Rapport - Commissaire Développement Durable - Printemps 2014

Rapport du Vrificateur gnral
du Qubec
lAssemble nationale
pour lanne 2014-2015
Rapport du commissaire
au dveloppement durable
Printemps 2014
Photo de la page couverture
Htel du Parlement, Daniel Lessard, Collection Assemble nationale
Rapport du Vrificateur gnral
du Qubec
lAssemble nationale
pour lanne 2014-2015
Rapport du commissaire
Printemps 2014
La forme masculine employe dans le texte dsigne aussi bien les femmes que les hommes,
le cas chant.
Le vrifcateur gnral par intrim,
Michel Samson, CPA, CA
Qubec, juin 2014
Monsieur Jacques Chagnon
Prsident de lAssemble nationale
Htel du Parlement, bureau 1.30
Qubec (Qubec) G1A 1A4
Monsieur le Prsident,
Conformment larticle 43.1 de la Loi sur le vricateur gnral, jai lhonneur
de vous transmettre, pour lanne 2014, le Rapport du commissaire au dveloppement durable.
Ce dernier fait partie du Rapport du Vricateur gnral du Qubec lAssemble nationale
pour l anne 2014-2015. Il est accompagn du document prsentant le rapport sous forme
de diaporama.
Je vous prie dagrer, Monsieur le Prsident, lassurance de mes sentiments
les plus distingus.
Table des matires
Chapitre 1 Observations du commissaire au dveloppement durable, M.Jean Cinq-Mars
Chapitre 2 Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2013
Chapitre 3 Terres du domaine de ltat
Chapitre 4 Fonds vert : gestion et aide financire
Le nom des entits tait jour en date du 22 avril 2014.
Rapport du Vricateur gnral du Qubec
lAssemble nationale pour lanne 2014-2015
Rapport du commissaire au dveloppement durable
Printemps 2014
CHAPITRE
1
Observations du commissaire
au dveloppement durable,
M. Jean Cinq-Mars
Printemps 2014 3
Observations du commissaire au dveloppement durable, M.Jean Cinq-Mars
Chapitre 1
Table des matires
1 Introduction 4
2 Dveloppement durable : revue des constats 5
3 Gestion des risques 8
3.1 Gestion des risques personnels et de ceux des secteurs rglements 9
3.2 Gestion des risques et culture de prvention dvelopper
au Qubec 10
3.3 Gestion des risques dans les entreprises multinationales :
nouvelle approche 12
3.4 Gestion des risques dans les administrations publiques :
nouvelle approche 13
4 Conclusion 15
4
Chapitre 1
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec
1
Introduction
1 En vertu de la Loi sur le vrificateur gnral, loi instituant la fonction de
commissaire au dveloppement durable, jai la responsabilit de soumettre
annuellement lAssemble nationale un rapport sur mes constats et mes
recommandations concernant notamment :
lapplication de la Loi sur le dveloppement durable ;
les procdures ou les autres moyens employs par les ministres et les
organismes en matire de dveloppement durable ;
tout sujet qui dcoule de mes travaux de vrification en matire de
dveloppement durable.
2 La Loi sur le dveloppement durable, adopte par le gouvernement du Qubec
en 2006, a t reconnue travers le monde pour la qualit de son contenu. Elle
sappuie sur la prise en compte des 16 principes qui y sont dfinis. Elle prvoit
galement divers moyens pour sa mise en uvre dont lun des plus importants
est la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Cette
stratgie qui devait prendre fin en 2013 a t prolonge. Une nouvelle stratgie
devrait tre soumise pour consultation sous peu afin dtre adopte au plus
tard en dcembre 2014.
3 Afin de contribuer au dveloppement de la nouvelle stratgie de dvelop-
pement durable, je prsente, dans la premire partie de ce chapitre, une revue
des principales observations et recommandations formules loccasion des
vrifications ralises au cours des dernires annes.
4 Ensuite, je me suis attard examiner laspect central de la loi, cest--dire
la capacit de lAdministration soutenir un dveloppement qui rpond aux
besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures
rpondre aux leurs. Un des moyens dvaluer cet aspect est dexaminer si les
mesures en place rduisent les risques de transfrer ces gnrations des
dettes ou des passifs qui handicaperont leur dveloppement. En fait, il sagit
de voir si le potentiel de dveloppement des gnrations futures est altr par
nos activits prsentes ou passes. Pour valuer lapproche de gestion des
risques dans lAdministration, jai tir profit de plusieurs vrifications antrieures
dans lesquelles ce point a t examin. Jai aussi tenu compte des risques
nouveaux ou dont lampleur accrue influe sur la socit de nos jours. De plus,
jai tudi des approches novatrices qui ont t adoptes par diffrents pays
ou par des entreprises multinationales afin dadapter leur gestion des risques
lenvironnement actuel. En effet, lencadrement de la gestion des risques,
adopt par diverses administrations, pourrait amliorer la dmarche de
dveloppement durable au Qubec.
Printemps 2014 5
Chapitre 1
2
Dveloppement durable :
revue des constats
5 Chaque anne depuis ladoption de la Loi sur le dveloppement durable
en 2006, je ralise une vrification de sa mise en uvre auprs de certaines
entits assujetties et aussi parfois auprs du ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs, qui est le coordonnateur
de la dmarche gouvernementale.
6 Depuis 2006, jai galement men une vingtaine de vrifications sur de
nombreux programmes qui sont au cur des missions des entits assujetties
la loi, et ce, afin de massurer que tous les principes noncs dans celle-ci
taient pris en compte dans ces programmes. Au cours de la dernire anne,
jai ralis des vrifications sur des programmes particuliers relatifs la
gestion des terres publiques et au Fonds vert. Dans ces vrifications, il
sagissait de voir si le nouveau cadre de gestion prconis par la loi avait t
mis en place et si lAdministration ralisait le virage requis par celle-ci. Dans
lensemble des vrifications effectues, il ressort que les lacunes quant la
recherche dun dveloppement durable demeurent et que le virage vers le
dveloppement durable se fait attendre. Les recommandations qui ont t
formules dans ces diverses vrifications permettent dappuyer les ministres
et organismes dans leur dmarche de dveloppement durable et de favoriser
latteinte des objectifs de la loi.
7 Dans le chapitre 2 de mon rapport publi lhiver 2013, jai prsent les
principaux constats que nous avons formuls au fil des ans lgard de la
dmarche gouvernementale. En voici un rsum.
Stratgie
gouvernementale
de dveloppement
durable 2008-2013
Cette stratgie est demeure un document dorientation.
Elle ne permet pas de cibler les rsultats attendus ni de
vrifier la performance du gouvernement son gard au fil
des ans. Elle na pas permis de faire des choix essentiels
lorientation du dveloppement de la socit pour les
prochaines annes et de centrer les actions des entits
sur les priorits ainsi tablies.
Indicateurs
de dveloppement
durable
Plusieurs indicateurs retenus ne sont pas lis des enjeux
prioritaires de dveloppement durable pour la socit
qubcoise. Ainsi, ils ne sont pas en lien avec la stratgie
gouvernementale et ils ne permettent pas de mesurer les
progrs accomplis et de prsenter des bilans complets.
6
Chapitre 1
Plans daction
de dveloppement
durable des entits
assujetties
Les entits ont adopt des plans daction qui cadraient
avec leurs activits traditionnelles et qui nexigeaient que
trs peu de changements dans leurs faons de faire. Leur
dmarche ne contribue donc pas un dveloppement plus
durable. De plus, il existait un grand dsquilibre dans
lappropriation par les entits des objectifs noncs dans
la stratgie. Certains dentre eux, qui se rapportent aux
dfis gouvernementaux parmi les plus importants relever,
sont souvent ignors dans les plans daction.
Reddition de comptes Les lacunes concernant les outils dvelopps pour la mise
en uvre du dveloppement durable, tels que les objectifs
et les indicateurs, ont eu un impact sur la qualit de la
reddition de comptes des entits puisquelles ont empch
la prsentation de rsultats concrets. La reddition de
comptes demeure gnrale et peu prcise.
Consultation publique Le gouvernement a men une consultation publique.
Toutefois, le peu de documentation fournie la population,
les courts dlais accords pour favoriser sa participation
et le peu de rtroaction donne la population nont pas
permis celle-ci une relle appropriation de la dmarche
de dveloppement durable.
Coordination
interministrielle
La difficult de lAdministration mettre en place une
coordination interministrielle efficace est la cause
de plusieurs des lacunes souleves dans les missions
de vrification qui ont t menes. En fait, aucune entit
nassure ultimement la cohrence des actions gouver-
nementales mises en uvre et latteinte des objectifs.
Labsence dune vritable coordination horizontale ne
favorise pas une dmarche concerte.
8 Lanne dernire, jai galement prsent les rsultats dune analyse
comparative sur les pratiques novatrices adoptes par cinq administrations
dans le monde pour la mise en uvre du dveloppement durable. Cet exercice
avait pour but de dterminer les pratiques les plus porteuses pour concrtiser
la dmarche vers un dveloppement plus durable ainsi que de fournir des
pistes pour amliorer la dmarche qubcoise. Des points communs ont
merg des saines pratiques observes :
une structure de gouvernance forte et transversale, dirige par un organe
unique et proche du pouvoir, en mesure dinfluencer le gouvernement,
le secteur priv et la socit civile ;
la participation des parties prenantes au choix des orientations et
llaboration dune stratgie de dveloppement durable ;
Printemps 2014 7
Chapitre 1
limplantation dinstruments conomiques pour renforcer la mise en
uvre de la stratgie ;
une mesure de la performance rigoureuse et une reddition de comptes
priodique sur lapplication de la stratgie.
9 Pour favoriser la mise en place dun nouveau cadre de gestion dans
lAdministration comme le prvoit la loi, les dcideurs auraient avantage
considrer les lacunes et les meilleures pratiques que nous avons releves
dans les diffrentes vrifications ralises depuis 2006. Par ailleurs, les
nouvelles approches de la gestion des risques, qui visent entre autres
protger les gnrations prsentes et futures, fournissent des pistes fort
pertinentes pour la gestion du dveloppement durable.
8
Chapitre 1
3
Gestion des risques
10 Dans un rapport rcent traitant de la mondialisation et des nouveaux types
de risques auxquels les entreprises sont confrontes, lorganisation londonienne
Lloyds, spcialise dans le march de lassurance et de la rassurance, rappelait
que le phnomne de la mondialisation sest accru au cours des deux dernires
dcennies et quil a men un monde plus interdpendant et interconnect.
Au regard de la mondialisation, des risques nouveaux et [systmiques] sont
devenus ralit et cela exige de dvelopper de nouvelles approches en matire
de gestion des risques. Ces derniers peuvent maintenant avoir des incidences
plus profondes et se transmettre dun pays dautres ou dun secteur de
lindustrie dautres.
11 Depuis le dbut du sicle, une multitude de catastrophes de diffrentes
natures ont affect le monde. Ainsi, la crise conomique de 2008 a svrement
perturb lconomie mondiale et elle a entran des effets considrables sur
lemploi et le revenu des citoyens de nombreux pays. Le tremblement de terre
qui a frapp la Chine en 2008, celui dHati en 2010 ainsi que le tsunami de
Fukushima en 2011 ont aussi caus des pertes de vies et ils ont eu des rpercussions
conomiques considrables. Les inondations et les feux de fort provoqus
par les changements climatiques, les craintes de pandmie de maladies
contagieuses comme celle du virus H1N1 et les dversements de ptrole sont
aussi des risques de sinistres qui font maintenant partie des proccupations
des dirigeants de grandes entreprises et de nombreux pays.
12 Plusieurs autres types de crises nous affectent trs srieusement et sont
fort proccupantes. Que lon pense aux pidmies de grippe aviaire, la
contamination large chelle de produits alimentaires, la dfaillance du
systme bancaire mondial, aux actes de terrorisme, aux accidents industriels
majeurs, la contamination par le rejet massif de polluants et la cybercrimi-
nalit, nous constatons que leurs effets destructeurs peuvent toucher plusieurs
facettes de la socit et provoquer dautres sinistres dont les effets combins
savrent trs importants.
13 La frquence et les dommages causs par les catastrophes naturelles
sont en croissance principalement en raison de ltendue et de limportance
de lenvironnement bti et des perturbations des forces physiques plantaires
dues aux changements climatiques. La compagnie de rassurance Swiss Re
rapportait, dans son rapport portant sur lanne 2013, que les pertes conomiques
annuelles causes par les catastrophes naturelles et techniques slevaient
140 milliards de dollars.
14 Ce montant considrable est toutefois infrieur celui atteint en 2012 alors
quil sest chiffr 370 milliards de dollars. Ce chiffre record est principalement
d louragan Sandy qui a caus des dommages normes dans des zones
densment habites du New Jersey et de New York. Ce record de 2012 a mme
supplant celui de 2005, alors que louragan Katrina a dtruit le sud de la
Louisiane et une bonne partie de La Nouvelle-Orlans. La compagnie Swiss Re
souligne dailleurs dans son rapport que les catastrophes naturelles et celles
Printemps 2014 9
Chapitre 1
causes par les activits humaines deviennent plus frquentes, plus svres
et que nous devons nous adapter aux changements climatiques. tous les
chelons de la socit et dans toutes les sphres dactivit, nous navons plus
le choix damliorer nos faons de grer ces diffrents risques.
3.1
Gestion des risques personnels
et de ceux des secteurs rglements
15 Nous sommes tous exposs des risques varis au cours de notre vie ;
certains dpendent de notre comportement, mais dautres sont lis des facteurs
sur lesquels nous navons que peu de contrle. Dans notre vie personnelle, la
gestion des risques est encadre par nombre dexigences lgales ou de pratiques
formelles. Ainsi, limmatriculation dun vhicule par la Socit de lassurance
automobile du Qubec est assortie dune vrification de la scurit du vhicule
et dune assurance obligatoire ; un prt hypothcaire est accord seulement si
lemprunteur est solvable, mais aussi sil dtient une assurance sur la proprit.
Plusieurs dentre nous dtiennent aussi des polices dassurance-vie pour
pallier les difficults ventuelles de nos proches ou des entreprises que nous
dtenons advenant un dcs subit.
16 Toutefois, dans plusieurs secteurs rglements par les gouvernements,
les exigences en termes dassurance responsabilit sont diffrentes, voire
moindres que celles exiges des individus. Dans le rapport que jai soumis
lAssemble nationale en 2011 portant sur la gestion gouvernementale de
lexploration et de lexploitation des gaz de schiste, je soulignais que le montant
de lassurance pour la responsabilit civile exig des propritaires dentreprises
ralisant lexploration par fracturation horizontale tait limit un million
de dollars par sinistre et quil navait pas t rvis depuis 1988. titre de
comparaison, la couverture dassurance relative la responsabilit civile pour
une rsidence personnelle est gnralement fixe un ou deux millions alors
que les risques sont considrablement moindres. Un autre exemple de mme
nature est illustr par la tragdie de Lac-Mgantic. Sans connatre le cot
final, il mapparat vident que les sommes requises pour la dcontamination,
la restauration et la compensation de limpact de la tragdie excderont le montant
de couverture de 25 millions dtenu par la compagnie Montreal, Maine and
Atlantic Railway qui transportait les hydrocarbures.
17 La faiblesse des exigences en matire de couverture dassurance par rapport
aux dommages pouvant dcouler de catastrophes industrielles nest pas exclusive
au Qubec. Par exemple, le montant minimal dassurance pour la responsabilit
civile des exploitants de centrales nuclaires exig par les gouvernements
est de 75millions de dollars. En comparaison, la restauration du site et des
rgions contamins la suite de la destruction de la centrale nuclaire de
Fukushima en 2011, le plus gros accident industriel de lhistoire, ncessitera,
selon les estimations prliminaires, des dpenses de 250 500 milliards. En
ce qui a trait aux entreprises menant des oprations dexploitation ptrolire
en mer, elles doivent dtenir une assurance de responsabilit de 30 millions
10
Chapitre 1
pour chaque site. Pourtant, les frais engags par la compagnie BP pour
restaurer le site et indemniser les propritaires et les tats ctiers pour les
dommages rsultant de lexplosion du puits Deep Horizon en 2010 dans le golfe
du Mexique excdent 23 milliards.
18 Les exigences en matire de couverture dassurance pour les entreprises
de secteurs rglements qui sont insuffisantes contreviennent quatre principes
de la Loi sur le dveloppement durable :
Pollueur payeur. Les personnes qui gnrent de la pollution ou dont les
actions dgradent autrement lenvironnement doivent assumer leur part
des cots des mesures de prvention, de rduction et de contrle des
atteintes la qualit de lenvironnement et de la lutte contre celles-ci.
Internalisation des cots. La valeur des biens et des services doit reflter
lensemble des cots quils occasionnent la socit durant tout leur
cycle de vie, de leur conception jusqu leur consommation et leur
disposition finale.
Prvention. En prsence dun risque connu, des actions de prvention,
dattnuation et de correction doivent tre mises en place, en priorit
la source.
Efficacit conomique. Lconomie du Qubec et de ses rgions doit tre
performante, porteuse dinnovation et dune prosprit conomique
favorable au progrs social et respectueuse de lenvironnement.
19 De plus, ltat court le risque dassumer les cots de restauration et de
compensation la suite de dsastres qui dpassent les couvertures minimales
dassurance exiges de la part de ces entreprises par les gouvernements.
3.2
Gestion des risques et culture
de prvention dvelopper au Qubec
20 Comme plusieurs autres endroits travers le monde, le Qubec a eu son
lot de sinistres au cours des dernires dcennies. Nous nous souviendrons
des inondations au Saguenay en 1996, de la tempte de verglas en 1998, de
leffondrement du viaduc de la Concorde en 2006, de la contamination par la
lgionellose Qubec lt 2012, de la destruction du centre-ville de Lac-Mgantic
en juillet 2013 et, plus rcemment, de lincendie de la rsidence pour personnes
ges LIsle-Verte. Ces sinistres qui ont eu des consquences tragiques nous
rappellent notre vulnrabilit.
21 En outre, le Vrificateur gnral soulignait en 2012 que diffrents facteurs
de risque lis la qualit de lair intrieur dans les coles ayant fait lobjet
dune vrification, notamment ceux qui concernent lenveloppe du btiment
et son entretien, taient peu matriss. Des coles ont t fermes alors que,
pour de nombreuses autres, plus de 400 millions de dollars ont t ou seront
dpenss pour les restaurer. Une approche plus systmatique de gestion
Printemps 2014 11
Chapitre 1
des btiments et un entretien prventif rgulier auraient permis de rduire
lexposition des coliers et des personnes qui les frquentent aux risques de
contamination par les moisissures et dviter ensuite des dpenses considrables
pour la rfection ou la restauration des btiments.
22 En 2012, un autre rapport du Vrificateur gnral a trait du dficit dentretien
des infrastructures publiques. L encore, nous avons constat que les ministres
vrifis (Secrtariat du Conseil du trsor, ministre de la Sant et des Services
sociaux, ministre des Transports du Qubec, ministre de lducation, du Loisir
et du Sport) navaient pas une bonne connaissance de ltat de leurs infrastructures
et quils ignoraient si les investissements raliss avaient eu les effets escompts.
Dans une telle situation, il est difficile dtablir des priorits quant aux travaux
dintervention sur la base des risques.
23 Par ailleurs, dans le chapitre 6 du rapport du Vrificateur gnral publi
lautomne 2013, lequel porte sur la gestion des risques en matire de sinistres
et sur laide financire fournie aux sinistrs par le ministre de la Scurit
publique, des constats trs proccupants sont galement prsents, savoir :
quil ny avait toujours pas dorientation sur la scurit civile 12 ans
aprs ladoption de la Loi sur la scurit civile ;
que la connaissance quavait ce ministre relativement aux principaux
risques de sinistre auxquels la population est expose tait insuffisante ;
que les actions du ministre en vue damener les municipalits se
prparer faire face aux sinistres taient aussi insuffisantes.
24 Le manque de rigueur dans lapplication de la rglementation environne-
mentale est un autre facteur qui peut engendrer des cots importants, et ce,
mme aprs plusieurs annes. Un passif additionnel de 3,17 milliards de dollars
apparat maintenant aux tats financiers du gouvernement du Qubec. Ce passif
est une estimation des cots de dcontamination des terrains contamins et
de sites miniers abandonns qui appartiennent au Qubec. Auparavant, ces
cots de dcontamination napparaissaient pas la dette de la province.
25 La raction des autorits la suite de catastrophes consiste souvent
dclarer avoir appris du triste vnement, den avoir tir les conclusions
ncessaires et de sengager revoir les normes en vigueur. Certes, nous apprenons
toujours de nos erreurs, mais malheureusement les cots sociaux environne-
mentaux et conomiques de cet apprentissage sont souvent trop levs.
26 Pourquoi sommes-nous trop souvent en mode ractif plutt quen mode
prventif ? Plusieurs facteurs humains sous-tendent cette attitude. cet
gard, soulignons quil est particulirement difficile de prvoir le moment
ventuel o un vnement ou un incident risque de se produire, den dter-
miner lavance les circonstances et dtre en mesure den estimer les cots
lis ses consquences. Mais surtout, les dcideurs sont aux prises avec la
difficult dinvestir en priorit dans la prvention, alors quils ne peuvent en
12
Chapitre 1
prciser limpact dans le temps, et que ces mmes sommes peuvent tre
utilises pour des biens et des services qui procurent des avantages tangibles
court terme et qui se justifient plus aisment auprs des actionnaires ou
des contribuables.
27 Au cours des dernires annes, jai souvent recommand aux entits de
revoir la planification de leurs oprations en matire dinspection ou de suivi
sur une base des risques plutt que sur une base alatoire ou priodique. Cette
approche permet daccorder plus dattention aux oprations haut risque et
de rduire la possibilit que celles-ci donnent lieu des ralits coteuses
ou tragiques. Jai aussi soulign, dans plusieurs de mes rapports, la faiblesse
dans lapplication de la rglementation environnementale, et ce, malgr le fait
que celle-ci ait pour objet de prvenir des problmes de pollution pouvant
affecter la sant humaine, lenvironnement et les finances publiques. La
frquence et lampleur des sinistres sont trs proccupantes et doivent porter
lAdministration reconsidrer son mode de gestion des risques.
3.3
Gestion des risques dans les entreprises
multinationales : nouvelle approche
28 La faillite dEnron et de WorldCom et, bien entendu, lattentat terroriste
de septembre 2001 au World Trade Center ont t les principaux facteurs qui
ont pouss les grandes firmes dvelopper une nouvelle approche de gestion
des risques au sein de leur entreprise. Le secteur financier a t celui qui a le
plus investi dans cette nouvelle approche de gestion, mais la dure ralit du
krach financier de 2008 a toutefois rappel plusieurs que leur nouvelle approche
tait loin dtre au point. Les analyses qui sen suivirent ont dmontr que des
amliorations taient requises, notamment en ce qui concerne les modles
prvisionnels, les modes de gestion, la formation du personnel et la gestion
de linformation afin daccrotre la scurit des entreprises et leur rsilience.
Les entreprises ont aussi soulign quelles dsiraient obtenir une meilleure
connaissance de la manire selon laquelle les risques peuvent sadditionner
et engendrer des effets en cascade ou de dominos pour provoquer des dgts
ou des sinistres plus graves que si ces risques ntaient pas interrelis.
29 Selon un chantillonnage men auprs de 1 419 entreprises en 2011,
la Harvard Business Review rapportait que, pour les deux tiers des entreprises,
la gestion des risques avait pris une importance accrue au cours des trois annes
prcdentes. Les risques financiers et ceux lis aux dsastres naturels taient
ceux qui taient jugs les plus proccupants. Toutefois, peu de gestionnaires
taient entirement satisfaits de lapproche mise en place ainsi que des progrs
accomplis en matire de dveloppement dune culture de gestion des risques.
cet gard, les gestionnaires reconnaissaient que le changement de culture
et ladoption dune approche proactive se classaient parmi les dfis les plus
importants au sein de leur organisation.
Printemps 2014 13
Chapitre 1
30 Dans le secteur des affaires, on rapporte un nombre croissant dentreprises
multinationales ayant au sein de leur organisation un responsable des risques.
Cette fonction relve habituellement de la haute direction, sinon du prsident.
Le choix de la localiser ce niveau a pour but dviter les problmes de coor-
dination et daccs linformation et de briser les silos entre les diffrentes
directions. Cette fonction a pour exigence danalyser et de prendre en consid-
ration les risques financiers et ceux de toute autre nature qui pourraient affecter
les oprations et la sant financire de lentreprise. Lorsquune bonne relation
stablit entre le prsident et le responsable des risques, une culture de gestion
des risques sinstalle plus rapidement ; lon note aussi une performance
stratgique amliore qui dcoule dun processus de dcision stratgique,
dune gouvernance et dune reddition de comptes amliors. Frquemment,
ces changements en matire de gestion des risques sappliquent aussi aux
petites entreprises qui sont des fournisseurs cls de la chane dapprovision-
nement de la firme elle-mme. Dans le rapport prcit de la Lloyds, celle-ci
souligne le besoin pour les entreprises de revoir leur gestion des risques
en portant une attention particulire aux risques [systmiques] auxquels
lconomie globalise et la socit font maintenant face.
3.4
Gestion des risques dans les
administrations publiques : nouvelle approche
31 Face de nouveaux risques dont plusieurs sont de nature [systmique],
il est tout aussi urgent de modifier notre approche au sein des administrations
publiques. Selon la Banque mondiale, il faut passer dun mode de gestion de
crise un mode de gestion anticipative et [systmique] des risques. Dans son
rapport publi en 2014 portant sur le dveloppement dans le monde, elle propose
des changements importants visant modifier lattitude des organisations face
aux risques. Une des recommandations les plus structurantes de ce rapport,
qui sadresse aux gouvernements, est de constituer un conseil national destin
la gestion des risques. Ce conseil aurait pour responsabilits dintgrer une
gestion [systmique] de ceux-ci et dadopter une nouvelle approche leur gard.
Ce conseil pourrait tre issu dune nouvelle organisation ou tre le rsultat
de la combinaison dorganisations existantes pourvues dun nouveau mandat.
Il est galement recommand que ce conseil soit localis prs de lautorit du
gouvernement, tout comme le responsable des risques au sein des grandes
entreprises multinationales.
32 En mandatant une telle organisation pour valuer les risques auxquels
ils font face, les gouvernements peuvent ainsi mieux coordonner les stratgies
et les politiques en matire de gestion des risques travers les ministres,
promouvoir la synergie entre les diffrents acteurs et tablir des priorits quant
aux actions entreprendre. On retrouve notamment de telles organisations
Singapour, aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne, alors que dautres pays
14
Chapitre 1
envisagent de mettre en place une fonction de gestion des risques centralise
dans lappareil de ltat. titre dexemple, quelques lments relatifs aux
approches adoptes par les Pays-Bas et Singapour sont prsents dans les
paragraphes qui suivent.
33 Ainsi, les Pays-Bas ont mis sur pied la National Security Strategy, un plan
densemble qui vise la protection de cinq champs dintrt national prioritaires :
la scurit du territoire ;
la scurit physique de la population ;
la scurit conomique ;
la scurit cologique ;
la stabilit sociale et politique.
34 Ce plan, plac sous la gouverne du ministre de lIntrieur, engage la
participation de tous les ministres. Il comprend le dveloppement de scnarios
de risques pour des priodes de six mois, de cinq ans et de plus cinq ans. Ce
plan, en plus dvaluer les risques pour chaque secteur, apprcie les liens et
les incidences entre les menaces visant les diffrents intrts nationaux. Le
Cabinet des ministres dcide ensuite des mesures tablir en priorit et des
ressources affecter pour assurer la scurit des intrts nationaux.
35 Singapour, pour sa part, a adopt le cadre Whole of Government Integrated
Risk Management visant accrotre la sensibilit de toutes les agences
gouvernementales. Ce cadre de gestion des risques aide identifier les
risques intersectoriels qui auraient pu tre omis dans un systme traditionnel
et les priorits de ce cadre sont similaires celles tablies par les Pays-Bas.
Un comit stratgique en assure le suivi et la direction.
Printemps 2014 15
Chapitre 1
4
Conclusion
36 Si lon considre quune nouvelle stratgie de dveloppement durable est
en prparation, il importe de rflchir lapproche adopter et de prendre en
compte les mesures les plus porteuses adoptes par diverses autres
administrations.
37 Dans le cadre de lanalyse de cinq administrations travers le monde, qui
prsentent des initiatives intressantes en matire de dveloppement durable,
je tiens rappeler aux parlementaires un point majeur prendre en considration.
Il importe de crer une structure de gouvernance forte et transversale, qui soit
dirige par un organe proche du pouvoir et qui soit en mesure dinfluencer tant
le gouvernement, le secteur priv que la socit civile.
38 Cette mesure est identique celle qui est recommande pour les admi-
nistrations publiques par la Banque mondiale et celle qui est adopte par
Singapour et les Pays-Bas en matire de gestion nationale des risques.
Ainsi, la fois pour la mise en place du dveloppement durable dans les cinq
administrations analyses et pour la gestion nationale des risques, un organe
central joue un rle important sur le plan de la coordination et de lautorit
pour encourager les entits et les units administratives mettre en place
un cadre de gestion visant soutenir la nouvelle mesure.
39 Alors que le Qubec fait face dimportants dfis budgtaires, il serait
prudent de ne pas mettre de ct les principes de dveloppement durable
pour ne retenir que lobjectif li au dveloppement conomique. Nous savons
que ces arguments inconsistants ne font que retarder limpact budgtaire
ngatif de ces dcisions. Le passif environnemental de 3,17 milliards de dollars
inscrit la dette du Qubec nous le rappelle prement.
40 Plusieurs pays travers le monde ont instaur une dmarche de dve-
loppement durable depuis le dbut du millnaire. Comme je le dcrivais
en 2009, la Sude sest dmarque en obtenant des rsultats positifs exemplaires.
Ce pays, avec lequel le Qubec partage de nombreux points, a russi sortir
dune crise conomique importante dans les annes 1990 et progresser
au point de vue environnemental, social et conomique. Plusieurs tudes
subsquentes se sont attardes dterminer les facteurs cls du succs de
ce pays. linstar des recommandations que je formulais dans mon rapport,
elles proposaient dtudier les rformes mises en uvre par ce pays pour sen
inspirer. Et pour cause, la Sude a pris des mesures dans le but daugmenter
sa rsilience conomique en visant des budgets excdentaires de 1 % pour
pallier, entre autres, le vieillissement de la population. Elle russit, selon
diffrents analystes, tre le pays qui a le mieux travers la crise conomique
de 2008-2009 tout en continuant obtenir des rsultats environnementaux et
sociaux des plus enviables.
16
Chapitre 1
41 Ladoption en 2006 de la Loi sur le dveloppement durable a reu la faveur
de plusieurs spcialistes et administrations. Le Qubec a dmontr un
leadership en la promulguant. Il importe maintenant de la rendre pleinement
oprationnelle et de lui permettre de raliser la mise en place du nouveau cadre
de gestion quelle prconise. En consquence, laube de la prsentation et
de ladoption de la nouvelle stratgie de dveloppement durable, jinterpelle
les parlementaires et le gouvernement veiller ce que les correctifs et les
changements requis soient apports afin que le Qubec puisse connatre
un dveloppement qui soit durable et qui prserve son potentiel de dvelop-
pement pour les gnrations prsentes et futures. Les approches novatrices
en matire de gestion des risques qui se dveloppent dans les grandes
entreprises et certaines administrations publiques mapparaissent comme
de nouvelles pistes explorer dans llaboration de la prochaine stratgie de
42 Dans mon rapport de 2011-2012, jaffirmais limportance daller au-del
des mots dans la dmarche de dveloppement durable. Mon message na pas
perdu de sa pertinence aujourdhui, surtout laube de llaboration de la
nouvelle stratgie. Nous ne pouvons prendre le risque que le Qubec manque
le virage et que son dveloppement ne soit pas durable.
Printemps 2014
CHAPITRE
2
Application de la Loi sur
le dveloppement durable : 2013
Commission des normes du travail
Ministre de la Culture et des Communications
Ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale
Socit de dveloppement des entreprises culturelles
Printemps 2014 3
Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2013
Chapitre 2
Faits saillants
Objectif des travaux
La Loi sur le dvelop-
pement durable, adopte
en 2006, vise formaliser
la dmarche du gouver-
nement du Qubec en
matire de dveloppement
durable et en assurer
la prennit. Elle a pour
objectif dinstaurer un
nouveau cadre de gestion
au sein de lAdministration
afin que lexercice de
ses pouvoirs et de ses
respon sabilits sinscrive
dans la recherche dun
dveloppement durable,
et ce, tous les niveaux
et dans toutes les
sphres dintervention.
Notre vrification avait
pour but de nous assurer
que les entits vrifies,
soit la Commission des
normes du travail (CNT),
le ministre de la Culture
et des Communications
(MCC), le ministre de
lEmploi et de la Solidarit
sociale (MESS) ainsi que
la Socit de dvelop-
pement des entreprises
culturelles (SODEC), ont
adapt leurs pratiques de
gestion afin que lexercice
de leurs pouvoirs et de
leurs responsabilits
sinscrive dans la
recherche dun dvelop-
pement durable.
Le rapport entier est
disponible sur le site
http://www.vgq.qc.ca.
Rsultats de la vrification
Nous prsentons ci-dessous les principaux constats que nous avons faits lors
de la vrification concernant lapplication de la Loi sur le dveloppement durable
en 2013.
Plus de sept ans aprs ladoption de la loi, aucune des entits vrifies na
suffisamment adapt ses pratiques de gestion afin dintgrer la recherche dun
dveloppement durable dans ses activits. linstar de ce qui a t effectu
pour mettre en place la gestion par rsultats dans les entits, limplantation du
dveloppement durable doit mener son intgration dans les rflexions et les
dcisions de la haute direction.
Lattribution formelle de responsabilits en matire de dveloppement durable
est dficiente. Seule la CNT a attribu des units administratives des respon-
sabilits prcises lgard de sa dmarche de dveloppement durable. Par
ailleurs, dans les quatre entits vrifies, la majorit des gestionnaires associs
la dmarche nont pas reu dattentes spcifiant leur contribution en la matire.
Sans attribution formelle de responsabilits et dattentes, il y a un risque que la
mise en uvre de la dmarche ne soit pas considre comme importante.
Aucune des entits vrifies na rellement intgr la prise en compte des
principes de dveloppement durable lors de llaboration ou de la rvision de
ses actions structurantes. Elles ont commenc tardivement leur travail en ce
sens. De plus, aucune na pu dmontrer quune mthode complte a t utilise,
ni que toutes les conditions favorisant le succs de la prise en compte ont t
runies.
Les quatre entits ont mis en place des mcanismes de coordination internes,
mais ceux instaurs par le MESS et la SODEC comportent des lacunes
concernant leur mandat et leur mode de fonctionnement. Ces lacunes peuvent
nuire la cohrence des actions en la matire.
4
Chapitre 2
Recommandation aux entits vrifies
1 Accrotre les efforts afin dadapter leurs pratiques de gestion pour que
lexercice de leurs pouvoirs et de leurs responsabilits sinscrive dans
la recherche dun dveloppement durable.
Le Vrificateur gnral
a formul une recomman-
dation lintention de
la CNT, du MCC, du MESS
et de la SODEC. Celle-ci
est prsente ci-contre.
Les entits vrifies
ont eu loccasion
de transmettre leurs
commentaires, qui
sont reproduits dans
la section Commentaires
des entits vrifies.
Nous tenons souligner
quelles ont adhr
la recommandation.
Recommandation
Printemps 2014 5
Chapitre 2
Table des matires
1 Mise en contexte 6
2 Rsultats de la vrification 8
2.1 Implantation dune culture de dveloppement durable 9
Diagnostic de la situation de dpart et engagement
Attribution des responsabilits
2.2 Prise en compte des principes de dveloppement durable 13
Diligence lgard de la mise en uvre et actions retenues
Pratiques utilises
2.3 Coordination interne et suivi de la dmarche des entits 19
Mcanismes de coordination
Suivi de la dmarche des entits
2.4 Recommandation 21
Commentaires des entits vrifies 22
Annexes et sigles 25
6
Chapitre 2
1
Mise en contexte
1 La Loi sur le dveloppement durable, adopte en 2006, vise formaliser la
dmarche de dveloppement durable du gouvernement du Qubec et en assurer
la prennit. Elle a pour objectif dinstaurer un nouveau cadre de gestion au
sein de lAdministration afin que lexercice de ses pouvoirs et de ses responsa-
bilits sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable, et ce, tous
les niveaux et dans toutes les sphres dintervention. Les 16 principes noncs
dans la loi ainsi que la stratgie gouvernementale sont les assises de cette
dmarche. Aucun budget particulier nest allou la mise en uvre de la loi,
car la recherche dun dveloppement durable doit tre intgre au cur mme
des activits des entits assujetties.
2 En plus du gouvernement, du Conseil excutif et du Conseil du trsor,
environ 120 entits sont concernes par cette loi, dont les ministres ainsi que
les organismes du gouvernement viss par la Loi sur le vrificateur gnral.
Le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et
des Parcs (MDDEFP), pour sa part, a des responsabilits particulires quant
lapplication de la Loi sur le dveloppement durable, notamment en ce qui concerne
la coordination de laction gouvernementale en la matire. Lannexe 2 prsente
les rles et les responsabilits des entits concernes et du MDDEFP.
3 Mentionnons que 2013 et 2014 sont des annes charnires pour lapplication
de la loi. En effet, la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013,
adopte par le gouvernement en dcembre 2007, est en cours de rvision. Selon
la loi, sa version rvise doit tre adopte par lAssemble nationale au plus
tard en dcembre 2014. Dans le cadre de ce processus de rvision, le MDDEFP
a rendu public, en fvrier 2014, un bilan quinquennal portant sur la mise en uvre
de la stratgie gouvernementale. De plus, lautomne 2014, il doit prsenter un
tat de situation du dveloppement durable au Qubec, bas sur des indicateurs
retenus par le gouvernement.
4 Depuis 2006, le commissaire au dveloppement durable a exprim
plusieurs proccupations, notamment en ce qui concerne lactuelle stratgie
gouvernementale, les plans daction adopts par les entits pour y donner
suite, les indicateurs de rsultats choisis et la reddition de comptes effectue.
Ainsi, il a men des vrifications auprs dune quarantaine dentits vises
par la loi. Il en a galement effectu auprs du MDDEFP lgard des
responsabilits particulires qui lui ont t confies, dont la coordination de
laction gouvernementale en matire de dveloppement durable. Chaque fois,
le commissaire a invit ce ministre et les entits assujetties amliorer leurs
faons de faire. Malgr le nombre de lacunes releves lors de nos travaux
antrieurs et limportance de celles-ci, il reste encore beaucoup de correctifs
apporter la suite des recommandations formules. Cette situation nous a
conduits, cette anne, vrifier si les entits taient alles au-del de laspect
administratif de la dmarche et avaient rellement intgr le dveloppement
durable dans leurs pratiques de gestion.
quipe
Caroline Rivard
Directrice de vrification
Maude Beaulieu
Mlanie Blackburn
Chantal Rainville
Gatane Tardif
Le commissaire au dvelop-
pement durable a fait un rappel
des constats quil a formuls
au fil des ans dans son rapport
de lhiver 2013, qui fait partie
du Rapport du Vrificateur gnral
du Qubec lAssemble nationale
pour lanne 2012-2013.
Lexpression pratiques de gestion
rfre lensemble des mthodes
et des systmes utiliss par une
organisation pour prendre des
dcisions, les appliquer et les
valuer. Ainsi, tant la structure
de gouvernance, lattribution
des rles et responsabilits, les
mthodes danalyse que le suivi
et la reddition de comptes font
partie des pratiques de gestion.
Printemps 2014 7
Chapitre 2
5 Dans son rapport pour lanne 2009-2010, le commissaire avait dress
une liste de bonnes pratiques quil avait observes chez les entits engages
plus srieusement dans une dmarche de dveloppement durable. Ces pratiques
ont dailleurs servi de base nos travaux de vrification. Elles comprennent
notamment :
un engagement clair par la haute direction, accompagn dune prise
en charge concrte de la dmarche de mise en uvre de la loi ;
la dtermination des priorits organisationnelles en matire de dvelop-
pement durable ;
une valuation objective des capacits de lorganisation ;
la responsabilisation du personnel cl au sein de lorganisation afin
de crer un effet dentranement ;
la mise en place de mcanismes de suivi et de reddition de comptes
spcifiques.
6 La prsente vrification a t effectue auprs de quatre entits gouverne-
mentales assujetties la Loi sur le dveloppement durable. Voici les entits
vrifies et certaines des caractristiques qui ont guid notre choix.
Entit Gouvernance Budget
2012-2013
(M$)
Nombre
demploys
Directions
rgionales
Commission
des normes
du travail (CNT)
Prsident-directeur
gnral et conseil
dadministration
64,9 558 4
Ministre de la
Culture et des
Communications (MCC)
Sous-ministre 224,6 407 13
Ministre
de lEmploi
et de la Solidarit
sociale (MESS)
Sous-ministre 4 288,4 5 869 17
Socit
de dveloppement
des entreprises
culturelles (SODEC)
Prsident et chef
de la direction
et conseil
dadministration
70,3 107 s.o.
7 Lobjectif de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte des
travaux sont prsents lannexe 1.
8
Chapitre 2
2
8 Nos travaux se sont articuls autour de trois axes, soit limplantation
dune culture de dveloppement durable, la prise en compte des principes
de dveloppement durable ainsi que la coordination interne et le suivi de la
dmarche des entits.
9 Les observations que nous avons effectues lors des diverses vrifications
ralises depuis 2006 ont soulev plusieurs interrogations quant lintgration
concrte du dveloppement durable dans les activits des entits assujetties.
Cette anne, notre examen plus approfondi men auprs de quatre entits
nous a permis de confirmer les difficults rencontres cet gard.
10 Plus de sept ans aprs ladoption de la Loi sur le dveloppement durable,
aucune des quatre entits vrifies na suffisamment adapt ses pratiques de
gestion afin dintgrer de faon significative la recherche dun dveloppement
durable dans ses activits.
11 Notons que les entits assujetties qui nont pas fait lobjet de nos travaux
devront lire attentivement notre rapport afin de sen inspirer pour amliorer
leurs pratiques. Les comptes rendus des rencontres interministrielles et
linformation contenue dans le rcent bilan sur la stratgie gouvernementale
nous permettent de constater que des lments ncessaires la mise en
uvre de la loi, telle la prise en compte des principes, ne sont toujours pas
intgrs dans les pratiques dune partie importante des entits assujetties.
12 Les sections suivantes prsentent, pour les quatre entits vrifies, le
dtail de nos conclusions quant lintgration du dveloppement durable dans
leurs pratiques de gestion. Tous les lments recherchs doivent tre runis
pour permettre une intgration soutenue du dveloppement durable. Or, aucune
de ces entits ne rpond lensemble des attentes. Elles sefforcent de produire
les documents exigs, mais le travail visant modifier leurs faons de faire
et raliser le virage qualifi, juste titre, de ncessaire dans la loi nest
pas achev.
13 Nous avons aussi observ un manque de documentation relative la
dmarche de dveloppement durable. Cette situation, parfois combine des
changements frquents de personnes participant activement la dmarche,
entrane des risques importants pour les entits quant au maintien de lexpertise,
la cohrence des actions de mme qu la prennit de leur dmarche.
Printemps 2014 9
Chapitre 2
2.1
Implantation dune culture
de dveloppement durable
14 Limplantation dune culture de dveloppement durable dans une organi-
sation ncessite de revoir lensemble des valeurs, des attitudes et des modes
de fonctionnement afin de sassurer que le dveloppement durable est intgr
dans les dcisions et quil influence les pratiques de tout le personnel. Les
entits assujetties la loi doivent comprendre que, au-del de lobligation
lgale, le virage vers le dveloppement durable est loccasion par excellence
de progresser et quil reprsente une solution porteuse long terme.
15 Afin dapprcier linvestissement des entits vrifies quant linstauration
dune vritable dmarche de dveloppement durable, nous avons examin dans
quelle mesure elles en ont favoris le succs, notamment par les moyens suivants :
la ralisation dun diagnostic de la situation de dpart et lengagement
de ces entits par rapport la dmarche ;
lattribution formelle de responsabilits prcises lgard de cette
dmarche.
Diagnostic de la situation de dpart et engagement
16 Pour assurer le succs de toute dmarche visant amener un changement
important, il est ncessaire de procder un diagnostic de la situation de dpart.
Celui-ci permet une organisation de cerner ses enjeux et les dfis quelle doit
relever. Par la suite, elle doit fixer les buts atteindre et choisir les actions
mettre en uvre pour y arriver, en tenant compte de ses capacits.
17 Pour tre porteur, le diagnostic doit tre planifi et structur autour dl-
ments cls, soit dans le cas prsent ladquation des pratiques de gestion en
vigueur dans lentit et de celles requises pour la mise en uvre de la dmarche
gouvernementale de dveloppement durable. De plus, la haute direction doit
participer llaboration du diagnostic et une analyse de lenvironnement dans
lequel volue lorganisation doit tre effectue.
18 Une fois le diagnostic ralis, lorganisation doit dmontrer quelle sengage
mettre en uvre les actions quelle a dfinies. Cet engagement doit maner
de la haute direction, tre soutenu au fil du temps et tre ax sur ladaptation
des pratiques de gestion. Lorganisation doit galement agir de manire
proactive plutt quattendre les chances fixes dans le cadre de la dmarche
gouvernementale de dveloppement durable pour entreprendre la mise en
uvre des actions.
19 Depuis ladoption de la Loi sur le dveloppement durable, les efforts fournis
par les quatre entits vrifies pour adapter leurs pratiques de gestion nont pas
toujours t constants, bien que ceux du MCC soient plus soutenus. De plus,
le MCC est la seule entit vrifie avoir ralis un diagnostic complet de sa
situation de dpart.
10
Chapitre 2
20 En 2006, la CNT a effectu un inventaire de ses pratiques en matire de
dveloppement durable, mais la participation de la haute direction ce travail
a t limite. La mme anne, elle a adopt une politique de dveloppement
durable, dont le but est dintgrer les principes dfinis par la loi dans les
processus dcisionnels relatifs lensemble de ses activits et de ses services.
Un premier plan daction a t approuv en 2007. Cependant, cette rflexion
na pas t accompagne dune analyse quant la capacit de lorganisation
atteindre ce but, ni dune dtermination des actions mettre en uvre pour
y parvenir. Par la suite, les nombreuses personnes qui se sont succd au poste
de responsable de la dmarche de dveloppement durable et le peu de ressources
consacres celle-ci ont ralenti sa progression.
21 Ce nest quen 2010 que la CNT a engag une rflexion sur les efforts
investir pour promouvoir et intgrer les principes de dveloppement durable
dans lorganisation. Elle a ensuite amlior de manire graduelle sa structure
de fonctionnement, notamment par lembauche dun charg de projet. Rcemment
(septembre 2013), elle a confi la responsabilit de la dmarche une personne
sigeant au comit de direction. Bien que positifs, ces changements sont trop
rcents pour que nous puissions conclure limplantation dune culture axe
sur le dveloppement durable dans toute lorganisation.
22 Le MCC, pour sa part, a peru le dveloppement durable comme un enjeu
stratgique et, au milieu des annes 2000, il a amorc une rflexion ce sujet.
Cette rflexion la men, en 2008, raliser un diagnostic complet. La haute
direction du ministre a particip au processus, une consultation de lensemble
du personnel a t organise et les ides manant de cette consultation ont
t discutes lors dun forum ministriel. Le MCC a galement chang avec
des parties prenantes externes.
23 Le plan daction de dveloppement durable du MCC pour 2009-2013 prvoyait
lintgration de la culture dans la dmarche gouvernementale de dveloppement
durable, au moyen de llaboration dun Agenda 21, ainsi que dautres actions
visant lintgration du dveloppement durable dans les activits du ministre.
Le MCC a dploy des efforts soutenus relativement lAgenda 21 de la culture
du Qubec et a mobilis les autorits et des ressources pour lintgration de
la culture dans le dveloppement durable. Ces efforts ont men lajout dun
objectif dans la stratgie gouvernementale de dveloppement durable et dune
nouvelle action dans le plan daction de dveloppement durable de toutes les
entits assujetties. Cependant, il lui reste du travail faire pour adapter ses
pratiques de gestion afin dintgrer pleinement le dveloppement durable dans
ses activits.
24 Le MESS, quant lui, a ralis ds 2005 un exercice visant tablir des liens
entre sa mission, ses orientations stratgiques, ses principales activits et les
objectifs noncs dans le projet de stratgie gouvernementale de dveloppement
durable. Quoique intressant, cet exercice constitue un diagnostic incomplet
puisquil ne comporte pas danalyse de lenvironnement externe du ministre
et de ses capacits organisationnelles. Par la suite, le MESS a fait preuve
dinitiative en adoptant, en 2006 et en 2007, des plans daction de dveloppement
LAgenda 21 de la culture du Qubec
est un cadre de rfrence qui
prcise les principes prendre en
compte et les objectifs atteindre
pour intgrer la culture dans les
politiques de dveloppement
tous les niveaux, et ce, en vue
de crer des conditions propices
au dveloppement durable.
Printemps 2014 11
Chapitre 2
durable. Plusieurs des actions inscrites dans ces plans visaient la modification
des pratiques de gestion du ministre, notamment par lintroduction du
dvelop pement durable dans son processus de planification stratgique et
dans ses travaux de recherche et dvaluation. Ces actions reprsentaient des
engagements qui ne pouvaient tre raliss qu long terme, ce qui ncessitait
de faire preuve de persvrance pour les mettre en uvre et dexercer un suivi
priodique de lvolution de la situation. Pourtant, aucun bilan relatif au plan
daction de 2007 na t effectu et ces engagements nont pas t repris dans
le plan daction 2009-2012. Par ailleurs, le MESS na atteint que tardivement
lobjectif relatif la formation du personnel nonc dans la stratgie gouver-
nementale, soit tout juste avant lchance de mars 2013.
25 Enfin, la SODEC na effectu aucun exercice sapparentant un diagnostic.
Ses choix, qui sont bass sur les travaux et les connaissances dune seule
personne, nont pas fait lobjet de discussions approfondies avec la haute direction.
Lorganisation considre le dveloppement durable comme une exigence
administrative laquelle il faut se conformer plutt que comme une occasion
de rorienter ses actions. Peu de ressources y ont t consacres. ce jour,
la SODEC a produit les documents exigs, mais elle peine respecter les
chances fixes.
Attribution des responsabilits
26 La mise en uvre dune dmarche de dveloppement durable au sein dune
organisation doit se concrtiser par lattribution de responsabilits prcises
devant tre comprises et partages par les gestionnaires et le personnel. Dune
part, lapport des diffrentes units administratives ou de certains postes cls
chacune des tapes relatives lintgration du dveloppement durable dans
les pratiques de gestion planification, laboration et mise en uvre ; valuation
et reddition de comptes doit tre mentionn de faon explicite. Dautre part,
la participation attendue des gestionnaires doit leur tre prcise, particulire-
ment en ce qui concerne ceux associs troitement la dmarche.
27 Parmi les entits vrifies, seule la CNT a attribu des units administratives
des responsabilits prcises lgard de sa dmarche de dveloppement durable.
Par ailleurs, dans les quatre entits, la majorit des gestionnaires associs la
dmarche nont pas reu dattentes spcifiant leur contribution en la matire.
Responsabilits des units administratives
28 La CNT a intgr des responsabilits qui sont associes sa dmarche
dans une politique de dveloppement durable, laquelle prcise les obligations
de lensemble du personnel, y compris le dirigeant et les cadres de lorga-
nisme. En plus de ce que prvoit cette politique, des units administratives se
sont vu attribuer des responsabilits en matire de dveloppement durable.
Jusqu rcemment, celles-ci taient dtailles et facilement accessibles
tous les employs de lorganisme. Toutefois, la CNT a modifi de faon importante
Les gestionnaires associs
troitement la dmarche sont
ceux qui sont responsables dune
unit administrative ayant un rle
prpondrant jouer dans la
dmarche. Font galement partie
de cette catgorie ceux qui sigent
des comits de coordination
de la dmarche ou ceux ayant
des employs qui y participent.
12
Chapitre 2
la rpartition des responsabilits et les a regroupes dans une seule unit
administrative. Notons que le mandat attribu cette dernire mriterait dtre
spcifi lensemble des employs.
29 Le MCC et le MESS, pour leur part, ont attribu certaines units admi-
nistratives des responsabilits lgard de leur dmarche de dveloppement
durable ; celles-ci sont accessibles lensemble du personnel. Toutefois, elles
demeurent gnrales et favorisent peu lengagement des personnes concernes.
Par exemple, on donne la responsabilit de coordonner les activits relatives
au dveloppement durable , mais on ne prcise pas les attentes ou les indica-
teurs qui permettraient dapprcier cette coordination.
30 Quant la SODEC, une unit administrative assume divers mandats
particuliers, dont celui relatif sa dmarche de dveloppement durable.
Cependant, les responsabilits associes cette dmarche et les objectifs
atteindre ne sont ni prciss ni diffuss lensemble du personnel.
Attentes envers les gestionnaires
31 Comme la soulign le MDDEFP, les gestionnaires sont appels jouer
un rle de premier plan dans limplantation de la dmarche de dveloppement
durable. Les entits doivent donc sassurer de leur pleine collaboration. La
dtermination dattentes relatives la dmarche permet de formaliser la demande
de collaboration des gestionnaires, de dmontrer limportance accorde cette
dmarche et dengager la responsabilit des personnes qui se voient attribuer
ces attentes.
32 Dans chaque entit vrifie, nous avons examin les attentes qui ont t
signifies aux gestionnaires associs troitement la dmarche de dvelop-
pement durable pour la priode de 2010-2011 2012-2013. Nous voulions vrifier
si des attentes prcises lgard de cette dmarche leur avaient t adresses.
33 Seulement trois des sept gestionnaires de la CNT associs la dmarche
ont reu de telles attentes. Bien que la politique de dveloppement durable
adopte par cette entit indique les responsabilits confies aux gestionnaires,
les noncs quelle contient ne sont pas suffisamment concrets et les engagent
peu, ce qui ne permet pas dassurer leur pleine collaboration. Cest pourquoi
nous ne les considrons pas comme satisfaisants titre dattentes. Par exemple,
on indique que le gestionnaire applique la politique et la communique son
personnel , mais on ne dfinit pas dindicateurs qui permettraient dvaluer
si cette attente a t remplie.
34 Tant au MCC quau MESS, nous avons examin les attentes formules
13 gestionnaires associs troitement la dmarche. Il ny a que 5 gestionnaires
du MCC et 8 du MESS qui se sont vu attribuer des attentes lies au dveloppement
durable. De plus, celles-ci sont gnrales et non adaptes la situation
particulire de ces ministres. Par exemple, le gestionnaire doit contribuer
aux efforts de dveloppement durable .
35 Quant la SODEC, seul un des sept gestionnaires dont nous avons examin
le dossier a reu des attentes relatives la dmarche.
Printemps 2014 13
Chapitre 2
36 Labsence dattribution formelle de responsabilits aux units administra-
tives et dattentes aux gestionnaires entrane le risque que ces responsabilits
et ces attentes soient interprtes de diffrentes faons selon les intervenants
et que la mise en uvre de la dmarche de dveloppement durable ne soit pas
considre comme importante.
2.2
Prise en compte des principes
de dveloppement durable
37 Depuis son adoption en 2006, la Loi sur le dveloppement durable stipule
que les ministres et organismes assujettis doivent prendre en compte les
16 principes de dveloppement durable qui y sont dfinis.
38 Ces principes ne sont pas nouveaux. Prenons par exemple la protection
de lenvironnement, la solidarit sociale ou lefficacit conomique. Mme
avant ladoption de la loi, les entits gouvernementales taient appeles se
proccuper, dans leurs interventions, des principes associs leur mission.
Cependant, la loi a formalis la prise en compte de lensemble des principes.
En effet, elle exige des entits de prendre en compte simultanment lensemble
des enjeux sociaux, conomiques et environnementaux de la socit qubcoise,
afin de tendre vers un dveloppement plus durable.
39 Pour respecter lesprit de la loi, il est ncessaire de prendre en compte les
16 principes de dveloppement durable dans les processus dlaboration ou
de rvision des actions gouvernementales structurantes. Une action structu-
rante est une action dont les effets sont majeurs. Pensons par exemple aux
lois, aux rglements, aux programmes ou aux politiques.
40 Afin dappuyer les entits assujetties la loi dans leurs efforts pour
prendre en compte les principes, le MDDEFP a rendu disponible, en 2007,
le Guide pour la prise en compte des principes de dveloppement durable. Le
ministre soutient galement les entits en leur offrant de la formation et un
service daccompagnement ainsi quen favorisant les changes entre elles.
41 Par ailleurs, au fil des ans, les rencontres du Comit interministriel de
dveloppement durable ont t loccasion de ritrer limportance de la prise
en compte des principes dans la dmarche gouvernementale de dveloppement
durable. Ainsi, lors dune runion tenue en 2008, les membres du comit ont
convenu de consacrer, en 2009, des efforts particuliers afin que les principes
soient pris en compte dans au moins un projet important par entit, et de
contribuer documenter la nature et les rsultats des exercices de prise en
compte. Puis, en avril 2012, le MDDEFP a invit lensemble des entits assujetties
dployer des efforts pour prendre en compte les principes plus frquemment
Form en 1991, le Comit
interministriel de dveloppement
durable est un lieu dchanges,
dinformation et de promotion
du dveloppement durable.
Il runit, sous lgide du MDDEFP,
des reprsentants de tous
les ministres et de certains
organismes gouvernementaux.
14
Chapitre 2
lors de llaboration de nouvelles mesures gouvernementales denvergure ou
dans des processus dcisionnels dimportance, de manire ce quelles
puissent en faire une dmonstration claire pour la priode se terminant le
31 mars 2013.
42 Enfin, plusieurs occasions, le commissaire au dveloppement durable
a rappel limportance de prendre en compte les principes dfinis par la loi
pour orienter la prise de dcision, la planification et la mise en uvre des
actions au sein du gouvernement.
43 Afin dapprcier les progrs raliss en matire de prise en compte des
principes de dveloppement durable, nous avons vrifi de quelle manire
celle-ci sest concrtise dans les quatre entits vrifies.
44 Aucune des entits vrifies na rellement intgr la prise en compte des
principes de dveloppement durable lors de llaboration ou de la rvision de
ses actions structurantes.
45 Notre apprciation dcoule des lacunes observes en ce qui concerne :
la diligence avec laquelle les entits ont commenc prendre en compte
les principes ;
les actions pour lesquelles les principes ont t pris en compte ;
les pratiques utilises par les entits pour prendre en compte les
principes.
Diligence lgard de la mise en uvre et actions retenues
46 Afin que le virage vers le dveloppement durable se concrtise, les entits
doivent prendre en compte, depuis 2006, les principes dfinis par la loi lors de
llaboration ou de la rvision de leurs actions structurantes.
47 Les entits vrifies ont commenc tardivement prendre en compte les
principes de dveloppement durable. En outre, des actions structurantes quelles
ont labores ou rvises rcemment nont pas fait lobjet dune prise en compte
des principes.
48 Lune des difficults que nous avons rencontres lors de nos travaux a
t dobtenir les listes prcises des actions pour lesquelles les principes de
dveloppement durable ont t pris en compte selon les entits. Pour certaines,
cela sexplique par le fait que leur faon de concevoir la prise en compte des
principes a volu avec le temps, ou encore par un suivi dficient des actions
pour lesquelles elles disent avoir pris en compte les principes. De plus,
pour toutes les entits vrifies, la liste des actions que nous avons obtenue
diffre de ce quelles ont dclar au MDDEFP pour les besoins du suivi que
celui-ci effectue.
49 Comme le montre la figure 1, les entits ont commenc tardivement
prendre en compte les principes, malgr les rappels effectus par le Comit
interministriel de dveloppement durable, le MDDEFP et le commissaire
Dans son rapport de 2010-2011,
le commissaire a rappel limpor-
tance daller au-del des mots.
Cela signifie que les principes
dicts dans la Loi sur le dvelop-
pement durable sappliquent
concrtement lensemble des lois,
des rglements, des politiques
et des programmes. Ce nest qu
ce moment que la socit qub-
coise tendra vers un dveloppement
plus durable.
Printemps 2014 15
Chapitre 2
quant limportance de le faire. Notons que la qualit des travaux et le fait
quils soient termins ou non sont traits dans la section suivante. Le MCC
est la premire des quatre entits vrifies avoir pris en compte les principes.
La CNT et le MESS, pour leur part, ont entam leur premier exercice formel
de prise en compte respectivement en janvier et en mars 2013, soit tout juste
avant la date laquelle les entits assujetties avaient t invites faire une
dmonstration claire de leurs efforts ce sujet.
Figure 1 Dbut de la prise en compte des principes
MCC SODEC CNT
MESS
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
50 Les efforts dploys par la CNT, le MCC et la SODEC pour prendre en compte
les principes de dveloppement durable ont port sur des actions structurantes.
Ainsi, la CNT sest penche sur deux actions de ce type, par exemple lopra-
tionnalisation dune politique. Le MCC, pour sa part, a retenu 24 programmes
daide financire. Dans le cas de la SODEC, ses efforts ont port sur son plan
stratgique. Pour ce qui est du MESS, nous avons procd par chantillonnage
puisquil a port une soixantaine dactions notre attention. La moiti des
six actions examines sont de nature structurante, dont un rglement et
une stratgie.
51 Toutefois, pour chacune des entits, nous avons observ que des actions
structurantes labores ou rvises au cours des dernires annes navaient pas
fait lobjet dune prise en compte des principes. En voici quelques exemples.
CNT Programme de prvention 2014-2018 (actualis en 2013)
Plan stratgique 2012-2016 (labor en 2011-2012)
MCC
Loi sur le patrimoine culturel (adopte en 2011)
Plan daction ministriel en archologie Horizon 2017
(labor en 2013)
MESS
Plan emploi mtropole (labor en 2010)
Plan daction gouvernemental 2012-2017 en matire
de violence conjugale (publi en 2012)
Rglement sur laide aux personnes et aux familles
(modifi en 2013)
SODEC
Programme daide aux entreprises en musique
et varits (rvis en 2011)
Fonds Capital Culture Qubec (cr en 2011)
Programme daide aux artistes en arts visuels (lanc
en 2011)
16
Chapitre 2
52 Dans les vrifications de loptimisation des ressources quil a ralises par
le pass, le commissaire au dveloppement durable a aussi mis en lumire le
fait que dautres entits assujetties navaient pas pris en compte les principes
de dveloppement durable lors de llaboration ou de la rvision dactions
importantes. Par exemple, les interventions gouvernementales effectues
dans le secteur minier et le plan daction 2006-2012 sur les changements
climatiques navaient pas fait lobjet dun tel exercice lors de nos travaux,
mens respectivement en 2009 et en 2012.
Pratiques utilises
53 Le MDDEFP a propos aux entits gouvernementales une mthode et des
outils permettant de concrtiser, dans le respect de la loi, la prise en compte
de lensemble des principes de dveloppement durable. Cette mthode,
base notamment sur les pratiques utilises dans dautres administrations
publiques et enrichie par son exprimentation dans certains ministres et
organismes, est explique dans le Guide pour la prise en compte des principes
de dveloppement durable.
54 La mthode propose se divise en trois tapes : le dpistage, le cadrage
et la bonification. Voici leur description.
Dpistage Ltape du dpistage vise cibler les actions pour lesquelles
les principes seront pris en compte. Les actions structurantes
sont privilgies.
Cadrage Ltape du cadrage vise dterminer les liens existants entre
chacun des principes et une action, et valuer limportance
de ces liens. Les principes caractriss par les liens les
plus importants sont retenus pour ltape suivante.
Bonification Ltape de la bonification vise proposer des pistes de
bonification et valuer les avantages et les inconvnients
de chacune delles, afin de dcider si elles devraient tre
mises en uvre.
55 Les analyses effectues chacune de ces tapes doivent tre documentes
pour que lentit conserve sa mmoire organisationnelle, dveloppe son expertise
au fil du temps et assure la transparence de ses processus dcisionnels.
56 La prise en compte des principes ne doit pas tre considre comme
une simple formalit accomplir ou comme une srie de documents remplir
mcaniquement. Des conditions favorisant le succs de la prise en compte
doivent tre runies, afin que lentit puisse progresser dans la recherche dun
dveloppement durable. Ces conditions sont les suivantes :
la participation des gestionnaires ;
la formation pralable des personnes concernes ;
la ralisation de la prise en compte des principes au moment opportun ;
la consultation, tant linterne qu lexterne, des personnes ou des
organisations touches par les dcisions ;
Printemps 2014 17
Chapitre 2
la production dun bilan sur la ralisation des travaux lis la prise en
compte des principes ;
la communication des rsultats aux autorits.
57 Afin dapprcier la mise en uvre, par les entits, des pratiques lies la
prise en compte des principes de dveloppement durable, nous nous sommes
penchs sur les exercices quelles nous avaient soumis. Nous avons vrifi
si elles avaient utilis la mthode propose par le MDDEFP ou toute autre
mthode qui leur aurait permis de prendre en compte, de faon complte et
structure, lensemble des principes lors de llaboration ou de la rvision
dune action. Nous avons galement examin si elles avaient mis en place les
conditions favorisant le succs de la prise en compte des principes.
58 Les quatre entits vrifies doivent, divers degrs, amliorer leurs pra-
tiques relatives la prise en compte des principes de dveloppement durable.
Ainsi, aucune delles na pu dmontrer quune mthode complte a t utilise,
pas plus quelles nont russi runir toutes les conditions favorisant le succs
de la prise en compte des principes.
59 En 2013, la CNT a utilis la mthode propose par le MDDEFP relativement
aux deux actions pour lesquelles elle a entrepris la prise en compte des
principes, et elle a document les tapes accomplies. Toutefois, au moment
de conclure notre vrification, ltape de la bonification navait pas t mene
terme pour les deux actions. La plupart des employs faisant partie des
groupes de travail qui ont particip aux travaux ont reu une formation pralable,
mais la CNT na pas procd des consultations externes pour mener bien
ces travaux. Or, la consultation de la clientle aurait t pertinente puisquil
sagit de projets directement lis la prestation de services de la CNT.
60 Tous les efforts du MCC qui sont rattachs la prise en compte des
principes ont port sur des programmes daide financire. En 2010, un
programme a fait lobjet dune premire rflexion incomplte puisque ltape
du cadrage na t effectue que pour 3 des 16 principes dfinis dans la loi.
Puis, en 2011, le ministre a examin ce programme ainsi que 23 autres en
utilisant la mthode du MDDEFP ; cependant, ltape de la bonification
na pas t termine. Enfin, en 2013, le MCC a analys nouveau deux de
ces programmes, dont un programme majeur qui reprsente prs de 40 %
de son budget. Il nous a mentionn avoir ralis toutes les tapes de la
mthode propose par le MDDEFP dans ce dernier cas. Toutefois, la documen-
tation disponible ne nous a pas permis dapprcier si ltape de la bonification
avait t accomplie dans le respect de la dmarche propose, cest--dire
quil y avait notamment eu une analyse des avantages et des inconvnients
pour chacune des pistes de bonification. Dans lautre cas, le MCC prvoit achever
ltape de la bonification une fois que la dcision quant la reconduction du
programme sera rendue. En ce qui concerne les conditions favorisant le succs
de la prise en compte des principes, certains employs ayant particip aux
travaux nont pas reu de formation pralable. En outre, le MCC na pas fait
de bilan concernant la ralisation de ceux-ci.
18
Chapitre 2
61 Le MESS, pour sa part, a indiqu avoir pris en compte les principes de
dveloppement durable dans plus de 60 actions depuis avril 2013, moment o
il a adopt sa propre grille danalyse lgard des principes. Il a alors formalis
un processus, lequel prvoit que cette grille doit tre annexe aux mmoires
pour dcision du comit excutif du ministre ou, le cas chant, ceux soumis
pour dcision au conseil de direction. Or, pour les 6 actions que nous avons
analyses parmi celles qui ont t portes notre attention, rien ne permet
dattester quune rflexion relative aux principes de dveloppement durable
a t mene pralablement la prparation du mmoire, cest--dire lors
des travaux dlaboration ou de rvision de laction. Dans un cas, les travaux
relatifs au projet taient mme termins depuis deux ans lorsque la grille a
t utilise. Ces exercices ne constituent donc pas une prise en compte des
principes de dveloppement durable puisquils ne visent pas bonifier une
action. La grille du MESS sert plutt valuer le degr dadquation entre un
projet, sous sa forme dfinitive, et les principes. De plus, outre le fait que la
rflexion portant sur les principes na pas t engage au moment opportun,
cinq des six employs ayant effectu les exercices analyss ont indiqu ne pas
avoir t forms cet gard. Enfin, le MESS a choisi de ne pas raliser de
bilan. Par consquent, il lui est difficile damliorer ses pratiques en temps
voulu et de susciter la mobilisation du personnel.
62 Quant la SODEC, bien quelle nous ait affirm avoir ralis ltape de
la bonification lors de la seule occasion o elle a pris en compte les principes,
aucune documentation nest disponible cet gard. Par ailleurs, la personne
ayant men bien cet exercice a reu une formation. Toutefois, des consulta-
tions internes et externes nont pas t effectues et il ny a pas eu de bilan.
63 Force est de constater que, plus de sept ans aprs ladoption de la loi,
les entits vrifies sont toujours ltape de lexprimentation des pratiques
rattaches la prise en compte des principes de dveloppement durable.
64 La lenteur des entits concrtiser la prise en compte des principes de
dveloppement durable, les occasions manques ce chapitre de mme que
les lacunes lgard de la prise en compte dmontrent quil reste un travail
important faire pour que les entits vrifies intgrent la recherche dun
dveloppement durable dans la ralisation de leur mission respective.
Le mmoire est un instrument
de gestion qui prsente une vue
gnrale et concise dune question
particulire, pour la prise de
dcision ou pour information. Ce
document propose des solutions,
des conclusions et, dans le cas
des mmoires prsents pour
dcision, des recommandations
qui permettront de rsoudre les
problmes soulevs.
Printemps 2014 19
Chapitre 2
2.3
Coordination interne
et suivi de la dmarche des entits
Mcanismes de coordination
65 Limplantation dune dmarche de dveloppement durable au sein dune
organisation doit mener lintgration des proccupations qui y sont lies
dans les mcanismes habituels de coordination de lentit, notamment dans
ses principaux comits. Toutefois, la cration de groupes de travail ou de comits
intersectoriels peut faciliter la mise en uvre de cette dmarche et contribuer
mobiliser le personnel. De tels groupes ou comits peuvent entre autres
se pencher sur la sensibilisation et la formation des employs ou sur la mise
en uvre des actions prvues dans le plan daction de dveloppement durable
de lentit.
66 Les quatre entits vrifies ont mis en place des mcanismes de coordination
internes propres la dmarche de dveloppement durable. Cependant, le mandat
et le mode de fonctionnement des comits instaurs par le MESS et la SODEC
comportent des lacunes qui peuvent nuire la cohrence des actions en la
matire.
67 Un comit de professionnels de la CNT a t notamment charg, ds 2006,
de formuler des avis et de soumettre des propositions sur la dmarche
entreprise par lentit. Depuis 2010, un comit de gestionnaires chapeaute les
travaux. Il est responsable, entre autres, de suggrer des stratgies relatives
la dmarche de dveloppement durable, de suivre lvolution de celle-ci et,
au besoin, de recommander des ajustements. Mme si les arrives et les
dparts sont frquents au sein de ces comits, le risque de perte de mmoire
organisationnelle est attnu par une documentation adquate lgard des
rencontres. Par ailleurs, dans les directions rgionales, des personnes ont
t dsignes pour, notamment, assurer la transmission de linformation et
formuler des avis. Cependant, il reste mieux faire connatre leur contribution
en la matire.
68 En 2008, le MCC a mis en place un comit ministriel de dveloppement
durable compos majoritairement de professionnels, lequel avait pour mandat
dlaborer un plan daction. Par la suite, en 2009, il a mandat un comit de
gestionnaires afin, notamment, dapprouver les diffrentes tapes de la dmarche
ministrielle et den valider le suivi, ainsi que de favoriser lappropriation de
cette dmarche par le personnel. La prsidence de ce comit est assume par
un sous-ministre adjoint, qui assure le lien avec le comit de gestion du ministre.
Il y a une grande mobilit des membres du comit de gestionnaires, mais la
documentation lgard des rencontres permet dassurer la continuit des
travaux de celui-ci. Par ailleurs, comme la fait la CNT, le MCC a nomm des
responsables dans les directions rgionales, mais leur rle gagnerait tre
mieux dfini.
20
Chapitre 2
69 Le MESS, pour sa part, a cr un comit ministriel de dveloppement
durable ds 2005, mais son mandat, qui na jamais t revu, est dpass.
Lorganisation de rencontres tant juge trop lourde, les communications
entre les membres seffectuent surtout par courriel, ce qui ne favorise pas
les interactions fructueuses. En outre, labsence de documentation relative
aux changes du comit pose un risque pour le maintien de la mmoire orga-
nisationnelle et, par le fait mme, pour la poursuite des efforts en matire
de dveloppement durable. Cette lacune rend galement difficile lvaluation
de la participation des membres. Enfin, il ny a pas de structure en place pour
favoriser la collaboration du personnel en rgion.
70 Quant la SODEC, elle a mis sur pied un comit sur le dveloppement
durable en 2011, dont le mandat est de sensibiliser les employs et dassurer
lapplication du cadre de gestion environnementale. Ce mandat est dune
porte limite lorsque lon considre lampleur de ce quil y a accomplir en
matire de dveloppement durable. De plus, ce comit nest pas reprsentatif
de lensemble des units administratives de lentit : deux directions gnrales
ny participent pas, notamment celle charge dlaborer les orientations
stratgiques de la SODEC et den valuer les rsultats. En fait, la composition
du comit est fonction de lintrt et de la disponibilit des membres plutt
que de leur rle stratgique au sein de lorganisation ou de leurs comptences
lgard du dveloppement durable. Ainsi, il y a un risque que les rflexions
et les dcisions du comit ne prennent pas en compte les proccupations
organisationnelles au moment opportun. Cependant, ce comit bnficie dune
bonne stabilit de ses membres.
71 linstar de ce qui a t effectu pour mettre en place la gestion par rsultats
dans les entits, limplantation du dveloppement durable doit ultimement
mener son intgration dans les rflexions et les dcisions des comits de la
haute direction. Cest de cette manire que la recherche dun dveloppement
plus durable sera considre dans lensemble des activits, par exemple lors
de llaboration ou de la rvision des lois ou des programmes.
Suivi de la dmarche des entits
72 Ds la planification dune dmarche importante, comme celle lie au dve-
loppement durable, il importe que les entits en mesurent lvolution et fassent
le suivi, laide dindicateurs et de cibles, de la mise en uvre des objectifs. La
participation de la haute direction ce suivi lui permet de superviser la dmarche
et de demander des modifications en temps opportun, le cas chant.
73 La CNT et le MCC effectuent un suivi rgulier quant la progression de leur
dmarche de dveloppement durable, alors que le MESS et la SODEC font un
suivi partiel.
74 La CNT a formellement attribu les responsabilits lgard du suivi de
sa dmarche. Elle sest aussi dote doutils de suivi mensuel pour lensemble
de ses actions.
Printemps 2014 21
Chapitre 2
75 Le MCC a galement prcis les responsabilits relatives au suivi, en confiant
un comit un mandat gnral en la matire et en modifiant la description des
tches de deux de ses employs. Le ministre peut ainsi dresser un portrait
annuel de lavancement de sa dmarche puisquil recueille des donnes pour
chacune des actions ralises et que cette information fait lobjet de discussions
lors des rencontres du comit.
76 Le MESS, de son ct, a attribu tout rcemment et de manire officielle
la responsabilit deffectuer le suivi de sa dmarche un employ. Les acti-
vits cet gard se rsument cependant une rponse aux demandes que
le MDDEFP formule lors de son processus annuel de reddition de comptes
lgard de la stratgie gouvernementale de dveloppement durable. Cette
information est insuffisante pour permettre au MESS dapprcier lvolution
de sa situation par rapport lobjectif dfini dans la loi.
77 Quant la SODEC, elle a formellement attribu la responsabilit deffectuer
le suivi de sa dmarche un employ, par lintermdiaire dattentes. Cependant,
le suivi qui a t ralis sest surtout concentr sur les besoins du MDDEFP.
La SODEC ne dispose donc pas non plus dun portrait relatif la progression
de sa dmarche.
78 Aucune des quatre entits vrifies na men de travaux de vrification
interne au sujet de sa dmarche de dveloppement durable. Pourtant, la
fonction de vrification interne est un rouage important pour lvaluation des
processus dans les secteurs sensibles ou comportant des enjeux stratgiques
pour les organisations gouvernementales.
79 Labsence dun diagnostic complet et structur en dbut de dmarche et,
par ricochet, labsence de dtermination dune trajectoire suivre peuvent
expliquer certaines des lacunes releves sur le plan du suivi.
2.4
Recommandation
80 La recommandation suivante sadresse aux entits vrifies.
1 Accrotre les efforts afin dadapter leurs pratiques de gestion pour
que lexercice de leurs pouvoirs et de leurs responsabilits sinscrive
dans la recherche dun dveloppement durable.
81 lgard des rsultats de la prsente vrification et de celles ralises
depuis 2008 auprs dun grand nombre dentits, nous sommes davis que
lensemble des entits assujetties la Loi sur le dveloppement durable aurait
avantage sinspirer des faits dcrits dans ce rapport, des constats tablis et
de la recommandation formule, pour sassurer que lexercice de leurs pouvoirs
et de leurs responsabilits intgre mieux les attentes de cette loi-cadre.
22
Chapitre 2
Commentaires des entits vrifies
Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui
sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelles ont
adhr la recommandation.
Commentaires de la Commission des normes
du travail
La Commission des normes du travail accueille favorablement cette recom-
mandation et sengage sinspirer des meilleures pratiques an de promouvoir
et dintgrer le dveloppement durable ses activits. De plus, notons que depuis
cette vrication, la Commission a ralis des progrs, entre autres concernant
la prise en compte des principes de dveloppement durable.
Commentaires du ministre de la Culture
et des Communications
Le ministre de la Culture et des Communications prend bonne note des
commentaires du Vricateur gnral et assurera le suivi ncessaire an
daccrotre ladaptation de ses pratiques de gestion et de renforcer la prise
en compte des principes de dveloppement durable dans ses actions
structurantes.
Commentaires du ministre de lEmploi
et de la Solidarit sociale
Le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale prend acte des constats
formuls par le Vricateur gnral et accepte sa recommandation. cet gard,
des eorts seront dploys an damliorer ses pratiques de gestion, notamment
par une meilleure prise en compte de la dmarche gouvernementale de dvelop-
pement durable dans sa planication stratgique.
Le ministre entend galement poursuivre la recherche dun dveloppement
durable en sinspirant de lexprience acquise et des objectifs raliss dans le
cadre de la mise en uvre de la Stratgie gouvernementale de dveloppement
durable 2008-2013. ce titre, tel quindiqu dans le rapport, le ministre a mis
en place au dbut de lanne 2013 un processus formel de prise en compte
des principes de dveloppement durable. Au cours de la mme priode, une
formation lgard de la dmarche gouvernementale de dveloppement durable
a galement t oerte au personnel. Le ministre continuera sassurer de
lengagement continu des membres de son personnel.
Printemps 2014 23
Chapitre 2
La prochaine stratgie gouvernementale et le nouveau plan daction ministriel
qui en dcoulera seront autant doccasions de parfaire les pratiques du ministre
et dapprofondir ses engagements lgard de la mise en uvre de la Loi sur le
Commentaires de la Socit de dveloppement
des entreprises culturelles
Concernant la prise en compte des 16 principes de dveloppement durable
dans notre processus dcisionnel, le comit de gestion de la Socit a reu une
formation de lcole nationale dadministration publique au mois doctobre 2013 ;
cette formation portait sur la dmarche et la prise en compte des principes
de dveloppement durable. Cette formation aidera la Socit intgrer les
16 principes dans la ralisation de ses activits.
Concernant la documentation et llaboration des objectifs, la Socit verra
produire une documentation plus prcise pour les prochains exercices de prise
en compte des principes de dveloppement durable.
La Socit est en accord avec la recommandation du Vricateur gnral.
Dailleurs, la Socit adaptera ses pratiques de gestion an dintgrer la
recherche dun dveloppement durable dans la ralisation de ses activits.
La Socit comprend quil est important de rorienter ses actions en fonction
de la Loi sur le dveloppement durable, mais a constat que limplantation dune
telle approche est complexe et exige un investissement notable de ressources.
Ainsi, an de faciliter lintgration de la culture de dveloppement durable,
la Socit souhaite que soient mis sa disposition des outils et des consignes
concrets adapts au secteur de la culture.
25
Printemps 2014
Chapitre 2
CNT Commission des normes du travail
MCC Ministre de la Culture et des Communications
MDDEFP Ministre du Dveloppement durable,
de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
MESS Ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale
SODEC Socit de dveloppement des entreprises
culturelles
Sigles
Annexes et sigles
Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux
Annexe 2 Rles et responsabilits
26
Chapitre 2
Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux
Objectif de vrification
La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur lobjectif propre la prsente
mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris
pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation
est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs.
Les critres dvaluation manent principalement des principes reconnus de saine gestion. Ils se fondent
galement sur la Loi sur le dveloppement durable ainsi que sur les recommandations et les pistes dam-
lioration formules dans les rapports antrieurs du commissaire au dveloppement durable. Les travaux de
vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment
aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification
prsentes dans le Manuel de CPA Canada Certification.
Objectif de vrification Critres dvaluation
Sassurer que les entits vrifies ont
adapt leurs pratiques de gestion afin
que lexercice de leurs pouvoirs et de
leurs responsabilits sinscrive dans la
recherche dun dveloppement durable.
Les entits ont tabli un diagnostic portant sur ladquation de leurs
pratiques de gestion et de la mise en uvre de la dmarche gouverne-
mentale de dveloppement durable.
Les entits ont dtermin les modifications apporter leurs pratiques
de gestion, ont notamment diffus un engagement clair cet gard et ont
tabli des attentes spcifiques pour les gestionnaires.
Les entits ont dsign un responsable de la mise en uvre de leur
dmarche, qui elles ont attribu un mandat clair et les pouvoirs
ncessaires pour lexercer.
Les entits sassurent de la cohrence de leurs actions en matire de
dveloppement durable, tant linterne qu lexterne (autres ministres
et organismes).
Les entits ont intgr leur dmarche la consultation des parties prenantes.
Les entits prennent en compte les principes dfinis dans la loi, notamment
lors de llaboration et de la rvision des politiques et des programmes.
Les entits effectuent un suivi rgulier concernant ltat davancement
des travaux, le degr datteinte des objectifs fixs et lamlioration de
leurs pratiques de gestion. Au besoin, des ajustements sont apports au
processus de mise en uvre de leur dmarche.
27
Printemps 2014
Chapitre 2
Porte des travaux
Nous avons choisi dexaminer les activits de quatre entits :
la Commission des normes du travail ;
le ministre de la Culture et des Communications ;
le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale ;
la Socit de dveloppement des entreprises culturelles.
Notre choix a t effectu parmi les quelque 120 entits assujetties la Loi sur le dveloppement durable. Les
4 entits ont t slectionnes en fonction de certains paramtres, tels que la gouvernance (entit dirige par
un sous-ministre ou un conseil dadministration), la taille ainsi que la prsence ou non dactivits en rgion.
Pour mener bien nos travaux, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires et de professionnels
de ces entits et avons analys des documents. Nous avons galement rencontr des reprsentants du
MDDEFP afin de connatre leur point de vue sur les lments vrifis et de recueillir de linformation
complmentaire, utile nos travaux.
Nos travaux de vrification se sont drouls doctobre 2012 dcembre 2013. Ils ont port sur les activits
ralises par les entits vrifies depuis ladoption de la Loi sur le dveloppement durable en 2006.
Les constats et la recommandation tirs de ces travaux sadressent aux entits vrifies. Toutefois, les
autres entits assujetties la loi devraient sen inspirer afin damliorer leurs pratiques de gestion.
28
Chapitre 2
Annexe 2 Rles et responsabilits
Entits assujetties En vertu de la Loi sur le dveloppement durable, les entits assujetties doivent
instaurer un nouveau cadre de gestion et collaborer la mise en uvre de la
stratgie gouvernementale de dveloppement durable de diffrentes faons,
notamment les suivantes :
intgrer davantage la recherche dun dveloppement durable, tous les niveaux
et dans toutes les sphres dintervention, dans les politiques, les programmes
et les actions ;
prendre en compte dans le cadre de leurs diffrentes actions lensemble des
principes dtermins dans la loi, afin de mieux intgrer la recherche dun
dveloppement durable dans leurs sphres dintervention ;
centrer leurs priorits et planifier leurs actions de manire tendre vers un
dveloppement durable en conformit avec la stratgie du gouvernement ;
rendre compte des mesures prises la suite de la rception de commentaires
ou de recommandations formuls par le commissaire au dveloppement
durable.
MDDEFP Selon sa loi constitutive, le MDDEFP a pour mission dassurer la protection
de lenvironnement, de coordonner laction gouvernementale en matire de
dveloppement durable et de promouvoir le respect, particulirement dans
leur volet environnemental, des principes de dveloppement durable auprs
de lAdministration et du public.
En vertu de la Loi sur le dveloppement durable, il a pour fonctions de :
promouvoir un dveloppement durable au sein de lAdministration et dans le
public en gnral, en favorisant la concertation et la cohsion pour harmoniser
les diverses interventions en la matire ;
coordonner les travaux des diffrents ministres visant llaboration, le renou-
vellement ou la rvision des diffrents volets de la stratgie de dveloppement
durable, y compris les indicateurs de dveloppement durable, et recommander
ladoption de cette stratgie et de ces indicateurs par le gouvernement ;
coordonner les travaux visant llaboration des bilans priodiques sur la mise
en uvre de la stratgie de dveloppement durable au sein de lAdministration
et, au moins tous les cinq ans, avec la collaboration des autres ministres
concerns, dresser un rapport de cette mise en uvre et le soumettre pour
approbation au gouvernement ;
amliorer les connaissances et analyser les expriences existant ailleurs en
matire de dveloppement durable ;
conseiller le gouvernement en matire de dveloppement durable et, ce titre,
fournir son expertise et sa collaboration pour favoriser latteinte des objectifs
de la stratgie ainsi que le respect et la mise en uvre des principes de
dveloppement durable ;
prendre toute mesure pour consulter la population, avec les autres ministres
concerns, et lamener participer llaboration de tout projet ou de toute
rvision de la stratgie.
Printemps 2014
CHAPITRE
3
Terres du domaine de ltat
Gestion des droits fonciers
Ministre des Ressources naturelles
Printemps 2014 3
Chapitre 3
Faits saillants
Objectifs des travaux
Les terres du domaine
de ltat font partie du
patrimoine collectif.
Elles reprsentent 92 %
du territoire qubcois
qui, lui, couvre une
superficie denviron
1,7 million de km
2
.
Notre vrification visait
nous assurer que le
ministre des Ressources
naturelles (MRN) :
accorde les droits
fonciers (vente,
change, cession et
location) sur les terres
du domaine de ltat
dans le respect de
lencadrement lgal
et rglementaire
ainsi que des saines
pratiques de gestion ;
encadre les pouvoirs
et les responsabilits
dlgus aux muni-
cipalits rgionales
de comt (MRC)
relativement loctroi
de droits fonciers sur
les terres du domaine
de ltat et effectue
un suivi cet gard.
de la vrification concernant les terres du domaine de ltat.
Plans daffectation du territoire public : souvent non jour. Malgr ladoption
dune nouvelle approche daffectation du territoire en 2005, seulement 5 des 13
rgions prioritaires dtiennent un plan daffectation jour, ce qui reprsente
36,4 % du territoire public. Cet outil est pourtant essentiel pour coordonner les
demandes dutilisation du territoire et pour sassurer que les dcisions prises
correspondent aux intentions de ltat.
Pas de directives du MRN pour la vente des terres publiques. Le ministre na
pas formul de lignes directrices pour guider les actions de son personnel et de
celui des MRC en matire de vente des terres du domaine public. Il na donc pas
lassurance que ces ventes lont t dans le meilleur intrt de ltat.
Lacunes quant au contrle exerc sur la dlgation de pouvoirs aux MRC. Le
MRN a mis en place un mcanisme adquat pour la dlgation de la gestion
foncire aux MRC, mais le contrle quil exerce pour sassurer du respect des
ententes ainsi que de la rglementation et des procdures tablies est insuffisant.
Octroi de droits fonciers des fins commerciales et industrielles : on ne sassure
pas que les exigences sont remplies. Pour les dossiers vrifis, le MRN a
accord la majorit des droits fonciers sans que les renseignements socioco-
nomiques lui soient fournis et que les exigences relatives au dveloppement
durable soient respectes. Il ne peut donc pas faire danalyse adquate de la
viabilit et de la faisabilit des projets.
Droits fonciers accords et valeur marchande pour les terres vendues,
changes ou loues non justifis. Pour la majorit des dossiers vrifis, la
justification des dcisions et la documentation affrente sont absentes. De
plus, les exigences rglementaires lies aux valuations de la valeur marchande
ne sont pas remplies.
Frais dadministration exigs insuffisants pour couvrir les cots assums par
le MRN. Si lon tient compte de linflation, les frais exigs pour la location et
lalination des terres sont infrieurs ceux de 1989.
Suivis des droits accords dficients. Le ministre fait trs peu de suivis : il ne
sassure pas que lusage initialement prvu est respect en cours de location et
que le terrain est remis en tat la fin du bail.
4
Chapitre 3
Recommandations au ministre
1 Sassurer, pour les rgions du Qubec concernes, que les plans daffectation
du territoire public sont jour afin de faciliter loctroi de droits fonciers
dans le respect des orientations gouvernementales.
2 tablir des lignes directrices officielles pour guider les actions en matire
de vente des terres du domaine de ltat.
3 Faire un suivi adquat auprs des municipalits rgionales de comt afin de
veiller au respect des ententes et des conventions signes, notamment en
sassurant de la bonne comprhension des procdures et de leur application.
4 Sassurer que lanalyse socioconomique est obtenue et que les exigences
relatives au dveloppement durable sont remplies avant daccorder un
droit foncier des fins commerciales ou industrielles.
5 Sassurer que les dcisions relatives loctroi de droits fonciers sont
suffisamment justifies, notamment lgard de lanalyse territoriale, et
que la documentation soutenant ces dcisions est prsente dans les dossiers.
6 Sassurer que les exigences rglementaires se rapportant aux valuations
de la valeur marchande des terres de ltat sont respectes et que la
valeur obtenue est juste.
7 Sassurer que la tarification des frais dadministration relatifs la location
et lalination des terres de ltat couvre lensemble des cots.
8 Effectuer un suivi bas sur les risques afin de veiller ce que lutilisation
des terres du domaine de ltat soit conforme lusage prcis dans le bail
et que, la fin de celui-ci, la remise en tat des lieux soit satisfaisante.
a formul des recomman-
dations lintention
du MRN. Celles-ci sont
prsentes intgra-
lement ci-contre.
Lentit vrifie a eu
loccasion de transmettre
ses commentaires, qui
sont reproduits dans la
section Commentaires
de lentit vrifie.
quelle a adhr toutes
les recommandations.
Recommandations
Printemps 2014 5
Chapitre 3
Table des matires
2.1 Encadrement par le ministre 11
Orientations
Directives
Recommandations
2.2 Dlgation de pouvoirs 13
Recommandation
2.3 Octroi des droits fonciers 16
Demande dutilisation du territoire
Analyse soutenant loctroi
tablissement de la valeur
Fixation des prix
Recommandations
2.4 Suivi de loctroi des droits fonciers 26
Recommandation
Commentaires de lentit vrifie 30
Le nom de l'entit tait jour en date du 22 avril 2014.
6
Chapitre 3
1
Mise en contexte
1 Le territoire qubcois couvre une superficie denviron 1,7 million de km
2
,
dont la plus grande partie, 92 %, appartient ltat. La figure 1 illustre la
rpartition du territoire entre le domaine de ltat et le domaine priv.
Figure 1 Rpartition des terres selon leur appartenance
Terres du domaine de ltat Terres du domaine priv
F
Source : Ministre des Ressources naturelles.
quipe
Janique Lambert
Yves Bigu
Isabelle Bouchard
Serge Gagnon
Lyne Tremblay
Erin Windatt
Nadia Zenadocchio
Le domaine de ltat fait rfrence
tous les biens meubles ou
immeubles qui sont sa proprit.
Les biens immeubles sont
constitus principalement des
terres de ltat, de ses proprits
en milieu hydrique et des diff-
rentes voies de communication
terrestres et maritimes.
Printemps 2014 7
Chapitre 3
Gestion des terres du domaine de ltat
2 Les terres du domaine de ltat font partie du patrimoine collectif. titre
de propritaire, ltat doit assumer les droits et les pouvoirs inhrents au droit
de proprit tout en considrant son obligation de servir convenablement les
intrts de la collectivit.
3 Pour ce faire, il lui faut sassurer dune gestion intgre des ressources
(naturelles, humaines et financires) et du territoire. Cette gestion tient compte
des risques prsents dans le milieu et des projets de dveloppement. Le
principal dfi est de parvenir au juste quilibre entre assurer la conservation
des ressources et permettre leur mise en valeur en vue de contribuer au
dveloppement socioconomique du Qubec.
4 Le ministre des Ressources naturelles (MRN) est le principal gestionnaire
du territoire public. Il lui incombe dassurer lharmonisation des diffrents
usages et le dveloppement optimal de ce territoire. De plus, il voit la gestion
et loctroi des droits fonciers sur les terres du domaine de ltat.
5 La figure 2 prsente les diffrentes tapes du processus gnral que le MRN
met de lavant pour grer le territoire public.
Figure 2 Processus utilis pour la gestion du territoire public
Connatre
le territoire
tablir des
orientations et des
objectifs gnraux
Dfinir des
orientations et des
objectifs sectoriels
Accorder
des droits
et des statuts
Contrler
et valuer
Acqurir une
connaissance:
des utilisations
du territoire;
des besoins
des citoyens;
du potentiel de
developpement
des ressources;
des enjeux
associs la
mise en valeur
du territoire;
etc.
Se doter
dorientations
et dobjectifs
communs qui
permettent:
une gestion
intgre des
ressources;
lharmonisation
des activits;
un dveloppement
durable du
territoire public.
laborer des
orientations et des
objectifs propres
un domaine
dactivit et les faire
valoir au moyen
de stratgies, de
politiques, de
planifications,
de programmes,
etc.
Accorder des
droits pour
lutilisation des
terres et des
ressources.
Attribuer des
statuts pour le
territoire public.
Exercer une
surveillance des
interventions sur
le territoire.
Intervenir auprs
des occupants
illgaux.
valuer les
rsultats obtenus.
Source : MRN.
6 Afin de faciliter la cohrence des actions gouvernementales relatives aux
terres du domaine de ltat, le ministre a instaur le Registre du domaine de
ltat (RDE) et les plans daffectation du territoire public (PATP).
Le droit de proprit est le droit
dutiliser un bien, den jouir et
den disposer librement et
compltement, sous rserve des
limites et des conditions
dexercice fixes dans la loi.
8
Chapitre 3
7 Le RDE, accessible en ligne, consigne et rend publique linformation
foncire relative aux terres du domaine de ltat. Cette information provient
des diffrents registres, rpertoires et systmes utiliss par diverses entits
gouvernementales. Le RDE contient entre autres les donnes suivantes :
les locations, les acquisitions et les alinations de terres ;
le caractre public ou priv du territoire ;
le nom des ministres ou des organismes publics qui dtiennent
lautorit ;
les contraintes (par exemple une zone dexploitation contrle (ZEC)
ou un parc national) et les droits existants (par exemple un bail minier
ou un droit exclusif de chasse et de pche).
8 Les PATP, quant eux, dfinissent et vhiculent les orientations gouverne-
mentales en matire de protection, dutilisation et de mise en valeur des
terres publiques et des ressources du domaine de ltat. Ils servent guider
les interventions des diffrents acteurs sur le territoire public.
9 Les PATP sont labors lchelle rgionale et sont coordonns par le
MRN. Ils sont le rsultat dun consensus tabli entre les ministres et les
organismes gouvernementaux concerns. De plus, il est prvu que les acteurs
des milieux rgional et local et des communauts autochtones seront
consults afin que lon puisse tenir compte de leurs proccupations.
Droits fonciers
10 Un droit foncier est relatif un fond de terre ou une proprit immobi-
lire. Pour les terres du domaine de ltat, les droits fonciers regroupent
principalement la vente, lchange, la cession titre gratuit et la location.
11 Selon la Loi sur les terres du domaine de ltat, le ministre a des respon-
sabilits lgard de lalination des terres du domaine de ltat sous son
autorit. Il peut :
vendre les terres ainsi que les btiments et les meubles qui sy trouvent
et qui font partie du domaine de ltat, aux conditions et au prix quil
dtermine, conformment au rglement adopt cette fin par le
gouvernement ;
changer une terre du domaine de ltat pour une terre du domaine
priv au bnfice du domaine de ltat, avec le paiement dune somme
compensatoire lorsque la valeur de la terre prive est infrieure celle
de la terre publique ;
cder une terre une municipalit, titre gratuit, pour un usage dutilit
publique prvu par le gouvernement par voie rglementaire.
12 Au cours des 10 dernires annes, le ministre a effectu annuellement
en moyenne 300 transactions relatives lalination des terres du domaine
de ltat. Le tableau 1 prsente, pour chacune des rgions administratives,
ces transactions.
Printemps 2014 9
Chapitre 3
Tableau 1 Alination des terres du domaine de ltat de 2002 2012
Superficie des terres Transactions (n
bre
) Ventes ($)
km
2
% Vente
et change
Cession
titre gratuit
Total
Abitibi-Tmiscamingue 55 126 85,3 434 67 501 5 960 117
Cte-Nord 348 503 99,1 437 59 496 2 483 077
SaguenayLac-Saint-Jean 100 140 94,0 411 9 420 2 774 722
Laurentides 15 000 66,6 327 6 333 5 660 714
Outaouais 25 441 74,7 248 11 259 4 239 904
Lanaudire 9 047 67,0 250 5 255 2 326 266
Bas-Saint-Laurent 17 101 60,2 207 9 216 1 540 000
Mauricie 32 051 80,3 198 3 201 3 393 833
Nord-du-Qubec 847 348 98,5 161 9 170 1 119 781
Gaspsieles-de-la-Madeleine 73 648 94,2 105 12 117 370 178
Capitale-Nationale 13 947 66,5 42 5 47 550 878
Chaudire-Appalaches 2 463 15,3 33 7 40 186 846
Estrie 753 7,2 16 16 1 520 849
Centre-du-Qubec 298 4,1 8 3 11 104 388
Montrgie 576 4,9 1 1 471
Laval 24 9,1
Montral 133 21,3
Total
2 878 205 3 083 32 232 024
Source : MRN.
13 Par ailleurs, le ministre peut louer les terres du domaine de ltat ainsi
que les btiments et les meubles qui sy trouvent, aux conditions et au prix quil
dtermine, conformment au rglement adopt cette fin par le gouvernement.
14 Au Qubec, prs de 45 000 terres sont loues : 29 000 le sont des fins
de villgiature, notamment pour un chalet prs dun cours deau, 12 000, pour
des abris sommaires et 4 000, pour des besoins commerciaux, industriels,
rcrotouristiques ou autres (bleuetire, centre de loisirs, etc.). Pour lanne
se terminant le 31 mars 2013, les revenus de location reprsentaient pour le
MRN environ 15 millions de dollars.
15 Outre les transactions quil effectue lui-mme, le ministre a mis en place
deux programmes de dlgation dans lesquels il confie sous certaines condi-
tions des municipalits rgionales de comt (MRC) ou des municipalits
dont le territoire nest pas compris dans celui dune MRC des pouvoirs et des
responsabilits en matire de gestion foncire sur des terres du domaine de
ltat. Une MRC peut donc procder la location ainsi qu la cession ou la
vente de terres, sous rserve de lautorisation pralable du ministre.
Un abri sommaire est un btiment
ou un ouvrage servant de gte, qui
est dpourvu de toute installation
lectrique et de toute alimentation
en eau. Il est rudimentaire et non
habitable en permanence ; il sert
essentiellement aux activits
de chasse.
10
Chapitre 3
Rglementation
16 La gestion des droits fonciers sur les terres du domaine de ltat sappuie
surtout sur la Loi sur les terres du domaine de ltat et ses rglements, dont
le Rglement sur la vente, la location et loctroi de droits immobiliers sur les terres
du domaine de ltat.
17 Dautres lois et rglements encadrent lutilisation des terres du domaine
de ltat, dont la Loi sur le dveloppement durable, qui instaure un cadre de gestion
afin que lexercice des pouvoirs et des responsabilits de lAdministration
sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable. La mise en uvre
du dveloppement durable au sein de lAdministration se ralise dans le respect
des 16 principes prvus dans la loi.
Rles et responsabilits
18 La prsente vrification a t effectue auprs du MRN puisque sa loi
constitutive lui confre la responsabilit dassurer la conservation et la mise
en valeur des terres du domaine de ltat et quil dtient lautorit sur la
majeure partie du territoire public. Nous prsentons lannexe 2 ses rles et
ses responsabilits. Quant aux MRC, elles exercent des comptences pour
lamnagement du territoire et lurbanisme ainsi que pour la prparation des
rles dvaluation foncire.
19 Les objectifs de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte
des travaux sont prsents lannexe 1.
Printemps 2014 11
Chapitre 3
2
20 Les travaux se sont articuls autour de quatre axes : lencadrement par
le ministre, la dlgation de pouvoirs aux MRC, loctroi des droits fonciers et
le suivi y affrent.
2.1
Encadrement par le ministre
21 En raison des diffrentes possibilits de dveloppement quoffre le terri-
toire public et des dfis que cela comporte, le ministre se doit dencadrer les
dcisions relatives aux droits fonciers au moyen dorientations et de directives.
Orientations
22 Afin doptimiser les usages du territoire public, le MRN a prvu llaboration
de plans daffectation du territoire public (PATP). Les premiers PATP, raliss
au dbut des annes 1980, avaient la forme de cartes illustrant surtout les usages
que lon faisait alors du territoire public. En 2005, la suite dune consultation
auprs dorganismes externes, le gouvernement a retenu une nouvelle approche
daffectation du territoire public.
23 Ainsi, les plans de la nouvelle gnration, lesquels sont plus dtaills et
doivent tre approuvs par le gouvernement, fournissent un portrait global et
donnent une vision long terme de lutilisation du territoire public. De tels plans
sont prvus pour 13 rgions administratives, car ces rgions couvrent la presque
totalit du territoire public (99,9 %).
24 Malgr ladoption dune nouvelle approche daffectation du territoire
en 2005, seulement 5 des 13 rgions prioritaires dtiennent un PATP jour, ce
qui reprsente 36,4 % du territoire public.
25 Bien que le ministre ait prvu dans sa planification avoir produit pour 2011
un PATP pour huit rgions, seulement cinq en avaient un dapprouv au moment
de notre vrification. Nous prsentons la page suivante ltat davancement
de lensemble des PATP.
12
Chapitre 3
PATP en cours
de ralisation
PATP en attente
de lapprobation
du ministre
PATP approuv
par le Conseil
des ministres
Cte-Nord
Outaouais
Mauricie
SaguenayLac-Saint-Jean
Abitibi-Tmiscamingue
Gaspsie
les-de-la-Madeleine
Capitale-Nationale
Bas-Saint-Laurent
Laurentides
1
Chaudire-Appalaches
Lanaudire
Estrie
Nord-du-Qubec
2
Territoire public (%) 56,8 6,8 36,4
1. Le PATP de cette rgion est ralis, mais na pas encore t transmis pour approbation.
2. Pour cette rgion, il est prvu de prparer deux PATP, soit un pour la Baie-James et un pour le Nunavik.
Source : MRN.
26 Pourtant, cet outil gouvernemental est essentiel pour coordonner les
demandes dutilisation du territoire public et pour sassurer que les dcisions
l'gard de chaque portion du territoire correspondent aux intentions de ltat
relativement son utilisation ou sa protection. De plus, il permet de soutenir
le dveloppement socioconomique des rgions et dharmoniser les actions
gouvernementales en matire de mise en valeur du territoire.
Directives
27 Le MRN doit adopter des lignes directrices claires pour guider ses directions
rgionales et les MRC dans leurs dcisions ayant trait aux ventes de terres
publiques en raison du caractre permanent de la transaction.
28 Le MRN na pas formul de lignes directrices officielles pour guider les
actions en matire de vente des terres du domaine de ltat.
Printemps 2014 13
Chapitre 3
29 En 2002, lors de la dmarche de consultation des intervenants concerns
par les directives lies la vente de terres publiques, le MRN a labor un cadre
de rfrence. Ce dernier prcise que, dans un souci dquit et de transpa-
rence, les directives concernant la vente doivent tre clarifies, uniformises
et surtout publicises. Il a fallu attendre jusquen 2010 avant que le ministre
labore un projet dans lequel il dtermine des lignes directrices pour la vente
des terres des fins de villgiature. Le MRN dsire ainsi se donner des bases
sur lesquelles il peut sappuyer pour dcider de vendre plutt que de louer un
terrain des fins de villgiature. Or, en plus de ne porter que sur la villgiature,
ce document nest toujours pas approuv.
30 En labsence de directives claires quant la vente de terres du domaine
de ltat, il revient lanalyste du ministre de prendre la dcision de vendre
et de la justifier. En consquence, le MRN na pas lassurance que les ventes
de terres lont t dans lintrt du bien collectif. De plus, le traitement de ce
type de transaction peut diffrer dune rgion lautre et mme lintrieur
dune rgion, ce qui pourrait crer des iniquits. Il est dautant plus important
dencadrer la prise de dcision en matire de vente que davantage dinterve-
nants ont prendre une telle dcision, tant donn la dlgation des pouvoirs
aux MRC.
Recommandations
31 Les recommandations suivantes sadressent au ministre.
1 Sassurer, pour les rgions du Qubec concernes, que les plans
daffectation du territoire public sont jour afin de faciliter loctroi de
droits fonciers dans le respect des orientations gouvernementales.
2 tablir des lignes directrices officielles pour guider les actions en
matire de vente des terres du domaine de ltat.
2.2
Dlgation de pouvoirs
32 Le MRN a mis en place deux programmes de dlgation de la gestion
foncire de certaines terres du domaine de ltat pour les MRC qui le dsirent
et les municipalits dont le territoire nest pas compris dans celui dune
MRC. La page suivante expose ces deux programmes ainsi que certaines de
leurs caractristiques.
14
Chapitre 3
Programme relatif
une dlgation de gestion
foncire et forestire
du territoire public
intramunicipal
Programme relatif
une dlgation de gestion
foncire des terres
du domaine de ltat
Acte de dlgation Convention de gestion
territoriale
Entente de dlgation
de la gestion foncire et
de la gestion de lexploitation
du sable et du gravier sur
les terres du domaine
de ltat
Dbut de la mise
en uvre
1997 2010
Objectif Favoriser le dveloppement
rgional par la mise en
valeur des terres publiques
intramunicipales
Fournir aux MRC certains
leviers de dveloppement
conomique associs la
mise en valeur du territoire
Rapprocher du citoyen
la prestation de services
publics concernant
la gestion de certains
droits fonciers
Etc.
Territoire
dapplication
Les terres publiques
intramunicipales sous
lautorit du MRN (les terres
publiques situes dans la
MRC et localises lintrieur
des limites des municipalits
locales)
Les terres du domaine
de ltat sous lautorit
du MRN localises sur
le territoire de la MRC,
sauf les terres publiques
intramunicipales
Pouvoirs et
responsabilits
dlgus en matire
de gestion foncire
Accorder de nouveaux
droits fonciers et grer
ceux dj consentis autres
que les baux des fins
dexploitation des forces
hydrauliques
Vendre les terres, cder
titre gratuit des terres des
usages dutilit publique
Contrler lutilisation et
loccupation du territoire
Grer des baux de
villgiature et des baux
pour un abri sommaire
en fort et procder la
vente des terres des fins
de villgiature
Contrler loccupation des
terres du domaine de ltat,
par linspection des droits
accords, la surveillance
du territoire et le reprage
des terres occupes sans
que les droits aient t
acquitts
Mettre la disponibilit des
personnes des emplacements
de villgiature
Compensation
financire du
gouvernement
accorde aux MRC
100 % des revenus provenant
des activits dlgues
50 % des sommes perues
provenant des activits
dlgues
Printemps 2014 15
Chapitre 3
33 Les ententes conclues avec les MRC contiennent une obligation de reddition
de comptes (rapport dactivit, rapport financier et rapport quinquennal dva-
luation) et prcisent que le MRN a des pouvoirs de vrification. De mme, ce
dernier sengage fournir aux MRC les donnes, les guides, les normes et les
procdures ncessaires pour quelles puissent assumer leurs responsabilits
en la matire.
34 Afin de sassurer que les MRC remplissent correctement leurs obligations,
le MRN se doit galement deffectuer un contrle adquat, ce qui lui permet
de vrifier que les activits dlgues ont t assumes adquatement dans le
respect de la rglementation et des bonnes pratiques de gestion.
35 Le MRN a mis en place un mcanisme adquat pour la dlgation de la
gestion foncire aux MRC, mais le contrle quil exerce pour sassurer du respect
des ententes est insuffisant.
36 Lanalyse lie loctroi des droits fonciers constitue un processus complexe
qui demande de matriser plusieurs notions : respect de la rglementation,
consultations, orientations gouvernementales, calcul de la valeur marchande,
etc. Pour soutenir et accompagner les MRC dans leurs responsabilits, le MRN
leur fournit de la documentation.
37 De plus, notamment pour le programme qui a dbut en 2010, le MRN a
procd des sances de formation au moment o a eu lieu la dlgation. Il
met galement la disposition des MRC dlgataires un site extranet o sont
consigns divers renseignements ncessaires pour assurer une gestion adquate
des droits.
38 En matire de contrle, le ministre peut effectuer certaines vrifications
ayant trait aux droits accords par les MRC. Cependant, ses interventions sont
largement insuffisantes et ne lui donnent pas lassurance que les MRC respectent
la rglementation et les procdures tablies.
39 En effet, la vrification de dossiers pour lesquels des droits ont t accords
par les MRC nous a permis de relever plusieurs lacunes qui auraient pu tre
vites si le ministre avait exerc une meilleure surveillance. cet gard, les
rsultats prsents dans la prochaine section font tat des consquences que
peuvent entraner ces lacunes.
40 En plus de ne pas avoir lassurance que les transactions effectues par les
MRC sont conformes aux lois et aux rglements, le ministre sattarde peu
la reddition de comptes de celles-ci. De surcrot, le processus de rvision des
rapports y affrents nest pas uniforme dune rgion lautre et la rtroaction
fournie aux MRC est peu frquente.
16
Chapitre 3
Recommandation
41 La recommandation suivante sadresse au ministre.
3 Faire un suivi adquat auprs des municipalits rgionales de comt
afin de veiller au respect des ententes et des conventions signes,
notamment en sassurant de la bonne comprhension des procdures
et de leur application.
2.3
Octroi des droits fonciers
42 Le territoire public fait lobjet de demandes dutilisation, que ce soit des
fins commerciales, industrielles, pour de la villgiature ou autres. Il appartient
au MRN de dcider sil peut aliner ou louer une partie du territoire sans
contrevenir lobligation de servir les intrts de la collectivit.
43 Pour guider et encadrer les analystes dans leur prise de dcision en matire
doctroi des droits fonciers, le ministre a mis en place un processus. La figure3
rsume le cheminement dune demande pour loctroi dun droit foncier.
Figure 3 Processus doctroi dun droit foncier
Demande
dutilisation
du territoire
tablissement
de la valeur
Finalisation
de la transaction
Recevoir le
formulaire
de demande
Obtenir la
documentation
pralable selon
lusage demand
(par exemple,
plan daffaires)
Consulter le
rglement pour
les valeurs qui
y sont fixes ou
tablir la valeur
marchande, selon
le cas
Prparer loffre
Procder
larpentage,
si ncessaire
Signer lacte
notari ou le bail,
selon le cas
Sassurer, entre autres
quaucun autre dossier na t
ouvert au regard de ce terrain
et que le MRN ne sest pas
dj engag envers quelquun
dautre
quil ny a pas de droits dj
accords ou de contraintes
sur le terrain convoit qui
empcheraient la ralisation
de la transaction
que les ministres et
organismes concerns et les
communauts autochtones
sont consults, lorsque cela
est requis
que les normes (orientations
et planification de lutilisation
du territoire public) et la
rglementation sont respectes
Source : MRN.
Printemps 2014 17
Chapitre 3
44 Nous avons constitu un chantillon de 190 dossiers portant sur les
annes 2006 2013. Nous avons vrifi 134 dossiers pour lesquels des droits
fonciers ont t accords (vente, change, cession titre gratuit, location)
et 56 dossiers pour des baux qui se sont termins pendant la priode. Les
dossiers pour lesquels la transaction a t refuse ne faisaient pas partie de
notre vrification. Le tableau 2 prsente la rpartition de ces dossiers selon
la nature des transactions effectues et selon le responsable de lanalyse.
Soulignons que, malgr la dlgation aux MRC, le MRN ne peut se dpartir
des droits et des obligations qui lui incombent. Ainsi, il ne peut pas renoncer
ses pouvoirs de surveillance, de contrle ou dinspection au regard des
activits poursuivies.
Tableau 2 Rpartition des dossiers vrifis
MRN MRC Total
Ventes
Villgiature 23 2 25
Fins commerciales
et industrielles 3 3 6
Autres fins
(utilits publiques, municipales, etc.) 6 6 12
changes
Fins commerciales 1 1 2
Autres fins
(intrts privs complmentaires) 3 1 4
Cessions titre gratuit 16 1 17
Location
Villgiature 11 10 21
Fins commerciales et industrielles 14 4 18
Autres fins
(abris sommaires, fins communau-
taires, rsidences principales, etc.) 21 8 29
Baux termins 56 56
Total 154 36 190
45 Les sections suivantes prsentent les rsultats de nos travaux pour
lensemble des dossiers que nous avons vrifis. Lannexe 3, quant elle,
montre la rpartition de ces rsultats selon les dossiers traits soit par le
MRN, soit par les MRC visites.
Demande dutilisation du territoire
46 Le ministre doit obtenir toute linformation ncessaire pour procder
lanalyse de la demande dutilisation du territoire. Dans le cas des transactions
des fins commerciales ou industrielles, il y a une exigence rglementaire
additionnelle.
18
Chapitre 3
47 En fait, le Rglement sur la vente, la location et loctroi de droits immobiliers
sur les terres du domaine de ltat exige, depuis 2010, quun plan daffaires
accompagne la demande dutilisation du territoire lorsque la terre est pour
un usage commercial ou industriel. Avant cette date, selon le rglement, la
demande devait tre accompagne dune tude socioconomique. Pour tre
considr comme complet, le plan doit principalement :
tre conforme aux documents de planification et dorientation du MRN
et aux rglements durbanisme de la municipalit ;
contenir les retombes socioconomiques anticipes, lesquelles
tiennent compte du contexte rgional ;
fournir des donnes sur le financement et la rentabilit du projet ;
valuer les effets du projet sur les usages environnants et les ractions
du milieu ;
mesurer lincidence du projet sur le milieu biophysique et apprcier les
mesures dattnuation proposes, le cas chant.
48 En 2010, le rglement relatif loctroi de droits a galement t modifi
pour tenir compte des obligations incluses dans la Loi sur le dveloppement
durable. Ainsi, le demandeur doit, pour un usage commercial ou industriel,
dmontrer que les rpercussions de son projet sont positives du point de vue
du dveloppement durable, notamment quant aux aspects environnemental,
social et conomique. Lvaluation de ces rpercussions constitue mme
llment dcisif pour la priorisation des projets retenus lorsque plus dune
demande est soumise pour une mme terre.
49 Pour les dossiers vrifis, le MRN a accord la majorit des droits fonciers
des fins commerciales et industrielles sans que les renseignements socio-
conomiques lui soient fournis et que les exigences relatives au dveloppement
durable, lorsque ctait requis, soient remplies.
50 Parmi les 22 dossiers concernant une vente, un change ou une location
des fins commerciales ou industrielles que nous avons vrifis, seulement
4 de ceux traits par le ministre contiennent un plan daffaires ou une tude
socioconomique. Un dossier comporte mme une mention selon laquelle il
ny aurait aucune suite la demande si le MRN nobtenait pas de plan daffaires.
Pourtant, les 18 demandes pour lesquelles il ny a pas ce document ont t
analyses et une dcision favorable a t rendue. En acceptant danalyser des
demandes commerciales et industrielles et de statuer sur ces dernires sans
dtenir linformation requise, le MRN ne peut pas faire danalyse adquate de
la viabilit et de la faisabilit des projets.
51 Pour les exigences lies au dveloppement durable, 6 des 22 dossiers
vrifis ont t traits aprs la modification du rglement. Aucun de ces dossiers
ne contient de linformation montrant les rpercussions quil pourrait y avoir
du point de vue du dveloppement durable et aucune mention ne figure dans
les dossiers pour justifier la drogation aux exigences.
Printemps 2014 19
Chapitre 3
52 Il est essentiel de procder une analyse rigoureuse des demandes afin de
sassurer de luniformit du traitement et de lquit, mais il faut surtout veiller
ce que les droits fonciers soient accords conformment la rglementation
gouvernementale en matire dutilisation du territoire public. Pour ce faire, les
analystes doivent notamment consulter :
le RDE et le Systme dinformation et de gestion du territoire public (SIGT),
afin dobtenir de linformation sur les droits et les contraintes pour un
territoire ;
les partenaires, pour obtenir de linformation complmentaire ou
particulire sur un terrain ; ces partenaires peuvent venir dautres secteurs
du MRN (par exemple mines, fort, nergie) ou dentits externes, tels
le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune
et des Parcs, le ministre des Transports du Qubec, Hydro-Qubec,
les MRC, les municipalits ou les communauts autochtones ;
les plans rgionaux de dveloppement ainsi que les PATP, pour
sassurer que la dcision respecte les orientations gouvernementales
et la planification territoriale.
53 De plus, la dmarche appuyant les dcisions doit tre effectue en fonction
du processus tabli et tre adquatement documente. Sans un dossier complet,
il est impossible de justifier la dcision ou de revoir le cheminement ayant
men loctroi ou non dun droit et de statuer sur le bien-fond de la dcision.
54 Il est rarement possible de nous assurer de la lgitimit quant aux droits
fonciers accords. La justification des dcisions et la documentation affrente
sont absentes dans la majorit des dossiers vrifis. Par surcrot, le processus
ne comprend pas dtapes de rvision de lanalyse ou dapprobation des dcisions
par un suprieur.
55 Pour 85 des 102 dossiers vrifis relatifs la vente, lchange, la cession
titre gratuit ou la location des fins autres que la villgiature, la documen-
tation concernant lanalyse territoriale est insuffisante et des lments cls
soutenant la dcision sont absents. Il peut manquer, selon les dossiers, le
traitement qua fait lanalyste des droits et des contraintes relevs, linformation
relative la consultation des intervenants, lanalyse de la conformit avec le
PATP et la justification globale de la dcision daccorder un droit foncier.
56 Bien que les dossiers contiennent un document ou une annotation prcisant
que le RDE et le SIGT ont t consults, lanalyste ne statue pas sur les donnes
extraites quant aux droits et aux contraintes. Il est alors impossible de savoir
si lon a eu raison de continuer lanalyse de la demande ou si cette dernire
aurait d tre refuse.
57 Daprs les dossiers que nous avons vrifis, la consultation des diffrents
intervenants est galement problmatique. Pour 53 des 102 dossiers, il ny a
pas de prcisions sur les raisons de labsence de certaines consultations
pourtant requises. tant donn le manque de prcisions, on ne sait pas sil y
avait lieu de consulter ou sil sagissait dune omission dans la dmarche.
Le Systme dinformation et
de gestion du territoire public est
un outil gomatique au moyen
duquel le MRN partage avec ses
partenaires une vision commune
du territoire. Ce systme permet
de mieux cerner les particularits
de chaque rgion, de dceler les
enjeux sociaux, conomiques et
environnementaux, dintgrer des
renseignements de diffrentes
sources et denvoyer, en pice
jointe, des cartes thmatiques
annotes, pour des discussions
et des changes.
20
Chapitre 3
58 Lanalyste doit galement sassurer que lutilisation projete dun terrain
correspond la vocation des zones territoriales dtermines dans les plans
rgionaux de dveloppement et les PATP. Dans aucun des dossiers vrifis, il
ny avait de documentation concernant ce type danalyse.
59 Enfin, pour les retombes et limpact des projets commerciaux et indus-
triels du point de vue du dveloppement durable, trs peu doutils sont dispo-
nibles au MRN. Il est donc difficile pour lanalyste dapprcier chacun des
projets sous cet angle.
60 En somme, bien quil y ait eu des manquements dans la mise en uvre du
processus, les droits fonciers ont t accords. Au MRN, seule la vente dune
terre publique la valeur marchande doit tre approuve par le directeur
rgional ou par le responsable de la mise en valeur de la rgion. Encore l,
cette exigence na pas t respecte pour 8 des 15 dossiers portant sur la
vente la valeur marchande, soit 53 % des dossiers vrifis.
tablissement de la valeur
61 lissue de lanalyse soutenant loctroi dun droit foncier, le ministre doit
tablir la valeur sur laquelle sera base la transaction foncire. Le Rglement
sur la vente, la location et loctroi de droits immobiliers sur les terres du domaine
de ltat prcise qu moins que le rglement ne prvoie un prix ou un loyer
diffrent, une terre est vendue la valeur marchande tablie selon les techniques
gnralement reconnues en valuation foncire ou loue un pourcentage de
cette valeur.
62 La valeur marchande se dfinit comme tant le prix le plus probable de la
vente relle ou prsume dun immeuble, une date donne, sur un march
libre et ouvert la concurrence, et elle peut tre tablie selon diffrentes
mthodes. Comme il sagit dune estimation de la valeur, la documentation et
la justification affrentes prennent toute leur importance, car la justesse de
lvaluation sera dterminante quant aux retombes pour ltat.
63 Il est ncessaire dtablir la valeur marchande pour fixer le prix de vente
dune terre du domaine de ltat, pour dterminer si la valeur dune terre
prive et celle dune terre publique sont quivalentes dans le cas dun change
ou pour tablir le tarif de location dun terrain, sauf dans certaines situations
prvues par le rglement. Nous prsentons la page suivante quelques tarifs
au 1
er
avril 2012 pour la location ainsi que le loyer minimum, le cas chant.
Ceux-ci ont t adopts par rglement en 2010 et indexs selon lindice des
prix la consommation (IPC).
Printemps 2014 21
Chapitre 3
Type de bail Tarif Loyer minimum
(par anne)
Commercial
ou industriel
6 % de la valeur
marchande
271 $
Abri sommaire
en fort (20 m
2
)
104 $ par anne s.o.
Abri sommaire
en fort (30 m
2
)
1
157 $ par anne s.o.
Panneau-rclame 271 $ par anne s.o.
Villgiature 6 % de la valeur tablie
selon le rglement
2
271 $
Usage communautaire 1 % de la valeur
marchande
104 $
1. Ce type de bail est pour la rgion de lAbitibi-Tmiscamingue seulement.
2. La valeur est fixe pour lanne vise et ajuste selon la proximit dun plan deau et le ple
dattraction urbain le plus rapproch.
Source : MRN.
64 Afin duniformiser le travail des analystes pour tablir la valeur marchande,
le MRN a mis en place une procdure qui se rsume en quatre tapes :
collecte des donnes pour lemplacement valuer ;
collecte des donnes pour des emplacements comparables ;
analyse des donnes ;
estimation de la valeur marchande.
65 La collecte des donnes tant pour lemplacement valuer que pour les
emplacements comparables est faite par lanalyste. Lanalyse des donnes, si
la valeur prvisible est suprieure 15 000 dollars, doit tre faite par lva-
luateur agr du MRN afin quil estime la valeur marchande. Dans les cas o
la valeur prvisible est infrieure 15 000 dollars, on recommande lanalyste
de consulter lvaluateur agr du MRN, mais ce nest pas obligatoire. En
effet, lanalyste peut procder lestimation de la valeur marchande sil a en
main les donnes ncessaires.
66 Les exigences rglementaires lies aux valuations de la valeur marchande
ne sont pas respectes pour la majorit des dossiers vrifis. Nous navons donc
pas lassurance que le MRN obtient une juste valeur pour les terres du domaine
de ltat vendues, changes ou loues.
22
Chapitre 3
67 Pour la moiti des 41 dossiers vrifis portant sur la vente de terres,
la documentation servant appuyer lestimation de la valeur marchande est
insuffisante, notamment lgard des donnes relatives des emplacements
comparables. Pour ces dossiers, la justification de la valeur utilise nest pas
fournie ; nous ne pouvons donc pas nous assurer que le MRN a obtenu le prix
auquel il tait en droit de sattendre.
68 Plus particulirement, pour les alinations effectues par les MRC, telles
que les ventes et les changes, le MRN doit autoriser la transaction au pralable.
Toutefois, lanalyse quil fait ne lui permet pas de sassurer du respect des
procdures. Dans sa lettre autorisant une vente par la MRC, le ministre
mentionne simplement que la transaction doit tre effectue dans le respect
de la loi et de ses rglements et quelle doit se conclure la valeur marchande.
Le MRN ne connat pas la valeur laquelle la transaction est faite ni ne demande
voir les documents appuyant cette valeur.
69 Dautre part, les changes de terres publiques pour des terres prives
peuvent avoir lieu, selon la Loi sur les terres du domaine de ltat, lorsque la
transaction est au bnfice du domaine de ltat. Ainsi, si la valeur de la terre
reue en change dune terre de ltat est infrieure, une somme dargent
peut tre exige par le gouvernement pour compenser. Pour les six dossiers
vrifis portant sur des changes, linformation ncessaire pour justifier les
valeurs marchandes tablies des fins de comparaison est insuffisante. Dans
un cas, il ny a aucune valuation de la valeur marchande ; dans un autre, il
ny a que lvaluation municipale. Pour les quatre autres dossiers, en plus de
la documentation qui est incomplte, lopinion de lvaluateur du MRN nest
pas prsente alors qu'elle tait requise ; la valeur prvisible tait suprieure
15 000 dollars.
70 Les ventes et les changes de terres auxquels le MRN consent sont dfinitifs.
En fait, les terres ainsi cdes ne font plus partie du domaine de ltat. Le
caractre permanent de la transaction accentue limportance dtablir la juste
valeur marchande afin dassurer les intrts de la collectivit.
71 Pour les 39 dossiers vrifis qui ne ncessitaient pas dvaluation de la
valeur marchande, nous navons relev aucune erreur quant au montant du
loyer, celui-ci tant gnralement fix dans le rglement.
72 Il en va autrement pour les baux dont le loyer est fix selon un pourcentage
de la valeur marchande, tels ceux des fins commerciales ou industrielles. Nous
avons vrifi 29 dossiers pour lesquels le montant du loyer doit sappuyer sur
la valeur marchande ; pour 11 dentre eux, la valeur prvisible est suprieure
15 000 dollars. Lestimation de la valeur doit donc tre effectue par lvaluateur
agr du MRN. Pourtant, seulement 4 des 11 dossiers comportent cette
valuation ; pour les 7 autres, lanalyse, en plus de ne pas avoir t faite par
Printemps 2014 23
Chapitre 3
lvaluateur agr du ministre, est soit non conforme, soit incomplte, voire
inexistante. Par exemple, des valeurs bases sur lvaluation municipale ont
t utilises, sans que ce soit justifi ou que cela fasse lobjet dune analyse
supplmentaire. Dans certains cas, la provenance des valeurs utilises est
tout simplement inconnue.
73 Quant aux 18 dossiers pour lesquels la valeur prvisible est infrieure
15 000 dollars, soit 4 500 dollars en moyenne par dossier, lanalyse na pas
permis de justifier adquatement la valeur marchande et, par consquent, le
tarif de location pour 9 dentre eux. Pour 4 de ces dossiers, le loyer minimum
a t demand ; pourtant, on na pas dmontr que ce tarif sappliquait. Dans
trois cas, il ny avait pas dinformation cet gard.
74 Ces situations sont dautant plus proccupantes que les baux ne sont pas
rvalus rgulirement. Les tarifs de location restent donc inchangs, ce qui
prive ltat de retombes financires et cre des iniquits pour les autres loca-
taires des terres de ltat.
Fixation des prix
75 Le principe de dveloppement durable internalisation des cots est
dfini ainsi : la valeur des biens et des services doit reflter lensemble des
cots occasionns la socit durant leur cycle de vie, de leur conception
jusqu leur consommation et leur disposition finale .
76 Les prix tablis pour la location des terres de ltat ainsi que les frais
dadministration relatifs la location et la vente ou lchange devraient
donc reflter lensemble des cots. Par exemple, pour tablir le prix de
location dune terre, en plus du loyer exig pour lutilisation du terrain, il faut
notamment prendre en compte les frais ncessaires pour effectuer le suivi
(suivi financier, mauvaises crances, inspections, etc.) et pour mettre fin un
bail (inspection et frais de nettoyage de lemplacement, lorsque cest requis).
77 Les frais dadministration exigibles lors de la location et de lalination des
terres ne couvrent pas les cots pris en charge par le MRN et, si lon tient
compte de linflation, ils sont infrieurs aux frais exigs en 1989. De plus, les
tarifs pour la location des terres du domaine de ltat ne sont pas tablis en
fonction du risque.
78 Nous prsentons la page suivante les frais exigibles lors de lalination et
de la location de terres. Notons que les annes mentionnes sont celles o des
modifications ont t apportes au Rglement sur la vente, la location et loctroi
de droits immobiliers sur les terres du domaine de ltat. Nous donnons aussi les
frais de 1989 ajusts selon lIPC en 2010, et ce, des fins de comparaison.
24
Chapitre 3
1989 1999 2001 2003 2010 IPC
1

2010
Frais administratifs
douverture du dossier ($)
25 25 25 25 25
2
39
Frais pour la vente ($) 200
3
200
3
200 200 300
2
309
Frais pour la location
et lchange ($)
200 200 200 200 300
2
309
Frais pour le transfert
de bail ($)
100 100 35 35 100
2
154
Frais pour les travaux
de mise en valeur lors
du dveloppement
de la villgiature ($)
s.o. s.o. s.o. s.o. 700
2
s.o.
1. Les frais de 1989 ont t indexs selon lIPC.
2. Les frais sont dornavant ajusts annuellement selon lIPC.
3. Les frais sont majors de 1 % pour la partie du montant de la vente qui excde 2 000 dollars ; toutefois,
le maximum est de 500 dollars.
79 Comme on peut le voir ci-dessus, de 1989 2010, certains frais sont
rests les mmes, dautres ont diminu. En 2010, une modification rglemen-
taire a t apporte pour ajuster plusieurs tarifs et prvoir lindexation pour
lensemble des frais selon lindice des prix la consommation.
80 Cependant, lorsquon tient compte de linflation depuis 1989 et mme si
lon considre lajustement des tarifs de 2010, plusieurs de ces frais ont
effectivement baiss. titre dexemple, si les frais douverture du dossier avaient
t indexs depuis 1989, ils auraient t de 39 dollars en 2010. Qui plus est,
comme il sagit des seuls frais demands pour analyser la demande, et ce,
peu importe la complexit de celle-ci, le montant est nettement insuffisant
pour couvrir les cots de lanalyse dans le cas o il ny a finalement pas de
transaction foncire.
81 Pour les frais dadministration exigibles pour la vente, la location et lchange,
les modifications au rglement apportes en 2010 les ont fait passer de 200
300 dollars. Ce tarif ne tient pas compte de linflation. De surcrot, il est
insuffisant pour supporter tous les cots puisque, selon une analyse effectue
par le MRN en 2004, ceux-ci sont nettement suprieurs, et ce, pour tous ces
types de transactions. Selon cette analyse, les cots de la gestion dun dossier
de vente sont valus 831 dollars pour une demande simple et 2 325dollars
pour une demande complexe.
82 Par ailleurs, pour les dossiers vrifis portant sur des changes de
terrains, la transaction peut prendre de deux neuf ans. Pourtant, peu importe
la dure du traitement et la complexit du dossier, les frais exigs taient de
325 dollars au 1
er
octobre 2010, soit 25 dollars pour louverture du dossier et
300 dollars pour les frais exigibles lors de la transaction. De plus, pour une
Printemps 2014 25
Chapitre 3
vente de 25 000 dollars en 1989, les frais exigs taient moindres en 2010 (300
dollars) quen 1989 (430 dollars). Malgr lajustement annuel, il en rsulte un
manque gagner qui doit tre compens par la collectivit.
Prix des loyers
83 Certains loyers relatifs aux terres du domaine de ltat sont calculs en
fonction dun pourcentage de la valeur marchande ou, pour la villgiature, de
la valeur tablie partir de la valeur de rfrence, peu importe lutilisation
qui en est faite et le risque qui y est li. Voici quelques dtails cet gard.
Notons que les annes mentionnes sont celles o des modifications ont t
apportes au Rglement sur la vente, la location et loctroi de droits immobiliers
sur les terres du domaine de ltat.
1989 1999 2001 2003 2010
Loyer annuel en fonction
de la valeur (fins commerciales,
industrielles ou villgiature)
Loyer minimum
10 %

50 $
8 %

65 $
8 %

68 $
8 %

71 $
6 %

260 $
Loyer annuel en fonction de la
valeur (usage communautaire)
Loyer minimum
1 %
50 $
1 %
65 $
1 %
68 $
1 %
71 $
1 %
100 $
Source : Rglement sur la vente, la location et loctroi de droits immobiliers sur les terres du domaine
de ltat.
84 En 2010, comme les valeurs de rfrence ont t mises jour pour les baux
concernant la villgiature et quelles ont connu de fortes hausses, le ministre
a rduit par rglement son taux de location de 8 6 % de la valeur. Cela a
eu pour effet de limiter laugmentation lie la mise jour des valeurs de
rfrence. Le MRN a galement permis dtaler les hausses de loyer sur trois
ans afin dattnuer leffet de laugmentation sur les loyers. Les valeurs de
rfrence avaient t mises jour la dernire fois en 2003.
85 Cette baisse du taux de location a galement touch dautres types de
baux, tels que les baux rsidentiels, commerciaux et industriels, alors que
leur valeur na pas t modifie. La dcision a eu comme impact de diminuer
les revenus de location de prs de 1 500 baux, ce qui reprsente un manque
gagner de 220 000 dollars annuellement.
86 Par ailleurs, les loyers pour un usage rsidentiel, commercial ou industriel
ne sont pas tablis en fonction du risque que comporte lutilisation des terres
publiques. Par exemple, le taux appliqu est le mme, que ce soit pour des
baux des fins dexploitation dune bleuetire ou pour des baux lis lentre-
posage dexplosifs ou de carcasses de voitures. Pourtant, les cots que ltat
doit assumer risquent dtre plus importants pour ce dernier type dutilisation
tant du point de vue du contrle quil doit exercer que sur le plan de la restau-
ration des lieux si le locataire fuit ses responsabilits.
La valeur dune terre pour
la villgiature est fonction de
la valeur de rfrence pour
lanne vise, qui est prescrite
par rglement et ajuste selon
la proximit dun plan deau et
le ple dattraction urbain le
plus rapproch.
26
Chapitre 3
Recommandations
87 Les recommandations suivantes sadressent au ministre.
4 Sassurer que lanalyse socioconomique est obtenue et que les
exigences relatives au dveloppement durable sont remplies avant
daccorder un droit foncier des fins commerciales ou industrielles.
5 Sassurer que les dcisions relatives loctroi de droits fonciers sont
suffisamment justifies, notamment lgard de lanalyse territoriale,
et que la documentation soutenant ces dcisions est prsente dans
les dossiers.
6 Sassurer que les exigences rglementaires se rapportant aux valua-
tions de la valeur marchande des terres de ltat sont respectes et
que la valeur obtenue est juste.
7 Sassurer que la tarification des frais dadministration relatifs la
location et lalination des terres de ltat couvre lensemble des cots.
2.4
Suivi de loctroi des droits fonciers
88 La Loi sur les terres du domaine de ltat donne au ministre la responsabilit
deffectuer le suivi des droits accords ainsi que le pouvoir dagir si un locataire,
un acqureur ou un cessionnaire dune terre na pas respect une des conditions
dune vente, dune cession ou dun bail. Le MRN peut alors exiger que des
correctifs soient apports ou, dfaut, procder la rvocation de la vente,
de la cession ou du bail.
89 Pour les locations, les obligations des locataires sont prcises dans le bail,
lequel inclut notamment des clauses obligeant le locataire :
occuper les lieux aux fins mentionnes dans le bail ;
se conformer toutes les lois et aux rglements qui en dcoulent ;
librer le terrain et remettre les lieux en tat satisfaisant lorsque le bail
prend fin.
90 Le ministre peut cder une municipalit des terres du domaine de ltat
titre gratuit, mais seulement pour les usages prvus dans le rglement
(notamment pour une voie publique, des services administratifs municipaux,
des lieux pour llimination de matires rsiduelles ou la protection dun rservoir
deau potable). Lors de telles transactions, le contrat de cession spcifie :
la fin de lutilisation projete ;
linterdiction, pour les 30 premires annes, de se dpartir des terres
sans lautorisation pralable du ministre.
Printemps 2014 27
Chapitre 3
91 Le suivi des droits accords effectu par le MRN est dficient autant pour le
respect de lusage prvu au cours de la location que pour ltat du terrain la fin
du bail. Le ministre ralise trs peu de suivis et ceux quil fait ne sont pas bass
sur le risque.
Respect de lusage
92 Le ministre na pas de procdures pour sassurer du respect, par le
locataire ou le cessionnaire, de lutilisation convenue dans un bail ou dans
un contrat de cession titre gratuit. Des 68 baux en cours vrifis, seulement
7 ont fait lobjet dun suivi depuis 2006. Ces inspections ont t faites entre
autres pour les 3 raisons suivantes : non-paiement du loyer, achat par le
locataire du terrain, ralisation dune inspection puisque le ministre tait
dans le secteur. Pour les cessions titre gratuit (17 dossiers vrifis), bien
que lutilisation doive correspondre ce qui est prvu dans le rglement
pour justifier ce privilge, le ministre na procd aucun suivi auprs de
la municipalit.
93 Pourtant, effectuer un contrle pour sassurer que loccupation des lieux
est conforme lusage initialement prvu est ncessaire ; il permet dtablir
une tarification juste, et ce, dans plusieurs situations. Prenons par exemple
un bail dont le loyer correspond 1 % de la valeur marchande, comme un bail
des fins communautaires ou des fins de protection de la nature. Bien que
le MRN ait des exigences particulires, il ne sassure pas que les conditions
lies un tel bail ont t bien cibles au dpart et quelles sont toujours remplies
anne aprs anne. Nous avons relev une situation o il a fallu 15 ans au
ministre pour dcouvrir que le bail ntait pas class selon lusage qui en tait
fait. la suite de la rvision, la tarification a t tablie en fonction dun usage
industriel. Ainsi, en 2013, le bail est pass de 104 750 dollars par anne. Le
MRN a perdu prs de 8 100 dollars pour ce seul cas.
94 Les abris sommaires sont sujets des spcifications strictes relativement
au btiment, la superficie du plancher et la distance de lemplacement par
rapport un lac ou cours deau. Des 13 dossiers vrifis, seulement 2 ont
fait lobjet de suivis. Ces derniers ont dailleurs montr que les installations
ntaient pas conformes aux normes tablies. Toutefois, le MRN na accompli
aucune action afin dobliger les locataires respecter les conditions figurant
dans les baux quils avaient signs. Rappelons que le ministre a lautorit
ncessaire pour intervenir lorsque des situations non conformes ou irrgulires
se prsentent. Or, en labsence de suivis, le MRN peut difficilement jouer son
rle et sexpose certains risques. II suffit de penser aux pertes de revenus
potentielles, aux iniquits pour les locataires, aux cas de non-conformit qui
perdurent ou aux cots futurs lis, par exemple, aux dmantlements de
btiments ou la dcontamination de terrains.
28
Chapitre 3
Suivi la fin dun bail
95 la fin dun bail, le MRN demande au locataire de remplir et de signer un
formulaire attestant la libration des lieux et leur remise dans un tat satis-
faisant. Selon le jugement de lanalyste, le locataire doit fournir, sur demande,
des photos montrant que le terrain est libr de toute structure. De plus, des
inspections doivent tre planifies par le ministre si cela est jug ncessaire
ou lorsque le formulaire dment rempli na pas t reu.
96 Cette procdure comporte des lacunes importantes. Dune part, les critres
dfinissant ce quest une remise en tat des lieux satisfaisante ne sont pas
tablis. Par consquent, les analystes nont pas de base sur laquelle sappuyer
pour prendre une dcision.
97 Dautre part, bien que des photos soient parfois demandes, elles ne peuvent,
elles seules, attester que le site est libr en bonne et due forme. Des photos
ont t obtenues pour 11 dossiers ; celles-ci ne permettent pas de porter un
jugement sur ltat des lieux pour 7 dentre eux.
98 Par exemple, certaines photos montrent la prsence dun btiment, alors
quil ne doit pas y avoir dinfrastructures. Dans un autre cas, un terrain de
28 000 m a t lou des fins industrielles ; il a servi de lieu dlimination
de carcasses de voitures. Le locataire a reu la confirmation de la rsiliation
du bail et de la fermeture du dossier sans quune inspection pralable des
lieux ait t faite par le MRN. Or, dans le dossier, le formulaire de dclaration
de libration des lieux est accompagn de photos prises en hiver et le site
est recouvert de neige. La rsiliation du bail, base seulement sur ces photos,
soulve un doute sur ltat du terrain : on ne sait pas si les lieux ont t librs
de la faon dont le ministre le souhaite et sils sont exempts de contamination.
99 Des 56 dossiers portant sur des baux termins que nous avons vrifis,
3 nont pas ncessit de procdures de suivi avant la lettre de confirmation
de la rsiliation du bail par le MRN. Pour les 53 dossiers restants, le locataire
a t libr de ses obligations dans 25 cas, bien que les exigences naient pas
toutes t remplies (absence du formulaire de dclaration ou des photos
requises). Dans deux cas, la date de la lettre du ministre confirmant la
rsiliation du bail tait mme antrieure celle du formulaire de dclaration
de libration des lieux signe par le locataire.
100 Les balises qui permettraient de cibler les inspections ne sont pas dfinies.
Il en ressort que, pour certains dossiers, les analystes ont dcid quune visite
sur le terrain devait tre faite et que, pour dautres, qui reprsentaient un
risque environnemental plus lev, aucune visite na t effectue. Par exemple,
le MRN a mis fin une location pour un site dlimination des dchets sans
pour autant exiger une inspection. Par ailleurs, dans sept des huit dossiers
pour lesquels une inspection a t demande, la lettre de confirmation de la
rsiliation du bail a t envoye avant que linspection ne soit ralise.
Printemps 2014 29
Chapitre 3
101 En procdant ainsi, le MRN risque de reprendre des terres dont ltat sest
dtrior du point de vue tant conomique quenvironnemental. Il sexpose
galement des cots potentiellement levs de remise en tat des lieux, par
exemple pour des travaux de dcontamination. Il limite galement ses recours
en cas de non-conformit.
Recommandation
102 La recommandation suivante sadresse au ministre.
8 Effectuer un suivi bas sur les risques afin de veiller ce que lutili-
sation des terres du domaine de ltat soit conforme lusage prcis
dans le bail et que, la fin de celui-ci, la remise en tat des lieux soit
satisfaisante.
30
Chapitre 3
Commentaires de lentit vrifie
Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont
reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelle a adhr
toutes les recommandations.
Commentaires du ministre des
Ressources naturelles
Le ministre des Ressources naturelles accueille favorablement lensemble
des recommandations formules par le Vricateur gnral et les traitera
avec rigueur.
31
Printemps 2014
Chapitre 3
Sigles
IPC Indice des prix la consommation
MRC Municipalit rgionale de comt
MRN Ministre des Ressources naturelles
PATP Plan daffectation du territoire public
RDE Registre du domaine de ltat
SIGT Systme dinformation et de gestion
du territoire public
Annexe 1 Objectifs de vrification et porte des travaux
Annexe 2 Rles et responsabilits du ministre
Annexe 3 Rpartition des rsultats selon les dossiers vrifis
Annexes et sigles
32
Chapitre 3
Objectifs de vrification
La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur les objectifs propres la
prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et
appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance.
Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui
sont exposs ci-aprs.
Les critres manent principalement des principes reconnus de saine gestion. Ils se fondent galement sur
la Loi sur le dveloppement durable, la Loi sur le ministre des Ressources naturelles et de la Faune, la Loi sur
les terres du domaine de ltat et les ententes intervenues entre le MRN et les MRC en matire de dlgation
de pouvoirs. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur
gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des
missions de certification prsentes dans le Manuel de CPA Canada Certification.
Objectifs de vrification Critres dvaluation
Sassurer que le MRN accorde
les droits fonciers (vente, change,
cession et location) sur les terres
du domaine de ltat dans le respect
de lencadrement lgal et rglementaire
ainsi que des saines pratiques
de gestion.
Le MRN a mis en place un processus afin que les dcisions menant
loctroi des droits fonciers sappuient sur le cadre lgal et rglementaire
et les saines pratiques de gestion (orientations gouvernementales,
principes de dveloppement durable, planification territoriale, contraintes
et droits existants, etc.).
Le processus tabli pour loctroi des droits fonciers est suivi et soutenu
par des analyses compltes et documentes.
Le MRN obtient une juste valeur en contrepartie des terres du domaine
de ltat cdes ou loues.
Le MRN effectue le suivi des droits fonciers accords et apporte les
correctifs requis, le cas chant.
Sassurer que le MRN encadre
les pouvoirs et les responsabilits
dlgus aux MRC relativement
loctroi de droits fonciers sur
les terres du domaine de ltat
et effectue un suivi cet gard.
Le MRN a planifi et mis en uvre un mcanisme pour la dlgation
de la gestion aux MRC.
Le MRN sassure du respect des conventions et des ententes conclues
avec les MRC et prend des mesures, le cas chant.
33
Printemps 2014
Chapitre 3
Porte des travaux
La prsente vrification concerne la gestion des droits fonciers faite par le MRN. Pour mener bien nos
travaux, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires et de professionnels de diffrents secteurs
du ministre, et ce, autant dans les bureaux rgionaux quau MRN. Nous avons galement rencontr des
reprsentants des MRC afin de prendre connaissance de leurs points de vue et de recueillir de linformation
complmentaire utile nos travaux.
De plus, nous avons vrifi 190 dossiers portant sur la vente, lchange, la cession titre gratuit ou la
location (baux commerciaux ou industriels, villgiature, abris sommaires, besoins communautaires).
De ce nombre, 154 dossiers portent sur des transactions que 5 des 10 directions gnrales rgionales
du ministre ont effectues. Voici ces 5 directions rgionales :
Abitibi-Tmiscamingue ;
Cte-Nord ;
Laurentides ;
Outaouais ;
SaguenayLac-Saint-Jean.
De mme, 36 dossiers concernent des transactions effectues par 4 MRC dlgataires, soit une MRC par
rgion choisie lexception de lAbitibi-Tmiscamingue, rgion o il ny avait pas de dlgation des activits
de gestion du territoire public au moment de nos travaux. Ce sont les MRC suivantes :
MRC des Laurentides ;
MRC de Lac-Saint-Jean-Est ;
MRC de Manicouagan ;
MRC de La Valle-de-la-Gatineau.
Les rsultats de notre vrification ne peuvent tre extrapols lensemble des directions gnrales
rgionales du ministre, mais les constats formuls dans ce rapport donnent des indications sur les bonnes
pratiques et les lments quelles doivent prendre en compte.
Nos travaux se sont drouls de septembre 2012 novembre 2013. La vrification a port principalement
sur les activits des annes 2006 2013, mais certains lments ont trait des situations antrieures
cette priode.
34
Chapitre 3
Annexe 2 Rles et responsabilits du ministre
Mission Assurer, dans une perspective de dveloppement durable et de gestion intgre,
la conservation et la mise en valeur des ressources naturelles ainsi que des terres
du domaine de ltat.
Fonctions
Accorder et grer les droits de proprit et dusage des ressources hydrauliques,
minrales, nergtiques et forestires du domaine de ltat ;
Grer les terres du domaine de ltat, conformment la Loi sur les terres du domaine
de ltat ;
laborer et mettre en uvre des plans et des programmes pour la conservation, la mise
en valeur, lexploitation et la transformation au Qubec des ressources hydrauliques,
minrales, nergtiques et forestires ;
Favoriser lamnagement, la conservation et la mise en valeur des terres du domaine
de ltat ;
Assurer, sur les terres du domaine de ltat, la compatibilit des activits damnagement
et dexploitation des ressources et des autres activits et utilisations qui sont sous sa
responsabilit avec les affectations prvues dans les PATP ;
Veiller au maintien et au respect de lintgrit territoriale du Qubec ;
Effectuer la tenue de registres des droits concds se rapportant au domaine de ltat ;
Appliquer les lois concernant le cadastre, la cartographie, la publicit foncire et les
ressources minrales, hydrauliques, nergtiques et forestires ;
Diriger lorganisation et linspection du Bureau de la publicit foncire et des bureaux
de la publicit des droits tablis dans les circonscriptions foncires du Qubec.
35
Printemps 2014
Chapitre 3
Annexe 3 Rpartition des rsultats selon les dossiers vrifis
MRN MRC Total
Demandes dutilisation du territoire
Fins commerciales et industrielles ventes 3 3 6
Fins commerciales et industrielles location 14 4 18
Fins commerciales changes 1 1 2
Dossiers exclus
1
-2 -2 -4
Total 16 6 22
Dossiers non conformes 12 6 18
Autres fins ventes 6 6 12
Autres fins location 21 8 29
Autres fins changes 3 1 4
Villgiature ventes 23 2 25
Cessions titre gratuit 16 1 17
Dossiers exclus
2
-9 -2 -11
Total 78 24 102
tablissement de la valeur ventes
Autres fins ventes 6 6 12
Villgiature ventes 23 2 25
Dossiers exclus
3
-2 -2
Total 30 11 41
tablissement de la valeur changes
Autres fins changes 3 1 4
Total 4 2 6
1. Nous avons exclu les dossiers qui ont t traits avant 1989, alors que lexigence dune tude socioconomique ntait pas requise.
2. Les dossiers ont t exclus de lanalyse parce que le droit a t accord depuis longtemps.
3. Ces dossiers ne ncessitaient pas dvaluation de la valeur marchande.
36
Chapitre 3
MRN MRC Total
tablissement de la valeur location
Villgiature location 11 10 21
Dossiers exclus
3
-26 -13 -39
Total 20 9 29
tablissement dune location dont la valeur
du terrain est suprieure 15 000 $ 6 5 11
tablissement dune location dont la valeur
du terrain est infrieure 15 000 $ 14 4 18
respect de lusage
Abris sommaires location
4
10 3 13
Villgiature location 11 10 21
Total baux actifs 46 22 68
Dossiers pour lesquels aucun suivi na t fait 40 21 61
suivi la fin dun bail
Suivi de baux termins 56 56
Dossiers exclus
5
-3 -3
Total 53 53
Dossiers non conformes 25 25
3. Ces dossiers ne ncessitaient pas dvaluation de la valeur marchande.
4. Dans cette catgorie, les dossiers pour lesquels aucun suivi na t fait se chiffrent huit pour le MRN et trois pour les MRC.
5. Nous avons exclu les dossiers pour lesquels le MRN na pas eu effectuer de suivi avant la lettre de confirmation de la rsiliation du bail :
le terrain a t achet par le locataire ou un nouveau bail lui a t accord.
Printemps 2014
CHAPITRE
4
Fonds vert : gestion
et aide nancire
Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement,
de la Faune et des Parcs
Ministre des Transports du Qubec
Ministre de la Sant et des Services sociaux
Printemps 2014 3
Fonds vert : gestion et aide financire
Chapitre 4
Faits saillants
Objectifs des travaux
Le Qubec a mis sur pied
le Fonds vert en juin 2006,
dans la foule de ladoption
de la Loi sur le dveloppe-
ment durable. Le Fonds
vise, entre autres,
appuyer la ralisation
de mesures favorisant un
Depuis sa cration en 2006,
2,1 milliards de dollars
perus par le gouver-
nement y ont t verss.
Nous voulions dans
un premier temps nous
assurer que le ministre
du Dveloppement
durable, de lEnviron-
nement, de la Faune et
des Parcs (MDDEFP)
a mis en place un cadre
de gestion permettant
dassurer latteinte des
objectifs du Fonds vert.
Dans un deuxime temps,
nous voulions vrifier si
le MDDEFP, le ministre
des Transports du Qubec
(MTQ) et le ministre de
la Sant et des Services
sociaux (MSSS), en tant
que ministres respon-
sables de programmes
financs au moyen du
Fonds vert, grent les
ressources mises leur
disposition avec efficience
et efficacit.
de la vrification concernant le Fonds vert.
Le MDDEFP na pas mis en place de cadre de gestion axe sur les rsultats.
Cela aurait favoris lvaluation de lapport du Fonds vert au dvelop-
pement durable. Le ministre na pas dtermin dobjectifs propres au Fonds
vert pour certains secteurs dactivit, ce qui rend difficile lorientation des
actions et lvaluation des rsultats.
Linformation que le MDDEFP rend publique concernant le Fonds vert est
parse et incomplte. La page du site Internet consacre au Fonds vert ne
contient pratiquement pas dinformation. Par ailleurs, dans le rapport annuel
de gestion du ministre et les documents dinformation sectorielle publis, la
prsentation des rsultats nest pas toujours mise en lien avec les ressources
investies par le Fonds vert. Il est donc difficile davoir une image des rsultats
obtenus.
Le MDDEFP, le MTQ et le MSSS ont accord de laide financire certains
projets sans lancer dappel de propositions et sans avoir recours des critres
prcis pour les valuer. Lorsque des ministres choisissent des projets sans
pralablement faire dappel de propositions ou sans envisager dautres bnfi-
ciaires, il existe un risque diniquit. Labsence de critres dvaluation prcis
ne permet pas non plus de sassurer de la slection des meilleurs projets.
Le MDDEFP, le MTQ et le MSSS ont fix des objectifs quant aux projets pour
lesquels ils ont accord de laide financire. Toutefois, les objectifs pour
certains projets du MDDEFP et du MTQ ne sont ni prcis ni mesurables. De
plus, le suivi des projets des trois ministres comporte des lacunes. Lorsquil
ny a pas dobjectifs prcis et mesurables ni de suivi adquat, il est difficile
dapprcier les rsultats et de contrler lefficacit de lutilisation des sommes
provenant du Fonds vert.
Le MDDEFP et le MTQ ne suivent pas priodiquement les rsultats obtenus
pour certains des programmes relatifs au Fonds vert. De plus, le MDDEFP ne
procde pas des valuations de programme lorsque cest ncessaire. Le
MDDEFP et le MTQ nont pas fix dobjectifs prcis et mesurables axs sur les
rsultats pour certains de leurs programmes, et neffectuent pas toujours le
suivi du degr datteinte de ceux quils ont fixs. Or, sil ny a pas dobjectifs prcis
et mesurables axs sur les rsultats ni dvaluation priodique de leur atteinte,
il est difficile dapprcier lefficacit et lefficience avec laquelle ces programmes
sont grs.
4
Chapitre 4
Recommandations au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement,
de la Faune et des Parcs
1 Mettre en place un cadre de gestion qui permet dvaluer lapport du Fonds
vert au dveloppement durable, notamment en :
dterminant des objectifs prcis, mesurables et axs sur les rsultats
et en effectuant un suivi de leur atteinte ;
diffusant linformation importante relative au Fonds vert, dont celle
concernant son fonctionnement, les objectifs et les programmes qui
y sont lis, ses revenus, ses dpenses ainsi que ses rsultats.
8 Sassurer de la pertinence et du caractre raisonnable des frais
dadministration imputs au Fonds vert.
Recommandations au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement,
de la Faune et des Parcs, au ministre des Transports du Qubec et au ministre
de la Sant et des Services sociaux
2 Procder par appel de propositions et utiliser des critres prcis pour
valuer les projets, les prioriser et les slectionner ; en cas de drogation,
consigner dans le dossier les justifications suffisantes pour soutenir les
choix effectus.
3 Dfinir les dpenses qui sont admissibles en tant que frais dadministration
que les bnficiaires peuvent rclamer au Fonds vert et les limites y
affrentes.
Recommandations au ministre du Dveloppement durable, de lEnviron-
nement, de la Faune et des Parcs et au ministre des Transports du Qubec
5 Fixer des objectifs prcis et mesurables pour chacun des projets financs
au moyen du Fonds vert, valuer priodiquement les rsultats obtenus
et prendre des mesures correctives afin que la situation soit redresse,
sil y a lieu.
6 Fixer des objectifs prcis et mesurables, axs sur les rsultats, pour chacun
des programmes financs par lintermdiaire du Fonds vert et valuer
priodiquement leur atteinte.
7 Procder des valuations de programme ou achever celles en cours
et prendre des mesures correctives, lorsque cest ncessaire.
Recommandation au ministre des Transports du Qubec et au ministre de
la Sant et des Services sociaux
4 Sassurer que les ententes prises avec les bnficiaires permettent leur
rsiliation et le recouvrement de laide financire accorde lorsquelles
ne sont pas respectes.
a formul des recomman-
dations lintention du
MDDEFP, du MTQ et du
MSSS. Celles-ci sont
prsentes intgra-
lement ci-contre.
Les entits vrifies
ont eu loccasion de
transmettre leurs
commentaires, qui
sont reproduits dans
la section Commentaires
des entits vrifies.
quelles ont adhr toutes
les recommandations.
Recommandations
Printemps 2014 5
Chapitre 4
Table des matires
2.1 Gestion du Fonds vert 12
Gestion stratgique
Diffusion de linformation
Recommandation
2.2 Gestion des programmes financs par le Fonds vert 16
Aide financire
valuation des rsultats relatifs aux programmes
Recommandations
Commentaires des entits vrifies 25
6
Chapitre 4
1
Mise en contexte
1 Le gouvernement du Qubec a cr le Fonds vert en juin 2006, dans la
foule de ladoption de la Loi sur le dveloppement durable. Selon la Loi sur le
ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, le Fonds
vise, entre autres, appuyer la ralisation de mesures favorisant un dvelop-
pement durable, plus particulirement en regard de son volet environnemental .
La gestion du Fonds vert a t confie au ministre du Dveloppement durable,
de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP).
2 Plus de 2,1 milliards de dollars de revenus ont t verss au Fonds vert
de 2006 2013, lesquels proviennent notamment de nouvelles redevances
dtermines par la rglementation. Selon les valuations du ministre, les
revenus du Fonds vert et les activits qui y sont lies pourraient saccrotre
considrablement au cours des prochaines annes, principalement grce
aux recettes attendues la suite de linstauration du march du carbone. En
effet, le gouvernement estime que ce march gnrera, de 2013 2020, des
revenus de 2,7 milliards de dollars qui seront verss dans le Fonds vert. tant
donn que la priode de perception de la redevance sur les carburants et les
combustibles fossiles a t prolonge jusqu'au 31 dcembre 2014, le budget
du plan d'action sur les changements climatiques affrent cette priode est
de plus de 3milliards de dollars.
3 Le Fonds vert est un fonds spcial en vertu de la Loi sur ladministration
financire. Pour un ministre, lun des avantages de ce type de fonds est de
conserver les soldes non dpenss en fin danne, contrairement aux crdits
habituels pour lesquels une autorisation en ce sens doit tre obtenue annuel-
lement. Il est noter que certaines amliorations devraient tre apportes
linformation prsente dans le Budget des fonds spciaux afin de faciliter
le contrle parlementaire. Le chapitre 4 du rapport du Vrificateur gnral
portant sur la vrification de linformation financire et dautres travaux
connexes pour 2013-2014 traite de ces amliorations.
4 Limportance du Fonds vert en tant que levier financier pour le dveloppement
durable, lexpectative de revenus encore plus substantiels pour les annes venir
ainsi que la dispersion de linformation et labsence de certains renseignements
auxquelles font face les parlementaires dans lexercice de leur contrle sur les
activits lies aux fonds spciaux ont motiv le commissaire au dveloppement
durable effectuer une vrification de ce fonds. Il a voulu notamment sassurer
que les mesures de gestion adquates sont mises en uvre.
quipe
Caroline Rivard
Ousmane Fall
Roberto Grondin
Francis Michaud
Carl Touzin
Anne Turcotte
Philippe Valentine
Christian Villeneuve
Printemps 2014 7
Chapitre 4
Activits et ressources financires
5 Le Fonds vert recueille des revenus relatifs six secteurs dactivit. Ces
sommes servent la ralisation de programmes dans le secteur pour lequel
elles ont t collectes. Nous prsentons ci-dessous ces secteurs et nous les
dcrivons plus en dtail dans lannexe 2.
Changements
climatiques
Redevances sur les carburants et combustibles fossiles
servant financer des programmes de rduction ou
dvitement de gaz effet de serre et des programmes
dadaptation aux changements climatiques
Matires rsiduelles Redevances affectes au financement de programmes
permettant notamment de rduire le volume de matires
liminer
Autorisations
environnementales
Tarification des services danalyse du ministre en lien,
par exemple, avec les autorisations, les approbations ou
les certificats dlivrs par celui-ci conformment aux lois
et rglements en vigueur
Barrages Compensation financire reue du gouvernement du Canada
afin dassumer les cots relatifs trois barrages qui lui
appartenaient auparavant
Eau Redevances lies lutilisation dun volume deau suprieur
au seuil dtermin, en vue de servir au financement de
mesures assurant la gouvernance de leau
Autres activits Revenus dsigns comme devant tre verss dans le Fonds
vert, qui peuvent financer des activits que le ministre peut
raliser dans le cadre de ses fonctions
6 Dimportantes sommes sont verses annuellement dans le Fonds vert :
par exemple, pour lanne 2012-2013, elles se sont leves 339 millions
de dollars. titre comparatif, ces sommes sont plus importantes que les crdits
allous au MDDEFP, qui en assure la gestion (figure 1).
8
Chapitre 4
Figure 1 Crdits allous au ministre et revenus du Fonds vert
(en millions de dollars)
0
2006-2007
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Crdits allous au MDDEFP Revenus du Fonds vert
2007-2008 2008-2009 2009-2010
1
2010-2011 2011-2012 2012-2013
1. En 2009-2010, prs de 200 millions de dollars ont t constats dans les revenus du Fonds vert
concernant un transfert de 350 millions accords par le gouvernement fdral en 2007.
7 La figure 2 prsente les revenus du Fonds vert jusquen mars 2013 par
secteur dactivit.
Figure 2 Revenus du Fonds vert par secteur dactivit (de juin 2006 mars 2013)
Matires rsiduelles
557,2 M$
Autres activits
28,7 M$
Barrages
28,5 M$
Changements
climatiques
1 494,3 M$
Autorisations
environnementales
22,2 M$
Eau
6,8 M$
Printemps 2014 9
Chapitre 4
8 Au 31 mars 2013, environ 75 % des revenus du Fonds vert avaient t utiliss
et il subsistait un solde de prs de 500 millions de dollars. Le tableau 1 prsente
les rsultats par secteur dactivit.
Tableau 1 Rsultats de juin 2006 mars 2013 (en millions de dollars)
Changements
climatiques
Matires
rsiduelles
Autorisations
environnementales
Barrages Eau Autres
activits
Total
Revenus 1494,3 557,2 22,2 28,5 6,8 28,7 2137,7
Dpenses 1114,9 480,0 22,2 6,5 0,7 14,8 1639,1
Solde au
31 mars 2013 379,4 77,2 22,0 6,1 13,9 498,6
9 Mme sil est le gestionnaire dsign du Fonds vert, le MDDEFP nest pas
le seul ministre mettre en uvre des programmes au moyen des sommes
qui sy trouvent.
10 Dune part, dans le secteur des changements climatiques, la Loi sur le
ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs accorde
au MDDEFP le pouvoir de conclure des ententes avec dautres ministres.
Ces derniers peuvent ainsi utiliser les sommes contenues dans le Fonds pour
raliser des activits qui permettent de mener bien des mesures incluses
dans les plans pluriannuels sur les changements climatiques.
11 De juin 2006 mars 2013, neuf ministres et organismes gouvernementaux
ont dpens des sommes totalisant 1,1 milliard de dollars provenant du Fonds
vert pour effectuer des activits se rapportant aux changements climatiques.
La figure 3 prsente la rpartition des sommes entre ces entits.
10
Chapitre 4
Figure 3 Rpartition des dpenses lgard des changements climatiques
(de juin 2006 mars 2013)
1
MTQ
719,0 M$
MAPAQ
4,5 M$
MFEQ
3,3 M$
MSP
2,7 M$
RBQ
1,0 M$
MRN
226,0 M$
MDDEFP
119,7 M$
MSSS
27,9 M$
MESRST
10,8 M$
1. la suite de la cration de nouveaux ministres et des modifications dans la rpartition des respon-
sabilits gouvernementales, les activits pour lesquelles lancien ministre du Dveloppement
conomique, de lInnovation et de lExportation tait responsable selon le plan daction 2006-2012
sur les changements climatiques ont t prises en charge par le MFEQ et le MESRST.
MAPAQ Ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation
MESRST Ministre de lEnseignement suprieur, de la Recherche, de la Science et de la Technologie
MFEQ Ministre des Finances et de lconomie
MRN Ministre des Ressources naturelles
MSP Ministre de la Scurit publique
MSSS Ministre de la Sant et des Services sociaux
MTQ Ministre des Transports du Qubec
RBQ Rgie du btiment du Qubec
12 Dautre part, dans le secteur des matires rsiduelles, le MDDEFP a
conclu une entente avec RECYC-QUBEC afin que cette dernire mette en
uvre certaines actions mentionnes dans la Politique qubcoise de gestion
des matires rsiduelles. Ces actions sajoutent aux interventions du ministre.
Ainsi, 55 millions de dollars provenant du Fonds vert ont t attribus
RECYC-QUBEC.
13 Les interventions dans les autres secteurs dactivit (autorisations
environnementales, barrages, eau et autres activits) relvent uniquement
du MDDEFP.
Printemps 2014 11
Chapitre 4
Rglementation
14 Outre la Loi sur le dveloppement durable qui doit tre prise en compte par
lensemble de lAdministration, trois lois touchent directement la conduite des
activits lies au Fonds vert : la Loi sur le ministre du Dveloppement durable,
de lEnvironnement et des Parcs, la Loi sur la qualit de lenvironnement et la Loi
sur la Rgie de lnergie. Lannexe 3 prsente plus dinformation sur les liens
entre ces lois et le Fonds vert.
Rles et responsabilits
15 La prsente vrification a t effectue auprs du MDDEFP, du MTQ et
du MSSS. Voici leurs principaux rles et responsabilits, daprs notamment
la Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des
Parcs et les ententes conclues par le MDDEFP.
MDDEFP En tant que gestionnaire :
il doit assurer la gestion du Fonds vert, ce qui implique notamment
de fixer des objectifs et de rendre compte des rsultats obtenus ;
il peut conclure des ententes avec des ministres ou organismes
afin de leur permettre de porter au dbit du Fonds les sommes
ncessaires pour la mise en uvre de mesures comprises dans
le plan daction sur les changements climatiques.
MDDEFP,
MTQ et MSSS
En tant quutilisateurs, ils doivent :
mettre en uvre les programmes financs par le Fonds vert
dont ils ont la responsabilit, afin datteindre les objectifs fixs ;
respecter les budgets attribus ;
rendre compte de lutilisation des sommes provenant du
Fonds vert.
16 Les objectifs de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte
des travaux sont prsents lannexe 1.
Selon la Loi sur le dveloppement
durable, lAdministration comprend
le gouvernement, le Conseil
excutif, le Conseil du trsor,
les ministres de mme que
les organismes du gouvernement
viss par la Loi sur le vrificateur
gnral.
12
Chapitre 4
2
17 Les travaux se sont articuls autour de deux axes, soit la gestion du Fonds
vert et la gestion des programmes quil finance.
2.1
Gestion du Fonds vert
18 En tant que gestionnaire, le MDDEFP doit planifier, diriger et contrler
les activits relatives au Fonds vert en vue dobtenir les rsultats recherchs
en termes dapport au dveloppement durable au Qubec.
19 Limportance des sommes constituant le Fonds vert requiert que sa
gestion soit axe sur les rsultats, conformment la Loi sur ladministration
publique. Une gestion de ce type exige notamment la dtermination dobjectifs
prcis et mesurables, de cibles et dindicateurs, ainsi que lvaluation des
rsultats et une reddition de comptes.
20 Pour dautres fonds comparables au Fonds vert, de tels lments ont t
tablis. Par exemple, le Fonds municipal vert, sous la responsabilit de la
Fdration canadienne des municipalits, est dot non seulement dobjectifs
axs sur les rsultats, mais aussi dindicateurs afin dvaluer les rsultats
obtenus. Ces rsultats sont publis dans son rapport annuel.
21 Le MDDEFP na pas mis en place de cadre de gestion axe sur les rsultats,
ce qui aurait favoris lvaluation de lapport du Fonds vert au dveloppement
durable.
Gestion stratgique
22 La Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et
des Parcs indique que le Fonds vert est affect au financement de mesures ou
de programmes que le ministre peut raliser dans le cadre de ses fonctions.
ce titre, le Fonds sajoute au financement habituel du MDDEFP et peut servir
mener de nouvelles activits ainsi que des activits que le ministre accom-
plissait auparavant au moyen de ses crdits habituels.
23 Le MDDEFP na pas dtermin dobjectifs propres au Fonds vert pour certains
secteurs dactivit.
24 Sil ny a pas dexercice particulier de rflexion et de planification, ltablis-
sement de la stratgie et des priorits dintervention se rapportant au Fonds
vert peut se faire lors de la planification stratgique du MDDEFP. Or, depuis
la cration du Fonds vert, les plans stratgiques du ministre ny font aucune
rfrence. On ne sait donc pas prcisment ce que le MDDEFP a prvu faire
avec ces nouveaux revenus ou quelles mesures il a voulu bonifier.
Printemps 2014 13
Chapitre 4
25 Le ministre a plus que doubl ses entres de fonds depuis lexercice
2008-2009 au moyen du Fonds vert. Par consquent, limportance des montants
en cause aurait requis, tout le moins, que des objectifs propres chacun des
secteurs dactivit soient dtermins lgard de lutilisation des sommes.
26 Pour le secteur relatif aux changements climatiques, le MDDEFP a produit
un plan daction particulier pour la priode 2006-2012 et y a allou un budget
de 1,5 milliard de dollars, lequel a t financ 100 % par le Fonds vert. Le
ministre avait fix dans ce plan un objectif prcis et mesurable concernant
la rduction dmissions de gaz effet de serre. Le plan 2013-2020, dot dun
budget de plus de 3 milliards de dollars, est galement assorti dun objectif prcis
et mesurable cet gard. Cet objectif est prsent comme un moyen datteindre
lobjectif global du gouvernement. Quant ladaptation aux changements
climatiques, malgr limportance des actions mettre en uvre dans ce domaine,
les deux plans daction ainsi que la premire stratgie gouvernementale en la
matire publie en 2012 ne prsentent pas dobjectifs prcis. Ainsi, dans le
plan 2006-2012, la volont nonce est de protger la population ainsi que
de surveiller et de protger lenvironnement, alors que les mesures visent,
par exemple, raliser diverses valuations et recherches ou encore
consolider les rseaux de surveillance . Pour la priode 2013-2020, le plan
et la stratgie visent augmenter la rsilience de la socit qubcoise lgard
des changements climatiques. Ces documents prsentent dautres priorits et
objectifs, mais ces derniers ne sont pas plus prcis.
27 Au regard des matires rsiduelles, la Politique qubcoise de gestion des
matires rsiduelles, qui couvrait la priode 1998-2008, a t remplace en 2011,
soit cinq ans aprs la mise en place du Fonds vert. Des objectifs associs la
nouvelle politique, dont certains taient dj prsents dans celle de 1998-2008,
sont prcis et mesurables. Cependant, il nest pas possible de dterminer les
objectifs se rapportant spcifiquement aux redevances verses au Fonds vert,
et ce, malgr limportance des sommes, cest--dire 557 millions de dollars
depuis juin 2006. Les objectifs inscrits dans cette politique tiennent compte des
activits du ministre et des interventions finances par le Fonds vert, mais on
ne peut cerner la plus-value apporte par les investissements lis ce fonds.
28 Pour le secteur de leau, des objectifs ont t dtermins dans la Politique
nationale de leau, mais cette dernire na pas t mise jour depuis 2002, donc
bien avant la cration du Fonds vert. Nous avons dj fait tat de lacunes par
rapport au cadre de gestion de leau dans le chapitre 3 du Rapport du commis-
saire au dveloppement durable pour lanne 2012-2013.
29 Pourtant, tant pour le secteur des matires rsiduelles que pour celui de
leau, des consultations publiques ont t menes auprs des parties prenantes
et des comits ont t mis en place afin, notamment, de dterminer les priorits
et de conseiller le ministre sur les enjeux affrents.
30 La gestion des autorisations environnementales et des barrages fait partie
des responsabilits habituelles du MDDEFP. Les activits du Fonds vert sy
rapportant sinscrivent donc dans la continuit des activits que le ministre
devait accomplir avant la cration du Fonds. Il ny a pas dobjectifs prcis
14
Chapitre 4
concernant le Fonds pour ces secteurs dactivit. Cest le cas galement pour
le secteur relatif aux autres activits, car les programmes et les projets qui
sont financs sont disparates et ils nont pas dobjectif commun.
31 Le fait quil ny a pas de stratgie densemble pour le Fonds vert ni dobjectifs
prcis et mesurables propres chacun des secteurs dactivit rend difficiles
lorientation des actions et lvaluation des rsultats, notamment au regard de
lapport du Fonds vert au dveloppement durable.
Diffusion de linformation
32 Il est essentiel que le MDDEFP fasse preuve dune grande transparence
lgard des activits relatives au Fonds vert. En effet, les redevances recueillies
pour financer le Fonds vert sont importantes, le nombre dintervenants et de
programmes soutenus par le Fonds est lev et le MDDEFP dispose de latitude
pour le choix des activits financer. La transparence est un principe fonda-
mental de la Loi sur ladministration publique et elle est ncessaire pour appliquer
des principes dfinis dans la Loi sur le dveloppement durable. Ainsi, linformation
relative la constitution du Fonds vert, sa structure, ses mesures, sa
gestion et ses programmes, de mme qu ses objectifs et ses rsultats
doit tre facilement accessible.
33 Linformation que le MDDEFP rend publique concernant le Fonds vert est
parse, incomplte et ne permet pas dapprcier lapport du Fonds au dvelop-
pement durable.
34 Le site Internet du ministre ne contient quune seule page consacre
au Fonds vert et linformation quelle prsente est trs pauvre. Elle se limite
mentionner la finalit du Fonds vert, comme elle est inscrite dans la loi, et
prciser que les mesures figurant dans le plan daction 2006-2012 sur les
changements climatiques sont finances par le Fonds vert et que ce dernier
est principalement constitu des redevances sur llimination des matires
rsiduelles et de la redevance sur les carburants et les combustibles fossiles.
35 Il aurait t pertinent et utile que cette page contienne les lments suivants :
description des secteurs dactivit relatifs au Fonds vert et des programmes
disponibles ; recensement des sources de revenus et des dpenses des secteurs ;
nom des ministres et des organismes qui utilisent des sommes provenant du
Fonds ainsi que nom des partenaires ; information sur les rsultats obtenus.
Les sites Internet dautres fonds faisant partie du domaine du dveloppement
durable offrent plus dinformation et prsentent, avec des liens clairs et
directs, des donnes pertinentes lintention de lensemble du public et des
parties prenantes. Lannexe 4 compare linformation disponible pour ces fonds
avec celle fournie pour le Fonds vert.
Printemps 2014 15
Chapitre 4
36 Par ailleurs, dans son rapport annuel de gestion, le MDDEFP indique le
montant annuel des revenus et des dpenses de chacun des secteurs dactivit
relatifs au Fonds vert. Toutefois, il ne prcise pas les excdents cumuls. Ce
rapport fait galement rfrence aux redevances qui constituent les revenus
pour le secteur des changements climatiques et celui des matires rsiduelles.
Cependant, la prsentation des rsultats nest pas mise en lien avec les
ressources investies par lintermdiaire du Fonds vert.
37 Le ministre publie galement des documents dinformation sectorielle
concernant le Fonds vert. Ainsi, les bilans annuels portant sur le plan daction
2006-2012 sur les changements climatiques expliquent que les sommes servant
financer les mesures contenues dans le plan proviennent du Fonds vert. Le
commissaire au dveloppement durable a signal dans le chapitre 2 de son
rapport 2011-2012 que ces bilans annuels taient incomplets, notamment au
chapitre des ressources financires investies et des rsultats obtenus. Le bilan
annuel publi aprs ce rapport montre cependant des amliorations au regard
de ces deux aspects.
38 Pour la gestion des matires rsiduelles, quatre bilans portant sur la
Politique qubcoise de gestion des matires rsiduelles ont t publis depuis
la mise en place du Fonds vert, mais ils ne font aucune rfrence ce dernier.
Un autre bilan a t produit en 2010 ; celui-ci est li la redistribution aux
municipalits des redevances pour llimination des matires rsiduelles. Le
bilan signale que ces redevances sont dposes dans le Fonds vert et fait tat
de la rduction de la quantit de matires rsiduelles.
39 Pour les autres secteurs dactivit, il nexiste aucune reddition de comptes
formelle relativement au Fonds vert.
40 Dautre part, le Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble
nationale pour lanne 2013-2014 portant sur la vrification de linformation
financire et dautres travaux connexes prcise dans le chapitre 4 que linfor-
mation fournie aux parlementaires dans le Budget des fonds spciaux devrait
tre bonifie. En effet, malgr les modifications lgislatives expliques dans
le chapitre cit ci-dessus, la dispersion de linformation et labsence de certains
renseignements rendent difficile le contrle parlementaire. Par exemple, les
documents officiels utiliss pour informer les parlementaires ne fournissent
pas suffisamment dinformation sur les sources de revenus ni ne dtaillent
les dpenses et les investissements des fonds spciaux. De mme, aucune
information sur les engagements contractuels nest prsente pour les fonds
spciaux. Il est donc impossible de savoir si des surplus sont disponibles pour
de nouveaux projets.
41 En somme, il est trs difficile pour les citoyens, les parlementaires et les
autres parties prenantes davoir une image complte concernant le Fonds vert,
y compris des usages qui en sont faits et des rsultats obtenus, quils soient
gnraux ou sectoriels.
la suite de modifications
lgislatives apportes la Loi
sur ladministration financire,
les fonds spciaux sont soumis
depuis avril 2012 au contrle
parlementaire.
16
Chapitre 4
Recommandation
42 La recommandation suivante sadresse au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs.
1 Mettre en place un cadre de gestion qui permet dvaluer lapport
du Fonds vert au dveloppement durable, notamment en :
dterminant des objectifs prcis, mesurables et axs sur les
rsultats et en effectuant un suivi de leur atteinte ;
diffusant linformation importante relative au Fonds vert, dont celle
concernant son fonctionnement, les objectifs et les programmes qui
y sont lis, ses revenus, ses dpenses ainsi que ses rsultats.
2.2
Gestion des programmes financs
par le Fonds vert
43 Le Fonds vert finance des programmes lis chacun des six secteurs
dactivit numrs dans la figure 2. Le MDDEFP est responsable de la
gestion de plusieurs programmes et certains sont confis, en vertu dententes,
dautres ministres.
44 Nous avons vrifi des programmes dattribution daide financire sous
la responsabilit du MDDEFP, du MTQ et du MSSS. Nos travaux ont port sur
la slection des projets, ltablissement dobjectifs leur gard et leur suivi.
Nous avons galement valu si ces ministres ont mis en place des mesures
favorisant lefficience et lefficacit pour la gestion des sommes mises leur
disposition.
Aide financire
45 Une saine gestion des programmes daide financire exige que lon
slectionne efficacement et quitablement les projets pour lesquels laide sera
accorde. cette fin, les ministres responsables de programmes doivent
dterminer des critres dadmissibilit et dattribution de laide, faire des appels
de propositions et fournir linformation ncessaire aux bnficiaires potentiels.
Ils doivent galement valuer, prioriser et slectionner les projets sur la base
de critres prtablis afin dtre en mesure de retenir les projets qui contribuent
davantage latteinte des objectifs des programmes et de favoriser ainsi une
meilleure efficience.
46 Une fois les projets slectionns, il faut fixer des objectifs prcis et
mesurables pour chacun. Enfin, un suivi rigoureux doit tre fait, notamment
par rapport aux cots, aux frais dadministration, lavancement des travaux
et aux rsultats, et des mesures correctives doivent tre appliques, lorsque
cest ncessaire.
Printemps 2014 17
Chapitre 4
Slection des projets
47 Le MDDEFP, le MTQ et le MSSS ont slectionn certains projets sans faire
dappel de propositions et sans avoir recours des critres prcis et valuables
objectivement.
48 Nous avons vrifi 11 projets au MSSS. Pour lun de ces projets, le ministre
a accord de laide financire sans lancer dappel de propositions. Nous avons
pu tablir que cette situation nest pas unique et quil sest engag verser de
laide financire totalisant 6 millions de dollars pour 32 projets sans procder
des appels de propositions. Ces projets touchent entre autres des recherches
sur ladaptation aux changements climatiques. De plus, la slection de ces
projets repose sur des critres imprcis et il ny a pas de barme dvaluation
rattach ces derniers. Par exemple, lun des critres utiliss par le MSSS est
lutilit et la pertinence du projet soumis par rapport au plan daction sur les
changements climatiques ; toutefois, le ministre na pas dfini ce quil entend
par utilit et pertinence.
49 Parmi les 10 autres projets vrifis au MSSS, 9 concernent la lutte aux
lots de chaleur urbains. Le ministre a slectionn ces projets en observant
les saines pratiques de gestion en la matire. Il a tabli des critres de slection,
procd des appels de propositions, transmis linformation aux bnficiaires
potentiels et valu, prioris et slectionn les projets en fonction des critres
retenus. Pour le dernier projet vrifi, un projet dadaptation des btiments
publics aux changements climatiques, les saines pratiques quant la slection
de projets ont t observes, sauf pour la transmission de linformation aux
bnficiaires potentiels qui na pu tre dmontre. Laide financire accorde
la suite de ces appels de propositions reprsente 14millions de dollars,
soit prs de la moiti du budget allou ce ministre par lintermdiaire du
Fonds vert.
50 Au MDDEFP, lgard de deux des six programmes pour lesquels des projets
ont t vrifis, laide nest pas alloue selon les bonnes pratiques. Ainsi, laide,
qui reprsente 34 millions de dollars, est attribue sans quil y ait dappel de
propositions. De plus, il ny a aucun critre de slection pour lun de ces deux
programmes. Pour lautre, des critres existent, mais la moiti dentre eux ne
sont pas prcis. De plus, pour les dossiers portant sur les projets vrifis de ce
dernier programme, les documents ne contiennent pas danalyse particulire
de ces critres.
51 Pour quatre des cinq programmes ayant fait lobjet de nos travaux au MTQ,
les critres dadmissibilit des projets sont dfinis, linformation est disponible
pour les bnficiaires potentiels, des appels publics de propositions ont t
lancs et lacceptation des projets est faite en fonction des critres dadmis-
sibilit. Toutefois, pour deux de ces quatre programmes, la priorisation et la
slection des projets comportent des lacunes. Pour un programme, le MTQ
nvalue pas toujours les propositions selon les critres dvaluation dtermins
18
Chapitre 4
et il ny a pas de barme permettant une valuation objective. Pour lautre, les
critres dvaluation ne sont pas clairement dfinis et les dossiers ne contiennent
pas toujours danalyse ce sujet. Enfin, pour le cinquime programme
slectionn, nous avons vrifi un seul projet : le ministre a attribu une aide
financire de 5 millions de dollars un organisme afin quil exerce notamment
une vigie relative aux autobus lectriques. Pour ce projet, il ny a pas eu dappel
de propositions ni dvaluation selon des critres de slection. Or, dans le
dossier, il ny a rien qui dmontre quil nexistait quun seul bnficiaire apte
raliser le projet.
52 Lorsque les ministres choisissent des projets sans pralablement faire
dappel de propositions ou, tout le moins, sans envisager dautres bnficiaires,
il existe un risque diniquit. En effet, des organismes qui ont des projets
quivalant ceux retenus ignorent quils peuvent obtenir du financement ; par
consquent, ils ne prsentent pas leur projet au ministre et risquent de ne
pas pouvoir le mettre en place. De plus, dautres organismes que ceux ayant
reu une aide financire seraient peut-tre capables datteindre les mmes
objectifs des cots moindres.
tablissement dobjectifs et suivi des projets
53 Lattribution dune aide financire doit donner lieu des rsultats
concrets. Il est essentiel que des objectifs prcis soient fixs pour chacun
des projets financs au moyen du Fonds vert. De mme, un suivi rigoureux
des projets doit tre effectu par les ministres qui en sont responsables.
54 Les trois ministres ont fix des objectifs quant aux projets pour lesquels
ils ont accord de laide financire. Toutefois, les objectifs pour certains projets
du MDDEFP et du MTQ ne sont ni prcis ni mesurables. De plus, le suivi des
projets des trois ministres comporte des lacunes.
Objectifs tablis pour les projets
55 part le MSSS, le MDDEFP et le MTQ nont pas tabli dobjectifs prcis et
mesurables pour des projets vrifis auxquels ils ont attribu une aide financire.
Voici les dtails.
Projets sans objectifs prcis et mesurables
MDDEFP 4 sur 16 (25 %), soit 17,8 millions de dollars sur 43,1 millions (41 %)
MTQ 5 sur 21 (24 %), soit 5,4 millions de dollars sur 81,9 millions (7 %)
MSSS Aucun
56 De plus, les objectifs tablis pour chacun des projets ne sont pas toujours
lis aux effets attendus ; on sattarde plutt aux moyens prendre. Par exemple,
lun des objectifs dun projet est daccrotre de 20 % le nombre dateliers
Printemps 2014 19
Chapitre 4
prsents sur le cyclisme et den offrir 65 dans le milieu de travail. Cet objectif
est prcis et mesurable, mais il ne permet pas de mesurer leffet attendu,
soit le changement de comportement par rapport lutilisation des modes de
transport autres que lautomobile.
57 Lorsquil ny a pas dobjectifs prcis et mesurables, il est difficile dapprcier
les rsultats obtenus et de contrler lefficacit de lutilisation des fonds attribus.
Suivi des rsultats relatifs aux projets
58 Dune part, une fois les projets accepts et entrepris, les trois ministres
en font un suivi oprationnel : ils sassurent que les sommes sont verses en
fonction des termes de lentente et que les documents demands sont reus.
59 La seule exception concerne le suivi que fait le MTQ dun projet visant
notamment assurer une vigie relative aux autobus lectriques, dune valeur
de 5 millions de dollars. En effet, les rapports fournis annuellement titre
de reddition de comptes par le bnficiaire ne permettent pas de savoir si
lorganisme utilise les sommes alloues en conformit avec les clauses de
lentente. Le MTQ a quand mme fait les versements de laide financire
prvus dans lentente.
60 Dautre part, pour deux programmes, lun du MDDEFP et lautre du MTQ,
le suivi des projets que les deux ministres ont fait a permis de relever des carts
entre ce qui a t convenu avec les bnficiaires et ce qui a t effectivement
ralis. Malgr cela, les ministres nont pas demand aux bnficiaires de
mettre en place les mesures correctives appropries.
61 Pour le premier de ces programmes, qui est sous la responsabilit du
MDDEFP, il y a trois projets pour lesquels la cible de rduction dmissions
de gaz effet de serre nest pas atteinte. Les carts sont expliqus par les
bnficiaires et analyss par le ministre. Une partie de ces carts sexplique
par un changement dans la mthode de calcul employe depuis lacceptation
des projets, mais aussi par dautres facteurs. Or, limpact de chacun des facteurs
na pas t dtermin par les bnficiaires et le MDDEFP na pas demand
dinformation additionnelle cet gard. Sans cette information, le ministre
se prive de la possibilit dintervenir auprs des bnficiaires lorsque cest
ncessaire, afin de les inciter accomplir des actions pour favoriser latteinte
de leur cible initiale et, par le fait mme, latteinte de la cible du programme.
62 Pour le second de ces programmes, qui relve du MTQ, les bnficiaires
demandent et reoivent annuellement une aide financire. Les modalits du
programme spcifient que, lorsquil y a un surplus pour une anne financire,
celui-ci doit tre rinvesti au cours des annes suivantes. Malgr cette exigence,
plus du tiers des bnficiaires, soit une vingtaine, ont eu des surplus, et ce,
pour au moins quatre ans depuis le dbut du programme en 2007. De fait,
ces bnficiaires ont cumul des surplus importants, qui ont totalis prs de
2,5 millions de dollars au 31 dcembre 2012 (dernires donnes disponibles
lors de nos travaux).
20
Chapitre 4
63 Enfin, au MDDEFP, toutes les ententes relatives aux projets vrifis ont
des clauses de rsiliation et de recouvrement, ce qui nest pas toujours le cas
dans les deux autres ministres. Au MTQ, les ententes conclues avec les bn-
ficiaires ne comportent pas de clauses de rsiliation et de recouvrement pour
15 des 21 projets vrifis. Au MSSS, nous avons trouv au moins 12 projets
dans cette situation. Labsence de telles clauses rendrait difficile lobtention
de remboursements, si la situation le ncessitait.
Frais dadministration des bnficiaires
64 Pour des programmes vrifis, les ministres nont pas dfini les dpenses
admissibles comme frais dadministration que les bnficiaires peuvent rclamer,
ni prcis les limites y affrentes.
65 Le MSSS a spcifi, lors de deux appels de propositions pour des projets
concernant la lutte aux lots de chaleur, quun maximum de 15 % du montant
total demand serait accord pour des frais dadministration. Quant au MDDEFP,
il a prcis que les frais dadministration ntaient pas admissibles pour un
des programmes. Au MTQ, les frais dadministration ne font pas partie de la
liste des frais admissibles selon les modalits de lun des programmes. Les
ministres nont apport aucune prcision pour les autres programmes vrifis.
66 Concernant certains projets pour lesquels lanalyse des frais dadministration
aurait t pertinente, les ministres nous ont affirm avoir discut de ces frais
avec les bnficiaires. Or, les dossiers portant sur les projets vrifis au MTQ
et au MSSS contiennent rarement de linformation ce sujet ; au MDDEFP,
deux des cinq dossiers pour lesquels une analyse des frais dadministration
aurait t pertinente ne contiennent pas dinformation cet gard. De plus,
lexamen des frais dadministration lis aux projets vrifis montre de grandes
variations. De fait, la proportion de ces frais par rapport au total de laide
financire accorde varie de 0 31 %. Des taux levs, suprieurs 20 %, ont
t relevs pour trois projets du MTQ et un du MDDEFP.
67 Nos travaux dtalonnage montrent par exemple que, pour un autre fonds
relatif au domaine du dveloppement durable, le site Internet prsente les
cots admissibles et ceux non admissibles, y compris les frais dadministration,
par type de projets.
68 Labsence de contrle sur les frais dadministration entrane un risque que
des organismes subventionns rclament des frais dadministration qui ne sont
pas raisonnables ou justifis.
Printemps 2014 21
Chapitre 4
valuation des rsultats relatifs aux programmes
69 Afin dassurer une saine gestion des programmes relatifs au Fonds vert,
le ministre responsable de chaque programme est tenu de dterminer des
objectifs, des cibles et des indicateurs. De plus, les rsultats obtenus doivent
tre suivis priodiquement au moyen des indicateurs et tre compars aux cibles
fixes initialement. Des valuations de programme doivent tre galement
ralises afin dapprcier la fois la pertinence des programmes, lefficacit
avec laquelle les objectifs sont poursuivis, lefficience des moyens mis en place
ainsi que limpact de ces programmes.
70 Contrairement au MSSS, le MDDEFP et le MTQ ne suivent pas priodiquement
les rsultats obtenus pour certains des programmes relatifs au Fonds vert. Le
MDDEFP ne procde pas non plus des valuations de programme lorsque cest
ncessaire. De plus, il neffectue pas de contrle concernant les frais dadminis-
tration qui peuvent tre imputs au Fonds pour la gestion des programmes.
Suivi priodique des rsultats
71 Comme le montre le tableau 2, les ministres nont pas fix dobjectifs
prcis et mesurables axs sur les rsultats pour certains des programmes
sous leur responsabilit. De plus, ils neffectuent pas ncessairement toujours
le suivi de latteinte des objectifs.
Tableau 2 Portrait du suivi des rsultats
Programmes vrifis
N
bre
Objectifs prcis
et mesurables axs
sur les rsultats
Suivi
des rsultats
MDDEFP Changements climatiques 6 2 2
Matires rsiduelles 1 1 1
Autres activits 2
Sous-total 9 3 3
MTQ Changements climatiques 5 3 2
MSSS Changements climatiques 6 6
1
Total
20 6 11
1. Bien que le MSSS nait pas dtermin dobjectifs prcis et mesurables axs sur les rsultats pour
ses programmes, les valuations de programme dcrites dans la section suivante de ce rapport
lui ont permis deffectuer un suivi priodique suffisant des rsultats obtenus.
72 De fait, des six programmes du MDDEFP que nous avons vrifis relati-
vement aux changements climatiques, seulement deux ont des objectifs prcis
et mesurables axs sur les rsultats. Pour ces deux programmes, un suivi des
rsultats obtenus a t effectu.
22
Chapitre 4
73 Par ailleurs, le MDDEFP, pour tous les programmes de ce secteur dactivit
(administrs par son ministre ou par dautres entits), demande de recevoir
des fiches linformant du degr datteinte des objectifs et des cibles. Cependant,
le commissaire au dveloppement durable a fait tat dans le chapitre 2 de
son rapport du printemps 2012 que les fiches ne contenaient pas toujours
linformation ncessaire pour apprcier ces lments. Bien que le MDDEFP
ait enclench un processus damlioration cet gard, les lacunes releves
lpoque sont toujours prsentes. Par exemple, des fiches servant au suivi de
mesures pour lesquelles il y une cible de rduction dmissions de gaz effet
de serre ne contiennent aucun rsultat ce sujet ni dexplication justifiant
cette absence.
74 Dans le secteur des matires rsiduelles, le programme du MDDEFP
que nous avons vrifi vise rduire la quantit de matires rsiduelles
destines llimination et, par consquent, prolonger la dure de vie des
lieux denfouissement et diminuer la pollution dcoulant de llimination des
matires rsiduelles. Des objectifs relatifs la quantit de matires rsiduelles
limines, lesquels sont axs sur les rsultats, ont t dfinis et leur atteinte
value, mais le ministre ne mesure pas limpact rel du programme sur la
dure de vie des lieux denfouissement et sur la pollution. Certes, la rduction
des matires rsiduelles a un effet sur ces aspects, mais il est essentiel den
mesurer lincidence relle.
75 Enfin, pour les autres activits relatives au Fonds vert galement sous la
responsabilit du MDDEFP, nous avons vrifi deux programmes : aucun ntait
assorti dobjectifs axs sur les rsultats ni mme dobjectifs portant sur le
volume dsir dactivits.
76 Au MTQ, sur les cinq programmes vrifis dans le secteur des changements
climatiques, trois ont des objectifs axs sur les rsultats, mais seulement
deux de ces trois programmes ont fait lobjet dun suivi. Pour lun des deux
programmes, les cibles ont t dfinies en termes daugmentation de loffre
de services et de hausse de lachalandage dans les transports en commun.
Bien quil sagisse de cibles pertinentes, le ministre aurait d en dfinir dautres,
notamment des cibles portant sur les bnfices environnementaux recherchs
au regard de la rduction dmissions de gaz effet de serre, par exemple
laugmentation du pourcentage dutilisateurs des transports en commun.
77 De son ct, le MSSS ne sest pas dot dobjectifs prcis et mesurables
axs sur les rsultats pour tous les programmes dont il a la responsabilit,
mais les valuations de programme quil a ralises (voir la section suivante)
lui ont permis deffectuer un suivi priodique suffisant des rsultats obtenus.
valuation de programme
78 On sattend ce quil y ait des valuations priodiques tout le moins pour
les programmes importants, surtout lorsque ceux-ci sont en place depuis
plusieurs annes.
Un programme est important
non seulement cause des
ressources qui lui sont alloues,
mais galement en raison de son
impact sur les bnficiaires ou
de ses retombes pour la socit.
Il peut sagir, par exemple, de
lamlioration de la sant ou
de lobtention dun niveau de
scolarit plus lev, dont la valeur
ne sexprime pas ncessairement
en termes financiers.
Printemps 2014 23
Chapitre 4
79 Pour le secteur des changements climatiques, le MSSS et le MTQ rpondent
nos attentes. En effet, le MSSS a men deux valuations intermdiaires
de programme (2008-2010 et 2010-2011) et une valuation la fin de la mise
en uvre des programmes ; ces valuations portent sur tous les programmes
sous sa responsabilit. Pour sa part, le MTQ a termin lvaluation de lun des
cinq programmes vrifis alors que lvaluation est en cours pour les quatre
autres programmes. Cependant, malgr le nombre lev de programmes sous
sa responsabilit dans le secteur des changements climatiques, le MDDEFP
na procd aucune valuation de programme depuis la mise en place du
Fonds vert.
80 Quant aux matires rsiduelles, le MDDEFP a publi en 2010 un bilan relatif
la redistribution aux municipalits des redevances pour llimination des
matires rsiduelles. cette occasion, le ministre a valu si lobjectif quant
la rduction des quantits de matires rsiduelles destines llimination
a t atteint ; toutefois, comme nous lavons mentionn pour le suivi fait par
le MDDEFP sur le sujet, il ny a pas eu de mesure relative la prolongation
de la dure de vie des lieux denfouissement et la diminution de la pollution
qui en dcoulent.
81 Pour les secteurs relatifs leau, aux barrages et aux autorisations
environnementales, le MDDEFP na pas fait non plus dvaluation de programme.
Toutefois, il en a ralis une dans le secteur li aux autres activits se rapportant
au Fonds vert.
82 Enfin, le MDDEFP, en tant que gestionnaire du Fonds vert, ne sassure pas
que de telles valuations sont ralises par les ministres avec lesquels il a des
ententes pour lutilisation des sommes de ce fonds.
83 Or, sans des objectifs prcis et mesurables axs sur les rsultats pour les
programmes ni dvaluation de leur atteinte, il est difficile, voire impossible, de
savoir si ces programmes sont grs efficacement.
Frais dadministration
84 Pour les frais dadministration, les ententes signes avec les autres
ministres et organismes responsables de raliser des activits relatives
au plan daction 2006-2012 sur les changements climatiques prvoient que
des limites quant ces frais doivent tre convenues entre les signataires.
Le MDDEFP na cependant pas fix de telles limites. Aucune directive na non
plus t fournie ces ministres ni aux directions du MDDEFP cet gard,
pas plus quil ny a de contrles pour sassurer que les frais dadministration
imputs au Fonds vert sont pertinents et raisonnables.
85 Nous navons pas trouv de frais non lis la finalit du Fonds vert lors
de notre examen des frais que les ministres vrifis ont imputs jusqu
maintenant celui-ci. Or, sil ny a pas de balises ni de contrles a posteriori,
il existe un risque que des frais dadministration imputs au Fonds vert ne soient
pas justifis.
Le nombre de programmes lis
au plan daction sur les change-
ments climatiques 2006-2012 est
lev : en effet, les 26 mesures
comprises dans le plan comportent
chacune plusieurs programmes
et volets.
24
Chapitre 4
Recommandations
86 Les recommandations suivantes sadressent au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs, au ministre des
Transports du Qubec et au ministre de la Sant et des Services sociaux.
2 Procder par appel de propositions et utiliser des critres prcis pour
valuer les projets, les prioriser et les slectionner ; en cas de drogation,
consigner dans le dossier les justifications suffisantes pour soutenir
les choix effectus.
3 Dfinir les dpenses qui sont admissibles en tant que frais dadminis-
tration que les bnficiaires peuvent rclamer au Fonds vert et les
limites y affrentes.
87 La recommandation suivante sadresse au ministre des Transports du
Qubec et au ministre de la Sant et des Services sociaux.
4 Sassurer que les ententes prises avec les bnficiaires permettent
leur rsiliation et le recouvrement de laide financire accorde
lorsquelles ne sont pas respectes.
88 Les recommandations suivantes sadressent au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs et au ministre des
Transports du Qubec.
5 Fixer des objectifs prcis et mesurables pour chacun des projets financs
au moyen du Fonds vert, valuer priodiquement les rsultats obtenus
et prendre des mesures correctives afin que la situation soit redresse,
sil y a lieu.
6 Fixer des objectifs prcis et mesurables, axs sur les rsultats, pour
chacun des programmes financs par lintermdiaire du Fonds vert
et valuer priodiquement leur atteinte.
7 Procder des valuations de programme ou achever celles en cours
et prendre des mesures correctives, lorsque cest ncessaire.
89 La recommandation suivante sadresse au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs.
8 Sassurer de la pertinence et du caractre raisonnable des frais
dadministration imputs au Fonds vert.
Printemps 2014 25
Chapitre 4
Commentaires des entits vrifies
Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui
sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelles ont
adhr toutes les recommandations.
Commentaires du ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune
et des Parcs
Le ministre adhre lensemble des recommandations nonces par le
Vricateur gnral en ce qui a trait la gestion du Fonds vert.
Ainsi, en rponse ces recommandations, le ministre entend mettre en place
un cadre de gestion qui permettra de regrouper les objectifs des dirents
programmes lis au Fonds vert an de prsenter un portrait intgr de ses
interventions et damliorer notamment la divulgation dinformation relative
au Fonds vert auprs de la population.
Souscrivant aux meilleures pratiques en gestion gouvernementale, le ministre
amliorera ses faons de faire dans le but de formaliser davantage les processus
de suivi et de mise en uvre des activits lies au Fonds vert et de sassurer dune
reddition de comptes plus complte permettant de mieux valuer latteinte des
objectifs viss.
Concernant la xation des objectifs des programmes et des projets nancs
par le Fonds vert, le ministre rappelle que 95 % des ressources nancires lies
au Fonds vert concernent la lutte contre les changements climatiques et la
gestion des matires rsiduelles. Ces activits reposent sur des plans daction
adopts par le gouvernement et comportant des objectifs publics prcis et
mesurables qui font dj lobjet dune reddition de comptes spcique. cet
eet, le ministre produit des bilans annuels pour le plan daction sur les
changements climatiques (PACC) et, prochainement, un bilan de mi-parcours
concernant le plan daction sur la gestion des matires rsiduelles. De plus,
le ministre est dj engag dans une dmarche damlioration continue
de ses processus. Par exemple, le ministre entend rvaluer et rarmer
priodiquement les rgles applicables aux ministres concerns par le PACC
2013-2020. Dans ce contexte, de nouvelles exigences relatives au choix des
indicateurs de suivi, priorisant lorsque possible ceux qui rendent compte de
limpact des actions, et la dtermination des objectifs de rduction dmissions
de GES [gaz eet de serre] ont t intgrs aux nouvelles ententes adminis-
tratives. De mme, de concert avec le ministre, RECYC-QUBEC procde
actuellement la rvision de ses programmes daide nancire.
26
Chapitre 4
Ainsi, le ministre veillera dnir plus prcisment les objectifs des activits
lies au Fonds vert de manire mieux valuer latteinte des rsultats. Les
carts identis entre les rsultats atteints et ceux anticips seront identis
lors de ces exercices et des mesures correctives pourront tre appliques lorsque
opportun. Ces eorts permettront de mieux prioriser les projets et initiatives
porteuses en lien avec les objectifs. Toutefois, mentionnons que le ministre ne
juge pas souhaitable de procder toujours par appel de propositions, notamment
dans certains cas prcis lorsque que des organismes ont des expertises uniques
ou que des initiatives porteuses sont proposes par le milieu. En eet, le dossier
des changements climatiques et, plus globalement, de la protection de lenvi-
ronnement passe notamment par le dveloppement des technologies propres
et linnovation ; cette ralit exige parfois une analyse au cas par cas.
Le ministre est dot dun processus de contrle des revenus et dpenses,
notamment en ce qui concerne les frais dadministration imputs au Fonds
vert. cet eet, le rsultat de lexamen des frais administratifs par le Vricateur
gnral dmontre que le ministre a toujours imput ces frais en lien avec la
nalit du Fonds vert. Rappelons que le ministre encadre ces frais notamment
par lapplication de cadres normatifs ou par entente avec les bnciaires,
organismes et ministres. Le ministre entend toutefois rpondre aux recom-
mandations du Vricateur gnral pour mieux dnir les critres et les balises
des frais administratifs par notamment la mise en place dun cadre de gestion.
Le ministre a dj commenc prciser et accrotre ses exigences et le
contrle relatifs aux frais admissibles pour la gestion des actions du PACC
2013-2020. Ces exigences sont nonces dans les ententes administratives
conclues avec les dix ministres et partenaires.
Enn, notons que la nouvelle directive du Conseil du trsor, que le ministre
est mettre en uvre, permettra damliorer lvaluation de programme et de
renforcer ainsi les saines pratiques de gestion et la gestion axe sur les rsultats.
Commentaires du ministre des Transports
du Qubec
Le ministre adhre lensemble des recommandations du commissaire au
dveloppement durable, dans une perspective damlioration continue par
rapport ce quil faisait dj dans le cadre du plan daction 2006-2012 sur les
changements climatiques (PACC 2006-2012) tel que le mentionne le rapport.
Pour la deuxime recommandation, le ministre est daccord pour lapproche
par appel de propositions. Toutefois, cette approche pourrait tre moins pertinente
dans certains cas. Dans le cas de la subvention accorde pour eectuer la vigie
relative aux autobus lectriques, le ministre est davis que labsence dappel
de propositions tait justie par le fait que le bnciaire regroupe lensemble
des neuf socits de transport urbain du Qubec orant des services dans les
six rgions mtropolitaines du Qubec. Une vigie technologique est essentielle
Printemps 2014 27
Chapitre 4
pour planier et inciter les socits de transport intgrer des autobus lectriques
dans leur parc. Le ministre entend toutefois bonier le contenu des dossiers
advenant que de telles situations se prsentent nouveau.
Pour la troisime recommandation, il y aura maintenant une mention leet
que les dpenses administratives reconnues ne peuvent excder 15 % des cots
des projets.
Le ministre entend intensier ses eorts, entrepris dans le cadre de la mise
en uvre du plan daction prcdent, en matire de reddition de comptes. En
mars 2014, il a sign avec le MDDEFP, conformment larticle 15.4.3 de la
Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, une
entente administrative relative la mise en uvre du plan daction 2013-2020
sur les changements climatiques (PACC 2013-2020). Lentente indique les
obligations du MTQ, notamment en matire de reddition de comptes.
cet eet, il doit, entre autres choses, pour chacune des actions du PACC
2013-2020 sous sa responsabilit, laborer un objectif de rduction ou dvitement
dmissions de GES [gaz eet de serre] au 31 mars 2017 lorsquapplicable
et des indicateurs spciques, en privilgiant des indicateurs de rsultats, pour
suivre, mesurer et rendre compte des rsultats et des progrs raliss. Le ministre
prendra toutefois en compte la disponibilit et le cot dacquisition des donnes
pour choisir les moyens de mesure des rsultats.
Par ailleurs, le ministre eectuera le suivi de ses programmes de rduction
des missions de GES et ses mesures en adaptation aux impacts des changements
climatiques mis en uvre dans le cadre du PACC 2013-2020 dans son rapport
annuel de gestion, puisquils constituent des indicateurs spciques dans son
plan stratgique 2013-2015. Le ministre entend bonier linformation fournie
au rapport annuel.
Selon les programmes, le ministre collige et diuse dj diverses informations
sur latteinte des objectifs dans son rapport annuel de gestion.
Le ministre, conformment lentente administrative, sest assur que les
modalits de ses programmes mis en uvre dans le cadre du PACC 2013-2020
prvoient la possibilit de rduire ou dannuler ou dexiger le remboursement
des sommes verses en cas de non-respect des conditions du programme en
question. De plus, pour lanne 2014, le ministre a introduit une bonication
prvoyant quun remboursement doit tre fait si un surplus nest pas rinvesti
au cours des annes suivantes. Pour linstant, les modalits ont t rendues
publiques et prvoient le remboursement des sommes verses en cas de non-
respect des conditions du programme. Le programme est dune dure dun an.
Un chantier sur le nancement aura lieu court terme. Le ministre pourra
alors xer une priode de remboursement suite lutilisation des surplus.
Puisque les programmes mis en uvre dans le cadre du PACC 2013-2020
se terminent avant ou le 31 mars 2017, le ministre entend utiliser les rsultats
des valuations en cours an de bonier les prochains. Le ministre valuera
lensemble des programmes du PACC 2013-2020 sous sa responsabilit.
28
Chapitre 4
Commentaires du ministre de la Sant
et des Services sociaux
Dans lensemble, nous sommes satisfaits de lexercice qui a t ncessaire
la production du rapport. Ceci nous a permis de consolider nos actions et de
mettre en place des mesures additionnelles de vrication, an dassurer une
gestion plus eciente de nos ressources dans le cadre du plan daction sur les
changements climatiques 2013-2020.
29
Printemps 2014
Chapitre 4
Annexe 2 Secteurs dactivit
Annexe 3 Rglementation
Annexe 4 Information diffuse sur le site Internet de fonds lis au dveloppement durable
Annexes et sigles
Sigles
MDDEFP Ministre du Dveloppement durable,
de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
MSSS Ministre de la Sant et des Services sociaux
MTQ Ministre des Transports du Qubec
30
Chapitre 4
Objectifs de vrification
La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur les objectifs propres la
prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et
appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance.
Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont
exposs ci-aprs.
Ces critres manent principalement des principes de saine gestion et des pratiques reconnues en matire
dattribution daide financire. Ils se fondent galement sur la Loi sur le ministre du Dveloppement durable,
de lEnvironnement et des Parcs, sur la Loi sur le dveloppement durable, sur la Loi sur la qualit de lenvironne ment
ainsi que sur les ententes administratives signes entre le MDDEFP et les entits concernes. Les
travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral
et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions
de certification prsentes dans le Manuel de CPA Canada Certification.
Objectifs de vrification Critres dvaluation
Vrifier si le MDDEFP a mis en place
les mcanismes de gestion permettant
dassurer latteinte des objectifs du
Fonds vert.
Le MDDEFP :
a traduit la finalit du Fonds vert en objectifs prcis et mesurables ;
sest assur de la participation des parties prenantes dans la dtermination
des objectifs ;
a clairement dfini les rles et responsabilits des parties prenantes ;
justifie et contrle les frais administratifs relatifs la gestion du Fonds vert ;
suit et apprcie priodiquement les rsultats par rapport aux objectifs fixs
et sassure que les correctifs sont apports, si ncessaire ;
rend compte des activits et des rsultats relativement au Fonds vert.
Vrifier que le MDDEFP, le MTQ et
le MSSS, en tant que responsables
de mesures et de programmes financs
par le Fonds vert, grent les ressources
mises leur disposition avec efficience
et efficacit.
Chaque ministre responsable de lattribution des sommes provenant du
Fonds vert :
dtermine des critres dadmissibilit et dattribution de laide financire ;
fournit linformation ncessaire aux bnficiaires potentiels ;
value, priorise et slectionne les projets sur la base de ces critres ;
dans le respect de la rglementation, attribue laide et conclut, avec chaque
bnficiaire, une entente qui prcise les modalits et les conditions
dutilisation de laide financire, de mme que les rsultats attendus ;
sassure que les ressources alloues aux bnficiaires sont gres avec
un souci defficience et defficacit, quelles servent aux fins auxquelles
elles sont destines et que les conditions dattribution sont respectes ;
met en uvre des mesures visant faire corriger par les bnficiaires les
situations non conformes ou recouvrer les sommes utilises indment.
Les ministres rendent compte de lutilisation des sommes provenant du
Fonds vert.
Les ministres valuent priodiquement le degr datteinte des objectifs
des programmes.
Les frais administratifs des ministres relatifs la gestion des programmes
sont justifis et contrls.
31
Printemps 2014
Chapitre 4
Porte des travaux
La prsente vrification porte sur la mise en place dun cadre de gestion pour le Fonds vert et sur la gestion
efficace et efficiente des ressources qui y sont affectes. Cette vrification a t ralise auprs du ministre
du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs, du ministre des Transports du
Qubec et du ministre de la Sant et des Services sociaux ; ce dernier a dlgu la gestion des programmes
dont il est responsable lInstitut national de sant publique du Qubec.
Pour mener bien nos travaux, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires et de professionnels
de ces entits et nous avons analys des documents se rapportant au Fonds vert pour la priode allant de
llaboration du Fonds vert, soit en 2005, jusquen 2013. Nous avons aussi procd lanalyse des dossiers
relatifs laide financire provenant du Fonds vert que les trois ministres vrifis ont attribue : 48 projets
ont t slectionns parmi les dossiers pour lesquels il y a eu un versement daide financire davril 2009
mars2013.
Les ministres vrifis ont t choisis entre autres afin dobtenir une diversit quant limportance des
sommes qu'ils versent pour les activits finances par le Fonds vert. Les programmes daide financire
et les projets retenus pour nos travaux lont t notamment en raison du risque de non-conformit quils
prsentent, des objectifs qui y sont lis et de limportance du budget qui leur est allou. Les travaux de
vrification se sont drouls doctobre 2012 novembre2013.
32
Chapitre 4
Annexe 2 Secteurs dactivit
Changements climatiques
Les plans daction sur les changements climatiques sarticulent autour de deux grands objectifs : la rduction
des missions de gaz effet de serre et ladaptation aux changements climatiques.
La mise en uvre des programmes associs au plan daction 2006-2012 sappuie sur un budget de plus
de 1,5milliard de dollars provenant entirement du Fonds vert ; en moyenne 200 millions viennent, chaque
anne depuis 2007, dune redevance sur les carburants et les combustibles fossiles. En 2007, 350 millions
de dollars relatifs un transfert du gouvernement fdral ont galement t attribus au Fonds.
Pour sa part, le plan daction 2013-2020, adopt en 2012, repose sur un budget estim plus de 3milliards
de dollars. De ce montant, environ 500 millions proviendraient de la redevance sur les carburants et les
combustibles fossiles et 2,7 milliards, de la mise en place du march du carbone.
Les actions sectorielles visant la rduction ou lvitement des missions de gaz effet de serre au Qubec
touchent entre autres lnergie, les transports, le monde municipal, les matires rsiduelles, le secteur
industriel, lagriculture, la sensibilisation du public ainsi que la recherche portant sur les technologies dites
vertes et leur dploiement. Quant aux actions visant ladaptation aux changements climatiques, elles portent
sur la sant et la scurit publique, lenvironnement, les ressources naturelles et le territoire. Ces actions
sont ralises soit par des ministres, soit par lintermdiaire daide financire verse des bnficiaires
pour la ralisation de projets.
Depuis 2006, les revenus relatifs ce secteur slvent 1,5 milliard de dollars et les dpenses, 1,1milliard,
ce qui a laiss un excdent de 0,4 milliard au 31 mars 2013.
Matires rsiduelles
Le Qubec a instaur deux redevances qui sont perues auprs des exploitants de lieux dlimination des
matires rsiduelles ; il veut ainsi appliquer des mesures permettant de rduire le volume de matires
liminer et soutenir financirement les municipalits dans la mise en place de systmes de gestion de leurs
matires rsiduelles.
Plus particulirement, la premire redevance encaisse dans le Fonds vert depuis 2006 est affecte aux
activits de gestion des matires rsiduelles. Ainsi, 85 % des sommes recueillies sont remises aux municipa-
lits sous forme daide financire pour favoriser la mise en uvre de leur plan respectif de gestion des matires
rsiduelles. Le solde (15 % de la redevance) finance des activits que le MDDEFP ralise en lien avec la gestion
des matires rsiduelles.
33
Printemps 2014
Chapitre 4
La deuxime redevance est verse dans le Fonds vert pour la priode doctobre 2010 dcembre 2023. Le
tiers de celle-ci est redistribu aux municipalits sous forme daide financire et doit aussi servir la mise
en uvre de leur plan de gestion des matires rsiduelles. Le solde, soit les deux tiers de la redevance perue,
contribue financer la ralisation du premier plan daction quinquennal qui accompagne la Politique qubcoise
de gestion des matires rsiduelles, laquelle comprend le Programme de traitement des matires organiques
par biomthanisation et compostage ainsi que certains programmes de RECYC-QUBEC.
En tout, 480 des 557 millions de dollars perus ce jour ont t dpenss ; lexcdent tait donc de 77millions
dans ce secteur dactivit au 31 mars 2013.
Autorisations environnementales
Le MDDEFP peut dterminer les frais exigibles pour une demande concernant la dlivrance, le renouvellement
ou la modification dune autorisation, dune approbation, dun certificat, dun permis, dune attestation ou dune
permission prvus dans la Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs ou
dans un rglement adopt pour son application. Une telle tarification repose sur le principe de lutilisateur-
payeur et vise assurer une participation juste des utilisateurs au financement des biens et services quils
obtiennent du ministre. Les sommes ainsi perues sont verses depuis 2008 dans le Fonds vert et doivent
tre utilises pour couvrir des dpenses relies aux activits faisant lobjet de cette tarification.
Les dpenses inscrites dans le Fonds vert pour ce secteur dactivit slevaient 22,2 millions de dollars
au 31 mars 2013, ce qui reprsente la totalit des revenus perus.
Barrages
Lors de la signature en 2007 dune entente entre le gouvernement du Canada et celui du Qubec, trois barrages
ainsi que des actifs connexes ces derniers ont t cds au Qubec. Il sagit des barrages des Quinze, Kipawa
et Laniel. Cette entente a donn lieu au paiement par le gouvernement du Canada dune compensation
financire de 44 millions de dollars, laquelle a t verse dans le Fonds vert. La compensation doit servir
assumer les cots dexploitation, dentretien et de rparation de ces trois barrages sur une priode de 20 ans.
Au 31 mars 2013, le gouvernement du Qubec avait constat 28,5 millions de dollars dans les revenus et
6,5 millions dans les dpenses, ce qui a cr un excdent de 22 millions dans les tats financiers. Les
15,5millions qui restent de la compensation financire seront constats dans les revenus au cours des
annes suivantes, dans le respect des normes comptables en vigueur.
34
Chapitre 4
Eau
Le Rglement sur la redevance exigible pour lutilisation de leau impose une redevance toute personne dont
lactivit entrane lutilisation dun volume deau moyen de 75 m
3
ou plus par jour, peu importe que cette eau
soit puise directement la source ou quelle provienne dun rseau daqueduc. La redevance est dtermine
en fonction des habitudes de consommation deau selon des catgories dfinies. Lobligation de payer une
redevance pour lutilisation de leau sest applique compter de lanne 2011 et la dclaration annuelle
ainsi que le paiement de la redevance pour cette anne devaient tre transmis au plus tard le 31 mars 2012.
Les montants sont dposs dans le Fonds vert. Ils doivent servir au financement de mesures que le ministre
peut prendre pour assurer la gouvernance de leau.
Environ 10 % des sommes recueillies ont t dpenses, ce qui a laiss un excdent cumul de 6,1 millions
de dollars dans le solde du Fonds vert au 31 mars 2013.
Autres activits
Les autres activits lies au Fonds vert sont finances par des sources de revenus diffrentes, notamment
celles-ci :
des ententes conclues avec le gouvernement fdral dans diffrents domaines (rseau hydromtrique,
rseau climatologique, secteur des ptes et papiers, etc.) ;
des dons ;
des sanctions administratives pcuniaires ;
des amendes ;
des intrts.
Les revenus dcoulant des ententes conclues avec le gouvernement fdral doivent servir couvrir des
dpenses engages pour la ralisation des travaux prvus dans ces ententes. Par contre, il ny a aucune
exigence de cet ordre quant laffectation des autres sommes ; ainsi, selon la loi, elles font partie des
ressources susceptibles de financer des mesures ou des programmes que le ministre peut raliser dans le
cadre de ses fonctions.
Environ la moiti des sommes ont t dpenses en date du 31 mars 2013, soit 14,8 millions de dollars, ce
qui laisse un surplus de 13,9 millions pour ce secteur dactivit.
35
Printemps 2014
Chapitre 4
Annexe 3 Rglementation
Loi sur le dveloppement durable Cette loi, qui date de 2006, a pour objet dinstaurer un nouveau cadre de gestion
au sein de lAdministration afin que lexercice de ses pouvoirs et de ses responsa-
bilits sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable.
La ralisation du virage ncessaire sappuie en grande partie sur la prise en
compte des 16 principes qui sont inscrits dans la loi, dont plusieurs ont un lien
troit avec le financement de programmes lis au Fonds vert.
Loi sur le ministre
du Dveloppement durable,
de lEnvironnement et des Parcs
La loi expose lobjet du Fonds vert, indique la provenance des sommes qui sont
portes son crdit et spcifie certaines des activits auxquelles sont destines
ces ressources.
Elle accorde galement au ministre le pouvoir de conclure des ententes avec
dautres ministres afin quils puissent porter des sommes au dbit du Fonds pour
la mise en uvre de mesures que comporte le plan daction pluriannuel sur les
changements climatiques.
Loi sur la qualit de lenvironnement Cette loi a pour objet de prserver la qualit de lenvironnement, de promouvoir
son assainissement et de prvenir sa dtrioration.
Certains rglements adopts en vertu de cette loi ont une incidence sur la gestion
et les ressources financires du Fonds vert, dont le Rglement sur les redevances
exigibles pour llimination de matires rsiduelles et le Rglement sur la redevance
exigible pour lutilisation de leau.
Loi sur la Rgie de lnergie En vertu de la loi, le Rglement relatif la redevance annuelle au Fonds vert tablit le
taux, la mthode de calcul et les modalits de paiement de la redevance annuelle
verse dans le Fonds par les distributeurs de carburants et de combustibles fossiles.
36
Chapitre 4
Annexe 4 Information diffuse sur le site Internet de fonds lis
Fonds
municipal vert
(Canada
Fdration
canadienne des
municipalits)
Climate Change
and Emissions
Management Fund
(Alberta
Climate Change
and Emissions
Management
Corporation)
Fonds de
rserve forestier
(Ontario
Ministre
des Richesses
naturelles)
Fonds en
fiducie pour
lenvironnement
(Nouveau-Brunswick
Ministre de
lEnvironnement et
des Gouvernements
locaux)
Fonds vert
(Qubec
MDDEFP)
1
Finalit du fonds
Objectif(s) du fonds
Principales sources
de financement
Programmes
financs
Procdures
de demande daide
financire
Critres
dadmissibilit
Critres
dvaluation
des projets
Bnficiaires
et sommes qui leur
sont attribues
Rsultats relatifs
au Fonds
1. Le site Internet du ministre contient une page prsentant le plan d'action 2006-2012 sur les changements climatiques, qui donne
des renseigne ments sur certains des lments recherchs. Cependant, la page du Fonds vert n'a aucun lien menant celle sur le
plan d'action.
Signification du logo
Un dice bien reconnaissable, le parlement, o sige lAssemble nationale, autorit de qui
le Vricateur gnral tient sa mission et qui il rend compte.
Trois traits dynamiques, illustrant la fois :
les trois types de vrications ralises par son personnel, savoir la vrication
nancire, celle de la conformit avec les lois, les rglements, les politiques
et les directives ainsi que la vrication de loptimisation des ressources ;
les trois lments qui sont examins lors des travaux en matire doptimisation
des ressources : lconomie, lecience et lecacit ;
les trois domaines social, conomique et environnemental lis aux enjeux
concernant le dveloppement durable.
Vritable signe distinctif, le logo du Vricateur gnral illustre bien que cette institution,
en constante volution, vise seconder les lus dans leur volont dassurer la saine gestion
des fonds publics, au bnce des citoyennes et citoyens du Qubec.
Le commissaire au dveloppement durable
Monsieur Jean Cinq-Mars est commissaire au dveloppement durable
du Qubec depuis septembre 2009.
Avant doccuper ce poste, il a agi comme consultant dans les domaines
du dveloppement durable, de lenvironnement, des ressources naturelles
et de la gouvernance. Il a accompli des missions ltranger, notamment
pour la Banque mondiale, lOrganisation de coopration et de
dveloppement conomiques (OCDE), le Programme des Nations Unies
pour le dveloppement (PNUD), lOrganisation des Nations Unies
pour lalimentation et lagriculture (FAO) ainsi que diverses agences
de dveloppement.
Ses interventions lont amen travailler dans plusieurs pays dvelopps
ou en voie de dveloppement. cet gard, il a t membre dquipes
de vrication de la performance environnementale pour lOCDE en
France, au Danemark et au Luxembourg. Au Canada, M. Cinq-Mars a
uvr comme conseiller auprs du commissaire fdral lenvironnement et au dvelop-
pement durable pour diverses missions de vrication. Il a aussi jou le rle de conseiller
pour plusieurs entreprises du secteur des ressources naturelles.
Avant de devenir consultant, M. Cinq-Mars a occup le poste de prsident dHabitat
faunique Canada. Il a galement cumul la prsidence de la Coalition pour la Stratgie
nationale sur la fort de 2004 2006. En outre, il a coordonn en 2002 les travaux associs
la prparation de cette stratgie ; ceux-ci ont t eectus par une quipe pancanadienne.
De 1997 2001, il a t le chef de la Division de la prvention et du contrle de la
pollution au sein de lOCDE. Il exerait entre autres des responsabilits relatives aux
changements climatiques, au transport durable, la gestion et aux transferts internationaux
des matires rsiduelles, aux systmes de gestion environnementale et lcoecience.
M. Cinq-Mars a aussi mis en place un groupe danalyse de politiques portant sur les
btiments durables. Dans le cadre de cette fonction, il a particip de nombreuses
rencontres internationales, notamment la confrence des parties sur le changement
climatique de Kyoto (1997) et la confrence sur le transport durable de Vienne (2000).
De 1984 1997, M. Cinq-Mars a occup le poste de directeur du Service canadien
de la faune et celui de directeur de la protection de lenvironnement pour le Qubec
pour Environnement Canada. Ses mandats touchaient, entre autres, la gestion de la faune,
les espces menaces, les espaces protgs, la pollution industrielle, les technologies et
les urgences environnementales, et la mise en vigueur des lois en matire denvironnement.
Dans ces fonctions, il a coordonn les volets conservation et protection de lenvironnement
du Plan daction Saint-Laurent.
M. Cinq-Mars est membre du conseil dadministration du Rseau canadien de leau et
secrtaire de lInternational Initiative for Sustainable Built Environment, directeur de
lassociation nergie solaire solidaire et dveloppement durable et Fellow de la Socit
gographique royale du Canada. Il possde des diplmes en biologie et en administration
publique. Dautre part, il parle franais, anglais et espagnol.
Cette publication
est rdige par le
Qubec
750, boulevard Charest Est, bureau 300
Qubec (Qubec) G1K 9J6
Tl. : 418 691-5900 Tlc. : 418 644-4460
Montral
770, rue Sherbrooke Ouest, bureau 1910
Montral (Qubec) H3A 1G1
Tl. : 514 873-4184 Tlc. : 514 873-7665
Internet
Courriel : vericateur.general@vgq.qc.ca
Site Web : http://www.vgq.qc.ca
Le rapport est disponible dans notre site Web.
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Quiconque peut, sans autorisation ni frais, mais la condition de mentionner la source,
reproduire sous quelque support des extraits tirs de ce document, sauf sil le fait des ns
de commercialisation. Dans ce cas, une autorisation pralable doit tre obtenue auprs
du Vricateur gnral.
Dpt lgal 2014
Bibliothque et Archives nationales du Qubec
Bibliothque nationale du Canada
ISBN 978-2-550-70581-9

Rapport - Commissaire Développement Durable - Printemps 2014

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