Разработка стратегиче-
ского плана происходит в условиях, когда принятие решения приобретает особое значение.
Директивный план Более общий термин для обозначения структурных и стратегических планов
или план застройки
План зонирования Детальные планы местности или карты с указанием целей использования индивидуальных зе-
и использования мельных участков и с предоставлением землевладельцу (которым может быть и
территории государство) конкретных прав и условий, касающихся использования и освоения земли.
Теоретически, план зонирования территории совпадает с генеральным планом.
Нормативно-правовое регули- Связано с правами и условиями, предусмотренными в планах зонирования территории, и
рование системы планирова- законодательными требованиями в отношении процедуры предоставления или изменения
ния прав землепользования, использования надворных построек и территории.

Таблица 1
Определения различных типов городского планирования

ПОЧЕМУ ГОРОДСКОЕ дарства со свойственной ему стратегией вмешатель-


ПЛАНИРОВАНИЕ ТРЕБУЕТ ства. «Перспективное видение» города, предложенное
ПЕРЕМЕН? основоположниками городского планирования в Запад-
ной Европе и США в конце XIX века, ставило своей целью
«Современное» городское планирование возникло во определить задачи и формы проектирования, которое,
второй половине XIX века главным образом в качестве в свою очередь, продемонстрировало завидную устой-
реакции на стремительный рост и загрязнение городов чивость и сохраняло ее на протяжении XX века.
Западной Европы в результате промышленной рево- Планирование считалось технической задачей
люции. Утверждение в этом регионе мира городского разработки планов местности и проектирования насе-
планирования как одной из функций государства объяс- ленных пунктов, при этом социальные, экономические
няется экономическим подъемом современного госу- и политические вопросы оставались вне его сферы.
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
7
Планирование связывалось с разработкой генеральных
планов, предварительных проектов планировки и за-
стройки с подробной схемой застроенного города так,
как он выглядит в идеальном окончательном виде.
Правовым механизмом воплощения в жизнь такого
перспективного видения города служила схема зони-
рования территории.
С годами появился целый ряд различных терми-
нов для обозначения проектных планов. В таблице 1
приводятся основные термины, которые употреб-
ляются в настоящее время.
Зарождение и развитие генерального планиро-
вания происходило в условиях сильного влияния соци-
альных ценностей развитых стран, что, однако не
помешало распространению в XX веке данных форм го-
родского планирования почти во всех странах мира.
С учетом слабых сторон генерального планиро- Ситуации, складывающиеся в период после стихийных
бедствий, дают городскому планированию уникальную
вания, в некоторых странах на смену ему пришли новые возможность пересмотреть прежние методы городского
методы и планы, работа над которыми осуществляется развития
с участием общественности, они отличаются большей © Дуг Веб / айСток
гибкостью, стратегической направленностью и практич-
ностью. Однако во многих регионах, в особенности в распространенными в настоящее время системами
развивающихся странах, генеральное планирование и планирования и внешним обликом городов XXI века.
зональное использование городских территорий, как и Во многих странах мира сохраняются устаревшие
прежде, применяются для создания городской окру- формы планирования.
жающей среды в духе модернизма. Наиболее очевидная проблема генерального
планирования и городского модернизма заключается
«РАЗРЫВ» МЕЖДУ в том, что они не в состоянии создать необходимые
УСТАРЕВШИМИ МЕТОДАМИ условия для устройства жизни большинства населения
ПЛАНИРОВАНИЯ И в стремительно растущих, преимущественно бедных
СОВРЕМЕННЫМИ городах с неформальными поселениями. Весьма со-
мнительно, чтобы люди, которые живут в подобных
ГОРОДСКИМИ условиях, соблюдали нормативные документы о зони-
ПРОБЛЕМАМИ ровании и использовании территории, рассчитанные
Городские районы сегодня – это крайне сложные, бы- на малые европейские города. Не удовлетворяющие
стро изменяющиеся структуры, формирующиеся под требованиям населения решения о зонировании тер-
влиянием целого ряда факторов местного и глобаль- ритории и использовании земли способствуют строи-
ного значения, часто не поддающиеся управлению пла- тельству неформальных поселений и разрастанию
нирующих органов и с помощью планов городской городов за счет небольших населенных пунктов, при-
застройки. Существует значительный разрыв между мыкающих непосредственно к городу. Возможно, ор-
8 Планирование устойчивых городов

ганы городского самоуправления сами создают условия улучшение условий жизни, как минимум, 100 миллио-
социального и территориально-пространственного от- нов жителей трущоб за счет принятия решений, состав-
чуждения и вредного воздействия на окружающую ляющих альтернативу строительству новых трущоб.
среду в результате принятия неподходящих законов и По мере развития в странах урбанизации вопрос
нормативных актов. устойчивого городского развития приобретает решаю-
Еще один аспект планирования, требующий из- щее значение. Городское планирование может сыграть
менения во многих регионах мира, касается места, ко- важную роль в обеспечении устойчивого городского
торое оно занимает в организационном отношении. Во развития. Достижение цели в создании устойчивых го-
многих странах городское планирование недостаточно родов и содействие в сохранении климата требует пла-
интегрировано в систему городского управления и дей- новых изменений, чтобы придать городам нужную
ствует обособленно от деятельности других городских форму с точки зрения территории и пространства и
департаментов и бюджетного процесса. обеспечить систему предоставления услуг. Городское
планирование позволяет направить проблему измене-
ПОЧЕМУ ВОЗРОЖДАЕТСЯ ния климата в русло решения основных вопросов го-
ИНТЕРЕС К ГОРОДСКОМУ родского развития.
ПЛАНИРОВАНИЮ? Методы планирования, проектирования и управ-
ления городом могут способствовать повышению или
Серьезные проблемы XXI века, такие как стремительная снижению уровня защиты и безопасности. Опыт пока-
урбанизация, изменение климата, спад мировой эконо- зывает, что при любом городском планировании и про-
мики и дефицит природных ресурсов, сегодня возвра- ектировании важно учитывать основы обеспечения
щают мир обратно к системе планирования. Эти безопасности. Городское планирование может также
проблемы имеют существенное значение для террито- способствовать профилактике преступлений при по-
риальной структуры и деятельности населенных пунк- мощи более эффективной организации управления ур-
тов. По существу, они требуют вмешательства банизацией.
государства и радикального изменения облика городов, Важный этап на пути устойчивого городского раз-
что предполагает востребованность планирования. Как вития – участие городского планирования в урегули-
показано ниже, планирование может стать важным ме- ровании постконфликтных ситуаций. Кроме того,
ханизмом решения некоторых стоящих перед городами планирование позволяет эффективнее использовать
задач, в особенности проблем устойчивого городского ограниченные местные материальные, людские, тех-
развития (экологических, экономических и социальных), нические и финансовые ресурсы. Складывающиеся в
устранения трущоб и нищеты, городской преступности период после стихийного бедствий ситуации дают го-
и насилия, а также урегулирования ситуаций после кон- родскому планированию уникальную возможность пе-
фликтов и стихийных бедствий. ресмотреть прежние пути городского развития и
Городская нищета и рост трущоб требуют вновь наладить эффективную работу с населением по обес-
обратить серьезное внимание на городское планиро- печению готовности к опасности и угрозам.
вание. В разных стран мира около миллиарда обитате-
лей трущоб живут в городах. Городское планирование
может сыграть ключевую роль в достижении 11-й цели
Целей развития тысячелетия (ЦРТ), в соответствии с ко-
торой предусматривается к 2020 году существенное
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
9
НОВЫЕ МЕТОДЫ целях организации системы пользования обще-
ГОРОДСКОГО ственным пространством и обеспечения предо-
ПЛАНИРОВАНИЯ ставления услуг, а также новые идеи относительно
применения правовых норм в системе планирова-
За последние несколько десятилетий появились ния в целях сбора информации о повышении стои-
новые подходы к проблемам традиционного генераль- мости земли;
ного планирования. У большинства этих инициатив есть ● Развитие сотрудничества с общественностью и
общие моменты: партнерскими организациями, включая такие на-
правления, как «оценка состояния города с уча-
● Стратегический, а не комплексный; стием общественности», «обучение и активные
● Гибкий, а не ориентированный на конечный действия с участием общественности» и «планиро-
результат; вание действий с участием общественности», в том
● Нацеленный на принятие мер и выполнение; числе и «подготовка бюджета с участием обще-
● Обусловленный действиями заинтересованных ственности»;
сторон и общественности; ● Методы, получившие поддержку международных
● Отражающий появляющиеся новые городские организаций, в которых акцент сделан на конкрет-
интересы; ные направления деятельности, такие как окру-
● Выполняющий роль консолидирующего фактора; жающая среда, преступность и стихийные
● Акцентирующийся на самом процессе планирова- бедствия, а также партнерство и сотрудничество с
ния. общественностью;
● Новые формы генерального планирования, при
Новые подходы к планированию классифициро- которых развитие инициативы происходит при
ваны по семи общим категориям: участии общественности по принципу работы
● Стратегическое территориальное планирование, «снизу-вверх», они направлены на обеспечение со-
в которое включаются не все части города, а основ- циальной справедливости и ставят целью противо-
ное внимание уделяется только тем аспектам и действие операциям по спекуляции землей; и
районам, которые представляют стратегическое ● Планирование, направленное на создание новых
или важное значение для достижения целей ком- форм освоения территории, таких как компактная
плексного плана; городская застройка и новый урбанизм, оба эти ме-
● Интегрирование территориального планирова- тода служат реакцией на стихийное строительство
ния в функции государственного или обществен- и устойчивую урбанизацию.
ного сектора, в том числе, включение террито-
риально-пространственного аспекта в сектораль- ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГОРОД-
ную стратегию; СКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
● Новые методы регулирования и организации зем- И ПРИНЦИПОВ НОРМА-
лепользования как альтернатива принудительной ТИВНО-ПРАВОВОГО
ликвидации неформальных поселений, методы РЕГУЛИРОВАНИЯ
применения механизмов планирования в целях
воздействия на застройщиков в рамках проводи- Определение городского планирования, как оно употреб-
мой стратегии, методы работы с застройщиками в ляется в докладе, приведено во вставке 2.
10 Планирование устойчивых городов

Условия, в которых в разных странах мира про- образом, изложенные ниже принципы в форме вопросов
исходит процесс городского планирования, очень раз- можно использовать для оценки систем городского пла-
личны. Поэтому было бы ошибочно считать, что можно нирования и как ориентир при применении пересмот-
разработать единый новый метод планирования. Таким ренных методов городского планирования:

Вставка 2. Определение городского планирования


С течением времени определения городского планирования менялись, и сейчас в разных странах мира они различны. Согласно прежним взглядам,
городское планирование означало планировку территории для установления контроля над использованием земли. Существующие в настоящее время
принципы признают произошедшие организационные изменения и переход от правления к управлению, необходимое расширение масштабов пла-
нирования и выход за рамки территории, а также контроль выполнения планов проектирования.
Городское планирование рассматривается сегодня как осознанная совместная деятельность, связанная с созданием или изменением облика
малого или большого города, городского района или более обширной территории, а также с реализацией результатов такой деятельности с учетом
приоритетов, касающихся инвестиций в развитие территории, природоохранных мер, новых и реконструированных районов населенного пункта, фи-
нансирования развития основной инфраструктуры и принципов регулирования использования территории. По общему признанию, планированием
занимаются не только специальные городские и региональные планирующие органы, и поэтому целесообразно говорить о «системе планирования».
Тем не менее, городское (и региональное) планирование имеет свои интересы, отличающие его, например, от экономического планирования или
планирования в сфере здравоохранения. В центре деятельности городского планирования стоит проблема территориального пространства, как ста-
тического, так и мобильного; охрана «мест» и территорий особого значения; взаимодействие между различными организациями и сообществами
района; и важные транспортные узлы и развязки, находящиеся на территории района.
Кроме того, планирование рассматривается сегодня как стратегическая, а не как комплексная деятельность, что предполагает избирательный
подход и особое внимание к проблемам, решение которых со временем окажет реальное влияние на судьбы территории. Кроме того, планирование
ставит на первый план развитие из прошлого в будущее, что предполагает возможность выбора в настоящее время соответствующих мер с точки
зрения их возможного влияния на формирование социальных и территориальных отношений в будущем. Такой образ будущего − это не только вопрос
политической целесообразности в краткосрочной перспективе, он связан и с созданием проектов на несколько поколений вперед, особенно в том,
что касается инвестиций в инфраструктуру, рационального использования природных ресурсов и качества жизни.
Термин «планирование» предполагает также метод управления, обусловленный политикой, проводимой на основе совместно разработанного
курса и решения о совместных действиях, принятого в отношении политики. Таким образом, планирование − это не рутинная техническая работа:
оно формируется на основе очевидных ценностей, и, по существу, само по себе связано с принятием этических решений.
Источник: по материалам книги Хили, 2004 г.

● Признает ли система планирования нынешние и гря- ● Признает ли система планирования многообразие


дущие экологические проблемы и может ли она этнических культур и социально-экономических и
решать их, применяя методы, способствующие территориально-пространственных проблем и
устойчивому развитию? может ли она реагировать на них?
● Признает ли система планирования социальную ● Оказывает ли система планирования поддержку и
справедливость и может ли она способствовать ее содействие в проведении открытого диалога?
обеспечению? Может ли она способствовать выпол- ● Оказывает ли система планирования содействие в
нению всемирно признанных деклараций, таких как содержании и ремонте экологически устойчивых го-
ЦРТ? родских сооружений и систем инфраструктуры, спо-
● Видит ли система планирования поддержку и по- собствующих решению вопросов социальной
мощь в прогрессивных национальных конституциях интеграции и обеспечения горожан источниками до-
и международных соглашениях по обеспечению хода?
справедливости в отношении человека и его среды ● Признает ли система планирования значение нефор-
обитания? мальной деятельности?
● Соответствует ли система планирования распреде- ● Получает ли система планирования постоянную под-
лению конституционных прав и обязанностей? держку со стороны правительств, политических дея-
Городские проблемы и необходимость пересмотра городского планирования
11
телей, деловых кругов и населения богатых и бедных СТРУКТУРА ДОКЛАДА
районов?
● Справляется ли система планирования с необходи- Настоящий доклад разбит на пять разделов:
мость проявлять гибкость? Например, может ли она ● В главах 1 и 2 содержится вступительная часть, в ко-
осуществлять жесткий контроль в случае возникно- торой говорится о необходимости пересмотра город-
вения необходимости обеспечить защиту и социаль- ского планирования. Также в них рассматривается
ную интеграцию или в случае воздействия внешних состояние городов в разных странах мира.
факторов рынка? ● В главах 3, 4 и 5 основное внимание уделяется орга-
● Считает ли система планирования, что планы и вы- низационным или процедурным вопросам город-
полнение планов являются взаимосвязанными про- ского планирования. Главы начинаются с
цессами, тесно связанными с бюджетом? комментариев относительно новых методов плани-
● Существует ли взаимосвязь между директивными и рования и возникновения городского планирования
стратегическими планами территориального про- в стиле модерн, далее рассматриваются тенденции
ектирования и системой законов о земле и органи- развития факторов влияния, формирующих систему
зацией землепользования? планирования в организационном и политическом
● Существует ли взаимосвязь между городскими пла- отношении, и процедура принятия решений в си-
нами и более широкими законодательно оформлен- стеме планирования.
ными перспективными планами? ● В главах 6, 7 и 8 упор сделан на содержание город-
● Занимает ли система планирования место в органи- ского планирования или его материально-правовые
зационном отношении, позволяющее эффективно аспекты. В них рассматриваются вопросы, вызываю-
выполнять свою роль, и прочно ли его удерживает? щие в последнее время озабоченность – речь идет
● Входит ли в систему планирования мониторинг и о состоянии городской среды в контексте устойчивого
оценка городских планов? развития, городской неформальной деятельности и
● Существует ли связь между практикой планирова- планирования инфраструктуры.
ния, профессиональными планирующими организа- ● В главах 9 и 10 рассматриваются вопросы монито-
циями и системами образования в этой области? ринга и оценки планирования и образования в дан-
Обладают ли системы образования в области плани- ной области. Каждая из этих проблем в прошлом не
рования возможностями выпускать достаточно ква- получала должного внимания.
лифицированных специалистов? ● В главе 11 анализируются будущие возможные на-
● Осознается ли тот факт, что системы городского пла- правления политики, необходимые для повышения
нирования ограничены касательно соблюдения эффективности городского планирования и исполь-
принципов, изложенных выше в форме вопросов? зования системы городского планирования как ос-
новного механизма обеспечения устойчивого
развития городов.
ГЛАВА

ПОНИМАНИЕ МНОГООБРАЗИЯ
2
ГОРОДСКИХ УСЛОВИЙ

Условия и ситуации, в которых в разных странах мира разом, масштабы урбанизации увеличились с 29% в
осуществляется планирование, очень различны. В на- 1950 до 49% в 2007 году (таблица 2). Еще большего вни-
стоящей главе рассматриваются следующие аспекты мания заслуживает, пожалуй, тот факт, что в 2008 году
проблемы многообразия городской обстановки: урба- численность мирового населения, проживающего в го-
низация и демографические тенденции; масштабы и родах, превысила 50%. Ожидается, что эта тенденция
пространственные формы городов; уровень экономи- сохранится, и согласно расчетам, в 2050 году в городской
ческого развития и нищеты; и угроза природных и тех- местности будет проживать 70% населения мира.
ногенных катастроф. Все эти вопросы и результаты Темпы роста мирового городского населения
планирования рассматриваются в контексте городских снизились до 1,8% в год. В развитых странах масштабы
ситуаций, существующих в промышленно развитых урбанизации достигли 50% более половины века
странах, странах с переходной экономикой и в разви- назад, однако в развивающихся странах такие мас-
вающихся странах. Данная глава строится на предпо- штабы будут достигнуты не ранее 2019 года.
ложении, что программы городского планирования
вряд ли смогут достигнуть цели без правильного пони- Развитые страны
мания многообразия условий городской обстановки. В развитых странах мира урбанизация достигла наибо-
лее высокого уровня. В городах проживает примерно
УРБАНИЗАЦИЯ И 74% населения (таблица 2). Отмечаются низкие темпы
ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ роста городского населения, средний темп в период с
1975 года по 2007 год составил 0,8%, и ожидается, что в
ТЕНДЕНЦИИ период между 2025 и 2050 годом он снизится до 0,3%.
В начале XX века мир стал свидетелем беспрецедентных В развитых странах увеличение численности городского
темпов урбанизации. В период с 1950 года по 2007 год населения примерно на одну треть произошло за счет
города росли в среднем на 2,6% в год. За этот период миграции. Еще один демографический аспект – стре-
численность мирового городского населения выросла в мительное старение населения, о чем свидетельствует
четыре раза – с 0,7 до 3,3 миллиарда человек, таким об- выросший процент жителей в возрасте от 60 лет и выше.
Поминимание многообразия городских условий
13
Городское население (в миллионах) Процент городского населения
Регион
1950 1975 2007 2025 2050 1950 1975 2007 2025 2050
Весь мир 737 1518 3294 4584 6398 29,1 37,3 49,4 57,2 69,6
Более развитый регион 427 702 916 995 1071 52,5 67,0 74,4 79,0 86,0
Менее развитый регион 310 817 2382 3590 5327 18,0 27,0 43,8 53,2 67,0
Африка 32 107 373 658 1233 14,5 25,7 38,7 47,2 61,8
Азия 237 574 1645 2440 3486 16,8 24,0 40,8 5I,I 66,2
Европа 281 444 528 545 557 51,2 65,7 72,2 76,2 83,8
Латинская Америка и Карибский бассейн 69 198 448 575 683 41,4 6I,I 78,3 83,5 88,7
Северная Америка 110 180 275 365 402 63,9 73,8 8I,3 85,7 90,2
Океания 8 13 24 27 31 62,0 7I,5 70,5 7I,9 76,4

Таблица 2
Глобальные тенденции урбанизации в 1950-2050 гг.
Источник: ООН, 2008 г. стр. 3-5

Страны с переходной экономикой высокие темпы урбанизации. Этот факт можно отнести
В странах с переходной экономикой основная демогра- за счет высоких темпов естественного прироста и уве-
фическая тенденция – отрицательный прирост населе- личения миграции населения из сельской местности в
ния в некоторых городах. Отмечается, что в период с города. Важной демографической тенденцией в разви-
1990 года по 2005 год численность населения сократи- вающихся странах является высокий процент моло-
лась в 75% городов стран Восточной Европы. Причиной дежи (15-29 лет). В 2030 году 60% населения
этому стал рост миграции в страны Европейского Союза, развивающихся стран, проживающего в городах, будет
негативные тенденции развития экономики, повыше- составлять молодежь в возрасте до 18 лет.
ние смертности и снижение рождаемости. Сокращению
численности городского населения способствовал рас- Планирование с учетом последствий урба-
пад Советского Союза, что оказало влияние на многие низации и демографических тенденций
стороны городской жизни. Еще одна демографическая Урбанизация и демографические тенденции, отмечен-
тенденция за последние несколько десятилетий – бы- ные выше, влекут за собой ряд весьма серьезных по-
строе старение населения. следствий для городского планирования в будущем.
Наиболее важные из них вкратце рассмотрены ниже.
Развивающиеся страны Статистика, свидетельствующая о темпах и мас-
В развивающихся странах в городах проживает около штабах городского развития, и связанные с нею потреб-
44% населения (таблица 2). Ожидается, что в 2050 году ности вызывают тревогу. В определенном плане, это
эта цифра вырастет до 67%. В период с 1975 года по создает атмосферу негативного отношения к урбаниза-
2007 год среднегодовой темп роста численности насе- ции. Урбанизацию следует рассматривать как позитив-
ления составлял 3,1%. Согласно расчетам, в период с ный процесс и как условие повышения доступа к
2007 года по 2025 год этот показатель снизится до 2,3% услугам и социально-экономическим возможностям,
и в период с 2025 года по 2050 год – до 1,6%. Как пока- а также улучшения качества жизни населения страны.
зано на диаграмме 2, в странах развивающихся регио- Городское планирование в развивающихся стра-
нов, в частности, в Африке и Азии, отмечаются самые нах, в особенности в Африке и Азии, должно реагиро-
14 Планирование устойчивых городов

Диаграмма 2 6

Среднегодовые темпы
изменения динамики 5
роста городского
населения
4
Источник: ООН, 2008 г.

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

вать на стремительные темпы урбанизации. В числе кой, так и в развитых странах, ставят многочисленные
наиболее серьезных проблем, стоящих перед город- вопросы, начиная с поиска решений, как покрыть рас-
ским планированием на сегодняшний день и на после- ходы инфраструктуры, работающей не на полную мощ-
дующие несколько десятилетий, вопросы обеспечения ность, и заканчивая выяснением возможностей
потребностей населения быстро развивающихся горо- альтернативного использования заброшенных объ-
дов в жилье, водоснабжении и канализации. Важно ектов социальной сферы, нескончаемых кварталов пу-
также, чтобы городское планирование надлежащим стующих жилых домов, коммерческих предприятий и
образом организовало управление процессом город- промышленных объектов. Новых подходов требует
ского развития, поскольку хаотический рост городов планирование для стареющего городского населения,
создает серьезные препятствия на пути устойчивого го-
родского развития.
Городскому планированию в развивающихся
странах необходимо уделять внимание вопросам удов-
летворения потребностей молодежи. Молодежь – наи-
более активный и передовой отряд населения, но если
оставить ее без работы, она может стать источником
социальных волнений. Планирование в интересах мо-
лодежи предъявляет градостроительству особые тре-
бования удовлетворять потребности в сфере
образования и обеспечивать учебную базу, а также ин-
вестировать в развитие спорта и создавать места от-
дыха и развлечений. Городскому планированию необходимо уделять внимание
Проблемы планирования, вызванные «угаса- вопросам удовлетворения потребностей молодежи
нием» городов, как в странах с переходной экономи- © Джейкоб Вакерхаузен / айСток
Поминимание многообразия городских условий
15
поскольку стремительное старение населения требует только 9,8% проживает в мегаполисах. Общим для
повышенного внимания сфер здравоохранения, от- крупных городов развитых стран является снижение
дыха, транспорта и создания других условий для людей плотности городской застройки, что еще больше услож-
пожилого возраста. няет проблему стихийного роста городов.
Нарастающие волны миграции из других стран Проблема разрастания городов наиболее остро
означают, что в города приходит мультикультурализм. стоит в Северной Америке, где значительная часть на-
Городскому планированию предстоит вести поиск уста- селения имела автомобили уже в начале двадцатого
новления равновесия между представителями различ- века. Менее остро эта проблема стоит в странах Запад-
ных этнических культур, стремящихся сохранить свою ной Европе, где та степень массовой автомобилизации,
идентичность в городах, чтобы не допустить проявле- которая существовала в США уже в 1930-х годах, была
ния крайних форм дискриминации и городского рас- достигнута только в 1970-х.
слоения. Городским планирующим органам предстоит
учитывать все больше конфликтов вокруг культовых Страны с переходной экономикой
зданий, погребальных церемоний, ритуального закла- В странах с переходной экономикой существует только
ния животных и эстетики архитектуры. один мегаполис – Москва (10,4 миллиона человек), и
нет ни одного крупного города с населением от 5 до 10
РАЗМЕРЫ И миллионов человек. Централизованная система при-
ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ нятия решений давала государству возможность осу-
ФОРМЫ ГОРОДОВ ществлять компактное строительство с высокой
плотностью застройки и функциональными системами
Население мира, проживающее в городах и насчиты- общественного транспорта. Отсутствие рынков недви-
вающее 3,3 миллиарда человек, распределено нерав- жимости способствовало распределению земли с по-
номерно между городскими поселениями разных мощью государственных, а не рыночных механизмов.
размеров. Пятьдесят два процента городского населе- Такие меры, вместе взятые, привели к строительству
ния мира живет в городах с численностью населения городов с компактной застройкой, высокой степенью
менее 500 000 человек. В развитых и развивающихся
странах картина одинаковая, в таких городах проживает,
соответственно, 54 и 51 процент городского населения.
По мере нарастания в городах тенденции демографиче-
ского роста происходит расширение городской террито-
рии. Одним из последствий данного процесса является
рост крупных городов за счет поглощения соседних
малых. Рост городов путем постепенного перерастания
в мегаполисы, застройки пригородов и расширения го-
родской территории создает серьезные проблемы го-
родскому планированию во всех странах мира.

Развитые страны
Нарастающие волны иммиграции означают, что города
В целом, примерно 63% городского населения разви- становятся мультикультурными
тых стран сосредоточено в средних и малых городах, и © Альдо Мурильо / айСток
16 Планирование устойчивых городов

регулирования и руководящими центрами. Начав- многочисленные социальные, экономические, террито-


шиеся в 1990-х годах политические и экономические риальные и экологические проблемы, включая рекон-
реформы эту систему постепенно меняют. струкцию неформальных поселений в пригородах;
обеспечение общественного транспорта и других ма-
Развивающиеся страны гистральных сетей инфраструктуры; а также эффектив-
В развивающихся странах находится 14 из 19, суще- ное планирование и управление в сотрудничестве с
ствующих в мире мегаполисов, при этом в этих городах местными органами власти прилегающих территорий.
проживает лишь 8,4% городского населения. Большая Один из главных вопросов, с которым в XXI веке
часть городского населения (61,4%) живет в городах, предстоит иметь дело городскому планированию в раз-
насчитывающих менее одного миллиона жителей. вивающихся странах, касается расширения масштабов
Также в развивающихся странах существуют проб- неформальной деятельности, связанной с современ-
лемы, связанные с застройкой пригородов. В частно- ным укладом жизни в городе. В городах развиваю-
сти, застройка пригородных земель ведет к рас- щихся стран соблюдение формальных требований
ширению инфраструктуры и повышению расходов на нередко связано с риском лишиться источников дохода
оказание услуг. Преобладание городского строитель- и жилья, оно обостряет проблемы социальной изоля-
ства – отличительная черта роста городов в развиваю- ции, отчуждения и нищеты. Чтобы городское планиро-
щихся странах, в частности в Латинской Америке и вание в развивающихся странах соответствовало
Африке. В результате возникают серьезные проблемы существующим условиям и могло служить на благо об-
планирования, в особенности из-за того, что подобная щества, необходимо вести поиск новых путей решения
тенденция в строительстве способствует разрастанию проблемы неформальной деятельности.
городов, перенаселению и ухудшению качества окру-
жающей среды. ГОРОДСКАЯ ЭКОНОМИКА
В КОНКРЕТНОЙ СИТУАЦИИ
Планирование с учетом размера
и пространственных форм городов Глобальная урбанизация происходит в условиях наибо-
Несмотря на важное демографическое значение малых лее тяжелого экономического кризиса, разразившегося
и средних городов, усилия городского планирования в в мире после 1945 года. Нынешний экономический
развивающихся странах в гораздо большей степени со- спад влечет за собой ряд последствий для городской
средоточены на проблемах крупных мегаполисов. местности. Во-первых, в 2009 году ожидается падение
Чтобы малые и средние города могли реализовать свои темпов экономического роста на 1,3%. Это означает,
потенциальные возможностям, они должны быть что на городское и капитальное строительство будет
включены в повестку дня городского планирования выделяться меньше средств. Во-вторых, прогнозиру-
развивающихся стран в XXI веке. ется повышение уровня безработицы в различных от-
Рост городов, будь то за счет застройки пригоро- раслях экономики, в особенности в финансовой,
дов в Северной Америке, стихийного строительства в строительной, автомобильной и обрабатывающей, а
Африке или превращения городов в мегаполисы в Азии также в сфере туризма, услуг и недвижимости – все они
и Латинской Америке – все это результат непродуман- тесно связаны с развитием городов. Уровень безрабо-
ных и неэффективных норм и правил градостроитель- тицы в мире в 2008 году составлял 6%. Ожидается, что
ства. В число проблем, которые предстоит решать в этой в 2009 году он вырастет до 7,1%. В-третьих, вслед за
связи городскому планированию, входят следующие: ростом безработицы, следует ожидать увеличения мас-
Поминимание многообразия городских условий
17
ной связан с резким повышением в бывших коммуни-
стических странах уровня нищеты, безработицы и не-
равенства. С началом восстановления экономики с 2000
года уровень безработицы стал снижаться. Нынешний
мировой экономический кризис может свести на нет
достигнутые успешные результаты. Так, ожидается, что
в государствах СНГ и странах Балтии в 2009 году темпы
экономического роста сократятся на 5,1% и 10,6%, со-
ответственно. Кроме того, во всем регионе растет без-
работица. В Латвии и Литве уровень безработицы по
состоянию на февраль 2009 года составлял 14,4% и
Один из главных вопросов, с которым в XXI веке предстоит 13,7%, соответственно. В России в январе 2009 года уро-
иметь дело городскому планированию в развивающихся вень безработицы достиг 8,1%, что является самым
странах, касается расширения масштабов неформальной
деятельности
высоким уровнем с марта 2005 года.
© ООН-Хабитат
Развивающиеся страны
штабов нищеты. Более того, мировой экономический В развивающихся странах, в особенности, в Африке и
кризис может усилить неравенство в распределении Азии, города будут расти быстрыми темпами в усло-
доходов. виях относительно ослабленной экономики. Несмотря
на то, что мировой экономический кризис зародился в
Развитые страны развитых странах, он будет оказывать влияние и на
В развитых странах вновь появляются такие проблемы, экономику городов развивающихся стран. Ожидается,
как нищета, дефицит жилья, преступность и другие со- что темпы роста экономики в развивающихся странах
циальные пороки, негативно влияющие на жизнь об- сократятся с 6,1% в 2008 году до 1,6% в 2009 году.
щества. Развитые страны также переживают наиболее Наряду с тем, что замедление экономического роста
тяжелый экономический спад со времен второй миро- способствует росту безработицы и нищеты, этот процесс
вой войны, и ожидается, что в 2009 году темпы эконо- может привести к существенному сокращению финан-
мического роста снизятся на 3,8%. Во многих развитых совых средств, выделяемых на государственные прог-
странах ухудшение экономического положения при- раммы городского развития. Снижение экономи-
вело к росту безработицы, достигшей за последние ческого роста может подорвать возможности разви-
годы наиболее высокого уровня, что привело к нега- вающихся стран в достижении Целей развития тысяче-
тивным последствиям в городской экономике. Начиная летия. Экономический спад в развитых странах может
с середины 1980-х годов, в развитых странах широко повлиять на поток зарубежных инвестиций, оказание
распространенным явлением стало неравенство в рас- официальной помощи в целях развития и перевод фи-
пределении доходов. Оно захватило большинство нансовых средств в развивающиеся страны.
стран, при этом значительное увеличение неравенства Урбанизация в развивающихся странах происхо-
отмечалось в Канаде и Германии. дит в условиях увеличения масштабов нищеты, и одна
из территориальных форм проявления нищеты − это
Страны с переходной экономикой разрастании трущоб. В трущобах живет более одной
Переходный период от плановой экономики к рыноч- трети городского населения развивающихся стран. С
18 Планирование устойчивых городов

этим явлением связана еще одна важная тенденция го- граммы городского строительства будет выделяться
родской экономики в развивающихся странах – усиле- меньше финансовых средств. В развивающихся стра-
ние неравенства. нах подобная ситуация окажет отрицательное влияние
на программы городского развития, такие как проекты
Планирование с учетом последствий реконструкции и предотвращения строительства тру-
развития городской экономики в условиях щоб, а также программы восстановления городской
конкретной ситуации среды и сокращения масштабов нищеты. Повлияет это
Во многих развивающихся странах сходные проблемы и на задачи по достижению ЦРТ. Все эти соображения
городской нищеты и распространения трущоб должны подкрепляют важный тезис, что в вопросах городского
занять ведущее место в повестке дня городского пла- планирования правительствам необходимо действо-
нирования. Оно должно стремиться сократить мас- вать в сотрудничестве с организациями гражданского
штабы нищеты путем осуществления программ в общества и предприятиями частного сектора, как фор-
интересах малоимущего населения, в которых делается мального, так и неформального.
упор на равноправие, участие общественности и соци- В период, когда в результате мирового экономи-
альную справедливость. Планирование позволяет ре- ческого кризиса в разных странах сокращаются воз-
шать проблемы трущоб и неформальных поселений можности официального трудоустройства, городское
при помощи программ реконструкции, которые дают планирование может сыграть ключевую роль в обес-
возможность создания и улучшения инфраструктуры печении источников дохода за счет развития городской
и предоставления основных услуг, таких как водоснаб- экономики. Развитие городской экономики предпола-
жение, канализация, вывоз мусора, прокладка дренаж- гает расширение прав и возможностей населения и
ных канав, уличное освещение, асфальтированные развитие сотрудничества местных органов власти,
пешеходные дорожки и улицы. местной общественности, гражданского общества, а
За редким исключением в городах по всему миру также частного и государственного секторов в целях
растет неравенство. Городское планирование может ре- стимулирования и повышения уровня экономического
шать проблемы неравенства путем перераспределения развития в конкретно взятой местности. Кроме того, го-
ресурсов, отдавая приоритетное значение городским родское планирование создает возможности занятости
районам и населению с низким доходом. Сокращению за счет организации гибкой системы землепользования
неравенства в городах будет способствовать, в конеч- и зонирования территории, что позволяет использо-
ном итоге, строительство школ, обеспечение основных вать землю для разных целей, в отличие от системы
видов медицинского обслуживания, водоснабжения и монофункционального зонирования территории, по
канализации в бедных кварталах. Городскому планиро- условиям которой не допускаются некоторые виды дея-
ванию в городах развивающихся стран предстоит иметь тельности.
дело с проявлениями территориально-пространствен-
ных проблем, вызванных различными формами соци-
альной изоляции и отчуждения, с которыми сталки-
МЕСТОРАСПОЛОЖЕНИЕ
ваются мигранты и национальные меньшинства.
ГОРОДА И УГРОЗА
В связи с продолжающимся мировым кризисом СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ И
многие страны находятся в состоянии экономической ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ
неустойчивости и переживают спад экономической ак- В случае стихийных бедствий и техногенных катастроф
тивности. Это означает, что на государственные про- города подвергаются серьезной опасности в силу це-
Поминимание многообразия городских условий
19
лого ряда взаимосвязанных причин. Начиная с 1975 Развитые страны
года, в мире зарегистрировано четырехкратное уве- Развитые страны подвержены наиболее распростра-
личение количества стихийных бедствий. Информация ненным видам стихийных бедствий, таким как навод-
о нарастании природных катаклизмов поступает со нения, ураганы, землетрясения и извержение вулка-
всех континентов, однако в среднем они чаще всего нов. Для населения развитых и развивающихся стран
происходят в Африке, где лишь за последнее десятиле- последствия стихийных бедствий существенно отли-
тие их число выросло в три раза. Количество техноген- чаются. В абсолютном выражении развитые страны
ных катастроф в период с 1975 года по 2006 год несут большой экономический урон и незначительные
увеличилось в десять раз, при этом наибольшее число людские потери. Такое положение является следствием
случаев зафиксировано в Азии и Африке. крупных капиталовложений в осуществление мер по
Месторасположение города является основным смягчению последствий стихийных бедствий. Людские
фактором, позволяющим определить вид и циклич- потери развитых стран вследствие природных катак-
ность угрожающих ему стихийных бедствий. Восемь из лизмов в общем количестве человеческих жертв в
10 самых густонаселенных городов мира расположены мире составляют менее 10%. По сообщениям в 1999
в районах тектонических разломов, и 90% этих городов году в США произошло в два или три раза больше сти-
находятся в местах, подверженных разрушительным хийных бедствий, чем в Бангладеш; однако в Бангла-
ураганам (таблица 3). Прибрежные зоны благодаря деш человеческих жертв было в 34 раза больше.
удобному расположению отличаются высокой плот- Отличительной особенностью развитых стран является
ностью населения и концентрацией экономической наличие высокотехнологичных систем раннего пред-
деятельности. При этом, в связи с глобальным потеп- упреждения, обеспечение готовности к стихийным бед-
лением, жители приморских районов подвергаются ствиям и осуществление мер по уменьшению
серьезной опасности в случае повышения уровня моря опасности – всего этого нет во многих развивающихся
и экстремальных метеорологических явлений, таких странах.
как тропические циклоны и наводнения.
Источники риска стихийного бедствия
Город Население
(в миллионах) Землетрясения Извержение Ураганы Торнадо Наводнения Штормовой
вулканов прилив
Токио 35,2     
Мехико 19,4   
Нью-Йорк 18.7   
Сан-Паулу 18,3  
Мумбаи 18,2    
Дели 15,0   
Шанхай 14,5    
Колката 14,3     
Джакарта 13,2  
Буэнос-Айрес 12,6   

Таблица 3
Десять наиболее густонаселенных городов и источники угрозы стихийных бедствий, 2005 г.
Источник: Чейф, 2007 г., стр. 116
20 Планирование устойчивых городов

Страны с переходной экономикой


Территории некоторых стран Восточной и Центральной
Европы отличаются сложным рельефом местности, и
страны расположены в таких местах, где существует
угроза природных и техногенных катастроф. Многие из
них не имеют выхода к морю, находятся в горах или
окружены крутыми горами, спокойствие которых часто
нарушает сейсмическая активность, проливные дожди,
снежные лавины, оползни и землетрясения. В ноябре
и декабре 2007 года в результате сильного наводнения
пострадали Сербия, Черногория и Косово. Чаще стали
также происходить в этом регионе и техногенные ката- Городское планирование может решать проблемы
строфы, например, в марте 2008 года произошел силь- неравенства путем перераспределения ресурсов
ный взрыв на складе боеприпасов в Албании. © ООН-Хабитат

Развивающиеся страны основу для участия местных партнерских организаций


В развивающихся странах за последние тридцать лет в подготовке карт сейсмических районов и обеспечения
произошло наибольшее число природных и техноген- готовности местного населения. Такая деятельность
ных катастроф. С учетом того, что в этих странах урба- предусматривает установление партнерских отноше-
низация развивается быстрыми темпами, они ний между местными органами власти, обществен-
подвергают себя повышенной опасности стихийных ными организациями и частным сектором. В числе
бедствий в будущем. Города развивающихся стран в главных вопросов городского развития − снижение
разной степени страдают от последствий стихийных угрозы стихийных бедствий. При решении этой про-
бедствий. Это зависит от способности органов власти блемы важное значение имеет применение уже из-
справляться с ситуациями в период до и после стихий- вестных методов планирования, таких как зонирование
ного бедствия. Таким образом, природные катастрофы городской территории, участие общественности, гео-
в развивающихся странах уносят больше человеческих графическая информационная система и программа
жизней, чем в развитых странах. Практически 98% из обеспечения информации и образования.
211 миллионов пострадавших в результате стихийных Городское планирование играет ключевую роль
бедствий в период с 1991 года по 2000 год − жители при разработке строительных норм и правил, обеспечи-
развивающихся стран. Несмотря на то, что в этих стра- вающих нормы безопасности зданий в условиях город-
нах в абсолютном выражении экономические потери ской окружающей среды. В большинстве стран
ниже, чем в развитых странах, доля потерь в ВВП действуют строительные нормы и правила соблюдения
страны в 20 раз выше. минимальных стандартов устойчивости сооружений
против стихийных бедствий. Вместе с тем, в некоторых
Планирование с учетом угрозы стихийных случаях нормы и правила не соответствуют необходи-
бедствий и техногенных катастроф мым требованиям. Обеспечение соблюдения строитель-
Территориальное планирование служит важным меха- ных норм и правил, в особенности в развивающихся
низмом, который помогает в работе при решении про- странах, может стать одной из основных задач, с кото-
блем снижения риска стихийных бедствий. Оно создает рой предстоит иметь дело планированию.
Поминимание многообразия городских условий
21
Городское планирование выполняет важную место и совершенствование процесса устойчивого го-
роль по защите основных инфраструктур и услуг, таких родского развития. Меры по смягчению последствий
как электроснабжение, водоснабжение и канализация, изменения климата за счет сокращения выбросов пар-
телекоммуникации, транспортные системы и здраво- никовых газов необходимо принимать немедленно,
охранение. Защита таких жизненно необходимых си- параллельно с мерами по адаптации. Таковы перспек-
стем инфраструктуры и предоставления услуг влияет тивные направления работы городского планирова-
на объем работ по реагированию и восстановлению, а ния.
также сокращает дополнительные и косвенные рас-
ходы, связанные, например, с нарушением товарных
потоков и услуг в период после стихийного бедствия в
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
городе. Для того чтобы городское планирование могло эффек-
Городское планирование способствует восстанов- тивно реагировать на множество разных ситуаций,
лению населенных пунктов после стихийного бедствия, складывающихся в городах, урбанизацию важно рас-
ибо муниципальные власти и органы самоуправления сматривать как позитивный процесс. Помимо планиро-
наиболее подготовлены к координации действий при вания для быстро растущих городов необходимо будет
проведении восстановительных работ. В период после уделять больше внимания малым и средним городам.
стихийного бедствия системе планирования важно со- Городскому планированию предстоит реагировать на
трудничать с местными общественными организа- такие проблемы, как резкий рост численности моло-
циями, агентствами международного развития и дежи во многих развивающихся странах, «угасание» го-
гуманитарными организациями. Складывающаяся в родов, стремительное старения населения и
период после стихийного бедствия ситуация, в особен- мультикультурализм как в развивающихся странах, так
ности в развивающихся странах, дает городскому пла- и в странах с переходной экономикой. Городскому пла-
нированию уникальную возможность пересмотреть нированию в двадцать первом веке предстоит решать
прежние пути городского развития, повысить возмож- двойную проблему нищеты и трущоб, а также иметь
ности устойчивого развития населенных пунктов и на- дело с расширением масштабов неформальной дея-
ладить эффективную работу среди населения по тельности. В результате последствий нынешнего эконо-
обеспечению готовности к опасности. мического кризиса станет дефицитным финансирование
Во всех городах мира, в особенности в разви- государственных проектов развития городов и инфра-
вающихся странах, в целях смягчения последствий из- структуры. Такое положение дел, в свою очередь, ука-
менения климата в результате повышения уровня зывает на необходимость сотрудничества правительств
моря необходимо будет принимать меры по адапта- с общественными организациями и частными предпри-
ции к таким последствиям и их смягчению. Городское нимателями при решении вопросов городского разви-
планирование может оказать содействие в выполне- тия. Наконец, во всех странах мира, но особенно в
нии ряда таких мер. Меры по адаптации городов вле- развивающихся странах, городское планирование
кут за собой необходимость принятия разных по может стать важным механизмом решения одного из
своему характеру мер, таких как укрепление инфра- главных вопросов городского развития − снижения
структуры, перемещение населенных пунктов в другое угрозы стихийных бедствий.
ГЛАВА
3
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАСПРОСТРАНЕНИЕ
СОВРЕМЕННОГО ГОРОДСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
В данной главе говорится о возникновении и распростра- Ближний Восток – колыбель древнейших горо-
нении городского современного или модернистского пла- дов мира, при этом считается, что первым городом
нирования. В главе также рассматриваются различные на земле был древний Иерихон. Надо было обладать
новые или инновационные методы городского планиро- высокой квалификацией, чтобы приготовить такой
вания, попытки применения которых предпринимаются строительный материал, как саманный кирпич для
как в развитых, так и в развивающихся странах. Понятие строительства домов, или чтобы проложить широкий
«планирование в стиле модерн» употребляется приме- ров, построить башню и другие найденные в Иерихоне
нительно к методу городского планирования, получив- сооружения, а также, чтобы возвести стены, окружав-
шему развитие в период после промышленной шие и защищавшие город от внешней опасности. Древ-
революции 1850-х гг. в Западной Европе и других разви- ние города на плодородных землях междуречья
тых капиталистических странах. Новые подходы, о кото- Месопотамии достигли вершины развития примерно в
рых говорится в настоящей главе, не следует 2800 году до нашей эры. Наиболее известный среди них
рассматривать в качестве универсальных моделей, при- – город-государство Урук – занимал территорию пло-
менимых в любой ситуации. Планирование имеет свои щадью 1 100 акров, в нем проживало не менее 50 000
общие цели, задачи и разновидности, но форма, которую человек.
они приобретают, определяется социальными и культур- В Западной Европе следы самого раннего город-
ными нормами конкретных городов. ского планирования можно встретить в Греции и Италии.
Место расположения и структура городов в эпоху, когда
РАННИЕ ФОРМЫ существовали эти две цивилизации, диктовались, глав-
ГОРОДСКОГО ным образом, требованиями военной стратегии.
ПЛАНИРОВАНИЯ Афины, например, были расположены на вершине оди-
Городское планирование так же старо, как и первые по- ноко стоящего холма, укрепленного крепостными со-
селения, следы которых археологи находят на Ближнем оружениями. Помимо окружавшей его крепостной
Востоке, в Северной Африке, Латинской Америке, Азии стены, были сооружены также Акрополь, служивший
и Африке в районах южнее Сахары. большой крепостью, и Агора – центр общественно-
Возникновение и распространение современного городского планирования
23
политической и экономической жизни города. В грече- В Африке до наступления колониальной эпохи
ских городах улицы имели зигзагообразную форму, пока процветали многочисленные малые и большие города:
не появилась «гипподамова система» планировки, став- Мероэ, Аксум, Кумби-Салех, Тимбукту, Дженне, Ифе и
шая впоследствии главным признаком городов в эпоху Гао на севере и западе Африки, а также Большое Зим-
Древней Греции и Древнего Рима. Кривые улицы про- бабве, Килва, Софала, Момбаса и Занзибар – на юге и
кладывались специально, по военным соображениям. востоке. Мероэ был основан приблизительно в 560 году
Прямоугольная схема улично-дорожной сети появилась нашей эры и служил столицей Мероитского царства
в греческих поселениях только в VII веке до нашей эры. Куш. Вокруг некоторых городов строились каменные
В Латинской Америке в глубокой древности су- или земляные стены. Стены, окружавшие древние го-
ществовали городские цивилизации майя, ацтеков и рода, выполняли три важные функции: они определяли
инков. Местом поселения майя был полуостров Юка- границы населенного пункта, сдерживали его рост и за-
тан. Это племя приобрело широкую известность при- щищали жителей от внешней опасности.
близительно в 250 году нашей эры, расселившись на Урбанизация Восточной и Центральной Европы
юге нынешней территории Мексики, Гватемалы, запад- уходит корнями в историю на тысячи лет назад. Один
ного Гондураса, Сальвадора и северной части Белиза. из старейших городов Европы – Несебр (на территории
Майя жили в городских поселениях уже в 2600 до современной Болгарии). На территориальную структуру
нашей эры. Империя инков простиралась примерно на города влияние в значительной мере оказали греки,
2 500 тысячи миль от Кито в нынешнем Эквадоре до создавшие в регионе ряд поселений. Этим объясняются
реки Мауле в Чили. Свидетельством тщательно проду- характерные особенности городской планировки, такие,
манной древней архитектуры инков служат храмы- например, как акрополь, храм Аполлона, агора и стена
пирамиды, дворцы и обсерватории. Городская инфра- с фракийскими крепостными сооружениями. Долгая ис-
структура инков включает правильно спланированные тория и у Дубровника, основанного в VII веке. В Дубров-
и содержавшиеся в хорошем состоянии пешеходные нике уже в 1272 году существовали разработанные на
дорожки, общая протяженность которых составляет высоком техническом уровне нормы и правила город-
14 000 миль. ской планировки с элементами, позволявшими решать
Города, относящиеся примерно к 3 500 году до проблемы материального благосостояния населения,
нашей эры, существовали в Мохенджо-Даро в долине здравоохранения и санитарии.
реки Инд и в Хараппе (нынешний штат Пенджаб). В го-
родах строились сооружения с пространственными фор-
мами ажурной конструкции, создавались тщательно
спланированные закрытые дренажные системы и про-
кладывались широкие мощеные улицы. В Древнем
Китае города, как правило, строились по прямоугольной
схеме улично-дорожной сети. Китайские города нередко
были окружены крепостными стенами, как и города
Древней Греции. В Древнем Китае вплоть до эпохи ди-
настии Тан (618-907 гг. н.э.) соблюдалось жесткое и
строго централизованное городское планирование. С за-
Считается, что первым городом на земле был древний
катом династии Тан появились децентрализованные
Иерихон
схемы планирования. © Стивен Фрейм / айСток
24 Планирование устойчивых городов

ВОЗНИКНОВЕНИЕ В Великобритании городское планирование на


ПЛАНИРОВАНИЯ В СТИЛЕ раннем этапе находилось под сильным влиянием ра-
МОДЕРН дикального и утопического социализма той эпохи и но-
стальгии по деревенскому укладу жизни в средне-
Планирование в стиле модерн возникло в Западной вековой Англии. Попыткой воссоздания деревенской
Европе во второй половине XIX века как реакция на стре- жизни в городах путем строительства экологически чи-
мительный рост городов и загрязнение окружающей стых городов стала одна из наиболее популярных кон-
среды в результате промышленной революции. С самого цепций планирования того времени, разработанная
начала на него оказывали влияние две группы факторов Эбенизером Говардом, – город-сад.
– технические и идеологические. Первая группа факто- Во Франции благодаря идеям Корбюзье в 1920-х
ров была обусловлена усилиями планирования по ней- и 1930-х годах была реализована концепция идеаль-
трализации внешних негативных последствий инду- ного города в стиле модерн. Идеальный город сверкал
стриализации и урбанизации. Городское планирование чистотой, в нем царил порядок и осуществлялся строгий
использовалось как средство достижения политических контроль. Трущобы, узкие улицы и зоны многофункцио-
и идеологических целей государства и правящего класса. нального назначения подлежали ликвидации. Иное
Для городских жителей со средним и высоким уровнем представление об идеальном городе существовало в
дохода обычным делом было использование планиро- США. Решение проблемы стремительной индустриали-
вания в качестве средства поддержания уровня цен на зации Нью-Йорка, которое предложил Фрэнк Ллойд
недвижимость и недопущения в дом «нежелательных» Райт, приобрело форму застройки низкой плотности,
жильцов с низким доходом, представителей этнических рассредоточения жилья по всему городу с предостав-
меньшинств и торговцев своего квартала. лением каждой семье по небольшому участку земли.
В течение большей части XX века характерной Пространственные формы, предложенные раз-
особенностью планирования были следующие три ными системами планирования, были различными, но
элемента: генеральные планы, на основе которых они строились,
● Планирование рассматривалось как выполнение имели много общего. Генеральный план функциониро-
технического задания по разработке планов мест-
ности и проектированию населенных пунктов и, сле-
довательно, несмотря на то, что с его помощью
решались социальные, экономические и политиче-
ские вопросы, считалось, что не дело городского
планирования вмешиваться в эти проблемы.
● Планирование подразумевало разработку гене-
ральных планов и планов застройки с подробной
проекцией застроенного города так, как он теорети-
чески будет выглядеть в окончательном виде.
● Планирование рассматривалось как выполнение
технического задания с соблюдением норм и пра-
вил, обусловленных конкретным набором ценно- Город-сад – одна из наиболее популярных концепций пла-
нирования своего времени, разработанная Эбенизером
стей, описывающих среду обитания человека в Говардом
идеальном виде. © Стивен Фрейм / айСток
Возникновение и распространение современного городского планирования
25
вал в сочетании с системой архитектурно-планировоч- вания, в которых: «…децентрализация, низкая плот-
ного надзора за застройкой территории, которая слу- ность застройки и даже сокращение масштаба городов
жила правовой основой реализации плана. Данная кон- воспринимались как разумная альтернатива». Поэтому
цепция модернизма в планировании, возникшая как там особое внимание привлекла модель города-сада,
реакция на решение проблемы сочетания частного с предложенная Эбенизером Говардом. Помимо модели
целым, получила широкое распространение в мире. города-сада, была заимствована также концепция ком-
плексного планирования, разработанная Патриком Гед-
ШИРОКОЕ десом, и идея работы с генеральными планами.
РАСПРОСТРАНЕНИЕ
МОДЕРНИЗМА Латинская Америка
В ПЛАНИРОВАНИИ Основное влияние на формы и структуру крупных го-
родов Латинской Америки в течение всего прошлого
Во многих странах мира системы планирования за- века оказывали французские концепции городской
имствовались или насаждались из-за рубежа. В неко- планировки. Например, следы идей Корбюзье просмат-
торых случаях эти зарубежные концепции существенно риваются в структуре многих городов региона. Один из
не изменились с тех пор, как их завезли. Системы пла- наиболее известных проектов, реализованных под
нирования строятся, исходя из конкретных данных с влиянием идей Корбюзье – проект города Бразилиа,
учетом места и времени, на которое они рассчитаны, разработанный Лусио Костой, в котором городская тер-
при этом расчеты не всегда соответствуют условиям ритория разделена на функциональные зоны, вы-
других стран и не всегда отвечают той ситуации, в ко- строены закрытые для транспорта кварталы и жилые
торую они попадают. комплексы многоэтажных домов, созданы многочис-
Идеи планирования в духе модернизма насажда- ленные зоны с зелеными насаждениями и отдан прио-
лись и заимствовались как в развивающихся странах, ритет участникам дорожного движения. Коста
так и в странах с переходной экономикой. Основными использовал идеи Корбюзье в конструкции Дворца
каналами распространения концепций городского пла- Гуштаву Капанемы, построенного в центре Рио-де-Жа-
нирования служили колониальные правительства, нейро, и в проекте планировки Бразилиа. С 1900-х
учебные заведения и научные учреждения, профессио- годов города в Латинской Америке растут темпами, ко-
нальные ассоциации и печатные издания, агентства торые начинают вызывать тревогу, и в пригородах, по
международного развития и консалтинговые компании. мере того, как средний класс осваивает новые жилые
районы, ведется стихийное строительство. Чтобы ис-
Страны с переходной экономикой: править ситуацию, власти изменили модель «город-
Восточная и Центральная Европа сад» на модель «пригород-сад», расположенный скорее
В Восточную Европу индустриализация и урбанизация в черте города, а не за его пределами.
пришли позже, чем на Запад. Хотя уже в начале XX века
страны Восточной Европы стали обращать взоры на Юго-Восточная и Южная Азия
Запад в поисках вариантов планирования для решения Некоторые наиболее важные идеи городского планиро-
проблем собственных городов, развивавшихся быст- вания пришли из стран, которые никогда не были коло-
рыми темпами. Советский Союз старался избежать су- ниальными державами. Среди них заметное место
ществовавших на Западе неконтролируемых процессов занимают США. Первым крупным городом в Азии, вос-
городского развития и концепций городского планиро- принявшим американские идеи городского проектиро-
26 Планирование устойчивых городов

вания, стал Багио, Филиппины. Город проектировал ос- бульваров в центре города. Итальянские и английские
нователь движения «За красивые города», известный колониальные строители разрабатывали более про-
чикагский архитектор Дэниел Хадсон Бернхэм. Еще одна стые схемы, чем французские специалисты.
американская новинка городского планирования – В целом, западные модели городского планиро-
микрорайон, эта идея пустила глубокие корни в Китае. вания привели, как правило, к созданию двух типов го-
Колониальные власти Великобритании строили родских образований. Мусульманские кварталы
новые населенные пункты и оказывали влияние на раз- (медины), которые остались такими же, как и до коло-
витие уже существовавших городов в Индии, Шри- низации, и новые жилые массивы (или европейские го-
Ланке, Малайзии и на Мальдивах. Англичане принесли рода), отвечавшие интересам европейского населения.
с собой новые, неизвестные ранее в этом регионе го- Такая ситуация де факто привела к расовой сегрегации
родские формы. При этом понятие пространственной по месту жительства.
расовой сегрегации, которое должно было отделять ев-
ропейцев от «прочих других рас», было чуждо для этого Африка южнее Сахары
региона, даже в такой стране, как Индия, где дискри- В районах Африки южнее Сахары распространение кон-
минация существовала как результат кастовой системы цепций городского планирования происходило, в
общества. Что касается законодательного оформления основном, в результате британского, немецкого, фран-
новых концепций, то в интересах разработки и реали- цузского и португальского колониального влияния. Пла-
зации принципов планирования англичане способство- нировка территории с применением зарубежных
вали развитию городского планирования, внедрив в методов осуществлялась по-разному в отношении раз-
регионе собственную нормативно-правовую базу и ор- ных слоев городского населения. Например, города де-
ганизационную структуру. лились на зоны: жилые кварталы с низкой плотностью
застройки для европейцев; жилые кварталы со средней
Ближний Восток и Северная Африка плотностью застройки для африканских чиновников
В этом регионе распространению западных концепций или – как это происходило в Восточной и Южной Аф-
и моделей городского планирования в значительной рике – для выходцев из Азии и представителей других
степени способствовали колониальные власти евро- рас и жилые районы с высокой плотностью застройки
пейских держав. Они столкнулись с проблемой разви- для коренного населения. Территориально европейские
тых густонаселенных мусульманских городов, кварталы находились на некотором расстоянии от аф-
обнесенных крепостными стенами, что не давало воз- риканских жилых районов, очевидно, по медицинским
можностей дальнейшего роста. Поэтому была разра- соображениям.
ботана новая схема планировки на основе европейских Нередко законодательство в области планиро-
принципов, которая легла в основу создания европей- вания и решения городских властей о разделении го-
ских анклавов. В Алжире, Тунисе и Марокко такая схема родской территории на зоны полностью повторяло
городской планировки стала отражением французского нормы, разработанные в Европе и Великобритании в
стиля городского планирования. В новых районах по- начале XX века. Во многих африканских странах до сих
явились прямые и широкие бульвары, разделявшие пор действуют правовые нормы, основанные на зако-
городские кварталы, были проложены боковые улицы, нодательных актах в сфере планирования, существо-
обустроены участки территории между жилыми ком- вавших в Европе и Великобритании в 1930-х и 1940-х
плексами и выстроены многоэтажные дома, располо- годах, в них внесены лишь небольшие изменения.
жившиеся террасами и вытянувшиеся рядами вдоль После деколонизации правительства стран старались
Возникновение и распространение современного городского планирования
27
укрепить территориально-пространственное планиро- риант, они принадлежат к старой школе модер-
вание и методы организации землепользования, суще- низма.
ствовавшие в колониальный период. ● Еще одна проблема, связанная с разработкой гене-
ральных планов зарубежными специалистами, за-
Проблемы модернистского городского ключается в том, что ни планы, ни средства их
планирования выполнения не вписываются в рамки городской
Критика в адрес планирования в стиле модерн все чаще культуры организации управления.
раздается в тех самых странах, где данная модель пла- ● Пространственные формы, которые создаются на
нирования и появилась (в Западной Европе и США). Не- основе планирования в стиле модерн, усиливают
смотря на то, что многие страны мира предпринимают территориально-пространственное и социальное
совместные усилия в поисках альтернативных путей, отчуждение и приводят к созданию экологически
модернистское планирование по-прежнему практи- неустойчивых городов. Во многих городах проекты
куется в различных странах, в том числе там, где этот модернизации связаны с разрушением старых, ис-
метод подвергается серьезной критике. Планирование торически сложившихся многофункциональных
в стиле модерн остается доминирующим методом го- районов, приспособленных для жилья, главным
родского планирования в большинстве стран мира. образом, малоимущего и немобильного населения.
Существует ряд проблем, связанных с модер-
нистским планированием: Проблемы, связанные с планированием в стиле
модерн и изменением экономических и экологических
● Ему не удается приспособиться под тот образ условий в городах, отчасти привели к появлению инно-
жизни, который ведет большинство населения в вационных или современных методов городского пла-
стремительно развивающихся, но в основном бед- нирования.
ствующих, неформальных городах.
● Оно не учитывает серьезные проблемы XXI века. НОВЫЕ МЕТОДЫ
● Оно не позволяет общественным организациям и ГОРОДСКОГО
другим заинтересованным сторонам эффективно ПЛАНИРОВАНИЯ
участвовать в планировании и организации управ-
ления городскими районами. Изложенные ниже методы не предлагаются как
● Соблюдение законодательства, регулирующего «готовые к использованию» модели и технические ре-
планирование в стиле модерн, требует дополни- шения. Правильно было бы сказать, предлагаются
тельных, существенных расходов малоимущего на- идеи, полученные опытным путем в «конкретной си-
селения и, как правило, создает трудности и туации», которые можно учесть при решении специфи-
отнимает много времени. ческих вопросов городского планирования в других
● В городах развивающихся стран не редкость, когда странах. Новые методы поделены на семь общих кате-
авторами генеральных планов являются консуль- горий (см. таблицу 4). В значительной степени они пе-
танты, живущие или получившие образование в ресекаются между собой: в некоторых методах упор
развитых странах. Многие из них имеют недоста- делается на процесс, в других – на конечный результат
точное представление о масштабах нищеты и спе- и в отдельных случаях присутствует и то, и другое.
цифическом характере урбанизации в городах
развивающихся странах или, как возможный ва-
28 Планирование устойчивых городов

Стратегическое территориальное сторону, ибо дальнейшая его реализация может вос-


планирование приниматься как выражение доверия политической
Стратегическое территориальное планирование появи- оппозиции. Если стратегический план не реализуется в
лось в Западной Европе в 1980-х и 1990-х годах отчасти комплексе с нормативно-правовым регулированием
как реакция на проблемы генерального планирования. системы планирования и не влияет на земельные
Стратегическое территориальное планирование вклю- права, как обычно бывает, то в этом случае мало что
чает в себя директивный долгосрочный проект плани- может помешать частым изменениям стратегического
ровки территории и общие идеи концептуального плана или его отмене.
характера относительно территории, а не ее детальную
планировку. В связи с тем, что план стратегический, ос- Территориальное планирование
новное внимание уделяется только вопросам и зонам, как средство объединения функций
важным для решения общих задач планирования. государственного сектора
Проблема в том, что, когда к власти приходит Территориальное планирование выполняет важную
новая политическая партия или новый мэр города, роль в решении проблемы объединения различных
новый стратегический план нередко откладывается в функций городского управления в единую систему. В

Категория Тип Общие характеристики


Стратегическое • Стратегическое территориальное Влияние на планирование и характер директивного плана.
территориальное планирование в развитых странах Влияние барселонской модели на городские пространствен-
планирование • Стратегическое территориальное ные формы: крупные, тщательно продуманные городские
планирование в развивающихся странах проекты.
• Барселонская модель стратегического
территориального планирования
Территориальное Новая британская система планирования Влияние на планирование и характер директивного плана.
планирование как Комплексное проектирование городской Важное значение роли планирования в системе управления.
средство объединения застройки
функций в единую
систему
Регулирование и • Альтернатива принудительному выселению Новые методы нормативно-правового регулирования в
организация • Факторы влияния на участников застройки системе планирования; акцент на урегулирование проблем
землепользования • Организация мест общего пользования и неформальной деятельности.
системы предоставления услуг
Участие общественности Планирование с участием общественности Акцент на процесс планирования и отношения между
и партнерские Партнерские отношения государством и обществом.
отношения
Методы деятельности Программа градостроительного проектирования Влияние на планирование и место системы планирования
международных учреж- Секторальные программы в организационной структуре. Связь секторальных программ
дений и интересы кон- с конкретными проблемами.
кретных секторов
Новое генеральное Новые методы планирования и нормы регулирования;
планирование влияние на спрос на землю.
Новые Новый «компактный город» Акцент на городские формы, и снижение внимание
пространственные Новый урбанизм к процессам.
формы Реакция на строительство городов в стиле модерн
и неустойчиво развивающиеся города.

Таблица 4
Новые методы городского планирования
Возникновение и распространение современного городского планирования
29
новой британской системе планирования, предусмат- и сбор информации о повышении стоимости городской
ривающей региональную территориально-простран- земли для ее перераспределения.
ственную стратегию и схему городского развития,
акцент делается на децентрализацию решений, а также Участие общественности и партнерские
на объединение функций государственного сектора в отношения в планировании
единую систему и включение территориально-про- Участие общественности и партнерские отношения
странственного аспекта в комплекс мер по отдельным между государственным и частным сектором стали
секторам. Цель нового метода территориального пла- важным элементом новых методов планирования.
нирования, состоящая в «формировании развития тер- Теоретически, участие общественности в планировании
ритории путем координации политики и решений дает населению широкие права и возможности и спо-
секторов, оказывающих влияние на развитие террито- собствует улучшению городского проектирования.
рии», существенно отличается от целей прежней си- Успешное участие общественности зависит от предпо-
стемы планирования. В ЮАР главной целью новой сылок, обусловленных политической ситуацией, право-
системы комплексного планирования развития стало вой базой и наличием ресурсов. На уровне сотруд-
согласование действий департаментов в системе город- ничества между городскими кварталами успешно при-
ского самоуправления. меняется метод совместной оценки городского развития
и доступный для всего населения метод совмест-
Система регулирования и организация ного обучения и совместных действий, затем следует
землепользования метод планирования с помощью организации обще-
С точки зрения регулирования и организации земле- ственных действий. На городском уровне одним из наи-
пользования, наиболее серьезные вопросы в системе более известных новейших методов планирования на
городского планирования вызывает проблема нефор- основе сотрудничества является подготовка бюджета с
мальной деятельности. В развивающихся странах и участием общественности. Впервые такой подход был
странах с переходной экономикой процесс расширения апробирован в Порту-Алегри, Бразилия, впоследствии
неформально застроенных городских районов, как пра- его стали применять и в других странах мира.
вило, рассматривается как нежелательный – такие по-
стройки необходимо ликвидировать и/или установить
контроль за планировкой территории. Тем не менее,
сегодня широко признано, что данный подход лишь
обостряет нищету и социальное отчуждение.
В соответствии с новыми концепциями планиро-
вания, предлагаются альтернативные варианты ликви-
дации неформальных поселений, такие как легали-
зация и реконструкция поселений; государственное ин-
вестирование в развитие магистральных сетей инфра-
структуры и изменение структуры развития; прове-
дение работы с предпринимателями в сфере нефор- Теоретически, сотрудничество в мероприятиях по плани-
рованию предоставляет общественности широкие воз-
мальной деятельности и организация обслуживания и можности и способствует улучшению городского
обустройства территории, а не принудительное пере- проектирования
селение уличных торговцев на организованные рынки, © ООН-Хабитат
30 Планирование устойчивых городов

Методы, предлагаемые международными ● Программа устойчивого развития городов: сов-


организациями местная программа ООН-Хабитат и ЮНЕП, направ-
На протяжении последних двух десятилетий некоторые лена на повышение потенциала местных органов
международные организации предпринимали попыт- власти в сфере планирования и организации ме-
ки решать проблемы современного городского планиро- роприятий по охране окружающей среды.
вания за счет включения специальных программ и мето- ● Программа «За безопасные города»: программа
дов планирования в системы местного самоуправления. предпринята по инициативе ООН-Хабитат в целях
решения проблем городской преступности и наси-
■ Программа лия путем укрепления потенциала местных орга-
градостроительного проектирования нов власти по профилактике преступности.
Программа градостроительного проектирования уч- ● Программа уменьшения угрозы стихийных бед-
реждена в 1986 году Всемирным банком совместно с ствий: учреждена ООН-Хабитат в целях оказания
Комиссией по населенным пунктам ООН (ООН-Хабитат), содействия странам в период восстановления
на сегодня это крупнейшая в мире программа градо- после стихийных бедствий и войн.
строительного проектирования. Программа направ- ● Программа «Здоровые города»: программа пред-
лена на оказание технического содействия и укреп- принята по инициативе Всемирной организацией
ление потенциала по пяти основным направлениям: го- здравоохранения, направлена на улучшение, раз-
родская территория, городская окружающая среда, го- витие и поддержание в городах благоприятных для
родское финансирование, городская инфраструктура и здоровья условий окружающей среды.
городская нищета. Подобно другим концепциям пла- ● Глобальная кампания по управлению городами:
нирования последнего времени, в программе делается инициирована ООН-Хабитат в 1999 году в целях
попытка возложить обязанности в сфере планирования стимулирования городского планирования в инте-
на все департаменты городского управления, а не ресах малоимущего населения и обеспечения ра-
только на один отдел; оказывать содействие сотрудни- венства. Ее цель – реализация идеи создания
честву с общественностью в принятии решений; спо- городов для всех слоев населения.
собствовать развитию стратегического мышления в
планировании и увязывать планы местных органов
власти с их выполнением, руководствуясь планами
действий и бюджетами.

■ Секторальные программы
Наиболее важное значение представляют:

● Программа локализации Повестки дня на XXI век:


программа принята по итогам встречи на высшем
уровне по проблемам Земли в 1992 году. В ней
предусматривается оказание долгосрочного содей- Важное значение имеет продвижение стратегии
ствия городам второго плана в качестве меры, достижения равенства полов в число главных вопросов
местных органов власти и планирова
направленной на включение или усиление в город-
ских планах вопросов охраны окружающей среды. © ООН-Хабитат
Города и изменение климата
31
● Глобальная кампания по обеспечению гарантий от потери права собственности в случае падения рынка
владения жильем: инициирована ООН-Хабитат в и спекуляций.
2002 году в целях улучшения условий жилья город-
ского малоимущего населения путем обеспечения Новые городские формы: «компактный
гарантий владения жильем в неформальных посе- город» и «новый урбанизм»
лениях. В большинстве стран нормой строительства считается
● Стратегия развития городов: осуществляется ас- низкая плотность застройки и разрастание городов, тем
социацией «Союз городов», стратегия развития го- не менее, в мире все чаще получают поддержку идеи
родов направлена на оказание поддержки «компактного города» и «нового урбанизма». В обще-
местным органам власти в подготовке комплекс- городском масштабе метод компактного строительства
ных долгосрочных и текущих планов городов при свидетельствует в пользу средней и плотной застройки.
участии всех секторов. Широкое распространение получили меры по сдержи-
● Решение гендерных проблем: программа пред- ванию роста городского строительства и, как правило,
усматривает оказание содействия в рассмотрении они проводятся в жизнь путем установления конкрет-
гендерных проблем в числе основных вопросов ных границ города или городской черты в целях сохра-
местных органов власти и планирования. Приме- нения природных ресурсов за городом и стимули-
рами служат программы подготовки бюджетов с рования плотной застройки в пределах города.
участием представителей мужского и женского на- Новый урбанизм основан на аналогичных прин-
селения и проведения мероприятий по обеспече- ципах развития территории, но в пределах городских
нию безопасности женщин. кварталов. Это идея многофункционального города с
точечной застройкой и разными типами жилых зданий,
Новые формы компактными формами, привлекательной обществен-
генерального планирования ной средой, безопасным для пешеходов уличным
В некоторых странах сохраняются традиционные гене- ландшафтом, четко определенными узловыми цент-
ральные планы и системы нормативно-правового ре- рами и различными видами транспорта на выбор.
гулирования, но применяются эти механизмы Предприятия культурно-бытового обслуживания − ме-
по-новому. В Бразилии считают, что «новые» генераль- дицинские учреждения, библиотеки, предприятия тор-
ные планы отличаются от старых тем, что их разработка говли, государственные службы − находятся в
организована по принципу «снизу-вверх» и в подго- непосредственной близости от узловых пересадочных
товке планов принимает участие общественность, станций общественного транспорта и основных пере-
планы ориентированы на обеспечение социальной сечений дорог, что создает максимальные удобства.
справедливости и направлены на противодействие спе-
куляции земельными участками. Появился новый важ-
ный механизм правового регулирования – особые
зоны общественных интересов. Этот правовой меха-
низм используется в отношении территорий, затраги-
вающих «интересы общества». Он применяется с
учетом динамики развития рынка недвижимости в
целях обеспечения контроля доступности земли, соци-
ального жилья и защиты малоимущих слоев населения
32 Планирование устойчивых городов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ планирования в стиле модерн привели к появлению


новых методов. Краткий обзор новейших методов го-
Люди всегда со знанием дела планировали места посе- родского планирования в разных странах сделан не для
лений и так же будут поступать и впредь в обозримом того, чтобы предложить универсальные решения, при-
будущем. Однако на протяжении последнего столетия емлемые в любой ситуации, а для того, чтобы вы-
городское планирование было тесным образом связано яснить, не появляются ли в разных странах общие для
с глобальными процессами развития колониализма и всех стран концепции. В данной главе делается пред-
империализма, и использовалось не в целях создания положение, что общность взглядов в мире существует
функциональных, устойчиво развивающихся городских и что местные органы власти в разных странах сами
центров. Таким образом, в разных странах мира были определят, смогут ли эти концепции принести пользу в
восприняты модели планирования, не вполне отвечав- условиях конкретной ситуации каждой страны.
шие местным условиям. В свою очередь, проблемы
ГЛАВА

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ
4
И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА
ПЛАНИРОВАНИЯ
В разных странах организационные и правовые струк- которых строится планирование, регулирующие функции
туры, в рамках которых функционируют системы плани- планирования и его роль в структурах власти, а также
рования, существенным образом различаются между значение нормативно-правового регулирования, ресур-
собой с учетом ситуации, в которой осуществляется сов, площадок взаимодействия и заинтересованных сто-
управление, и его истории. Цели планирования и методы рон, участвующих в реализации городских планов и
их достижения формируются в условиях конкретной си- политики планирования.
туации, в которой осуществляется городское управление.
Тут находит свое отражение позиция общества в отноше-
нии следующих вопросов: как должны развиваться ПЛАНИРОВАНИЕ
городские районы; как должны распределяться матери- И ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
альные блага, полученные в результате городского раз- Современные городские системы характери-
вития, и каким по мере развития города должно зуются сложным переплетением взаимосвязей между
оставаться соотношение между правами человека и ин- субъектами деятельности, учреждениями, функцио-
тересами общества. В отношении этих вопросов между нальной деятельностью и организациями, занятыми
различными слоями общества, как правило, возникает планировкой территории. Одна из основных тенденций
напряженность и конфликты. Активными участниками связана с попыткой переосмысления отношений между
и факторами в этой борьбе нередко становятся городские структурами власти и обществом. В последние десяти-
планирующие органы и практика планирования. летия структурная перестройка городского управления
В данной главе содержится обзор тенденций по- нашла отражение в ряде таких вопросов как:
следнего времени в развитии отношений между систе- ● Относительное снижение роли властей в организа-
мой планировании и городским управлением, роли ции управления социальными и экономическими
планирующих органов и организационного оформления отношениями;
методов планирования. Здесь также рассматриваются ● Выполнение неправительственными организа-
такие вопросы, как значение законодательной базы и си- циями ряда функций государства на разных уров-
стем землепользования и земельной собственности, на нях территориального планирования;
34 Планирование устойчивых городов

● Изменение иерархической формы структуры


управления и переход на более гибкие формы раз-
вития партнерских отношений и связей;
● Смещение акцента с предоставления услуг госу-
дарственными структурами и переход к разделе-
нию обязанностей и организации предоставления
услуг государством и гражданским обществом; и
● Децентрализация власти и делегирование прави-
тельством полномочий региональным и местным
властям.

Указанные тенденции способствовали тому, что Городское планирование – одна из главных обязанностей
в планировании стало участвовать больше заинтере- местных органов власти, как, например, в шанхайском
Управлении городского планирования в Китае
сованных сторон, и в то же время они привели к раз-
дроблению организационной структуры проек- © Мик Райан / Алами
тирования, увеличению количества ведомств, слож-
ному переплетению отношений, изменениям в системе ностей выше в том обществе, где существует децент-
связей, неравномерному распределению обязанностей рализованная власть и ее деятельность носит откры-
в различных эшелонах власти и департаментах госуч- тый характер, что позволяет пользоваться принципом
реждений, а также в неправительственных организа- сдержек и противовесов. Там, где нет местной власти
циях, что привело к усилению роли рыночных сил и или отсутствует ее отчетность и открытость, а граждан-
путанице, когда невозможно разобраться, «кто чем за- ское общество слабое, спор между тем, кто «имеет
нимается». право» и «имеет право контроля», обычно решается в
С учетом множества участников деятельности и пользу последнего. В таких случаях урегулирование во-
интересов, вовлеченных в работу по организации пла- просов проектирования застройки населенного пункта
нирования будущего городов, становится очевидным, становится средством нажима, а не компромисса.
что планирование – это не только разработка концеп- В развивающихся странах, начиная с конца 1990-
ций, принципов политики и программ, но и их реали- х годов, «надлежащее городское управление» стало
зация на основе коллективных действий. Именно в святым делом развития, и планирование считается его
этом контексте планирование рассматривается как ускорителем. В то же время в мире все чаще признают,
форма городского (или местного) самоуправления, и что городского управления − не просто управленческий
как результат, тесно связано с соотношением сил. процесс, а крайне политизированная борьба за распре-
Эффективность городского планирования и го- деление ресурсов и обеспечение качественного состоя-
родского управления зависит не только от взятого на ния городов. Важно также отметить, что при всем том,
себя руководства и способностей осуществлять конт- что укрепление потенциала городского управления спо-
роль за выполнением генерального плана, но и от силы собствует повышению эффективности системы и прак-
убеждения, благодаря которой можно мобилизовать тики городского планирования, усилия по совер-
различные заинтересованные организации и руково- шенствованию систем и методов планирования могут
дящие круги в целях содействия коллективным инте- способствовать укреплению потенциала городского
ресам. Вероятность предоставления прав и возмож- управления.
Организационная и нормативно-правовая база планирования
35
ПЛАНИРУЮЩИЕ штабах страны правовая база создавала основу регули-
УЧРЕЖДЕНИЯ И рования землепользования, давала право объединять
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ земельные участки и обеспечивала баланс интересов
ОФОРМЛЕНИЕ МЕТОДОВ между публичными и частными правами при осуществ-
ПЛАНИРОВАНИЯ лении деятельности, связанной с землепользованием
и застройкой земли. В масштабах страны определялись
Городское планирование, как сфера деятельности го- также основные задачи национальной политики и пре-
родского управления, осуществляется с помощью ши- доставлялись гранты и субсидии для освоения конкрет-
рокого круга институтов гражданского общества, и ного участка земли. Муниципальным органам власти
планирование также не остается безучастным к их дея- поручалось готовить планы с кратким изложением
тельности. В широком смысле, делая упор на обще- местной стратегии развития в свете политики высших
ственные институты, когда речь идет о развитии эшелонов власти, а также с учетом местных условий.
планирования, внимание, согласно существующим нор- Муниципальные власти должны были также зани-
мам и порядкам, следует уделять «конкурирующим ра- маться вопросами, связанными с застройкой и регули-
циональным методам» различных участвующих в этом рованием застройки земли в рамках требований
процессе организаций. Учреждения «системы» плани- системы планирования, установленных на националь-
рования уже сами по себе активно стимулируют эти про- ном и региональном уровне. Только после этого можно
цессы, принимая одни нормы и отклоняя другие. Важно было считать, что факт освоения участка земли состо-
также признать, что эти институты сами постоянно на- ялся согласно условиям, оговоренным в официально со-
ходятся в процессе эволюции, когда взаимодействуют гласованных планах. Во многих странах, как и следовало
между собой и сталкиваются с вопросами, касающимися ожидать, этот механизм действительно работал. Вместе
решения проблем изменения мира. с тем во многих других местах встречались различного
В узком смысле, институты – это организации и рода неувязки.
учреждения, которые занимаются конкретными про- В системе планирования не существует единой
блемами и осуществляют деятельность в пределах ши- «модели» организационной структуры. Соответствую-
рокого круга определенных нормативов и методов щую структуру необходимо создавать в конкретных
работы. Система планирования и ее специализирован- условиях с учетом перспектив развития городского хо-
ные организации и учреждения подпадают под такое зяйства. При этом, несмотря на широкий круг различ-
понятие институтов. Официальные системы планирова- ных проблем, существует ряд важных вопросов, для
ния обладают определенным набором публичных и решения которых можно создать или разработать эф-
частных прав, правами государственных учреждений и фективную систему планирования. Они рассматри-
имеют свои собственные механизмы координации дей- ваются ниже.
ствий и нормативные требования, которые опреде- Впрочем, реально процесс городского планиро-
ляются органами политической и законодательной вания – это уже результат взаимодействия официально
власти. существующей структуры системы планирования с дру-
Большинство ныне существующих систем плани- гими сферами деятельности городского хозяйства, как
рования были разработаны в развитых странах в сере- формальными, так неформальными. Нередко звучат
дине XX века. Они основаны на том, что выполнение критические замечания, что практика не дает результа-
функций в системе управления суверенного государства тов, прогнозируемых проектировщиками, занятыми в
строится по принципу иерархии. Действовавшая в мас- системе планирования. Зачастую это происходит из-за
36 Планирование устойчивых городов

того, что разработчики проектов не учитывают в рам- Если говорить о малоимущем населении, то го-
ках существующей организационной структуры усло- сударственные учреждения не удовлетворяют их за-
вия конкретной ситуации с присущими ей противо- просам и/или являются, по их мнению, неэффек-
речиями и конфликтами. В последнее время, следуя тивными и незаконными. Например, во многих стра-
общим тенденциям децентрализации управления, не- нах Африки все чаще можно слышать, что правовая
которые разработчики проектов добиваются большей система регулирования отвода земли под жилищное
гибкости планирования в рамках местного самоуправ- строительство, настолько перегружена бюрократиче-
ления. Данная практика широко используется в Бра- скими процедурами, нормами и правилами, что зе-
зилии. мельные участки, согласно утвержденным планам
выделенные на строительство жилья, становятся не-
ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ доступными, и их недостаточно для строительства
И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ жилых кварталов для малообеспеченного населения.
И ОБЯЗАННОСТЕЙ Если дело обстоит именно так, появляются неофици-
альные пути обеспечения потребностей и возможно-
Существующие в разных странах правовые системы стей, такие, например, как незаконное освоение
выполняют главную роль в определении масштабов, земли, раздел земельных участков и захват с целью
характера и места нормативных требований системы использования в личных интересах земли, выделен-
планирования. Они определяют систему городского ной для общественного пользования.
управления, создают систему планирования и регули- В законодательстве разных стран мира, равно
рования застройки территории и определяют права го- как и в культуре соблюдения правовых норм, суще-
родских планирующих органов и руководства. В ствуют огромные различия. Например, граждане США
последние годы каждое законодательство в области считают правовую систему важным гарантом прав че-
планирования находится в значительной степени под ловека. В других странах она нередко воспринимается
влиянием международных соглашений по правам че- как нечто «пришлое», далекое и неспособное оценить
ловека и национального законодательства по правам тот мир, в условиях которого проживают всю жизнь
человека. бедные слои населения. В связи с этим, незаконный
Правовая система важна, например, при разре- раздел земли обычно считается более эффективным
шении споров, связанных с планированием. В некото- и справедливым решением, нежели обременительная
рых странах, например в США, как часто отмеяают, процедура коррумпированной системы планирования
законодательство стало главным механизмом форми- с дефицитным финансированием.
рования политики в сфере городского планирования. Таким образом, при разработке или пересмотре
В других странах правовая система воздействует через системы планирования важно учитывать, что регули-
результаты решений различных судов и контроль за рующая роль планирования строится на основе пра-
исполнением правил, узаконенных этими решениями. вовой системы, которая определяет ряд основных
Похоже, что судебные тяжбы вокруг проблем плани- вопросов, в том числе:
рования, становятся глобальной тенденцией. Это со- ● Кто обладает правом освоения земли, и какое
вершенно ясно видно в развитых странах, хотя место данное право занимает в организационном
возможность судебного разбирательства имеет важ- отношении?
ное значение и в тех случаях, когда возникают колли- ● Какие существуют положения в отношении отвода
зии между обычным и процессуальным правом. земли под городское строительство?
Организационная и нормативно-правовая база планирования
37
● Какие существуют положения, предоставляющие
соответствующим заинтересованным сторонам
право участвовать в принятии решений по вопро-
сам планирования и высказывать возражения?
● Каким образом и в какой мере общество получает
выгоду от реализации программ строительства
частным сектором?
● Как разрешаются спорные вопросы?

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ
НА ИМУЩЕСТВО
И ЗЕМЛЮ И ПРОЕКТНЫЕ
ОРГАНИЗАЦИИ
Нормативно-правовое регулирование в системе плани-
рования лежит на стыке общественных интересов, дея-
тельности организаций, занимающихся вопросами
имущественных и земельных прав, и хозяйственного
освоения земли. Поэтому, чтобы понять практику, свя-
занную с городским планированием в условиях кон- Содержать учетную документацию в порядке важно для
кретной ситуации, необходимо учитывать, во-первых, эффективной деятельности планирующих органов
конкретную организационную структуру в сфере иму- © Уайлдскейп / Алами
щественных и земельных прав и, во-вторых, динамику
развития деятельности по освоению территории. В В городских условиях права собственности пре-
разных местах оба эти аспекта проявляют себя вращаются в сложный клубок проблем. В большинстве
по-разному, как в самой стране, так и в отношениях больших и малых городов существуют различные си-
между странами. Данный вопрос имеет особенно стемы имущественных и земельных прав. Помимо
важное значение, поскольку именно эти структуры от- официальных прав собственности, действуют также
вечают за существующее в обществе вопиющее нера- обычное право и право, определяемое по признаку
венство. Например, в Великобритании крупные конфессиональной принадлежностью, а также различ-
землевладельцы играли важную роль в развитии про- ные виды неформального права собственности.
цесса урбанизации в XIX веке. В отличие от этого, в се- Ведутся также споры между различными обществен-
редине XX века урбанизация в Швеции и Нидерландах ными «институтами» относительно того, какая система
находилась в руках государства, и все земли, предна- права имеет превалирующее значение.
значенные под строительство, находились в государст- Задача системы планирования – обеспечить для
венной собственности. Данный факт оказал серьезное общества преимущества в результате участия в данном
влияние не только на характер урбанизации, но и на процессе влиятельных субъектов деятельности, как в
формирование строительных компаний, которые впо- экономическом, так и в политическом отношении. Ино-
следствии стали определять политику жилищного гда можно слышать, что система планирования должна
строительства. играть роль в «ослаблении» рыночных циклов путем
38 Планирование устойчивых городов

стабилизации прогнозов, обеспечения в достаточном Система планирования действует на разных


количестве земельных участков под застройку и в ин- уровнях территориального планирования, начиная от
тересах экономики, может быть, даже действовать в страны и заканчивая городскими кварталами. Счита-
«противофазе циклу». ется, что официально «органы» системы планирования
В районах, где в целях улучшения жилищных входят в состав местного самоуправления. Однако су-
условий постоянных жителей осуществляется рекон- ществуют значительные различия в отношении того,
струкция, малоимущие горожане обычно считают на каком уровне городской власти и на каком направ-
выгодным продать жилье, чтобы получить непосред- лении деятельности несет ответственность система
ственный доход, оплатить долги или высвободить обо- планирования. Существуют также различия относи-
ротные средства и переехать в какой-нибудь менее тельно организационного места принципа «сдержек и
удобный и менее обеспеченный жилой район. противовесов» в планирующих органах. Например, в
Подобная практика заставляет городское плани- Китае, Великобритании, Японии и некоторых странах с
рование искать пути «управления» рынками земли и переходной экономикой, где существует система цент-
недвижимости и строительством в целом; уменьшать рализованного планирования, правительство страны
износ в результате эксплуатации; более справедливо обладает широкими полномочиями в сфере планиро-
распределять «права на город»; создавать благо- вания и принимает решения об окончательном утвер-
устроенные и удачно расположенные кварталы и вести ждении городских планов.
переговоры с целью получения преимуществ для об- На практику планирования серьезное влияние
щества. оказывает распределение обязанностей в рамках
структуры системы планирования. В государственной
СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ, системе, например, в законодательном порядке опре-
ПЛАНИРУЮЩИЕ ОРГАНЫ деляется, кто обладает правом применения и измене-
И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ния различных методов планирования и осуществ-
ления контроля за их применением другими инстан-
НОРМЫ циями. В разных странах существуют разные варианты,
Сфера деятельности, получившая название «система однако ответственность чаще всего лежит на несколь-
планирования», связана с учреждениями, процеду- ких уровнях власти и распространяется на другие госу-
рами, механизмами и документами, которые действуют дарственные учреждения и частные организации. С
с разрешения государства, существуют на законном ос- одной стороны, в таких странах, как Австралия, Канада
новании и имеют отношение, главным образом, к пра- и США, на государственном уровне действует закон о
вам на строительство и использование жилья, земли и предоставлении полномочий, или принимается судеб-
недвижимости. При всем разнообразии норм и правил ное решение, что позволяет муниципальным и регио-
основной вопрос при разработке систем планирования нальным органам власти разрабатывать свои методы.
заключается в том, какое место занимает «власть» С другой стороны, правительства таких стран, как Кам-
законодательства в системе городского управления боджа, Китай, Япония и Великобритания, осуществляют
и каким образом оно исполняется. Обычно считают, что строгий контроль над системой и практикой планиро-
права заложены в решениях, которые принимают мест- вания. Аналогичным образом, в англоязычных афри-
ные органы власти, и в правовом обеспечении судебной канских странах южнее Сахары организационная и
власти. Впрочем, существует еще один фактор властных нормативно-правовая базы городского планирования
полномочий – общественное признание. в большинстве случаев входят в функции государства,
Организационная и нормативно-правовая база планирования
39
а в странах с федеральной системой правления – од-
новременно в функции государства и провинций. В тех
случаях, когда местные органы власти обладают ши-
рокой автономией, ведущая роль принадлежит муни-
ципалитету и департаменту городского планирования.
Примером в этом случае служит Барселона, Испания,
где произошли серьезные преобразования, и широко
известный случай «подготовки бюджета с участием об-
щественности» в Порту-Алегри, Бразилия.
Помимо официальных и принятых в законода-
тельном порядке программ планирования, широкое
распространение в мире получила тенденция создания
специальных «партнерских» организаций, занимаю-
щихся конкретными задачами строительства. В отдель-
ных случаях организации, неофициально созданные по
инициативе местного населения или гражданского об-
щества, признаются де факто «планирующими органи-
зациями» (см. вставку 3).
Многие страны мира делают акцент на децент-
рализацию власти и передачу полномочий местному
самоуправлению. В таких странах Африки, например, В развитых странах широко распространена практика
как Ботсвана, Эфиопия, Кения, Нигерия, Танзания и публично вывешивать заявления на проведение
строительных работ
Уганда, в 1980-х и 1990-х годах вступили в силу законы
о передаче функций, полномочий и предоставления © Питер Титмус / Алами

Вставка 3. Инициативы услуг непосредственно на места. Европейские страны,


гражданского общества в сфере
планирования в Кобе, Япония такие как Франция, Италия и Испания, также прошли
До последнего времени в Японии обязанности местного само-
этап передачи полномочий региональным органам
управления и городского планирования были недостаточно раз- власти, хотя и с разной степенью автономии. При этом
виты. В результате борьбы гражданского общества в 1960-х годах в децентрализация власти чаще всего происходила без
защиту заброшенных кварталов старой части города в Кобе власти
стали использовать новые методы управления в районе, где для особой нагрузки на ресурсы местной власти.
обеспечения перемен инициативу в разработке основных принци- С учетом сложного характера современных го-
пов благоустройства района взяли на себя горожане. Эта инициа-
тива получила в Японии известность как «масицзукури» или
родских систем, возможности эффективного городского
«благоустройство городских кварталов». Таким образом родилась планирования зависят от координации действий зави-
своего рода система планирования по принципу «снизу – вверх». сящих друг от друга участников данного процесса, как
Благодаря этой инициативе в Кобе появился на свет неофициаль-
ный «генеральный план», который впоследствии был официально в рамках, так и вне рамок государственной структуры
оформлен в виде закона страны и который дал право пользоваться управления. В настоящее время официальные функции
новым методом. Полученный опыт, начиная с 1980-х годов, оказал управления, связанные с градостроительством, распре-
влияние на новые методы управления местных органов власти как
в Кобе, так и в Японии в целом. деляются, как правило, между разными эшелонами го-
Источник: Хили, 2008 г. сударственной власти и департаментами в системе
40 Планирование устойчивых городов

городского самоуправления, а также между местными


властями и правительством страны. Эти функции за-
трагивают также отношения, выходящие за пределы
региональных и национальных границ. Обеспечение
горизонтальной и вертикальной координации между
органами власти различного уровня и между госу-
дарством и неправительственными организациями, а
также объединение различных функций и обязатель-
ных процедур стало серьезной проблемой эффектив-
ного управления.

ПОДГОТОВКА
И ВЫПОЛНЕНИЕ ПЛАНА
Городское планирование часто критикуют по поводу
того, что вопросам реализации планов не уделяется
должного внимания. Проблемы с реализаций возни-
кают, в частности, в тех случаях, когда разработка пла-
нов осуществлялась в силу выполнения обязательств, Предоставление или отказ в предоставлении разрешения
необходимости соблюдения установленных законом на проектные работы – важный механизм архитектурно-
норм и по другим причинам или в связи с выполнением планировочного надзора за застройкой территории
крупного политического проекта. Традиционное гене- © Джон Китс / Алами
ральное планирование отождествляло выполнение
плана с осуществлением контроля за развитием город- страны или с учетом общепринятой практики. В тех си-
ской системы. Согласно более широкому подходу к пла- стемах планирования, где право застройки закреплено
нированию, процесс планирования рассматривается как в специальном решении о зонировании территории (как
совместное обучение всех участвующих в этом процессе в некоторых штатах США), планы, содержащие такое по-
сторон. С этой точки зрения, методы выполнения планов ложение, имеют существенное значение при решении
не ограничиваются только лишь мерами регулирования вопроса, какие работы разрешается производить на зе-
и финансирования, они включают в себя и другие сред- мельном участке. В более гибких системах планирова-
ства, такие как совместная деятельность. ния (таких, как в Великобритании) план – это скорее
При выполнении основных задач городского информационный механизм, или констатация пожела-
планирования необходимо направлять усилия на мо- ний, что городские власти хотели бы видеть построен-
билизацию и координацию действий с привлечением ным в конкретном месте.
различных средств и ресурсов. В таблице 5 показаны В последние десятилетия произошло значитель-
необходимые средства и ресурсы для выполнения каж- ное смещение с масштабного генерального планиро-
дой задачи. вания в сторону планирования, ориентированного на
Как отмечалось выше, значение плана во многом принятие решений с участием общественности и с упо-
зависит от юридической силы, данной ему в соответ- ром на конкретные городские районы и проекты. Это
ствии с законом в результате решения правительства привело к отделению ориентировочных стратегий раз-
Организационная и нормативно-правовая база планирования
41
вития городских районов от планов, в которых предо- тельства, так и признания роли соответствующих строи-
ставляются права на конкретную застройку. Во вставке тельных технологий в развивающихся странах. Мест-
4 приводится интересный случай из итальянской прак- ные органы власти, как правило, обладают и другими
тики, иллюстрирующий попытку подобного выделения важными юридическими правами. Один комплекс пра-
в стране, имеющей давнюю традицию генерального вил касается объединения участков земли под про-
планирования в городах, где раньше вопросы город- екты крупной застройки или новой застройки старых
ской стратегии рассматривались в сочетании с распре- районов. Другой важный механизм, который обычно
делением прав на застройку. связан с предоставлением разрешения на застройку,
Как уже отмечалось, нормы и правила город- позволяет обсуждать условия вклада застройщика в
ского планирования – важнейший механизм системы развитие инфраструктуры или выполнение других задач
планирования. Правила застройки нередко объеди- по благоустройству городских районов. Существуют
няются с нормами и правилами градостроительства. также возможности обжалования указанных норма-
Последние приобретают все большее значение в целях, тивных решений, которые существенно отличаются в
как стимулирования рациональных методов строи- разных странах мира.
Задача Методы
Постоянное регулирование происходящих Ограничения (т.е. определение границ и т.п.)
перемен в городской окружающей среде Требования (т.е. определение благоприятных для общества факторов)
Организация управления «в пределах улицы»
Стимулирование строительства Застройка непосредственно государственным сектором
Приобретение правительством недвижимости и земли под застройку
Применение финансовых стимулов
Усилия по мобилизации и координации деятельности
Стратегия, политика и планы Знания и информация
Подробный перечень основных принципов и критериев
Планы и перспективы
Подготовка планов, обладающих «силой закона»
Меры по координации деятельности

Таблица 5
Задачи и методы планирования
Источник: частично приводится по книге Личфильда и Дарина-Драбкина, 1980 г.

Вставка 4. Реформа системы планирования в Ломбардии, Италия


В начале 1990-х годов, после серии крупных коррупционных скандалов, связанных с денежными выплатами строительных компаний политическим
партиям, в Италии развернулась деятельность, направленная на разработку новых, стратегически ориентированных и технологически эффективных
методов городского планирования. Регионы получили право определять механизмы планирования, а муниципалитеты получили подкрепление в виде
права избирать мэров. В планирующих органах Италии широко обсуждались вопросы, как преодолеть негибкость основного механизма планирования
– piano generale regolatore − генерального плана городского строительства, в котором одновременно решались вопросы стратегического развития тер-
ритории и конкретного зонального деления городской территории.
Работу параллельно проводили руководство административной области Ломбардия и городской совет Милана, которые разработали новый ком-
плекс механизмов планирования. Они выделили в отдельные документы стратегический план (начиная с 2005 года, называется плановым докумен-
том, documento di piano) и перечень прав и ограничений на застройку, ставших предметом плана мер регулирования, piano delle regole. Эти планы
дополнялись планом системы предоставления услуг, piano dei servizzi. Цель третьего плана состояла в том, чтобы определить потребности в инфра-
структуре, как в материальном, так и в социальном отношении. Эти потребности легли в основу практики публичного объявления тендера на производ-
ство работ в сфере услуг. Указанные три документа составили основу комплексного плана нового типа – плана управления территорией или piano di
governo del territorio, который впоследствии пришел на смену прежнего генерального плана городского строительства, piano generale regolatore.
Источник: Хили, 2007 г., стр. 110-113.
42 Планирование устойчивых городов

Важный вопрос эффективного городского плани- городского планирования, и эта работа требует боль-
рования – согласованность стратегии, политики и кон- шого опыта. Во многих странах мира отсутствие доста-
кретных предложений с ресурсами, позволяющими точно квалифицированных кадров, обладающих
решить намеченные задачи. В систему планирования необходимыми навыками и профессиональными зна-
постоянно привлекаются все новые и новые финансо- ниями, служит серьезным сдерживающим фактором
вые меры. В течение длительного времени правитель- эффективного городского планирования. В качестве ис-
ства применяли финансовые меры стимулирования и ключительного примера можно привести Камбоджу, где
сдерживания строительства в различных районах из-за отсутствия профессиональных знаний и рабочей
страны, регионов и городов. Такие меры стимулирова- силы после прекращения в конце 1990-х годов между-
ния нередко применяются наряду с ослаблением мер народного финансирования пришлось приостановить
по ограничению проектных работ в конкретных рай- работы в сфере городского территориального планиро-
онах, например, в зонах обеспечения занятости в США, вания. Во многих других развивающихся странах дефи-
зонах свободного предпринимательства в Великобри- цит местного квалифицированного персонала и утечка
тании и специальных экономических зонах в Южной кадров служат основным тормозом на пути развития
Азии. При этом финансовые меры можно применять и эффективного городского планирования.
в целях извлечения выгод для местного населения в ре- Важно, чтобы меры планирования были связаны
зультате застройки. В тех случаях, когда строительство с правильным пониманием местных условий. Город-
ведут в основном частные застройщики, получила раз- ские территории даже в одном регионе страны могут
витие практика проведения переговоров и достижения отличаться географически и экономически. Поэтому,
договоренностей относительно конкретного распреде- разрабатывая систему планирования и осуществляя
ления расходов по принципу «кто и за что платит». его в условиях конкретной городской ситуации, важно
В связи с возможностью заключения «закулис- уделять внимание:
ных» сделок или использования сильными застройщи-
ками слабых муниципалитетов в переговорах по ● Сообществам и местным общественным
вопросу использования общественных территории, ро- организациям, которые работают на конкретных
дилась идея применения альтернативного механизма направлениях деятельности и занимаются реше-
в виде определенной стандартной платы, в зависимости нием задач городского развития и реализацией
от размера и масштабов строительного объекта. Такая планов;
плата взимается в виде налога, и в этом случае сохра- ● Заинтересованным сторонам, чья деятель-
няется вероятность того, что деньги попадут в госу- ность, интересы и ценности зависят от решения во-
дарственную казну или общие муниципальные фонды. просов городского развития; и
Или же плата взимается в виде целевых сборов на соз- ● Существующим площадкам взаимодействия
дание специальных общественных основных фондов. между заинтересованными сторонами и партнер-
Таким образом, в условиях надлежащего городского скими организациями.
управления выплата застройщиком денежных взносов
– это возможность реагировать на внешние факторы,
возникающие в результате конкретных обстоятельств.
Сложной задачей является осуществление мер по
координации и интеграции деятельности, такие меры
должны находиться в центре внимания эффективного
Организационная и нормативно-правовая база планирования
43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ● Системы планирования нуждаются в поддержке
нормативной базы, определяющей права и обязан-
Организационная структура системы городского пла- ности, однако при этом желательно избегать из-
нирования оказывает серьезное влияние на методы лишней юридической казуистики и связанных с
работы и конечные результаты. Следовательно, когда нею строгих мер и процедур, требующих массу вре-
«учишься на опыте других», важно понимать местную мени.
специфику. Имея в виду это обстоятельство, следует от- ● Меры планирования, в случае если они дают прак-
метить некоторые уроки общей стратегии: тические результаты, выполняют важную роль в
формировании конъюнктуры рынка земельной
● В программах по совершенствованию систем пла- собственности и недвижимости.
нирования следует уделять особое внимание ди- ● Регулирующая функция систем планирования
намике развития определенных организационных должна действовать активно и как единое целое в
структур в конкретных странах, регионах и городах. комплексе с функцией инвестирования в целях вы-
● Важно учитывать, каким образом планирующие свобождения потенциала различных участвующих
органы связаны с официальными и фактическими в этом процессе субъектов деятельности и оказа-
правительственными ведомствами и, в частности, ния содействия в городском развитии.
важно учитывать степень децентрализации власти ● В случае если системам и методам планирования
и возможности горизонтальной и вертикальной не хватает эффективности, уважения и доверия,
координации политики. вначале целесообразно сосредоточить усилия на
● Системы планирования применительно к исполь- осуществлении мер, которые дадут очевидные
зованию инвестиционных средств и нормативного преимущества многим горожанам и создадут
расходования ресурсов необходимо строить на ос- почву для большего уважения в будущем.
нове принципа сдержек и противовесов с целью
сдерживания самовольного принятия мер плани-
рования влиятельными организациями.
ГЛАВА

ПЛАНИРОВАНИЕ, УЧАСТИЕ
5
ОБЩЕСТВЕННОСТИ И ПОЛИТИКА
Основная тема данной главы − участие общественности строго реагирования не всегда влияют на принятие
и политика (в той мере, в какой она касается планиро- предложения в отношении планов. Кроме того, прин-
вания). В главе рассматриваются формы участия насе- ципы и планы мало что значат, если они не определяют,
ления в городском планировании, масштабы и характер как распределять ресурсы и принимать решения, по-
участия общественности в городском планировании в этому существенное значение имеет ответственность –
различных странах мира и в различных политических как добиться, чтобы высказанное мнение было услы-
ситуациях, а также новейшие методы в этой связи. Уч- шано, а меры − приняты.
тены усвоенные на опыте уроки по расширению участия
общественности в городском планировании.

ХАРАКТЕРНЫЕ
ОСОБЕННОСТИ
И ФОРМЫ УЧАСТИЯ
ОБЩЕСТВЕННОСТИ
В ГОРОДСКОМ
ПЛАНИРОВАНИИ
Участие общественности предполагает, что планирова-
ние – это не просто технократическое мероприятие, в
ходе которого специалисты совместно с сильными мира
сего принимают политические и технические решения.
Это занятие связано с умением применять свое право
голоса, быстро реагировать и нести ответственность.
Право голоса означает предоставление гражданам воз-
можности высказать позицию и пожелания, как в ходе Выборы дают гражданам возможность выразить свои
пожелания
выборов, так и по другим каналам. Коллективные об-
суждения и высказывание мнений при отсутствии бы- © Патрик Эррера / айСток
Планирование, участие общесственности и политика
45
циально отчужденных слоев населения. Более того, как
в развитых, так и в развивающихся странах метод со-
вместных обсуждений широко используется для того,
чтобы узаконить ранее принятые решения, при этом
конечные результаты воспринимаются выборочно, и,
теоретически, властные структуры могут их игнориро-
вать. Таким образом, участие общественности, помимо
его функциональной роли, можно использовать чисто
в символическом смысле, как средство придания ре-
шению законной силы.

ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ, УЧАСТИЯ
ОБЩЕСТВЕННОСТИИ
И ПОЛИТИКИ
В данном разделе кратко изложены глобальные тен-
денции развития городского планирования и практики
сотрудничества с общественностью и указаны факторы,
позволяющие увидеть разницу в этом вопросе между
отдельными регионами и странами.
Политика улиц и площадей дает горожанам возможность
заявить о своей позиции, особенно в развитых странах
Развитые страны и страны
© Фотоархив Дэвида Хоффмана / Алами с переходной экономикой
Участие общественности – обобщающий термин, В развитых странах давно существует официально уста-
он означает наличие целого ряда возможных форм новленный порядок, предусматривающий участие
деятельности, поэтому полезно научиться разбираться общественности в принятии решений по вопросам пла-
в различных формах и целях участия общественности нирования. Политическая система этих стран − демо-
(таблица 6). Контроль со стороны населения над при- кратия, и избранные народом представители несут
нятием решений, как правило, считается наиболее гиб- ответственность за то, чтобы позиция их избирателей
кой формой участия, способствующей осуществлению учитывалась, и сохранялся баланс конфликтующих ин-
преобразований и расширению прав и возможностей. тересов.
Такие формы деятельности, как коллективное обсуж- В последние годы в развитых странах широко ис-
дение и непосредственное участие, обычно связывают пользуются различные методы и механизмы участия
с эффективностью и действенностью аргументов. граждан в городском планировании, как на городском,
Вместе с тем совместные обсуждения предпола- так и на местном уровне. В некоторых странах, напри-
гают, что ключевые решения принимаются третьими мер, в Канаде, США и Австралии, правительства оказы-
лицами, которые могут учитывать или не учитывать вают техническое содействие и финансовую помощь
все высказанные пожелания, в частности, позицию со- рядовым гражданам, чтобы те могли участвовать в об-
46 Планирование устойчивых городов

щественных обсуждениях. Но даже в этом случае не с переходной экономикой приняли новые законы, в ко-
всегда так просто привлечь к участию широкую обще- торых содержатся положения об участии обществен-
ственность, и в результате отдельным конкретным ор- ности. Например, в Чешской Республике экологические
ганизациям, объединенным общими интересами, некоммерческие организации выступали за участие об-
удается продвигать свои интересы, а некоторые соци- щественности в слушаниях по вопросам планирования
альные слои населения бывают представлены в мень- мероприятий в сфере охраны окружающей среды.
шинстве (например, женщины, молодежь и этнические Тем не менее, даже в тех случаях, когда в странах
меньшинства). Таким образом, широкое и полноправ- с переходной экономикой делаются попытки расширить
ное участие общественности в принятии решений оста- масштабы участия общественности, решение данного
ется редким исключением. вопроса зачастую приобретает символический характер.
В европейских странах с переходной экономикой В тех странах, где существовала централизованная
характер деятельности с участием общественности в форма правления, например, в России, сохраняются
городском планировании развивался иначе. В эпоху серьезные препятствия на пути участия общественно-
коммунистического правления участие общественно- сти. По существу, сохраняется метод генерального пла-
сти считалось простой формальностью и приобрело нирования со свойственным ему идеализированным
форму липовых открытых публичных обсуждений и представлением о будущем градостроении в масштабах
торжественных церемоний, в ходе которых широкой города, что вызывает у населения небольшой интерес,
публике предоставлялась возможность ознакомиться в отличие от предложений по застройке микрорайонов
с выставленными на стенде генеральными планами. и строительству конкретных объектов. Еще одно пре-
Однако, начиная с 1989 года, большинство государств пятствие – недостаточно высокий уровень развития

Форма Что означает «участие общественности» Что означает «участие общественности»


для исполнительной власти для участников процесса
Номинальная Возможность продемонстрировать законным путем Участие всех слоев населения в надежде
результаты деятельности, упредить оппозицию получить возможность удовлетворения
общественных и личных интересов
Совещательная Принятие решений на основе полной информации, Надлежащий анализ принципов и планов без
не теряя контроля определенных гарантий относительно конечных
результатов по итогам совместных обсуждений
Прямое участие Результативность использования ресурсов реальных Доступность городского коммунального хозяйства
получателей материальных выгод, повышение и услуг, которые предоставляются, как правило,
экономической эффективности и улучшение перспектив только тем горожанам, которые в состоянии их
успешной деятельности и предоставления услуг оплатить
Представительная Устойчивое развитие; использование устоявшихся форм Система нормативного регулирования,
обеспечения права голоса, повышение степени быстрого прямое и косвенное влияние
реагирования и соблюдение ответственности; наличие
средств сбора информации и обобщения различных
позиций
Гибкая, Развитие партнерских отношений с неправительствен- Совместный анализ и разработка планов;
способствующая ными организациями; совместное принятие и выполне- предоставление населению возможности
преобразованиям ние решений определять общие цели, принимать решения,
контролировать расходование ресурсов
и принимать меры

Таблица 6
Форма и содержание деятельности с участием населения
Планирование, участие общесственности и политика
47
гражданского общества и доминирующее положение в кость в большей части стран Африки южнее Сахары, и
нем немногочисленных крупных неправительственных нередко участие общественности принимает форму со-
организаций (НПО), зачастую финансируемых Западом. вместных обсуждений, по итогам которых неизвестно,
дадут ли они какие-нибудь результаты. Более того, в
Африка южнее Сахары этих странах слабо развита организационная структура
В период после освобождения от колониального гос- градостроительного проектирования и городского пла-
подства и обретения независимости правительства нирования, и в ней постоянно происходят изменения.
стран региона пошли по технократическому пути пла- Большинство местных органов власти имеют ограни-
нирования национального развития, ограничивавшего ченную доходную базу, не обладают соответствующими
прямое участие граждан и заинтересованных сторон в техническими и административными навыками и не
планирования и принятии решений. Случаи радикаль- располагают достаточной автономией. Таким образом,
ного пересмотра законодательной базы, оставшейся в на практике решения принимаются техническими спе-
наследие от колониализма, встречаются редко, не- циалистами на основе исходных данных, предостав-
смотря на то, что даже такой технократический подход ляемых выбранными представителями.
не мог служить практическим руководством по обес-
печению быстрых темпов городского развития. Кроме Азия
того, наступивший после получения независимости пе- В странах Южной Азии демократическая форма прав-
риод омрачился пребыванием у власти нестабильных ления не смогла пустить в городах глубокие корни. Не-
правительств, что еще больше сдерживало усиление смотря на то, что в некоторых местных органах власти,
процессов, связанных с участием общественности в начиная с 1990-х годов, появились ростки демократии,
планировании. методы городского планирования и его законодатель-
Начиная с 1980-х годов, в связи с неспособностью ная база в этом регионе изменились не намного. Мало
государственных учреждений обеспечить выполнение встречается примеров альтернативы общепринятому
планов городского развития и в силу отсутствия офи- генеральному планированию, которым при всех его не-
циальных обязанностей государства перед большин- достатках серьезно занимаются планирующие органи-
ством жителей, проживавших в неформальных зации. Недостаточно правовых норм, предусмат-
поселениях, делались попытки пересмотреть законо- ривающих участие в городском планировании народ-
дательную базу городского планирования и взять на ных избранников, организаций частного сектора и го-
вооружение практику планирования с участием обще- родских жителей в целом. В городской администрации
ственности. Масштабы деятельности в пользу демокра- насчитывается множество отделов, и власти на местах
тического участия общественности еще больше располагают ограниченными возможностями и ресур-
расширились после начавшихся в 1990-х годах процес- сами.
сов демократизации и децентрализации власти. Но Тем не менее, в некоторых странах региона до-
даже и в этом случае, как показывает пример таких стигнут прогресс в отношении участия общественности
стран, как Нигер, Камерун и Кот-д’Ивуар, более широ- в городском планировании. В Индии, например, феде-
кие возможности прямого участия общественности ральными органами власти и органами власти штатов
предоставляют проекты реконструкции и восстановле- принят ряд мер в целях расширения участия обще-
ния, а не разработка планов городского развития. ственности, а также улучшения реагирования и повы-
Коротко говоря, серьезные усилия вовлечь насе- шения степени ответственности органов власти на всех
ление в процедуру принятия решений – большая ред- уровнях. Однако на практике местное самоуправление
48 Планирование устойчивых городов

в Индии сдерживается из-за ограниченных ресурсов, дальнейшему расширению процесса демократизации,


постоянного контроля правительств штатов за приня- как в масштабах всей страны, так и на местах.
тием решений и назначения чиновников со стороны. В разных странах региона достигнута различная
Кроме того, во многих странах Восточной и Юго- степень законодательного оформления участия обще-
Восточной Азии, особенно в странах с переходной эко- ственности на национальном и местном уровне, и это
номикой, демократические традиции слабы, а зависит, в основном, от политической ориентации пра-
гражданские свободы и политические права огра- вительства. Там, где достигнуты договоренности о про-
ничены. В этом регионе не в полной мере обеспечены ведении коллективных обсуждений, расширилось
возможности стратегического и территориального пла- участие общественности, и увеличились возможности
нирования городского строительства и роста городов, прямого реагирования на запросы населения. В этом
и во многих странах по-прежнему действуют устарев- отношении наибольшего успеха добились такие
шие законы. Нельзя сказать, что даже там, где в по- страны, как Бразилия и Боливия.
следние годы делались попытки расширить В регионе произошли серьезные политические
демократию, как например, в Индонезии, организации изменения и реализованы программы с участием об-
гражданского общества добились высокого уровня раз- щественности, однако, что касается методов планиро-
вития. Помимо всего прочего, в силу ряда причин у на- вания, то они изменились не в той же степени, и не
селения отсутствует заинтересованность в участии, а поспевают за новыми концепциями руководства в от-
также в возможности принимать участие, в том числе ношении городского управления. Сохраняются техно-
из-за опасений и недоверия к государственным орга- кратические методы планирования и, хотя в отдельных
нам власти. Несмотря на то, что в ряде стран под дав- случаях они дают положительные результаты, но чаще
лением общественности принимаются меры в сфере всего оказываются неэффективными и сдерживаются
предоставления основных услуг, в целом, однако, за- из-за отсутствия политической воли, недостатка техни-
интересованные организации играют в городском пла- ческих знаний и соответствующей информации. В то же
нировании минимальную роль. время нередко планирование в значительной мере по-
литизировано и подвергается манипулированию со сто-
Латинская Америка и Карибский бассейн роны правящей элиты.
В странах Латинской Америки и Карибского бассейна до
1980-х годов предпринимались отдельные попытки НОВЫЕ
ввести в практику участие общественности в городском ПОДХОДЫ К УЧАСТИЮ
планировании. В 1980-х годах экономические кризисы ОБЩЕСТВЕННОСТИ В
и рост нищеты подорвали материальную базу политики
фаворитизма и способствовали нарастанию требований
ГОРОДСКОМ
в целях осуществления политических перемен. В связи
ПЛАНИРОВАНИИ
с тем, что вновь избранные демократические прави- Некоторые страны и города все чаще признают не-
тельства нуждались в повышении доверия к своей по- обходимость прямого участия общественности в пла-
литике, и в свете роста значимости городского нировании, предпринимаются настойчивые усилия в
самоуправления, некоторые страны региона стали про- поисках новых путей широкого вовлечения заинтере-
водить эксперименты по участию общественности в го- сованной общественности в процесс принятия реше-
родском управлении. Активная мобилизация ний. Некоторые из этих методов рассматриваются в
организаций гражданского общества способствовала данном разделе.
Планирование, участие общесственности и политика
49
Участие общественности в городском
планировании
Формы участия общественности в городском плани-
ровании описываются различными терминами. Од-
нако на практике они обладают общими
характеристиками, в частности, это касается особого
акцента на такие вопросы, как определение потребно-
стей и приоритетов, разработка технических решений
и согласование мероприятий, связанных с выполне-
нием, эксплуатацией и обслуживанием. Процедуру
определения потребностей и приоритетов нередко на-
зывают оценкой городских потребностей с участием
общественности, тогда как предложения и механизмы
реализации планов называют планированием со- Местные жители должны уметь разбираться в вопросах
реализации планов и распределения ресурсов
вместных действий.
Форма участия общественности в совместной © Фотоархив «Фотофьюжн» / Алами
оценке городских потребностей находит свое выраже-
ние, главным образом, в сборе информации среди тивно-политической системы. Это необходимо, потому
местного населения и предварительной оценке по- что кварталы, где проживает малоимущее население,
требностей. Поэтому такую информацию необходимо не существуют вне зависимости от внешних экономи-
систематически пополнять общегородскими данными ческих, организационных и политических условий кон-
с разбивкой по таким статьям, как предоставление кретной ситуации, эти кварталы также не обладают
услуг, показатели материального благосостояния, со- автономией в отношении ресурсов.
циальные слои населения и т.п. Совместная оценка го-
родских потребностей, к тому же, еще не означает Участие общественности в принятии
принятия решения, и ее необходимо рассматривать стратегических решений и решений
шире, в рамках планирования совместных действий. на городском уровне
Результаты участия общественности в деятель- Планирование на городском уровне важно при выра-
ности на уровне работы с «местным населением», по- ботке стратегической линии и принятии решений, свя-
мимо всего прочего, зависят от источника инициативы занных с большими территориями и более дли-
и характера отношений между местным населением, тельными сроками, в отличие от ситуаций, которые
НПО и существующей в городе административной и обычно обсуждаются при планировании совместных
политической системы. Иногда эти отношения носят действий. Опыт участия населения на городском уровне
характер сотрудничества, однако в равной мере для можно показать на примере совместной с представи-
них также характерны такие проявления, как фавори- телями общественности подготовки бюджета и разра-
тизм и противостояние сил. ботки стратегии городского развития.
Даже в том случае, когда участие общественно-
сти в деятельности на уровне работы с местным насе- Совместная подготовка бюджета
лением организовано должным образом, его важно Метод подготовки бюджета совместно с представите-
увязывать с деятельностью городской администра- лями общественности родился в Бразилии и сегодня,
50 Планирование устойчивых городов

после исторического опыта Порту-Алегри, этому при- Совместная подготовка бюджета


меру широко следует страны Латинской Америки и дру- Метод подготовки бюджета совместно с представите-
гих континентов. Основными элементами практики лями общественности родился в Бразилии и сегодня,
совместной подготовки бюджета, взятой на вооружение после исторического опыта Порту-Алегри, этому при-
в Порту-Алегри и во многих других городах, являются меру широко следует страны Латинской Америки и дру-
проведение массовых региональных или тематических гих континентов. Основными элементами практики
собраний, в которых вправе участвовать и голосовать совместной подготовки бюджета, взятой на вооружение
по бюджетным вопросам любой гражданин страны, в Порту-Алегри и во многих других городах, являются
а также регламент, в соответствии с которым правила проведение массовых региональных или тематических
участия и обсуждения вопросов устанавливают сами собраний, в которых вправе участвовать и голосовать
участники собрания. по бюджетным вопросам любой гражданин страны, а
Имеющиеся оценки показывают, что практика также регламент, в соответствии с которым правила уча-
совместной разработки бюджета, родившаяся в Порту- стия и обсуждения вопросов устанавливают сами участ-
Алегри, способствует укреплению гражданского обще- ники собрания.
ства и стимулирует развитие деятельности открытых Имеющиеся оценки показывают, что практика со-
демократических общественных организаций. Если вместной разработки бюджета, родившаяся в Порту-
учесть, что в прежние времена на принятие решений Алегри, способствует укреплению гражданского
оказывали влияние избранные группы, теперь, благо- общества и стимулирует развитие деятельности откры-
даря новым методам работы, в богом забытые районы тых демократических общественных организаций. Если
стали поступать инвестиции. учесть, что в прежние времена на принятие решений
Как в самой Бразилии, так и в других странах, оказывали влияние избранные группы, теперь, благо-
договоренности и результаты совместной подготовки даря новым методам работы, в богом забытые районы
бюджетов могут быть различными. Анализ накоплен- стали поступать инвестиции.
ного опыта показывает, что для успешной совместной Как в самой Бразилии, так и в других странах, до-
подготовки бюджета нужны определенные условия, в говоренности и результаты совместной подготовки бюд-
том числе сильные организации гражданского обще- жетов могут быть различными. Анализ накопленного
ства; прочные традиции работы с участием обще- опыта показывает, что для успешной совместной под-
ственности; приемлемый уровень материального готовки бюджета нужны определенные условия, в том
благосостояния и единая правящая коалиция, готовая числе сильные организации гражданского общества;
продвигать идею совместной работы с участием об- прочные традиции работы с участием общественности;
щественности. Важное значение для успешного про- приемлемый уровень материального благосостояния и
движения данной практики имеет также открытый единая правящая коалиция, готовая продвигать идею
характер деятельности, в том числе информация о на- совместной работы с участием общественности. Важное
личии ресурсов и единые критерии их перераспреде- значение для успешного продвижения данной практики
ления. Еще одна важная задача – увязка совместной имеет также открытый характер деятельности, в том
подготовки бюджетов с долгосрочными городскими числе информация о наличии ресурсов и единые крите-
стратегическими планами и планами городского раз- рии их перераспределения. Еще одна важная задача –
вития. увязка совместной подготовки бюджетов с долгосроч-
ными городскими стратегическими планами и планами
городского развития.
Планирование, участие общесственности и политика
51
Стратегия городского развития щественности в ущерб более широкому политическому
Стратегия городского развития означает выбор направ- подходу создает угрозу процессу и характеру планиро-
ления деятельности с участием общественности в раз- вания, в то же время участие общественности может
работке плана действий, предусматривающего равный оказаться несостоятельным в урегулировании глубоко
рост городов, при этом формат, масштабы и приори- укоренившейся проблемы – отсутствия равных полно-
теты стратегии могут быть различными. Цель – обес- мочий.
печение участия заинтересованных сторон в
определении задач, приоритетов, городских перспек- РАСШИРЕНИЕ УЧАСТИЯ
тив и планирования городского развития, а не просто ОБЩЕСТВЕННОСТИ В
выслушивание замечаний по предложенным проектам
планов. Методы работы с участием общественности
ГОРОДСКОМ
ставят целью достижение согласованных перспектив,
ПЛАНИРОВАНИИ
задач и приоритетов города, выполнение комплекса Рассмотренные выше практические уроки свидетель-
мер и планов действий, создание организационных ме- ствуют, что широкое и конструктивное участие обще-
ханизмов выполнения проектов и организация мони- ственности можно стимулировать, руководствуясь
торинга и оценки. изложенными ниже факторами.
Практика разработки стратегии городского раз-
вития встретила широкую поддержку со стороны мест- Благоприятная
ных органов власти, специалистов и международных политическая ситуация и система
организаций. Применение данного метода дало поло- Основным определяющим фактором масштабов уча-
жительные результаты на таких направлениях деятель- стия общественности и его возможных результатов
ности, как: повышение координации действий и является общая политическая ситуация. Поэтому не-
согласованности усилий местных и международных обходимо, чтобы правительства создали в своих странах
партнерских организаций; разработка и укрепление такую политическую обстановку, условия которой поз-
механизмов, предусматривающих методы совместной воляют и способствуют активному участию обществен-
и коллективной работы; повышение знаний о местных ности и проведению подлинных переговоров, и в
потребностях и приоритетах; анализ большего количе- условиях которой соблюдаются обязательства по реше-
ства технических решений, чем в условиях традицион- нию вопросов, связанных с потребностями и пожела-
ного генерального планирования. ниями всех граждан и заинтересованных сторон.
При этом отмечается и ряд общих для всех про- В этой связи, в последнее время в обсуждениях
блем. Лишь в отдельных городах созданы механизмы городского управления особо отмечается, что органы
оценки эффективной и систематической работы с уча- государственной власти не могут и не должны брать на
стием общественности, и она не всегда организационно себя исключительную ответственность в сфере город-
оформлена в рамках постоянно действующего про- ского планирования и управления, а должны действо-
цесса планирования. Возникают также возражения в вать в сотрудничестве с гражданским обществом и
связи с обширным и пространным характером сотруд- частными организациями. Вовлеченность тех в пря-
ничества с общественностью со стороны плановых ор- мую демократию и общую работу, направленную на
ганов, чиновников других ведомств и избранных обеспечение перемен, может способствовать укрепле-
представителей народа. Кроме того, акцентирование нию принципов демократии и привести к реформе го-
внимания на городском планировании с участием об- сударственной политической системы. При этом
52 Планирование устойчивых городов

Вставка 5. Статут города, Бразилия


Принятие Бразилией в 2001 году закона о статуте городов стало принципиально новым событием в создании системы принятия решений го-
родскими властями, учитывающей интересы всех слоев населения. Статут укрепляет роль городского самоуправления в разработке принци-
пов и методов реагирования на множество проблем городского развития в Бразилии. В соответствии с Конституцией страны и Статутом
городов, в городах с населением свыше 20 000 человек муниципальные власти обязаны применять практику генерального, или комплекс-
ного планирования.
Статут городов получил дополнительный стимул развития после создания в Бразилии в 2003 году министерства городов. Это ведомство
сотрудничает со штатами, муниципалитетами, гражданскими организациями и частным сектором в сфере жилищного строительства, улуч-
шения санитарных условий окружающей среды, транспорта и дорожного движения и в рамках выполнения других смежных программ.
В 2004 году создан Совет городов − еще один механизм демократического регулирования национальной политики городского разви-
тия. Это коллегиальный орган, он имеет совещательный и дискуссионный характер и выполняет ведущую роль в разработке и реализации
национальной политики развития городов и других принципов и методов планирования.
Источник: Иразабал, 2008 г.

многие стоящие перед городами серьезные проблемы лись только вопросами планировки городской терри-
невозможно эффективно решать силами неправитель- тории.
ственных организаций. Для эффективного городского Внесения в законодательство положений о про-
управления нужны ответственные государственные по- ведении коллективных и совместных обсуждений еще
литические институты, способные быстро реагировать. недостаточно для того, чтобы реально обеспечить
равные обязанности для всех местных органов власти
Надежная законодательная база без четко оговоренных условий соблюдения таких по-
планирования и сотрудничества ложений, поскольку права рядовых граждан на уча-
с общественностью стие в такого рода деятельности могут нарушаться в
Чтобы участие общественности в планировании было результате возражений заинтересованных кругов, в
реальным и эффективным, нужна надежная законода- том числе органов политической власти, и изменений
тельная база, в которой будет четко прописано, каким в системе политического правления.
образом результаты участия общественности влияют
на разработку планов и принятие решений. Хорошим Понимание трудностей в работе с участием
примером такого законодательства служит принятый общественности
в Бразилии закон – Статут городов (вставка 5). Принципы, на которых строится работа с участием об-
В 1990-х годах изменения в законах о местном щественности, и результаты такой деятельности в раз-
самоуправлении часто были направлены на развитие ных местах различны. Поэтому, чтобы обеспечить
процессов демократизации и децентрализации, хотя эффективность городского планирования, важно по-
в разных странах в разной мере происходило усиле- нимать недостатки методов работы с участием насе-
ние роли, увеличение ресурсов и расширение автоно- ления и меры по их преодолению.
мии, которые центральные правительства хотели Например, в том случае, если участие малообес-
предоставить местным органам власти. Нередко, од- печенных слоев населения в разработке проектных ре-
нако, случается отставание с пересмотром законода- шений не сопровождается широкими программами
тельства в сфере планирования. В тех случаях, когда перераспределения ресурсов, может случиться так,
это происходит, важно, чтобы меры в отношении уча- что в жилищных условиях населения могут произойти
стия общественности касались различных секторов лишь незначительные улучшения. Участие местной
планирования городского развития и не ограничива- общественности в разработке проектов, дающих не-
Планирование, участие общесственности и политика
53
Ресурсы, необходимые для поддержки
участия общественности
Практика работы с участием общественности в обла-
сти городского планирования требует материальных
ресурсов и времени. Помимо выполнения официально
предусмотренных обязательств, городские советы и
плановые органы обязаны выделять достаточные
людские и финансовые ресурсы на организацию и про-
ведение подобной работы.
Необходимо также повышать готовность и улуч-
шать навыки специалистов оказывать содействие в
развитии сотрудничества с общественностью, в пре-
доставлении необходимых консультаций по техниче-
ским вопросам и включении результатов работы с
Гражданский контроль за принятием решений – участием общественности в процессы планирования
важнейшая форма предоставления общественности и принятия решений.
широких прав и возможностей
Участие общественности ставит перед плано-
© Дэн Эткин / Алами выми органами также и ряд этических проблем. Зако-
нодательные и нормативные акты, предусматри-
посредственные практические результаты, должно, вающие конкретные требования в отношении участия
поэтому, сопровождаться возможностями прямого общественности в планировании, работе профессио-
или косвенного участия в принятии решений, связан- нальных организаций и подготовке кадров плановых
ных с распределением ресурсов на городском уровне, органов – все это имеет значение для плановых орга-
в противном случае для местного населения достиг- нов с точки зрения этических норм, которыми они ру-
нутые результаты могут оказаться утраченными ил- ководствуются и обеспечивают себе защиту в тех
люзиями. случаях, когда на них пытаются оказать давление и до-
Кроме того, нельзя исключать, что некоторые биться нарушения определенных принципов.
категории заинтересованных сторон, например, мало-
обеспеченные слои населения не смогут пользоваться Механизмы участия общественности,
возможностями коллективных и совместных обсуж- связанные с масштабами и целями
дений. Поэтому, помимо расширения представитель- планирования
ства и повышения эффективности участия такого Методы работы, предполагающие активное участие об-
населения в работе системы представительной власти, щественности, необходимо выбирать таким образом,
требуются конкретные меры, позволяющие обеспе- чтобы они соответствовали масштабам и целям плани-
чить возможность и реальное участие этих граждан, рования. Опыт показывает, что вероятность активного
в том числе путем повышения уровня информирован- участия общественности выше тогда, когда результаты
ности и расширения организационных возможностей, такой деятельности видны в повседневной жизни насе-
а также планирования различного рода мероприятий ления. И, напротив, сложнее добиться политической
и организованных акций, конкретно рассчитанных на заинтересованности и расширения участия обществен-
потребности такого населения. ности в делах, связанных с разработкой стратегического
54 Планирование устойчивых городов

курса и долгосрочной политики и планирования, кото- ● Соблюдение политическим руководством и испол-


рые многим горожанам представляются делом дале- нительной властью взятых на себя обязательств;
кого будущего, и которые рассчитаны на более ● Надлежащая политика и законодательная база
длительный период времени, нежели обычный срок страны, пользующиеся поддержкой в высших эше-
пребывания у власти. Таким образом, по мере того, как лонах власти;
растут масштабы, в рамках которых необходимо прини- ● Соответствующие политические механизмы в мас-
мать решения, неизбежно встает проблема, что в дея- штабах города, позволяющие обеспечить коорди-
тельности подобного рода принимать участие может нацию действий и контроль исполнения решений;
только незначительное число граждан, положение кото- ● Широкое участие общественности, охватывающее
рых зависит от решения этих проблем. В результате на- все слои населения, в том числе, соответствующие
копленного опыта совместной работы в конкретных заинтересованные стороны, и многочисленные ка-
проектах участвующие в них местные организации могут налы участия общественности;
проявлять интерес к участию в решении более масштаб- ● Открытые, объективные, поддающиеся контролю
ных проблем, получать более широкие права и возмож- процедуры, в то же время понятные, прозрачные
ности и вносить конструктивные предложения по и базирующиеся на четких основополагающих
решению вопросов планирования в масштабах города. принципах;
Существует разница между периодически прово- ● Своевременность – благоприятные возможности
димыми мероприятиями при активном участии обще- участия общественности, позволяющие оказывать
ственности, когда происходит процесс планирования или влияние на принятие решений;
пересмотра планов, и постоянным участием обществен- ● Высокая вероятность утверждения полученных ре-
ности в разработке программ, осуществлении посто- зультатов посредством установления первоочеред-
янного контроля, анализа политики и принятии решений. ности и последовательности действий;
Мероприятия, которые представляются практически воз- ● Разграничение краткосрочных и долгосрочных
можными с точки зрения периодической деятельности, целей с упором на быстрое продвижение в осу-
не всегда возможно или целесообразно осуществлять в ществлении отдельных мер краткосрочного харак-
условиях постоянной активности. Поэтому, чтобы обес- тера с целью придания законности и обеспечения
печить устойчивое развитие прямой демократии парал- соблюдения обязательств, а также в ответ на пред-
лельно с представительной демократией, необходимо в ложения, связанные с планами инвестирования и
законодательном порядке закрепить каналы участия об- стратегией финансирования;
щественности и укрепить организационные возможно- ● Профессиональная, самостоятельная и гибкая орга-
сти малоимущих слоев городского населения, а также низация деятельности плановых органов;
заручиться постоянной поддержкой со стороны избран- ● Механизмы, соответствующие формам и целям
ников народа. деятельности с участием общественности;
● Готовность добиваться согласованных решений, ру-
Условия и характерные особенности ководствуясь практикой урегулирования конфликт-
успешного участия общественности ных ситуаций;
Анализ практического опыта, рассмотренного в данной ● Оказание содействия и развитие сотрудничества с
главе, показывает, что существуют следующие условия организациями гражданского общества и мест-
конструктивного участия общественности, охватываю- ными общественными организациями и повыше-
щего все слои населения: ние знаний на основе испытанных ими методов
Планирование, участие общесственности и политика
55
организации малоимущего населения и обеспече- ветствующее проектное решение и дает местным
ния его прав и возможностей; жителям возможность внести свой существенный
● Осуществление мониторинга и оценки в целях конт- вклад, что способствует улучшению жизненных
роля выполнения и результатов работы и повыше- условий в местах проживания малообеспеченного
ния знаний на основе полученного опыта; населения;
● Тесная связь, в соответствии с законодательством и ● Участие жителей в работе по планированию и бла-
реальной практикой, между различными направ- гоустройству районов, где они живут и работают, а
лениями городского планирования и управления и также в подготовке местных бюджетов и разработке
территориальным планированием. детальных планов застройки дает положительные
результаты, оно позволяет расширять масштабы
ЗАКЛЮЧЕНИЕ деятельности и выходить на уровень общегород-
ского планирования.
Все большее число городов переходит к методам ра-
боты с участием общественности в системе городского Следует, однако, отметить, что участие обще-
планирования в тесной увязке с планами действий и ственности в городском планировании в значительной
программами инвестирования. Как показывает полу- мере носит лишь консультативный характер или пред-
ченный за последние десятилетия опыт, основные по- полагает непосредственное участие в обсуждениях, но
ложительные уроки в этой области сводятся к следую- не дает участникам процесса существенных возможно-
щему: стей оказывать реальное влияние на планы и государст-
венные расходы. Таким образом, как показано в
● Городское планирование и городское управление настоящей главе, практика сотрудничества с обществен-
можно совершенствовать, руководствуясь мето- ностью и достижение положительных результатов тре-
дами сотрудничества с общественностью, которые буют создания благоприятных условий. В частности, это
предусматривают участие всех заинтересованных касается механизмов широкого участия общественно-
сторон, дают возможность вырабатывать догово- сти, предусматривающих содействие в осуществлении
ренности в отношении приоритетов, мероприятий гражданского контроля за принятием решений. Кроме
и распределения обязанностей между соответ- того, необходимо также решить ряд проблем, чтобы
ствующими учреждениями; участие общественности было конструктивным, охва-
● Планирование с участием общественности в рамках тывало все социальные слои населения и способство-
работы над проектом позволяет подготовить соот- вало совершенствованию городского планирования.
ГЛАВА
6
УВЯЗКА ПОВЕСТКИ ДНЯ ПО СПАСЕНИЮ
ПРИРОДЫ С ПОВЕСТКОЙ ДНЯ
ПО СПАСЕНИЮ ГОРОДОВ

Концепция устойчиво развивающихся городов пред- ять задачи определения новых путей, позволяющих до-
усматривает достижение целого ряда принципиально биться целостности технических решений. Также в
важных целей, а именно: минимального потребления значительной мере оно ориентировано на решение
невозобновляемых ресурсов; устойчивого потребления долгосрочных проблем в силу того, что градостроитель-
возобновляемых ресурсов и сохранения поглощающей ство представляет собой непрерывный процесс. Таким
способности местной и глобальной границ поглощения образом, если специалисты по вопросам городского
отходов. Реализация мер по достижению этих целей планирования хотят оставить грядущим поколениям
позволяет установить связь между природной окру- какое-то реальное наследие, они должны выбрать путь
жающей средой и городской средой обитания, или устойчивого развития.
между «зеленой» и «коричневой» повестками дня. В В деятельности по обеспечению устойчивого
центре внимания настоящей главы стоит вопрос, как развития городов плановые органы, равно как и дру-
решались эти задачи в сфере городского планирования гие специалисты по вопросам городского развития и
прежде и как они решаются в настоящее время. политическое руководство, стоят перед серьезной
практической дилеммой: как объединить две группы
УСТОЙЧИВОЕ ГОРОДСКОЕ вопросов «зеленой повестки дня» и «коричневой по-
РАЗВИТИЕ: «ЗЕЛЕНАЯ» И вестки дня», то есть проблемы природной окружаю-
щей среды и среды обитания человека (см. таблицу 7).
«КОРИЧНЕВАЯ» ПОВЕСТКИ «Коричневая» повестка дня имеет существен-
ДНЯ ное значение для обеспечения условий городской
Городское планирование – одна из немногих деятельности, благоприятной для здоровья человека,
профессий с конкретным кругом обязанностей на трех и пригодной для жизни среды обитания и создания
основных направлениях устойчивого городского раз- экономических возможностей, служивших на протя-
вития: экономическом, экологическом и социальном, жении всей истории существования городов движу-
поэтому в центре внимания планирования должны сто- щим фактором городского развития. Города
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
57
постепенно поглощают территорию и потребляют ре- НОВЫЕ ПУТИ
сурсы, например, электроэнергию, воду и материаль- ВЗАИМНОГО ПОВЫШЕНИЯ
ные средства, которые используются на строитель-
ство зданий и на транспорте. В процессе городской
ЭФФЕКТИВНОСТИ «ЗЕЛЕ-
деятельности полезные ресурсы превращаются в от- НОЙ» И «КОРИЧНЕВОЙ»
ходы. Сегодня результаты этой деятельности под- ПОВЕСТОК ДНЯ:
даются количественному определению одним ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
показателем, который получил название «экологиче-
ский след». В настоящее время в мире появился ряд новых важ-
Функции «коричневой» повестки дня, как пра- ных, хотя частично и пересекающихся тенденций, на-
вило, связаны с расходованием «зеленых» ресурсов правленных на достижение синергетического действия
города и, соответственно, с ухудшением окружающей «зеленой» и «коричневой» повесток дня. Их описание
среды, если только город не вмешивается и не начи- приводится ниже.
нает заниматься вопросами городского планирования
и рационального использования природных ресурсов. Развитие источников
«Зеленые» природные экосистемы имеют естествен- возобновляемой энергии
ные пределы и объемы потребления, связанные с их Возобновляемые источники энергии дают городам
использованием. Задача городского планирования возможность создавать благоприятную для здоровья
состоит в том, чтобы найти пути интеграции двух по- человека и пригодную для жизни среду обитания, со-
весток дня, то есть сохранить природную окружаю- кращать объемы потребления природного топлива и
щую среду и в то же время добиться улучшения среды сводить к минимуму последствия его потребления.
обитания человека. Сегодня некоторые городские территории, начиная от
районов и кончая отдельными зданиями, частично

«Зеленая» повестка дня «Коричневая» повестка дня


Природные экосистемы – глобальные, региональные Системы обитания человека, необходимые для создания
и местные, используемые городами как источники благоприятной для здоровья и пригодной для жизни
обеспечения услуг окружающей среды, и составляющие часть обменных
процессов города
Экосистемы, обеспечивающие экологически чистое открытое Системы удаления отходов на переработку и вывоза отходов
пространство, используемые городом в целях сохранения из городов, в том числе твердых и жидких отходов и вредных
биологического разнообразия и создания условий для отдыха выбросов.
Водохозяйственные системы, используемые городами как Энергосистемы, обеспечивающие городские службы энергией,
естественный источник водоснабжения и место удаления теплом, кондиционированным воздухом и светом
отходов.
Климатические и воздушные системы, обеспечивающие в Транспортные системы, обеспечивающие передвижение в
городах необходимые благоприятные условия для здоровья городах. Включает горючее.
человека.
Другие виды услуг, связанные с экологией, в том числе Строительные системы и стройматериалы, обеспечивающие
сельскохозяйственные и лесохозяйственные системы, материальную основу жизни в городах.
обеспечивающие города пищей и древесиной.

Таблица 7
Особенности «зеленой» и «коричневой» повесток дня городской окружающей среды
58 Планирование устойчивых городов

получают электроэнергию благодаря технике и техно- кислого газа экологический след можно уменьшить за
логиям производства возобновляемой энергии. счет рационального потребления энергии и замены при-
В настоящее время существуют значительные родного топлива, что создает основу восстановления
возможности использования солнечной, ветровой, окружающей среды и компенсации ущерба в биозоне.
гидро- и геотермальной энергии для городских целей. В некоторых городах в рамках движения за соз-
Такие города, как Ванкувер (Канада) и Крайстчёрч дание городов, свободных от выбросов углекислого газа,
(Новая Зеландия) в течение десятилетий пользуются строительство экологически чистых жилых домов и зда-
электроэнергией, поступающей с гидроэлектростанций. ний стимулируется или является обязательным. В Ни-
Однако, несмотря на то, что сегодня существуют про- дерландах, Дании и Германии, по крайней мере, уже в
екты использования в городах солнечной энергии, на- течение десяти лет существуют здания и жилые дома с
пример, во Фрайбурге (Германия), в мире пока нет нулевым балансом выбросов углекислого газа. Сохране-
крупных городов, которые бы полностью обеспечива- ние зеленых насаждений и посадка деревьев также спо-
лись электричеством за счет возобновляемой энергии. собствуют сокращению объемов выбросов углекислого
Прогресс на пути к возобновляемой энергии будущего газа и охлаждению зданий и жилых домов естественным
потребует намного более широких обязательств со сто- образом, в результате чего сокращается расход электро-
роны городов на всех уровнях, в том числе на местном энергии на работу кондиционеров. Например, в городах
и региональном уровнях. Кроме того, в рамках город- Австралии последствия выбросов углекислого газа транс-
ского планирования потребуется еще создать инфра- портом многочисленных городских автопарков пытаются
структуру обеспечения возобновляемых источников снижать путем реализации программ озеленения.
энергии для производства необходимого в масштабах Есть факты, указывающие на повышение чувства
города ее количества. ответственности за уменьшение экологического следа
Дорожный транспорт также может стать важным углекислого газа в городах, однако важно, чтобы такие
составным элементом на пути к развитию возобнов- меры стали предметом постоянного внимания в масшта-
ляемой энергии. Например, электромобили могут сыг- бах жилых кварталов и даже целых городов, с тем, чтобы
рать существенную роль в развитии источников мир мог и далее продвигаться по пути создания «горо-
возобновляемой энергии, которые смогут занять более дов, свободных от выбросов углекислого газа». По сути
значимое место в городской энергосистеме. Однако дела, вопрос о полном сокращении выбросов углекис-
этот прорыв в развитии технологий предстоит еще вни- лого газа становится важной задачей городского разви-
мательно изучить и позаботиться о том, чтобы города тия, при этом проблему потребуется решать в три этапа:
использовали новые технологии в полной мере в целях сокращение, по возможности, потребления электро-
устойчивого развития, а не в целях оправдания стихий- энергии; расширение, по возможности, производства
ного роста городов. электроэнергии с использованием возобновляемых ис-
точников энергии и сокращения объема выбросов СО2 за
Стремление создавать города с нулевым счет приобретения квот на его выбросы.
балансом выбросов углекислого газа
Главная цель развивающейся тенденции в направлении Системы распределения энергоснабжения
создания «городов с нулевым балансом выбросов угле- и водоснабжения
кислого газа» – добиться, чтобы ни один дом, жилой Процесс развития систем распределения энерго- и во-
квартал или предприятие не давали выбросов углекис- доснабжения в городах происходит в направлении пе-
лого газа. В городах с нулевым балансом выбросов угле- рехода от крупных централизованных систем к
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
59
небольшим системам в рамках городских кварталов. стемам может привести к серьезным положительным
Системы распределения энерго- и водоснабжения поз- изменениям.
воляют уменьшить экологический след, поскольку В планировании наметилась положительная тен-
город можно более эффективно обеспечить электро- денция в пользу расширения концепции городской
энергией и водой, пользуясь преимуществами элек- инфраструктуры и включения в нее понятия «экологи-
тронных систем управления, и в частности, благодаря чески чистая инфраструктура», основу которой состав-
планировке с тщательно продуманной системой водо- ляет процесс фотосинтеза. Понятие экологически
провода можно улучшить состояние экологии. чистой инфраструктуры используется для обозначения
В крупных городах традиционный инженерно- различного рода отдельных «зеленых» и экологических
технический подход к вопросам снабжения энергией зон и экосистем, начиная от заболоченных территорий
определяется наличием крупных централизованных и кончая городскими лесопарками, приносящими ог-
производственных мощностей и достаточно протяжен- ромную пользу городам и городским жителям. Такое
ных систем распределения, по которым электроэнергия понимание экологически чистой инфраструктуры в ка-
передается на сравнительно большие расстояния. Это честве составного элемента зоны экономической ак-
нерационально из-за ее потерь на линии, а также из- тивности крупного города или мегаполиса позволило
за того, что включение и отключение работающих под расширить и включить в него фотосинтезирующие ис-
нагрузкой мощных энергосистем создает серьезную точники возобновляемой энергии, сырье для местной
проблему, поскольку, когда нагрузка не соответствует продовольственной и сельскохозяйственной отрасли.
объему потребления, происходит сброс значительных В городах принимаются меры по созданию благопри-
объемов энергии. ятных условий развития устойчивого местного про-
Сегодня распределительную инфраструктуру изводства продовольствия с учетом потребления
можно встретить в различных городах мира, напри- больших объемов энергии при выращивании, перера-
мер, в Мальмё (Швеция) и Торонто (Канада). При раз- ботке и производстве продукции (см. вставку 6).
работке моделей систем энергоснабжения и водо-
снабжения на уровне микрорайона городским комму- Вставка 6. Потребление энергии на
нальным службам предстоит работать совместно с го- производство продуктов питания в
США
родскими планирующими организациями при участии
местного населения и руководства. Ярким примером высоких расходов на электроэнергию при про-
изводстве продуктов питания служат США. На производство одной
калории в рационе питания среднестатистического американца
Расширение фотосинтезирующего требуется затратить приблизительно 10 калорий природного топ-
пространства в рамках экологически лива. Следовательно, если ежедневный рацион одного человека
составляет 2 000 калорий, то необходимо затратить около 20 000
чистой инфраструктуры калорий, чтобы вырастить, произвести и доставить такому потре-
Энергоснабжение и обеспечение городского населения бителю продукты питания. Это означает, что выращивание, про-
продовольственными продуктами и промышленными изводство и доставка продуктов питания, потребляемых семьей из
четырех человек, ежегодно требует затрат энергоресурсов, равных
материалами все чаще становятся составной частью почти 34 000 кВт/ч электроэнергии, или свыше 930 галлонов бен-
развития городской инфраструктуры. Благодаря ис- зина. Для сравнения, средняя американская семья ежегодно по-
пользованию в городах процессов фотосинтеза снижа- требляет 10 800 кВт/ч электроэнергии, или около 1 070 галлонов
бензина. Таким образом, в США на производство продуктов пита-
ется степень влияния городов на окружающую среду в ния потребляется столько же энергии, сколько на отопление домов
результате замены природного топлива, и данный про- и заправку автомобилей.
цесс при повышенном внимании к природным экоси- Источник: «Старрс», 2005 г.
60 Планирование устойчивых городов

Постепенный отказ от использования природ- много других примеров того, как в городах стран
ного топлива требует также серьезных усилий в поиске третьего мира переработка отходов составляет не-
месторождений и местных источников строительных отъемлемую часть деятельности местных отраслей эко-
материалов. Такие усилия, в свою очередь, открывают номики, в домах и на предприятиях по производству
новые возможности развития экономики на основе фо- продуктов питания.
тосинтеза. Разумеется, основное преимущество – это
сокращение потребления энергии при производстве Повышение чувства причастности
таких материалов. к жизни города
Растет число городов и регионов, которые начинают вос-
Усиление мер по охране природы принимать устойчивое развитие в более общем смысле
Желая совершенствовать меры по охране окружающей слова как путь развития городской экономики, укрепле-
среды, города и регионы стараются воздерживаться от ния особого чувства причастности к городской жизни, а
линейных систем производства и переходят на круговые также как способ повышения качества жизни и воспита-
системы или системы с замкнутым циклом, при которых ния чувства ответственности перед обществом. Чем
значительные объемы энергии и потребностей в мате- больше городская экономика ориентирована на город и
риалах покрываются за счет постоянного притока отхо- чем лучше она способна удовлетворять городские потреб-
дов. В городах, где принимаются меры по охране ности за счет внутреннего рынка, тем больше она умень-
природы, уменьшается экологический след в результате шает экологический след и способствует сохранению
сокращения объема отходов и потребностей в природ- важных характерных особенностей окружающей среды.
ных ресурсах, кроме того, в этот процесс города вклю- Когда люди ощущают причастность к жизни своего
чают решение вопросов «зеленой» повестки дня. города и испытывают чувство единства с ним, у них по-
Комплексное понимание энергоснабжения и во- является заинтересованность в том, чтобы открыть в го-
доснабжения связано с представлением города в виде роде свое дело.
сложной системы с обменными процессами, производ- В тех случаях, когда местное население тесно свя-
ственными потоками и циклами, где конечные резуль- зано с окружающей средой, городским наследием и уни-
таты в основном считаются величинами с отрица- кальной культурой, общество создает надежную
тельным значением (например, твердые отходы, сточ- структуру совокупного общественного капитала и дове-
ные воды) и рассматриваются как возможные исходные рия, составляющую основу здоровой городской эконо-
производственные ресурсы, которые можно использо- мики. Такой подход к развитию местной экономики с
вать в целях удовлетворения других городских потреб- упором на создание общественного капитала на местах
ностей, в том числе потребности в электроэнергии. Курс тесно увязывается с повесткой дня устойчивого развития
на отказ от нынешнего понимания города как линейного городов. Например, экономия электроэнергии в опреде-
механизма потребления ресурсов иногда называют ленной местности или регионе за счет использования
повесткой дня экологической эффективности. таких источников энергии, как солнце, ветер и биомасса,
Обеспечение экологической эффективности не также может стать частью стратегии развития городской
обязательно связано только с применением новых тех- экономики.
нологий, в больших городах этого можно добиться за
счет активного использования людских ресурсов, как, Устойчивое развитие транспорта
например, в районе Каира Забалине, где действует про- Все больше городов, жилых кварталов и регионов про-
изводство по переработке отходов. Можно привести ектируются с учетом рационального расходования
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
61
электроэнергии, предлагаются варианты планировки с ■ Городская структура и планирование
пешеходными дорожками, с учетом развития обще- плотности застройки
ственного транспорта и использования транспортных Возможность существования систем различных видов
средств на возобновляемых источниках энергии. Го- транспорта зависит от плотности городской застройки.
рода, где транспортные системы развиваются ста- Например, плотно застроенная центральная часть го-
бильно, смогли уменьшить экологический след в родов дает реальные возможности для развития об-
результате снижения потребления природного топлива щественного транспорта, тогда как города и при-
и сокращения масштабов разрастания городов и зави- городные районы с низкой плотностью, скорее всего,
симости от инфраструктуры, рассчитанной на автомо- зависят от легковых автомобилей. Поэтому плотность
бильный транспорт. застройки – важный инструмент в руках проектиров-
Сегодня повестка дня крупных городов требует щиков. Наиболее успешно он применяется в тех слу-
шире использовать варианты устойчивого развития чаях, когда в городе хорошо развита система
транспорта, для того, чтобы разгрузить уличное дви- общественного транспорта, или там хотят создать такую
жение и сократить объемы выбросов парниковых систему. В таких городах, благодаря реализации Тран-
газов. Чтобы уменьшить экологический след города и зитно-ориентированного проектирования (застройки
улучшить условия его жизни, необходимо регулиро- городских территорий с учетом доступа общественного
вать рост численности легковых и грузовых автомоби- транспорта) уменьшается городской экологический
лей и связанного с ними потребления природного след, сдерживается процесс стихийного разрастания го-
топлива. К сожалению, во многих городах вопрос о со-
кращении количества автомобилей на дорогах пока
еще не стоит на повестке дня, и интенсивность улич-
ного движения непрерывно растет.
В некоторых исследованиях отмечается, что в ре-
шениях, принимаемых по вопросам территориального
планирования, указывается, как использовать в горо-
дах автомобили и как расходовать горючее. Среди спе-
циалистов по вопросам городского планирования
растет также понимание, что устойчивое развитие
транспорта можно обеспечить только при том условии,
что города будут больше уделять внимания таким про-
блемам, как городская структура и плотность за-
стройки; приоритетное значение инфраструктуры,
в особенности с учетом повышенного внимания к об-
щественному транспорту по сравнению с легковыми
автомобилями, и планировка городских улиц, в част-
ности, прокладка дорожек для пешеходов и велосипе-
дистов в рамках рациональной организации дорожного Все больше вызывают тревогу темпы роста количества
движения. автомобилей в городах, а, следовательно, и повышение
их зависимости от бензина

© Микаэл Дамкьер / айСток


62 Планирование устойчивых городов

родов и уменьшается зависимость от легковых авто- нием», такие расчеты используются для иллюстрации
мобилей, а это уже близко к «зеленой» повестке дня го- эффективности городского общественного транспорта
родов. Таким образом, транзитно-ориентированное по сравнению с автомобилем с точки зрения скорости
проектирование дает городу возможность установить уличного движения. Рельсовый транспорт также имеет
четкую городскую черту, поставить зеленый заслон и важное значение в силу того, что он способствует кон-
создать условия для занятия сельским хозяйством, от- центрации городской жизни в местах остановок, что
дыха, обеспечения биологического разнообразия и дает возможность создавать там комплексные тор-
других природных систем, в соответствии с «зеленой» гово-развлекательные центры, необходимые для пре-
повесткой дня. В США, например, перевод 60% нового одоления зависимости от легкового автомобиля, а то,
строительства на компактный метод застройки позво- что рельсовый транспорт работает на электричестве,
лит сократить к 2030 году ежегодные объемы выбросов снижает также зависимость города от нефти.
СО2 на 85 миллионов тонн в год. Современные электрические рельсовые системы
получают все более широкое развитие в городах раз-
■ Приоритеты инфраструктуры и ных стран мира, при этом они одновременно позво-
планирование общественного транспорта ляют решить проблемы надежного обеспечения
Инвестиции в развитие надежных и доступных город- топливом, снизить углеродный след экономики в кон-
ских транспортных систем – наиболее важная часть го- тексте проблем изменения климата, постепенно
родской деятельности, дающая городам возможность уменьшить скопление транспорта и создать динамично
гибко реагировать на сокращение запасов нефти и сни- развивающиеся городские центры. Китай, например,
зить свой вклад в изменение климата. Городской транс- взялся проложить 120 000 км новых рельсовых дорог
порт способствует не только экономии нефти, он к 2020 году. В Дели, Индия, строится современное
способствует изменению городской структуры таким метро, а в Австралии за последние 20 лет проложено
образом, чтобы можно было существенным образом 172 км рельсовых путей.
снизить потребление нефти и сократить масштабы ис-
пользования автомобилей, что необходимо для обес- ■ Уличная планировка и организация
печения надежного будущего. дорожного движения
Сегодня в качестве одного из основных страте- Когда в городах прокладываются скоростные шоссейные
гических направлений, с помощью которого можно об- дороги, вслед за этим возникает зависимость от легко-
ратить вспять ситуацию, созданную в результате вых автомобилей. Это происходит в связи с тем, что по
широкого распространения частных легковых автомо- мере того, как скоростная магистраль становится пред-
билей, считается развитие современного рельсового почтительным маршрутом движения, высокая скорость
транспорта. Хотя выделенные полосы для городских ав- на автострадах дает городу возможность расширяться
тобусов имеют более высокую пропускную способность, за пределы городской черты. Строительство скоростных
чем загруженные автомобилями городские улицы, дорог не способствует реализации ни «коричневой», ни
важно использовать повышенную скорость рельсового «зеленой» повесток дня. Такой подход не дает городу
транспорта, чтобы показать его преимущество в улич- экономии на топливе, и исследования показывают, что
ном движении над легковыми автомобилями. Свиде- города не получают большой выгоды с точки зрения
тельством этого могут служить данные экспери- разгрузки дорожного движения, а поскольку именно в
ментальных расчетов соотношения между «городским этом состоит основной мотив строительства скоростных
общественным транспортом и автомобильным движе- магистралей, представляется, что это напрасный труд.
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
63
Если, с другой стороны, город не прокладывает населения и с ухудшением состояния окружающей
скоростные шоссейные дороги и предпочитает сосре- среды.
доточить усилия на общественном транспорте, он де- Трущобы создают серьезную угрозу выполнению
лает улицу важным составным элементом устойчивого «зеленой» повестки дня, поскольку в большинстве слу-
развития транспортной системы. Рациональная орга- чаев фактически расположены в небезопасных местах,
низация дорожного движения – это проблема «улиц, а подверженных угрозе опасных природных явлений.
не дорог», улицы используются для самых разных Нередко трущобы лишают город возможности создать
целей, а не только для максимального увеличения по- прибрежную зону для защиты от наводнений или есте-
тока транспортных средств. Упор делается на повыше- ственной биофильтрации соседних заросших зеленью
ние эффективности движения при помощи создания переувлажненных земель, при постройке домов на
максимально комфортных условий для передвижения крутых склонах происходит серьезная эрозия почвы, и
людей, а не автомобилей, и обеспечение удобств и без- с учетом того, что для обитателей трущоб главным
опасности для всех участников уличного движения. средством отопления служат дрова, зачастую бывает
Данный подход включает в себя тот принцип, что транс- так, что на землях вокруг города леса полностью выру-
портные средства и зоны общественного пользования баются.
составляют единое целое. Таким образом, с этой точки В то же время серьезной угрозе подвергается и
зрения, скоростные дороги становятся не очень неудач- выполнение «коричневой» повестки дня для жителей
ным решением, поскольку не в полной мере являются трущоб. Большинство трущобных жилищ построены из
зонами общественного пользования. подручных материалов, которые обеспечивают лишь
Такие города, как Копенгаген, Цюрих, Портленд, самую элементарную защиту от опасных природных
Ванкувер и Торонто, выступающие против строитель- явлений. Как правило, там крайне ограничен доступ
ства городских скоростных дорог, находятся в первых к чистой питьевой воде и безопасной для здоровья ка-
рядах всемирного движения за устойчивое развитие
транспорта. Существует достаточно много фактов, сви-
детельствующих об альтернативных решениях, напри-
мер, прокладка дорожек для пешеходов и велоси-
педистов заметно способствует улучшению городской
экономики и интеграции «зеленой» и «коричневой» по-
весток дня.

Строительство городов без трущоб


Сегодня девиз «города без трущоб» – одна из важней-
ших целей городского планирования в развивающихся
странах. Создания городов без трущоб потребует твор-
ческих подходов, позволяющих модернизировать тру-
щобы таким образом, чтобы они стали, если не
образцом устойчивого развития, то уж точно моделью
решения наиболее острых проблем «зеленой» и «ко- Выполнение «коричневой» и «зеленой» повесток дня
подвергается в трущобах серьезной угрозе
ричневой» повесток дня, связанных с недостаточным
доступом к питьевой воде и канализации неимущего © Иньес Гезелл / айСток
64 Планирование устойчивых городов

Работа с местным населением и предоставление


ему возможности принимать участие в развитии го-
рода и организации управления инфраструктурой поз-
воляет жителям трущоб повышать материальное
благосостояние и с чувством гордости добиваться ус-
пехов в выполнении «зеленой» и «коричневой» пове-
сток дня. Полученные результаты могут стать
образцом для подражания в обеспечении устойчивого
развития, так как они позволяют сокращать объемы
потребления ресурсов и одновременно создавать бла-
гоприятные для здоровья человека условия и привле-
кательную для проживания горожан окружающую
среду.

В некоторых странах применяются новые методы


РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ
сокращения объема выбросов автомобилей «ЗЕЛЕНОЙ» И «КОРИЧНЕ-
© Дэвид Парсонс / айСток
ВОЙ» ПОВЕСТОК ДНЯ С
ПОМОЩЬЮ ГОРОДСКОГО
нализации, в результате чего возникают элементарные ПЛАНИРОВАНИЯ И
проблемы со здоровьем. Электричество зачастую во- ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
руют из электросети, и с его потреблением тоже связано
немало опасностей. Планирование устойчивого городского развития, как
В настоящее время наблюдается тенденция уре- всякое долгосрочное планирование, требует управ-
гулирования такой проблемы, как трущобы, путем реа- ления, выходящего за сферу действия рыночных сил
лизации комплекса мер на двух направлениях: и способного создать доступную инфраструктуру и
во-первых, расширение масштабов реконструкции су- систему коммунальных услуг. Ниже в таблице 8 при-
ществующих трущоб, и, во-вторых, проведение город- водятся шесть основных функций городского управ-
ской и жилищной политики, направленной на ления, необходимых для обеспечения устойчивого
предотвращение строительства новых трущоб. Рекон- городского развития. Там показаны также примеры
струкция трущоб связана, в основном, с выполнением различных структур и механизмов, необходимых для
«коричневой» повестки дня и касается обеспечения выполнения этих функций.
правовых гарантий владения жильем, создания новой Проблемы, изложенные в настоящей главе, не-
или модернизации действующей инфраструктуры и си- возможно решать эффективно без регионального
стемы коммунальных услуг, с использованием стан- плана, в котором не представлен в полном объеме
дартов, удовлетворяющих необходимым требованиям. город и его регион. Города растут повсеместно, они
Итоги работы по реконструкции трущоб очевидны, они постепенно поглощают пригородные зоны прилегаю-
дают непосредственный результат, благодаря чему ме- щей сельской местности, и во многих странах давно
няется к лучшему качество жизни городской бедноты, уже назрела необходимость рассмотрения поставлен-
особенно в сфере охраны окружающей среды и здо- ных в настоящей главе проблем в рамках всей терри-
ровья населения. тории города с пригородами.
Увязка повестки дня по спасению природы с повесткой дня по спасению городов
65
Назрела также необходимость в разработке эф- закрепить с помощью функции финансирования раз-
фективного законодательства, предусматривающего вития, при этом можно использовать прежние денеж-
механизмы обеспечения соблюдения основных реше- ные ресурсы, такие как коммунальные и государ-
ний и нормативных требований, касающихся исполь- ственные налоги, и новые денежные ресурсы, такие как
зования земли. Городское планирование запуталось в партнерство между государственным и частным сек-
нормах и правилах регулирования, оставшихся в на- тором, систему бонусов и имеющиеся данные о повы-
следство от прошлого, и они требуют пересмотра – од- шении цен на землю.
новременно с поиском решений новых проблем Наконец, существует необходимость в организа-
устойчивого городского развития, с которыми прихо- ции деятельности с участием общественности, с помо-
дится сталкиваться. Крупные проекты и важные реше- щью которой можно разрабатывать и претворять в
ния по вопросам инфраструктуры надо рассматривать жизнь планы устойчивого развития. Необходимо
как составную часть оценки развития, что может дать укреплять совокупный общественный капитал по мере
значительную экономическую выгоду, сократить рас- возникновения новых проблем. Этого невозможно до-
ходы и создать необходимые условия в интересах обес- биться без проведения открытых слушаний, способ-
печения общественного блага. ствующих вовлечению общественности в обсуждение
В целях сохранения баланса интересов при таком проблем своего будущего. Сегодня многие города
подходе к регулированию необходимо, чтобы город- включают в стратегию устойчивого развития решение
ское руководство взяло на себя также функцию оказа- таких задач, как равенство и социальная справедли-
ния содействия в застройке и позаботилось о том, вость, подразумевая под этим и гендерное равенство.
чтобы демонстрация новейших идей и достижений В системе городского планирования испробованы раз-
происходила в рамках укрепления партнерских отно- личные новые методы вовлечения общественности, и
шений с органами власти, деловыми кругами и обще- теперь надо попытаться добиться ее участия в повсе-
ственностью. Все это можно привести в действие и дневной практике системы городского управления.

Функции городского управления Пример структуры/механизма


Региональное стратегическое планирование, выходящее за рамки полномочий местных Региональные плановые органы
органов власти в отношении транспорта, биологического разнообразия, проблем изменения
климата, водоснабжения, удаления отходов, жилья … и охватывающее всю территорию
города с пригородами.
Установленный законом архитектурно-планировочный надзор за застройкой территории, Планы городского строительства и реше-
предусматривающий меры регулирования по обеспечению конечных результатов в ния местных органов власти, утверждаю-
интересах общего блага и выполнение регионального плана в каждом отдельном жилом щие проведение строительных работ и
районе. застройку территории.
Оценка проекта, позволяющая осуществлять контроль создания Плановый орган и орган, ответственный
инфраструктуры и застройки территории в интересах общественного блага. за охрану окружающей среды.
Функция архитектурно-планировочного надзора за застройкой территории, позволяющая Орган, ответственный за застройку
организовать показ новейших идей и достижений в области устойчивого городского территории.
развития, в частности, проектов перепланировки и новой застройки старых районов.
Функция финансирования застройки, предусматривающая установление связи между про- Местные органы власти и региональный
граммами устойчивого развития и новейшими методами финансирования на этапе перемен. плановый орган.
Функция вовлечения общественности, позволяющая принимать Все плановые органы.
решения, гарантирующие результаты устойчивого развития.

Таблица 8
Городское планирование и управление устойчивым городским развитием
66 Планирование устойчивых городов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Увязка «зеленой» и «коричневой» повесток дня
– относительно новая для городов проблема, и ни одна,
ни другая пока еще не могут в полной мере продемон-
стрировать, как улучшить здоровье людей и удобство
их жизни при одновременном уменьшении экологиче-
ского следа городов и улучшении состояния природной
окружающей среды. Эту задачу невозможно решить
без обновления и пересмотра практики городского пла-
нирования. Сегодня городским плановым органам
важно вести поиск путей творческой интеграции новей-
Солнечная энергия может существенно уменьшить
ших методов работы и включения их в число главных зависимость городов от невозобновляемых источников
вопросов деятельности систем городского планирова- энергии
ния и городского управления. © Отмар Смит / айСток
Крупнейшая проблема, с которой города столк-
нутся в недалеком будущем, – организация управле- правительствами программы в области обеспечения
ния в условиях переходного периода, когда мир экологически чистой инфраструктуры и энергетики, ко-
исчерпает запасы природного топлива. Эта проблема торые в настоящее время осуществляются в некоторых
осложняется нынешним мировым финансовым кризи- развитых странах и направлены на стимулирование
сом, который может притормозить выполнение неко- экономической активности и создание новых рабочих
торых крупных программ интеграции «зеленой» и мест, открывают перед городами широкие возможно-
«коричневой» повесток дня, например, программы ре- сти внедрения некоторых новейших методов работы,
конструкции трущоб. Вместе с тем, финансируемые представленных в данной главе.
ГЛАВА

ПЛАНИРОВАНИЕ
7
И НЕФОРМАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Цель данной главы – выявить тенденции и схемы не- тивным требованиям, называется «официальным», а
формального строительства в городских районах, опре- строительство, которое не отвечает тем или иным тре-
делить его последствия для городского планирования и бованиям, считается «неформальным».
проанализировать появившиеся в последнее время ме- Неформальная застройка и освоение территории
тоды реагирования на неформальную деятельность. Да- осуществляются обычно на незастроенных участках,
ется также оценка перспектив эффективного решения отведенных, согласно планам зонирования территории,
проблем, вызванных неформальным строительством в под будущее строительство, такие земельные участки
городах, с использованием новых и более гибких мето- расположены вне пределов застроенных районов или
дов реагирования при помощи планирования. непригодны под застройку. Следовательно, нефор-
мальные поселения, в частности, построенные руками
ХАРАКТЕРНЫЕ проживающего в них малоимущего населения, часто
ОСОБЕННОСТИ расположены в местах, отведенных под природоохран-
ГОРОДСКОЙ ные зоны, или в районах, подверженных угрозе навод-
НЕФОРМАЛЬНОЙ нений, оползней и других стихийных бедствий.
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Во многих городах отмечается также широкое
неформальное строительство в жилых кварталах, ко-
Комплекс проблем, связанных с определением торое ведут горожане со средним и высоким достат-
«официальный и неофициальный», занимает главное ком. Земельным собственникам часто удается
место в практике современного анализа процессов го- получить детальный план застройки и разрешение на
родского развития, в особенности в том, что касается строительство в районах, не попавших в планы бли-
городской окружающей среды, городской экономики и жайшего развития. В других случаях стройка может
предоставления услуг. В целом, городское строитель- осуществляться в официально отведенных местах, но
ство, подпадающее под действие государственной си- с более высокой плотностью застройки или более низ-
стемы регулирования землепользования и кими стандартами строительства, нежели предусмот-
соответствующее законодательным нормам и норма- рено в спецификациях.
68 Планирование устойчивых городов

Еще один аспект неформальной деятельности в


городах связан с деловой активностью. Неформаль-
ными считаются городские предприятия, которые не
соблюдают правила регистрации, разрешений на хо-
зяйственную деятельность и приема сотрудников на
работу. «Неформальное предоставление услуг» − этот
термин может также относиться к предоставление
услуг организациями, которые не зарегистрированы,
не регламентированы соответствующими органами
власти, либо им не были предоставлены субподряды,
или же они незаконно используют официально пре-
доставляемых услуги.
Миллионы городских жителей в развивающихся странах
Ведутся широкие дискуссии относительно того, добывают средства существования благодаря уличной
почему существует неформальное городское строи- торговле
тельство. В целом, неформальное деление территории © ООН-Хабитат
и застройка участков земли – это реакция на неком-
петентное планирование, неприемлемые стандарты, Развивающиеся страны
отсутствие механизмов обеспечения соблюдения нор- В развивающихся странах в неформальном секторе за-
мативов и строгий порядок регистрации. Работа в не- нято значительное число городских жителей. Например,
формальном секторе, как правило, рассматривается в странах Латинской Америки и Карибского бассейна в
также и как средство выживания, когда официальных неформальном секторе занято около 60% всего рабо-
мест работы на всех не хватает и когда отсутствует си- тающего населения, и неформальный сектор, согласно
стема социальной защиты населения. Таким образом, оценкам, обеспечивает каждые четыре новых рабочих
существуют различные мотивы неформального город- места из пяти. В странах Африки количество занятых в
ского развития, начиная от желания найти доступное неформальной экономике составляет 60% в городах, и
по стоимости жилье и место работы и заканчивая еще более высокий процент составляют женщины, за-
стремлением обеспечить максимально высокие до- нимающиеся типичной для женщин экономической
ходы. деятельностью. Данные проведенных исследований по-
казывают также, что в развивающихся странах процент
ГЛОБАЛЬНЫЕ неформальной занятости в общей городской занятости
ТЕНДЕНЦИИ ГОРОДСКОЙ со временем увеличивается.
НЕФОРМАЛЬНОЙ Неформальная деятельность в городах разви-
вающихся стран находит широкое отражение и в вопро-
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ИХ сах жилья. Малообеспеченные слои населения и даже
РАЗВИТИЕ горожане со средним достатком, не могут найти участок
В настоящем разделе рассматриваются тенден- земли с коммуникациями и официальное жилье по до-
ции неформального городского развития в различных ступной цене и вынуждены искать участки под за-
странах мира и указываются факторы, оказывающие стройку или дома в неформальных поселениях. Даже в
влияние на развитие неформальной деятельности. тех случаях, когда государство выделяет значительные
средства на строительство запланированного жилья,
Планирование и неформальная деятельность
69
часто обнаруживается разница между тем, что по-
строено, и тем, что хотят получить и в чем нуждаются Вставка 7. Неформальная трудовая
занятость населения в Румынии
жители. Таким образом, в трущобах живет 62,2% город-
Несмотря на непрерывный экономический рост в последние годы,
ского населения в странах Африки южнее Сахары, 42,9% неформальная трудовая занятость является одной из основных ха-
процента – в странах Южной Азии, 36,5% – в странах рактерных особенностей румынского рынка труда и составляет от
Восточной Азии и 27% процентов – в странах Латинской 20 до 50 процентов общей трудовой занятости, в зависимости от
метода расчета. Население, занятое в теневой экономике, можно
Америки и Карибского бассейна. разделить на две основные группы: лица, которые занимаются не-
Неформальная деятельность является также за- формальной деятельностью, потому что лишены реального вы-
бора, и для которых неформальная занятость − средство
метной отличительной чертой окраинных районов в го- выживания, и те, кто преднамеренно уходит от налогов и взносов в
родах Азии, Африки и Латинской Америки, и в этих фонд социального обеспечения.
В последние годы достигнуты некоторые улучшения, в осо-
местах ожидается значительный рост городов в буду- бенности в связи с реформой системы налогообложения и льгот и
щем. Стихийно разрастающиеся пригороды в разви- принятием новой системы пенсионного обеспечения. Однако до не-
давнего времени усилия в основном направлялись на применение
вающихся странах отличаются недостаточно развитой карательных мер, а не на профилактику неформальной деятельно-
инфраструктурой, отсутствием безопасности и охраны сти, и меры по оказанию помощи наиболее социально уязвимым
слоям населения в получении необходимых знаний и навыков, поз-
порядка и значительным неравенством в материаль- воляющих заниматься официально разрешенной деятельностью,
ном благосостоянии. Ограниченные возможности го- применяются в редких случаях.
родского управления в сфере планирования и Источник: Парлевлиет и Ксеноджиани, 2008 г.

регулирования строительства способствуют распро-


странению неформальной деятельности в пригородных
районах.
Во многих городах развивающихся стран предо-
ставление услуг во многом зависит от мелких структур
и неформальных эксплуатирующих организаций в част-
ном секторе, подменяющих или дополняющих город-
ские организации, обслуживающие системы водопро-
вода и канализации, службы утилизации отходов и
энергоснабжения. Кроме того, в развивающихся стра-
нах существует развитая система неформального
транспорта, тесно связанная с проживанием в нефор-
мальных поселениях и участием в неформальной эко-
номической деятельности.
В развивающихся странах возможности систем
планирования, как и прежде, крайне ограничены в том,
что касается предотвращения и регулирования широко
развитой неформальной экономической деятельности,
раздела земли на участки, строительства жилья и пре-
доставления услуг. Это объясняется такими факторами,
Значительное число городских жителей в развивающихся как преобладание технократических методов планиро-
странах живут в трущобах
вания; дефицит финансовых и трудовых ресурсов, осо-
© Микаэл Дамкьер / айСток бенно на уровне местных органов власти; недос-
70 Планирование устойчивых городов

таточное понимание и поддержка городского планиро- экономики к рыночной был связан с резким увеличе-
вания со стороны политических и общественных кру- нием масштабов нищеты, неравенства и безработицы,
гов; административно-территориальное деление, из-за чего многие горожане, ранее работавшие на госу-
особенно в пригородных районах и мнимая несовме- дарственных предприятиях, были вынуждены искать ра-
стимость неформальной занятости и неформальных боту в неформальном секторе. Малообеспеченным
поселений с видением перспективы современного го- домохозяйствам ограничивают возможность привати-
рода, как ее представляют себе политическое руковод- зации обветшалых домов или строительства дешевого
ство и чиновники. Предлагаемые пути решения жилья в пригородах и незаконных поселениях.
проблем неформального развития носят непоследова- В 1990-х годах в странах с переходной экономикой
тельный и неоднозначный характер, в результате чего унаследованная от прошлого система планирования с
многие виды неформальной деятельности и нефор- трудом приспосабливалась к городскому строительству
мальные поселения не попадают в текущие планы и не в условиях рыночной экономики. Устаревшие генераль-
встречают поддержки в руководящих инстанциях. ные планы, отсутствие городских профессиональных
кадров и ресурсов и бюрократические барьеры при по-
Развитые страны и страны лучении разрешений на строительство привели к широ-
с переходной экономикой кому распространению незаконного строительства.
В современных городах Европы и Северной Америки Однако в последние десять лет правительства
редко встречаются неформальные поселения, если не многих стран региона сумели восстановить контроль над
считать мест массового скопления бомжей и стихийного теневой экономикой и признали необходимость эффек-
или незаконного заселения в основном пустующих тивного планирования (см. вставку 7 об опыте Румынии).
жилых зданий. В старой, центральной части городов Приняты новые законодательные акты в области плани-
имеют место случаи незаконного заселения или пере- рования, в результате реформ возродилась система пла-
оборудования жилых домов, в особенности владель- нирования, и планы городского развития вышли на
цами трущобных кварталов и жильцами из числа современный уровень. Тем не менее, дальнейшее про-
малоимущего населения, в том числе недавними миг- движение тормозит ряд факторов, в том числе отсут-
рантами. ствие надежной правовой базы разработки норма-
В развитых странах население, как правило, рабо- тивных требований строительного проектирования и
тает на официально действующих предприятиях, широко последовательной национальной политики в области
применяются трудовые и строительные нормативные градостроительства.
требования и действуют меры по обеспечения соблюде-
ния норм. Однако начавшаяся после 1980-х годов либе-
рализация экономики связана с развитием нефор-
ФАКТОРЫ ВЛИЯНИЯ
мальной экономической деятельности, в том числе с от- НА НЕФОРМАЛЬНУЮ
сутствием регулирования в сфере наемного труда и ин- ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
дивидуальной трудовой деятельности, что позволяет Как явствует из анализа указанных выше тенденций
уходить от налогов. Согласно оценкам, в промышленно развития городской неформальной деятельности в раз-
развитых странах-членах ОЭСР неформальная эконо- ных странах, неформальная экономическая деятель-
мика дает около 16% прибавочной стоимости. ность, строительство, освоение земельных участков и
В европейских странах с переходной экономикой предоставление услуг продиктованы рядом факторов,
и бывших советских республиках переход от плановой часть из которых приводится ниже.
Планирование и неформальная деятельность
71
● В развитых странах и во многих странах с переход- НОВЫЕ МЕТОДЫ
ной экономикой неформальная деятельность свя- ПЛАНИРОВАНИЯ КАК
зана с давлением со стороны конкурентов в РЕАКЦИЯ НА
результате экономического кризиса, приватиза- НЕФОРМАЛЬНУЮ
ции, либерализации экономики и мировой конку-
ренции.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
● В городах развивающихся стран мужчины и жен- Во многих странах существует неопределенность
щины вынуждены искать работу на неформаль- в отношении возможностей и целесообразности реаги-
ных предприятиях из-за того, что городские рования на проблему неформальной деятельности
трудовые ресурсы растут более быстрыми тем- путем распространения традиционной практики реше-
пами, чем спрос на рабочую силу в сфере офици- ние вопросов управления, планирования и регулиро-
ального наемного труда; а также из-за отсутствия вания землепользования. В этих условиях приемлемые
государственной системы социальной защиты и пути решения можно определить, если проанализиро-
ограниченного роста официально зарегистриро- вать новые подходы и оценить возможности их распро-
ванных предприятий. странения на другие страны.
● Правительства зачастую не в состоянии обеспе-
чить соблюдение законов и требований, регули- Альтернатива принудительному
рующих вопросы предпринимательской дея- выселению
тельности, освоения земельных участков и жи- Один из наиболее возможных и приемлемых для пра-
лищного строительства. Поэтому предложения по вительств способов – прекратить пагубные методы
проектам планировок подменяются, иногда по не- вмешательства, например, положить конец практике
знанию, но чаще всего из-за острой потребности в принудительного выселения. Государственные власти
жилье и доходе. часто предпочитают остановить строительство, лик-
● Процедура регистрации и получения разрешения видировать построенные в обход закона жилища и
иногда требует много времени и больших затрат, прекратить неформальную деятельность, которая осу-
это повышает стоимость строительства и оплату ществляется с нарушением планов, общих принципов
жилья, а также ограничивает предложение рынка и нормативных требований, а также предпринимают
и сохраняет порочный круг неформальной дея- попытки выселения жителей с земельных участков,
тельности. отведенных под объекты, предназначенные для ис-
● Государственные эксплуатационные организации пользования в общественных целях. Принудительные
зачастую неэффективны и неспособны надлежа- выселения осуществляются также с привлечением
щим образом организовать коммунальные услуги рыночных сил в том случае, когда происходит повы-
и систему обслуживания. Поэтому в сфере предо- шение спроса на удобно расположенные земельные
ставления услуг приходится во многом полагаться участки, и жителям домов все труднее становится про-
на мелкие эксплуатационные организации в част- тивостоять прессингу, обусловленному требованиям
ном и неформальном секторе. и реализовать собственность – иногда по цене ниже
рыночной.
В настоящее время, принудительное выселение,
согласно международному праву, считается наруше-
нием прав человека, и в случае необходимости прави-
72 Планирование устойчивых городов

тельствам рекомендуется, прежде всего, рассмотреть или улучшение основных услуг, хотя такая деятельность
все реально возможные альтернативные решения, и, может быть также связана с перепланировкой и новой
во-вторых, соблюдать принципы существующей пере- застройкой и соблюдением норм планировки и строи-
довой практики. В сущности, международное право тельства. Процедура официального оформления собст-
признает права человека на достойный труд и право- венности связана, как правило, с получением
вые гарантии владения и пользования жильем, в том правового титула на участок земли, что является наи-
числе право на жилище, личную жизнь и свободное более надежным правовым механизмом из всех
осуществление права собственности. Международное средств обеспечения права владения собственностью,
право все шире включается во внутригосударственное существующих в настоящее время.
право, дает гражданам защиту от принудительного вы- Однако преимущества правового титула под-
селения и предоставляет в случае выселения различ- вергаются большому сомнению, и, кроме того, это наи-
ные права. более сложный и дорогостоящий способ получения
права владения собственностью. Например, наличие
Легализация и реконструкция незаконно правового титула может привести к открытому кон-
застроенных районов фликту в результате коллизии разных типов права
Легализация и реконструкция незаконно застроенных собственности и возможного лишения прав лиц, поль-
районов предпочтительнее, нежели запустение или зующихся меньшим влиянием, в том числе владель-
разрушение. Легализация предполагает признание и цев собственности, новых жильцов и женщин. Кроме
предоставление гарантии владения жильем, а рекон- того, некоторые из предполагаемых преимуществ пра-
струкция, как правило, имеет целью предоставление вового титула могут быть не очень важны для мало-

Во многих странах широко распространена принудительная ликвидация трущоб

© BrazilPhotos.com / Алами
Планирование и неформальная деятельность
73
обеспеченных жителей, которые редко пытаются по- чтобы рост городов шел не по пути неформального
лучить ссуду под залог единственного ценного имуще- строительства. Создание инфраструктуры можно ис-
ства и кому финансовые учреждения в любом случае пользовать для привлечения инвестиций в наиболее
с большой неохотой предоставляют кредиты. Достиг- предпочтительные районы, например, в целях повы-
нутый в этой области прогресс невелик, и практика шения заинтересованности в создании второстепенных
предоставления правового титула не получила в мире городских центров в границах города с пригородами,
широкого распространения. разгрузки уличного движения в центральной части го-
Поэтому важным механизмом улучшения усло- рода и улучшения коммуникаций между ними. Сред-
вий жизни в этих районах является гибкая практика ства можно направить на стимулирование развития
планирования в отношении легализации и реконструк- города в заранее запланированном направлении и на
ции неформальных поселений. Опыт показывает, что обеспечение дохода в целях государственных инвести-
такой подход поддается реализации в широких мас- ций. Однако без должного планирования нового строи-
штабах, если следовать по пути умеренного и посте- тельства и дополнительной поддержки за счет
пенного решения проблем совместными усилиями на проведения соответствующей политики, в конечном
основе сотрудничества между жильцами, местными итоге, преимущества получат, в первую очередь, круп-
властями, принимающими решения, и участниками ные инвесторы, застройщики и состоятельные жители.
земельного рынка, и этот процесс не обязательно за-
канчивается «облагораживанием» жилого района. Не- ■ Направленная застройка территории
обходимо действовать по двум направлениям, когда Заблаговременное планирование застройки террито-
легализация сопровождается программой застройки рии предпочтительнее и эффективнее, чем легализа-
территории в достаточных масштабах, чтобы обеспе- ция неформального строительства. В тех случаях,
чить доступность жилья и сдержать строительство когда возможности планирования и ресурсы
новых незаконных поселений. ограничены, принимаются меры по обеспечению зе-
мельного фонда, достаточного для расширения города
Стратегическое применение механизмов посредством целенаправленной застройки террито-
планирования рии. Такой подход требует разработки общего страте-
Предпринимавшиеся в прежние времена попытки гического плана, в котором надо указать основные
обеспечить выполнение планов городского строитель- зоны поэтапного расширения города; предусмотреть
ства в соответствии с генеральными планами нередко меры в отношении территорий, представляющих при-
заканчивались неудачей. В соответствии с нынешними родоохранное значение, и определить связь с про-
перспективными методами работы, речь о которые граммой капиталовложений в развитие основной
пойдет ниже, при определении путей развития основ- инфраструктуры, в частности, главных автомагистра-
ной упор делается на стратегическое использование го- лей, систем канализации и водоснабжения. Например,
сударственного планирования и финансовых ресурсов. предлагается указывать зоны, куда будет расти город
в ближайшие 20-30 лет, и планировать сеть дорог вто-
■ Строительство магистральных сетей ростепенного значения на расстоянии 1 км друг от
инфраструктуры друга или в пределах 10 минут ходьбы от любого
Планирование инфраструктуры и капиталовложения места. Допускается частичная перепланировка дорож-
должны стать основным компонентом планирования ной сети с учетом рельефа местности и необходимости
землепользования и зонирования территорий для того, вести строительство в стороне от неудобных участков
74 Планирование устойчивых городов

территории. Кроме того, предполагается, что поэтап- димо делать на «проведение работы» с теми заинте-
ная прокладка дорог и водопроводной сети будет слу- ресованными сторонами, которые обеспечивают боль-
жить застройщикам стимулом в создании сети шие площади доступной земли и жилья, и действовать
закрытых для транспорта кварталов, в пределах кото- надо при помощи методов разъяснения и убеждения,
рых детальная планировка не потребуется. а не с помощью жестких мер регулирования.

■ Реорганизация системы ■ Постепенное распространение


землепользования эффективного планирования на
Одна из основных серьезных проблем местных орга- отведенные участки земли
нов власти заключается в приобретении различных В небогатых странах и многих странах со средним
участков земли для создания инфраструктуры и изыс- уровнем доходов вследствие ограниченных возмож-
кании финансовых средств для этого, а также в при- ностей городского управления и отсутствия под-
обретении территории для основных коммунальных держки в отношении планирования и регулирования
сооружений. Во многих городах в государственной сдерживается развитие деятельности, благодаря ко-
собственности уже нет больших земельных площадей торой при наличии традиционного планирования и
и, чтобы обеспечить поэтапное строительство, мест- регулирования строительства можно достичь нужных
ным органам власти приходится проводить работу с результатов. Прежде чем можно будет успешно вве-
владельцами земли с соблюдением норм частного сти детальное планирование и контроль строитель-
и обычного права собственности, а также иметь дело ства, землевладельцам и застройщикам необходимо
с частными официальными и неофициальными продемонстрировать, что их преимущества покроют
застройщиками. В этом случае существенное значение все расходы. Есть основания полагать, что ограничен-
приобретает проблема реорганизации системы земле- ные ресурсы, выделяемые на цели планирования и
пользования, в результате чего муниципальные вла- финансирования, наилучшим образом можно ис-
сти благодаря достижению взаимовыгодных догово- пользовать, если сосредоточить усилия на проблемах
ренностей с владельцами земли объединяют общественного блага и территориях, развитие кото-
отдельные земельные участки в целях создания си- рых принесет значительные результаты для сохране-
стемы предоставления услуг и дальнейшего развития ния окружающей среды и обеспечения безопасности,
территории. а в других местах, в частности, в жилых районах со
Впрочем, реорганизация системы землепользо- средней и низкой плотностью застройки, ограничить
вания строится на рыночных принципах, и в ее резуль- вмешательство, особенно это касается мер регулиро-
тате в редких случаях можно гарантировать жилье для вания в отношении детальной планировки. При изби-
малообеспеченного населения. В том случае, если про- рательном подходе к планированию для обеспечения
блема связана с нереальными нормативами и обреме- успеха и достижения общих целей планирования
нительными процедурами, едва ли могут помочь важно, чтобы оно укладывалось в рамки соответ-
и партнерские отношения с неформальными организа- ствующей стратегии.
циями или работа с небогатыми владельцами земель-
ных участков или группой владельцев. Поэтому важно,
чтобы плановые органы и другие специалисты более
гибко подходили к установлению нормативов и приня-
тию решений с участием общественности. Упор необхо-
Планирование и неформальная деятельность
75
РАБОТА С УЧАСТНИКАМИ нимателей конкурентами. Как отмечено выше, там,
НЕФОРМАЛЬНОЙ где это возможно, следует избегать притеснения и
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ принудительного выселения. Надо признать право
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО предпринимателей заниматься коммерческой дея-
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТ тельностью в городе, уважать их право на собствен-
ОБЩЕСТВЕННОГО ность и вести переговоры по совершенствованию
ПОЛЬЗОВАНИЯ И прав собственности. Этого можно добиться путем ре-
СИСТЕМЫ шения вопросов, связанных с мерами регулирования
ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ в отношении использования городской территории, и
применения соответствующих нормативно-правовых
В число участников неформальной экономической дея- требований.
тельности входят лица, занятые в розничной торговле
и смежных сферах обслуживания, в сфере мелкого про- ■ Выделение зон
изводства товаров и ремонта, а также в системе обес- специального назначения
печения транспортных услуг, водоснабжения и Городские власти часто пытаются выселять неформаль-
предоставления других услуг. Можно с точностью опре- ных предпринимателей с земельных участков, не при-
делить направления, по которым государственные вла- годных для строительства и отведенных для создания
сти могут работать и работают с участниками мест общественного пользования и других целей, в
неформальной деятельности в интересах улучшения районы, выделенные для рыночной торговли, и в про-
организации деятельности в местах общественного мышленные зоны. Нередко перемещение в заранее за-
пользования и системы предоставления услуг. Новые планированные районы связано с обеспечением
подходы основаны на признании, во-первых, важного соблюдения норм и правил, получением разрешений
вклада неформальной деятельности в городскую эко-
номику и ее важной роли в обеспечении источников Вставка 8. Уорикский вокзал в
дохода населения, и, во-вторых, права участников не- Дурбане, ЮАР
формальной экономической деятельности заниматься Уорикский вокзал – основной транспортно-пересадочный узел об-
щественного транспорта в городе Дурбан. Его услугами ежедневно
предпринимательством в городах. пользуется до 460 000 пассажиров пригородных поездов и 8 000
тысяч уличных торговцев. В конце 1980-х годов существовавшие
■ Признание прав собственности ранее запреты были устранены, и торговцы получили право на дея-
тельность. При этом в середине 1990-х годов это число выросло
предпринимателей, занимающихся почти до 4 000 человек, район получил известность как «рассадник
неформальной хозяйственной преступности и грязи». В 1997 году городские власти занялись в
данном районе подробным выяснением условий безопасности,
деятельностью чистоты, торговли, возможностей занятости и создания транспорт-
Государственные власти так же, как они это делают и ной развязки.
Сегодня в этом месте работает около 1 000 торговцев, а воз-
в отношении незаконной застройки земельных уча- можностями транспортного узла пользуются еще 14 000 коммерче-
стков и незаконного строительства жилья, нередко ских точек. Улучшены санитарные условия для продавцов еды и
уличных торговцев. В результате вложения относительно скромных
преследуют и выселяют неформальные предприятия, средств удалось добиться существенных улучшений в организации
наводят общий порядок и обеспечивают соблюдение системы управления районом и продемонстрировать важность
деятельности созданной там группы управления, которая осущест-
санитарных норм и правил безопасности и обслужи- вляет координацию деятельности муниципальных департаментов
вают интересы официально признанных предприни- и работает с торговыми организациями.
мателей, которые считают неформальных предпри- Источник: Скиннер, 2008 г.; Скиннер и Добсон, 2007 г.
76 Планирование устойчивых городов

и другими нормативными требованиями. Такой подход использования торговых мест, можно включить рас-
редко дает нужные результаты. Запланированные под пределение территории по зонам с учетом выделения
рыночную торговлю районы часто расположены в не- мест и времени торговли, в том числе определять гра-
удобных местах, и рынки не пользуются спросом ни ницы и предоставлять специально выделенные торго-
среди торговцев, ни среди покупателей, в результате вые места в пешеходных зонах, а также временно
переезда на другое место нарушаются устоявшиеся перекрывать улицы для организации рынков.
торговые связи, а повышение расходов, связанных с
переездом на запланированный рынок, получение раз- ■ Предоставление основных услуг
решения и соблюдение установленных норм и правил и оказание помощи
ставят под угрозу выживание неформальной коммер- Предприниматели, занимающиеся неформальной дея-
ческой деятельности. тельностью, являются одновременно пользователями
Нередко традиционные рыночные зоны и и поставщиками основных услуг. Независимо от того,
рынки, стихийно возникшие на необустроенной терри- располагаются ли они в специально отведенных местах
тории, наиболее рентабельны и пользуются успехом. В или в местах совместного пользования, оказание услуг
такой ситуации самый приемлемый путь решения про- неформальным предпринимателям служит им под-
блем – урегулирование проблем жилья и реконструк- держкой в осуществлении деятельности, повышает ве-
ция неформальных поселений. Впрочем, когда роятность соблюдения установленных санитарно
соответствующая территория нужна для других целей -гигиенических норм и, как показано во вставке 8, улуч-
или слишком перегружена, переезд рынка становится шает условия труда самих предпринимателей.
неизбежным. В таких случаях для успешного переезда Как поставщики услуг, предприниматели в сфере
необходимо, чтобы торговые организации и городские неформальной деятельности дополняют функции круп-
власти согласовали новое место расположения рынка, ных государственных и частных организаций, в особен-
обеспечение условий обслуживания и меры по органи- ности в том, что касается удовлетворения потребностей
зации его работы. населения и коммерческих предприятий, не имеющих
доступа к организованной системе обслуживания в
■ Организация деятельности в местах связи с отсутствием, несовершенством или высокими
совместного пользования расценками на такие услуги. Их вклад надо признавать,
Предприниматели, занимающиеся неформальной дея- но при этом необходимо устранять недостатки таких
тельностью, особенно уличные торговцы, как правило, услуг. Нужно, чтобы плановые органы учитывали за-
пользуются местами общественного пользования на- просы неформальных поставщиков услуг при разра-
равне с другими горожанами, в частности, с владель- ботке мер территориального планирования и норма-
цами автотранспорта, велосипедистами и пешеходами. тивного регулирования застройки территории и сотруд-
Можно найти новые решения, позволяющие обеспе- ничали с другими учреждениями в решении вопросов,
чить доступность общественного пространства торгов- связанных с ограничением их деятельности.
цам и другим социальным группам.
Целью такой работы должно стать уточнение ■ Деление территории
прав пользователей общественного пространства, на зоны со смешанными функциями
чтобы гарантировать уличным торговцам право зани- Многие виды неформальной хозяйственной деятель-
маться торговлей и обеспечить гарантии здоровья и ности, в особенности те, которыми занимаются жен-
безопасности. В число мер, касающихся совместного щины, связаны с работой на дому в жилых районах и
Планирование и неформальная деятельность
77
домах. В обычных проектах планировки часто пред-
усматривается создание зон, рассчитанных на выпол-
нение одной конкретной функции, а зоны,
рассчитанные на многофункциональное использова-
ние, включая работу на дому, запрещены. Многие
страны, где существуют эффективно действующие си-
стемы планирования, давно пришли к пониманию
проблем, вызванных ограниченными возможно-
стями монофункциональных зон, и в настоящее
время все больше уделяют внимания созданию зон
со смешанными функциями, позволяющими созда-
вать удобную и комфортную среду обитания. Многие
бедные страны медлят с законодательством в обла-
сти городского планирования, несмотря на популяр-
ность зон со смешанными функциями, рассчитанных,
в частности, на производственную деятельность на
дому, что видно на примере большинства городов,
где соблюдение мер в отношении монофункциональ-
Государственные учреждения предпочитают сдерживать
ных зон находится не на высоте. Впрочем, плановые развитие неформальной экономической деятельности
органы все больше осознают реальность и включают
в свои проекты соответствующие положения о созда- © Зои Яу / айСток
нии зон со смешанными функциями.

■ Организация предпринимателей РЕАГИРОВАНИЕ НА


в сфере неформальной деятельности НЕФОРМАЛЬНУЮ
Эффективно действующая организация дает возмож-
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРИ
ность неформальным предпринимателям активно ПОМОЩИ ПЛАНИРОВАНИЯ
взаимодействовать с государственными учрежде- И УПРАВЛЕНИЯ
ниями, и укрепляет их возможности решать про- На основе дискуссий и тенденций, о которых шла речь
блемы. Организация служит каналом, благодаря выше, можно выявить соответствующие пути более эф-
которому они могут определять и доводить до сведе- фективного реагирования системы городского плани-
ния органов государственной власти свои потребно- рования и управления на неформальную деятельность.
сти и приоритеты и вести переговоры о соответ- Такая работа осуществляется в три основных этапа.
ствующих путях решения проблем. Эффективность и
повышение уровня профессионализма организаций Этап 1: Признание положительной роли неформального
в сфере неформальной коммерческой деятельности строительства, освоения земельных участков и хозяй-
можно проиллюстрировать на примере многих стран ственной деятельности и прекращение принятия офи-
мира, в частности, организации транспортных рабо- циальных мер, препятствующих осуществлению такой
чих, занятых в сфере неформальной деятельности в деятельности. Обычные меры реагирования на нефор-
Дакаре, Сенегал. мальную деятельность, такие как притеснение и прину-
78 Планирование устойчивых городов

дительное выселение, оказывают негативное влияние ЗАКЛЮЧЕНИЕ


на создание источников дохода, причиняют неудобства
поставщикам и потребителям и ограничивают возмож- В мире существует немало стран, где неформальная
ности предпринимателей и поставщиков услуг по удов- деятельность приобрела широкий размах и продолжает
летворению потребностей городского населения и расширяться, и намного меньше стран, где она либо
коммерческих предприятий. ограниченна, либо ее масштабы сокращаются. Распро-
странение неформальной деятельности в городах тесно
Этап 2: Изменение принципов политики, законов и нор- связано с эффективностью нормативного регулирова-
мативно-правового регулирования. Рассмотрение не- ния строительства, общественной поддержки планиро-
обходимости и возможности официального решения и вания и регулирования и наличия ресурсов.
урегулирования проблем экономической деятельности, Не существует единой модели планирования, с
обеспечения землей и жилищного строительства, осо- помощью которой можно эффективно реагировать на
знавая при этом возможность нанесения ущерба, в проблемы, возникающие в результате городской нефор-
частности, малообеспеченным и социально отчужден- мальной деятельности. Во многих развивающихся стра-
ным слоям населения, в том числе женщинам. нах сохраняется технократический, стандартный подход
и строгие нормативные требования, несмотря на оче-
Этап 3: Повышение доступности и укрепление закон- видную неэффективность этих методов в условиях ши-
ности системы планирования в целях сокращения мас- рокого распространения неформальной деятельности и
штабов неформальной деятельности. Чтобы обеспечить ограниченных возможностей городского управления.
эффективность планирования и регулирования важно Необходимо разработать методику планирования, поз-
заручиться широкой поддержкой участников нефор- воляющую решать вопросы, связанные с нежелатель-
мальной деятельности, политического руководства, ными последствиями неформальной деятельности, и
местных жителей и деловых кругов. Для усиления под- наряду с этим признать вклад, который вносят в город-
держки необходимо, чтобы все заинтересованные сто- ское развитие неформальные застройщики, предпри-
роны понимали, что преимущества планирования и ниматели и поставщики услуг. Но изменить политику,
регулирования имеют более важное значение, чем рас- законы, практику выдачи разрешений и внедрить дру-
ходы на них. гие новейшие методы решения проблем неформальной
деятельности можно будет только тогда, когда права на
достойный труд, жилище и защиту от притеснения и вы-
селения получат международное признание.
ГЛАВА
8
ПЛАНИРОВАНИЕ, ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ
СТРУКТУРА ГОРОДОВ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ИНФРАСТУКТУРЫ

Обеспечение инфраструктуры (например, транспорт- мальной деятельности в сфере градостроительства, по-


ной сети, систем водопровода, канализации, электро- вышения важности крупномасштабных проектов и реа-
снабжения и телекоммуникаций) играет важную роль лизации проектов в частном порядке.
в создании эффективных, благоприятных для здоровья Как отмечается в главе 2, сегодня в развиваю-
человека и устойчиво развивающихся городов. Другие щихся странах свыше одной трети городского населе-
городские хозяйственные объекты и коммунальные ния проживает в трущобах. Многие малообеспеченные
службы, такие как школы, медицинские учреждения, горожане живут в трущобных домах в старых цент-
предприятия социально-бытового обслуживания, ральных городских районах, но большинство городской
рынки, места массового сбора людей, культовые зда- бедноты обитает в неформальных поселениях на
ния и места отдыха, также выполняют важную роль в окраинах города. Нередко характерным признаком
развития пригодных для жизни городов. таких поселений является низкий уровень услуг. Транс-
Указанные элементы инфраструктуры и системы порт также, скорее всего, малодоступен, так как в этих
предоставления услуг выполняют важную роль при местах недостаточно развита сеть общественного
формировании городской территориальной структуры транспорта, и районы проживания бедноты могут на-
в масштабах всего города и отдельных районов, и ре- ходиться в стороне от основных маршрутов.
зультаты этой деятельности могут привести к террито- В данной главе рассматриваются вопросы фор-
риальной изоляции некоторых слоев населения и мирования тенденций развития современной город-
лишению их доступа к тем возможностям, которые ской территориально-пространственной структуры
дает город. Несмотря на то, что планирование потен- путем «разукрупнения» работ по обеспечению инфра-
циально выполняет важную роль в организации экс- структуры в отрыве от территориального планирования
плуатационных служб инфраструктуры, системы в результате различных форм приватизации, инициа-
предоставления услуг и городской территориально- тивы застройщиков или осуществления крупномас-
пространственной структуры, эта роль нередко бывает штабных проектов. Здесь также анализируется связь и
относительно слабой, в основном, в результате нефор- взаимозависимость между методами создания инфра-
80 Планирование устойчивых городов

структуры, обустройства территории и обеспечения до-


ступа и вопросами городской структуры, устойчивого
развития, эффективности и охвата различных слоев на-
селения. В последнем разделе освещаются различные
инициативы последнего времени, направленные на со-
вмещение процессов территориально-пространствен-
ного планирования и развития инфраструктуры.

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ, ПРИВА-
ТИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВА
РАБОТ ПО СОЗДАНИЮ Разрастание городов –результат городского планирова-
ИНФРАСТРУКТУРЫ И ния в стиле модерн в эпоху дешевого природного топлива

КРУПНОМАСШТАБНЫЕ © ЭЙЗиПиворлдвайд / Фотолия


ПРОЕКТЫ
Традиционная практика планирования была связана с возникали проблемы. В период коммунистического
попытками совмещения территориально-простран- правления в странах Восточной Европы и странах Сред-
ственного планирования и развития инфраструктуры с ней и Восточной Азии разработка генеральных планов
помощью комплексного генерального планирования и диктовалась контрольными цифрами развития эконо-
государственного обеспечения инфраструктуры. Однако мики, которые определялись в масштабах страны без
такие методы работы страдали многими недостатками учета местных потребностей. В большинстве стран с ко-
и, начиная с 1980-х годов, новые методы город- лониальным режимом планирование и инфраструктура
ского строительства и создания инфраструктуры все были привилегией местной элиты, и такие проблемы
больше становятся сферой основных интересов частного решались за счет государственного сектора, а прогнозы
сектора и все меньше предметом городского планиро- делались в отношении незначительной части населения,
вания. Такой процесс «разукрупнения» инфра- численность которой вскоре возросла и превысила в по-
структурных проектов частично лег в основу развития стколониальный период прежние расчеты. Кроме того,
тенденций территориального планирования, рассмот- структура развития не обязательно соответствовала
ренных выше в настоящем докладе. прогнозам, особенно в связи с быстрым ростом нефор-
Одна из основных функций традиционного гене- мальных поселений с высокой плотностью застройки.
рального планирования заключалась в обеспечении Точность такого метода «прогнозирования и обеспече-
фундамента комплексного развития транспорта, энер- ния» вызывала сомнения.
госнабжения, водоснабжения и коммуникаций в соче- В некоторых странах территориальное планиро-
тании с градостроительством. Генеральные планы вание в организационном отношении занимало менее
давали прогнозы потребностей и руководящие указания определенное место, чем другие более влиятельные де-
в отношении размещения, масштабов и темпов освое- партаменты, ответственные за планирование и созда-
ния конкретных городских территорий. В некоторых раз- ние различных инфраструктур. Отделы, «работавшие
витых странах такой вид планирования, возможно, и особняком», разрабатывали собственные планы, не обя-
был эффективным, но во многих других местах с ним зательно связанные между собой и с генеральным пла-
Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры
81
ном. В этой ситуации обеспечение инфраструктуры ока- рыми связано усиление внимания к развитию в городах
зывало гораздо большее влияние на формирование конкуренции и предпринимательской деятель-
территориально-пространственной структуры города, ности. Во многих случаях, в частности, в Европе, круп-
чем планирование. номасштабные проекты связаны с программами воз-
Начиная с конца 1970-х годов, «разукрупнение» рождения городской среды, направленными на
проектов создания инфраструктуры посредством акцио- восстановление кризисной экономики и поиск новых и
нирования и приватизации проектов развития и обес- формирующихся направлений в экономике. В несколь-
печения городской инфраструктуры и развития ких азиатских городах крупномасштабные проекты
городского строительства по собственной инициативе были разработаны с нуля не только с целью престижа,
застройщиков привело во многих странах к раздробле- но и для того, чтобы создать фундамент для новых форм
нию городской структуры и неравномерному террито- экономического развития. Во вставке 9 показаны шесть
риальному планированию. Во многих странах (особенно общепринятых видов крупномасштабных проектов.
в странах с переходной экономикой и развивающихся Проекты такого типа имеют разное отношение к
странах) бюджетный кризис в местных органах власти государственному сектору. Некоторые из них пол-
подтолкнул к приватизации городской системы предо- ностью реализуются и обеспечиваются частным секто-
ставления услуг. ром, в других случаях они осуществляются и
«Разукрупнение» принимает различные формы финансируются государственным сектором в надежде
и происходит как в сфере обеспечения инфраструктуры, привлечь частных застройщиков. Широкое распростра-
так и предоставления услуг, а также в реализации про- нение получили также партнерские отношения и дого-
ектов градостроительства. Данный процесс осуществ- воренности между государственным и частным
ляется, в частности, с применением таких механизмов, сектором, в рамках которых государственный сектор в
как сдача в аренду и предоставление концессий; соз- полном объеме обеспечивает инфраструктуру и ком-
дание различного рода партнерских отношений между
государственным и частным секторами, в том числе Вставка 9. Общепринятые виды
при реализации крупных проектов городского разви- крупномасштабных проектов
тия; участие частного сектора в строительстве, финан- ● Строительство объектов, связанных с организацией массовых
сировании и организации управления инфра- мероприятий, например, центров для проведения конферен-
структурой; а также предоставление частному бизнесу ций, выставочных залов и стадионов.
● Реконструкция прежних промышленных зон и портовых соору-
права на строительство платных дорог. Во многих раз- жений в целях создания новых видов услуг и отдыха и разви-
вивающихся странах мелкие местные предпринима- тия туризма.
тели и управляющие организации в системе местного ● Застройка новых территорий, связанных со сферой высоких
технологий и развитием экономической деятельности.
управления привлекаются также к уборке мусора, за-
● Крупные новые города-спутники с материально-технической
нимаются обслуживанием жилых домов, сетей водо- базой, отвечающей требованиям международных стандартов.
снабжения и канализации. Иногда «разукрупнение» ● Крупные застроенные городские территории-анклавы в виде
приводит к политике невмешательства государства в кварталов за высокими заборами с магазинами, школами,
развлечениями и возможностями предоставлять другие
городское строительство, когда предложения застрой- услуги для богатых слоев населения.
щиков принимаются даже в том случае, когда они про- ● Зоны свободного предпринимательства и специальные эконо-
тиворечат существующим планам. мические зоны, созданные по решению правительства или
местных органов власти в целях привлечения новых инвести-
Начиная с 1980-х годов, значительно возросло ций, иногда такие зоны имеют прямой выход на крупные аэро-
число городских крупномасштабных проектов, с кото- порты и другие объекты.
82 Планирование устойчивых городов

муникации, а частный осуществляет строительство в


пределах установленных параметров.
Несмотря на некоторые примеры, когда такие
проекты вписываются в схему территориально-про-
странственного планирования и соответствуют виде-
нию перспектив реконструкции города, во множестве
других случаев крупномасштабные проекты противо-
речат планам обустройства территории, ведут к нерав-
номерной застройке и не отвечают потребностям и
пожеланиям рядовых горожан.

ВЛИЯНИЕ Строительство крупных автомагистралей способствует


ИНФРАСТРУКТУРЫ НА разрастанию городов
ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРО- © Гари Блейкли / Фотолия
СТРАНСТВЕННУЮ
СТРУКТУРУ ГОРОДА И
ДОСТУПНОСТЬ ТРАНСПОРТА ступ и поэтому стараются найти место поближе к удоб-
ным транспортным маршрутам, отвечающим требова-
Широко признано, что среди различных видов город- ниям тех средств транспорта, которыми они пользуются,
ской инфраструктуры наиболее сильное влияние на хотя они могут выбрать и более отдаленные места и
формирование городской территориально-простран- больше тратить времени на поездку.
ственной структуры оказывают транспортные сети и Затрачено много усилий, чтобы придать ско-
системы. Согласно классическим моделям развития го- ростным автомобильным дорогам функцию, способ-
родской экономики, значимость фактора доступа транс- ствующую развитию пригородов и стимулирующую
порта находит свое выражение в высокой стоимости разрастание городов. Создание удобств для легковых
земли вокруг транспортно-пересадочных узлов и марш- автомобилей стало во многих странах мира важной со-
рутов, обеспечивающих удобство доступа. Таким обра- ставляющей планирования в стиле «модерн». При
зом, хозяйственная деятельность, требующая удобства этом высокая степень зависимости от машин и низкая
доступа, сосредоточена вокруг железнодорожных вок- плотность застройки в городах, где автомобиль зани-
залов и трамвайных маршрутов, вдоль основных транс- мает господствующее положение, осложняет доступ к
портных магистралей и в местах основных транс- транспортным услугам других горожан, не владеющих
портных развязок рядом с выездом на скоростную до- таким видом транспорта: людей преклонного воз-
рогу. Аналогичным образом, жилые застройки также раста, инвалидов, молодежи, женщин, в семье у кото-
требуют доступа, поэтому прокладка новых дорожных рых один автомобиль, и низкооплачиваемых
маршрутов и транспортных систем обеспечивает суще- работников наемного труда, проживающих или рабо-
ственные возможности развития городской структуры тающих в пригородных районах (например, домработ-
на длительную перспективу. При этом соотношение ниц, уборщиц и мелких служащих). Более того, в
между доступностью транспорта и стоимостью земли развивающихся странах, где вопросам планирования
означает, что состоятельные слои населения распола- дорожного движения уделяется основное внимание,
гают более широкими возможностями платить за до- игнорируется значение движения пешеходов, а также
Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры
83
движения безмоторного транспорта. Примером го- Существенное влияние на территориально-про-
рода, где созданы возможности удобного доступа бла- странственную структуру городов оказывают и другие
годаря сочетанию соответствующей политики в крупные системы инфраструктуры, такие как водо-
области землепользования и транспорта, может слу- провод, канализация, энергоснабжение и теле-
жить Амстердам. коммуникации, хотя их непосредственное влияние
Структура системы общественного транспорта менее заметно, чем влияние транспортных систем. Все
также оказывает серьезное влияние на организацию указанные системы связаны со строительством круп-
планирования городской территории, она стала важным ных производственных объектов, требующих серьез-
элементом усилий по изменению городской территори- ных долгосрочных капиталовложений, что в отдельных
ально-пространственной структуры, например, в Кури- местах создает определенный задел для дальнейшего
тибе, Бразилия, и Портленде, США. развития. К числу таких объектов относятся плотины,
В городах с высокой плотностью застройки важ- водоочистные станции, водохранилища, насосные
ное значение для системы коммуникаций в централь- станции, очистные сооружения, силовые подстанции,
ной части города и транспортной связи между мачтовые вышки мобильной телефонной связи и опто-
центральными и окраинными районами имеют рельсо- волоконные кабели.
вые транспортные системы (которые в центральной Наличие в отдельных местах магистральных
части города иногда превращаются в подземные). За- сетей водопровода, канализации и линий электропере-
городные электрички в основном связывают пригород- дачи позволяет снижать затраты на строительство и
ные районы с центром города, а монорельсовый тем самым влияет на модель роста. Инфраструктура
городской транспорт и трамваи обеспечивают надежную крупных производственных объектов, как правило, не
связь в центре города и центральных районов с второ- занимает важного местав повестке дня плановых ор-
степенными транспортными узлами и пригородными ганов, тем не менее, она выполняет важную функцию
маршрутами. Районы расположения железнодорожных в формировании моделей развития территории. При
станций и трамвайных остановок обладают возможно- этом близость расположения сетей водопровода, энер-
стями интенсивного развития, однако такие возможно- госнабжения и канализации еще не означает, что все
сти зависят от того, как используется данные услуги, а население может позволить себе роскошь пользо-
также как решаются вопросы регулирования движения ваться этими услугами.
и развития станций. Формирование территориально-пространствен-
Автобусы – более адаптируемый вид транс- ной структуры городов, их пригодность для жизни и
порта, они требуют при эксплуатации меньшей плот- обеспечения равных возможностей для всех
ности застройки, но при этом движутся с меньшей слоев населения зависят также от доступа к широкому
скоростью и менее эффективны, и, как представляется, выбору социально-бытовых и коммунальных услуг, от-
они оказывают меньшее влияние на организацию тер- носящихся к инфраструктуре, таких как школы; поликли-
риториально-пространственной структуры города. ники; детские сады; центры проведения общественных
Вместе с тем при движении автобуса по выделенной мероприятий; библиотеки и места обучения; безопасные
полосе увеличивается его скорость и тем самым повы- места отдыха; помещения для оправления религиозных
шаются его эксплуатационные возможности, что соз- обрядов и проведения культурных мероприятий; пункты
дает на маршруте определенную схему движения питания со свежей едой, местные рынки и торговые
транспорта, в результате которой повышается интен- предприятия и соответствующие рабочие площади для
сивность движения. различных видов экономической деятельности.
84 Планирование устойчивых городов

В идеальном случае система городского плани-


рования должна заниматься созданием мест, отвечаю-
щих повседневным потребностям разных категорий
населения: мужчин и женщин, пожилых и молодых
людей, лиц с ограниченными физическими возможно-
стями; представителей разных этнических культур и т.д.
Понимание и реагирование на различные потребности
– важная составляющая городского планирования. Тра-
диции изучения гендерных проблем и включение про-
блемы гендерного равенства в число основных вопро-
сов планирования все чаще служат полезным методи-
ческим инструментом и способом оценки потребностей
городов и возможностей на них реагировать. То же от- Крупномасштабный проект застройки района
носится и к серьёзной проблеме последнего времени Плэн Сен-Дени в Париже служит примером того, как в
− многообразию этнических культур в городах. последние годы развивается городская инфраструктура

© Гобри / ДРЕИФ

ДИСКУССИЯ ПО ПОВОДУ
КОМПАКТНОЙ ЗАСТРОЙКИ вятся меньше также расходы и время на поездки. Го-
рода с компактной застройкой меньше зависят от лег-
ГОРОДОВ: УСТОЙЧИВОЕ ковых автомобилей и позволяют сокращать
РАЗВИТИЕ, ЭФФЕКТИВ- расстояние поездок, а, следовательно, и потребление
НОСТЬ И ОХВАТ ВСЕХ СЛОЕВ горючего, и такие города оказывают меньшее воздей-
НАСЕЛЕНИЯ ствие на сельскохозяйственные земли и ресурсы окру-
Несмотря на то, что в развитии большинства городов жающей среды. В итоге они, теоретически, более
доминирует тенденция стихийного роста городов, мно- устойчивы к изменению климата и, как правило, ока-
гие специалисты в области строительства выступают в зывают менее вредное воздействие на природу. Од-
защиту компактной городской застройки. Некоторые нако критики ставят под сомнение некоторые из
страны, например, ЮАР, и такие города, как Куритиба в указанных преимуществ и утверждают, что компакт-
Бразилии и американские города, участвующие в дви- ная застройка вступает в противоречие с рыночными
жении за «интеллектуальное развитие» городов, взяли силами, действующими в пользу разрастания городов,
эти идеи на вооружение в качестве своей стратегии, процессом децентрализации деятельности и пожела-
хотя их замыслы еще далеки от реализации. ниями городских жителей, и, следовательно, с поли-
Считается, что компактные города более прак- тической точки зрения, практически невозможна и
тичны, доступны всем слоям населения и отличаются даже нежелательна. По их словам, высокая плотность
устойчивым развитием. В таких городах ниже затраты застройки связана с дорожными пробками и загряз-
на создание инфраструктуры, выше доступность соци- нением окружающей среды, высоким уровнем пре-
ально-бытовых и коммунальных услуг в силу более ступности и усиливает нагрузку на природные
высоких пороговых показателей, создаются источники ресурсы. Осуществление политики сдерживания спо-
дохода для малообеспеченного населения и сни- собствует повышению стоимости земли и стимулирует
жаются масштабы социальной дискриминации. Стано- строительство за пределами запретных зон.
Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры
85
В ходе дискуссии значительное внимание уде- шение к городам в развивающихся странах, где уже су-
ляется городам развитых стран, где высокая степень ав- ществуют многие элементы, указывающие на компакт-
томобилизации в эпоху низкой стоимости топлива ность городской территории, а именно – смешанное
способствовала стремительному росту строительства функциональное использование земли, в основном,
городов с малой плотностью застройки. Тем не менее, как результат отсутствия мер регулирования, повы-
высокая плотность застройки только лишь создает усло- шенная плотность населения (по крайней мере, в
вия для общественного транспорта, но не дает никаких центре) и зависимость от общественного транспорта, в
гарантий в этом отношении. Она также не сдерживает основном, как результат низких доходов горожан.
тенденцию массовой автомобилизации даже в том слу- Более того, в неформальных поселениях плотность за-
чае, когда в городе сравнительно неплохая система об- стройки территории становится результатом неуправ-
щественного транспорта, как, например, в Японии. ляемых процессов сосредоточения большой массы
Города с малой плотностью застройки могут, од- населения. В этой связи возникают сомнения относи-
нако, найти возможности адаптации или изменения го- тельно роли государственной политики и планирования
родской структуры и провести сложную работу в целях в таких условиях.
уплотнения территории. Города в значительной мере Тем не менее, преимущества повышения плот-
находятся в «зависимости от последовательности» про- ности застройки в городах, по крайней мере, для ма-
изводства работ в том смысле, что структура террито- лоимущего населения в центральных районах города
рии после ее создания, как правило, медленно очевидны: несмотря на высокую стоимость жилья и на
меняется. Серьезные изменения требуют для их вопло- меньший размер жилой площади, у горожан выше воз-
щения в жизнь скоординированной и последова- можность найти себе источник дохода (особенно в не-
тельной политики в течение длительного периода вре- формальном секторе) и занятости. У них небольшие
мени в том, что касается развития инфраструктуры, на- транспортные расходы и они в значительной степени
логообложения и регулирования землепользования, и могут полагаться на безмоторный транспорт. Во многих
этого удалось добиться лишь в немногих случаях, при отношениях плотно заселенные районы в городах раз-
этом заметным исключением является Куритиба в Бра- вивающихся стран, включая неформальные поселения,
зилии. Исследования показывают, что эффективность являются наглядным воплощением идеи компактной
общественного транспорта сложно обеспечить в горо- городской застройки, и в этих условиях данная идея,
дах, где плотность заселения домов составляет менее пожалуй, имеет более актуальное значение. Благодаря
30 человек на один гектар, при этом реальная пороговая планированию и проведению государственной поли-
величина меняется в зависимости от вида транспорта и тики, соответственно, можно использовать эти пере-
факторов влияния в условиях конкретно сложившейся мены и укрепить положение малообеспеченного
ситуации (например, она зависит от организации струк- населения в центральных районах города, а также под-
туры территории и рельефа местности). держать нынешние процессы реконструкции нефор-
Существуют различные обязательные условия, мальных поселений, улучшения инфраструктуры и
указывающие на возможность уплотнения территории, предоставления услуг.
и они зависят от конкретной ситуации. В целом, в раз- Важны ли идеи компактности территории для за-
вивающихся странах плотность городского населения стройки окраинных районов в городах развивающихся
гораздо выше, чем в развитых странах и странах с пе- стран и организации управления процессом городского
реходной экономикой. Критики высказывают сомнения развития? В отдельных случаях городская окраина дает
по поводу того, имеет ли данное понятие вообще отно- возможность иметь жилплощадь семьям, желающим
86 Планирование устойчивых городов

сменить место жительства, и в обмен на низкую стои-


мость жилья и более просторную жилплощадь совер-
шать более длительные поездки на работу. Жизнь на
окраине может представлять интерес в тех случаях,
когда есть возможность заняться бизнесом на месте,
или когда среди членов семьи мало кто регулярно со-
вершает длительные поездки на работу. Во многих раз-
вивающихся странах возможность арендовать дома и
совмещать городскую и сельскую экономическую дея-
тельность становится источником дохода для семей,
проживающих за городом, учитывая, что малообеспе-
ченные семьи имеют в целом логичные, но различные
потребности и разные источники доходов. Стадион «Стад де Франс», где проводились игры по
футболу на Кубок ФИФА 1998 года, составляет часть
крупномасштабного проекта Плэн Сен-Дени в Париже
СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫ © Готье / ДРЕИФ
УВЯЗКИ ТЕРРИТОРИАЛЬ-
НОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ «Разукрупнение» градостроительства и ослабление роли
государственного сектора и планирования отчасти спо-
В данной главе показано, что строительство инфра- собствовали усилению тенденций социально-экономи-
структуры формирует городскую территориально-про- ческой поляризации и темпов разрастания городов.
странственную структуру, причем данный процесс Вместе с тем, в мире все шире признают наличие про-
происходит на стыке социально-экономических, поли- блем, связанных с этими моделями, а также необходи-
тических и организационных вопросов в динамике их мость поиска новых подходов к территориальному
развития. Детальный, статичный метод территориаль- планированию в тесной увязке с развитием инфраструк-
ного планирования, связанный с традиционным гене- туры.
ральным планированием, как правило, утратил свое Планирование должно быть нацелено на разви-
значение, и на первый план вышло стратегическое тер- тие компактной городской застройки таким образом,
риториальное планирование как важный составной эле- чтобы оно соответствовало условиям конкретной си-
мент новой практики планирования, способный задать туации. Тем не менее, будущее строительство, по всей
направление развития основной инфраструктуры. В таб- видимости, в основном будет развиваться в направле-
лице 9 приводится сокращенный перечень современ- нии дальнейшего разрастания городских окраин. Чтобы
ных программ, в которых предусматривается связь планирование было эффективным, необходимо вести
территориального планирования с развитием городской поиск возможностей управлять этим процессом, обес-
инфраструктуры и использование основных элементов печивать поддержку и укреплять его структуру, а также
городской инфраструктуры, таких как транспортные способствовать реконструкции и объединению нефор-
маршруты и системы в формировании территориаль- мальных поселений. Кроме того, важное значение
ной структуры. имеет расширение возможностей экономической дея-
Планирование, территориальная структура городов и обеспечение инфраструктуры
87
тельности и создание источников дохода для малоиму- ственным организациям возможность по мере готов-
щего населения, совершенствование инфраструктуры, ности подключаться к магистральным линиям.
предоставление услуг и организация социально-быто- Такое планирование потребует глубокого пони-
вого обслуживания в пригородных районах. мания тенденций, направлений развития и влияния
Связанность территориального планирования и рыночных сил, при этом необходимо, что бы оно раз-
развития инфраструктуры имеет решающее значение. вивалось на основе принципов сотрудничества в инте-
Государственный сектор должен обеспечивать основ- ресах согласования действий различных государ-
ные маршруты и магистральные сети инфраструктуры ственных учреждений и ведомств и других заинтере-
с опережением строительства и предоставлять част- сованных сторон, представляющих гражданское обще-
ному сектору, НПО и другим учреждениям и обще- ство и деловые круги.
Широкий Основные условия Сильные стороны Слабые стороны
подход и подходы и непредвиденные обстоятельства
«Интеллекту- Интеллектуальный» рост Стимулирует развитие межотраслевых и межведом- Установление тесных связей сопряжено с трудностями
альный» рост и Компактная застройка ственных связей Стимулирует развитие связей Требует широких возможностей и организационных
строительство с Комплексное строительство между функциями планирования и исполнения мероприятий
учетом разви- Смешанное строительство Способствует укреплению процесса устойчивого раз- Неадекватное или слабое исполнение подрывает пер-
тия городского Активизация деятельности вития спективы развития
транспорта Координация Способствует улучшению общественного транспорта Общественная поддержка сопряжена с трудностями в
Застройка с учетом развития Надежная связь между использованием транспорта связи с расхождением в позициях и разными укладами
транспорта и территориальным планированием жизни
Сдерживает процесс стихийного роста городов Сомнения по поводу заявленных преимуществ
Объединение Скоростное автобусное Способствует улучшению работы Повышение цен на недвижимость и на проезд на
вопросов ис- движение (САД) общественного транспорта транспорте способствует социальному отчуждению
пользования Выделенные полосы Способствует улучшению использования транспорта неимущего населения
территории и и осевые линии Снижает потребление энергии и повышает эффек- Обеспечение необходимого объединения указанных
развития Комплексная реконструкция тивность Улучшает связь между использованием вопросов сопряжено с трудностями
транспорта рельсового транспорта транспорта и территориальным планированием Требует глубокого понимания динамики социально-
Привязка места работы к Новые модели позволяют лучше понять экономических проблем и территориального плани-
виду транспорта систему рования
Новые модели использова- Нарушение связи между использованием транспорта
ния транспорта / территории и территориальным планированием в силу расхожде-
ния в подходах и межведомственных разногласий
Новые модели, как и прежде, нуждаются в данных,
формируются обобщенно и далеки от реальности
Стратегическое Стратегические планы Определяет долгосрочное направление развития Жесткие / сопряженные с трудностями условия ра-
пространствен- Планы инфраструктуры Позволяет избежать неравноправного и неустойчи- боты
ное планирова- Связующие звенья между вого развития Достоверный анализ
ние и плани- использованием транспорта Позволяет избежать распыления усилий в обеспече- Координация действий между секторами
рование инфра- и территории нии развития Участие заинтересованных сторон и соблюдение их
структуры интересов
Регулярное проведение обзоров
Наличие сторонников внутри организации
Комплексное Межотраслевые Больше гибкости, меньше требуется данных и легче Возникают проблемы при нединамичном подходе и
городское раз- инвестиционные планы (МИП) разрабатывать, чем генеральные планы понимании в узком смысле
витие и плани- Планировка физической Участие общественности Обеспечение необходимого сотрудничества между
рование ргани- и окружающей среды (ПФОС) Способствует организации управления городского различными секторами сопряжено с трудностями
зационной дея- развития в условиях ограниченных ресурсов/воз- Встречает противодействие со стороны политического
тельности можностей руководства, принимающего решения
Можно применять несколько раз в ходе принятия
решений

Стратегическое Комплексная структура Больше гибкости, меньше требуется данных, легче Обеспечение необходимой заинтересованности поли-
планирование Долгосрочный прогноз разрабатывать, чем генеральные планы Комплекс- тического руководства и заинтересованных сторон со-
структуры ный подход Сочетает краткосрочные меры с долго- пряжено с трудностями Участие общественности. Как
срочным планированием и прежде, сохраняет относительно технократический
характер
Не дает полного представления о ситуации, необходи-
мого для принятия некоторых решений
Увязка террито- Планы комплексного Больше гибкости, меньше требуется данных и легче Обеспечение необходимой последовательности в по-
риального пла- освоения территории разрабатывать, чем генеральные планы литике и координации действий между ведомствами
нирования с Планы территориально- Участие общественности сопряжены с трудностями
планированием пространственной Определяет направление развития планирования Имеет слишком общий характер, чтобы найти практи-
инфраструк- структуры инфраструктуры ческое применение
туры В качестве вводных данных можно использовать Вступает в противоречие с рынком
модели, полученные с помощью ГИС
Увязка крупно- Возрождение города Мощный фактор влияния городской структуры Крупномасштабные проекты часто обусловлены поли-
масштабных Многофункциональный Новые методы позволяют делать увязку с планиро- тикой и имеют одноразовый характер; реализация
проектов с раз- подход ванием в долгосрочной перспективе Развитие со- данного подхода сопряжена с трудностями
витием инфра- трудничества между различными секторами и Обеспечение должного уровня объединения усилий и
структуры государственными учреждениями развития сотрудничества сопряжено с трудностями

Таблица 9
Способы увязки территориального планирования с городской инфраструктурой
ГЛАВА
9
МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА ГОРОДСКИХ
ПЛАНОВ
Городские плановые и директивные органы должны В настоящей главе приводится краткий обзор
знать, как наилучшим образом использовать ограни- разных методов мониторинга и оценки. Мониторинг и
ченные ресурсы для решения стоящих перед городом оценка рассматриваются в этой главе также в контексте
сложных проблем (и реализации возможностей). Си- городского планирования последнего времени и теку-
стема планирования стремится обеспечить высокую щей практики планирования.
эффективность (оптимально использовать ресурсы),
результативность (получить желаемые плодотворные МЕТОДЫ МОНИТОРИНГА
результаты и отдачу) и справедливость (в отношении
И ОЦЕНКИ
возможностей, прав и полномочий, в частности ген-
дерное равенство). Для достижения этих целей важно, С учетом высоких темпов и масштабов преобразова-
чтобы директивные органы располагали солидным ний, в условиях которых местным властям приходится
объемом информации и ориентировочными данными, принимать решения, существует необходимость посто-
которые дает система городского планирования с по- янно проводить оценку тенденций, практической дея-
мощью, в частности, мониторинга и оценки городских тельности и конечных результатов работы. Потребность
планов. в осуществлении таких мер привела к повышению за-
Мониторинг и оценка планов города дают много интересованности в проведении мониторинга и оценки.
преимуществ. Постоянный контроль и оценка планов с Во вставке 10 приводится краткий перечень основных
точки зрения их востребованности, целостности и после- элементов данного процесса.
довательности помогают директивным органам прини- Процесс мониторинга и оценки определяют по-
мать обоснованные решения по вопросам распреде- разному. При этом можно выделить несколько основ-
ления ресурсов. Мониторинг и оценка дают возмож- ных, общеизвестных этапов мониторинга и оценки:
ность продемонстрировать, способствовало ли город-
ское планирование достижению успехов, способствовало ● Определение целей и конечных результатов;
ли оно улучшению (или ухудшению) качества жизни и ● Отбор для мониторинга показателей конечных
повышению благосостояния жителей, углублению про- результатов;
цесса устойчивого развития и позволило ли оно достичь ● Сбор исходной информации о текущем положении
целей и задач, связанных с этими вопросами. дел;
90 Планирование устойчивых городов

● Определение конкретных плановых заданий и ствия со стороны среднего и высшего руководства –


сроков; служит важным определяющим фактором удачного
● Регулярный сбор данных о ходе работы; и или неудачного мониторинга и оценки. Таким образом,
● Проведение анализа и подготовка доклада по ито- метод мониторинга и оценки должен отражать реалии
гам работы. организации. Во вставке 11 перечислены некоторые
Существующая в организации культура – уста- проблемы, встречающиеся в различных организациях
новки сотрудников, а также открытое оказание содей- при подготовке и проведении мониторинга и оценки.

Вставка 10. Определение терминов «мониторинг», «оценка» и «показатели» в системе


городского планирования
Мониторинг означает постоянный сбор и анализ информации о тенденциях, практической деятельности и мероприятиях, влияющих на по-
казатели выполнения плана. Кроме того, мониторинг позволяет определять степень эффективности управления планом с помощью адми-
нистративных мер.

Оценка позволяет тем, кто принимает решения определить, достигнуты ли поставленные цели и насколько эффективно. Это система опре-
деления показателей деятельности с точки зрения полученных итогов и результатов в сравнении с поставленными целями и задачами, а
также эффективности использования соответствующих ресурсов и организации управления программой. Существуют три основных метода
оценки городских планов:

● Предварительная оценка (проводится на этапе разработки плана, то есть до начала его реализации);
● Оценка хода реализации (проводится в рамках осуществления мер по организации управления планом, то есть в ходе осуществления
плана); и
● Итоговая оценка (оценка по фактическим результатам) (проводится, как правило, после реализации плана).

Показатели отражают количественные данные и/или качественную информацию, демонстрирующую тенденции и методы работы.

СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА
ОЦЕНКИ ГОРОДСКИХ
ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ
Мониторинг и оценка городского развития стали
неотъемлемой частью деятельности прогрессивных от-
делов планирования городов и регионов в развитых
странах. Во многих случаях мониторинг и оценка го-
родских планов отражают заинтересованность в про-
ведении оценки хода работы в целях обеспечения
устойчивого городского развития или достижения
целей и задач в строительстве благоприятных для здо-
ровья человека жилых районов.
Интерес к использованию городского планиро- Предварительная оценка – первый важный шаг на пути
вания в качестве механизма оценки планов возник в реализации программ реконструкции жилых кварталов
развитых странах в середине 1990-х годов, он отражает © ООН-Хабитат
Мониторинг и оценка городских планов
91
стремление к повышению эффективности, результа- оценки и оценки хода реализации программ (на этапе
тивности и доступности, а также оперативности и про- выполнения программ).
дуктивности деятельности муниципальных органов Оценка итогов выполнения программ в городах
власти. Впрочем, мониторинг и оценка городских пла- представляет интерес для таких организаций, как Все-
нов в том виде, как они проводятся на начальном мирный банк, который признает, что показатели иг-
этапе, появились еще в 1960-х и в начале 1970-х годов, рают главную роль в обеспечении роста экономики,
и они совпали с возникновением и развитием на пер- устойчивого развития и строительства населенных
вых порах системы оценки типовых программ. Первые пунктов, благоприятных для здоровья человека. Серь-
попытки в этом направлении, получившие название езной попыткой использовать и оформить в законо-
«предварительная оценка», предпринимались по мере дательном порядке показатели выполнения программ
реализации проектов для научного обоснования и тех- как главный фактор, способствующий повышению
нического анализа целей городского планирования и значимости принятия решений, являются Программа
проектных предложений, включая анализ итогов вы- показателей и Центр по глобальному мониторингу го-
полнения программ. Метод предварительной оценки родов ООН-Хабитат.
отличается от метода мониторинга и оценки городского В развивающихся странах механизм монито-
планирования и методов оценки типовых программ и ринга и оценки наиболее широко используется приме-
проектов – выполнение таких программ и проектов нительно к программам, которые финансируются
определяется показателями конечных и промежуточ- международными организациями, управляются госу-
ных результатов в виде ретроспективной (итоговой) дарственными ведомствами, а выполняются мест-

Вставка 11. Часто встречающиеся проблемы мониторинга и оценки

● Недостаточное понимание механизмов мониторинга и оценки и недостаток внимания к ним при разработке проектов и, как следствие,
недостаточное выделение ресурсов и многоступенчатая система принятия решений и анализа.
● Отсутствие готовности в осуществлении мониторинга со стороны сотрудников проекта и партнерских организаций, занимающихся его
выполнением.
● Мониторинг считается обязанностью, навязанной извне, при этом сотрудники проекта по инерции заполняют различные бланки для ру-
ководства, а руководство проекта считает мониторинг лишь способом сбора данных при подготовке отчетов донорским организациям.
● Не имеющая отношения к делу и некачественная информация, полученная в ходе мониторинга, в которой основное внимание уделяется
материальным и финансовым аспектам и игнорируются вопросы распространения информации, итогов и результатов выполнения про-
ектов.
● Практически полное отсутствие внимания к потребностям и потенциальным возможностям мониторинга и оценки со стороны других за-
интересованных организаций, например, участников проекта и других непосредственно участвующих в сотрудничестве местных учреж-
дений.
● Редкие случаи проведения внутреннего анализа и текущих оценок, при этом корректировки осуществляются в основном по результатам
внешних оценок и контроля.
● Широко распространенная практика, когда отсутствует совместная деятельность и сотрудничество между сотрудниками, осуществляю-
щими мониторинг и оценку, и руководством проекта, и отсутствуют четкие, согласованные руководящие принципы.
● В документации по мониторингу и оценке не предусматривается рассмотрение и решение выявленных проблем.
● Слишком масштабные системы мониторинга.
● Недостаточное применение методов мониторинга и оценки с привлечением общественности и качественных методов.
● Сотрудники, занимающиеся организацией мониторинга и оценки, не обладают достаточной квалификацией и опытом.
● Разграничение мероприятий по осуществлению мониторинга и оценки, при которых оценка не учитывается.

Источник: ИФАД, 2002 г.


92 Планирование устойчивых городов

ными властями. Программы охватывают широкий круг потенциал планирования, упор делается, как правило,
социально-экономических, экологических и организа- на разработку комплексных планов застройки терри-
ционных проблем, в число которых входят ликвидация тории, генеральных планов и планов градостроитель-
нищеты, инфраструктура (включая водоснабжение и ного проектирования. Основное внимание уделяется
канализацию), реконструкция трущоб, обеспечение решению проблем и осуществлению программ, на-
жильем малообеспеченного населения и т.д. Приме- правленных на удовлетворение краткосрочных потреб-
рами применения методов мониторинга и оценки яв- ностей в обеспечении жильем, питьевой водой,
ляются подготовленный Всемирным банком Доклад о утилизации отходов, экономического развития и соз-
глобальном мониторинге, а также его программы по- дании инфраструктуры. Планирование в такой ситуа-
казателей мирового развития и оценки последствий ции нередко ощущает негативное влияние проблем
развития (ОПР). Содействие городам в укреплении по- городского управления вследствие политической не-
тенциала мониторинга и оценки оказывает Центр по стабильности и крайнего дефицита общественного и
глобальному мониторингу городов ООН-Хабитат с по- финансового капитала, низкого уровня технического
мощью осуществления в различных странах и городах развития и отсутствия стабильности в организационной
проектов создания местных и национальных городских структуре.
центров мониторинга. В то же время можно привести множество фак-
В развитых странах накоплен немалый опыт мо- тов, свидетельствующих о практической пользе мони-
ниторинга и итоговой оценки программ, имеющих от- торинга и оценки с участием общественности. Как
ношение к городскому развитию и связанных, в отмечается в главе 5, метод работы с участием обще-
частности, с осуществлением проектов в сфере транс- ственности доказал свое важное значение на всех этапах
порта, регионального экономического развития и окру- городского планирования, в том числе и на этапе мони-
жающей среды. Правительства и наиболее прогрес- торинга и оценки. Участие общественности в проведе-
сивные региональные и местные органы власти, как нии оценки городского развития и разработке бюджетов
правило, требуют оценить выполнение программ. Цель доказало, в частности, свою практическую пользу в
такой работы состоит в том, чтобы убедиться в значи- определении трех показателей передовой практики пла-
мости и стратегической и практической направленно- нирования – эффективности, экономичности и справед-
сти планов. Кроме того, считается, что регулярная ливости. В числе положительных результатов работы с
оценка приводит к итогам и результатам, отражающим участием общественности можно назвать повышение
точность планирования, и обеспечивает соблюдение открытости, чувства ответственности за реализацию
соответствующих правил и руководящих принципов. процесса развития и способностей адаптироваться к
Процедура проведения оценки сопровождается посто- новым условиям с помощью обучения на опыте в ходе
янным контролем, благодаря чему, отслеживаются ос- выполнения городских проектов. Примером реального
новные показатели и производится оценка информа- непосредственного участия горожан в процессе мони-
ции. торинга и оценки служит опыт заполнения опросных ли-
В развивающихся странах случаи проведения стов жителями Бангалора, Индия (см. вставку 12).
мониторинга и оценки планов на уровне общественно- Несмотря на то, что в бывших коммунистических
сти/органов власти встречаются реже. В этих странах странах Центральной и Восточной Европы пока еще
обычно выделяется мало ресурсов на цели планирова- мало что сделано для включения мониторинга и оценки
ния и, в частности, на выполнение проектов и органи- в систему городского планирования, но есть некоторые
зацию мониторинга. В странах, имеющих достаточный признаки, что в будущем такое положение может изме-
Мониторинг и оценка городских планов
93
Вставка 12. Использование в Бангалоре, Индия, опросных листов в качестве
стратегически важного метода улучшения системы предоставления услуг
Бангалор – третий по величине город Индии, расположенный на юге страны. В городском муниципальном совете понимали необходи-
мость повышения экономичности и эффективности работы в системе обеспечения и предоставления коммунальных услуг. Соответственно,
в 1994 году одна из организаций гражданского общества разработала образец «опросного листа жителя города», и затем эти анкеты исполь-
зовались при проведении опроса в связи с неудовлетворительной работой системы коммунального обслуживания (например, в сфере во-
доснабжения, транспорта, энергоснабжения, здравоохранения и транспортных перевозок).
Опросные листы были разработаны на основе опыта проведения выборочных статистических исследований в виде типовой анкеты с
вопросами, позволявшими выяснить фактическое мнение жителей города по широкому кругу услуг. Оценка и сравнение организаций ком-
мунального хозяйства проводились с учетом таких показателей, как удовлетворенность услугами, коррупция и ответственность. Результаты
исследования оказались поразительными. Почти все поставщики коммунальных услуг получили неудовлетворительную оценку. Заполненные
жителями города опросные листы были направлены для принятия мер в соответствующее государственное учреждение, и информация
попала в СМИ.
Вслед за этим последовала открытая дискуссия, и проблема приобрела широкую огласку. Организации гражданского общества выступили
с требованием принять меры, в итоге многие поставщики коммунальных услуг улучшили обслуживания. В 1999 и 2003 годах метод «опросных
листов жителя города» был опробован повторно, и он показал, что в городских коммунальных службах произошли значительные улучшения.
Фактически, пристальный общественный контроль нашел свое выражение в повышении уровня обслуживания и сокращении масштабов
коррупции.
Опыт Бангалора считается удачным примером вовлечения гражданского обществ в диалог с государственной властью. С тех пор данная
модель с большим успехом используется в разных городах Индии и в других развивающихся стран.
Источник: www.capacity.org/en/joumal/tools_and_methods/citizen_report_cards_score_?in_indi

ниться. В результате участия правительств и муници- ограниченного количества показателей, конкретно от-
пальных органов власти таких стран с переходной эко- вечающих задачам мониторинга и оценки городского
номикой в программах и проектах, финансируемых планирования.
международными организациями, государственные уч-
реждения осознают необходимость обеспечения откры-
тости и соблюдения ответственности за свои действия,
связанные с использованием государственных средств.
Не существует единого общего перечня показа-
телей мониторинга и оценки городского планирования.
Общепризнанные измерения, касающиеся планирова-
ния, включают экономические, социальные, экологиче-
ские показатели, показатели устойчивого городского
развития и появившиеся в последнее время показатели
городского творческого потенциала.
В большинстве случаев для оценки любого
ключевого вопроса можно выбрать множество раз-
личных показателей. В связи с тем, что сбор информа-
ции и поддержание базы данных полученных показа- Итоговая оценка городских планов важна, однако,
телей требуют значительных усилий (и затрат), важное во многих странах она встречается крайне редко
значение, с точки зрения стратегии, имеет выбор © ДБУРКЕ / Алами
94 Планирование устойчивых городов

Во многих развитых странах на общенациональ- ное значение. В итоге отсутствуют критерии оценки, поз-
ном уровне осуществляется сбор статистических данных воляющие определить, способствует ли стратегия и реа-
с учетом гендерных вопросов. Впрочем, такая стати- лизация проектов обеспечению гендерного равенства.
стика основана на существующих источниках информа- Оценка результатов деятельности городской си-
ции, в которых в свое время конкретные гендерные стемы коммунального обслуживания – один из основ-
проблемы не учитывались в полном объеме. Гендерную ных вопросов, интересующих агентства междуна-
статистику необходимо увязывать с целями политики и родного развития и наиболее прогрессивные развиваю-
показателями достигнутых успешных результатов. По- щиеся страны. Потребители услуг городского комму-
казатели с учетом гендерных данных имеют важное нального хозяйства много чего могут рассказать
значение, поскольку такой подход способствует активи- правительствам стран о качестве и стоимости комму-
зации действий и определению точного направления нального обслуживания. Город Бангалор в Индии при-
деятельности в ходе реализации планов. К сожалению, меняет «систему опросных листов», которая дает
кое-где считают, что индикаторы гендерной ситуации не возможность увидеть, предоставляются ли городские
относятся к показателям, представляющим приоритет- услуги и в каком объеме это происходит (см. вставку 12).

Вставка 13. Мониторинг и оценка в системе городского планирования в Китае


В настоящее время Китай переживает период бурной урбанизации, в результате чего в стране увеличился спрос на разработку планов градо-
строительного проектирования, служащих ориентиром в процессе городского развития. Оценка методов планирования, особенно на этапе
реализации имеет, как правило, второстепенное значение.
Большинство оценок планирования в Китае относятся по своему характеру к методам предварительной оценки и оценки хода выполнения
проекта. Упор делается на оценку альтернативных планов и меньше внимания уделяется итоговой оценке. Однако по мере проведения соци-
ально-экономических и коммунальных реформ, а также совершенствования информационных систем, в последние десять лет акцент все чаще
делается на оценку и мониторинг процесса формирования политики планирования, научные исследования и практику планирования.
В стране создана система «постоянных контролеров», которая способствует улучшению мониторинга планирования. Эта программа впер-
вые появилась по инициативе Министерства жилищного, городского и сельского строительства в 2006 году, когда в 18 городов были направлены
27 контролеров для мониторинга планирования в рамках программы, рассчитанной на один год. Как правило, постоянными контролерами
работают вышедшие на пенсию опытные проектировщики и сотрудники плановых органов. Они знакомы с нормами, стандартами и управ-
ленческими процессами городского планирования и обладают опытом общения с различными функциональными отделами. Таким образом,
они в состоянии выявить большинство проблем, связанных с реализацией планов, и своевременно предложить меры по решению проблем.
Такая система постоянного контроля является техническим новшеством и способствует укреплению ныне действующей системы мониторинга.
Благодаря ее внедрению достигнуты заметные результаты: улучшилась работа отделов планирования и на ранней стадии застройки выявлено
множество нелегальных строительных площадок.
Источник: www.capacity.org/en/joumal/tools_and_methods/citizen_report_cards_score_?in_indi
Мониторинг и оценка городских планов
95
РЕКОМЕНДАЦИИ И
СООБРАЖЕНИЯ ОТНОСИ-
ТЕЛЬНО МОНИТОРИНГА
И ОЦЕНКИ ГОРОДСКИХ
ПЛАНОВ
Следует отметить, что по большей части мониторинг и
оценка городского планирования применяются в горо-
дах развитых стран. Эти города обладают надежной
базой финансирования и профессиональными кадрами
в области городского планирования, отличаются поли-
тической стабильностью, хорошо развитой структурой
управления, и темпы урбанизации в этих городах
сравнительно легко поддаются контролю. А масштабы
и характер проблем существенно отличаются от про-
блем, с которыми сталкиваются аналогичные города в
развивающихся странах.
При этом пока еще недостаточно проводится
критического анализа результатов мониторинга и
оценки городского планирования. Это означает, что
пока еще нет восприятия в полной мере всего положи-
тельного и отрицательного, что дает опыт мониторинга
и оценки городских планов. Вместе с тем, на основе по-
лученных знаний и ограниченной практики можно в
Успешное выполнение крупномасштабных проектов тре-
порядке освоения опыта извлечь некоторые основные бует проведения мониторинга и оценки до, в ходе и после
уроки общего характера. реализации проекта
Главная проблема и общий аргумент против вве- © Питер Бауотер / Алами
дения в практику методов мониторинга и оценки пла-
нов сводятся к дефициту ресурсов – финансовых ных усилий, вряд ли могут с пониманием относиться к
средств, технических служб и профессионально подго- идее мониторинга и оценки. Возможно (или действи-
товленных кадров. Это действительно реальная про- тельно), им не хватает времени, чтобы освоить и начать
блема в большинстве развивающихся стран, а также в применять методы мониторинга и оценки. Мониторинг
некоторых развитых странах. Во многих городах власти и оценку могут рассматривать как обязанность (или
ведут настоящую борьбу за создание системы предо- выражать на этот счет возмущение), навязанную не-
ставления основных услуг. В этих условиях невозможно кими силами извне (например, финансирующими ор-
обеспечить выполнение функции комплексного город- ганизациями или правительством страны), которые не
ского планирования, не говоря уже о сложной системе учитывают возможности местных органов власти раз-
мониторинга, оценки и показателей реализации планов. работать и применить такие методы.
Местные власти, перед которыми стоят сложные Мониторинг и оценка дают как отрицательные,
городские проблемы, решение которых требует серьез- так и положительные результаты. Во втором случае
96 Планирование устойчивых городов

местное руководство чаще всего выражает удовлетво-


рение, тогда как в первом случае полученные резуль-
таты нередко игнорируются, замалчиваются и даже
отвергаются. Таким образом, во многих случаях мони-
торинг и оценка встречают неодобрительное отноше-
ние. Действительно, то, почему во многих странах
мониторинг и оценка встречают непонимание и отказ,
объясняется отсутствием политической воли и инерт-
ностью бюрократической машины (см. пример во
вставке 13).
Важно обеспечить, чтобы мониторинг и оценка
стали составной частью процедуры долгосрочного пла-
нирования, принятия решений и системы отчетности
местных органов власти. Мониторинг и оценка
должны функционировать в сочетании с зарекомен-
довавшими себя методами работы местных органов
власти, что позволяет владеть в полной мере исчер-
пывающей, всесторонней и полезной информацией в
процессе принятия решений.
Руководству необходимо иметь четкое пред-
ставление о том, что необходимо знать для принятия
обстоятельных и конструктивных решений. Такой под-
ход требует аргументированных доводов в пользу
внедрения и применения модели мониторинга и
оценки, четкости в отношении необходимой информа- Мониторинг и оценка проектов восстановления городской
ции, того, кто и как должен собирать информацию и среды важны для обеспечения социального равенства
использовать показатели, полученные по итогам мо- © Иованна Аллейни / Алами
ниторинга и оценки. Во вставке 14 перечислены прин-
ципы, которыми следует руководствоваться при поддержки для того, чтобы планомерно и системати-
разработке модели мониторинга и оценки городских чески заниматься контролем и оценкой выполнения
планов. планов.
Если оценка городского планирования подготов- Если город предполагает ввести в практику си-
лена неудачно, она может стать лишним бременем в стему мониторинга и оценки городских планов, целе-
административной работе. Проектировщики и отделы сообразно отобрать небольшой набор показателей,
планирования обычно заняты проведением исследо- которыми легко оперировать при проведении оценки
ваний прикладного характера, организацией обсуж- городского планирования. В идеальном случае имеет
дений программ с заинтересованными кругами, смысл начинать с показателей, имеющих отношение
разработкой и выполнением планов; во многих слу- к крупным и повседневным проблемам городской
чаях им просто не хватает времени, сил, соответствую- жизни. Важно отметить, что качество и назначение по-
щей подготовки, административной и политической казателей важнее, чем их количество.
Мониторинг и оценка городских планов
97
щих учреждений, местных органов власти и городских
Вставка 14. Методика разработки плановых органов. Ниже следует ряд мер, которые ру-
системы мониторинга и оценки
ководство могло бы принять для проведения монито-
● Думать об оценке с самого начального этапа. Оценка требует ринга и оценки городского планирования:
четкого представления о положении дел на начальном этапе
(требуются исходные показатели) и о том, что вы пытаетесь
● Обеспечение проведения мониторинга и оценки
сделать.
● Создание «культуры» оценки – важно заручиться согласием городских планов в соответствии с национальным
всех участников процесса принять участие в сборе и использо- и/или местным законодательством в сфере пла-
вании информации.
нирования.
● Выяснить, какая потребуется работа на местах для того, чтобы
обеспечить эффективное управление программой и понима- ● Оказание содействия в проведении мониторинга и
ние ее практической отдачи. оценки городских планов местных органов власти.
● Убедиться, что проводится оценка всех основных вопросов,
● Разработка городских планов, в которых монито-
предусмотренных в программе или в проекте.
● Установить связь между мониторингом и оценкой. ринг, оценка и показатели составляют неотъемле-
● Вовлечь в работу местную общественность. мую часть целей, задач и принципов планиро-
вания.
● Процедура мониторинга и оценки должна быть дос-
ЗАКЛЮЧЕНИЕ таточно простой.
● Выделение ресурсов на организацию планирования
Мониторинг и оценка городских планов дают возмож-
и проведение исследований.
ность повысить уровень знаний, необходимых для
● Показатели и система мониторинга и оценки
принятия решений, компетентности в отношении
практики планирования и информированности мест- должны быть простыми, понятными и осуществи-
ного населения. Общий объем знаний о практике мо- мыми на практике в рамках существующих ограни-
ниторинга и оценки городского планирования в ченных ресурсов.
развитых странах, странах с переходной экономикой ● Мониторинг и оценка должны сопровождаться ор-
и в развивающихся странах ограничен. Такое положе- ганизацией широких обсуждений, предусматриваю-
ние требует проведения предварительного исследо- щих конструктивный диалог со всеми участвую-
вания для выявления характера методов городского щими в планировании заинтересованными сторо-
планирования в целом и роли мониторинга и оценки нами.
в конкретной ситуации; выяснения, в каких масштабах ● Непрерывная оценка предложенных методик, прог-
надо проводить мониторинг и оценку городских пла- рамм и планов.
нов; а также для проведения оценки применяемых на ● Включение итогов и результатов мониторинга и
практике моделей и процедур. Итоги исследования оценки планов в процесс городского планирования
позволят получить информацию, необходимую для местных органов власти.
вмешательства правительства страны, финансирую-
ГЛАВА

ПЛАНИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ
10
Как отмечалось в предыдущих главах, городское пла- ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ
нирование имеет важное значение при подготовке ре- ОБРАЗОВАНИЯ В ОБЛАСТИ
шений актуальных городских проблем XXI века, однако ПЛАНИРОВАНИЯ
практика профессионального планирования не всегда
поспевает за задачами, стоящими перед городами. Так В данном разделе вкратце описывает основные дис-
происходит, в частности, в развивающихся странах. В куссии, оказывавшие влияние на развитие образова-
большинстве развивающихся стран бурная урбаниза- ния в сфере городского планирования на протяжении
ция заставляет плановые органы реагировать на воз- XX века, а именно: проектирование или политика; ра-
растающий спрос на жилье, инфраструктуру и услуги, циональный подход или коллективные обсуждения;
опираясь на помощь, как официального, так и нефор- генеральное планирование или регулирование в
мального секторов. строительстве, а также: принцип «мир един» или об-
Все большее изменение характера городов в ре- учения практике планирования в условиях конкретной
зультате притока различных этнических культур требует ситуации.
опыта планирования с учетом многонационального со-
става населения. Так, наряду с изменениями в сфере Проектирование или политика
технического образования, необходимого для успеш- Первым учебным курсом по городскому планированию
ного городского планирования, происходят изменения в сфере высшего образования чаще всего называют
в навыках человеческого общения, которые требуются программу Ливерпульского университета «проектиро-
для организации управления процессом перемен. вание городских застроек» (1907 г.). Само название
В настоящей главе приводится краткая история программы говорит, что в самые первые годы обуче-
развития высшего образования в сфере городского пла- ния науке городского планирования учеба строилась
нирования, и указываются основные научно-практи- строго в рамках традиционной подготовки проектиров-
ческие дискуссии, оказывавшие влияние на развитие щиков с учетом растущей потребности в специалистах
образования в этой области на протяжении XX века. В этой профессии для работы с прикладными научно-ис-
главе содержится также основной перечень известных следовательскими программами в государственных
в мире программ городского планирования, разрабо- учреждениях и промышленности. Однако в конце 1940-
танных на высоком профессиональном уровне, и да- х годов проектирование становится уже не единствен-
ется оценка возможностей школ планирования решить ным направлением учебы в школах планирования,
проблемы XXI века. создаются новые учебные заведения с уклоном в
Планирование образования
99
область социальных наук, а также и учебные заведе- профессионализм. Примерно в течение 20 лет данная
ния, например, колледжи с уклоном в проектирование, модель оставалась наиболее распространенной тео-
причем на учебу принимались студенты, чья прежняя рией планирования. До сих пор ее логическую схему
деятельность не обязательно была связана с проекти- можно встретить в технико-экономическом обоснова-
рованием. В Великобритании не стали медлить с вы- нии и методических указаниях, содержащихся во ввод-
бором и встали на путь развития социальных наук. ной части большинства проектов. В школах плани-
Некоторые европейские страны сделали выбор в рования она остается основой учебной программы.
пользу парадигмы проектирования, а отличительной В 1960-х годах после вспыхнувших во многих
чертой высших учебных заведений Советского Союза и странах массовых волнений «модель рационального
стран Восточной Европы стало государственное плани- планирования» подверглась серьезной критике. Ради-
рование экономики, процветавшее на протяжении всей кально настроенные специалисты в области городского
коммунистической эпохи правления. проектирования увидели в данной модели механизм,
Количество учебных заведений и студентов с помощью которого правящая элита могла лишать
резко увеличилось в 1960-х и в начале 1970-х годов, права на жилище неимущее население и горожан, про-
что совпало с ростом потребностей. Возможно, свою живавших в центральной части городов, тех, кому не
роль сыграла невысокая плата за обучение в коллед- хватало образования и возможностей воспользоваться
жах, где преподавались социальные науки, по сравне- услугами профессиональных консультантов, и кто не
нию с колледжами, выпускавшими специалистов по мог привести убедительные аргументы в ответ на на-
проектированию, или же причиной послужил спрос на учно-обоснованный анализ, который сотрудники город-
рабочие места, связанный с осуществлением госу- ских плановых органов представляли как объек-
дарственных программ планирования в США, Велико- тивный, хотя городские жители считали его крайне
британии и других европейских странах. субъективным. Как показано в главах 3 и 5, в резуль-
В развивающихся странах образованию в обла- тате критики и реакции плановых органов появилась
сти планирования был дан старт в конце 1950-х годов, серия моделей планирования, основанных на прове-
после создания школ планирования в Индии (1955 г.) и дении коллективных обсуждений. Согласно такому под-
Гане (1958 г.). На раннем этапе процесс образования ходу предусматривалось расширение участия в
развивался медленными темпами, и до 1970-х годов планировании представителей местного населения и
программы планирования существовали лишь в неко- других заинтересованных сторон. Поворот в сторону
торых развивающихся странах. «диалога» с общественностью в вопросах исследований
и практики планирования и сегодня остается основным
Рациональный подход фактором влияния в данной отрасли. В то же время не-
или коллективные обсуждения доверие к информации и опасения местного населения
Принцип аналитического подхода к планированию, в связи с децентрализацией власти, как и прежде, со-
возможно, лучше всего можно понять на примере «мо- храняются во многих странах.
дели рационального планирования», которая получила
широкое распространение в середине 1950-х годов (см. Генеральное планирование
вставку 15). Пятиступенчатая модель говорит сама за или регулирование в строительстве
себя, так как с одной стороны ее легко понять, но с дру- Как вкратце показано в главе 3, профессия проектиров-
гой стороны, она практически нереализуема в силу щика связана с разработкой проектов. В прежние вре-
того, что для ее осуществления необходимы ресурсы и мена это называлось планом застройки, но в 1950-х
100 Планирование устойчивых городов

годах масштабы планирования расширились, в этот


процесс стали включать смежные вопросы, и такую Вставка 15. Пять ступеней «модели
рационального планирования»
практику часто называли комплексным, общим или ге-
неральным планированием. Реализация плана за- 1. Сокращение и проработка целей («Пожелания»);
стройки путем зонирования территории и применения 2. Разработка планов действий («Разработка»);
других методов имела важное значение, однако, как 3. Сопоставительный анализ последствий («Заключение»);
правило, специалисты считали работу по выполнению 4. Выбор возможных вариантов («Решение»);
5. Реализация выбранного варианта («Действия)
проекта второстепенной по отношению к его разра- Источник: Штифтель, 2000 г., стр. 5-6; со ссылками на Банфильд, I955 г.
ботке. В то же время выполнение планов застройки и Харрис, 1967 г.

иногда срывалось, и его нельзя было воспринимать как


нечто само собой разумеющееся. медленной выдачи разрешений на строительные ра-
Ученые и специалисты в области планирования боты в 1950-е и 1960-е годы. В 1980-х годах в законода-
вели дискуссии по поводу относительных преимуществ тельстве развитых стран в области планирования
долгосрочного планирования и пересмотра вопроса не- большое внимание уделялось детальной проработке
положений, касающихся организации управле-
ния в строительстве, и вопросы управления в сфере го-
родского развития и архитектурно-планировочного над-
зора за застройкой территории вошли в число основных
дисциплин учебной программы школ планирования,
включая курсовые проекты по таким темам, как меры
регулирования функционального зонирования и деле-
ния территории, оценка итогов выполнения планов за-
стройки, критический разбор плана застройки, а в
последующее время и ведение переговоров.
Сегодня генеральное планирование в развиваю-
щихся странах остается проблемой из-за высоких тем-
пов роста населения в сочетании с ограниченными
возможностями местных органов управления в осу-
ществлении мер регулирования или реализации про-
ектов. В развивающихся странах в целях усиления
акцента в планировании на выполнение проектов осу-
ществляются программы с применением различных
методов, в том числе используется практика стратеги-
ческого территориального планирования, «нового»
генерального планирования и планирования ком-
плексной застройки территории. Основные элементы
программ, которые осуществляются при содействии
Ливерпульский университет в 1907 году ввел первую ООН, также ориентированы на совершенствова-
учебную программу по городскому планированию ние того вида планирования, которое нередко назы-
© Бринксток / Алами вают стратегическим.
Планирование образования
101
образования, что стало возможным благодаря за-
ключению Болонского соглашения, направленного на
облегчение зарубежных поездок и работы специали-
стов, вне зависимости от того, в какой стране они про-
ходили обучение.
Вместе с тем, образование в области планиро-
вания с учетом принципа «мир един» сталкивается со
своими собственными проблемами. Например, в
связи с тем, что при выборе метода планирования все
больше придается значение вопросам конкретного
места планирования и национальной принадлежно-
Участие общественности и коллективный практический сти, отдельные модели начинают вызывать сомнения.
опыт важны для успешного осуществления планов
Кроме того, существует озабоченность, что из-за при-
© Джим Хейви / Алами менения принципа «мир един» может привести к вы-
бору в пользу концепций развитых стран, в частности,
Принцип «мир един» или обучение англо-американских.
практике планирования в условиях Противоречия между методами обучения пла-
конкретной ситуации нированию с учетом конкретной ситуации и принципа
Школы планирования традиционно уделяли основное «мир един», возможно, и не имеют большого значе-
внимание проблемам местного значения, в середине ния, как кое-кто считает, поскольку образование в
XX века они стали расширять поле деятельности и рас- области планирования в условиях конкретной ситуа-
пространили сферу интересов на проблемы больших го- ции, по существу, стало во многих странах мира обще-
родов с пригородами и регионов. В итоге сегодня принятым явлением. В частности, вполне возможно,
образование в области планирования тесно связано с что межнациональные проблемы и не оказывают та-
проблемами организационного, юридического и куль- кого большого влияния, как более существенная про-
турного характера применительно к условиям ситуации блема учета в программе обучения реального
в конкретных странах. Когда в учебных заведениях по практического опыта в области планирования.
подготовке специалистов в области планирования не-
скольких развитых стран обнаружилось, что на учебу в
большом количестве принимают студентов из разви-
ШКОЛЫ ПЛАНИРОВАНИЯ
вающихся стран, в школах планирования стали вводить В РАЗНЫХ СТРАНАХ МИРА
специализацию с учетом существующей практики в кон- Программы по городскому и региональному планиро-
кретных развивающихся странах. ванию основных университетов преподаются с одобре-
Принцип «мир един» применительно к образо- ния национальных или международных аккреди-
ванию в области планирования имеет целью дать про- тационных учреждений. Однако такие программы –
фессиональную подготовку, при которой учитываются лишь вершина айсберга системы образования в обла-
проблемы различных стран, независимо от будущего сти планирования. В нее также входят программы на
места работы выпускников. В последнее время Евро- получение ученой степени в области городского и ре-
пейский Союз добился успехов в расширении много- гионального планирования в тех странах, где отсут-
национальной ориентации в сфере специального ствует система аккредитации учебных заведений, а
102 Планирование устойчивых городов

Количество Количество Количество


Регион/Страна учебных Регион/Страна учебных Регион/Страна учебных
заведений заведений заведений
Развитые страны и страны
с переходной экономикой 293 Швеция 6 Израиль 1
Албания 2 Швейцария 2 Ливан 1
Австралия 19 БЮР Македония 1 Малайзия 4
Австрия 3 Великобритания 25 Пакистан 1
Бельгия 3 США 88 Филиппины 1
Болгария 1 Развивающиеся страны 260 Республика Корея 7
Канада 21 Африка 69 Саудовская
Чешская Республика 3 Алжир 1 Аравия 1
Дания 2 Ботсвана 1 Шри-Ланка 1
Эстония 1 Египет 3 Таиланд 6
Финляндия 3 Гана 1 Турция 5
Франция 17 Кения 3 Объединенные Арабские Эмираты 1
Германия 8 Лесото 1 Вьетнам 1
Греция 6 Марокко 1 Латинская Америка и Карибский бассейн 27
Венгрия 1 Мозамбик 1 Аргентина 3
Ирландия 3 Нигерия 39 Бразилия 6
Италия 13 Руанда 1 Чили 2
Япония 2 ЮАР II Колумбия 2
Латвия 1 Танзания 1 Гватемала 1
Литва 1 Того 1 Ямайка 1
Мальта 1 Тунис 1 Мексика 9
Нидерланды 12 Уганда 1 Перу 1
Новая Зеландия 5 Замбия 1 Венесуэла 2
Норвегия 7 Зимбабве 1
Польша 12 Азия и Тихоокеанский регион 164
Португалия 7 Бангладеш 1
Румыния 2 Китай 97
Российская Федерация 8 Китай, Гонконг 1
Сербия* 2 Китай,Тайвань 3
Словакия 1 Индия 15
Словения 1 Индонезия 16
Испания 3 Иран 1

Таблица 10
Перечень школ городского планирования (высших учебных заведений) по странам
Примечание:* в том числе одна школа планирования в Косово
Источник: неопубликованные материалы исследования, проведенного Глобальной сетью ассоциаций образования в области планирования (ГСАОП)

также связанные с городским планированием учебные городских проблем и другим профессиональным обла-
модули, преподавание которых ведется в рамках про- стям. Наконец, в высших и других учебных заведениях
грамм на получение ученой степени по архитектуре, существуют кафедры, где не предусмотрено присвое-
экономики, строительному проектированию, геогра- ние ученых степеней, но организовано обучение без от-
фии, ландшафтной архитектуре, праву, исследованиям рыва от производства по профилю городского и
Планирование образования
103
регионального планирования для рабочих профессий планирования, как правило, все преподаватели, зани-
и других специальностей. В настоящем разделе сделана мающие постоянную должность, обязаны иметь док-
попытка дать краткий обзор положения в системе выс- торскую степень. А в большинстве школ планирования
шего образования в области городского планирования развивающихся стран преподавателю достаточно
в разных странах мира. В силу этого полная картина иметь только степень магистра, и в некоторых из них
школ городского планирования в разных странах мира преподавателям, занимающим постоянную должность,
в данном разделе не представлена. (Обзор сделан по в обязательном порядке требуется лишь степень бака-
материалам исследования, проведенного для настоя- лавра. Понятно, что такое положение сказывается на
щего доклада Глобальной сетью ассоциаций образова- качестве обучения.
ния в области планирования (ГСАОП) – организации, Как отмечено выше, в системе образования в
которая объединяет девять ассоциаций школ планиро- сфере городского планирования произошло смещение
вания в разных странах мира.) Цель исследования – акцента с проблем проектирования на усиление стра-
подготовить перечень вузовских программ, в названии тегии и исследований в области социальных наук. Но в
которых содержится слово «планирование» или равное некоторых учебных заведениях в последнее десятиле-
ему по значению слово. тие стало заметным возрождение темы проектирова-
Подготовленный для настоящего доклада пере- ния. В учебных программах большинства школ
чень вузов показывает, что в разных странах мира планирования в разных странах мира предусматрива-
права присваивать ученые степени в области город- ется сочетание проектирования с вопросами стратегии.
ского планирования удостоены 553 высших учебных В школах планирования в Китае и странах Средизем-
заведения. Как следует из таблицы 10, более половины номорья основное внимание уделяется вопросам про-
из них находятся в 10 странах, в каждой из которых на- ектирования, тогда как в учебных заведениях
считывается более 15 школ планирования. Более чем Великобритании и США акцент сделан на стратегию
в половине стран мира вообще нет школ планирова- планирования и социальные науки.
ния. Результаты исследования показывают также, что В учебных программах школ планирования пре-
почти половина действующих в мире школ планирова- имущественное значение придается таким темам, как
ния находятся в развивающихся странах. устойчивое развитие, социальное равенство, участие
Примерно две трети школ обладают правом при- общественности и совместное обсуждение планов, а
своения степени бакалавра в области планирования; также проблема изменения климата. Такой подход свя-
три четверти школ дают степень магистра; и одна треть зан с преобладанием вопросов стратегии и социальных
– докторскую степень. Система присвоения степеней наук. Однако в странах Восточной Европы с переходной
разная и существенно отличается в зависимости от ре- экономикой отсутствие объединения вопросов про-
гиона: если в Азии количество научных степеней бака- ектирования и социальных наук мешает реальному
лавра значительно превышает число магистерских включению в учебную программу вопросов устойчи-
степеней, то в странах Северной и Южной Америк число вого развития. В Северной Америке, напротив, во мно-
учебных заведений, присваивающих степень магистра, гих учебных заведениях тема устойчивого развития
намного выше, чем число учебных заведений, при- объединяет всю учебную программу. В мире в целом,
сваивающих степень бакалавра. три четверти школ планирования ведут учебный курс
Между регионами существуют значительные по программе устойчивого развития, более чем в по-
различия и в показателях научной квалификации пре- ловине школ осуществляется преподавание предме-
подавательского состава. В развитых странах в школах тов, связанных с участием общественности и
104 Планирование устойчивых городов

совместным планированием, в таком же числе учеб- ПОТЕНЦИАЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ


ных заведений есть предмет «социальное равенство» ПОДДЕРЖКИ ПЛАНИРОВА-
и студенты трети школ планирования изучают измене- НИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВА-
ния климата. НИЯ
Во многих школах планирования, несмотря на
понимание важности гендерной проблемы в практике В среднем в 553 школах планирования, где проходило
планирования, данная проблема не входит в число ос- исследование в рамках настоящего доклада, занят
новных дисциплин учебной программы. Несмотря на значительный преподавательский состав, при этом
то, что около половины школ планирования преподают для всех континентов среднее число преподавателей
курс социального равенства, только в меньшей части планирования в одном учебном заведении составляет
этих учебных заведений есть предметы, имеющие кон- восемь человек и более, и на большинстве из них
кретное отношение к гендерной проблеме. Согласно средний размер преподавательского корпуса свыше
данным исследования, проведенного в рамках подго- 20 человек. Система образования в области городского
товки настоящего доклада, в настоящее время в про- планирования в общей сложности насчитывает 13 000
грамму обучения только четырех учебных заведений человек. В последнее время расширение системы об-
включена гендерная проблема в конкретной связи с го- разования в области планирования стало настоящим
родским планированием. Отсутствие учебных модулей, событием: всего сорок лет назад ее масштабы состав-
рассматривающих гендерные вопросы, оказывает ляли лишь малую долю того, что она представляет
влияние на обсуждение гендерной проблемы и этно- собой сегодня.
культурных различий в широком контексте образова- Система образования таких масштабов в сфере
ния в области городского планирования. планирования должна быть в состоянии удовлетворить
Кроме того, между разными регионами суще- спрос на специалистов в данной области. Однако воз-
ствуют значительные различия в отношении того, какое можности системы распределены неравномерно, ак-
значение в учебных программах по городскому плани- цент на отдельные дисциплины в учебных программах
рованию придается вопросам обучения техническому часто не соответствует реальным запросам системы
мастерству, развития навыков общения и анализа в. И планирования и учебным заведениям зачастую не хва-
вновь расхождения связаны с преобладанием про- тает ресурсов. Во вставке 16 показаны некоторые про-
грамм по стратегии/социальным наукам, а не по про- блемы, стоящие перед образованием в области
ектированию. В школах планирования стран Азии планирования в странах Латинской Америки и Кариб-
больше внимания уделяется обучению навыкам ана- ского бассейна. Большинство проблем, если не все они,
лиза, затем следует техническое мастерство и навыки существуют и в других развивающих странах, а также
общения, тогда как в странах Латинской Америки су- во многих развитых странах и странах с переходной
ществует заметные отличия. В Латинской Америки в экономикой.
целом нормой считается технический, рациональный Некоторые страны, в первую очередь, развитые
подход, при этом более широкое распространение по- государства все больше рассматривают систему выс-
лучили такие направления обучения, как генеральное шего образования как источник поступления иностран-
планирование, городское проектирование и экономет- ной валюты, а высшие учебные заведения создают
рическое моделирование, нежели вопросы участия об- зарубежные филиалы. Примером развития этой тен-
щественности или навыки ведения переговоров. денции служат запущенная в Китае программа про-
ектирования городов Ливерпульского университета и
Планирование образования
105
Вставка 16. Проблемы образования в области планирования в странах
Латинской Америки и Карибского бассейна

● Соблюдение темпов развития наряду с разработкой новых технических решений и механизмов, необходимых при выполнении соответствую-
щего анализа планирования;
● Совершенствование способностей общения, оказания посреднических услуг, разрешения конфликтных ситуаций и согласования позиций;
● Дополнение модели рационального планирования моделями планирования, согласно которым предусматривается участие общественности,
проведение информационно-разъяснительной работы и решение вопросов демократически на основе сотрудничества;
● Эффективная координация деятельности многопрофильных коллективов, обладающих различными формами знаний и знанием производства;
● Решение вопросов планирования и управления в масштабах мегаполиса и региона;
● Более эффективное реагирование на возрастающие экологические проблемы в регионе и в мире;
● Более эффективное реагирование на возрастающие проблемы, связанные с соблюдением социальной справедливости в контексте территори-
ально-пространственного планирования в конкретном районе;
● Укрепление отношений сотрудничества с местными общественными организациями и государственными учреждениями, участвующими в
планировании; и
● Усиление акцента на вопросы обучения этике, с тем чтобы специалисты в области планирования могли стать активными участниками борьбы с
коррупцией и другими пороками в системе профессиональной и государственной деятельности.
Источник: Иразабал, 2008 г.

программы развития бизнеса и информатики Универ- также необходимости взаимопонимания и общения со


ситета Карнеги-Меллона в Катаре. Данная тенденция специалистами в других областях.
может дать положительные результаты в странах, где Помимо всего прочего, школы планирования за-
нет хорошо подготовленных кадров в системе высшего частую испытывают дефицит преподавательских кад-
образования. Но она может и нанести вред в том слу- ров, компьютеров, библиотечных фондов и помещений
чае, если студенты, в образование которых страна вло- для профессиональных мастерских. В некоторых раз-
жила большие средства, предпочтут не возвращаться вивающихся странах не редкость, когда преподаватели
к себе на родину. вынуждены где-то подрабатывать, чтобы прожить на
Ведущие школы планирования считают его ком- зарплату. В некоторых странах школам не хватает ос-
плексным процессом, требующим технического ма- новных библиотечных фондов, и преподавателям,
стерства и навыков общения и анализа, в том числе чтобы передать студентам знания, приходится вслух
участия общественности и способности урегулирования зачитывать материал из основных источников.
конфликтов в ситуации, для которой характерны этно- Многие школы планирования, фактически, не
культурные различия. К сожалению, не все школы под- входят в сеть, объединяющую учебные заведения дан-
ходят к планированию с таких позиций. Многие считают ного профиля, поскольку не состоят членами междуна-
его либо проектированием, либо стратегической уста- родной ассоциации школ планирования и/или не могут
новкой, а не тем и другим. Многие школы уделяют ос- пользоваться преимуществами специальной системы
новное внимание узкому кругу вопросов, связанных с аккредитации. Конференции и дискуссии в прессе
нормами законодательства в области планирования, и имеют важное значение для проверки правильности
оставляют без внимания основные направления спе- существующих концепций. В условиях отсутствия со-
циализации. Во многих местах слишком мало внима- обществ и других форм коллегиальной оценки сложно
ния уделяется вопросам участия в рассмотрении добиться качества. Следовательно, необходимо про-
проблем широкого круга заинтересованных сторон, а должать работать над решением проблемы междуна-
106 Планирование устойчивых городов

Полноценное образование имеет Соответствующие средства обеспечения учебного


существенное значение для разработки процесса имеют важное значение для организации
городских проектов будущего успешного образования в области планирования

© Чад МакДермотт / айСток © ФАН Тревелсток / Алами

родной аккредитации специалистов в области город- цессе проектировании, независимо от их половой при-
ского планирования. надлежности, зачастую не учитывают гендерный во-
Пожалуй, еще более важная проблема образо- прос. В Великобритании Королевский институт градо-
вания в данной области – сделать цели и методы пла- строительного проектирования в последние годы
нирования доступными для понимания предста- много работал над проблемой повышения информа-
вителей таких профессий, как архитекторы, инженеры- ционно-пропагандистской деятельности в области ген-
строители, юристы, руководящие работники и десятков дерных вопросов и разработал механизмы, предназ-
тысяч горожан, а также выборных должностных лиц, наченные для того, чтобы плановые органы могли на
которые должны одобрять проектные работы и под- практике решать гендерные проблемы.
держивать планы, чтобы их можно было утвердить и
выполнить. В высших учебных заведениях многих
стран отсутствует система поощрения студентов, не яв-
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ляющихся соискателями научной степени, в результате В развивающихся странах и странах с переходной эко-
чего школы планирования редко служат кузницей кад- номикой назрела серьезная необходимость повысить
ров для обучения искусству планирования студентов, уровень образования в области городского планиро-
обучающихся смежным профессиям и другим специ- вания. Помимо этого, необходимо, чтобы ведущие
альностям. вузы государств, не входящих в число развивающихся
Как отмечено выше, в учебных программах го- стран, расширили возможности подготовки и прове-
родского планирования разных стран, как это ни уди- дения экзаменов для студентов развивающихся
вительно, отсутствуют предметы, связанные с ген- стран. Принцип «мир един» применительно к образо-
дерными вопросами. Обращает на себя внимание то, ванию в области городского планирования открывает
что специалисты в области проектирования, получив- некоторые возможности в данном вопросе. С учетом
шие образование по программе городского планиро- данного замечания именно так обстоит дело, в част-
вания, где отсутствовал гендерный вопрос, в про- ности, в отношении обязательного включения в учеб-
Планирование образования
107
ные программы городского планирования гендерных лезной практической деятельностью в сфере проекти-
проблем. рования, на проведение которой практикующая орга-
Необходимо расширять горизонты знания в низация, возможно, и не располагает необходимым по-
школах планирования, где оно по-прежнему рассмат- тенциалом, но зато она может финансировать работу
ривается как проектирование или просто выработка студентов или дать добро на приобретение необходи-
стратегии. Необходимо расширять рамки учебных мого материального оснащения. Можно также исполь-
программ в школах планирования, где преподают зовать программы обмена, которые дают студентам
предмет планирования как техническую и аналитиче- одной страны возможность доступа к таким ресурсам
скую дисциплину, не затрагивая связанные с этой про- другого государства, которых нет там, где они живут.
фессией политический и общественные аспекты. Необходимо, чтобы школы планирования осу-
Необходимо, чтобы в школах планирования, где не в ществляли взаимодействие с профессиональными и на-
должной мере изучаются проблемы устойчивого раз- учными сообществами. Ассоциации школ планирования
вития, социального равенства и изменения климата, в развивающихся странах не поддерживают активных
эти вопросы заняли положенное им место. связей и не способствуют творческому развитию член-
Потребуется также проявить творческий подход ских организаций, потому что мало кто из преподавате-
и найти дополнительные источники поступления дохо- лей учебных заведений не могут себе позволить
дов в испытывающие дефицит ресурсов учебные заве- поездки, и потому что учебным заведениям не по кар-
дения развивающихся стран. Партнерские отношения ману членские взносы в ассоциациях. Организации
между высшими учебными заведениями и практикую- международного развития поступили бы правильно,
щими планирующими организациями способствует рассмотрев вопрос о необходимости установления со-
взаимному достижению целей. Благодаря этому учеб- ответствующих связей между университетскими шко-
ные заведения получают возможность заниматься по- лами городского планирования.
ГЛАВА

НА ПУТИ К НОВОЙ РОЛИ


11
ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Цель данной заключительной главы состоит в том, ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ


чтобы предложить городскому планированию возмож- ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВА-
ную новую роль. Для того чтобы в нынешнем столетии
во многих странах мира обеспечить приемлемые усло-
НИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ
вия городской жизни, потребуется сменить парадигму
МИРА
городского планирования. В данной главе, прежде Некоторые городские проблемы общие для всех стран
всего, указаны основные проблемы городов, суще- мира, а есть специфические проблемы, присущие
ствующие в разных странах мира, на которые пред- только развитым странам, развивающимся странам
стоит реагировать системе планирования. В третьем или странам с переходной экономикой.
разделе, который вытекает из второго, перечислены
основные элементы правильного городского планиро- Глобальные проблемы
вания. В этом разделе приводятся основные принципы городского планирования
новейших методов планирования, хотя реальная Сегодня разные регионы мира тесно связаны между
форма, которую они, в конце концов, обретут, будет за- собой, в результате чего они сталкиваются в городах с
висеть от развития ситуации. В четвертом разделе го- одними и теми же проблемами.
ворится о том, какие может потребоваться осуществить
перемены или реализовать программы для поддержки ● Изменение климата: В процессе реагирования на
при внедрении новой практики планирования. В по- последствия изменения климата городам необхо-
следнем разделе содержится заключение. димо смягчать эти последствия и адаптироваться
к ним. Смягчение последствий осуществляется
путем сокращения объема выбросов парниковых
газов. Меры по адаптации направлены на сниже-
ние угрозы городам вследствие изменения кли-
мата. И те, и другие меры требуют участия го-
родского планирования.
На пути к новой роли городского планирования
109
городах придется использовать различные си-
стемы общественного транспорта и планировать
сеть дорожек для велосипедистов и пешеходов.
● Продовольственная безопасность: Во всех странах
мира растет стоимость продуктов питания. Данная
тенденция ведет к целому ряду последствий, при
этом больше всех страдает неимущее население.
Городскую окружающую среду необходимо плани-
ровать таким образом, чтобы сельскохозяйствен-
ные культуры (как зерновые культуры, так и
плодовые деревья) могли стать общепринятой де-
Нынешний спад в мировой экономике оказывает влияние талью городского открытого пространства, в том
на жизнь городов в разных странах мира числе на пустующих землях, ожидающих за-
© «Алпамайо софтвеэ» / айСток стройки.
● Изменение численности населения малых и боль-
● Мировой экономический кризис: Нынешний спад в ших городов: Численность городского населения
мировой экономике оказывает влияние на жизнь растет и сокращается во всех странах мира, при
городов в разных странах мира. Кризис влечет за этом тенденция сокращения больше отмечается в
собой неблагоприятные последствия для развития развитых странах и странах с переходной экономи-
экономики, трудовой занятости и выполнения про- кой. В развивающихся странах преобладает тен-
грамм развития. Меньше будет выделяться финан- денция роста народонаселения. Лучше подго-
совых средств на городские и инфраструктурные товленными в предстоящие десятилетия окажутся
проекты, реализацией которых занимается госу- города, которые смогут обеспечить планирование
дарство. В этой связи, в свою очередь, повышается городского развития. Широкие возможности от-
необходимость сотрудничества государства с граж- крывает правильное регулирование процесса со-
данским обществом и предприятиями частного кращения населения, например, пустующие земли
сектора в вопросах городского развития. в городах можно будет отвести под выращивание
● Энергоресурсы и последствия вредных выбросов: сельскохозяйственных культур.
Колебания цен на нефть в 2008 году показывают, ● Неравенство доходов: Во всех странах мира растет
что цена стала непредсказуемым фактором и что в неравенство доходов. В результате такая тенден-
долгосрочной перспективе мировые нефтяные ре- ция, в свою очередь, порождает вопиющие конт-
сурсы начнут сокращаться. Более понятными для расты между богатством и бедностью. Решение
изменения климата становятся последствия вы- данного вопроса ставит перед городским планиро-
бросов СО2 в результате использования нефтепро- ванием задачу найти пути осуществления политики
дуктов, и этот момент также будет способствовать перераспределения ресурсов, социальной интегра-
линии на отказ от строительства городов, завися- ции и сплоченности.
щих от нефти. В городах разных стран мира, где ● Культурное многообразие: Увеличение объемов
проектирование осуществлялось с расчетом на мировой миграции означает, что города в разных
массовое использование личных автомобилей, на странах мира становятся многонациональными.
каком-то этапе потребуется модернизация. В этих Этот процесс оказывает влияние на механизмы ре-
110 Планирование устойчивых городов

гулирования городской среды обитания. Кроме вится планирование для молодого поколения, что
того, многообразие этнических культур предъ- предъявляет особые требования к такому город-
являет новые требования плановым органам в по- скому развитию, которое будет удовлетворять по-
исках средств сглаживания противоречий между требности, касающиеся образования и наличия
различными жизненными укладами и проявле- учебной базы.
ниями культуры. ● Развитие пригородных районов: Этот путь город-
ского развития выдвигает целый ряд новых про-
Проблемы городского планирования блем планирования, он создает чрезмерные
в развивающихся странах трудности и требует значительных затрат при пре-
Развивающиеся страны испытывают влияние проблем, доставлении услуг обычным способом. Совместно
перечисленных в предыдущем разделе, одновременно с местной общественностью пре