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Consultoria Legislativa do Senado Federal
COORDENAO DE ESTUDOS










O MARCO REGULATRIO DA AVIAO CIVIL:
ELEMENTOS PARA A REFORMA DO CDIGO
BRASILEIRO DE AERONUTICA

Victor Carvalho Pinto







TEXTOS PARA DISCUSSO 42
ISSN 1983-0645
Braslia, junho / 2008
Contato: conlegestudos@senado.gov.br
Projeto grfico: Llia Alcntara
O contedo deste trabalho de responsabilidade do
autor e no reflete necessariamente a opinio da
Consultoria Legislativa do Senado Federal.
Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto
disponveis no seguinte endereo eletrnico:
http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

2
Sumrio Executivo
1. Introduo
2. Temas de Direito Aeronutico
2.1. Descrio do Setor
2.2. Competncia de rgos e Entidades Pblicas
2.3. Estrutura Formal do Direito Aeronutico
2.4. A Dimenso Militar da Aviao Civil
3. Marco Regulatrio
3.1. Servios Areos
3.2. Infra-estrutura Aeroporturia
3.3. Infra-estrutura Aeronutica
4. Concluso
5. Bibliografia

Anexo I. Proposies Legislativas

Anexo II. Glossrio de Siglas
3
Sumrio Executivo
A aviao civil passa por um perodo de
acentuada mudana institucional, representada pela
desregulamentao dos servios areos domsticos e pela
transferncia da regulao econmica e tcnica para uma
agncia civil. Simultaneamente, h um aumento na
demanda de transporte areo decorrente da acelerao do
crescimento econmico do Pas nos ltimos anos.
O crescimento do transporte areo
decorrente da liberalizao do mercado e da expanso da
demanda no foi acompanhado, entretanto, pelas infra-
estruturas aeroporturia e aeronutica, que esto sob a
responsabilidade, respectivamente, da Infraero e da
Aeronutica. A carncia de infra-estrutura decorrente
desse fato causa de incmodos para os passageiros,
risco para as operaes areas e limitao expanso do
mercado.
O Cdigo Brasileiro de Aeronutica, que
constitui o marco regulatrio do setor, de 1986 e
encontra-se defasado com relao aos conceitos adotados
em normas posteriores. Sua reforma importante para
aumentar a segurana jurdica dos agentes econmicos e
viabilizar o aporte de recursos privados na expanso da
infra-estrutura aeroporturia.
Prope-se que o marco regulatrio do setor
areo seja reformado segundo as seguintes diretrizes:
1. Revogao das restries participao do capital
estrangeiro nas empresas areas brasileiras (dispositivo
que consideramos inconstitucional, por no se enquadrar
no conceito de empresa brasileira de capital nacional);
2. Revogao do instituto da autorizao de
funcionamento jurdico de empresas areas
(inconstitucional, por violar o princpio da livre
iniciativa);
3. Abertura do mercado domstico s empresas
estrangeiras;
4. Adoo do instituto da autorizao para a
explorao dos servios areos;
5. Instituio de uma indenizao para os passageiros
em caso de overbooking, atraso ou cancelamento de vo;
4
6. Revogao das restries de oferta e do controle de
tarifas nos servios areos internacionais;
7. Adoo de licitao para escolha das empresas
brasileiras designadas para explorar linhas internacionais;
8. Liberao dos aerdromos privados para a
explorao comercial;
9. Individualizao, para cada aeroporto, das tarifas
aeroporturias e preos especficos;
10. Revogao do ATAERO e do adicional sobre a
tarifa de embarque internacional (inconstitucionais, por
apresentarem natureza jurdica de tributo);
11. Instituio de um direito de propriedade sobre os
slots em aeroportos congestionados, que devem ser
alienados em leilo e livremente transacionados entre as
empresas areas;
12. Delegao dos aeroportos para os Estados e
Municpios interessados em administr-los;
13. Abertura do setor aeroporturio participao da
iniciativa privada, mediante concesso ou autorizao de
cada aeroporto;
14. Transferncia do controle do trfego areo do
Comando da Aeronutica (inconstitucional, por exceder
as competncias constitucionais das Foras Armadas)
para uma sociedade de economia mista a ser criada.
5
1. Introduo
O presente estudo tem por objetivo contribuir para a reformulao do desenho
institucional da aviao civil brasileira.
A aviao tem sido objeto da ateno do Congresso Nacional desde 2000, quando o
Poder Executivo props a criao da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)
1
. O
projeto apresentado, alm de criar a Agncia, promovia uma reformulao no marco
regulatrio do setor. A lei ao final aprovada, entretanto, tratou desse assunto apenas
superficialmente, limitando-se a instituir a Agncia, em substituio ao Departamento de
Aviao Civil (DAC), rgo at ento responsvel pela regulao do setor.
O tema voltou agenda poltica nacional em diversas ocasies, decorrentes de
crises especficas. A primeira delas foi a da Varig, empresa lder no mercado, mas cuja
capacidade financeira foi lentamente se deteriorando, at que a sua recuperao judicial
fosse decretada. Processo semelhante ocorreu com outras empresas tradicionais, como a
Transbrasil (2001) e a Vasp (2005), e com novas empresas, como a BRA (2008)
2
.
A segunda crise ocorreu entre 2006 e 2007 e envolveu, simultaneamente, aspectos
de segurana e saturao de infra-estrutura. Ao contrrio da crise anterior, que ocorrera em
contexto de reduo da demanda e contrao da atividade econmica, esta foi motivada
pelo fenmeno oposto: ampliao da demanda por transporte areo e crescimento
econmico, que levaram saturao da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia.
A ocorrncia de dois acidentes areos de grandes propores, envolvendo ambas as
empresas lderes do mercado, em menos de um ano, levantou dvidas perante a opinio
pblica sobre a segurana da aviao nacional. Ao mesmo tempo, a rpida deteriorao das
condies de atendimento ao passageiro, provocada por constantes atrasos e cancelamentos
de vos, instalou o que se passou a denominar de caos nos aeroportos.
Tal quadro prejudicou no apenas os passageiros, mas tambm toda a indstria do
turismo e, indiretamente, economia nacional, uma vez que as empresas e os governos tm
no transporte areo um insumo bsico de suas atividades. At por atingir diretamente
segmentos poderosos da sociedade, como polticos, dirigentes de rgos pblicos,
jornalistas e empresrios, a crise area torno-se de interesse da opinio pblica e mobilizou
o Poder Legislativo
3
.
No perodo em que o presente estudo foi elaborado
4
, os sintomas mais agudos da
crise area parecem ter sido contornados, pelo menos no que diz respeito regularidade e
pontualidade dos vos. Ainda h atrasos e cancelamentos de vos, mas em nveis tolerveis
para o passageiro.


1
Projeto de Lei n 3.846, de 2000.
2
Sobre a crise das empresas areas, consulte-se Farias Neto (2007).
3
Em dezembro de 2006, o Tribunal de Contas da Unio aprovou o Acrdo n 2.420, que teve origem em
levantamento de auditoria realizado nos meses anteriores sobre diversos rgos do sistema de aviao
civil. Em 2007, tanto o Senado Federal e quanto a Cmara dos Deputados instalaram CPIs sobre o assunto
(denominadas do apago areo no Senado e da crise area na Cmara), que trabalharam em paralelo.
4
Maro a Junho de 2008.
6
Os problemas estruturais, entretanto, continuam latentes, uma vez que a infra-
estrutura aeronutica e aeroporturia existente insuficiente para dar conta do crescimento
da aviao comercial esperado para os prximos anos.
Apesar de superada, a crise evidenciou a existncia de uma srie de deficincias no
setor areo, que se acumularam ao longo dos anos e continuam presentes. Uma parte dessas
deficincias diz respeito ao marco regulatrio do setor, que se apresenta defasado e
confuso. Nesse sentido, o presente estudo visa a contribuir para a reformulao da
legislao de aviao civil, cujo principal documento o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica
5
.
A abordagem adotada predominantemente jurdica, embora informada por
elementos de teoria econmica e de administrao pblica. Sero abordados os principais
sub-setores do sistema de aviao, quais sejam, transporte regular de passageiros, infra-
estrutura aeroporturia e infra-estrutura aeronutica, indicando-se sua base legal, situao
atual e propostas de mudana legal. So indicadas tambm as proposies em tramitao
no Congresso Nacional. Os temas tratados so essencialmente de direito pblico, no que
diz respeito regulao econmica. Os aspectos de direito privado e a regulao tcnica,
embora tambm relevantes, no sero tratados no presente estudo.
As deficincias no marco regulatrio no so as causas da crise area, mas
constituem seu pano de fundo. As normas jurdicas definem a estrutura de incentivos a que
esto sujeitos os atores do sistema. Um bom modelo deve alinhar os interesses dos agentes
com os da sociedade em geral. Quando isso no ocorre, os problemas se acumulam e as
oportunidades so perdidas.
O presente estudo foi estruturado em duas partes. Inicialmente sero abordados
alguns temas de direito aeronutico, cujo entendimento indispensvel para uma futura
reviso do Cdigo Brasileiro de Aeronutica. Em seguida, feita uma anlise dos trs
principais sub-setores que compem a aviao civil, quais sejam: os servios de transporte
areo, domstico e internacional; a infra-estrutura aeroporturia e o controle do trfego
areo. A primeira parte tem carter mais jurdico e hermenutico do direito em vigor,
enquanto a segunda mais propositiva, apresentando sugestes de mrito para a reforma
das instituies.
2. Temas de Direito Aeronutico
O Direito Aeronutico o ramo do Direito que tem por objeto a aviao civil. Ele
pode ser considerado o marco regulatrio do setor. Sua principal fonte, na esfera interna,
o Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA), aprovado pela Lei n 7.565, de 1986,
complementado por dispositivos da Lei n 11.182, de 2005, que criou a Agncia Nacional
de Aviao Civil. Na esfera internacional, o principal documento a Conveno de

5
O Ministrio da Defesa elaborou e submeteu a consulta pblica, em 2001, uma minuta de projeto de lei
que reformulava globalmente o CBA. O texto do documento pode ser obtido no stio
http://www.sbda.org.br/neda/novocba.doc. Em 2003, o Ministrio elaborou uma minuta de Lei Geral da
Aviao Civil, que substituiria o CBA. Nenhum projeto, entretanto, foi encaminhado ao Congresso
Nacional.
7
Chicago e seus anexos. Diversas outras normas jurdicas tambm so relevantes, seja por
tratarem da organizao institucional do Estado, seja por veicularem normas tcnicas.
2.1. Descrio do Setor
A Aviao Civil constitui um conceito amplo, que abrange um conjunto de
atividades. O segmento mais importante o do transporte areo, que se subdivide em
passageiros, carga e mala postal, tambm conhecido como aviao comercial. O
transporte areo divide-se em regular e no regular. O primeiro abrange as linhas
permanentes, enquanto o segundo tem carter espordico, incluindo vos charter e taxi
areo.
Nem toda aviao, no entanto, transporte, que caracterizado como um servio
oferecido por uma empresa ao pblico. Temos ainda a chamada aviao geral, em que
aeronaves so utilizadas para outros fins, como lazer, apio agricultura, esporte, etc. O
transporte areo uma atividade comercial, desenvolvida por empresas privadas. A aviao
geral constituda principalmente por aeronaves pequenas, de propriedade de pessoas
fsicas, embora abranja tambm atividades comerciais, como na rea agrcola, por exemplo.
A aviao depende do apoio de dois tipos de infra-estrutura: aerdromos e controle
do trfego areo.
Aerdromos so essencialmente pistas de pouso e decolagem. Os aerdromos
pblicos, de grande porte e votados para a aviao comercial, so denominados aeroportos.
Alm das pistas de pouso e decolagem, sua estrutura abrange ainda pistas de taxiamento,
ptio de manobras, ptio de estacionamento de aeronaves e terminais de passageiros.
O controle de trfego areo composto essencialmente por um conjunto de
profissionais e equipamentos que acompanha e orienta as aeronaves, desde a decolagem at
o pouso. Esse sistema cria aerovias, ou seja, trajetos pelos quais as aeronaves devem
seguir. Os controladores de trfego areo comunicam-se com os pilotos por rdio e
recebem informaes sobre as aeronaves de radares. Em apoio a esses profissionais, h
toda uma estrutura, composta de reas como meteorologia, cartografia e tecnologia da
informao.
H dois tipos de radares. Os primrios emitem um sinal, que refletido pelos
objetos e captado pelo equipamento. Permitem localizar a aeronave no territrio, mas no a
sua altitude. J os radares secundrios captam sinais emitidos pelas aeronaves, por meio de
um equipamento denominado transponder, com informaes relativas a localizao,
altitude e identificao do vo.
Mais recentemente, passou-se a utilizar, com funes anlogas s dos radares
secundrios, constelaes de satlites, que retransmitem os sinais emitidos pelas aeronaves
para o controle de trfego e para as demais aeronaves
6
. Esse sistema, cuja implantao
ainda incipiente em todo o mundo, viabilizar uma ampliao substancial da capacidade
do espao areo.
O controle de trfego detm autoridade sobre o espao areo. Por motivo de
segurana, nenhuma aeronave pode voar sem autorizao e monitoramento do sistema. Os

6
Trata-se do Sistema CNS-ATM, que ser descrito adiante.
8
controladores procuram garantir um espaamento adequado entre as aeronaves, a fim de
evitar colises. Esse espaamento depende da qualidade dos equipamentos e da quantidade
de profissionais envolvidos na atividade de controle. reas monitoradas por radares, por
exemplo, permitem um espaamento menor do que aquelas onde tal cobertura no existe.
Quanto mais eficaz for o controle de trfego, portanto, menor poder ser o espaamento
entre as aeronaves e maior ser a capacidade das aerovias.
H um trade-off entre a capacidade das aerovias e a segurana operacional da
aviao. Para um dado nvel de equipamentos e recursos humanos, quanto menor o
espaamento, maiores sero a capacidade das aerovias e o risco de coliso. Quanto maior o
espaamento, menores sero a capacidade das aerovias e o risco de coliso
7
. Por esse
motivo, o crescimento da demanda por transporte areo deve ser acompanhado de uma
ampliao na infra-estrutura aeronutica, sem o que haver uma reduo na segurana
operacional.
O contato por rdio entre a aeronave e o sistema de controle de trfego
considerado indispensvel segurana na aviao. Nas reas em que no h cobertura de
rdio grande o risco de coliso entre aeronaves, j que ningum tem conhecimento de
suas respectivas posies. J a cobertura por radar no considerada indispensvel para a
segurana, uma vez que a aeronave pode transmitir aos controladores, por rdio, sua
posio.
A defesa area no propriamente uma infra-estrutura de apoio aviao civil, mas
apresenta grande interface com o controle do trfego areo. Trata-se da vigilncia do
espao areo do pas, para detectar incurses no autorizadas e acionar, se for o caso,
providncias de cunho repressivo
8
. Seus principais equipamentos de apoio so os radares
primrios, que independem da colaborao da aeronave para localiz-la.
2.2. Competncia de rgos e Entidades Pblicas
A gesto da aviao civil encontra-se distribuda entre os seguintes rgos e
entidades pblicas: Conselho de Aviao Civil (CONAC), Secretaria de Aviao Civil
(SAC) do Ministrio da Defesa, Departamento de Controle do Trfego Areo (DECEA),
Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) e Empresa Brasileira de Infra-estrutura
Aeroporturia ( INFRAERO).

Conselho de Aviao Civil (CONAC)
O Decreto n 3.564, de 2000, dispe sobre a estrutura e o funcionamento do
Conselho de Aviao Civil CONAC, definindo-o como rgo de assessoramento do
Presidente da Repblica para a formulao da poltica de ordenao da aviao civil (art.
1). A autoridade do CONAC foi reforada pela Lei n 11.182, de 2005, segundo a qual a

7
Essa foi uma dos fatores que contribuiu para o apago areo de 2007. Os controladores de vo passaram a
exigir um espaamento maior, sob alegao de que a quantidade de aeronaves autorizadas a voar em
determinadas rotas e horrios era superior capacidade das aerovias, o que poderia comprometer a segurana
operacional.
8
O abate aeronaves hostis foi autorizado pela Lei n 9.614, de 1998, que alterou o CBA.
9
ANAC, no exerccio de suas competncias, dever observar e implementar orientaes,
diretrizes e polticas estabelecidas pelo Conselho de Aviao Civil (art. 3).
Tanto o decreto quanto a lei estabelecem competncias para o Conselho. H,
entretanto, pequenas diferenas, entre ambos os textos (art. 2 do Decreto e art. 3 da Lei).
Assim, enquanto o Decreto menciona a aprovao do plano geral de outorga de linhas
areas, a Lei refere-se apenas outorga de servios areos. A competncia para
promover a coordenao entre as atividades de proteo de vo e as atividades de
regulao area consta apenas do decreto. As demais competncias apresentam idntica
redao em ambos os documentos: estabelecer as diretrizes para a representao do Brasil
em convenes, acordos, tratados e atos de transporte areo internacional com outros
pases ou organizaes internacionais de aviao civil; propor o modelo de concesso de
infra-estrutura aeroporturia, submetendo-o ao Presidente da Repblica; aprovar as
diretrizes de suplementao de recursos para linhas areas e aeroportos de interesse
estratgico, econmico ou turstico e estabelecer as diretrizes para a aplicabilidade do
instituto da concesso ou permisso na explorao comercial de linhas areas.
O Conselho composto por sete ministros e pelo Comandante da Aeronutica.
Alm de presidi-lo, o Ministro da Defesa pode deliberar nos casos de urgncia e relevante
interesse, ad referendum dos demais membros (art. 3, 2). A secretaria do Conselho
feita pela Secretaria de Aviao Civil do Ministrio da Defesa, que tambm coordena a
Comisso Tcnica de Coordenao das Atividades Areas (COTAER), de natureza
consultiva, integrada por representantes de ministrios e da ANAC, do DECEA, da
INFRAERO e do CENIPA. O Conselho elabora um relatrio anual, em que avalia as
atividades desenvolvidas pelos diversos setores ligados aviao civil no Pas e as suas
perspectivas, que encaminhado ao Presidente da Repblica (art. 8).

Secretaria de Aviao Civil (SAC)
A secretaria executiva do CONAC realizada pela Secretaria de Aviao Civil do
Ministrio da Defesa, instituda pelo Decreto n 6.223, de 2007, que substituiu o
Departamento de Poltica de Aviao Civil (DEPAC). A Secretaria conta com trs
Departamentos: de Poltica de Aviao Civil, de Infra-Estrutura Aeroporturia Civil e de
Infra-estrutura de Navegao Area Civil.
Cabe SAC formular as polticas submetidas ao Conselho, assim como coordenar a
atuao e o planejamento dos demais rgos executivos
9
.

9
As atribuies da Secretaria so as seguintes (art. 26):
I - assessorar o Ministro de Estado da Defesa na coordenao e superviso dos rgos e das entidades
responsveis pela gesto, regulao e fiscalizao da aviao civil, da infra-estrutura aeroporturia civil e
da infra-estrutura de navegao area civil vinculados ao Ministrio da Defesa;
II - elaborar estudos, projees e informaes relativos aos assuntos de aviao civil, de infra-estrutura
aeroporturia civil e de infra-estrutura de navegao area civil;
III - assessorar o Ministro de Estado da Defesa na formulao das diretrizes da poltica nacional de
aviao civil;
IV - coordenar a conduo pelos representantes brasileiros, junto s organizaes internacionais ou
estrangeiras, dos assuntos relativos aviao civil, infra-estrutura aeroporturia civil e infra-estrutura de
navegao civil, respeitadas as competncias estabelecidas para cada rgo ou entidade na legislao
vigente.
10
Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)
A Agncia Nacional de Aviao Civil uma autarquia especial, vinculada ao
Ministrio da Defesa, dotada de independncia administrativa, autonomia financeira,
ausncia de subordinao hierrquica e mandato fixo de seus dirigentes, com competncia
para regular e fiscalizar as atividades de aviao civil e de infra-estrutura aeronutica e
aeroporturia (arts. 1, 2 e 4 da Lei n 11.182, de 2005)
10
.

V - exercer as atividades de Secretaria-Executiva do CONAC, com as seguintes atribuies:
a) prover o apoio administrativo e os meios necessrios execuo dos trabalhos do CONAC;
b) acompanhar, no que couber, o cumprimento das deliberaes adotadas pelo CONAC; e
c) coordenar as atividades da COTAER;
VI - acompanhar, em articulao com a ANAC, o comportamento do mercado de aviao civil;
VII - promover a harmonizao dos planejamentos relativos aviao civil, infra-estrutura aeroporturia
civil e infra-estrutura de navegao area civil;
VIII - formular e propor medidas para adequar o funcionamento dos diversos sistemas ou subsistemas que
integram a aviao civil, a infra-estrutura aeroporturia civil e a infra-estrutura de navegao area civil;
IX - promover, no mbito de sua competncia, a interao com rgos e entidades nacionais e
internacionais nos assuntos relacionados aviao civil;
X - analisar e propor a adequada distribuio dos recursos de programas oramentrios relativos a infra-
estrutura aeroporturia e a infra-estrutura de navegao area civis;
XI - propor ao Ministro de Estado da Defesa, quando couber, a criao de comits ou de grupos de
trabalho para tratar dos assuntos de sua competncia; e
XII - realizar outras atividades inerentes sua rea de atuao.
10
As competncias gerais da ANAC desdobradas em 49 atribuies especficas, dentre as quais se destacam
as seguintes:
- representar o Pas junto aos organismos internacionais de aviao civil;
- negociar acordos sobre transporte areo internacional;
- regular e fiscalizar os servios areos prestados por empresas estrangeiras;
- regular a designao de empresa area brasileira para operar no exterior;
- regular e fiscalizar os servios areos, os produtos e processos aeronuticos, a formao e o treinamento
de pessoal especializado, os servios auxiliares, a segurana da aviao civil, a facilitao do transporte
areo, a habilitao de tripulantes, as emisses de poluentes e o rudo aeronutico, os sistemas de reservas,
a movimentao de passageiros e carga e as demais atividades aeronuticas;
- expedir regras sobre segurana em rea aeroporturia e a bordo de aeronaves civis;
- conceder, permitir ou autorizar a explorao de servios areos;
- homologar e certificar atividades de competncia do sistema de segurana de vo da aviao civil;
- administrar o Registro Aeronutico Brasileiro;
- regular as autorizaes de horrios de pouso e decolagem de aeronaves civis, observadas as
condicionantes do sistema de controle do espao areo e da infra-estrutura aeroporturia disponvel;
- regular e fiscalizar a infra-estrutura aeronutica e aeroporturia, com exceo dos sistemas de controle do
espao areo e de investigao e preveno de acidentes aeronuticos;
- aprovar os planos diretores de aeroportos e os planos aerovirios estaduais;
- propor a declarao de utilidade pblica para desapropriao dos bens necessrios expanso da infra-
estrutura aeronutica e aeroporturia;
- conceder ou autorizar a explorao da infra-estrutura aeroporturia;
- estabelecer regime tarifrio de explorao da infra-estrutura aeroporturia;
- homologar aerdromos, aprovando sua construo e sua abertura ao trfego;
- arrecadar, administrar e suplementar recursos para o funcionamento de aerdromos de interesse federal,
estadual ou municipal;
- expedir normas de segurana de vo, desempenho e eficincia, a serem cumpridas pelas prestadoras de
servios areos e de infra-estrutura aeronutica e aeroporturia;
- expedir certificados de aeronavegabilidade;
- regular e autorizar os aeroclubes e as escolas de aviao civil;
- homologar produtos e processos aeronuticos;
- integrar o Sistema de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos SIPAER;
11
O poder normativo da Agncia exercido por sua Diretoria, composta por um
Diretor-Presidente e quatro Diretores, que so nomeador pelo Presidente da Repblica,
aps aprovao pelo Senado Federal
11
.
As atividades de aviao civil so objeto do Ttulo VI do CBA, que dispe sobre
os servios areos, no qual so tratados os seguintes temas, objeto de captulos
especficos: servios areos privados, servios areos pblicos, servios areos
especializados, transporte areo regular e transporte areo no regular.
A infra-estrutura aeronutica objeto do Ttulo III do CBA e abrange os
seguintes sistemas: aeroporturio; de proteo ao vo; de segurana de vo; de registro
aeronutico; de investigao e preveno de acidentes; de facilitao, segurana e
coordenao; de formao e adestramento de pessoal; de indstria aeronutica; de servios
auxiliares e de coordenao da infra-estrutura aeronutica
12
. Cada um dos dez sistemas
descritos no artigo objeto de um captulo do CBA.
A infra-estrutura aeroporturia tratada no CBA como sistema
aeroporturio, que compe a infra-estrutura aeronutica e objeto do Captulo II do Ttulo
III da referida Lei.
Para viabilizar o exerccio dessas competncias pala ANAC, foram-lhe transferidos
o acervo tcnico e patrimonial, obrigaes, direitos e receitas do Departamento de Aviao
Civil (DAC), do Instituto de Aviao Civil (IAC), da Comisso de Estudos Relativos
Navegao Area Internacional (CERNAI) e do Instituto de Fomento e Coordenao
Industrial (IFI), do Comando-Geral de Tecnologia Aeroespacial (CTA)
13
.
Embora componham a infra-estrutura aeronutica, foram excludos da competncia
da ANAC o controle do trfego areo (correspondente proteo ao vo, a que se
refere o CBA) e a investigao e preveno de acidentes. A ANAC dever, de todo
modo, ser previamente consultada sobre a edio de normas e procedimentos de controle
do espao areo que tenham repercusso econmica ou operacional na prestao de
servios areos e de infra-estrutura aeronutica e aeroporturia (art. 8, 2).

- aplicar as sanes cabveis por infraes legislao.
11
No Senado, a aprovao se d por votao do Plenrio, aps sabatina e votao na Comisso de Servios
de Infra-estrutura. A indicao dos candidatos feita por Mensagem do Presidente da Repblica. No stio do
Senado na internet esto disponveis as Mensagens, que so acompanhadas dos currculos dos indicados.
12
Art. 25. Constitui infra-estrutura aeronutica o conjunto de rgos, instalaes ou estruturas terrestres de
apoio navegao area, para promover-lhe a segurana, regularidade e eficincia, compreendendo:
I o sistema aeroporturio (arts. 26 a 46);
II o sistema de proteo ao vo (arts. 47 a 65);
III o sistema de segurana de vo (arts. 66 a 71);
IV o sistema de Registro Aeronutico Brasileiro (arts. 72 a 85);
V o sistema de investigao e preveno de acidentes aeronuticos (arts. 86 a 93);
VI o sistema de facilitao, segurana e coordenao do transporte areo (arts. 94 a 96);
VII o sistema de formao e adestramento de pessoal destinado navegao area e infra-estrutura
aeronutica (arts. 97 a 100);
VIII o sistema de indstria aeronutica (art. 101);
IX o sistema de servios auxiliares (arts. 102 a 104);
X o sistema de coordenao da infra-estrutura aeronutica (art. 105).
...................................................................................................
2 Para os efeitos deste artigo, sistema o conjunto de rgos e elementos relacionados entre si por
finalidade especfica, ou por interesse de coordenao, orientao tcnica e normativa, no implicando em
subordinao hierrquica.
13
Art. 5 do Decreto n 5.731, de 2006, dispe sobre a instalao e a estrutura organizacional da ANAC.
12
A fim de distinguir as competncias da ANAC das reservadas ao Comando da
Aeronutica, a Lei adotou a denominao autoridade de aviao civil para designar a
Agncia e autoridade aeronutica para o Comando (art. 5 e 2 do art. 8). A designao
do Comandante da Aeronutica como autoridade aeronutica, no trato dos assuntos
relativos s aviao civil j fora feita pela Lei Complementar n 97, de 2000 (art. 18,
pargrafo nico).
Deve-se atentar para o fato, entretanto, de que, no CBA, o rgo regulador sempre
designado pela expresso autoridade aeronutica. Assim sendo, nos dispositivos do CBA
que regulamentam o exerccio das competncias da ANAC, caber a esta o papel de
autoridade aeronutica. No que diz respeito s demais competncias, a autoridade
aeronutica ser o Comando da Aeronutica.

Departamento de Controle do Espao Areo (DECEA)
O Departamento de Controle do Espao Areo tem sua estrutura fixada pelo
Decreto n 5.196, de 2004, que aprova a Estrutura Regimental do Ministrio da
Aeronutica. Compete-lhe planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com
controle do espao areo, com a segurana da navegao area, com as telecomunicaes
aeronuticas e com a tecnologia da informao (art. 19).
Ele o rgo Central do Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro
(SISCEAB), que compreende os Sistemas de Proteo ao Vo (SPV), de
Telecomunicaes do Comando da Aeronutica (STCA), de Defesa Area e Controle de
Trfego Areo (SISDACTA), o Sistema de Busca e Salvamento Aeronutico (SISSAR) e
os meios de Comunicaes do Sistema de Controle Aerottico (SCAT)
14
.
Os objetivos do SISCEAB so os seguintes:
a) proporcionar condies seguras e eficientes para a Circulao
Area Geral, no espao areo sob jurisdio do Brasil, a todas as aeronaves
nacionais ou estrangeiras, de acordo com as normas nacionais e as
disposies da Conveno da Aviao Civil Internacional e seus Anexos e,
concomitantemente, proporcionar condies para a evoluo segura e
eficiente da Aviao Militar Brasileira, particularmente para a Circulao
Operacional Militar, no espao areo soberano, de acordo com as
disposies do Estado-Maior da Aeronutica;
b) garantir a coordenao, a harmonia de interesses, a
racionalizao do emprego e economia de recursos da Nao, atravs da
integrao de meios e, primordialmente, a mxima eficincia e segurana
das operaes areas civis e militares;

14
Registre-se que o CBA adota terminologia distinta do Decreto n 5.196, de 2004. Nos termos de seu art.
47, o Sistema de Proteo ao Vo o conceito mais amplo, que visa regularidade, segurana e
eficincia do fluxo de trfego do espao areo. Ele abrange as atividades de controle de trfego areo,
telecomunicaes aeronuticas e dos auxlios navegao area, meteorologia aeronutica, cartografia e
informaes aeronuticas, busca e salvamento, inspeo em vo, coordenao e fiscalizao do ensino
tcnico especfico e superviso de fabricao, reparo, manuteno e distribuio de equipamentos
terrestres de auxlio navegao area.
13
c) prover a vigilncia do espao areo e participar do Sistema de
Defesa Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA), de acordo com as
disposies em vigor;
d) promover o desenvolvimento, normatizar, operar e manter os
meios de telecomunicaes aeronuticas em proveito da Circulao Area
Geral e da Circulao Operacional Militar, bem como dos meios de
telecomunicaes destinados ao suporte das operaes militares e daqueles
destinados ao apoio administrativo do Comando da Aeronutica; e
e) prover suporte de comunicaes e controle s manobras,
exerccios e operaes pela Fora Area Brasileira.

Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia (INFRAERO)
A INFRAERO, cuja constituio foi autorizada pela Lei n 5.862, de 1972, uma
empresa pblica que tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar
industrial e comercialmente a infra-estrutura aeroporturia que lhe for atribuda (art. 2).
Ela administra 67 aeroportos, 80 unidades de apoio navegao area e 32 terminais de
logstica e carga, que respondem por aproximadamente 97% do movimento de transporte
areo regular nacional.

Centro de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos
(CENIPA)
A investigao de acidentes areos de responsabilidade do Centro de Investigao
e Preveno de Acidentes Aeronuticos (CENIPA) rgo integrante do Comando da
Aeronutica. Esse tipo de investigao previsto na Conveno de Chicago e tem por
finalidade exclusiva a preveno de futuros acidentes. No se confunde, portanto, com a
investigao criminal ou a sindicncia administrativa, que visam identificar e punir os que
tenham agido com dolo ou culpa.

Sistema de Aviao Civil
O Sistema de Aviao Civil foi institudo pelo Decreto n 65.144, de 1969. Ele
constitudo pelo conjunto dos rgos ou elementos executivos do Ministrio da Defesa e
dos elementos estranhos que por fora de convnios, contratos ou concesses, explorem
os servios pblicos correlacionados com a aviao civil, com a finalidade de organizar
as atividades necessrias ao funcionamento e ao desenvolvimento da aviao civil, fonte e
sede de sua reserva mobilizvel (art. 1)
15
.

15
O Decreto definiu a atividade de Aviao Civil como envolvendo as seguintes tarefas, realizadas em
proveito da Aviao Civil Pblica e Privada e da operao dos Aeroportos Civis (art. 2):
- controle, fiscalizao e homologao de aeronaves civis, seus componentes equipamentos e servios de
manuteno;
- registro de aeronaves civis,
14
O Departamento de Aviao Civil (DAC) do Comando da Aeronutica era o rgo
central, com poderes de orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao
16
. Embora
no houvesse uma subordinao hierrquica entre os demais rgos do sistema e o DAC,
sua autoridade era reforada, pela hierarquia militar, mediante a designao de um oficial
de patente mais elevada
17
para a sua direo.
Com a criao da ANAC, o Departamento de Aviao Civil foi extinto (art. 42 da
Lei n 11.182, de 2005). O Sistema de Aviao Civil no mencionado em nenhum
dispositivo da Lei. Tendo em vista que o Decreto n 5.731, de 2006, transferiu ANAC o
acervo tcnico e patrimonial, as obrigaes, os direitos e as receitas do DAC (art. 5, I, a),
poder-se-ia considerar que o sistema de aviao civil ainda existe, competindo ANAC a
funo de rgo central. Essa questo poderia, entretanto, ser melhor esclarecida, mediante
a edio de uma norma explcita sobre o Sistema, e definindo seu rgo central.
2.3. Estrutura Formal do Direito Aeronutico
O Direito Aeronutico o conjunto das normas que regem a aviao. Abrange
normas nacionais e internacionais, de direito pblico e privado. No presente estudo,

- controle e fiscalizao do funcionamento das empresas concessionrias e permissionrias de navegao
area;
- orientao, incentivo e apoio para a formao e especializao de pessoal aerovirio e aeronauta e
controle, inicial e peridico, de suas qualificaes;
- orientao, coordenao e controle referente instalao, manuteno e operao de aerdromos
civis, inclusive no que diz respeito aos servios de apoio necessrio navegao area;
- coordenao, controle e fiscalizao do movimento de aeronaves civis, pblicas e privadas, inclusive
quanto a passageiros e cargas;
- incentivo, apoio, orientao e controle da aviao desportiva e especializada.
16
As competncias do rgo central eram as seguintes (art. 3):
- orientao normativa para o funcionamento do Sistema;
- superviso tcnica do desempenho da atividade de Aviao Civil pela apreciao de relatrios peridicos
e especiais elaborados pelos rgos integrantes do Sistema;
- fiscalizao especfica dos rgos executivos, atravs da participao nas inspees lavadas a efeito
pelas Inspetorias Geral, Regionais e Setoriais do Ministrio da Aeronutica;
- planejamento e a elaborao das propostas para os Oramentos Plurianuais de Investimentos e
Oramentos Programas Anuais necessrios ao desempenho da atividade de Aviao Civil do Ministrio da
Aeronutica;
- cogitao permanente do desenvolvimento e da atualizao de tcnicas a serem adotadas pelo Sistema,
em face da constante evoluo tecnolgica;
- organizao, distribuio e atualizao do "Manual do Sistema de Aviao Civil do Ministrio da
Aeronutica".
O Decreto esclarece, ainda, que os rgos ou elementos executivos ficam sujeitos orientao normativa,
superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo Central do Sistema, respeitada a subordinao ao
rgo em cuja estrutura administrativa estiverem integrados, competindo-lhes executar a atividade de
Aviao Civil segundo as normas elaboradas pelo rgo Central do Sistema; elaborar e submeter ao rgo
Central do Sistema os relatrios por este requeridos a respeito do desempenho da atividade, dos resultados
obtidos, de material empregado e de outros assuntos pertinentes; submeter apreciao do rgo Central
sugestes que visem ao aperfeioamento do Sistema; e fornecer ao Departamento de Aviao Civil do
Ministrio da Aeronutica os elementos informativos necessrios ao planejamento e elaborao
oramentria, indispensveis ao desempenho da atividade de Aviao Civil (arts. 5 e 6).
17
Tenente-Brigadeiro do Ar de quatro estrelas.
15
focalizamos nossa ateno nas normas de direito pblico, que so aquelas pelas quais se d
a regulao do setor.

Constituio
A Constituio Federal trata da aviao em trs dispositivos:
Art. 21. Compete Unio:
.........................................................................................................
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso
ou permisso:
.........................................................................................................
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroporturia;
........................................................................................................
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio,
martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
.........................................................................................................
Art. 178. A lei dispor sobre a ordenao dos transportes areo,
aqutico e terrestre, devendo, quanto ordenao do transporte
internacional, observar os acordos firmados pela Unio, atendido o
princpio da reciprocidade.
.........................................................................................................
Comentrio
So trs os conceitos que extramos do texto constitucional.
Em primeiro lugar, que a aviao , basicamente, um assunto federal. Os Estados e
Municpios no podem legislar sobre o assunto, sequer concorrente ou supletivamente. Isso
no impede a Unio de transferir a gesto alguns equipamentos para Estados e Municpios,
a exemplo do que foi feito com alguns portos e rodovias
18
.
A regulao na esfera administrativa tambm compete exclusivamente Unio,
ainda que se trate de transporte realizado inteiramente no interior de apenas um Estado. Os
termos empregados so navegao area e infra-estrutura aeroporturia. Embora nada
tenha sido tido sobre o controle do trfego areo, deve-se considerar, por analogia, que
tambm se trata de uma competncia federal. O mesmo se aplica aos aeroportos, que so
todos federais.
Em segundo lugar, os servios areos e aeroporturios podem ser submetidos tanto
ao regime de direito pblico quanto ao de direito privado. Trata-se de uma deciso a ser
tomada pelo legislador ordinrio. No primeiro caso, empregam-se os institutos da

18
Lei n 9.277, de 1996, que autoriza a Unio a delegar aos municpios, estados da Federao e ao Distrito
Federal a administrao e explorao de rodovias e portos federais.
16
concesso ou da permisso e o tratamento de servio pblico. Na segunda hiptese,
emprega-se o instituto da autorizao e o tratamento de atividade econmica.
Em terceiro lugar, exige-se que, na negociao de acordos internacionais, a Unio
faa valer o princpio da reciprocidade. O Brasil no pode, portanto, liberar linhas
internacionais para empresas estrangeiras se o mesmo benefcio no for assegurado s
empresas brasileiras. A exigncia de reciprocidade no abrange o transporte domstico.

Legislao Ordinria
A principal fonte de direito aeronutico o Cdigo Brasileiro de Aeronutica
(CBA), aprovado pela Lei n 7.565, de 1986, complementado pela Lei n 11.182, de 2005,
que criou a ANAC
19
.
O Cdigo contm normas de direito pblico e privado, abrangendo todos os
aspectos da aviao civil. Est disposto em onze ttulos: introduo; uso do espao areo;
infra-estrutura aeronutica e aeroporturia; aeronaves; tripulao; servios areos; contrato
de transporte areo; responsabilidade civil; infraes e providncias administrativas; prazos
extintivos; e disposies finais e transitrias.
Os dispositivos de maior relevncia para a regulao econmica esto contidos nos
ttulos da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia e dos servios areos, que podem ser
considerados o marco regulatrio do setor
20
. O CBA deve ser interpretado, entretanto,
luz da Lei n 11.182, de 2005, alm de instituir a Agncia Nacional de Aviao Civil
(ANAC)
21
, estabeleceu disposies que alteraram substancialmente sua principiologia, ao
assegurar s empresas areas a liberdade para explorao de linhas areas e fixao de suas
tarifas
22
.
O Decreto-Lei n 205, de 1967, alterado pela Lei n 5.404, de 1968, dispe sobre a
organizao, funcionamento e extino de aeroclubes.
A Lei n 5.332, de 1967, dispe sobre o arrendamento de reas aeroporturias s
empresas e pessoas fsicas ou jurdicas ligadas s atividades aeronuticas.

19
O direito aeronutico foi inicialmente codificado pelo Decreto-Lei n 483, de 1938, denominado Cdigo
Brasileiro do Ar. Este foi substitudo pelo Decreto-Lei n 32, de 1966, que adotou o mesmo nome. Com a
Lei n 7.565, de 1986, que revogou o Decreto-Lei n 32, adotou-se a terminologia atual. Por ocasio de sua
reforma, cogita-se alterar novamente a terminologia. O Cdigo Brasileiro de Aeronutica seria substitudo
por uma Lei Geral de Aviao Civil.
20
A anlise desses dispositivos ser feita nos captulos posteriores do estudo.
21
A Lei foi regulamentada pelo Decreto n 5.731, de 2006, que dispe sobre a instalao, a estrutura
organizacional da Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC e aprova seu regulamento.
22
Art. 48. (VETADO)
1 Fica assegurada s empresas concessionrias de servios areos domsticos a explorao de quaisquer
linhas areas, mediante prvio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de
cada aeroporto e as normas regulamentares de prestao de servio adequado expedidas pela ANAC.
2 (VETADO)
Art. 49. Na prestao de servios areos regulares, prevalecer o regime de liberdade tarifria.
1 No regime de liberdade tarifria, as concessionrias ou permissionrias podero determinar suas
prprias tarifas, devendo comunic-las ANAC, em prazo por esta definido.
2 (VETADO)
17
As tarifas aeroporturias so regidas pela Lei n 6.009, de 1973, que dispe sobre a
utilizao e a explorao dos aeroportos e das facilidades navegao area.
As tarifas relativas ao uso dos auxlios navegao area e das telecomunicaes
esto regulamentadas pelo Decreto-lei n 1.896, de 1981.
Trs outras leis dispem, ainda, sobre ambos os tipos de tarifas.
A Lei n 7.920, de 1989, cria o ATAERO Adicional de Tarifa Aeroporturia,
acrscimo de 50% sobre as tarifas aeroporturias e aeronuticas, destinado a
melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expanso e depreciao de instalaes
aeroporturias e da rede de telecomunicaes e auxlio navegao area.
Lei n 8.399, de 1992, especifica a destinao de recursos do ATAERO, reservando
80% para o sistema aerovirio de interesse federal e 20% para os aeroportos e
aerdromos de interesse regional ou estadual constantes de Planos Aerovirios
Estaduais
23
.
A Lei n 9.825, de 1999, dispe sobre o recolhimento ao Tesouro Nacional de
parcela da Tarifa de Embarque Internacional, determinando que sejam destinados
amortizao da dvida pblica mobiliria federal parte significativa dos recursos
arrecadados.
A Lei 10.744, de 2003, dispe sobre a assuno, pela Unio, de responsabilidades
civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos,
contra aeronaves de matrcula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte
areo pblico, excludas as de txi areo.
A Lei n 5.989, de 1973, dispe sobre o Fundo Aerovirio, criado pelo Decreto-Lei
n 270, de 1967. O Fundo destina-se execuo e manuteno do que prev o Sistema
Aerovirio Nacional, podendo ser aplicado em projetos, construo, manuteno, operao
e na administrao de instalaes e servios da infra-estrutura aeronutica (art. 1)
gerido pelo Diretor-Presidente da ANAC (art. 33 da Lei n 11.182, de 2005).
O Decreto-Lei n 270, de 1967, trata, ainda, do Plano Aerovirio Nacional, que
englobar todo planejamento relativo ao projeto e execuo dos Aerdromos e aeroportos,
edificaes, pistas de pouso, instalaes necessrias operao area, servios dentro e
fora da rea dos aeroportos e aerdromos, destinados a facilitar e tornar seguro a navegao
area, trfego areo, telecomunicaes, meteorologia, coordenao de busca e salvamento,
informaes aeronuticas, bem como as instalaes de auxlio rdio e visuais (art. 10).
A Lei n 5.917, de 1973, aprova o Plano Nacional de Viao
24
, que abrange todas as
infra-estruturas de transporte da Unio. Cada modal de transporte conceituado e tem seus
equipamentos elencados na relao descritiva que acompanha, como anexo, a Lei. O
Sistema Aerovirio Nacional tratado no item 6 da relao descritiva
25
.

23
O apoio a aeroportos estaduais feito no mbito do Programa Federal de Auxlio a Aeroportos -
PROFAA.
24
A Constituio Federal adotou a denominao sistema nacional de viao (art. 21, XXI). Sua
regulamentao consta do Projeto de Lei n 1.176, de 1995, do Poder Executivo, que estabelece os
princpios e as diretrizes para o Sistema Nacional de Viao (PLC n 18, de 2000, no Senado Federal.
25
O Sistema Aerovirio Nacional composto pela infra-estrutura aeronutica e pela estrutura operacional. A
infra-estrutura aeronutica foi definida como a rede de aerdromos existentes no Pas, assim como as
instalaes destinadas segurana, regularidade e proteo da navegao area que constituem rede de
18
Outra importante fonte de recursos o Fundo Aeronutico, regido pelo Decreto-Lei
n 1.252, de 1972, alterado pela Lei n 6.787, de 1980, que se destina a auxiliar o
provimento de recursos financeiros para o aparelhamento da Fora Area Brasileira e para
as realizaes ou servios que se faam necessrios, no sentido de assegurar o
cumprimento eficiente da misso constitucional da Aeronutica (art. 1).
Destaque-se, ainda, a Lei n 5.862, de 1972, que autorizou o Poder Executivo a
constituir a INFRAERO Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia, cujas
atribuies j foram descritas.
No campo trabalhista, a Lei n 7.183, de 1984, regula o exerccio da profisso de
aeronauta, profissional habilitado, que exerce atividade a bordo de aeronave civil, mediante
contrato de trabalho (art. 2). A lei define as funes de comandante, co-piloto, mecnico
de vo, navegador, radioperador de vo e comissrio, que compe a tripulao da
aeronave.
Comentrio
Esse conjunto de leis apresenta-se confuso e defasado. A Constituio, o CBA, a lei
de criao da ANAC e a lei complementar das Foras Armadas adotam terminologias
distintas e nem sempre precisas. Alm disso, muitos dispositivos antigos, embora
incompatveis com normas posteriores, no foram expressamente revogados
26
.
Alm dessas imperfeies jurdicas, a legislao aeronutica tambm demanda uma
atualizao de paradigmas, para harmoniz-la com os modernos conceitos de regulao
econmica. Isso foi parcialmente realizado pela lei de criao da ANAC, que assegura
liberdades de vo e tarifria na explorao dos servios areos. O CBA, entretanto, ainda
segue o modelo anterior, muito mais intervencionista.
As deficincias de tcnica legislativa poderiam ser corrigidas por meio de
consolidao
27
. Entretanto, a necessidade de atualizao de modelos recomenda a
elaborao de um novo cdigo, que, alm de harmonizar a legislao do setor, promova
uma reviso paradigmtica.





proteo ao vo, definida pelo Ministrio da Aeronutica em consonncia com a Rede de Aerdromos
constantes do Sistema Nacional de Viao. A estrutura operacional abrange o conjunto das atividades e
meios estatais de administrao, inclusive fiscalizao, que atuam diretamente no modo aerovirio de
transporte, e que possibilitam o uso adequado da navegao area.
26
Tal situao contraria o art. 9 da Lei Complementar n 95, de 1998, com redao dada pela Lei
Complementar n 107, de 2001, segundo o qual a clusula de revogao dever enumerar, expressamente,
as leis ou disposies legais revogadas.
27
Nos termos da Lei Complementar n 95, de 1998, a consolidao consistir na integrao de todas as leis
pertinentes a determinada matria num nico diploma legal, revogando-se formalmente as leis
incorporadas consolidao, sem modificao do alcance nem interrupo da fora normativa dos
dispositivos consolidados (art. 13, 1).
19
Direito Internacional
O direito aeronutico tem uma interface muito grande com o direito internacional
28
.
As convenes internacionais e os acordos bilaterais so aprovados pelo Congresso
Nacional, por meio de decretos legislativos
29
, e so promulgados por decreto do Presidente
da Repblica.


O principal documento internacional a Conveno da Aviao Civil Internacional,
de 1944, tambm conhecida como Conveno de Chicago
30
, que estabeleceu as bases da
aviao internacional. Foram objeto da Conveno praticamente todos os aspectos da
aviao, tais como: navegao area, taxas aeroporturias, nacionalidade de aeronaves,
normas alfandegrias, investigao de acidentes, auxlio navegao area, certificao de
aeronaves e licenciamento de tripulantes.
A Conveno de Chicago criou a Organizao da Aviao Civil Internacional
(OACI), com sede em Montreal, no Canad, para desenvolver os princpios e a tcnica da
navegao area internacional e de favorecer o estabelecimento e estimular o
desenvolvimento de transportes areos internacionais
31
.

28
O primeiro ato internacional foi a Conveno de Varsvia, para unificao de certas regras relativas ao
transporte areo internacional. A Conveno disps sobre o contrato de transporte areo internacional
para passageiro, bagagem e carga e estabeleceu limites de responsabilidade do transportador nos casos de
acidente areo, atraso e dano a bagagem. Trataram tambm da limitao de responsabilidade do
transportador o Protocolo de Haya, de 1955, o Acordo de Montreal, de 1966, a Conveno da Guatemala,
de 1971 e os Protocolos de Montreal I, II, III e IV, de 1975.

A Conveno para unificao de certas regras relativas a danos causados pelas aeronaves a terceiros na
superfcie, aprovada em Roma, em 1933, e seu Protocolo Adicional, aprovado em Bruxelas, em 1938,
estabeleceu a obrigatoriedade da cobertura de seguro para esses sinistros.

A Conveno para unificao de certas regras relativas ao seqestro preventivo de aeronaves, aprovada em
Roma, em 1933, e a Conveno relativa ao reconhecimento internacional dos direitos sobre aeronaves,
aprovada em Genebra, em 1948, trataram do direito de propriedade sobre aeronaves e de sua eventual
apreenso, em casos de alienao fiduciria, hipoteca ou leasing.

A proteo contra ataques e interferncias ilcitas a vos, aeroportos e instalaes de auxlio navegao
area objeto das convenes aprovadas em Tquio, em 1963, Haya, em 1970, e Montreal, em 1971, com
protocolo suplementar em 1988.

29
Trata-se de competncia constitucional: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I
resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional.
30
Promulgada pelo Decreto n 21.713, de 1946.
31
Os objetivos especficos da OACI so os seguintes (art. 44):
a) assegurar o desenvolvimento seguro e ordeiro da aviao civil internacional do mundo;
b) incentivar a tcnica de desenhar aeronaves e sua operao para fins pacficos.
c) estimular o desenvolvimento de aerovias, aeroportos e facilidade de navegao area na aviao civil
internacional;
d) satisfazer s necessidades dos povos do mundo no tocante a transporte areo seguro, regular, eficiente e
econmico;
e) evitar o desperdcio de recursos econmicos causados por competio desarrazovel;
f) assegurar que os direitos dos Estados contratantes sejam plenamente respeitados, e que todo o Estado
contratante tenha uma oportunidade equitativa de operar empresas areas internacionais;
g) evitar a discriminao entre os Estados contratantes;
h) contribuir para a segurana dos vos na navegao area internacional;
i) fomentar, de modo geral, o desenvolvimento de todos os aspectos da aeronutica civil internacional.
20
Os aspectos tcnicos da aviao foram tratados em dezoito Anexos da Conveno,
que so constantemente atualizados pela OACI
32
. Os anexos contm normas e
procedimentos recomendados, que so incorporados ao direito brasileiro por meio do
Regulamento Brasileiro de Aviao Civil (RBAC), detalhado por Instruo Suplementar
(IS), que aprovado por resoluo da ANAC
33
.
Em paralelo Conveno de Chicago, foram negociadas duas convenes
internacionais com vistas liberalizao da aviao internacional: o Acordo de Trnsito de
Servios Areos Internacionais e o Acordo de Transporte Areo Internacional. Tais
documentos no chegaram, entretanto, a entrar em vigor, pois no houve um nmero
suficiente de ratificaes.
Assim sendo, as condies de prestao do servio de transporte areo entre os
pases passou a ser objeto de acordos de servios areos (ASA) bilaterais e multilaterais, no
mbito dos quais so negociadas as chamadas liberdades do ar, que so os direitos
atribudos s empresas de um pas para operar no territrio do outro pas
34
.

32
Os anexos da Conveno de Chicago so os seguintes:
Anexo 1 Licenas de pessoal;
Anexo 2 Regras do ar;
Anexo 3 Servio meteorolgico para a navegao area internacional;
Anexo 4 Cartas aeronuticas;
Anexo 5 Unidades de medida utilizadas nas operaes areas e terrestres;
Anexo 6 Operaes com aeronaves;
Anexo 7 Marcas de nacionalidade e de matrcula das aeronaves;
Anexo 8 Aeronavegabilidade;
Anexo 9 Facilitao;
Anexo 10 Telecomunicaes aeronuticas;
Anexo 11 Servios de trfego areo;
Anexo 12 Busca e salvamento;
Anexo 13 Investigao de acidentes areos;
Anexo 14 Aerdromos;
Anexo 15 Servios de informao aeronutica;
Anexo 16 Proteo ambiental;
Anexo 17 Segurana area contra atos ilcitos;
Anexo 18 Transporte de mercadorias perigosas.

33
O Regulamento foi institudo pela Resoluo n 30, de 2008, da ANAC.
34
So as seguintes as liberdades do ar:
1: sobrevo;
2: escala tcnica para reabastecimento ou manuteno;
3: transporte de passageiros e carga do pas de nacionalidade da aeronave para o outro pas contratante;
4: transporte de passageiros e carga do outro pas contratante para o pas de nacionalidade da aeronave;
5: transporte de passageiros e carga entre o outro pas contratante e um terceiro pas, no mbito de um
servio destinado ou proveniente do pas de nacionalidade da aeronave;
6: transporte de passageiros e carga entre o outro pas contratante e um terceiro pas, com escala no pas
de nacionalidade da aeronave;
7: transporte de passageiros e carga entre o outro pas contratante e um terceiro pas, sem escala,
destinao ou provenincia no pas de nacionalidade da aeronave;
8: transporte de passageiros e carga no interior do outro pas contratante, no mbito de um servio
destinado ou proveniente do pas de nacionalidade da aeronave;
9: transporte de passageiros e carga no interior do outro pas contratante, sem conexo com qualquer outro
servio internacional.
21
Esses acordos estabelecem quantas empresas de cada pas podero operar cada
linha, bem como as condies em que esta operao ocorrer. Uma vez aprovado o acordo,
cada pas designa as empresas autorizadas a operar as rotas previstas.
A fixao dos preos dos bilhetes pode ser feita, no mbito dos acordos bilaterais,
segundo trs regras distintas. No sistema da dupla aprovao, o preo tem que ser
aprovado por ambos os pases. No sistema da nica aprovao, ou regra do pas de
origem, basta a aprovao do pas onde o bilhete vendido. No sistema da dupla
desaprovao, o preo livre, a menos que ambos os pases o desaprovem.
No mbito da Amrica do Sul, foi assinado, em 1996, o Acordo sobre Servios
Areos Sub-Regionais, entre os Governos de Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e
Uruguai, mais conhecido com Acordo de Fortaleza, com vistas integrao entre os
servios areos dos pases signatrios. No Brasil, o Acordo foi aprovado pelo Decreto
Legislativo n 37, de 1998.
O Acordo permite que sejam estabelecidos servios areos sub-regionais, em
paralelo s atuais linhas, estabelecidas em acordos bilaterais, que unem apenas as
principais cidades de cada pas. Ele concede s empresas designadas para os servios sub-
regionais as seguintes liberdades: sobrevo dos territrios dos Estados Partes; aterrissagem
nos respectivos territrios, para fins no comerciais; e embarque e desembarque, nos
territrios dos Estados Partes, de passageiros, carga ou mala postal, em vos regulares que
se realizem exclusivamente dentro da sub-regio.
O acordo est aberto adeso dos demais pases da Amrica do Sul e dever ser
revisto a cada trs anos, a fim de que sejam gradualmente eliminadas as restries
existentes. Foi criado um Conselho de Autoridades Aeronuticas, composto por
representantes de cada pas, com a atribuio de facilitar a execuo e promover a reviso
do Acordo.
Embora no sejam de cumprimento obrigatrio, desempenham um papel relevante
no setor os padres e procedimentos da IATA (International Air Transport Association),
associao que representa as 240 principais empresas areas do mundo, com sede em
Montreal. Exemplos da atuao da entidade so a divulgao de valores de referncia para
as tarifas areas internacionais e a realizao de encontros para negociao de slots em
aeroportos entre as empresas areas.

Normas Infra-Legais
A exemplo do que ocorre em outras reas de grande complexidade tcnica, grande
parte do direito aeronutico objeto de normas infra-legais, editadas por vrios rgos do
Poder Executivo.
As resolues do CONAC veiculam diretrizes gerais, cuja implementao depende
da edio de outros atos normativos e administrativos. Tm por destinatrios os rgos da
administrao pblica, no se aplicando diretamente aos agentes econmicos.
35
.

35
Em 2003, foram aprovadas dezoito resolues, abrangendo todos os aspectos da aviao civil. O Voto n 2,
de 2003, do Ministro da Defesa, estabelece as diretrizes da poltica de aviao civil, que fundamenta essas
resolues. Entre os anos de 2004 e 2006, o CONAC no se reuniu. A retomada de suas atividades ocorreu
22
As resolues da ANAC, ao contrrio das do CONAC, so cogentes para todos os
atores, uma vez ela atua como autoridade de aviao civil e detm competncia para
deliberar, na esfera administrativa, quanto interpretao da legislao, sobre servios
areos e de infra-estrutura aeronutica e aeroporturia, inclusiva casos omissos, quando no
houver orientao normativa da Advocacia-Geral da Unio, deliberar, na esfera tcnica,
quanto interpretao das normas e recomendaes internacionais relativas ao sistema de
segurana de vo da aviao civil, inclusive casos omissos e editar e dar publicidade s
instrues e aos regulamentos necessrios aplicao da Lei (arts. 5 e 8, XLIV, XLV e
XLVI da Lei n 11.182, de 2005)
36
.
H diversas normas anteriores criao da ANAC sobre praticamente todos os
assuntos de sua competncia, editadas pelo extinto Departamento de Aviao Civil (DAC),
pelo Comando da Aeronutica ou pelo antigo Ministro da Aeronutica, que continuam em
vigor
37
e foram recepcionadas com status de resoluo da Agncia.
A aviao est sujeita a uma forte regulao tcnica, cujo objetivo primordial a
segurana operacional. Essa regulao se d por meio de normas tcnicas, que so
aprovadas por resolues ou portarias, mas obedecem a uma terminologia e a uma
numerao prprias, conforme o seu objeto
38
.

em 2007, com a aprovao de vinte e seis resolues. Em 2008, at o ms de maio, haviam sido aprovadas
duas resolues.
O CONAC determinou a elaborao Poltica Nacional de Aviao Civil (Resoluo n 12, de 2007), sob a
responsabilidade do Ministrio da Defesa e do Plano Aerovirio Nacional, relativo infra-estrutura
aeroporturia (Resoluo n 9, de 2007), sob a responsabilidade da ANAC, o que no foi feito at o
momento.
36
Foram editadas, at maio de 2008, trinta resolues. Entre estas, destacam-se, no que diz respeito
regulao econmica, as seguintes:
Resoluo n 2, de 2006, que aprova o Regulamento sobre Alocao de Horrios de Chegadas e Partidas
de Aeronaves em Linhas Areas Domsticas de Transporte Regular de Passageiros (slots);
Resoluo n 16, de 2008, que altera os valores mximos de desconto para as tarifas areas internacionais,
com origem no Brasil e destino nos pases da Amrica do Sul;
Resoluo n 17, de 2008, que aprova os valores das Tarifas Aeroporturias de Embarque, Pouso,
Permanncia e dos Preos Unificados domsticos para o Aeroporto Internacional de So Paulo/Congonhas,
e estabelece procedimentos de cobrana;
Resoluo n 20, de 2008, que aprova regulamento sobre alocao de freqncias e designao de
empresa brasileira para vos internacionais regulares;
Resoluo n 26, de 2008, que regulamenta os procedimentos relativos ao transporte areo regular
internacional para as empresas areas brasileiras.
37
A Lei 11.182, de 2005, determina que os regulamentos, normas e demais regras em vigor sero
gradativamente substitudos por regulamentao a ser editada pela ANAC, sendo que as concesses,
permisses e autorizaes pertinentes a prestao de servios areos e a explorao de reas e instalaes
aeroporturias continuaro regidas pelos atuais regulamentos, normas e regras, enquanto no for editada
nova regulamentao (art. 47, I).
38
A IAC 001-1001A, aprovada pela Portaria DAC n 546/DGAC, de 2005, regulamenta a elaborao dessas
normas tcnicas. As principais so as seguintes:
RBAC Regulamento Brasileiro de Aviao civil. Tem por objetivo estabelecer padres mnimos de
segurana para a aviao civil brasileira com base nos padres e recomendaes contidos nos Anexos 1, 5,
6, 7, 8, 9, 14, 16, 17 e 18 Conveno da Aviao Civil Internacional (o RBAC era anteriormente
denominado RBHA Regulamento Brasileiro de Homologao Aeronutica);
IS Instrues Suplementares. Tm por objetivo estabelecer procedimentos ou esclarecer regras ou
requisitos contidos nos RBAC;
NOSAI Normas de Servio Areo Internacional. Contm informaes ou instrues, permanentes ou
transitrias, relativas aos procedimentos que regulam os Servios Areos Internacionais com origem no
Pas;
23
No campo do controle de trfego areo e da investigao e preveno de acidentes,
temos, ainda, as portarias do Comando da Aeronutica e do DECEA.
2.4. A Dimenso Militar da Aviao Civil
Aviao Civil em tempo de guerra
comum mencionar-se o carter estratgico para a segurana nacional da aviao
civil. Muitas vezes esse argumento utilizado para justificar uma atuao mais intensa do
Estado e particularmente da Aeronutica no setor, assim como exigncias de nacionalidade
brasileira para empresas areas e seus dirigentes, das aeronaves e dos tripulantes.
Tal abordagem desenvolveu-se internacionalmente a partir da Conveno de
Chicago, que ocorreu em 1944, ainda antes do final da Segunda Guerra Mundial. O
nacionalismo estatista prevaleceu em todo o mundo desde ento, tendo sido atenuado
apenas recentemente, a partir do movimento de privatizao e desregulamentao que se
fortaleceu a partir da dcada de 1980.
Do ponto de vista jurdico, entretanto, os interesses militares na aviao civil esto
plenamente resguardados pela Lei n 11.631, de 2007, que dispe sobre a Mobilizao
Nacional e cria o Sistema Nacional de Mobilizao SINAMOB.
A Constituio Federal refere-se mobilizao nacional em dois dispositivos:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
.........................................................................................................
XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima,
defesa civil e mobilizao nacional;
.........................................................................................................
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
.........................................................................................................
XIX declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado
pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no
intervalo das sesses legislativas, e, nas mesmas condies, decretar,
total ou parcialmente, a mobilizao nacional;
.........................................................................................................
A Lei 11.631 define mobilizao nacional como o conjunto de atividades
planejadas, orientadas e empreendidas pelo Estado, complementando a Logstica Nacional,
destinadas a capacitar o Pas a realizar aes estratgicas, no campo da Defesa Nacional,
diante da agresso estrangeira (art. 2, I).
A decretao da Mobilizao Nacional feita por ato do Poder Executivo
autorizado pelo Congresso Nacional, que especificar o espao geogrfico e as medidas
necessrias sua execuo, que compulsria (art. 4). A lei prev a possibilidade de
adoo das seguintes medidas: convocao dos entes federados para integrar o esforo da

DA Diretrizes de Aeronavegabilidade Brasileiras. Contm especificaes tcnicas para a certificao de
produtos aeronuticos.
24
Mobilizao Nacional; reorientao da produo, da comercializao, da distribuio e do
consumo de bens e da utilizao de servios; interveno nos fatores de produo pblicos
e privados; requisio e a ocupao de bens e servios; e convocao de civis e militares.
O emprego de aeronaves civis no esforo de guerra deve ser feito por meio de
requisio. A requisio um instituto pelo qual o poder pblico assume a posse
temporria de bens privados, pelo perodo necessrio ao atendimento dos objetivos que a
demandaram e indeniza posteriormente os proprietrios pelos danos eventualmente
causados. O instituto est previsto no art. 22 da Constituio, segundo o qual. Compete
privativamente Unio legislar sobre requisies civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra.
Est sujeito requisio tudo aquilo que, a juzo do Governo, for til ao esforo de
guerra do pas ou ao esforo econmico decorrente do estado de guerra (art. 2 do
Decreto-Lei n 5.999, de 1943). A requisio dos servios de transportes areos objeto
de um captulo especfico do Decreto-Lei n 4.812, de 1942, que dispe sobre a requisio
de bens imveis e mveis, necessrios s foras armadas e defesa passiva da populao,
cabendo destacar os seguintes dispositivos:
Art. 21. Em caso de mobilizao geral ou parcial, ou quando a
ordem pblica o exigir, e por determinao do Ministrio da
Aeronutica, podero ser requisitados os servios de transportes areos,
inclusive aeronaves, combustveis, acessrios, oficinas, campos de
pouso, servios de telegrafia ou telefonia, das respectivas empresas,
assim como todo o aparelhamento de propriedade das mesmas e
necessrio ao exerccio de suas atividades.
Pargrafo nico. Segundo as circunstncias e as exigncias das
necessidades militares, podero os servios requisitados continuar, no
obstante a requisio, a ser explorados pelas respectivas empresas.
Art. 22. Por ocasio da requisio dos servios poder determinar
a autoridade requisitante que as equipagens das aeronaves e o pessoal
dos escritrios, aeroportos, oficinas e todos os servios militares fique
disposio da mesma autoridade.
A requisio de aeronaves em tempo de guerra independe, portanto, de sua
nacionalidade, do regime jurdico pelo qual utilizada (propriedade ou leasing), da
nacionalidade da empresa area ou do regime jurdico sob o qual atua (autorizao ou
concesso). As exigncias de nacionalidade brasileira para empresas, aeronaves e
tripulantes no tem justificativa, portanto, do ponto de vista militar.

Atribuies Subsidirias das Foras Armadas

A Lei Complementar n 97, de 2000, que dispe sobre normas gerais para a
organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, alterada pela Lei Complementar
n 117, de 2004, definiu como atribuio subsidiria geral destas cooperar com o
desenvolvimento nacional e a defesa civil (art. 16) e estabeleceu atribuies subsidirias
particulares para cada arma. Fora Area foram reservadas competncias pertinentes
aviao civil:
25
Art. 18. Cabe Aeronutica, como atribuies subsidirias
particulares:
I orientar, coordenar e controlar as atividades de Aviao Civil;
II prover a segurana da navegao area;
III contribuir para a formulao e conduo da Poltica
Aeroespacial Nacional;
IV estabelecer, equipar e operar, diretamente ou mediante
concesso, a infra-estrutura aeroespacial, aeronutica e aeroporturia;
V operar o Correio Areo Nacional.
Pargrafo nico. Pela especificidade dessas atribuies, da
competncia do Comandante da Aeronutica o trato dos assuntos
dispostos neste artigo, ficando designado como Autoridade
Aeronutica, para esse fim.
VI cooperar com os rgos federais, quando se fizer necessrio,
na represso aos delitos de repercusso nacional e internacional, quanto
ao uso do espao areo e de reas aeroporturias, na forma de apoio
logstico, de inteligncia, de comunicaes e de instruo;
VII atuar, de maneira contnua e permanente, por meio das
aes de controle do espao areo brasileiro, contra todos os tipos de
trfego areo ilcito, com nfase nos envolvidos no trfico de drogas,
armas, munies e passageiros ilegais, agindo em operao combinada
com organismos de fiscalizao competentes, aos quais caber a tarefa
de agir aps a aterragem das aeronaves envolvidas em trfego areo
ilcito.
A Lei Complementar autorizou, ainda, a transferncia de algumas dessas
atribuies futura Agncia Nacional de Aviao Civil, que ainda no havia sido criada.
Art. 21. Lei criar a Agncia Nacional de Aviao Civil,
vinculada ao Ministrio da Defesa, rgo regulador e fiscalizador da
Aviao Civil e da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia,
estabelecendo, entre outras matrias institucionais, quais, dentre as
atividades e procedimentos referidos nos incisos I e IV do art. 18, sero
de sua responsabilidade.
Mesmo aps a criao da ANAC, permaneceram no Comando da Aeronutica o
sistema de controle do espao areo (objeto do Ttulo II do CBA) e o sistema de
investigao e preveno de acidentes aeronuticos (objeto do Captulo VI do Ttulo III do
CBA), conforme se depreende do inciso II e dos 2 e 6 do art. 8 da Lei n 11.182, de
2005.
O Comando da Aeronutica administra, ainda, aerdromos de uso misto (civil e
militar). Alm disso, aerdromos exclusivamente civis podem ser considerados de
interesse militar, ainda que no tenham uso militar. Em todos esses casos, a atuao da
ANAC se far em conjunto com o Comando da Aeronutica ( 3 do art. 8)
39
. No h

39
Isso implica no compartilhamento das seguintes competncias: aprovao dos planos diretores dos
aeroportos e dos planos aerovirios estaduais; desapropriaes necessrias para expanso dos aeroportos;
26
um critrio ou procedimento definido para a declarao de um aeroporto civil como de
interesse militar, o que poder acarretar substancial reduo das prerrogativas da ANAC.
preciso, entretanto, avaliar a constitucionalidade dessas atribuies subsidirias.
Segundo a Constituio,
Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo
Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e
regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa
da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de
qualquer destes, da lei e da ordem.
1 Lei complementar estabelecer as normas gerais a serem
adotadas na organizao, no preparo e no emprego das Foras
Armadas.
........................................................................................................
As atribuies subsidirias mencionadas no art. 17 da lei complementar tm
natureza civil. No se enquadram no mbito previsto pela Constituio para as Foras
Armadas, uma vez que no contribuem para a defesa da Ptria ou para a garantia dos
poderes constitucionais e da lei e da ordem. Sua incluso na lei complementar
discutvel, portanto, uma vez que esta no poderia expandir as competncias das Foras
Armadas, que so uma instituio com status constitucional.
Entre as competncias do DECEA, a que apresenta natureza propriamente militar
a defesa area. O controle do trfego areo, assim como a cartografia, a meteorologia e as
demais atividades conexas so civis. O mesmo pode ser dito do CENIPA, que deveria ser,
nos termos da recomendao da OACI, um rgo independente de todos os demais, para
que possa investigar os acidentes com autonomia.
O mais adequado, portanto, do ponto de vista constitucional, seria retirar das Foras
Armadas suas atribuies subsidirias, transferindo-as para organismos civis. Em
conseqncia, a superviso desses organismos deveria ser retirada do Ministrio da Defesa
e repassada para um ministrio pertinente ao tema. No caso da aviao civil, o Ministrio
dos Transportes.
As leis complementares so apenas aquelas previstas na Constituio. Todas as
demais matrias de competncia da Unio devem ser objeto de lei ordinria. Se uma lei
complementar tratar de tema prprio de lei ordinria, seus dispositivos sero recepcionados
como lei ordinria, pois o legislador no tem a liberdade de escolher o status constitucional
das leis que edita. Caso, portanto, se considere que o legislador tem a prerrogativa de
ampliar a rea de atuao das Foras Armadas, deve-se considerar que o status das
atribuies subsidirias da Aeronutica de lei ordinria.



concesso ou autorizao para explorao da infra-estrutura aeroporturia; homologao, registro e
cadastramento de aerdromos; aprovao e fiscalizao da construo, reforma e ampliao de aerdromos
e de sua abertura ao trfego; e expedio de normas e padres que assegurem a compatibilidade, a
operao integrada e a interconexo de informaes entre aerdromos.
27
Militares em exerccio na ANAC
A Lei 11.182, de 2005, determinou que os militares em exerccio no DAC na data
de edio da lei passem a ter exerccio na ANAC (art. 46). Entretanto, devero retornar
Aeronutica dentro de 5 anos, razo mnima de 20% a cada ano ( 1). A Lei no deixa
claro quem escolhe os militares que devem retornar Aeronutica a cada ano. Alm disso,
o Comando da Aeronutica poder substituir, a seu critrio, os militares em exerccio na
ANAC ( 2) e qualquer movimentao desses militares pela ANAC depender de
autorizao do Comandante da Aeronutica ( 3).
Essas regras enfraquecem muito a autoridade da ANAC sobre seus principais
recursos humanos. preciso considerar que h uma escassez de profissionais civis
habilitados para substituir os militares que atualmente respondem pela aviao civil no
pas.
A ANAC enfrentar grandes dificuldades gerenciais se perder 20% de seus
servidores a cada ano, especialmente no seu perodo inicial de funcionamento, o que
poder colocar em risco principalmente as funes tcnicas, como a fiscalizao das
empresas areas e aerdromos no que diz respeito segurana operacional dos servios.
No se justifica que a Aeronutica tenha que autorizar qualquer movimentao de
militares em exerccio na ANAC. preciso que a agncia tenha autonomia gerencial sobre
esses profissionais, durante o perodo em que eles l permanecerem.
O mesmo comentrio vale para a prerrogativa reservada Aeronutica de substituir
os militares em exerccio na ANAC. Nenhum servidor pode ingressar em um rgo sem
autorizao deste. As substituies de servidores devem ser feitas de comum acordo entre
os rgos envolvidos. Como poderia a Aeronutica determinar o ingresso de um
profissional nos quadros da ANAC revelia da vontade desta?
O melhor tratamento a ser dado a essa matria a adoo da regra geral do art. 37
da Lei n 11.182, de 2005, segundo o qual a ANAC poder requisitar, com nus,
servidores e empregados de rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica.
importante que a agncia possa contar com os melhores quadros disponveis no Pas, tendo
em vista as enormes responsabilidades de que ser investida, inclusive com relao
segurana do transporte areo.
3. Marco Regulatrio
Nessa segunda parte o estudo, so oferecidas sugestes para a reforma do marco
legal do setor areo. Cada sub-setor analisado em separado. Inicialmente, apresenta-se o
regime em vigor, para em seguida avaliar seu funcionamento e propor aperfeioamentos.


28
3.1. Servios Areos
Modelo Atual
O Cdigo Brasileiro de Aeronutica segmenta a aviao comercial domstica em
trs categorias: transporte areo regular, transporte areo no regular e servios
especializados. A primeira depende de concesso, enquanto as demais dependem de
autorizao (art. 180)
40
.
Somente podem operar o transporte regular empresas brasileiras (art. 216).
vedada, portanto, a cabotagem, ou seja, a operao de linhas domsticas, por empresas
estrangeiras.
O Cdigo de Aeronutica limita a participao estrangeira em 20% do capital
votante das empresas (art. 181). Determina, ainda, que sua direo seja confiada
exclusivamente a brasileiros. Para as demais modalidades, so exigidos apenas o controle e
a direo de brasileiros (art. 182). Em ambos os casos, a empresa dever enviar ANAC
semestralmente a relao completa de seus acionistas e das transferncias de aes (art.
185). Qualquer transferncia superior a 2% do capital da empresa dever ser previamente
aprovada pela Agncia (art. 185, 2, III).
O registro dos atos constitutivos das empresas areas depende de prvia aprovao
da ANAC (art. 184)
41
. Alm dos atos constitutivos e do capital social da empresa, o pedido
de autorizao de funcionamento jurdico deve ser instrudo com o plano bsico dos
servios a serem executados, contendo a rede de linhas para incio das atividades; a
especificao das aeronaves a serem empregadas e a forma de aquisio; o planejamento
estratgico do empresrio, contemplando as fases de implantao, consolidao e
expanso e um estudo de viabilidade econmica (art. 2 da Portaria n 536/GC5, de
1999). A autorizao efetivada por portaria, aps anlise dos aspectos jurdicos,
econmico-financeiros, tcnico-operacionais e administrativos do pedido (art. 3).
Uma vez constituda a empresa, ela deve solicitar autorizao para importao de
aeronaves, registr-las no Registro Aeronutico Brasileiro (RAB) e solicitar o Certificado
de Homologao Aeronutica CHETA, na forma do Regulamento Brasileiro de
Homologao Aeronutica RBHA correspondente (art. 3 da Portaria).
Vencidas todas essas etapas, a empresa tem o prazo de um ano para solicitar a
concesso ou autorizao para explorao dos servios areos (art. 6). A concesso ou
autorizao caducam se os servios no forem iniciados no prazo de seis meses ou se forem
interrompidos por igual perodo (arts. 12 e 16).

40
A aplicao dos institutos foi regulamentada pelo Decreto n 72.898, de 1973, que regulamenta a
concesso ou autorizao de servio areo de transporte regular. Esse regulamento foi revogado pelo
Decreto n 99.677, de 1990, que previu a expedio, pelo Ministro da Aeronutica, de instrues para a
explorao de servios areos regulares e para constituio de novas empresas a eles dedicados (art. 2).
Este, por sua vez, foi revogado por Decreto no numerado de 10 de maio de 1991.
41
A matria regulamentada pela Portaria n 536/GC5, de 1999, que aprova as Instrues que
regulamentam os pedidos de autorizao para funcionamento jurdico e autorizao ou concesso para
explorao dos servios areos pblicos.
29
Apesar de a Constituio exigir que toda concesso de servio pblico seja sempre
precedida de licitao (art. 175), tal procedimento nunca foi observado
42
. O pretexto para
essa omisso a ausncia de uma regulamentao especfica. Segundo a Lei n 8.666, de
1993, nas concesses de linhas areas, observar-se- procedimento licitatrio especfico, a
ser estabelecido no Cdigo Brasileiro de Aeronutica (art. 122). Como o Cdigo no
dispe sobre a licitao de linhas areas, as autoridades aeronuticas deixaram de realiz-
la
43
.
No h nenhuma norma legal que regulamente especificamente a concesso ou a
autorizao de servios areos
44
. A anlise do instituto tem que ser feita, portanto, com
base em sua prtica corrente, ou seja, no costume
45
. A maior parte das concesses
existentes foi outorgada por decreto
46
, seguido da assinatura de um contrato. Os contratos
de concesso definem como objeto o transporte de passageiros, cargas e mala postal nas
linhas que constam do Plano Bsico.
A efetiva operao de uma linha ainda depende, entretanto, da aprovao de
Horrio de Transporte HOTRAN, que uma autorizao especifica, em que so
definidos os seguintes elementos
47
: numerao do vo; tipo de servio (internacional,
domstico, cargueiro ou rede postal); empresa prestadora; localidades atendidas, com
respectivos aeroportos; horrios de partida e parada de motores da aeronave; freqncias
(dias da semana) de ida e volta; distncia entre as escalas que compem a linha;
equipamento utilizado; e nmero de assentos oferecidos.
A Lei n 11.182, de 2005, assegurou s empresas concessionrias a liberdade de
vo, ou seja, o direito de explorar quaisquer linhas areas, mediante prvio registro na
ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas
regulamentares de prestao de servios adequado expedidas pela ANAC (art. 48, 1).
Nesse sentido, atribuiu Agncia competncia para regular as autorizaes de horrios de
pouso e decolagem de aeronaves civis, observadas as condicionantes do sistema de
controle do espao areo e da infra-estrutura aeroporturia disponvel (art. 8, XIX).
Conclui-se da que o Plano Bsico, que o objeto central do contrato de
concesso, pode ser alterado a qualquer tempo, conforme o interesse da empresa. Alm
disso, ele no garante concessionria o direito de explorar as linhas dele constantes, uma
vez que ainda necessrio obter as respectivas HOTRAN.

42
As concesses para as empresas VARIG, VASP, Cruzeiro e Transbrasil foram outorgadas pelo Decreto n
72.898, de 1973, pelo prazo de 15 anos, e prorrogadas pelo Decreto n 95.910, de 1988, por mais 15 anos.
As concesses da VARIG e da VASP foram novamente prorrogadas pelo Decreto n 4.856, de 2003, at
31 de dezembro de 2010. O art. 48 da Lei n 11.182, de 2005, que foi vetado, prorrogava todos os
contratos de concesso at 31 de dezembro de 2010.
43
A questo foi objeto do Acrdo n 346, de 2008, do Tribunal de Contas da Unio. O Tribunal determinou
ao CONAC que avalie diante do processo de desregulamentao do setor areo, se o instituto da
concesso o mais indicado para o transporte regular de passageiros (9.1.1.) e que caso o estudo venha a
concluir que o instituto da concesso o mais adequado, adote as medidas necessrias no sentido de
propor as devidas adaptaes na Lei 7.656/86,..., de modo que seja atendido o disposto no art. 175 da
Constituio Federal...(9.1.2.).
44
O assunto foi objeto do Decreto n 72.898, de 1973, revogado em 1990.
45
O Acrdo n 346, de 2008, do TCU, contm uma detalhada anlise do tema.
46
H excees, entretanto. A outorga de concesso empresa Gol, por exemplo, foi feita pela Portaria n
1/GC5, de 2001, do Comandante da Aeronutica.
47
Conforme a IAC 1223, que dispe sobre a confeco e aprovao de Horrio de Transporte HOTRAN,
aprovada pela Portaria n 33/DGAC, de 2000.
30
Os servios areos devem observar critrios de regularidade, pontualidade e
eficincia operacional
48
. Esses critrios so aferidos mensalmente, por meio de ndices
parciais e globais. Os parciais dizem respeito a cada HOTRAN, enquanto os globais
referem-se empresa e so calculados por uma mdia ponderada dos parciais. O ndice de
regularidade definido como a proporo do total de etapas de vo previstas em
HOTRAN que foram efetivamente realizadas. O ndice de pontualidade, como a
proporo das etapas de vo que foram operadas de acordo com os horrios previstos nos
respectivos documentos de HOTRAN dentre o total de etapas de vo efetivamente
realizadas, considerando-se os limites de tolerncia
49
. O ndice de eficincia operacional
corresponde ao combinada da Regularidade e da Pontualidade, representando, de um
modo geral, a probabilidade de o passageiro, ao chegar ao aeroporto, ver seu vo realizado
dentro do horrio previsto.
Eventuais infraes ordem econmica, tais como a concorrncia predatria
50
,
devem ser reprimidas pelos rgos do sistema brasileiro de defesa da concorrncia e no
pela Agncia (art. 6 da Lei n 11.182, de 2005).
Nos termos do CBA, a autoridade aeronutica tem competncia para estabelecer e
modificar freqncias, rotas, horrios, tarifas de servios e demais condies da concesso
ou autorizao, com o objetivo de assegurar o melhor rendimento econmico dos servios
areos, impedindo a competio ruinosa entre as empresas prestadoras de transporte
regular e evitando a competio dos servios no regulares com os regulares (arts. 193 e
194). Tais poderes foram tacitamente revogados pela Lei n 11.182, de 2005, que
assegurou s empresas concessionrias de servios areos domsticos as liberdades de vo
(art. 48, 1) e tarifria (art. 49).
Esse arranjo positivo, pois a fixao de preos mnimos pelo rgo regulador
acima do nvel timo impediria prticas concorrenciais legtimas e desejveis, contribuindo
para a cartelizao do setor. Tendo em vista a assimetria de informaes decorrente do
desconhecimento dos custos de produo pelo regulador, de se esperar que erros desse
tipo sejam mais comuns que os acertos. Uma investigao a posteriori dessas infraes
mais eficiente, portanto, do que a tentativa de preveni-las.

48
Conforme a IAC 1502-0699, que estabelece procedimentos com vistas avaliao da regularidade, da
pontualidade e da eficincia operacional das empresas brasileiras de transporte areo regular, aprovada
pela Portaria n 366/DGAC, de 1999.
49
Nos vos domsticos, a partida dos motores para decolagem deve ocorrer entre 10 minutos antes e 15
minutos depois do horrio previsto e a parada dos motores aps o pouso, em at 15 minutos aps a hora
prevista. Nos vos internacionais, todos os limites passam para 30 minutos.
50
A concorrncia predatria uma infrao ordem econmica, caracterizada pela reduo dos preos
abaixo do custo de produo, a fim de inviabilizar economicamente os concorrentes, para, em seguida,
subir novamente os preos. Sua caracterizao exige, portanto, que se indique o custo de produo, o que
nunca foi feito pelo DAC. Alm disso, de acordo com a Lei n 8.884, de 1994, que dispe sobre a
preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, somente empresas dominantes adotam a
prtica, para defender sua participao no mercado, o que no era o caso da Gol naquela ocasio.
O prprio conceito de concorrncia predatria questionado por parte de muitos economistas, que o
consideram uma conduta irracional, j que o principal prejudicado seria o prprio agente, que no tem
nenhuma garantia de que outras empresas no entraro posteriormente no mercado. A soluo estrutural
para o tema reduo das barreiras entrada no mercado, de modo a aumentar a sua contestabilidade.
No mbito da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda, observa-se, nesses
casos, o Guia para Anlise Econmica da Prtica de Preos Predatrios, aprovado pela A Portaria n 70, de
2002.

31
J o controle preventivo de atos de concentrao dever ser feito tanto pela
Agncia quanto pelos rgos de defesa da concorrncia. Dependem de aprovao da
ANAC, a fuso, a incorporao e a consorciao de empresas, assim como os acordos que
impliquem em consrcio, pool, conexo, consolidao ou fuso de servios ou interesses
(arts. 186 e 192 do CBA)
51
. Ao mesmo tempo, devero ser submetidos apreciao do
CADE os atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer
forma prejudicar a livre concorrncia, ou resultar na dominao de mercados relevantes de
bens ou servios (art. 54 da Lei n 8.884, de 1994).
O Poder Executivo Federal poder intervir nas empresas cuja situao operacional,
financeira ou econmica ameace a continuidade dos servios, a eficincia ou a segurana
do transporte areo (art. 188)
52
. Alm disso, com base na Lei n 8.987, de 1995, que dispe
sobre o regime geral das concesses, poder declarar a caducidade da concesso, com sua
conseqente extino, se a concessionria perder as condies econmicas, tcnicas ou
operacionais para manter a adequada prestao do servio concedido (art. 38, 1, IV).
A Lei n 11.101, de 2005, que regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a
falncia do empresrio e da sociedade empresria, trouxe novidades para o setor areo. O
CBA impedia as empresas areas de impetrarem concordata (art. 187). A Lei n 11.101
adotou a regra geral de que os devedores proibidos de requerer concordata (...) ficam
proibidos de requerer recuperao judicial ou extrajudicial nos termos desta Lei (art. 198).
Excepcionou, no entanto, no artigo seguinte, exclusivamente as empresas areas (art.
199)
53
, esclarecendo que, na hiptese de recuperao extra-judicial ou falncia de empresas
areas, no so suspensos os direitos derivados de arrendamento mercantil de aeronaves.
Estas podero, portanto, ser arrestadas pelos credores, na hiptese de inadimplemento.
Eventual recuperao judicial ou falncia de empresa area no altera em nada seu
regime de prestadora de servio pblico. A ANAC, como agncia reguladora, no deve
atenuar a cobrana das obrigaes da empresa, nem se submete ao juiz responsvel pela
recuperao judicial ou falncia. Na hiptese de descumprimento das obrigaes
assumidas, podem ser revogadas HOTRANS, designaes para operar rotas internacionais
e slots, alm de decretada a prpria caducidade da concesso
54
.
Nas hipteses de cancelamento do vo o passageiro tem o direito de ser
reembolsado do valor que pagou no bilhete. Se houver atraso superior a quatro horas, o
Cdigo faculta ao transportador oferecer ao passageiro servio equivalente ou restituir, de

51
A autoridade aeronutica no pode, por outro lado, obrigar ou induzir a fuso ou consorciao de empresas.
Apesar disso, tal prtica foi adotada em 2004, quando se pretendeu fundir as empresas TAM e VARIG, a
pretexto de salvar a ltima de uma crise financeira. Um acordo de code-share foi estabelecido como etapa
intermediria da fuso, mas ao final esta no ocorreu. O acordo foi analisado pelo CADE no processo
administrativo n 08012.004067/2004-28.
52
Essa prerrogativa foi empregada no caso da Transbrasil. O Decreto n 96.653, de 1988, decretou a
interveno para restabelecer a normalidade da situao econmico-financeira da companhia, a fim de
manter a continuidade dos servios, a eficincia e a segurana do transporte areo (art. 2). A interveno foi
suspensa pelo Decreto n 98.474, de 1989.
53
Tratou-se, evidentemente, de um casusmo, motivado pelo interesse em encontrar uma soluo para a crise
financeira da VARIG.
54
No regime brasileiro, nenhum desses institutos apresenta natureza jurdica patrimonial. Conferem, de forma
gratuita, faculdades s empresas beneficiadas, enquanto estas cumprirem com as obrigaes correspondentes.
Caso a legislao seja alterada, para que seja constitudo um direito de propriedade sobre os slots, estes
passaro a integrar o patrimnio das empresas que os adquirirem, hiptese em que faro parte da massa falida
ou em recuperao judicial.
32
imediato, o valor pago. Se o atraso ou interrupo ocorrer em aeroporto de escala, a
empresa deve, ainda, assegurar transporte, alimentao e hospedagem
55
. O Cdigo de
Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 1990) assegura ao passageiro, alm da restituio
da quantia paga, indenizao por perdas e danos
56
.
No mbito infra-legal, o tema tratado pela Portaria n 676/GC-5, de 13 de
novembro de 2000, do Comando da Aeronutica, que dispe sobre as Condies Gerais de
Transporte. O overbooking, ou seja, a venda de bilhetes em quantidade superior ao nmero
de assentos da aeronave objeto apenas na Portaria, que admite negociao entre empresa
e passageiros, a fim de que se apresentem voluntrios para preterio no embarque, em
troca de uma compensao
57
.

55
Art. 229. O passageiro tem direito ao reembolso do valor j pago do bilhete se o transportador vier a
cancelar a viagem.
Art. 230. Em caso de atraso da partida por mais de 4 (quatro) horas, o transportador providenciar o
embarque do passageiro, em vo que oferea servio equivalente para o mesmo destino, se houver, ou
restituir, de imediato, se o passageiro o preferir, o valor do bilhete de passagem.
Art. 231. Quando o transporte sofrer interrupo ou atraso em aeroporto de escala por perodo superior a 4
(quatro) horas, qualquer que seja o motivo, o passageiro poder optar pelo endosso do bilhete de passagem ou
pela imediata devoluo do preo.
Pargrafo nico. Todas as despesas decorrentes da interrupo ou atraso da viagem, inclusive transporte de
qualquer espcie, alimentao e hospedagem, correro por conta do transportador contratual, sem prejuzo da
responsabilidade civil.

56
Art. 20. O fornecedor de servios responde pelos vcios de qualidade que os tornem imprprios ao
consumo ou lhes diminuam o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade com as indicaes
constantes da oferta ou mensagem publicitria, podendo o consumidor exigir, alternativamente e sua
escolha:
I - a reexecuo dos servios, sem custo adicional e quando cabvel;
II - a restituio imediata da quantia paga, monetariamente atualizada, sem prejuzo de eventuais perdas e
danos;
III - o abatimento proporcional do preo.

57
Art. 22. Quando o transportador cancelar o vo, ou este sofrer atraso, ou, ainda, houver preterio por
excesso de passageiros, a empresa area dever acomodar os passageiros com reserva confirmada em outro
vo, prprio ou de congnere, no prazo mximo de 4 (quatro) horas do horrio estabelecido no bilhete de
passagem area.
1 Caso este prazo no possa ser cumprido, o usurio poder optar entre: viajar em outro vo, pelo endosso
ou reembolso do bilhete de passagem.
2 Caso o usurio concorde em viajar em outro vo do mesmo dia ou do dia seguinte, a transportadora
dever proporcionar-lhe as facilidades de comunicao, hospedagem e alimentao em locais adequados, bem
como o transporte de e para o aeroporto, se for o caso.
3 Aplica-se, tambm, o disposto neste artigo e seus pargrafos quando o vo for interrompido ou sofrer
atraso superior a 4 (quatro) horas em aeroporto de escala.
Art. 23. Se o usurio deixar de viajar em virtude de atraso na conexo, as obrigaes de que trata o artigo
anterior sero de responsabilidade da empresa cuja aeronave deu causa perda do embarque.
1 A empresa que efetuou o transporte at a escala de conexo dever providenciar a revalidao do bilhete
de passagem para o trecho seguinte, sem nus para o usurio.
2 Caso as reservas entre dois vos de conexo tenham sido confirmadas com intervalo insuficiente
efetivao da referida conexo, as obrigaes previstas neste artigo sero de responsabilidade da empresa que
efetuou as respectivas reservas.
Art. 24. Quando houver excesso de passageiros com reserva confirmada, a empresa area dever oferecer
compensaes para aqueles usurios que desejarem ser voluntrios para a preterio
33
Ainda que no comparea para o embarque (no show), o passageiro no perde o
direito de viajar, uma vez que o bilhete tem validade de um ano (art. 228 do CBA). A
Portaria n 676 admite apenas um desconto de 10%, a ttulo de taxa de servio, limitado
ao equivalente a vinte e cinco dlares. Os bilhetes adquiridos por tarifa promocional, que
so a grande maioria, podem ser objeto de restries adicionais, mediante estipulao entre
as partes
58
. Uma consulta ao site das principais empresas areas permite verificar que h
sanes substanciais para o passageiro que no avise com antecedncia seu no
comparecimento ao embarque.
A aviao comercial internacional obedece a acordos bilaterais
59
, que limitam a
capacidade de oferta de assentos, distribuindo-a igualmente entre as empresas de ambos os
pases, e restringe a liberdade tarifria das empresas.
A empresa estrangeira designada por seu pas precisa requerer autorizao de
funcionamento no Brasil e autorizao para operar o servio
60
. A autorizao para
funcionamento pode ser condicionada aceitao pela empresa de condies que o
governo julgar conveniente estabelecer em defesa dos interesses nacionais
61.
A ANAC tem
que autorizar quaisquer modificaes de equipamento, horrio, freqncia, escalas no
Territrio Nacional e suspenso dos servios, respeitado o disposto no acordo bilateral
62
.
A designao das empresas brasileiras tem como objetivo assegurar o melhor
rendimento econmico no mercado internacional, estimular o turismo receptivo e
contribuir para o maior intercmbio poltico, econmico e cultural (art. 204, 2). No h
um procedimento fixado em lei para a escolha das empresas. Trata-se de competncia
discricionria da ANAC, que deve ser exercida segundo os princpios de independncia,
legalidade, impessoalidade e publicidade
63
.

Pargrafo nico. As compensaes de que trata o "caput" deste artigo devero ser objeto de negociao entre
os usurios e a empresa area, facultado queles a sua aceitao.

58
Art. 7 O passageiro que no utilizar o bilhete de passagem ter direito, dentro do respectivo prazo de
validade, restituio da quantia efetivamente paga e monetariamente atualizada, conforme os procedimentos
a seguir:
I - bilhete domstico - o saldo a ser reembolsado dever ser o equivalente ao valor residual do percurso no
utilizado, calculado com base na tarifa, expressa na moeda corrente nacional, praticada pela empresa
emissora, na data do pedido de reembolso; e
II - bilhete internacional - o saldo a ser reembolsado dever ser o equivalente ao valor residual do percurso
no utilizado, calculado com base na tarifa, expressa em moeda estrangeira, efetivamente paga pelo
passageiro e convertida na moeda corrente nacional taxa de cmbio vigente, na data do pedido de
reembolso.
1 Se o reembolso for decorrente de uma convenincia do passageiro, sem que tenha havido qualquer
modificao nas condies contratadas por parte do transportador, poder ser descontada uma taxa de servio
correspondente a 10% (dez por cento) do saldo reembolsvel ou o equivalente, em moeda corrente nacional, a
US$ 25.00 (vinte e cinco dlares americanos), convertidos taxa de cmbio vigente na data do pedido do
reembolso, o que for menor.
2 O reembolso de bilhete adquirido mediante tarifa promocional obedecer s eventuais restries
constantes das condies de sua aplicao.
59
CBA, art. 203.
60
CBA, art. 205.
61
CBA, art. 207.
62
CBA, art. 213.
63
Lei n 11.182, de 2005:
34
No mbito infra-legal, a matria objeto do regulamento sobre alocao de
freqncias e designao de empresa brasileira para vos internacionais regulares,
aprovado pela Resoluo n 20, de 2008, da ANAC. Segundo o regulamento, o processo
licitatrio, para alocao de freqncias, ser realizado mediante audincia pblica (art.
8), cabendo Diretoria da Agncia apreciar a recomendao do Plenrio, decorrente da
audincia pblica (art. 9).
Com relao aos preos, no deveria mais haver um controle pela ANAC, uma vez
que a Lei n 11.182, de 2005, instituiu a liberdade tarifria, sem prever qualquer exceo
para o transporte internacional (art. 49). A Agncia, entretanto, manteve os controles de
preos anteriormente existentes, possivelmente por adotar interpretao distinta, segundo a
qual a liberdade tarifria aplicar-se-ia apenas nos servios domsticos.

Proposta de Reformulao
A aviao comercial apresenta-se como um mercado competitivo em todos os
pases em que foi desregulamentada. H intensa competio entre as empresas, tanto no
que diz respeito aos preos quanto do ponto de vista da qualidade do produto ofertado.
Economias de escala no so significativas, exceto nas linhas pouco demandadas e no h
custos irrecuperveis (sunk costs)
64
. Existem, por outro lado, economias de rede. Quanto
maior a malha de linhas detidas por uma empresa, maior a facilidade em realizar
conexes, o que lhe permite oferecer aos usurios uma ampla gama de destinos
65
.
Os efeitos positivos da desregulamentao (tambm chamada de flexibilizao)
foram sentidos no Brasil, a partir da dcada de 1990
66
. A despeito da falncia ou
recuperao judicial de empresas tradicionais, como Vasp, Transbrasil e Varig, o mercado
tem se expandido, mediante a entrada de novas empresas e da expanso das j existentes.
No modelo anteriormente praticado, as tarifas eram tabeladas pelo DAC, que
tambm limitava a possibilidade de descontos, e o mercado era segmentado, impedindo-se
que empresas regionais explorassem rotas nacionais. A supresso dessas restries
propiciou a intensificao da concorrncia entre as empresas, o que resultou em menores
tarifas e maior oferta de assentos.
At 2005, no entanto, quando foi criada a ANAC, a desregulamentao fora feita
exclusivamente por normas infra-legais. O CBA fora elaborado em outro contexto e
autorizava o DAC a modificar esse quadro discricionariamente.
o que aconteceu em 2003, quando o Departamento passou a exercer um
controle de oferta, a pretexto evitar uma suposta competio predatria e de assegurar

Art. 8 Cabe ANAC adotar as medidas necessrias para o atendimento do interesse pblico e para o
desenvolvimento e fomento da aviao civil, da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia do Pas, atuando
com independncia, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:
..............................................................................................................................................................................
IX regular as condies e a designao de empresa area brasileira para operar no exterior;
..............................................................................................................................................................................
64
Contribui para esse fato a possibilidade de prestao dos servios com aeronaves adquiridas em regime de
leasing, que no exige a imobilizao de capitais requerida na hiptese de compra.
65
O Acrdo n 346, de 2008, do TCU contm uma anlise detalhada da microeconomia do setor.
66
A poltica de desregulamentao foi explicitada pelo Aviso n 001/GM5/004, de 1992, do Ministro da
Aeronutica, que aprovou a Poltica para os Servios de Transporte Areo Comercial do Brasil.
35
a sustentabilidade financeira das empresas estabelecidas. Descontos em passagens areas
foram proibidos, assim como a entrada de novas empresas em rotas j atendidas. A
importao de aeronaves foi condicionada comprovao da existncia de demanda para
prestao do servio
67
.
O episdio mais marcante foi a proibio pelo DAC de uma promoo da empresa
Gol, em que bilhetes para diversos destinos eram vendidos a R$ 50, em 2004
68
. O pano de
fundo dessa poltica era a situao da Varig, que enfrentava graves dificuldades
financeiras. Em diversas oportunidades o DAC esclareceu ao Congresso Nacional que seu
objetivo era proteger essa empresa da concorrncia, a pretexto de garantir o equilbrio
financeiro de um concessionrio de servio pblico.
Tal objetivo, entretanto, no encontra fundamento econmico ou jurdico. Em um
mercado eficiente, os agentes econmicos devem sofrer os prejuzos decorrentes de seus
erros e os benefcios decorrentes de seus acertos. Alm disso, o que se garante a um
concessionrio o equilbrio econmico-financeiro de seu contrato, em caso de alterao
unilateral de clusulas pelo poder concedente, e no de seu balano ou fluxo de caixa. O
uso da regulao para finalidades no autorizadas em lei constitui desvio de finalidade
69
.

67
Essa poltica foi veiculada pelas Portarias 243 e 731/GC5, de 2003, do Comandante da Aeronutica. A
Portaria n 243 dispe sobre as medidas destinadas a promover a adequao da indstria de transporte areo
realidade do mercado. Determinou ao DAC que promova a adequao da oferta de transporte areo, feita
pelas empresas areas, demanda disponvel no mercado (art. 1). As empresas foram concitadas a
desenvolver planos de racionalizao de suas linhas, a serem elaborados em coordenao e com a
colaborao do DAC (art. 2). A autorizao para importao de aeronaves passou a sujeitar-se
comprovao de real necessidade do requerente.
A Portaria n 731 altera dispositivos da Poltica para os Servios de Transporte Areo Comercial do Brasil.
Atribui ao rgo regulador uma funo moderadora, com a finalidade de impedir uma competio danosa e
irracional, com prticas predatrias de conseqncias indesejveis sobre todas as empresas. Entende que o
excesso de oferta tem, normalmente, um impacto srio e adverso sobre a viabilidade econmica das
operaes. Considera fundamental evitar que um maior nvel de competio entre operadores, via preos,
comprometa sua sade financeira e ocasione elevao do grau de concentrao na indstria, ou que,
contrariamente, as tarifas cobradas se mostrem abusivas em relao aos custos reais de operao, em funo
de prticas monopolsticas ou cartelizantes. Nesse sentido, determina que se considere, quando da anlise
para a criao de novas empresas, o comportamento e a especificidade do mercado em foco de atuao e a
situao econmica das empresas existentes, principalmente quanto a compromissos assumidos, que seja
evitada a superposio de linhas com proximidade de horrios e que seja mantido um acompanhamento
contnuo da evoluo da estrutura de custos operacionais do setor, para coibir os abusos, a cartelizao e o
dumping.
68
A atuao do DAC encontrou resistncia no Congresso Nacional e em rgos pblicos. Aps audincias
pblicas na Cmara dos Deputados e do Senado, o Diretor-Geral do DAC foi substitudo. O Senador
Mozarildo Cavalcanti apresentou o Projeto de Decreto Legislativo n 682, de 2004 destinado a sustar a
Portaria n 447/DGAC, de 2004, do DAC. Por entender que no houve infrao ordem econmica no caso,
o CADE, acatando manifestao da SEAE, decidiu por arquivar o processo de Averiguao Preliminar (AP
n 08001.006298/2004-03). O Senador Hlio Costa apresentou o Projeto de Lei do Senado n 169, de 2004,
para instituir a liberdade tarifria e reservar aos rgos de defesa da concorrncia a represso a infraes
contra a ordem econmica.
69
Nesse sentido, o Senador Mozarildo Cavalcanti acionou o Tribunal de Contas da Unio, que fez uma
auditoria especfica sobre o assunto. No Acrdo n 346, de 2008, o Tribunal concluiu que as concesses das
empresas areas no preenchem os requisitos legais desse instituto jurdico e que a regulao praticada pelo
DAC era inadequada.
36
A desregulamentao somente assumiu status legal com a lei de criao da ANAC,
que consagrou as liberdades de vo e tarifria, afastando a possibilidade de um retrocesso
por parte do regulador
70
.
Mais importante que o nmero de empresas que atuam em determinado mercado a
contestabilidade, ou seja, a competio potencial pelo mercado. O principal fator
determinante da contestabilidade a facilidade com que novas empresas podem entrar e
sair do mercado. Na ausncia de custos irrecuperveis, no h nenhum impedimento de
ordem tecnolgica para que a contestabilidade seja alta.
A contestabilidade do mercado brasileiro pode ser ampliada pela eliminao das
barreiras institucionais entrada de novos agentes econmicos, como a exigncia de capital
nacional, a vedao cabotagem por empresas estrangeiras e a burocracia exigida para a
abertura de novas empresas.
O regime jurdico da aviao comercial apresenta um excessivo nmero de etapas
burocrticas, que podem ser drasticamente reduzidas.

Autorizao de Funcionamento
De incio, poder-se-ia revogar a exigncia de aprovao prvia do ato constitutivo
da empresa (autorizao de funcionamento jurdico) pela ANAC, como condio para o
seu registro comercial. Trata-se de norma incua, que no tem paralelo em nenhuma outra
rea da economia, e que no encontra qualquer justificativa. A prpria constitucionalidade
do dispositivo pode ser questionada, luz do princpio da livre iniciativa econmica (arts.
1 e 170 da Constituio). A avaliao das condies tcnicas de atuao da empresa, tais
como oficinas de manuteno de aeronaves, feita no mbito da obteno da CHETA, que
deve ser mantida.

Concesso de Servios Areos
O segundo aspecto que demanda uma profunda reformulao diz respeito ao regime
jurdico de prestao do transporte regular de passageiros. O instituto da concesso de
servio pblico, atualmente adotado, mostra-se inadequado luz das liberdades de vo e
tarifria constantes da lei de criao da ANAC.
As atuais concesses j no apresentam, a rigor, nenhum elemento tpico do
instituto
71
.
Embora o objeto dos contratos seja o territrio nacional como um todo, preciso
obter uma autorizao especfica para cada linha que se pretenda explorar (HOTRAN). A
concesso, por si s, no garante empresa o direito de voar para nenhum destino em
particular. As concessionrias tambm no tm nenhuma obrigao de prestar o servio em
condies anti-econmicas, tais como atuar em reas de baixa densidade ou em horrios

70
O art. 49, 2, da Lei n 11.182, de 2005, que foi vetado, autorizava a Agncia a estabelecer tarifas
mximas ou mnimas para as linhas onde verificar irregularidade uma vez constatado aumento abusivo
das tarifas ou prticas prejudiciais competio.
71
A matria amplamente analisada no Acrdo n 346/2008 do TCU.
37
noturnos. No h bens reversveis, que devam ser entregues ao poder pblico ao final do
contrato. As aeronaves, que so, evidentemente, essenciais prestao do servio, so
privadas e sequer pertencem s empresas areas, que as utilizam em regime de leasing. As
tarifas so livres, devendo ser meramente registradas na agncia reguladora.
Por ser a atividade prestada em regime de livre concorrncia, no h qualquer
garantia para o concessionrio do equilbrio econmico e financeiro do contrato. Tanto os
lucros quanto os prejuzos so do concessionrio. Tanto assim que vrias empresas areas
foram falncia ou deixaram de atuar nos ltimos anos e nem por isso fazem jus a
qualquer indenizao.
Por fim, as concesses so outorgadas sem licitao ou mesmo qualquer
procedimento para a caracterizao de sua inexigibilidade ou dispensa.
Nas atuais condies, no h, portanto, como aplicar o regime jurdico das
concesses s empresas areas. A rigor, a natureza jurdica dos servios atuais j no de
concesso
72
.
Para que o instituto da concesso fosse adequadamente empregado, far-se-ia
necessrio alterar completamente o atual marco regulatrio do setor, mediante o
estabelecimento de linhas pelo poder pblico, que seriam exploradas em regime de
monoplio, por empresas selecionadas mediante licitao. As linhas deficitrias seriam
financiadas pelas lucrativas, nas quais o concessionrio extrairia uma renda monopolista.
Ao final dos contratos, as aeronaves e oficinas de manuteno reverteriam para o
patrimnio pblico e eventuais investimentos no amortizados seriam indenizados
73
.
A adoo de um modelo como este representaria um retrocesso com relao
desregulamentao implantada a partir da dcada de 1990, que obteve excelentes
resultados. A livre competio tem revolucionado a aviao em todo o mundo e graas a
ela que as tarifas caram e o nmero de passageiros se expandiu.
A rigor, no modelo atual, a concesso um documento incuo, uma vez que as
verdadeiras condies de prestao do servio so definidas no mbito das HOTRAN, que
so autorizaes para a explorao de linhas especficas. As HOTRAN so, de fato,
indispensveis, pois, a liberdade de vo condicionada disponibilidade de infra-estrutura
aeronutica e aeroporturia, circunstncia que precisa ser comprovada antes da sua outorga.
A nica funo relevante desempenhada pelas atuais concesses a avaliao da
condio econmica das empresas para a prestao do servio, papel poderia ser melhor
cumprido em uma etapa de habilitao prvia, no mbito do procedimento de obteno da
HOTRAN.
Nesse novo modelo, que nada mais que o reconhecimento do que j praticado, o
regime jurdico da aviao comercial seria o de atividade econmica, em substituio ao de

72
o que argumentou, sem sucesso, a Advocacia Geral da Unio nos processos em que empresas areas
pediram indenizaes pelo perodo em que as tarifas ficaram congeladas, em decorrncia do Plano
Cruzado. O STF considerou, entretanto, que havia concesso e condenou a Unio (RE 183180-4). Em
acrdos anteriores o tribunal qualificara, por outro lado, como permisso o regime de prestao de
servios areos (RE 36.076, RE 47.073 e RE 53.022).
73
Um modelo semelhante a este constou do projeto de lei original de criao da ANAC, de autoria do Poder
Executivo, mas foi suprimido no substitutivo aprovado pela Cmara dos Deputados, que se transformou na
lei em vigor. Deve-se notar que, se as aeronaves fossem bens reversveis, haveria um desestmulo sua
manuteno nos ltimos anos da concesso, o que poderia comprometer a segurana do transporte areo.
38
servio pblico. Com isso, aplicar-se-iam os princpios da iniciativa privada, da livre
iniciativa e da livre concorrncia (art. 170 da Constituio). O fundamento para atuao do
Estado seria o poder de polcia, que visa no ao direcionamento do mercado
74
, mas apenas
a evitar prejuzo aos interesses coletivos (basicamente relativos segurana operacional).
O instituto adequado a esse novo modelo o da autorizao
75
, prevista na Constituio
Federal e que j empregado no mbito das HOTRAN.

Capital Estrangeiro
A limitao participao de investidores estrangeiros no capital das empresas
areas comum em diversos pases, mas no se justifica nos tempos atuais
76
.
Sua remoo eliminaria uma importante barreira entrada de novas empresas no
setor, o que contribuiria para aumentar a contestabilidade do mercado, aumentando a
concorrncia
77
. Alm disso, facilitaria a integrao entre vos domsticos e internacionais,
uma vez que a mesma empresa poderia realizar ambos os servios, eliminando a
necessidade das atuais alianas entre empresas.
Esclarea-se, ainda, que a nacionalidade do capital em nada altera o regime jurdico
de prestao do servio ou as prerrogativas decorrentes de eventual mobilizao nacional,
com o que ficam preservados os interesses estratgicos do Pas.
A rigor, pode-se considerar que a restrio aos capitais externos no foi sequer
recepcionada pela Constituio de 1988. Ocorre que, embora tenha sido revogado pela
Emenda Constitucional n 6, de 1995, importante, pelos efeitos que gerou at aquela data,
o seguinte artigo, relativo empresa brasileira de capital nacional:
Art. 171. So consideradas:
I empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que
tenha sua sede e administrao no Pas;
II empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle
efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou
indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou de
entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo
da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o
exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas
atividades.
1 A lei poder, em relao empresa brasileira de capital
nacional:

74
O planejamento estatal determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado (art. 174 da
Constituio).
75
Outro exemplo de adoo desse mesmo regime o da telefonia mvel pessoal (telefone celular), cuja
explorao livre, mas condicionada a autorizao da ANATEL.
76
Aos poucos, restries desse tipo tm sido atenuadas ou revogadas em diversos pases. No Chile, por
exemplo, no h mais exigncia de nacionalidade para o capital de empresas areas.
77
Diversos projetos de lei, na Cmara e no Senado, propem a revogao total ou a modificao da restrio
ao investimento estrangeiro para 49% do capital das empresas areas. O PLS n 184, do Senador Paulo
Octvio, altera o limite para 49%. O PLS n 258, de 2006, do Senador Tio Viana, PLS n 259, do Senador
Valdir Raupp, e o PLS n 627, do Senador Gerson Camata, revogam a restrio.
39
I conceder proteo e benefcios especiais temporrios para
desenvolver atividades consideradas estratgicas para a defesa nacional
ou imprescindveis ao desenvolvimento do Pas;
II estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindvel
ao desenvolvimento tecnolgico nacional, entre outras condies e
requisitos:
a) a exigncia de que o controle referido no inciso II do caput se
estenda s atividades tecnolgicas da empresa, assim entendido o
exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou
absorver tecnologia;
b) percentuais de participao, no capital, de pessoas fsicas
domiciliadas e residentes no Pas ou entidades de direito pblico
interno.
Esse artigo adotou como critrio de nacionalidade da empresa a residncia e
domiclio no Pas das pessoas fsicas controladoras de seu capital. Caso a empresa fosse de
capital nacional admitia-se a concesso de proteo ou benefcios especiais, desde que
temporrios.
Com a revogao desse artigo, em 1995, passou a vigorar o entendimento de que
no existe mais o conceito de empresa brasileira de capital nacional, mas apenas o de
empresa brasileira, que aquela constituda segundo as leis brasileiras,
independentemente da nacionalidade do respectivo capital.
A Constituio prev tambm a existncia de uma lei ordinria que disponha sobre
os investimentos de capital estrangeiro
78
. Tal dispositivo diz respeito ao regime geral do
investimento estrangeiro no Pas, independentemente do setor da economia em que ocorra.
Ele no pode servir de fundamento a leis especficas, que limitem ou impeam o
investimento em apenas determinados setores. Esse tipo de proteo s empresas de capital
nacional estava previsto exclusivamente no art. 171, que foi revogado.
O regime a que se refere o art. 172 foi estabelecido pela Lei n 4.131, de 1962, que
disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior.
Essa Lei considera estrangeiros os capitais pertencentes a pessoas fsicas ou jurdicas
residentes, domiciliadas ou com sede no exterior (art. 1) e determina que lhes seja
dispensado tratamento jurdico idntico ao concedido ao capital nacional em igualdades
de condies, sendo vedadas quaisquer discriminaes no previstas na presente lei (art.
2). Segundo esta Lei, portanto, no considerado estrangeiro o capital pertencente a
empresa com sede no Brasil, independentemente da nacionalidade de seus acionistas.
O CBA, por outro lado, institudo em 1986, dois anos antes da promulgao da
Constituio, restringe a participao de investidores estrangeiros a 20% do capital das
empresas areas e adota como critrio a nacionalidade dos scios
79
.

78
Art. 172. A lei disciplinar, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro,
incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de lucros.
79
Art. 181. A concesso somente ser dada pessoa jurdica brasileira que tiver:
I - sede no Brasil;
II - pelo menos 4/5 (quatro quintos) do capital com direito a voto, pertencente a brasileiros, prevalecendo
essa limitao nos eventuais aumentos do capital social;
40
Embora o DAC e posteriormente a ANAC apliquem o CBA at os dias de hoje, a
constitucionalidade da restrio ao investimento estrangeiro duvidosa, tendo em vista que
os critrios adotados pelo Cdigo diferem daqueles adotado pela Constituio e que sua
vigncia por tempo indeterminado, e no temporria.
Segundo CBA, a 80% do capital da empresa area deve pertencer a brasileiros, ou
seja, pessoas fsicas de nacionalidade brasileira. O Art. 171 da Constituio, no entanto,
definia como empresa brasileira de capital nacional aquela controlada por pessoas
fsicas domiciliadas e residentes no Pas. Os brasileiros a que se refere o CBA podem
residir no exterior e eventualmente ter dupla cidadania, enquanto a Constituio
considerava nacional o capital detido por estrangeiros residentes no Brasil.
Alm disso, o art. 171 da Constituio referia-se ao controle efetivo da empresa,
enquanto o CBA fixa um percentual especfico que deve permanecer em mos brasileiras.
O controle efetivo era caracterizado como a titularidade da maioria de seu capital
votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
possvel que acionistas com 20% do capital de uma empresa detenham seu controle efetivo,
bastando para isso que celebrem um acordo de acionistas com os demais acionistas
80
.
Conclui-se da que, nessa matria, o CBA no foi recepcionado pela Constituio
de 1988. Tendo em vista que no h repristinao no direito brasileiro, a revogao do art.
171 da Constituio no teria o condo de restaurar a vigncia de dispositivo por ele
revogado
81
.
Outra questo diz respeito constitucionalidade de norma que vier a ser editada
futuramente. Trata-se de saber se a revogao do art. 171 resultou na vedao s hipteses
de proteo da empresa brasileira de capital nacional ou na mera desconstitucionalizao
da matria. Um dos fatores a ser levado em considerao o contexto da aprovao da
Emenda Constitucional n 6, de 1995, que era o de modernizao da Constituio,
mediante a supresso de dispositivos de carter nacionalista e estatizante. Corrobora esse
entendimento a aprovao, no mesmo ano, da Emenda Constitucional n 7, que eliminou
restries atuao de pessoas e embarcaes estrangeiras no transporte aquavirio.
Atualmente, a nica restrio ao capital estrangeiro admitida constitucionalmente diz
respeito propriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons e imagens
(art. 222).
Alm disso, a Constituio garante aos estrangeiros residentes no Pas, sem
distino de qualquer natureza, o direito de propriedade (art. 5, XXII). Proibir
estrangeiros residentes no Pas de adquirir aes de uma empresa area importaria em

III - direo confiada exclusivamente a brasileiros.
Art. 182. A autorizao pode ser outorgada:
I - s sociedades annimas nas condies previstas no artigo anterior;
II - s demais sociedades, com sede no Pas, observada a maioria de scios, o controle e a direo de
brasileiros.
80
Art. 118 da Lei n 6.404, de 1976, que dispe sobre as Sociedades por Aes.
81
Repristinao a restaurao de lei revogada, em decorrncia da revogao da lei que a revogara. Nos
termos da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro (Decreto-lei n 4.657, de 1942), isso somente
ocorre se houver previso expressa:
Art. 2 ...............................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................................
3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido a
vigncia.
41
estabelecer uma distino com relao aos brasileiros, em matria de direito de
propriedade, o que no admitido. Da mesma forma, a vedao a que estrangeiros exeram
funes de direo nas empresas areas (art. 181, III, do CBA) tambm inconstitucional,
uma vez que o inciso XIII do art. 5 tambm assegura aos estrangeiros residentes no Pas o
livre exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes
profissionais que a lei estabelecer.
Conclui-se, portanto, que a discriminao de capitais segundo a sua nacionalidade
inconstitucional, no podendo a lei dispor em contrrio.
Independente de sua constitucionalidade, a aplicao da restrio ao capital externo
bastante difcil no campo operacional. Pelo critrio do CBA, nacionalidade do capital
depende da nacionalidade dos acionistas. A rigor, o CBA no admite que os detentores dos
80% de capital nacional sejam pessoas jurdicas, uma vez que se refere a brasileiros (art.
181, II), cujas qualificaes e endereos devero ser remetidos, semestralmente,
autoridade aeronutica (art. 185, I). O Cdigo somente menciona as pessoas jurdicas
quando trata dos acionistas estrangeiros (art. 181, 4).
Se forem aceitos como acionistas brasileiros pessoas jurdicas, a restrio poder
ser facilmente contornada, mediante a criao de uma empresa brasileira, que
posteriormente adquira aes da empresa area. A ANAC, entretanto, aceita essa
possibilidade e procura analisar a nacionalidade do capital da pessoa jurdica. Essa
interpretao leva a uma regresso ao infinito, pois a empresa controladora da empresa
area tambm pode ser controlada por outra empresa, e assim sucessivamente. Ainda
assim, a ANAC teria que verificar a nacionalidade dos acionistas da ltima empresa dessa
linha de controle.
Com relao s pessoas fsicas, faz-se necessrio aferir a nacionalidade de cada
acionista, tarefa praticamente impossvel quando se tratar de companhia annima de capital
aberto, como so as principais empresas no Brasil e no mundo. Deve-se notar, ainda, que
nos dias atuais a nacionalidade de pessoas fsicas muito mais fluida do que foi no
passado. Muitas pessoas nascem em um pas e vivem em outro, fenmeno bastante
acentuado entre brasileiros, muitos dos quais tm dupla nacionalidade.
A dificuldade em operacionalizar a restrio a capitais estrangeiros propicia a
utilizao de laranjas, ou seja, brasileiros que figuram com controladores de empresas
areas, mas esto, por meio de contratos particulares, vinculados a investidores
estrangeiros. Esse expediente, que no explicitamente vedado pelo CBA, no apenas
desmoraliza as instituies, mas tambm um fator de risco para os investidores, uma vez
que causa tumulto na governana corporativa da empresa
82
.
Alguns acordos bilaterais de transporte areo internacional autorizam as partes a
restringir a nacionalidade das empresas que podem ser designadas para operar as linhas
neles previstas. Nessa hiptese, a nica prejudicada seria a prpria companhia, mas no o
Pas, que poderia facilmente designar outra empresa.


82
o que ocorreu por ocasio da venda da VarigLog. Os acionistas brasileiros no dispunham de capital
prprio. Receberam um emprstimo bancrio e asseguraram aos investidores estrangeiros uma opo de
compra de suas aes por preo pr-fixado. Essa arranjo somente foi tornado pblico no mbito de um
processo judicial, no qual os investidores estrangeiros retomaram o controle da empresa.
42
Cabotagem
A operao de linhas domsticas por empresas estrangeiras vedada pelo CBA.
Tambm essa regra padro internacional, embora no seja uma exigncia de direito
internacional. Alguns tratados tm criado, no entanto, reas de cus abertos, em que
empresas de quaisquer pases signatrios podem prestar servios nos demais pases. o
que ocorre, por exemplo, na Unio Europia, entre Austrlia e Nova Zelndia e entre o
Chile e alguns pases asiticos.
A Constituio omissa com relao cabotagem no transporte areo, mas autoriza
explicitamente a cabotagem e a navegao interior por embarcaes estrangeiras no
transporte aqutico (art. 178, pargrafo nico)
83
. O legislador ordinrio tem liberdade,
portanto, para dispor sobre o assunto.
A hiptese de cabotagem tem sido tratada como uma concorrncia desleal com as
empresas brasileiras, que enfrentariam condies econmicas mais adversas que as
estrangeiras, em reas como tributao, taxas de juros e preo de combustveis. Ainda que
essas alegaes sejam verdadeiras, esse fato no colocaria as empresas areas em situao
distinta da que existe em todas as reas da economia nas quais se admite a importao de bens.
A importao de servios menos comum que a de bens, mas nem por isso menos
benfica. O tema objeto de negociaes internacionais distintas das que envolvem o
comrcio exterior como um todo, em que cada pas procura preservar e ampliar o mercado
para suas empresas. Ao adotar como seus os interesses das empresas, entretanto, sacrifica-
se o interesse dos consumidores, que o que deveria prevalecer.
Do ponto de vista da aviao, a possibilidade de cabotagem seria benfica para o
Pas, pois eliminaria barreiras entrada no mercado domstico, aumentando a
concorrncia
84
. Diversas aeronaves, oriundas de vos internacionais, ficam ociosas no
territrio brasileiro. Ainda que realizem escalas em mais de uma cidade brasileira, no
podem oferecer servios exclusivamente entre elas. Outro exemplo so as aeronaves que
chegam ao Brasil pela manh e retornam aos seus pases noite, permanecendo
estacionadas em aeroportos internacionais cujos ptios esto congestionados.
A permisso de cabotagem nos casos citados viabilizaria uma rpida ampliao da
oferta. Alm disso, uma vez autorizada a prtica, provvel que haja uma reconfigurao
das rotas internacionais, de tal modo a que sejam melhor exploradas as oportunidades
comerciais decorrentes, o que permitiria uma ampliao ainda maior da oferta. Tanto o
transporte domstico quanto o internacional seriam beneficiados por redues de tarifas, o
que favoreceria o turismo receptivo.
A liberao de operaes de cabotagem pode ocorrer gradualmente, por meio de
medidas intermedirias. Assim, por exemplo, o Acordo de Fortaleza poderia ser

83
Art. 178. A lei dispor sobre a ordenao dos transportes areo, aqutico e terrestre, devendo, quanto
ordenao do transporte internacional, observar os acordos firmados pela Unio, atendido o princpio da
reciprocidade.
Pargrafo nico. Na ordenao do transporte aqutico, a lei estabelecer as condies em que o transporte
de mercadorias na cabotagem e a navegao interior podero ser feitos por embarcaes estrangeiras.

84
No Senado Federal, dois projetos dispem sobre o assunto. O PLS n 258, de 2006, libera a cabotagem em
geral (9 liberdade). J o PLS n 259, de 2006, permite sua prtica apenas no mbito de trechos domsticos
de vos internacionais (8 liberdade).
43
aprofundado, mediante a transformao do territrio dos pases signatrios em uma rea de
cus abertos, a exemplo do que ocorre na Unio Europia. Outra possibilidade a
incluso, no mbito dos Acordos de Servios Areos bilaterais, da oferta de servios entre
trechos domsticos de vos internacionais (8 liberdade).

Direitos dos Passageiros
O regime jurdico do contrato de transporte areo em vigor deixa o passageiro em
condio de grande vulnerabilidade perante as empresas areas. Os vos podem ser
atrasados em at quatro horas, sem qualquer penalidade. Aps esse perodo, ou se houver
cancelamento ou overbooking, o nico direito do passageiro preterido a restituio do que
pagou pelo bilhete.
A instituio de uma multa em favor dos passageiros, em acrscimo ao reembolso
j previsto, criaria um incentivo econmico para que as empresas areas se empenhassem
em evitar esse tipo de incidente. A multa deveria ser paga de imediato, para o que deve
haver um critrio objetivo para sua fixao. Isso no impediria a empresa area de, nos
casos de overbooking, buscar voluntrios, que abririam mo de embarcar em troca de
outros benefcios, o que j permitido pela regulamentao infra-legal.
Com relao ao no show, norma infra-legal j permite que as partes instituam
penalidades para o passageiro que no comparece para embarque. Seria conveniente, no
entanto, que houvesse uma norma legal explcita sobre o assunto. A exigncia de que o
bilhete tenha validade de um ano restringe limita desnecessariamente a liberdade contratual
e deve ser revogada. Assim sendo, nada impediria que, para determinados trechos, a
conseqncia do no show fosse a perda de validade do prprio bilhete.

Servios Internacionais
A aviao internacional ainda est sujeita a um sistema de controle da oferta,
contido nos acordos de servios areos, que impede seu pleno desenvolvimento. H linhas
reservadas s empresas brasileiras que no so exploradas, ao mesmo tempo em que
empresas estrangeiras querem mas no esto autorizadas a ampliar seus vos para o Brasil.
Alm disso, vigora um piso tarifrio, abaixo do qual no permitida a venda de bilhetes.
Esse piso fixado a partir de um valor de referncia divulgado pela IATA, sobre o qual a
ANAC autoriza um desconto mximo.
Esse modelo protege as empresas brasileiras contra a concorrncia, prejudicando os
passageiros de ambos os pases. Mais importante que garantir o lucro das empresas areas
oferecer passagens mais baratas para os passageiros brasileiros e dinamizar a economia por
meio do turismo receptivo.
A desregulamentao da aviao internacional mais complexa que a domstica,
por envolver interesses comerciais dos respectivos pases. Apesar disso, ela tem avanado
aos poucos em todo o mundo. No mbito bilateral, pela adoo de regras menos restritivas
para a oferta de servios e para a fixao das tarifas. No mbito multilateral, pela criao de
reas de cus abertos, no interior das quais vigora um regime anlogo ao da aviao
domstica, o que poderia ser feito por meio de um protocolo adicional ao Acordo de
44
Fortaleza. A mera aplicao do Acordo, no entanto, j beneficiaria os Estados com
fronteira internacional, pois favoreceria os vos entre cidades prximas de pases vizinhos,
o que seria um importante fator de desenvolvimento.
A proteo atualmente existente s empresas brasileiras contra a concorrncia das
estrangeiras no se justifica. recomendvel, portanto, que os acordos bilaterais sejam
revistos nesse sentido, sempre que houver reciprocidade por parte dos demais signatrios.
Alm disso, no exerccio das prerrogativas previstas nos atuais acordos, a ANAC deve
evitar, sempre que possvel, a imposio de limites livre concorrncia e formao de
preos
85
.
Enquanto permanecer o atual sistema de controle de oferta, faz-se necessrio,
instituir um procedimento impessoal para a designao das empresas brasileiras. A
audincia pblica prevista no regulamento aprovado pela Resoluo n 20, de 2008, da
ANAC, no pode ser considerada um procedimento licitatrio. Trata-se, na verdade, de um
acordo entre o rgo regulador e as empresas areas, que, ao invs de favorecer a
competio entre elas, induz formao de um cartel.
Na ausncia de uma norma especfica, deve-se aplicar a Lei n 8.987, de 1995, que
trata das concesses de servio pblico em geral. O critrio da licitao deve ser o do
menor valor da tarifa cobrada dos passageiros e, sempre que possvel, deve-se designar
mais de uma empresa por linha
86
. Alm disso, dever-se-ia adotar o sistema de dupla
desaprovao, em que as tarifas so livres, a menos que ambos os pases a desaprovem.
3.2. Infra-estrutura Aeroporturia
Modelo Atual
O sistema aeroporturio tratado pelo CBA em seus arts. 26 a 46. O sistema
definido como o conjunto de aerdromos brasileiros, com todas as pistas de pouso, pistas
de txi, ptio de estacionamento de aeronave, terminal de carga area, terminal de
passageiros e as respectivas facilidades (art. 26).
Todas as reas destinadas a pouso, decolagem e movimentao de aeronaves so
consideradas aerdromos. Estes so considerados civis ou militares, conforme as
aeronaves a que se destinem. Os aerdromos civis podem ser pblicos ou privados.
Ao redor dos aerdromos h zonas de proteo, no interior das quais o uso do solo
est sujeito a restries quanto a edificaes, instalaes e tudo o mais que possa
embaraar as operaes de aeronaves ou causar interferncia nos sinais dos auxlios
radionavegao ou dificultar a visibilidade de auxlios visuais (art. 43). Essas restries
constam de planos bsicos, vlidos para todos os aerdromos e de planos especficos para

85
o que tem ocorrido a partir de 2008, quanto o piso tarifrio existente em vrias rotas foi substancialmente
rebaixado.
86
Lei n 8.987, de 1995, com redao dada pela Lei n 9.648, de 1998:
Art. 15. No julgamento da licitao ser considerado um dos seguintes critrios:
I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;
.............................................................................................................................................................
Art. 16. A outorga de concesso ou permisso no ter carter de exclusividade, salvo no caso de
inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei.
45
determinados aerdromos
87
. Esses planos, devem ser incorporados aos planos diretores
municipais que tratam do urbanismo geral da cidade.
Aeroportos so aerdromos pblicos, dotados de instalaes e facilidades para
apoio de operaes de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas (art.
31, I). Sua operao e explorao constituem atividade monopolizada da Unio (art. 36,
2), que as pode realizar diretamente ou delegar aos Estados e Municpios, mediante
convnio, ou iniciativa privada, por concesso ou autorizao (art. 36).
Os principais aeroportos do Pas so administrados pela Empresa Brasileira de
Infra-estrutura Aeroporturia (INFRAERO), que uma empresa pblica federal. H,
ainda, aeroportos administrados por Estados e Municpios, sendo que em dois casos
88
a
gesto foi repassada a empresas privadas. H, ainda, diversos aerdromos pequenos, de uso
civil, administrados pela Aeronutica.
A propriedade dos aeroportos distinta da propriedade dos imveis em que se
situam. Eles so universalidades, equiparadas a bens pblicos federais, denominadas
patrimnio aeroporturio. Caso o aeroporto venha a ser desativado, os bens
empregados na sua construo so restitudos aos proprietrios, com as respectivas
acesses (art. 38).
A utilizao de reas do aeroporto por empresas areas dispensada de licitao.
As benfeitorias so incorporadas ao imvel, que restitudo aps o final do contrato, cuja
durao deve ser suficiente para amortizar os investimentos realizados (art. 40). J o uso do
espao por lojas comerciais oneroso e depende de licitao prvia (art. 41), vedada a
aplicao do regime geral das locaes urbanas (art. 42). Em ambos os casos, o regime
adotado o de concesso de uso de bem pblico
89
, que remunerada por preos
especficos
90
.
As reas aeroporturias so classificadas em rea Terminal de Passageiros (ATP),
rea Edificada Externa (AEEX) e rea No Edificada (ANE). As atividades desenvolvidas
nessas reas so classificadas em quatro categorias. Atividades administrativas
indispensveis so os servios pblicos de apoio aviao. Atividades operacionais
essenciais so os servios das empresas areas, para seu uso exclusivo. Atividades
operacionais acessrias so os servios auxiliares, o fornecimento de combustvel de
aviao e os servios de manuteno de aeronaves. Comerciais so todas as demais
atividades. O uso das reas aeroporturias depende da celebrao de contratos de concesso
de uso, mediante o pagamento de preos especficos. Esses preos so fixados segundo a
categoria do aeroporto (1, 2, 3 ou 4), a classificao da rea ocupada (ATP, AEEX ou
ANE), do tipo atividade a ser desenvolvida e a metragem do empreendimento.
Os aeroportos podem ser usados por quaisquer aeronaves, mediante nus da
utilizao, ou seja, pagamento de tarifas, cujos valores so fixados pela ANAC, tendo em

87
A Portaria n 1.141, de 1987, dispe sobre Zonas de Proteo e aprova os Planos Bsicos de Zona de
Proteo de Aerdromos e Helipontos, Zoneamento de Rudo e Auxlios Navegao Area.
88
Porto Seguro e Cabo Frio.
89
O PL n 3.846, de 2000, que deu origem Lei n 11.182, de 2005, previa, para as empresas areas, o
emprego da concesso de direito real de uso, que integraria o patrimnio de seu titular e poderia ser
transferida a outra empresa area (art. 51, 6).
90
A regulamentao do tema feita pela Portaria n 774/GM-2, de 1997, do Ministro da Aeronutica, que
estabelece critrios e procedimentos para a utilizao de reas aeroporturias, edificadas ou no, de
instalaes, de equipamentos, de facilidades e de servios nos aeroportos e d outras providncia.
46
vista as facilidades colocadas disposio das aeronaves, dos passageiros ou da carga, e o
custo operacional do aeroporto (art. 37).
A Lei n 6.009, de 1973, que dispe sobre a utilizao e a explorao dos
aeroportos e das facilidades navegao area
91
, criou cinco tarifas aeroporturias. A
nica paga pelo passageiro a de embarque, devida pela utilizao das instalaes e
servios de despacho e embarque. Duas incidem sobre o proprietrio ou explorador da
aeronave: tarifa de pouso, decorrente da utilizao das reas e servios relacionados ao
pouso, rolagem e estacionamento da aeronave at trs horas aps o pouso; e a tarifa de
permanncia, decorrente do estacionamento da aeronave pelo perodo que exceder a trs
horas aps o pouso. As outras duas incidem sobre o consignatrio ou transportador, no caso
de carga area em trnsito:tarifa de armazenagem, devida pelo armazenamento, guarda e
controle de mercadorias nos armazns de carga dos aeroportos; e tarifa de capatazia, devida
pela movimentao e manuseio de mercadorias.
Sobre essas tarifas cobrado, ainda, o Adicional de Tarifa Aeroporturia
(ATAERO), que de 50% sobre o respectivo valor, destinado aplicao em
melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expanso e depreciao de instalaes
aeroporturias e da rede de telecomunicaes e auxlios navegao area (art. 1, 1 da
Lei n 7.920, de 1989). Do valor arrecadado sobre as tarifas aeroporturias, 80% devem ser
utilizados pela Unio e 20% devem ser repassados aos Estados, para aplicao em
aerdromos constantes de seus planos aerovirios
92
. Sobre as tarifas de embarque
internacional instituiu-se, ainda, outro adicional, sem denominao prpria, que
repassado ao tesouro nacional para amortizao da dvida pblica federal
93
.
Os aeroportos so classificados, para fins de tarifao, em quatro categorias
94
. Em
cada categoria, as tarifas so as mesmas
95
. As tarifas de embarque so fixadas por
passageiro. As de pouso, por tonelada da aeronave. As de permanncia, por tonelada.hora,
no ptio de manobras e na rea de estadia.
Os aerdromos privados so construdos, mantidos e operados por seus
proprietrios e no podem ser explorados comercialmente (arts. 30, 2, e 35).
prevista, para os aeroportos congestionados, a adoo de um sistema de slots,
em que horrios de pouso e decolagem so atribudos a empresas areas especficas
96
.
Os aeroportos so denominados coordenados quando a demanda por facilidades
excede as possibilidades aeroporturias, causando saturao em determinadas faixas de
horrio e durante um perodo de tempo relevante. Os demais, no coordenados, so

91
Regulamentada pelo Decreto n 89.121, de 1983. A cobrana das tarifas de embarque, pouso e
permanncia objeto da Portaria n 306/GC5, de 2003, do Comandante da Aeronutica.
92
Art. 1 da Lei n 8.399, de 1992.
93
Lei n 9.825, de 1999.
94
A Portaria ANAC n 199/SIE, de 2007, classifica os aeroportos. A Portaria n 905/DGAC, de 2005, do
Diretor-Geral do DAC, estabelece o valor da tarifas.
95
Excepciona-se o Aeroporto de Congonhas, para o qual foram fixadas tarifas especficas, por meio da
Resoluo n 17, de 2008, da ANAC.
96
A regulamentao dos slots feita exclusivamente pela Resoluo n 2, de 2006, da ANAC, que aprova o
Regulamento Sobre a Alocao de Horrios de Chegadas e Partidas de Aeronaves em Linhas Areas
Domsticas de Transporte Areo Regular de Passageiros, nos aeroportos que menciona. Esto sujeitos ao
sistema de slots os seguintes aeroportos: Guarulhos (SBGR), Braslia (SBBR), Pampulha (SBBH), Santos
Dumont (SBRJ ) e Congonhas (SBSP), sendo que apenas no ltimo foi aplicada a resoluo.
47
aqueles onde a capacidade de todos os sistemas suficiente para o atendimento dos
usurios.
Nos aeroportos coordenados, a alocao de slots feita em pares de pouso e
decolagem, segundo duas grades de rodzio. As empresas j estabelecidas no aeroporto
ficam com 4/5 dos slots, enquanto as empresas entrantes ficam com 1/5. As posies
iniciais na grade de rodzio so estabelecidas por sorteio. As empresas melhor colocadas
escolhem, sucessivamente, os pares de slots de sua preferncia. Uma vez feita a escolha, a
empresa passa para a ltima posio da grade. Aps quatro escolhas feitas pelas empresas
estabelecidas, passa-se grade de entrantes. Depois de receber o terceiro slot, a entrante
passa para a grade das estabelecidas.
As empresas podem trocar slots entre si com a finalidade de otimizar suas
operaes e obter um melhor rendimento econmico ou tcnico do servio. Essas trocas
tm que ser autorizadas pela ANAC e tem que ser um a um, vedada a comercializao
97
.
A empresa perde o slot se deixar de utiliz-lo por 30 dias ou no atingir ndice de
regularidade de 80% por 90 dias consecutivos
98
.

Proposta de Reformulao
O sistema aeroporturio brasileiro de boa qualidade. Todas as principais cidades
dispem de pelo menos um aeroporto, tendo havido significativa ampliao nos ltimos
anos. Constata-se, entretanto, um desequilbrio entre demanda e oferta de infra-estrutura
aeroporturia, uma vez que os principais centros distribuidores (Congonhas, Guarulhos e
Braslia) esto congestionados, enquanto os demais aeroportos apresentam ociosidade.
O principal fator limitador do acesso das empresas areas aos mercados a infra-
estrutura aeroporturia, especialmente os aeroportos centrais (hubs), onde so feitas a
maior parte das conexes. Essa circunstncia vantajosa para as empresas estabelecidas,
que detm os respectivos slots. Como estes no podem ser vendidos ou alugados a novas
empresas pelas atuais, aquelas dependem da desistncia destas para ter acesso ao aeroporto.
Tendo em vista que as tarifas aeroporturias no so especficas para cada
aeroporto, no h incentivo ao uso dos aeroportos ociosos, nem desestmulo ao uso dos
congestionados. O mesmo raciocnio se aplica aos horrios dos vos. No h incentivo ao
uso do aeroporto fora dos horrios de pico, nos quais muitas vezes h ociosidade, inclusive
nos aeroportos congestionados, uma vez que o dimensionamento da infra-estrutura feito
para os horrios de pico.
A remunerao das concesses de uso das reas aeroporturias incide no mesmo
equvoco. A adoo de uma tabela nica, que trata fixa valor idntico para os aeroportos de
uma mesma categoria, impede o operador aeroporturio de se adaptar realidade
econmica de cada local.
Some-se a isso o fato de que um tero do que pago a ttulo de tarifas
aeroporturias (ATAERO) no chega ao operador aeroporturio. Com isso recursos
gerados nos aeroportos centrais, que so os que mais demandam investimentos, so
redistribudos para outras finalidades. Trata-se de uma inconstitucionalidade, pois as tarifas

97
Art. 38.
98
Art. 4.
48
somente podem ser destinadas a financiar os servios efetivamente prestados. A imposio
de uma prestao sem qualquer correspondncia com os servios que caracteriza os
tributos
99
, cuja instituio somente pode ocorrer por meio de lei complementar
100
.
A expanso dos aeroportos existentes tambm apresenta dificuldades de ordem
urbanstica. Os aeroportos centrais esto cercados pelo entorno urbano, o que dificulta sua
expanso. Os aeroportos maiores, mais distantes dos centros, por sua vez, apresentam
deficincias de articulao com o transporte urbano de massa, o que os torna
inconvenientes para os passageiros. Trata-se de equipamentos afastados do centro urbano,
cujo acesso feito por via rodoviria, sujeita a congestionamentos de trnsito.
A integrao dos aeroportos com o tecido urbano fonte de diversos problemas. O
rudo aeronutico incmodo para os vizinhos, o que eventualmente leva cessao das
atividades no perodo noturno. O descontrole no uso do solo leva construo de
edificaes em desrespeito aos planos de proteo dos aeroportos, que passam a ser
obstculos a serem evitados pelas aeronaves. O entorno de muitos aeroportos destinado
ao uso residencial, quando seriam mais adequados os usos industrial e comercial, voltados
para atividades complementares da cadeia logstica. A inadequada disposio final de
resduos slidos e a existncia de rdios piratas na proximidade dos aeroportos representam
risco para a segurana da aviao, uma vez que o lixo atrai aves que podem se chocar com
as aeronaves e as rdios provocam interferncia nas freqncias de uso privativo do
controle de trfego areo, prejudicando a comunicao entre controladores e pilotos.
Contribui para esse quadro o fato de que as decises da INFRAERO no so
negociadas com os estados e municpios, responsveis pelo transporte e pelo planejamento
urbano nas grandes cidades.
Outro fator de ineficincia na proviso de servios aeroporturios a administrao
dos principais aeroportos pela INFRAERO. Essa empresa pblica obedece a diretrizes
polticas, ao invs de econmicas, em sua atuao. Privilegiam-se investimentos em
terminais de passageiros, que tm maior visibilidade, com relao s pistas de pouso,
taxiamento e ptios de estacionamento de aeronaves. As despesas de conservao e
manuteno so sacrificadas com relao aos novos investimentos, que propiciam
inauguraes.
A distribuio regional dos investimentos tambm distorcida, provocando uma
alocao de infra-estrutura excessiva em diversas cidades, que permanece ociosa, por falta
de demanda, enquanto faltam recursos para a expanso onde a infra-estrutura escassa,
como o terminal So Paulo.
Resulta da um conjunto de aeroportos deficitrios, cujas receitas so insuficientes
para dar conta da manuteno de suas atividades, pois no h, nem nunca houve, demanda
para os investimentos que l foram realizados. O financiamento dessas despesas feito
pela redistribuio dos recursos arrecadados nos aeroportos congestionados, que financiam
os demais. Assim, recursos so drenados para fora dos aeroportos onde eles seriam mais

99
Nos termos do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 1966, tributo toda prestao pecuniria
compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito,
instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (art. 3).
100
Constituio Federal: Art. 154. A Unio poder instituir: I mediante lei complementar, impostos
no previstos no artigo anterior, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base de
clculo prprios dos discriminados nesta Constituio.
49
necessrios, no que pode ser caracterizado como um perverso sistema de subsdios
cruzados.
A ocupao de cargos por influncia poltica um fator no apenas de ineficincia,
pelo empreguismo, mas tambm de favorecimento corrupo, pois o enorme volume de
recursos movimentados atrai a cobia de grupos polticos interessados em possveis fontes
de financiamento de suas campanhas
101
.
Por deter a INFRAERO um monoplio sobre principais aeroportos do Pas, no h
incentivos melhoria da produtividade e do aperfeioamento tecnolgico. No h
tampouco uma individualizao nas finanas de cada aeroporto, pois eles no tm
personalidade jurdica prpria.
O carter estatal da empresa tambm dificulta sua regulao pela ANAC, uma vez
que seus dirigentes tm influncia poltica e a agncia vulnervel a injunes do
Ministrio da Defesa. Alm disso, penalidades de natureza financeira, como multas,
dificilmente afetaro os incentivos da empresa, pois oneraro exclusivamente Unio, sua
nica acionista.
A influncia poltica da INFRAERO tambm lhe tem permitido reter uma parcela
excessiva das tarifas TAN e TAT, que se destinam a remunerar o controle do trfego areo,
realizado principalmente pelo DECEA
102
.
A exemplo do que j ocorreu em outros setores de infra-estrutura, a gesto do
sistema aeroporturio deve ser repassada iniciativa privada. Diversos benefcios
decorreriam dessa providncia: mais investimentos, substituio do fisiologismo por uma
administrao tcnica, busca constante de novas oportunidades de negcio e de tecnologias
mais eficientes.
Tanto a concesso quanto a autorizao podem ser empregadas para a delegao
dos aeroportos iniciativa privada
103
, independentemente de mudanas no CBA.
importante tambm liberar a explorao comercial dos aerdromos privados, atualmente
vedada
104
.
Para que isso ocorra, entretanto, preciso que seja montado um marco regulatrio
adequado, que alinhe os interesses da empresa prestadora com os dos passageiros. No h
porque se adotar um nico modelo para todo o Pas. A adoo de mais de um arranjo
institucional permitiria que se fizesse uma comparao do respectivo desempenho, de tal
modo a incentivar a disseminao daqueles que se revelassem mais vantajosos. A melhor
forma de alcanar essa diversidade institucional fazer uso da federao, mediante
delegao de aeroportos para os Estados e Municpio
105
.
Embora sejam monoplios naturais, o poder de mercado dos aeroportos no
absoluto. Pode haver concorrncia entre aeroportos prximos ou entre centros de
distribuio (hubs).

101
Relatrio da CPI do Apago Areo.
102
Acrdo do TCU.
103
Art. 36, IV, do CBA.
104
Art. 30, 2 do CBA.
105
Para tanto, os aeroportos deveriam ser includos entre os equipamentos federais cuja administrao e
explorao pode ser delegada aos Estados e Municpio, mediante alterao da Lei n 9.277, de 1996.
50
Condio indispensvel competio a transformao dos aeroportos em
empresas independentes, que busquem maximizar a sua lucratividade
106
. O primeiro passo
nesse sentido a individualizao jurdica de cada aeroporto, ou seja, sua transformao
em uma pessoa jurdica prpria, diretriz que consta da Lei n 5.862, de 1972, que autorizou
a criao da INFRAERO, mas no foi posta em prtica
107
.
O regime jurdico do operador aeroporturio deve ser de direito privado, com as
restries, no caso da INFRAERO, decorrentes de sua condio de integrante da
administrao indireta. A explorao das reas comerciais (aeroshoppings) que deve ser
regida pelas legislao geral de locaes urbanas. Operadores aeroporturios privados
teriam grande flexibilidade para gerenciar esses aluguis comerciais, cuja receita pode
desempenhar um papel maior no financiamento do aeroporto.
As receitas de cada aeroporto devem remunerar o respectivo operador, a fim de que
este tenha interesse em ampli-las. Tambm devem ser eliminados todos os adicionais
tarifrios existentes, que drenam recursos para fora do aeroporto onde so gerados
108
. O
financiamento de empreendimentos e atividades deficitrios deve se dar pelo oramento
geral da Unio.
Outro fator determinante para o poder econmico dos aeroportos a sua
quantidade. Quanto mais aeroportos houver em uma mesma regio, maior ser a
concorrncia entre eles. Nesse sentido, importante que haja liberdade para a construo
de novos aeroportos, sempre que houver investidores interessados, respeitadas eventuais
restries urbansticas e ambientais. Tais empreendimentos poderiam ter origem nos
estados e municpios, em parceria com investidores privados.
A exemplo do que ocorre em outros pases, aeroportos situados a uma distncia
mdia dos grandes centros cobrariam tarifas mais baixas, voltadas para empresas de baixo
custo, que exploram o segmento de mercado composto por passageiros sensveis ao preo
(basicamente turistas). Isso contribuiria para descongestionar os aeroportos centrais, que,
por serem mais caros, seriam utilizados principalmente por passageiros sensveis ao tempo,
como executivos.
A atual tabela de fixao das tarifas deve ser revogada e substituda por um
processo individualizado de regulao de cada aeroporto. Os mais demandados devem ter
tarifas mais caras e os que se encontram ociosos, mais baratas. Tambm deve ser feita uma
diferenciao de tarifas conforme o horrio de uso. Pousar ou decolar em horrio de pico
deve ser mais caro que faz-lo nos demais horrios
109
. O mesmo se aplica remunerao
pelo uso das reas aeroporturias, que no pode ser padronizada para todo o Pas.
Na ausncia de tarifas e preos especficos individualizados, impossvel saber
quais aeroportos so verdadeiramente deficitrios. Alguns dos que esto ociosos, por
exemplo, podero ser mais demandados caso baixem suas tarifas, o que pode resultar em
maiores receitas.

106
Discordamos, portanto, das propostas que buscam reunir os aeroportos em lotes, seja por critrio regional,
seja por critrio econmico, para concesso iniciativa privada.
107
Art. 3. Para a realizao de sua finalidade, compete, ainda, INFRAERO:
VII - promover a constituio de subsidirias para gerir unidades de infra-estrutura aeroporturia cuja
complexidade exigir administrao descentralizada;
108
o que propem o PLS n 704, de 2007, da CPI do Apago Areo, e o PLS n 341, de 2006, do
Senador Eduardo Azeredo.
109
PLS 704, de 2007.
51
preciso, ainda, agilidade para readequar a estrutura tarifria s mudanas do
mercado areo, que podem ser muito rpidas. Alm de sazonalidades previsveis, como os
perodos de frias, fatores externos, como o terrorismo, condies climticas ou a
conjuntura econmica influenciam diretamente a demanda por transporte areo, o que deve
se refletir nas tarifas.
Nos aeroportos congestionados, deve ser adotado um sistema de alocao de slots
que equilibre oferta e demanda. A instituio de direitos de propriedade sobre os slots, que
possam ser livremente negociados entre as empresas areas o melhor modelo para
alcanar esse objetivo, pois cria um sistema de incentivos para que esses horrios sejam
utilizados pelas empresas que lhes possam dar melhor proveito. No sistema atual, a
empresa detentora de um slot no internaliza seu custo de oportunidade. Ainda que no o
esteja utilizando, no tem interesse em ced-lo ao outra empresa, pois o slot no pode ser
negociado. O slot somente pode ser adquirido mediante a aquisio da prpria empresa que
o detenha, o que contribui para a concentrao do mercado. Caso houvesse um mercado
secundrio, as empresas mais eficientes poderiam comprar os slots das demais, otimizando
o uso dos aeroportos.
importante que a propriedade original dos slots seja do operador aeroporturio,
para que os recursos oriundos de sua colocao no mercado revertam para o prprio
aeroporto. Com isso, cria-se um incentivo ao investimento privado na expanso dos
aeroportos congestionados
110
. Os slots devem ser alienados em leiles, de tal modo a
assegurar igualdade de condies entre todas as empresas areas para a sua aquisio
111
.
Eventuais abusos na apropriao de slots estaro sujeitos ao controle do sistema brasileiro
de defesa da concorrncia, como ocorre com qualquer outro insumo essencial a uma
atividade econmica
112
.
O modelo de financiamento dos aeroportos deve incorporar alm das tarifas,
recursos oriundos da venda de slots e receitas comerciais, originrias do aluguel de lojas e
espaos para locadoras de veculos, estacionamento, etc. Uma forma de regulao que
contempla essa orientao a fixao de um teto de receitas (revenue cap), ao invs de um
teto de tarifas (price cap), atualmente praticado em outras reas objeto de concesso
iniciativa privada. Nesse modelo, fixado um montante global que pode ser arrecadado
pelo operador, mas este tem liberdade para fixar as tarifas e os preos dos produtos e
servios que oferece ao mercado, sejam eles de natureza aeronutica ou no. O operador
pode alterar livremente os preos e tarifas, adequando-os a variaes na demanda, desde
que a arrecadao total no ultrapasse o valor fixado pela agncia reguladora
113
.

110
Nesse sentido disps o Projeto de Lei do Senado n 703, de 2007, da CPI do Apago Areo.
111
O 2 do art. 48 da Lei n 11.182, de 2005, que foi vetado, garantia s atuais concessionrias os slots
de que eram detentoras. Segundo as razes de veto oferecidas pelo Ministrio da Fazenda, o dispositivo
restringiria a participao de novas empresas, na medida em que estabelece poltica de conservao de
slots, tratando-os como direito adquirido da empresas atuais. Tal fato claramente dificulta o acesso aos
aeroportos pelas novas empresas, diminuindo a competitividade e a isonomia que deveria haver no setor
(...) prejudicando a concorrncia, o desenvolvimento do setor e, em ltima instncia, todos os usurios do
transporte areo (Mensagem n 632, de 2005).
112
Nesse sentido, o CADE discute, no mbito da anlise da compra da VARIG pela GOL, a hiptese de
determinar a devoluo ANAC de parte dos slots no aeroporto de Congonhas, para evitar uma excessiva
concentrao de mercado.
113
OCDE (1998).
52
3.3. Infra-estrutura Aeronutica
Modelo Atual
A infra-estrutura aeronutica tratada, no CBA, como Sistema de Proteo ao Vo,
que visa regularidade, segurana e eficincia do fluxo de trfego no espao areo.
Abrange as atividades de controle de trfego areo; telecomunicaes aeronuticas e dos
auxlios navegao area; meteorologia aeronutica; cartografia e informaes
aeronuticas; busca e salvamento; inspeo em vo; coordenao e fiscalizao do ensino
tcnico especfico; e superviso de fabricao, reparo, manuteno e distribuio de
equipamentos terrestres de auxlio navegao area (art. 47).
O controle de trfego areo o principal servio prestado s empresas areas pela
infra-estrutura aeronutica, pelo qual se mantm contato direto com a aeronave e
acompanhamento de seus movimentos, provendo informaes seguras e confiveis,
ensejando as melhores rotas, otimizando o fluxo do trfego e facilitando as operaes de
decolagem, subida, vo em rota, descida e pouso.
O controle de trfego areo realizado principalmente pela Aeronutica, por meio
do Departamento de Controle do Espao Areo (DECEA). A INFRAERO presta o servio
em alguns dos aeroportos que opera
114
.
A infra-estrutura aeronutica financiada por duas Tarifas de Uso das
Comunicaes e dos Auxlios Navegao Area em Rota, que incidem sobre o
proprietrio ou explorador da aeronave
115
:
Tarifa de Uso das Comunicaes e dos Auxlios Navegao Area
(TAN), devida pela utilizao dos servios de informaes aeronuticas,
trfego areo, meteorologia, facilidades de comunicaes, auxlio
navegao area e outros servios auxiliares de proteo ao vo; e
Tarifa de Uso das Comunicaes e dos Auxlios Rdio e Visuais em
terminal de trfego areo (TAT), devida pela utilizao dos servios de
trfego areo, facilidades de comunicaes, auxlio para aproximao,
pouso e decolagem em reas terminais de trfego areo.
As tarifas so fixadas pela Aeronutica e variam conforme o peso mximo de
decolagem da aeronave, a natureza do vo (domstico ou internacional) e a distncia
sobrevoada
116
. Seu recolhimento feito pela INFRAERO, que retm uma parte e repassa
outra para o Comando da Aeronutica.
Praticamente todo o territrio nacional est coberto por rdio e radares, que so
gradualmente modernizados. Tem havido, entretanto, uma significativa evaso de
profissionais, que o DECEA no tem sido capaz de repor. Alm disso, restries

114
Essa funo era anteriormente desempenhada pela empresa Telecomunicaes Aeronuticas S.A.
(TASA), (cuja criao foi autorizada pelo Decreto-Lei n 107, de 1967), que foi incorporada INFRAERO
(Decreto n 1.691, de 1995).
115
As tarifas aeronuticas foram institudas pelo Decreto-Lei n 1.896, de 1981, que dispe sobre a
utilizao de instalaes e servios destinados a apoiar e tornar segura a navegao area.
116
Art. 5 do Decreto n 86.864, de 1982, que regulamenta o Decreto-Lei. O clculo das tarifas
detalhado pela Portaria n 638/GM5, de 1988.
53
oramentrias tm impedido no apenas a expanso do sistema, mas tambm a sua
manuteno.
A gesto do controle de trfego areo pelo Comando da Aeronutica protege esse
setor de influncias polticas indesejveis. Prevalecem as consideraes de ordem tcnica e
h um planejamento de longo prazo
117
.
Sua insero no mbito de uma organizao cuja misso maior de outra natureza
(defesa nacional), entretanto, tambm gera distores na alocao de recursos.
Um primeiro aspecto diz respeito ao fato de que a infra-estrutura de defesa area
financiada com recursos provenientes das tarifas aeronuticas, quando estas deveriam
financiar exclusivamente o servio de controle do trfego areo. Embora haja uma
integrao entre ambas as atividades no mbito do DECEA, na prtica h profissionais e
equipamentos dedicados exclusivamente defesa area, que no atuam no controle do
trfego areo.
Outra possvel fonte de distoro na alocao dos recursos a prevalncia dos
objetivos militares, de defesa area, sobre os objetivos civis, de controle do trfego. A
estrutura do CINDACTA IV, que cobre a regio amaznica, muito onerosa com relao
densidade de transporte areo existente e justifica-se principalmente pela funo de
vigilncia do espao areo. Enquanto isso, as unidades responsveis pelas regies de
trfego mais intenso esto sobrecarregadas, demandando investimentos em equipamentos e
recursos humanos.
Tambm aqui se verifica a existncia de um perverso sistema de subsdios cruzados,
em que tarifas cobradas de empresas privadas so empregadas no financiamento de
despesas de natureza militar. A defesa area certamente uma funo essencial soberania
nacional. Seu financiamento, entretanto, deve ser feito, como o de todas as demais
atividades militares, pelo oramento da Unio e no por tarifas decorrentes da prestao de
um servio pblico distinto.
A prevalncia dos objetivos militares sobre os civis tambm se verifica na alocao
de recursos humanos. Embora haja uma carreira civil criada, no mbito do Comando da
Aeronutica, para o controle do trfego areo (Grupo DACTA), o rgo no promove
concursos para o seu preenchimento, preferindo formar sargentos controladores.
A incluso do controle de trfego na estrutura da Aeronutica cria uma rigidez
administrativa, que impede a adoo de organogramas e polticas de recursos humanos
especficas para o setor.
A poltica remuneratria nica para todas as foras armadas. No h como adotar
um plano de carreira exclusivo para os controladores, distinto das demais carreiras
militares. O controle de trfego areo uma especializao da carreira de sargento. Todos
os sargentos recebem idntica remunerao (com exceo de eventuais gratificaes
temporrias), no apenas na Aeronutica, mas no Exrcito e na Marinha. O integrante de
uma patente no pode receber remunerao maior que a das patentes superiores.
impossvel, portanto, conceder aos sargentos controladores um aumento sem fazer o
mesmo com todas as carreiras militares.

117
Trata-se do Plano de Desenvolvimento Estratgico do Sistema de Controle do Espao Areo
(PDCEA). O documento recebeu a classificao de reservado, razo pela qual no de acesso pblico.
54
O contingente de controladores militares definido pelo Comando, dentro do
efetivo total de sargentos autorizado em lei. No h uma previso legal do nmero de
sargentos controladores. Para ampliar o nmero de controladores, portanto, a Aeronutica
precisa sacrificar as demais reas, propriamente militares. A qualquer momento possvel,
ainda, deslocar um sargento controlador para funes diversas do controle de trfego areo.
Tanto em sua formao quanto no prprio exerccio de suas funes, o sargento
controlador est obrigado a uma srie de compromissos militares, que absorvem seu tempo.
Outros aspectos prprios organizao e cultura militar prejudicam a o
funcionamento do setor. H uma rgida separao entre oficiais e graduados, que so
carreiras distintas. Os controladores propriamente ditos so sargentos e seus dirigentes,
oficiais. Um controlador jamais chegar a dirigir a unidade em que trabalha, o que
contribui para desestimular a carreira.
Na carreira de oficial da aeronutica, no h uma especializao formal em controle
do trfego areo, embora haja profissionais com vasta experincia no setor. comum que
oficiais designados para dirigir uma unidade de controle do trfego no tenham experincia
prvia no setor, o que prejudica a sua liderana entre os sargentos.
A vinculao da funo de controlador Aeronutica dificulta a atrao de
profissionais vocacionados, uma vez que afasta interessados que no tm interesse na
carreira militar. Isso desestimula a criao de escolas privadas, que poderiam formar
candidatos a uma carreira civil.
Outro aspecto a ser considerado diz respeito forma como os princpios da
hierarquia e da disciplina se manifestam nas foras armadas. A cultura de obedincia rgida
dificulta o dilogo e o fluxo de informaes de baixo para cima, condio essencial para a
gesto e o planejamento de qualquer organizao. A contestao de ordens sempre
interpretada como insubordinao, assim como qualquer reclamao sobre condies de
trabalho ou equipamentos. mal vista nas foras armadas a recusa de uma misso, ainda
que os recursos disponveis sejam insuficientes. Resulta desse quadro que os controladores
que esto diante dos consoles, orientando diretamente os pilotos, que tm a maior
responsabilidade no sistema, de cujas decises dependem as vidas de passageiros e
tripulantes, so os que tm menor liberdade de deciso.
Essa cultura revela-se preocupante em um quadro como o da aviao civil atual, em
que h, reconhecidamente, uma carncia de infra-estrutura aeronutica, notadamente no
que diz respeito aos recursos humanos, nas reas de maior concentrao de trfego areo.
H um incentivo para que os controladores existentes administrem, sem reclamar, um
volume crescente de trfego, quando eles deveriam ser os primeiros a informar ao sistema
da saturao de sua capacidade. Essa informao deveria ser rapidamente transmitida aos
escales superiores do DECEA, a fim de que este solicitasse ANAC uma reduo nas
linhas autorizadas (HOTRAN). Na ausncia desse fluxo de informaes de baixo para
cima, a agncia, que quem pode tomar, no curto prazo, uma providncia para reequilibrar
oferta e demanda, no tem como atuar.
No mbito da discricionariedade tcnica de que dispe no exerccio da sua funo,
o controlador tem que decidir entre gerenciar um nmero excessivo de aeronaves, a fim de
manter o fluxo normal de trfego, ou aumentar o espaamento entre as aeronaves. No
primeiro caso, compromete-se a segurana; no segundo, a pontualidade e o conforto dos
passageiros. A mudana de atitude dos controladores aps o acidente de agosto de 2006
55
com relao a este dilema certamente foi uma das causas do apago areo ocorrido em
2007.
Outra caracterstica na cultura militar a preocupao em manter o sigilo das
informaes. Trata-se de procedimento indispensvel realizao de funes propriamente
militares, mas contrrio ao que se espera do poder pblico na esfera civil, onde a
transparncia tem que ser a norma. Um exemplo claro dessa contradio o fato de que o
Plano de Desenvolvimento Estratgico do Sistema de Controle do Espao Areo (PDCEA),
principal documento do setor recebeu a classificao de reservado, o que impede sua
divulgao no apenas na sociedade civil, mas tambm entre os demais rgos pblicos
com os quais o Departamento interage.

O Sistema CNS/ATM
A tecnologia de controle de trfego areo est em processo de transio em escala
global. Sob a direo da OACI, est sendo desenvolvido um sistema baseado em satlites,
denominado CNS-ATM (Communications, Navigation, Surveillance Systems Air Traffic
Management)
118
.
O novo sistema adota uma constelao de satlites como suporte tecnolgico, em
lugar dos atuais radares terrestres. Seu funcionamento depende da emisso de sinais pelas
aeronaves, contendo informaes sobre sua localizao, que so retransmitidos pelos
satlites para unidades em terra e para as prprias aeronaves.
Os radares primrios, atualmente empregados, emitem um sinal, que refletido pela
aeronave. Os radares so necessrios defesa area, cujo sucesso no pode depender da
colaborao de uma aeronave inimiga. J o sistema baseado em satlites no apresenta
interesse militar, pois dependem dessa colaborao voluntria
119
. Os atuais equipamentos
baseados no solo sero gradualmente desativados.
O sistema permitir que todo o globo terrestre seja monitorado. Alm disso,
ampliar a digitalizao e a automao de processos, tornando a aviao mais precisa e
segura. O resultado ser um aumento na capacidade do espao areo, cujo uso no mais
estar limitado s atuais aerovias. Em conseqncia, haver maior flexibilidade na escolha
das rotas, o que permitir a escolha de trajetrias mais diretas entre origem e destino, o que
contribuir para reduzir atrasos, economizar combustveis e diminuir a poluio.
No novo sistema, a comunicao ser principalmente de dados, ficando a voz
apenas como um instrumento auxiliar, para situaes de emergncia
120
. A maior parte da
troca de dados dar-se- automaticamente, entre computadores da aeronave e do controle de
trfego. Com isso, a troca de informaes ser muito mais precisa, independente da
pronncia, do vocabulrio e da proficincia em lngua inglesa dos interlocutores.
A navegao ter por base o Sistema Global de Navegao por Satlite (Global
Navigation Satellite System GNSS), que cobrir todo o globo terrestre com alta

118
Sistemas de Comunicaes, Navegao e Vigilncia - Gesto do Trfego Areo.
119
Em depoimento CPI do Apago Areo do Senado Federal, representantes da Aeronutica
manifestaram a disposio da Instituio em passar a gesto do sistema CNS-ATM aos civis.
120
As informaes seguintes foram obtidas a partir do documento O que o CNS/ATM, disponvel
no site do Ministrio da Defesa.
56
preciso
121
. Os sinais provenientes dessas constelaes sero amplificados por Sistemas
Espaciais de Amplificao (Space Based Augmentation Systems SBAS), de mbito
regional
122
. A rede de satlites superior aos sistemas baseados em terra tanto em preciso
quanto em economia, pois permite a cobertura de reas remotas e inspitas sem custo
adicional. Os equipamentos terrestres so vulnerveis a fatores climticos e topografia do
terreno, o que no ocorre com os satlites.
A vigilncia obedecer ao conceito de Vigilncia Dependente Automtica
(Automatic Dependent Surveillance ADS), segundo o qual toda aeronave transmitir,
automtica e continuamente, dados sobre posio, velocidade, meteorologia e manobras,
que sero processados pelos sistemas de controle de trfego areo, semelhana dos atuais
radares secundrios. Alm do sistema de controle de trfego, as prprias aeronaves
recebero os sinais emitidos e seus computadores identificaro eventuais riscos de coliso e
indicaro aos pilotos as providncias necessrias para evit-la.
Em substituio ao atual conceito de controle, ser adotado o de gerenciamento
do trfego areo (Air Traffic Management ATM), que abrange, alm do controle em
sentido estrito, a gerncia de fluxo de trfego areo e a gerncia do espao areo.
A implementao do sistema CNS-ATM obedece a um Plano Global (Global Air
Navigation Plan GANP), aprovado pelo conselho da OACI
123
. Pretende -se que o sistema
esteja amplamente implantado at 2020. Alm dos investimentos pblicos, ser preciso que
tambm as aeronaves privadas sejam adaptadas ao sistema, o que atualmente j ocorre nas
principais rotas internacionais.
A conformao institucional do sistema ainda no est concluda. O aspecto mais
controverso diz respeito operao da constelao de satlites (GNSS). Em 1998, a OACI
aprovou, por meio da Resoluo 34/1 da Assemblia Geral, a Carta dos Direitos e
Obrigaes dos Estados em relao aos servios GNSS, que consagrou os princpios de
acessibilidade universal, continuidade, preciso, confiabilidade e integridade e reconheceu
a responsabilidade e a soberania dos Estados. A OACI entendeu ser desnecessrio adotar
uma nova conveno internacional sobre o assunto. A Conveno de Chicago,
complementada por resolues da assemblia da OACI e contratos internacionais entre as
partes envolvidas so a base jurdica do sistema
124
. Incentiva-se a formao de acordos
regionais compatveis com o modelo global. Os pases foram agrupados em Grupos
Regionais de Planejamento e Implementao, que so responsveis pela gesto do sistema.
A implantao do sistema CNS-ATM j foi iniciada no Brasil, sob a
responsabilidade do DECEA. At o final de 2008 dever entrar em funcionamento um
novo centro de controle, denominado ACC Atlntico, situado no Recife, que monitorar as
rotas ocenicas com o Continente Europeu.


121
H atualmente trs constelaes de satlites em operao: GPS (Global Positioning System), dos
Estados Unidos; GLONASS (Global Orbiting Navigation Satellite System), da Rssia; e Galileo, da Unio
Europia.
122
Os sistemas de amplificao existentes so os seguintes: WAAS (Wide rea Augmentation System),
dos Estados Unidos; EGNOS (European Geo-Stationary Navigation Overlay System), da Europa;
MTSAT, do J apo; e GAGAN (GPS aided Geo Augmented Navigation), da ndia.
123
A ltima verso de 30 de novembro de 2006.
124
A poltica oficial est consolidada na Resoluo A35-15, aprovada pela Assemblia Geral em 2004.
57
Proposta de Reformulao
A prestao do servio de controle de trfego areo estar melhor abrigada em uma
instituio civil do que no interior da Aeronutica. A atual estrutura militar impede a
adoo de modelos administrativos especficos para o setor, em reas essenciais, como
planos de cargos e salrios e estrutura organizacional. Alm disso, subordina a alocao de
recursos humanos, tecnolgicos e financeiros do setor a uma instituio que tem outra
destinao constitucional.
A transio para um modelo civil, entretanto, no pode ser imediata, sob risco de
causar descontinuidade na prestao dos servios. Alm disso, a transposio dos atuais
sargentos controladores para uma carreira civil seria inconstitucional. de se supor, ainda,
que a Aeronutica tenha interesse em alocar esses profissionais para outras tarefas, na
hiptese de transferncia do controle de trfego areo para outra instituio.
O mais adequado seria fazer essa transio por ocasio da implantao do sistema
CNS-ATM, que, por si s, exigir uma reformulao completa na forma como se d o
controle do trfego areo no Pas
125
.
A atribuio do novo sistema a um rgo civil pode e deve ser feita no curto prazo.
O Departamento de Infra-estrutura de Navegao Area Civil, que integra a estrutura da
recm-criada Secretaria de Aviao Civil do Ministrio da Defesa pode assumir essa
incumbncia em um primeiro momento. Posteriormente, deve-se criar um rgo prprio
para o gerenciamento do trfego areo civil, que assumiria o sistema CNS-ATM,
mantendo-se com o DECEA o atual sistema, baseado em radares. medida que o novo
sistema fosse expandido, linhas adicionais passariam gradualmente a ser gerenciadas pelo
novo rgo.
A fim de que a gesto do sistema se faa com autonomia financeira e poltica,
deveria ser estudada a possibilidade de se criar uma sociedade de economia mista, com
diretores dotados de mandato
126
. Sua fonte de financiamento seria exclusivamente a
cobrana das tarifas aeronuticas decorrentes dos servios prestados. Por se tratar de uma
pessoa jurdica de direito privado, ficaria eliminado o risco de contingenciamento de suas
receitas, a exemplo do que ocorre hoje com o DECEA. A transparncia e sustentabilidade
financeira da empresa favoreceriam sua capacidade de endividamento, viabilizando assim
investimentos de longo prazo. Por se tratar de atividade monopolizada, onde poderia haver
abuso de poder econmico contra os usurios do servio, ele seria objeto de regulao pela
ANAC
127
. Tal modelo, apoiado pela OACI, tem sido adotado em pases como frica do
Sul, Alemanha, Austrlia, Canad, Irlanda, Nova Zelndia, Reino Unido, Sua e
Tailndia
128
.
Por se tratar de um sistema internacional, sua gesto dever ser muito distinta do
atual SISCEAB. Algumas das funes de gesto do trfego areo sero internacionalizadas.

125
Essa foi a recomendao da CPI do Apago Areo do Senado Federal.
126
Uma hiptese a ser estudada seria a absoro dessa funo pela INFRAERO, que j conta com um
quadro de controladores de trfego areo. o que prope J oaquim Gonalves de Faria Neto, no livro
Choque de Gesto (Editora Cincia Moderna, 2007).
127
A rigor essa competncia est implcita na atribuio da Agncia para regular e fiscalizar as
atividades de infra-estrutura aeronutica (art. 2 da Lei n 11.182, de 2005).
128
Poole e Butler (2001).
58
Os radares existentes podero ser alocados prioritariamente para a defesa area, mediante,
por exemplo, seu deslocamento para as fronteiras.
4. Concluso
A aviao encontra-se em crescimento acelerado em todo o mundo. Sua
importncia para a economia tende a aumentar, tanto no que diz respeito ao transporte de
passageiros, quanto ao de carga. Alm de ser o principal elemento para o deslocamento de
executivos e turistas, o transporte areo tambm essencial ao transporte de mercadorias
de alto valor agregado.
As transformaes por que tem passado a aviao civil brasileira so anlogas s
verificadas internacionalmente. O modelo estatista e nacionalista surgido do ps-guerra
passou por um processo de desregulamentao e privatizao semelhante ao observado em
outras reas da economia. Apesar dos excelentes resultados observados, essa mudana traz
novos desafios institucionais, semelhantes aos que existem em nosso Pas. O crescimento
da aviao pressiona a infra-estrutura aeronutica e aeroporturia, cuja capacidade no
pode ser ampliada no curto prazo.
A introduo de novas tecnologias, como o sistema CNS-ATM, ampliar a
penetrao do transporte areo e exigir uma padronizao internacional de procedimentos,
o que levar ao questionamento do modelo protecionista ainda prevalecente na maioria dos
pases.
importante, portanto, acompanhar de perto a experincia internacional, pois
muitos dos desafios brasileiros encontra paralelo no exterior. Por ser um pas de dimenses
continentais e dispor de uma aviao avanada, nada impede, por outro lado, que o Brasil
adote solues inovadoras, ainda que inditas em escala mundial.
Por fatores histricos, a aviao civil brasileira mantm uma forte ligao com a
Fora Area. A contribuio da Aeronutica para o desenvolvimento da aviao nacional
inestimvel e foi responsvel pelo excelente estgio de desenvolvimento a que chegamos.
A transio definitiva para uma gesto civil, ainda necessria nas reas do controle do
trfego areo e da investigao de acidentes, um desafio adicional no nosso caso.
O grande risco nesse processo a absoro dessas funes pelo fisiologismo
poltico, o que resultaria na substituio de militares altamente qualificados por civis
indicados politicamente, ao invs de tcnicos profissionais. A melhor forma de evitar esse
cenrio adotar uma combinao entre transferncia de funes para o mercado e sua
regulao por rgos de Estado, protegidos contra presses de curso prazo, a exemplo do
que j foi feito com a regulao das empresas areas.
A concesso de aeroportos iniciativa privada, com regulao pela ANAC, ao lado
da implantao do sistema CNS-ATM, sob gesto civil, permitiro ao Brasil expandir a sua
infra-estrutura aeronutica e aeroporturia, condio indispensvel para a continuidade do
crescimento da aviao comercial, que ainda deve se acelerar com a desregulamentao do
transporte internacional.
59
A criao do Ministrio da Defesa e posteriormente da ANAC permitiu que a
aviao civil passasse a ser vista como uma poltica pblica, que deve ser submetida aos
mesmos critrios de eficincia e transparncia das demais reas de infra-estrutura.
As crises recentes, por sua vez, colocaram a aviao no centro das atenes da opinio
pblica. H hoje uma conscincia da necessidade de mudar as bases institucionais do
sistema e diversos segmentos esto se preparando para esse novo momento. Esperamos que
o presente trabalho seja uma contribuio til para a superao desse desafio.
60
5. Bibliografia
Livros e Artigos
ALVARENGA, Ricardo. Concesso, Permisso e Autorizao para a Explorao de
Servios Pblicos de Transporte Areo. Revista Brasileira de Direito
Aeroespacial, n 83. 2001.
ARAJ O, Luis Ivani de Amorim. Curso de Direito Aeronutico. Editora Forense, 1998,
Rio de J aneiro.
BARAT, J osef. Logstica, Transporte e Desenvolvimento Econmico. Editora CLA,
2007, So Paulo.
BRANDO, Alexandre. Apago Areo. Alley Editora, 2007, So Bernardo do Campo.
CORREIA, Fbio Cardoso e ESPRITO SANTO J R, Respcio Antnio do. O capital
estrangeiro nas empresas areas brasileiras. Revista de Informao Legislativa,
a. 43 n. 171 jul./set. 2006. Braslia.
CZERNY, Achim e TEGNER, Henning. Secondary Markets for Runway Capacity.
Berlin University of Technology, 2002.
ESPRITO SANTO J R, Respcio Antnio do. Polticas, Oportunidades e Desafios para o
Binmio Transporte Areo-Turismo no Brasil. EBAPE/FGV e EMBRATUR,
2003, Rio de J aneiro.
FARIAS NETO, J oaquim Gonalves de. Choque de Gesto. Do Vo 1907 ao Apago
Areo no Brasil. Editora Cincia Moderna, 2007, Rio de J aneiro.
GUIMARES, Eduardo Augusto. Nota sobre a regulao do mercado de transporte
areo no Brasil. IPEA, 2003.
GUIMARES, Eduardo Augusto e SALGADO, Lcia Helena. A Regulao do Mercado
de Aviao Civil no Brasil. IPEA, 2003.
J ONES, Ian e VIEHOFF, Ivan. The Economics of Airport Slots. National Economic
Research Associates. London, 1993.
KAHN, Alfred E. Lessons from Deregulation. Telecommunications and Airlines after
the Crunch. AEI-Brookings J oint Center for Regulatory Studies. Washington,
2004.
LACERDA, Sander Magalhes e PASIN, J orge Antonio Bozoti. A Reestruturao do
Setor Areo e as Alternativas de Polticas para a Aviao no Brasil. Revista do
BNDES, V. 10, n. 19. 2003.
MALAGUTTI, Antnio Osller. Evoluo da Aviao Civil no Brasil. Cmara dos
Deputados, 2001.
61
OLIVEIRA, Gustavo de Paula e; GUARANIS, Marcelo Pacheco dos; SOARES, Fernando
Antonio Ribeiro. Aspectos Regulatrios do Transporte Areo. 2008. Mimeo.
OCDE - Organisation for Economic Co-operation and Development. Competition Policy
and Internacional Airport Services. 1998.
POOLE, Robert e Butler, Viggo. How to Commercialize Air Traffic Control. Policy
Study No. 278, February 2001. Reason Foundation.
Prefeitura do Municpio de So Paulo. Aeroporto, Cidade, Metrpole. Polticas para
uma gesto convergente. 2004.
RODRIGUES, Rodrigo Augusto. O mercado da aviao domstica no Brasil: o
processo de desregulao comparado com a experincia norte-americana, sob
o enfoque da Teoria Poltica Positiva da Regulao. Dissertao de Mestrado em
Economia da Regulao. Universidade de Braslia, 2003.

Documentos Oficiais

Cmara dos Deputados
Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a Crise do Sistema de
Trfego Areo. 2007.

Conselho Administrativo de Defesa Econmica.
Processo Administrativo n 08012.000677/1999-70.
Assunto: Competncias do CADE e do DAC.

Conselho de Aviao Civil
Voto CONAC n 2, de 2003.
Assunto: Diretrizes da Poltica de Aviao Civil.

Departamento de Aviao Civil
IV Plano de Desenvolvimento do Sistema de Aviao Civil (1997 2000).
Aprovado pela Portaria n 375/GM-5, de 1997, do Ministro da Aeronutica.

Ministrio da Defesa.
O que o CNS/ATM. 2008.

Senado Federal
Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o Apago Areo. 2007.

Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda
Parecer Analtico sobre Regras Regulatrias n 3 COGTL/SEAE/MF, DE 2006.
Assunto: Minuta de Resoluo da ANAC sobre alocao de slots.

Parecer Analtico sobre Regras Regulatrias n 8 COGTL/SEAE/MF, de 2007.
Assunto: Minuta de Resoluo da ANAC sobre tarifas areas internacionais.

62
Guia para Anlise Econmica da Prtica de Preos Predatrios.
Aprovado pela Portaria n 70, de 12 de Dezembro de 2002.

Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinrio n 183180-4.
Assunto: Indenizao empresa Transbrasil em decorrncia de congelamento de
tarifas.

Tribunal de Contas da Unio
Acrdo n 2.420, de 2006.
Assunto: Sistema de Controle do Trfego Areo.

Acrdo n 346, de 2008.
Assunto: Concesso dos Servios de Transporte Areo Regular de Passageiros.
63

ANEXO I. Proposies Legislativas
Cmara dos Deputados
Projeto de Lei n 3.246, de 2008, do Deputado Edigar Mo Branca. Altera a Lei n
7.565, de 19 de dezembro de 1986, para dispor sobre os atrasos na prestao do
servio de transporte areo de passageiros e d outras providncias.

Projeto de Lei n 3.177, de 2008, do Deputado Vital do Rgo Filho. Modifica a Lei
n 11.182, de 27 de setembro de 2005, que "Cria a Agncia Nacional de Aviao
Civil, e d outras providncias", para dispor sobre a outorga de servios areos.

Projeto de Lei n 3.124, de 2008, do Deputado Davi Alcolumbre. Altera a Lei n
7.565, de 19 de dezembro de 1986, que institui o Cdigo Brasileiro de Aeronutica,
para dispor sobre o reembolso, no comparecimento do passageiro (no-show) e
venda de bilhete a maior (overbooking).

Projeto de Lei n 2.767, de 2008, do Deputado Eliseu Padilha. Altera a Lei n 7.565,
de 1986, que dispe sobre o Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para tratar do Fundo
Garantidor da Aviao Civil e d outras providncias.

Projeto de Lei n 2.452, de 2007, da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a
Crise do Sistema de Trfego Areo. Altera a Lei n 7.565, de 19 de dezembro de
1986 - Cdigo Brasileiro de Aeronutica.

Projeto de Lei n 2.219, de 2007, do Deputado Fernando de Fabinho. Altera
dispositivos da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, para dispor sobre a
participao de capital estrangeiro nas empresas concessionrias de servios
pblicos de transporte areo.

Projeto de Lei n 2.203, de 2007, do Deputado Augusto Carvalho. Altera os arts.
230 e 231 da Lei n 7.565 de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de
Aeronutica).

Projeto de Lei n 2.001, de 2007, do Deputado Ratinho J unior. Altera os artigos 181
e 216 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispe sobre o Cdigo
Brasileiro de Aeronutica.

Projeto de Lei n 1.927, de 2007, do Deputado Onyx Lorenzoni. Disciplina
requisitos para o modelo de concesso da infra-estrutura aeroporturia brasileira de
que trata a Lei n 11.182, de 27 de setembro de 2005.

Projeto de Lei n 1.788, de 2007, do Deputado Beto Albuquerque. Altera os artigos
70, 175 e 302 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispe sobre o
Cdigo Brasileiro de Aeronutica.

Projeto de Lei n 1.760, de 2007, do Deputado J os Anbal. Altera dispositivos da
Lei n 7.565, de 1986, e da Lei n 11.182, de 2005, para extinguir a limitao
64
participao do capital estrangeiro nas empresas concessionrias de servios
pblicos de transporte areo.

Projeto de Lei n 1.734, de 2007, do Deputado Marcelo Itagiba. Altera a redao
dos arts. 229, 230 e 231 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo
Brasileiro de Aeronutica).

Projeto de Lei n 1.682, de 2007, do Deputado Beto Albuquerque. Altera os artigos
181 e 216 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispe sobre o Cdigo
Brasileiro de Aeronutica.

Projeto de Lei n 1.670, de 2007, do Deputado Felipe Bornier. Determina ser
responsabilidade do transportador areo pagar as despesas com estacionamento de
veculo do passageiro, no caso de interrupo ou atraso do transporte areo por
mais de duas horas.

Projeto de Lei n 1.320, de 2007, do Deputado Vinicius Carvalho. Altera a redao
dos arts. 230 e 231 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que institui o
Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para dispor sobre o atraso mximo tolervel no
transporte areo.

Projeto de Lei n 730, de 2007, do Deputado Carlos Eduardo Cadoca. Altera a Lei
n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, para disciplinar a oferta de bilhetes areos
com tarifas promocionais.

Projeto de Lei n 197, de 2007, do Deputado Sandes J unior. Modifica o art. 40 do
Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para dispor sobre a concesso de uso
remunerado de imveis da Unio localizados em reas de aeroportos, e d outras
providncias.

Projeto de Lei n 83, de 2007, da Deputada Solange Amaral. Altera a Lei n 7.565,
de 19 de dezembro de 1986, que "dispe sobre o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica", para disciplinar a venda de bilhetes pelos exploradores de servios
areos de transporte de passageiros.

Projeto de Lei n 6.450, de 2005, do Deputado Vander Loubet. Modifica os arts.
183 e 197 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para vincular a autorizao para a
explorao de novas linhas areas ao cumprimento de ndice de pontualidade pelas
empresas de transporte areo regular.

Projeto de Lei n 6.233, de 2005, do Deputado Ivo J os. Dispe sobre o
cancelamento e o adiamento de bilhetes de passagem do servio de transporte
pblico interestadual e internacional de passageiros, em todas as suas modalidades.

Projeto de Lei n 5.827, de 2005, do Deputado Marcos Abramo. Modifica o Cdigo
Brasileiro de Aeronutica, para alterar o perodo de tempo de atraso do transporte
areo a partir do qual o transportador fica obrigado a assumir determinadas
responsabilidades em relao ao passageiro .
65

Projeto de Lei n 4.975, de 2005, do Deputado Paulo Lima. Fixa prazo de validade
para os bilhetes de passagem no transporte areo e no transporte rodovirio
interestadual e internacional de passageiros.


Projeto de Lei n 2.070, de 2003, do Deputado Cezar Schirmer. Modifica os arts.
30, 31 e 36 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para permitir a explorao
comercial dos aerdromos privados.

Projeto de Lei n 1.417, de 2003, do Deputado Rogrio Silva. Modifica o art. 40 do
Cdigo Brasileiro de Aeronutica, para dispor sobre a concesso de uso remunerada
de imveis da Unio localizados em reas de aeroportos, e d outras providncias.

Projeto de Lei n 505, de 2003, do Deputado Bismark Maia. Altera a Lei n 7.565,
de 19 de dezembro de 1986, que "dispe sobre o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica", para disciplinar aspectos relativos oferta de bilhetes com tarifas
promocionais.

Projeto de Lei n 2.724, de 1992, do Deputado Maurici Mariano. D nova redao
aos artigos 181 e 182 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que dispe sobre
o Cdigo Brasileiro de Aeronutica.

Senado Federal
Projeto de Lei do Senado n 705, de 2007. CPI do Apago Areo. Altera a Lei n
11.182, de 27 de setembro de 2005, que cria a Agencia Nacional de Aviao Civil,
para prever nova hiptese de perda de mandato de diretor, e d outras providncias.

Projeto de Lei do Senado n 704, de 2007 (Projeto de Lei n 3.421, de 2008, na
Cmara dos Deputados). CPI do Apago Areo. Altera a Lei 6.009, de 26 de
dezembro de 1973, que dispe sobre a utilizao e a explorao dos aeroportos, das
facilidades a navegao area e d outras providncias, e o Decreto-lei n 1.896, de
17 de dezembro de 1981, que dispe sobre a utilizao de instalaes e servios
destinados a apoiar e tornar segura a navegao area, e revoga a Lei n 7.920, de
12 de dezembro de 1989, a Lei n 8.399, de 7 de janeiro de 1992 e a Lei n 9.825,
de 23 de agosto de 1999, para desonerar as tarifas aeroporturias e aeronuticas e
autorizar a sua gradao conforme o grau de saturao e o horrio de utilizao dos
respectivos servios.

Projeto de Lei do Senado n 703, de 2007 (Projeto de Lei n 3.419, de 2008, na
Cmara dos Deputados). CPI do Apago Areo. Altera a Lei n 7.565, de 19 de
dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para dispor sobre a
distribuio de horrios de pouso e decolagem (slots) em aeroportos
congestionados.

Projeto de Lei do Senado n 623, de 2007, do Senador Gerson Camata. Revoga os
arts. 181 e 216 e altera o art. 182 da Lei 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo
Brasileiro de Aeronutica), para eliminar restries participao do capital
66
externo em empresas areas brasileiras e prestao de servios areos domsticos
por empresas estrangeiras.

Projeto de Lei do Senado n 533, de 2007, do Senador Aloizio Mercadante. Altera a
Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para
estabelecer regras para indenizao, reembolso e assistncia aos passageiros em
caso de recusa de embarque, cancelamento ou atraso de vos.

Projeto de Lei do Senado n 472, de 2007, da Senadora Ideli Salvatti. Altera o art.
13 da lei 11.182, de 27 de setembro de 2005, para determinar que o mandato dos
dirigentes da Agncia Nacional de Aviao Civil ser de trs anos.

Projeto de Lei do Senado n 429, de 2007, da Senadora Serys Slhessarenko. Altera
a Lei n 7.565, de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para instituir
indenizao aos passageiros em caso de atraso ou cancelamento de vos.

Projeto de Lei do Senado n 283, de 2007, do Senador Renato Casagrande. Altera
os arts. 230 e 231 da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro
de Aeronutica), para dispor sobre direitos de passageiros sujeitos a atrasos
superiores a duas horas em seus vos.

Projeto de Lei do Senado n 341, de 2006, do Senador Eduardo Azeredo. Revoga a
Lei n 9.825, de 23 de agosto de 1999, que "dispe sobre o recolhimento ao
Tesouro Nacional de parcela da Tarifa de Embarque Internacional, e d outras
providncias".

Projeto de Lei do Senado n 259, de 2006, do Senador Tio Viana. Altera a Lei n
7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para revogar
restries oferta de servios areos.

Projeto de Lei do Senado n 258, de 2006, do Senador Valdir Raupp. Altera a Lei n
7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para
autorizar a prestao de servios de transporte areo domstico entre pontos de
escala de linhas internacionais, e d outras providncias.

Projeto de Decreto Legislativo n 682, de 2004, do Senador Mozarildo Cavalcanti.
Susta a Portaria do Departamento de Aviao Civil n 447/DGAC, de 13 de maio
de 2004, que "estabelece as regras de funcionamento do sistema de tarifas areas
domsticas".

Projeto de Lei do Senado n 184, de 2004, do Senador Paulo Octvio. Altera a Lei
n 7565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para
ampliar a possibilidade de participao do capital externo nas empresas de
transporte areo.

Projeto de Lei do Senado n 169, de 2004, do Senador Hlio Costa. Altera a Lei n
7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), para
67
harmonizar a regulao do transporte areo com o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia.

Projeto de Lei do Senado n 114, de 2004, da Senadora Serys Slhessarenko. Altera
dispositivos da Lei n 7.565, de 1986, que dispe sobre o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica, de modo a instituir indenizao a passageiros em caso de excesso de
reservas em aeronave.

Projeto de Lei do Senado n 433, de 2003, do Senador Csar Borges. Altera o
Decreto-Lei n 1191, de 27 de outubro de 1971, que dispe sobre os incentivos
fiscais ao turismo e a Lei n 9825, de 23 de agosto de 1999, que dispe sobre o
recolhimento ao Tesouro Nacional da parcela da Tarifa de Embarque Internacional,
de forma a incluir nova fonte de recursos no FUNGETUR.

Projeto de Lei da Cmara n 18, de 2000 (Projeto de Lei n 1.176, de 1995, na
Cmara dos Deputados), do Poder Executivo. Estabelece os princpios e as
diretrizes para o Sistema Nacional de Viao e d outras providncias.

68

Anexo II. Glossrio de Siglas
ADS Automatic Dependent Surveillance.
AEEX rea Edificada Externa.
ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil.
ANE rea No Edificada.
ASA Acordo de Servios Areos.
ATAERO Adicional de Tarifa Aeroporturia.
ATM Air Traffic Management.
ATP rea Terminal de Passageiros.
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica.
CBA ou CBAer Cdigo Brasileiro de Aeronutica.
CENIPA Centro de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos.
CERNAI Comisso de Estudos Relativos Navegao Area Internacional.
CHETA Certificado de Homologao Aeronutica.
CINDACTA Centro Integrado de Defesa Area e Controle do Trfego Areo.
CNS-ATM Communications, Navigation, Surveillance Air Traffic
Management.
CONAC Conselho de Aviao Civil.
CTA Comando-Geral de Tecnologia Aeroespacial.
DA Diretriz de Aeronavegabilidade.
DAC Departamento de Aviao Civil.
DECEA Departamento de Controle do Espao Areo.
DEPAC Departamento de Polticas de Aviao Civil.
FAB Fora Area Brasileira.
GAMP Global Air Navigation Plan.
GNSS Global Navigation Satellite System.
HOTRAN Horrio de Transporte.
IAC Instituto de Aviao Civil.
IATA International Air Transport Association.
IFI Instituto de Fomento e Coordenao Industrial.
INFRAERO Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia.
IS Instruo Suplementar.
NOSAI Norma de Servio Areo Internacional.
OACI Organizao da Aviao Civil Internacional.
RAB Registro Aeronutico Brasileiro.
RBAC Regulamento Brasileiro de Aviao Civil.
RBHA Regulamento Brasileiro de Homologao Aeronutica.
SAC Sistema de Aviao Civil ou Secretaria de Aviao Civil do Ministrio da
Defesa.
SBAS Space Based Augmentation System.
SINAMOB Sistema Nacional de Mobilizao.
SISCEAB Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro.
SISDABRA Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro.
SISDACTA Sistema de Defesa Area e Controle de Trfego Areo.
SPV Sistema de Proteo ao Vo.
SISSAR Sistema de Busca e Salvamento Aeronutico.
69
SCAT Sistema de Controle Aerottico.
STCA Sistema de Telecomunicaes do Comando da Aeronutica.
TAN Tarifa de Uso das Comunicaes e dos Auxlios Navegao Area.
TAT Tarifa de Uso das Comunicaes e dos Auxlios Rdio e Visuais.