Finanzas Publicas Ipn

FINANZAS PBLICAS DE MXICO
ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS

I N S T I T U T O P O L I T C N I C O N A C I O N A L
M X I C O
PRIMERA EDICIN: 1992
PRIMERA REIMPRESIN: 1996
SEGUNDA EDICIN: 2001
D. R. 2001. INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL
Direccin de Publicaciones
Tresguerras 27, 06040, Mxico, D. F.
ISBN:
Impreso en Mxico/Printed in Mexico
A Enrique y Luis Enrique mis hijos,
a Violeta mi esposa y
a Lesvia y Simn (+)
mis padres.
AGRADECIMIENTOS
Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y
todas sus experiencias.
Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo
Pagaza, quien me apoy en la realizacin de esta obra en su
primera edicin y al doctor Damin Rodrguez Vzquez quien
revis dicho material en esa ocasin.
Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutirrez, Salvador
Roquet Prez (+), Jess Armando Gutirrez Prez, Jos S.
Guajardo Chavarra y Mario Pegueros Morales, as como a los
licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustn Montes de
Oca Gasca (+) de quienes recib incontables y valiosos apo-
yos.
Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua
de quien recib importantes enseanzas en materia de finanzas
pblicas.
En el desarrollo de esta obra cont con la colaboracin de
prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos
servidores pblicos. Estas aportaciones se manifestaron en
orientaciones, comentarios, revisin y correccin de borra-
dores, elaboracin de algunas partes del texto, entre otras.
A riesgo de omitir involuntariamente algn nombre, doy
mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura
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10
Cedano Hernndez y Thala Lagunas Aragn por sus valiosas
orientaciones; a Guadalupe Cano Garca y Rafael Obregn
Castellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H.
Wenceslao Macedo Snchez por su participacin en lo corres-
pondiente a los impuestos; y a Jos Zamudio Vzquez por su
intervencin en materia de presupuesto y gasto.
Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y
a Alicia Girn Gonzlez, destacadas investigadoras que ela-
boraron cada una de ellas un captulo del presente texto:
finanzas locales y deuda pblica, respectivamente.
Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusi-
va responsabilidad.
El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria
Bentez Prez, el formato de captura lo realiz Gregorio
Hernndez Hernndez a ellos mi agradecimiento.
Mxico, D.F., septiembre de 2001
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PRESENTACIN
El presente libro se elabor con el propsito de que sea texto
bsico en la materia de finanzas pblicas de la carrera de
licenciatura en economa y obra de consulta para quienes
deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos so-
bre la materia.
Su contenido es de recopilacin y comprende dos aspec-
tos: el terico y el prctico, este ltimo se refiere a casos
que observan las finanzas pblicas mexicanas.
Para disear su estructura se consultaron diversos progra-
mas de la materia de finanzas pblicas de distintas escuelas
y facultades de economa del pas, as como de otras disci-
plinas contables y administrativas tratndose de cubrir di-
chos programas.
Espero que este trabajo se constituya en un instrumento
til y cumpla su cometido.
El autor
11
CAPTULO I
FINANZAS PBLICAS
CONCEPTO DE FINANZAS PBLICAS
El trmino finanzas pblicas ha tenido diversas connotacio-
nes de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto
obedece principalmente a razones histricas, as como al
nivel de desarrollo de cada pas y a la forma de gobierno.
Cabe citar que se utilizan como sinnimos: hacienda pblica
y poltica fiscal.
Para Musgrave, hacienda pblica trata del conjunto de problemas que
se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que
son problemas de asignacin de recursos, de distribucin de renta, de
pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por
lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigacin de
los principios de la economa pblica o, ms exactamente, sobre aque-
llos aspectos de la poltica econmica que surgen en las operaciones
del presupuesto pblico.
1
Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos
pblicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso
nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la
realizacin de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el pro-
psito de lograr una mayor estabilidad econmica. Tales ajustes
expresa reciben el nombre de poltica fiscal.
2
Hicks seala que pueden considerarse como parte integrante de la
poltica fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a
cabo con el objetivo de apoyar la poltica econmica general. Cita
como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a
15
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los corrientes que comprenden los impuestos, adems, hace referencia
al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intere-
ses de crditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno,
ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empre-
sas pblicas; por el lado del gasto, cita los de carcter social y las
transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas
localidades que se desee estimular especialmente.
3
Somers afirma que las finanzas pblicas pueden considerarse como
un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economa, ex-
tendiendo sus efectos a todas las esferas de la produccin y el consu-
mo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, emprstitos pbli-
cos y amortizacin.
4
Eckstein establece que las finanzas pblicas son el estudio de los efectos
de los presupuestos sobre la economa y, en particular, de su influencia en
la consecucin del mayor de los objetivos econmicos, a saber, el desarro-
llo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economa.
5
Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos
como los gastos, concepcin que corresponde desde el punto de vista
terico. Cabe citar que en Mxico se identifica al presupuesto como lo
relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la
propia Ley de Ingresos.
Una concepcin ms actualizada de las finanzas pblicas
dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, que
adems de llevar a cabo las relativas a la administracin de
justicia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa,
tiene bajo su responsabilidad la promocin y rectora del
desarrollo econmico, es la de Urquidi que dice:
El mbito de la poltica fiscal es el conjunto de medidas relativas al rgi-
men tributario, al gasto pblico, al endeudamiento interno y externo del
Estado, y a las operaciones y la situacin financiera de las entidades y los
organismos autnomos o paraestatales, por medio de las cuales se determi-
nan el monto y la distribucin de la inversin y el consumo pblico como
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componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamen-
te, en el monto y la composicin de la inversin y el consumo privado.
6
Esta concepcin se ajusta ms a la responsabilidad del Esta-
do en los pases en vas de desarrollo. Siguiendo al mismo
autor, se citan los objetivos de la poltica fiscal.
Al respecto, establece que uno de los propsitos fundamentales es
crear el ahorro pblico suficiente para hacer frente al volumen de
inversin pblica previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento in-
terno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de
la economa privada, por medios ms equitativos y eficaces, los ingre-
sos necesarios para hacer frente a la provisin de los servicios pblicos
que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tam-
bin, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de
gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector
privado y social en la generacin del ahorro interno, en la inversin y
el consumo. Adems, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la
distribucin de la riqueza. Sobre el ltimo objetivo se opina que, me-
diante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propsito
sealado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fun-
damentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas pro-
gresivas ayude a disminuir la concentracin del ingreso, a travs del
gasto en poltica social, as como de infraestructura econmica se
coadyuva a la distribucin.
Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria,
se hace necesario la adopcin de medidas de poltica eco-
nmica en reas como la monetaria, crediticia, de empleo,
de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entre
otras, dentro de un marco de planeacin del desarrollo.
Las finanzas pblicas constituyen una herramienta impor-
tante en la consecucin de los objetivos y metas de la pol-
tica econmica, pero si no se encuentra debidamente coor-
dinada con los dems instrumentos, no podr participar en
forma adecuada.
FINANZAS PBLICAS
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Una vez ubicado el concepto de finanzas pblicas, se
tratar su campo de accin, que significa describir la dimen-
sin del sector pblico, que en este caso particular, se har
referencia a Mxico.
MBITO DE LAS FINANZAS PBLICAS
El artculo 25 constitucional en su tercer prrafo expresa: Al desarrollo
econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector
pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas
de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la Nacin.
Con ello se precisa que la economa mexicana est inte-
grada por los sectores antes mencionados. La descripcin
del sector pblico se efectuar ms adelante. El sector social
est compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajado-
res, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen
mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en gene-
ral, a todas las formas de organizacin social para la produc-
cin, distribucin y consumo de bienes y servicios social-
mente necesarios. El sector privado en su expresin, denota
su naturaleza.
Es de inters describir la amplitud del sector pblico en
Mxico, a efecto de conocer el mbito de aplicacin de las
finanzas pblicas. Al respecto, el sector pblico se conforma
por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el
primero comprende los tres mbitos de gobierno, a saber:
federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada
uno de los niveles citados, su dimensin es de mayor a
menor, partiendo de la esfera federal.
El presente texto tiene como propsito referirse al mbito
del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal
debido a que se cuenta con mayor informacin, y porque
ste ser tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.
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La Constitucin Poltica de la Repblica seala los compo-
nentes del sector gubernamental. Al respecto, el artculo 49
expresa que:
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejer-
cicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En cuanto al sector
paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el art-
culo 28, quinto prrafo, donde se manifiesta que: El Estado
contar con los organismos y empresas que requiera para el
eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las
actividades de carcter prioritario, donde, de acuerdo con las
leyes, participe por s o con los sectores social y privado.
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Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo
se deposita en el Congreso de la Unin, el que, a su vez,
est constituido por dos cmaras: la de Diputados, integrada
por los representantes populares, y la de Senadores, confor-
mada por quienes representan a las entidades federativas.
El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia,
un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judi-
catura Federal.
El Poder Ejecutivo est depositado en una sola persona
que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos, quien para el desempeo de sus funciones cuenta con
la administracin pblica federal. sta, de acuerdo a la Carta
Magna, es centralizada, paraestatal y est regulada por la ley
orgnica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los
asuntos del orden administrativo de la Federacin que esta-
rn a cargo de las secretaras del Estado y departamentos
administrativos, esta ley define las bases generales de crea-
cin de las entidades paraestatales y la intervencin del
Ejecutivo federal en su funcionamiento.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal expresa que la
Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, y departamentos
FINANZAS PBLICAS
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administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo federal integran la
administracin pblica centralizada.
Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Eje-
cutivo de la Unin contar con las siguientes dependencias:
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Seguridad Pblica
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretara de Energa
Secretara de Economa
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Salud
Secretara de Trabajo y Previsin Social
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Turismo
Consejera Jurdica del Ejecutivo federal
El sector paraestatal se integra por los organismos des-
centralizados, las empresas de participacin estatal, las insti-
tuciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de
seguros y de fianzas y los fideicomisos.
En este apartado se har especial nfasis en describir el
sector paraestatal porque a travs de ste es como se apre-
cia la presencia del Estado en la economa, mediante la
produccin de bienes y servicios.
Son organismos descentralizados: las entidades creadas por
ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del
Ejecutivo federal, con personalidad jurdica y patrimonio pro-
pios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
21
Su objetivo es la realizacin de actividades correspondien-
tes a las reas estratgicas o prioritarias, la prestacin de un
servicio pblico o social y la obtencin o aplicacin de recur-
sos para fines de asistencia o seguridad social.
8
Las empresas de participacin estatal mayoritaria se constituyen con fun-
damento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y son:
I. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de
su legislacin especfica; II. Las sociedades de cualquier otra naturale-
za, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito; as
como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satis-
fagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales,
conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de ms del
50% del capital social.
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos repre-
sentativos de capital social de serie especial que slo puedan ser
suscritas por el Gobierno Federal.
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la
mayora de los miembros del rgano de gobierno o su equivalen-
te, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga
facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las so-
ciedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora
de los asociados sean dependencias o entidades de la Administracin
Pblica Federal o servidores pblicos federales que participen en ra-
zn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o
realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
9
Los fideicomisos pblicos son aquellos que el gobierno
federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen
con el propsito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atri-
buciones del Estado, para impulsar las reas prioritarias del
desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga
a las otras entidades y que tengan comits tcnicos.
FINANZAS PBLICAS
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En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal,
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fungir como
fideicomitente nico en la administracin pblica centrali-
zada.
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La operacin del sector paraestatal observa mecanismos
de control que se pueden ubicar en tres niveles: global,
sectorial e institucional.
El nivel global se efecta con fundamento en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, en el artculo 50 que establece:
Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales,
para fines de congruencia global de la administracin pblica paraestatal
con el sistema nacional de planeacin y con los lineamientos generales en
materia de gasto, financiamiento, control y evaluacin, se llevarn a
cabo en la forma y trminos que dispongan las leyes, por conducto de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora y Desarro-
llo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los
coordinadores de sector.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la entidad normativa de
apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepcin
amplia significa dictar las normas de recaudacin y control de ingresos
que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias,
as como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta
dependencia trata tambin los aspectos de poltica monetaria y crediticia.
Asimismo, dicta los lineamientos al sector pblico federal en materia
de planeacin, presupuesto, contabilidad y evaluacin, participa en
temas de administracin, normas y lineamientos de personal, de infor-
macin estadstica y geogrfica, adquisiciones, almacenes, inventarios,
entre otros.
La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo establece las
normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedi-
mientos de control de la administracin pblica federal, fija las bases
para la realizacin de auditoras; vigila el cumplimiento de las normas
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de control y fiscalizacin; comprueba el cumplimiento de las obliga-
ciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin,
presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimo-
nio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno
federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en mate-
ria de sistemas de registro y contabilidad; contratacin y pago de per-
sonal; servicios; obra pblica; adquisiciones y arrendamientos; conser-
vacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles
e inmuebles; almacenes y dems activos y recursos materiales de la
administracin pblica federal, organiza y coordina el desarrollo admi-
nistrativo integral de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, entre otros.
El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoria-
les; sobre el particular el artculo 48 de la citada Ley orgnica manifies-
ta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervencin, que,
conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operacin
en las entidades de la administracin pblica paraestatal, el presidente
de la Repblica las agrupar por sectores definidos, considerando el
objeto de cada una de dichas entidades en relacin con la esfera de
competencia que sta y otras leyes le atribuyen a las secretaras de
Estado y departamentos administrativos. Dicha intervencin se realiza-
r a travs de la dependencia que corresponda segn el agrupamiento
que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungir
como coordinadora del sector respectivo (artculos 49).
Las funciones de coordinadores de sector estn delimita-
das por la ley antes citada, para coordinar la programacin y
presupuestacin, conocer la operacin, evaluar los resulta-
dos y participar en los rganos de gobierno de las entidades
agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto
en las leyes.
Con el propsito de tener un mayor control, sobre las entida-
des que permiten la integracin vertical u horizontal al interior
del grupo sectorial, la ley prev el agrupamiento por subsectores
cuando as convenga, para facilitar su coordinacin y dar con-
gruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela-
FINANZAS PBLICAS
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cin a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conoci-
dos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre
el coordinador sectorial (secretara de Estado o departamento
administrativo) y la entidad correspondiente.
El tercer nivel de control se ubica en los rganos decisorios o directi-
vos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creacin
legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedicin de la Ley
Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se
reforz por medio de los rganos de gobierno ya que se integran con
representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y de
otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relacin
con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de
conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas
en la materia.
Tambin es miembro de los rganos de gobierno el comisario pblico,
quien es designado por la Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo. sta evala el desempeo general y por funciones del
organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los
desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversin, as
como en lo referente a ingresos, entre otros.
El rgano de gobierno comprende las denominaciones de junta direc-
tiva, consejo de administracin, etctera, y le corresponde dictar la
poltica de la empresa.
La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autono-
ma de gestin, ya que se les dota de una organizacin
jurdica propia, disminuye las diversas disposiciones parti-
culares que pesaban sobre la empresa, establece las formas
de gestin adecuadas para facilitar sus relaciones con el
gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y
precisa el rgimen financiero y administrativo. En lo gene-
ral, la ley confiere una mayor capacidad de decisin a los
rganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;
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define las responsabilidades a los directivos en forma ms
amplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorial
y la preeminencia de los programas sectoriales.
11
Los organismos descentralizados son creados por ley o
decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecuti-
vo federal, tienen personalidad jurdica y patrimonio pro-
pios. Las empresas de participacin estatal mayoritaria obe-
decen su creacin por disposicin del Ejecutivo federal, que
al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carcter
mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades
Mercantiles.
En cuanto a la desincorporacin de entidades paraestatales,
sta se realiza mediante venta, liquidacin, extincin, fusin
y transferencia; sobre el particular se toman en cuenta as-
pectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrati-
vo y legal, as como los lineamientos de poltica econmica
referidos al sector paraestatal. En cada caso se consideran
los dictmenes emitidos por la Comisin Intersecretarial Gasto-
Financiamiento, previa identificacin y propuesta de la coor-
dinadora del sector.
En el proceso participa la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal,
de disolucin, liquidacin, extincin o enajenacin de la participacin
paraestatal; as como de informar a la Cmara de Diputados de las
razones y criterios concretos que apoyen la desincorporacin de enti-
dades paraestatales. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tam-
bin es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de
entidades paraestatales, previo avalo que solicita a alguna sociedad
de crdito. A la Secretara de la Contralora General y Desarrollo Admi-
nistrativo, le corresponde la funcin de vigilar y llevar el seguimiento
de los procedimientos que estn sealados en la normatividad para
efectuar las diversas etapas de desincorporacin de entidades.
12
FINANZAS PBLICAS
26
IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL
La empresa pblica en Mxico ha desempeado un papel
relevante en la conduccin de la poltica econmica guber-
namental. Por disposicin constitucional, el Estado participa
en la totalidad de las ramas de petrleo y dems hidrocarbu-
ros, minerales radioactivos y generacin de energa nuclear,
adems conjuntamente con los sectores social y privado in-
terviene en otras reas estratgicas a su cargo y en las acti-
vidades de carcter prioritario; como extensin de las fun-
ciones de gobierno acta en los campos de la educacin,
salud y vivienda, entre otros.
Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin
para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control
directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporcin no inclu-
ye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de
control indirecto, con lo que resultara un porcentaje mayor; por su
parte, a los ramos administrativos (secretaras y otras dependencias) se
les asign el 21.6% del presupuesto total, que comprende tambin los
subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el
gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legisla-
tivo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre
los que destacan las participaciones a entidades federativas y munici-
pios, deuda pblica, aportaciones federales para entidades federativas
y municipios y aportaciones a seguridad social.
El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempe-
a un papel muy importante en la economa, aspecto que se refuerza
por su peso y reas en que participa. Este sector observ por muchos
aos un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una poltica
delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas produc-
tivas que no son estratgicas ni prioritarias; as se tiene que para 1982
exista un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente ao se
empez a llevar a cabo el proceso de desincorporacin de entidades,
al respecto se consider que muchas haban cumplido sus objetivos
que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podan
27
complementar y fusionar, y algunas que tenan mejor asignacin pa-
sando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay
que sealar tambin como aspecto relevante en el proceso de reestruc-
turacin, la difcil situacin econmica y de las finanzas pblicas en lo
particular. Asimismo es de considerase la poltica econmica neoliberal
que se ha instrumentado.
En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos
descentralizados, 759 empresas de participacin estatal mayoritaria, 75
de participacin estatal minoritaria y 223 fideicomisos pblicos. El pro-
ceso de desincorporacin de entidades o redimensionamiento, bajo
sus diferentes modalidades (venta, extincin, liquidacin, transferencia
y fusin) contina llevndose a cabo, de manera que al primero de
marzo de 1999 la administracin pblica federal contaba con 218 enti-
dades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de par-
ticipacin mayoritaria y 22 fideicomisos pblicos) y de ellas 48 en pro-
ceso de desincorporacin.
13
Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sec-
tor paraestatal, el Ejecutivo federal cre la Comisin Intersecretarial de
Desincorporacin, que tiene por objeto la coordinacin y supervisin
de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal ejerzan en los procesos de
desincorporacin, de las propias entidades o de enajenacin de sus
activos susceptibles de ser utilizados como unidades econmicas con
fines productivos.
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Forman parte de esta Comisin: la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que la presidir, los titulares de las secretaras de Comercio y
Fomento Industrial, de Contralora y Desarrollo Administrativo y del
Trabajo y Previsin Social y, en cada caso, el titular de la dependencia
coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad
paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La Comisin contar
con un secretario tcnico que ser el titular de la Unidad de Desincor-
poracin de Entidades Paraestatales de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
FINANZAS PBLICAS
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LA INTERVENCIN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
La intervencin del Estado en la economa tiene su susten-
to constitucional en los artculos 25, 26, 27 y 28, sin dejar
de reconocer que el artculo 131 y los que sealan las
facultades al Congreso de la Unin en materia econmica,
constituyen parte importante en la que se apoya jurdica-
mente la accin estatal.
A continuacin se analiza parte del artculo 25, que esta-
blece en su primer prrafo: Corresponde al Estado la rectora
del desarrollo nacional..., al respecto Andrea Snchez,
desglosa el contenido de los tres conceptos sealados:
Estado, rectora y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se
identifica con pas, pero no es la concepcin que recoge la constitu-
cin en el artculo de referencia, tampoco debe confundirse con go-
bierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado dice es la
estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regu-
la las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de
gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de
interrelacin entre las fuerzas sociales y la configuracin jurdica por
lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los
mecanismos de regulacin jurdicamente establecidos. En cuanto a la
rectora, implica disponer de una supremaca de decisin en lo que se
refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
15
Al respecto, el citado artculo constitucional seala que la
rectora del Estado en el desarrollo nacional es ...para ga-
rantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de
la Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fo-
mento del crecimiento econmico y el empleo y una ms jus-
ta distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejer-
cicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y
clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin.
29
De manera que el Estado planear, conducir, coordina-
r y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a
cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande
el inters general en el marco de libertades que otorga esta
Constitucin.
16
En tal sentido, las finanzas pblicas en Mxico deben de
coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en
el marco constitucional, actuando a travs de los sectores go-
bierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la econo-
ma. En el sector central se manifiesta por medio de la nor-
malidad fiscal, contribuciones y dems ingresos
gubernamentales; as como mediante el gasto en infraestruc-
tura econmica (presas, carreteras, etctera) y social (educa-
cin, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector
paraestatal tiene el manejo exclusivo de las reas estratgi-
cas que seala el artculo 28, prrafo quinto de la constitu-
cin, donde el gobierno federal mantendr siempre la pro-
piedad y el control de los organismos que al respecto se
establezcan; as, y mediante las empresas de participacin
estatal y los fideicomisos, acta en las reas prioritarias. Es
por medio de este sector que hace sentir su presencia en el
mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.
FINANZAS PBLICAS
NOTAS
1 Musgrave, Richard, Teora de la hacienda pblica, Edito-
rial Aguilar, 1969, p. 13.
2 Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Anlisis eco-
nmico de los impuestos y del sector pblico, Buenos Ai-
res, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.
3 Hicks, rsula K., La financiacin del desarrollo, Barcelo-
na Espaa, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.
4 Somers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacio-
nal, Fondo de Cultura Econmica, 1977, p. 15.
5 Eckstein, Otto, Finanzas pblicas, Editorial Unin Tipo-
grfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.
6 Urquidi, Vctor L., La poltica fiscal en el desarrollo eco-
nmico de la Amrica Latina, Ensayos de Poltica Fiscal,
Fondo de Cultura Econmica, 1973, p. 47.
7 Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al
sector paraestatal son: 25, cuarto prrafo; 27, sexto y
sptimo prrafos; 28 cuarto y quinto prrafos; 73, frac-
ciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer prra-
31
32
fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B,
fracciones XI, XIII y XIII bis.
8 Secretara de Gobernacin. Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal; Reformas; artculo 45. Diario Ofi-
cial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretara
de la Contralora General de la Federacin, Ley Federal
de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Fede-
racin del 14 de mayo de 1986.
9 Obra citada, artculo 46.
11 Secretara de la Contralora General de la Federacin, Ley
Federal de las Entidades Paraestatales, Presentacin, p. 7.
12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporacin
de entidades paraestatales. El caso de Mxico. Secretara
de la Contralora General de la Federacin, pp. 16-17.
13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Unidad de Coor-
dinacin Tcnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de
Prensa, 1 de marzo de 1999.
14 Secretara de Gobernacin, Acuerdo que crea la Comi-
sin Intersecretarial de Desincorporacin, Diario Oficial
de la Federacin del 7 de abril de 1999.
15 Andrade Snchez, Francisco Jos de, La Constitucin Po-
ltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Edita-
da por la Rectora y el Instituto de Investigaciones Jur-
dicas de la UNAM, 1985, p. 61.
16 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
artculo 25, segundo prrafo.
33
CAPTULO II
GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO
DEFINICIN E IMPORTANCIA DEL GASTO PBLICO
En el curso de la historia el gasto pblico ha evolucionado,
con excepcin de la Edad Media en la que permaneci
prcticamente estancado. En la poca del liberalismo econ-
mico, se canaliz a las funciones tradicionales de gobierno
debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A
partir del siglo XX y fundamentalmente despus de la crisis
de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que
se orient tambin a satisfacer necesidades sociales y crear
infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observ di-
versos matices que obedecieron a la situacin prevaleciente
en cada pas, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo,
los objetivos de poltica econmica que el Estado estable-
ce y que est estrechamente ligado a la forma de gobier-
no y las presiones polticas de los grupos que forman
parte de la sociedad. Durante las dcadas de los 80 y 90, en
la mayora de los pases, la tendencia del crecimiento del
gasto disminuy debido a la aplicacin de la poltica econ-
mica neoliberal.
Para tener una concepcin clara del gasto pblico se citan algunos auto-
res como Retchkiman, quien expresa: se usa para designar los egresos del
35
36
gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los
individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir
una utilidad monetaria.
1
Andrea Snchez da una concepcin ms amplia del gasto pblico,
manifestando que es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado
mediante un acto de gobierno, para dar satisfaccin a las necesidades
comunitarias.
2
Una definicin semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de
Santilln Lpez, quienes coinciden en afirmar que: en una economa
monetaria, el gasto pblico es la cantidad de dinero que el Estado utiliza
para el cumplimiento de sus funciones.
3
Por su parte el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin
Pblica Federal define el gasto pblico como: el conjunto de erogaciones
que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes
Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en
el ejercicio de sus funciones.
4
Este glosario, refirindose nicamente al mbito del sector pblico fe-
deral, seala que el gasto pblico lo constituyen erogaciones que por
concepto de gasto corriente, inversin fsica, inversin financiera, as
como pagos de pasivos o deuda pblica, realizan el Poder Legislativo; el
Poder Judicial, la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado y
los Departamentos Administrativos; la Procuradura General de la Rep-
blica; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal
directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el
Gobierno Federal; as como la intermediacin financiera.
5
La definicin anterior es ms especfica y comprende las
erogaciones del sector gobierno o sector central y del
paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financie-
ros que reciben las entidades no comprendidos en el presu-
puesto, as como los gastos de estas ltimas efectuadas con
sus recursos propios.
37
Las finalidades del gasto pblico, de acuerdo con Rosas Figueroa y
Santilln Lpez son: de desarrollo econmico; de seguridad y protec-
cin sociales y de elevacin del nivel de vida.
6
En Mxico, en relacin con la finalidad de desarrollo eco-
nmico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presu-
puestales, sino tambin ha establecido una serie de disposi-
ciones jurdicas tendientes a normar la estructura productiva
nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeacin y el
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado insti-
tuciones como el Banco de Crdito Rural y el Fondo de Garan-
ta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura,
entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas
entidades como: Petrleos Mexicanos y Comisin Federal
de Electricidad.
En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la
Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos.
En el aspecto de poltica social, respecto a seguridad y
proteccin, se pueden citar los institutos dependientes de la
Secretara de Salud, como son los de Cardiologa, Enferme-
dades Respiratorias, Nutricin, Neurologa y Neurociruga;
el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, y la Procuradura Federal del
Consumidor. Con relacin al nivel de vida, existe el sistema
educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los
institutos de educacin superior, los institutos de investiga-
cin, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Na-
cional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores.
De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto
pblico como Adler lo seala:
38
Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser
complementadas con cambios en el patrn de los gastos pblicos, si el
progreso econmico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distri-
bucin de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una
tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los go-
biernos deben de enfrentar por motivos polticos, si desean evitar el desper-
dicio y la destruccin inherentes a las violentas revoluciones polticas y,
por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente,
la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta.
7
Por su parte, Faya Viesca afirma:
En un sentido econmico-financiero, los gastos son instrumentos y herra-
mientas de promocin y de cambio y tambin elementos de orientacin de
la economa para la consecucin de ciertas polticas previamente deter-
minadas.
8
PRESUPUESTO
Definicin
Segn W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un
documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado
por el Ejecutivo, de ingresos y gasto pblicos. De esta manera lo seala
como una proyeccin de percepciones y egresos, dentro de un esque-
ma deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que
significa decisiones trascendentes en la accin gubernamental.
9
Cabe advertir que dicha concepcin comprende nicamente el aspec-
to referente a la formulacin, sin considerar lo relativo a la aprobacin,
facultad que corresponde al Poder Legislativo; as como tambin deja
de tomar en cuenta la ejecucin y el control, etapas que corresponden
a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluacin, as-
pecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamen-
talmente en la del Poder Legislativo.
Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsin de gastos y
de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio-
39
nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un
documento jurdico que, al utilizarse como un mecanismo de
redistribucin de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura
econmica y social de un pas. Tambin es un acto poltico, en cuanto
a que se constituye en una emanacin de la soberana popular. En
otros trminos el presupuesto es un programa de accin del gobierno
expresado en cifras y sancionado por los representantes del pas.
10
Gerhard Colm, segn lo citan Flores Solano y Sales Gutirrez, establece
que es ...un instrumento en la determinacin, gua y control de las
actividades gubernamentales.
11
Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de poltica econmi-
ca muy importante porque establece la fuente de los recursos
presupuestales y la asignacin de los mismos; es decir, a cules miem-
bros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos mone-
tarios y sobre quines van a distribuirse los beneficios, es por eso que,
como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: el presu-
puesto constituye el centro nervioso de la economa pblica.
12
De acuerdo con el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administra-
cin Pblica Federal, presupuesto es la: Estimacin financiera antici-
pada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Pblico
Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas estable-
cidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo bsico que expresa
las decisiones en materia de poltica econmica y de planeacin.
13
La definicin anterior, seala la anualidad del presupuesto
y conviene aclarar que en nuestro pas, el trmino presu-
puesto es comn que se identifique con el gasto los ingre-
sos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Fede-
racin, cabe advertir que desde el punto de vista terico,
el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto.
En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto
de egresos de la federacin es el documento jurdico, conta-
ble y de poltica econmica, aprobado por la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin a iniciativa del presi-
40
dente de la Repblica; en el cual se asigna el gasto pblico,
de acuerdo con su naturaleza y cuanta, que deben realizar
el sector central y el paraestatal de control directo, en el
desempeo de sus funciones en un ejercicio fiscal.
14
Principios presupuestarios
Con el propsito de coadyuvar al mejor manejo del proceso
presupuestario, diversos autores han establecido los princi-
pios presupuestarios.
En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, despus de haber llevado a
cabo una cuidadosa revisin de los escritos britnicos contempor-
neos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bos-
quejo de principios cuyo propsito era el de estimular una mayor aten-
cin a la teora presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran
los siguientes:
15
1. En relacin entre el sistema presupuestario y las actividades fisca-
les de la unidad poltica:
a) Universalidad.
b) Exclusividad.
2. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del
mecanismo presupuestario:
a) Unidad.
b) Especificacin.
c) Anualidad.
d) Exactitud.
3. Formas y tcnicas para la presentacin del contenido del presu-
puesto:
a) Claridad.
b) Publicidad.
41
A continuacin se expresar brevemente su significado.
Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concer-
niente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos
o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario.
Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar slo asuntos fi-
nancieros y no la legislacin sustantiva.
Unidad: establece que el presupuesto se presente en trminos genera-
les, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los
gastos y los ingresos netos.
Anualidad: seala que los presupuestos se presenten cada ao y que
cubran nicamente el ao fiscal.
Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben esti-
marse correctamente, aunque en forma conservadora.
Claridad y la publicidad: se explican por s solas.
Por su parte, la extinta Secretara de Programacin y Pre-
supuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de
Planeacin 1988, los siguientes principios presupuestarios,
los cuales define como los conceptos fundamentales de vali-
dez general a los que se circunscriben las acciones del pro-
ceso presupuestario en su conjunto, y que son:
Acuciosidad: actitud a travs de la cual se muestra la relacin precisa
que debe existir entre la fijacin de objetivos y metas y el clculo de los
recursos necesarios para alcanzarlos.
Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y
conciso a fin de facilitar la gestin gubernamental y la comprensin de
la opinin pblica.
42
Especificacin: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto;
en materia de ingresos deben sealarse con precisin las fuentes que
los originan y, en el caso de los gastos, las caractersticas de los bienes
y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle.
Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programticas y
abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en
determinadas actividades, al margen de los programas gubernamenta-
les que no sean inherentes al mismo.
Periodicidad: es la armonizacin de las caractersticas dinmicas de la
accin estatal de acuerdo con la realidad del pas y con la naturaleza
misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario
que no sea tan amplio que imposibilite la previsin, ni tan breve que
impida la realizacin de las correspondientes tareas.
Programacin: el presupuesto debe considerar todos los elementos
que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las
acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos
que demandan esas acciones.
Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusin necesaria a efecto
de informar tanto al sector pblico como al privado de las actividades
que desarrolla el gobierno.
Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector p-
blico debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evalua-
do, con plena sujecin a la poltica presupuestaria nica definida y
adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspon-
diente, en un solo mtodo y expresndose uniformemente.
Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financie-
ra del gobierno, pero no de manera rgida que niegue todos los fondos
extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre
todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los progra-
mas entre s.
43
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones del presupuesto en Mxico han evolucio-
nado en la medida en que se ha incrementado y diversificado
el gasto pblico; esta situacin reclam un mayor control y
claridad, as como mejores elementos para su seguimiento y
evaluacin. A continuacin se detalla, con carcter general,
la forma en que ha variado la presentacin del presupuesto.
En 1928, ao en que se cre la Ley Orgnica del Presu-
puesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presu-
puesto federal adopt una clasificacin que dividi los gas-
tos en seis grandes captulos:
16
1. Gastos
2. Elaboraciones
3. Construcciones
4. Adquisiciones
5. Inversiones
6. Cancelaciones de pasivo
Los captulos se dividan en conceptos y stos en partidas.
Los captulos de construcciones, inversiones y cancela-
ciones de pasivo denotaban claramente la clase de eroga-
ciones; en cambio, en los restantes se incluan gastos de
diversa naturaleza. En el mismo periodo funcion una clasi-
ficacin administrativa tradicional que fue modificada a partir
de 1954.
Clasificacin administrativa
La clasificacin administrativa o de orden contable tiene como fin esta-
blecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos pbli-
cos, as como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien-
44
da pblica federal. La clasificacin por ramos y entidades presupuestales
o administrativas permite por s sola la estadstica presupuestal, base de
los estudios para determinar cules son los gastos indispensables para la
reorganizacin o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los
costos comparativos de funciones o servicios anlogos, y para lograr el
mejor empleo de los recursos del erario.
17
Tambin se puede expresar que la clasificacin administrativa es una
forma de presentacin del presupuesto que tiene por objeto facilitar su
manejo y control administrativo a travs de la presentacin de los gastos
conforme a cada una de las dependencias y entidades pblicas determi-
nadas.
18
Se entiende por ramo presupuestario el elemento que
identifica y clasifica el gasto pblico federal por entidades
administrativas del Poder Ejecutivo (secretaras, departamentos
de Estado, Presidencia de la Repblica, Procuradura General
de la Repblica) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Ge-
nerales de Gasto y organismos pblicos autnomos.
19
Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ra-
mos administrativos que se identifican con una dependen-
cia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asig-
nacin de recursos no corresponde al gasto directo de las
dependencias, sino que son erogaciones globales previstas
en el presupuesto, aunque su ejercicio est a cargo de stas,
como son el pago del servicio de la deuda, participaciones
de ingresos federales, entre otros.
Esta clasificacin que tambin se le llama institucional
a partir de 1954 se constituye en la presentacin bsica del
presupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuye-
ron en 22 ramos.
En 1959, el nmero de ramos aument a 24 y se presen-
taron modificaciones en la denominacin de tres de stos,
derivado de cambios en la estructura orgnica del gobierno
federal; de manera que las variaciones en el organigrama
del sector central inciden en la presentacin de los ramos.
45
En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y
empresas propiedad del gobierno federal, constituyndose
el ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a control
presupuestal, a travs del ramo mencionado, otras nueve
entidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le
asigna un ramo por lo que el nmero de stas equivale a
igual nmero de ramos.
Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades
paraestatales, se deben bsicamente a desincorporaciones que ha efec-
tuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control
presupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuesto
de Egresos de la Federacin contempl en uno de sus artculos la
facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto
otras entidades paraestatales.
20
Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos a
control presupuestal tambin se les denomina clave programtica, la
cual se conforma por cinco dgitos, los dos primeros corresponden a
la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dgitos
restantes identifican especficamente a la entidad de que se trata, por
ejemplo: 06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica; los dos
primeros dgitos identifican al sector administrativo al que pertenece la
entidad, en este caso 06 Hacienda y Crdito Pblico, y los tres ltimos
a la entidad especfica dentro de este sector. Respecto de las entidades
paraestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a control
directo, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por
una secretara o departamento, razn por la cual sus dos primeros
dgitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro
Social y 00770 Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
A partir de 1981 por recomendacin de la Cmara de
Diputados se separa en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, el presupuesto correspondiente al gobierno fe-
deral (administracin pblica centralizada) del que se le asigna
a los organismos descentralizados y empresas de participa-
cin estatal mayoritaria (administracin pblica paraestatal)
cuyos programas estn incluidos en el presupuesto.
46
Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ra-
mos generales y clave programtica del sector central y
paraestatal de control directo, que constituyen la clasificacin
administrativa o institucional.
21
I . RAMO 01. PODER LEGISLATIVO
II. RAMO 03. PODER JUDICIAL
III. ENTES PBLICOS FEDERALES
Ramos:
22. Instituto Federal Electoral
35. Comisin Nacional de Derechos Humanos
IV. RAMOS ADMINISTRATIVOS
02. Presidencia de la Repblica
04. Gobernacin
05. Relaciones Exteriores
06. Hacienda y Crdito Pblico
07. Defensa Nacional
08. Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin
09. Comunicaciones y Transportes
10. Economa
11. Educacin Pblica
12. Salud
13. Marina
14. Trabajo y Previsin Social
15. Reforma Agraria
16. Medio Ambiente y Recursos Naturales
17. Procuradura General de la Repblica
18. Energa
20. Desarrollo Social
21. Turismo
27. Contralora y Desarrollo Administrativo
31. Tribunales agrarios
47
32. Tribunal Fiscal de la Federacin
36. Seguridad pblica
V. RAMOS GENERALES
19. Aportaciones a Seguridad Social
23. Provisiones salariales y econmicas
24. Deuda Pblica
25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de
Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adul-
tos
28. Participaciones a entidades federativas y munici-
pios
29. Erogaciones para las operaciones y Programas de
Saneamiento Financiero
30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
33. Aportaciones federales para entidades federativas
y municipios
34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorrado-
res y Deudores de la Banca
VI. ENTIDADES
00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social
06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Ser-
vicios Conexos
18164 Comisin Federal de Electricidad
18500 Luz y Fuerza del Centro
Petrleos Mexicanos Consolidado
18572 Petrleos Mexicanos
18575 PEMEX Exploracin y Produccin
18576 PEMEX Refinacin
18577 PEMEX Gas y Petroqumica Bsica
PEMEX Petroqumica Consolidado
48
18578 Petroqumica Corporativo
18579 Petroqumica Camargo, S.A. de C.V.
18580 Petroqumica Cangrejera, S.A. de C.V
18581 Petroqumica Cosoleacaque, S.A. de C.V.
18582 Petroqumica Escoln, S.A. de C.V.
18584 Petroqumica Tula, S.A. de C.V.
18585 Petroqumica Pajaritos, S.A. de C.V.
CLASIFICACIN FUNCIONAL
Esta clasificacin agrupa los gastos por funcin y subfuncin
de acuerdo con los propsitos a que estn destinados. Su
objetivo es presentar una descripcin que permita informar
sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporcin de los gastos pblicos que se destinen a cada
tipo de servicio.
La clasificacin funcional engloba datos presupuestarios para indicar
la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio pblico. La
informacin presupuestaria resumida en esa forma es ms asequible y
til para el pblico en general. En los procesos presupuestarios guber-
namentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar
los objetivos generales, y es de inters primordial para su revisin por
altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.
22
Seguidamente se expone la evolucin de la clasificacin, la
cual se incorpor en el Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin en 1954. Desde ese ao y hasta 1979 estuvo vigente una
clasificacin que se integraba por grupos que a su vez se
subdivida en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasifica-
cin dej de utilizarse en la presentacin analtica de claves
de cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979
slo se present en forma resumida en la Exposicin de Moti-
vos del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
49
A continuacin se describen los grupos, vigentes en 1976.
23
Fomento econmico
10 Comunicaciones y transportes
20 Fomento y conservacin de recursos naturales reno-
vables
30 Fomento, promocin y reglamentacin industrial y
comercial
Inversin y proteccin sociales
40 Servicios educativos culturales
50 Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios
60 Bienestar y seguridad social
70 Ejrcito, armada y servicios militares
80 Administracin general
90 Deuda pblica
Para mostrar la integracin de los grupos, se presenta
como ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes:
10 Comunicaciones y transportes
11 Carreteras
12 Ferrocarriles
13 Obras martimas
14 Aeropuertos y servicios de navegacin area
15 Correos
16 Telfonos
17 Telecomunicaciones
18 Servicios generales
La clasificacin funcional adoptada a partir de 1980, toma
de base cuatro grandes grupos que corresponden al univer-
50
so de acciones que lleva a cabo el sector pblico federal:
actividades pblicas centrales, de orientacin general de la
economa, de orientacin sectorial de la economa, y de
servicios sociales y urbanos.
Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se
divide en subfunciones. En Mxico se utiliza la clasificacin
funcional en forma combinada con la clasificacin de presu-
puesto por programas. De acuerdo con el Catlogo de Acti-
vidades del Sector Pblico Federal 1988, a continuacin se
desglosan los cuatro grupos funcionales:
Grupo I. Actividades pblicas centrales
Comprende el conjunto de actividades indispensables para
la existencia del Estado organizado, pues dependen de stas
el cumplimiento de las garantas individuales; el manejo de
la poltica interior del pas y la salvaguarda de la integridad
nacional. Por su importancia y carcter, la Constitucin Pol-
tica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, atribuyen su ejecucin
como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unin.
De esta forma se agrupan actividades legislativas, judiciales
y de seguridad pblica, de gobernacin del pas, de repre-
sentacin de los intereses nacionales con el exterior y de
defensa de la soberana y seguridad del territorio nacional.
Grupo II. Orientacin general de la economa
Abarca el conjunto de actividades que se efectan para for-
mular la planeacin nacional, econmica y social; normar,
coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plan
nacional, las polticas que inciden en la evolucin y ubica-
cin especial de las actividades econmicas y sociales del
51
pas, obtener y ordenar la informacin econmica, social,
demogrfica y de los recursos fsicos del pas; as como
formular la poltica tributaria, crediticia y monetaria; progra-
mar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del
sector pblico federal.
Grupo III. Orientacin sectorial de la economa
Engloba el conjunto de actividades que se realizan para pla-
near, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner en
prctica las polticas que inciden directamente en un sector
econmico, con excepcin de las tributarias, monetarias, de
gasto pblico y de ordenacin territorial. Adems, incluye las
actividades que se orienten hacia la prestacin de servicios y
a su programacin y evaluacin, cuando son realizadas por
entidades que consisten en vigilar, conservar y administrar los
bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos
naturales no renovables y para usos agrcolas y forestales.
Grupo IV. Servicios sociales y urbanos
Alcanza el conjunto de actividades que se efectan para pla-
near la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, de
recreacin, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y segu-
ridad social; de preservacin y proteccin de la ecologa y
del medio ambiente, as como aquellas que tienen como fina-
lidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formular
las polticas que inciden directamente en la prestacin de
estos servicios, incluye tambin la prestacin de los mismos
por entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividades
que consisten en la administracin de la posesin de los mo-
numentos, paseos, parques pblicos y los inmuebles propie-
dad federal destinados a los servicios pblicos.
52
Respecto a la integracin de los grupos, se enuncian las
funciones de cada uno de ellos.
Clasificacin funcional.
24
I . Actividades pblicas centrales
01 Administracin general
02 Justicia y seguridad pblica
03 Defensa y seguridad nacional
II. Orientacin general de la economa
04 Planeacin econmica y social
05 Poltica financiera, fiscal y crediticia
III. Orientacin sectorial de la economa
06 Fomento y reglamentacin agropecuaria, forestal
y agraria
07 Produccin agropecuaria y forestal
08 Fomento y reglamentacin de la pesca
09 Explotacin y reproduccin pesquera
10 Planeacin y control de la industrial paraestatal
11 Energticos y explotacin de recursos no renova-
bles
12 Produccin manufacturera
13 Fomento y reglamentacin de las comunicaciones
y transportes
14 Prestacin de los servicios de transportes y comu-
nicaciones
15 Fomento y reglamentacin de la industria y del
comercio
16 Regulacin del mercado
17 Fomento y reglamentacin del turismo
18 Operacin turstica.
53
19 Fomento y regulacin de la ciencia y la tecnologa
20 Actividades cientficas y tecnolgicas
21 Servicios financieros, intermediacin financiera no
bancaria
22 Promocin del empleo y bienestar del trabajador
23 Otros servicios prestados por entidades paraesta-
tales
IV. Servicios sociales y urbanos
24 Salud
25 Seguridad social
26 Asentamientos humanos
27 Fomento de la educacin
28 Difusin cultural, recreacin y deporte
Otros.
De la implantacin de la clasificacin funcional desde 1980
a 1988 no se han registrado cambios significativos en los
grupos funcionales, ni en la conceptualizacin de las funcio-
nes y subfunciones.
A partir de 1989, se modifica la clasificacin funcional porque se ob-
serv que la anterior obedeca a un enfoque jurdico administrativo
que cumpla con la perspectiva de ordenador convencional, sin utili-
dad para la programacin sectorial y global ni con la articulacin con
la poltica econmica; en consecuencia, se trata de efectuar la progra-
macin-presupuestacin del sector pblico federal vinculada a las orien-
taciones de la poltica econmica y social a las previsiones de la
planeacin; as como facilitar la consolidacin de los registros de la
contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como
elementos fundamentales.
25
Por lo anterior se tienen cambios en la clasificacin fun-
cional y en la apertura programtica, tanto en su nmero
como en la denominacin; considerando las experiencias de
54
varios aos y a efecto de que no se observen ao con ao,
variaciones en la clasificacin programtica.
Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasifica-
cin funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada en
seis funciones que representan la agregacin mxima de las
actividades y recursos de la administracin pblica federal,
estratificadas de la siguiente manera:
26
1. Administracin gubernamental
2. Poltica y planeacin econmica
3. Fomento y regulacin
4. Asistencia social
5. Infraestructura
6. Produccin
01. Administracin gubernamental comprende las acciones
relacionadas con la administracin de los recursos del sector
pblico federal, administracin pblica, defensa y poderes.
02. Poltica y planeacin econmica y social: incluye accio-
nes de planeacin del sector pblico federal en los niveles
global, sectorial y regional.
03. Fomento y regulacin, abarca las acciones relacionadas
con la aplicacin los instrumentos de poltica econmica,
administrativa y legal.
04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadas
con la prestacin de servicios sociales.
05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con el
desarrollo de la infraestructura productiva y social.
06. Produccin, son las acciones relacionadas con la produc-
cin de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y
externo.
Las funciones requieren de una adecuada desagregacin y
de acuerdo a la tcnica de presupuesto por programa, se
55
identificaron reas de actividad especfica para cada uno de
los grupos (funciones) sealadas, dando lugar a 27 subfunciones.
Cabe citar, como ya se mencion, que la clasificacin funcio-
nal se integra a la del presupuesto por programas.
Las funciones se componen de la siguiente manera:
Funcin/Subfuncin:
01. Administracin gubernamental
Direccin y apoyo administrativo
02. Poltica y planeacin econmica y social
Econmico
Social
Ecolgica
03. Fomento y regulacin
Gobierno, justicia y defensa
Economa
Social
Ecologa
04. Asistencia social
Servicios educativos
Servicios mdicos
Servicios culturales, recreacin y deporte
Asistencia y seguridad social
05. Infraestructura
Construccin hidrulica y de saneamiento
Transporte
Electricidad y comunicaciones
Edificios
56
Petrleos y petroqumica
Otras construcciones
06. Produccin
Agropecuaria, silvcola y pesquera
Minera
Manufactura
Servicios de construccin
Electricidad
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles
Servicios comunales, sociales y personales
La clasificacin funcional, ligada a la del presupuesto por
programas comprendi a partir de 1997, con el inicio de la
reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se ob-
servarn en el apartado relativo a la Nueva Estructura
Programtica.
Clasificacin econmica
La clasificacin econmica se utiliza para conocer el efecto del gasto
pblico en la actividad econmica del pas, y est constituida con base
en los captulos del presupuesto y, segn la naturaleza de la erogacin,
por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el go-
bierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores pblicos y
privados.
27
Esta clasificacin es un elemento de programacin presu-
puestaria que permite identificar cada rengln de gasto, se-
gn su naturaleza econmica, corriente o de capital; los gas-
tos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras
57
que los gastos de capital son aquellos que incrementan la ca-
pacidad de produccin, como la inversin fsica directa y las
inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribucin
permite medir la influencia que ejerce el gasto pblico en la
economa.
28
La clasificacin se incorpor en 1956 y los captulos que
indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han
tenido algunas modificaciones, como se observar en la cla-
sificacin por objeto del gasto. La presentacin de la clasifi-
cacin econmica se tiene a continuacin:
29
Gasto corriente
De administracin
Servicios personales
Materiales y suministros
Servicios generales
Otras erogaciones
Servicios de la deuda
Inters
Comisiones
Gastos
Costos por coberturas
Gasto de capital
Inversin fsica
Bienes muebles e inmuebles
Obras pblicas
Otras erogaciones
Inversin financiera
58
Ayudas, subsidios y transferencias
Gasto corriente
Cuotas al ISSSTE
Estatutarias
Intereses
Otros gastos corrientes
Apoyo financiero a estados y municipios
Ayuda a los sectores social y privado
Gasto de capital
Estatutarias
Pago de pasivo
Otros gastos de capital
Inversin fsica
Inversin financiera
Apoyo financiero a estados y municipios
Ayudas a los sectores social y privado
Clasificacin por objeto del gasto
La clasificacin por objeto del gasto es un listado que ordena e identi-
fica en forma genrica, homognea y coherente a nivel de grupos
agregados en captulos, conceptos y partidas, la demanda guberna-
mental de recursos: humanos, materiales, tecnolgicos y financieros,
provenientes tanto del pas como del exterior; facilita la operacin del
presupuesto y precisa la composicin de los gastos necesarios para el
cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presu-
puesto de Egresos de la Federacin.
30
Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios
que las distintas dependencias y entidades pblicas necesi-
tan adquirir para funcionar, tales como servicios personales,
arrendamiento de edificios, adquisicin de escritorios, tinta,
59
papel y dems materiales necesarios para la operacin, ad-
quisicin de inmuebles, pago de intereses, etctera.
31
Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificacin no
le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza
corriente o de capital de los objetos de gasto que constitu-
yen la demanda gubernamental. Establecer esta separacin,
es funcin de la clasificacin econmica.
La clasificacin por objeto del gasto, proporciona a la econmica el
ordenamiento coherente y homogneo de los bienes y servicios que
sta tendr que definir de acuerdo a la naturaleza econmica de los
mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificacin por
objeto del gasto le facilita cumplir con su funcin.
El documento clasificacin por objeto del gasto, citado en
el prrafo anterior establece que:
Captulos. Son conjuntos homogneos y ordenados de los bienes y
servicios que el gobierno federal adquiere para la consecucin de sus
objetivos y metas. Este nivel de agregacin es ms genrico y sirve para
realizar el anlisis de la planificacin.
Conceptos. Constituyen subconjuntos homogneos, ordenados, producto
de la desagregacin de los bienes y servicios, contemplados en cada
captulo; para la identificacin de los recursos y su relacin con los
objetivos y metas programadas.
Partidas. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un
mismo gnero, requeridos para la consecucin de los programas y
metas autorizadas, cuyo nivel de agregacin permite su cuantificacin
monetaria y contable.
32
De los objetivos que se atribuyen a esta clasificacin, con-
viene destacar lo siguiente:
Medir los agregados del gasto pblico, a efecto de facilitar
la planeacin e instrumentacin de las decisiones de polti-
ca econmica y, en particular, de la poltica presupuestal.
60
Identificar, de manera homognea, a travs de los concep-
tos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y
financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas
que se establezcan en la programacin del presupuesto.
Facilitar la cuantificacin financiera y contable, por parti-
da de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno fede-
ral adquiere, para la presupuestacin, ejercicio, control y
evaluacin del gasto pblico.
Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto
pblico; proporcionar agilidad en su aplicacin y, dotar de
mayores elementos de informacin para el anlisis presu-
puestario, financiero y econmico.
33
Para ilustrar los captulos que integran la clasificacin por
objeto del gasto, a continuacin se muestra la relacin co-
rrespondiente:
1000 Servicios personales
2000 Materiales y suministros
3000 Servicios generales.
4000 Ayudas, subsidios y transferencias
5000 Bienes muebles e inmuebles
6000 Obras pblicas
7000 Inversiones financieras y otras erogaciones
8000 Participaciones de ingresos federales
9000 Deuda pblica
Los captulos 1000, 2000 y 3000 relativos a los servi-
cios personales, materiales y suministros, y servicios gene-
rales, respectivamente sern de naturaleza corriente cuando
se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de
las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal; y se consideran como de capital cuando se incorpo-
ren a obras pblicas por administracin directa, toda vez
que implica la ampliacin de la capacidad instalada de ope-
61
racin o productiva. En este sentido los captulos menciona-
dos tienen una naturaleza bivalente segn el destino de su
aplicacin, aunque en la mayora de los casos resulta dentro
del gasto corriente.
A diferencia de los captulos ya sealados, pueden distin-
guirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital,
siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (captulo 5000) y
obras pblicas (captulo 6000).
Ayudas, subsidios y transferencias (captulo 4000) tiene
tanto gastos corrientes como de capital, as los conceptos
ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago
de intereses, comisiones y gastos (4400) sern siempre de
naturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inver-
sin (4205). En tanto que los conceptos transferencias para
inversin financiera (4500) y transferencias para amortiza-
cin de pasivos (4600) sern de capital. En el caso de los
conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y
apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza econmica
se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto.
El captulo inversin financiera y otras erogaciones, su
ejercicio requiere aprobacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico para cumplir con los objetivos de fomento y
regulacin crediticia y monetaria, as como para atender los
requerimientos por situaciones de emergencia o contingen-
cia del pas. La inversin financiera ser siempre gasto de
capital.
Participaciones de ingresos federales (captulo 8000) no
es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza econmica,
ya que sus caractersticas ligadas a los ingresos federales,
como un porcentaje participable que corresponde a los esta-
dos y municipios lo determinan las disposiciones fiscales.
En el captulo de deuda pblica se considera gasto de
capital a la amortizacin, gasto corriente a los intereses y
62
comisiones y gastos de la deuda. Por su parte los Adeudos
de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pueden ser de gas-
to corriente y de gasto de capital, segn los bienes y servi-
cios especficos por los cuales se generen dichos adeudos.
A su vez, los captulos se subdividen en conceptos y
stos en partidas especficas. A efecto de ilustrar la integra-
cin de los captulos en conceptos se utiliza, a manera de
ejemplo el captulo 2000.
2000 Materiales y suministros
2100 Materiales tiles de administracin
2200 Alimentos y utensilios
2300 Materias primas y materiales de produccin
2400 Materiales y artculos de construccin
2500 Productos qumicos, farmacuticos y de labora-
torio
2600 Combustibles, lubricantes y aditivos
2700 Vestuario, blancos, prendas de proteccin y ar-
tculos deportivos
2800 Materiales explosivos y de seguridad pblica
2900 Mercancas diversas
Esta clasificacin se introdujo en 1965, y es la que signifi-
ca la distribucin del presupuesto en el analtico de claves.
Clasificacin econmica en cuenta doble
Es el agrupamiento de ingresos y gastos pblicos presenta-
dos en forma comparativa en los rubros ms generales con
base en la clasificacin econmica.
34
Separa los gastos corrientes de los gastos de capital, y al
efecto, dentro de los primeros incluye los servicios persona-
63
les, los materiales y suministros, los servicios generales y
otras erogaciones que constituyen el costo directo de admi-
nistracin, tambin se citan los gastos por servicios de la deu-
da que son los intereses y comisiones de la deuda pblica,
gastos y costos por cobertura; los apoyos financieros; las ayu-
das, subsidios y transferencias, as como las erogaciones deri-
vadas de ingresos por cuenta de terceros, que corresponden
al sector paraestatal. Todos estos gastos tienen la caractersti-
ca de que no significan aumentos en los activos del Estado.
En de la cuenta de capital se incluye a la inversin fsica,
que comprende esencialmente bienes muebles e inmuebles
y obras pblicas y la inversin financiera que incluye las
inversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal,
otras inversiones y erogaciones recuperables, para el caso de
las entidades; as como los subsidios y transferencias de capi-
tal. Es decir, que se trata de todos los gastos que se traducen
en aumentos de los activos del Estado o de la Nacin.
Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital
aunque forman parte de la clasificacin econmica; las parti-
cipaciones a estados y municipios y la amortizacin de la
deuda. La clasificacin en cuenta doble se utiliza en la Expo-
sicin de Motivos del Presupuesto como resumen y en la
Cuenta Pblica Federal y permite conocer el ahorro en cuenta
corriente y el dficit en cuenta de capital, as como los resulta-
dos presupuestarios.
Clasificacin sectorial
Forma de presentacin de la estructura del gasto pblico de acuerdo
con el propsito para el que se realicen las transacciones de los secto-
res econmicos. Usualmente se utiliza para medir la asignacin de
recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas activi-
dades y objetivos en el pas, de acuerdo con los sectores productivos
que integran la economa.
35
64
Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la econmi-
ca; la primera, tiene por objeto medir el impacto econmico sectorial
del gasto ejercido por cada entidad de la administracin pblica; es un
esquema de anlisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y ad-
ministrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercer cada enti-
dad, as como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer el
destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en
la actividad econmica.
La clasificacin se incorpor en 1974 y comprenda seis
sectores; de ese ao hasta 1997 el nmero de sectores ha
variado; en este ltimo ejercicio fiscal los sectores que com-
prenden dicha clasificacin son nueve, a saber:
36
Clasificacin sectorial econmica del gasto
Total gasto programable
Desarrollo agropecuario y recursos naturales
Medio ambiente
Desarrollo social
Educacin
Salud y seguridad social
Laboral
Desarrollo regional y urbano
Abasto social y nutricin
Comunicaciones y transportes
Energtico
Gobierno
Seguridad nacional
Procuradura de justicia
Administracin y servicios
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un docu-
mento compuesto de claves con su asignacin mensual y
65
anual; es una relacin detallada de las adquisiciones del
gobierno federal, por su misma naturaleza no hace nfasis
en lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; en
otras palabras, carece de metas, por lo tanto es un instru-
mento que no coadyuva al establecimiento de la planeacin
al no permitir la coordinacin del presupuesto con el plan y
los programas de largo y mediano plazo.
De esa manera no accede a la evaluacin y el estableci-
miento de medidas correctivas, ya que se carece del control
de los resultados; el presupuesto tradicional slo permite el
control contable jurdico. No favorece la consecucin de la
modernizacin administrativa porque diluye la responsabili-
dad del servidor pblico, lo que permite duplicidad de fun-
ciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circuns-
tancias, el presupuesto resultaba un documento muy amplio
y con escasa informacin.
Por lo anterior, el Ejecutivo federal tom la decisin de
implantar a partir de 1976 en el sector pblico federal, el
presupuesto por programas. En ese ao fue denominado
Presupuesto con Orientacin Programtica, y a partir de 1977
se llama Presupuesto Programtico. El presupuesto tradicio-
nal cumpli su funcin y se enriqueci en la medida en que
se le incorporaron diversas clasificaciones, hasta llegar a la
introduccin del presupuesto por programas, lo que en aos
anteriores no haba sido posible debido a la ausencia de
ciertas condiciones: actitud mental favorable a su implanta-
cin, adecuacin en la estructura de los rganos guberna-
mentales, tcnica contable asequible, personal bsico capa-
citado, etctera.
El presupuesto por programas es una tcnica elaborada y
recomendada por la Comisin Econmica para Amrica Lati-
na y el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica
y Social.
66
Esta clasificacin agrupa los gastos segn los programas a
realizar y las metas concretas que deben cumplirse para
ejecutar los programas. El objetivo de esta clasificacin es
vincular los gastos hechos con los resultados que se espe-
ran, expresados en unidades fsicas.
La Divisin Fiscal de Naciones Unidas define el presu-
puesto por programas como:
Un sistema en que presta particular atencin a las cosas que un gobierno
realiza, ms bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno
adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de
transporte, etctera, no son, naturalmente, sino los medios que emplea
para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras, escuelas,
tierras mejoradas, casos tramitados o aprobados, permisos expedidos, in-
formes preparados, etctera. Lo que no queda claro, entre las cosas que el
gobierno adquiere y las cosas que realiza.
37
El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades,
preparado por la Subdireccin Fiscal y Financiera del Depar-
tamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene,
como complemento del concepto anterior, que el presupues-
to por programas y actividades se desarrolla y se presenta a
base del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivos
especficos y de los costos de ejecucin de dicho trabajo. Por
otra parte, el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos,
se elaboran en funcin de metas a largo plazo, como son las
consignadas en los planes de desarrollo econmico.
38
El presupuesto por programas y actividades tambin se
puede definir como el elemento de la programacin presu-
puestaria que permite agrupar los gastos segn los progra-
mas a realizar y las actividades concretas que deben cum-
plirse para ejecutar los programas. Su objetivo es vincular
los gastos con los resultados que se espera lograr, expresa-
do en unidades fsicas.
39
67
Las categoras programticas se definen a continuacin:
40
Funcin. Es un propsito directo establecido por los rganos polticos
que debe cumplir el gobierno a travs de la prestacin de servicios
pblicos determinados y de la produccin de ciertos bienes, destina-
dos a satisfacer las necesidades de la comunidad. Estos propsitos
pueden referirse a la educacin, la salud pblica, la defensa, el fomen-
to econmico, etctera.
Programas de funcionamiento o de operacin. Se estima conveniente
establecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboracin
y la presentacin de los programas especficos de funcionamiento u
operacin. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con
precisin qu se entiende por programas de funcionamiento y cules
son sus elementos.
Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cum-
plir las funciones del Estado, por el cual establecen objetivos o metas,
cuantificables o no (en trminos de un resultado final) que se cumpli-
rn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con recur-
sos humanos, materiales y financieros a l asignado, con un costo
global determinado y cuya ejecucin queda en principio a cargo de
una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejem-
plo, la funcin educacin se puede subdividir en programas de educa-
cin primaria, educacin superior, etctera. Segn el caso, cada uno de
los programas podra dividirse en distintos subprogramas.
Subprograma. Se denomina subprograma a una divisin de ciertos
programas complejos, destinada a facilitar la ejecucin en un campo
especfico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirn
mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de
operacin, con los recursos humanos, materiales y financieros asigna-
dos, y con un determinado costo. Por ejemplo, dentro del programa
de educacin media se pueden establecer los subprogramas de ense-
anza secundaria comn, enseanza vocacional, enseanza
agropecuaria, etctera, todos los cuales son ejecutados por unidades
de operacin bien definida.
68
Actividad. Si se considera que el cumplimiento de una meta establecida
en funcin del producto final, dentro de un programa, o en funcin de
productos finales parciales dentro de un subprograma, se realiza me-
diante ciertas actividades, se entiende por actividad una divisin ms
reducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplir
las metas de un programa u subprograma de operacin, que consiste en
la ejecucin de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilizacin
de los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la activi-
dad con un costo determinado). Dentro del subprograma de enseanza
comercial se pueden establecer las actividades de instruccin, de publi-
cacin de material didctico, de investigacin, etctera.
Tareas. La ejecucin de una actividad supone a su vez el cumplimien-
to de ciertas etapas dentro de un proceso, que se denominan tareas y
significan una operacin especfica que forma parte de un proceso
que se destina a producir un determinado resultado. Por ejemplo, den-
tro de la actividad de publicacin de material didctico se pueden
establecer las tareas de redaccin de textos, edicin, distribucin, al-
macenamiento, etctera.
Programas de inversin. Al igual que en el caso de programas de ope-
racin o funcionamiento, es posible preparar un conjunto de normas
para la presentacin de los programas presupuestarios de inversiones.
En el caso de un programa de inversin es necesario definir las distin-
tas partes que lo componen. El programa puede dividirse as en
subprogramas, en proyectos, en obras y en trabajos.
Programa. Se considera programa, el instrumento por el cual se fijan
las metas que se obtendrn mediante la ejecucin de un conjunto
integrado de proyectos de inversin.
Subprograma. El subprograma corresponde a una divisin de progra-
mas complejos que comprende ciertas reas especficas en las que se
ejecutarn los proyectos de inversin.
Proyecto. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de un
programa o subprograma de inversin, para la formacin de bienes de
capital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar en
forma independiente, como una carretera, un hospital, o una central
hidroelctrica.
69
Obra. Se entiende por obra, una parte o etapa en la construccin de un
bien de capital especfico que forma parte de un proyecto completo,
como son un tramo de una carretera, una parte de una central hidro-
elctrica, etctera.
Trabajo. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemtico para ejecu-
tar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte, la
nivelacin, el desbroce y dems operaciones necesarias para la cons-
truccin, por ejemplo, de una carretera.
El presupuesto por programas, al ser un instrumento ope-
rativo de la planificacin y de ejecucin de los planes del
Estado, tiene objetivos de tipo econmico, poltico, social,
administrativo y financiero; entre los fundamentales se en-
cuentran los siguientes:
Lograr que la elaboracin del presupuesto se convierta gradualmente
en un proceso de programacin del gasto pblico que, obedeciendo a
lineamientos provenientes de un plan de desarrollo econmico y so-
cial, contemple la problemtica nacional en el largo y mediano plazo,
y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas
establecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se esta-
blezcan deben ser reflejo anual de las polticas y objetivos nacionales
y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales
encomendadas a cada entidad.
Pretende que al formular el presupuesto se d principalmente impor-
tancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a
las realizaciones que habrn de lograrse con ellas, a los costos unita-
rios y totales que representarn y a la designacin de los responsables
de ejecutarlas.
Informar, para efectos de aprobacin, sobre los objetivos que se pre-
tenden alcanzar, los recursos que se utilizarn, las realizaciones en s
mismas y los efectos que stos tendrn en el desarrollo de las activida-
des econmicas y sociales de una regin o del pas en su conjunto.
Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes para
evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto pblico determina-
do y facilitar, por tanto, la toma de una decisin.
70
Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administracin
que contribuya, durante su ejecucin, al cumplimiento de los progra-
mas establecidos mediante reportes peridicos de avances, que permi-
ta a los ejecutivos de los distintos niveles, el control y revisin oportuna
de los programas en marcha.
Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedica
primordialmente atencin a la revisin y autorizacin contable y finan-
ciera de los recursos para transformarlo en un sistema de control inte-
gral que, adems de manejar los actuales sistemas, hagan especial n-
fasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a
las realizaciones obtenidas.
Facilitar la implantacin de un proceso sistemtico de evaluacin de
resultados, a travs de la utilizacin de mecanismos e indicadores que
permitan la observacin y correccin en su caso, de los avances o
desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.
A continuacin se muestran las diferencias entre el presu-
puesto tradicional y el presupuesto por programas:
Elementos de com-
paracin
Presupuesto
tradicional
Presupuesto por
programa
1) Finalidad.
2) Utilidad para la pla-
nificacin.
3) Determinacin de
objetivos y metas.
Detalla todas las adqui-
siciones del gobierno.
No facilita la planifica-
cin e impide la coor-
dinacin entre las me-
tas de mediano y largo
plazo con las del pre-
supuesto.
Los objetivos y metas
quedan ocultos en el
detalle de las partidas de
gasto.
Enfatiza lo que se reali-
zar con los recursos
disponibles.
Es parte del proceso de
planeacin transformar
los objetivos generales
de los planes y progra-
mas en presupuestos
operativos anuales.
Establece metas de cor-
to plazo en concordan-
cia con los objetivos de
largo y mediano plazos.
71
Se asignan recursos
para el cumplimiento de
las metas de los progra-
mas y dems categoras
programticas.
Enfatiza las realizacio-
nes de las metas de los
programas y hace posi-
ble el seguimiento fsi-
co financiero.
Pone de manifiesto las
ineficiencias de la admi-
nistracin.
Precisa la responsabili-
dad al determinar las
metas que deben alcan-
zarse.
Por la clasificacin com-
binada funcional, insti-
tucional, identifica las
atribuciones duplicadas.
Favorece una adminis-
tracin gil y moderna.
Debidamente estructu-
rada con relacin a di-
versos factores y con
amplia informacin so-
bre el gasto.
4) Asignacin de recur-
sos.
5) Control de ejecucin.
6) Evaluacin de grado
de eficiencia en la pro-
duccin de servicios
pblicos.
7) Determinacin de la
responsabilidad en la
administracin del pre-
supuesto.
8) Duplicacin de fun-
ciones.
9) Eliminacin de obs-
tculos.
10) Por la forma de pre-
sentacin.
Se asignan a unidades
administrativas para rea-
lizar gastos segn su
objetivo.
Pone nfasis en el con-
trol financiero legal.
No permite evaluar ni
medir la eficiencia por
falta de control en las
realizaciones y resul-
tados.
Diluye la responsabili-
dad por los resultados
de la gestin administra-
tiva y acenta la respon-
sabilidad puramente for-
mal.
No permite identificar
las atribuciones duplica-
das.
No coadyuva a la elimi-
nacin de obstculos
administrativos.
Inorgnica, anacrnica,
voluminosa y carente de
elementos de informa-
cin.
72
REFORMA PRESUPUESTARIA
La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997, se basa
principalmente en dos innovaciones. La primera consiste en
un replanteamiento integral de la estructura programtica,
que significa una nueva clasificacin y desagregacin de
programas y actividades del sector pblico. La segunda in-
corpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el segui-
miento de los programas y actividades, con el propsito de
obtener mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad; lo
anterior de acuerdo con el catlogo de Categoras Program-
ticas de la Administracin Pblica Federal.
41
En tal sentido en 1988 se llev a cabo el inicio del proce-
so de programacin y presupuesto por medio de la Nueva
Estructura Programtica (NEP) que se constituye en el instru-
mento a travs del cual se desarrollar de forma gradual la
planeacin, programacin y presupuesto con una orienta-
cin ms til para los ejecutores del gasto, las reas normati-
vas y los que llevan actividades de coordinacin.
Considerando la reforma presupuestaria el gasto pblico
se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa, la
econmica y la funcional. La dimensin administrativa sirve
para identificar al ejecutor directo de los recursos que son el
ramo presupuestario, dependencia, entidad paraestatal y
unidad responsable; la dimensin econmica facilita cono-
cer de los insumos y los factores de produccin que adquie-
re el sector pblico para la produccin de bienes y presta-
cin de servicios, y se integra en nueve captulos del gasto
que se desagregan en partidas y conceptos; esto es, por
11) Por la naturaleza del
proceso presupuestario.
Proceso emprico o me-
cnico.
Proceso con base tcni-
ca, caractersticas bien
definidas.
73
objeto del gasto y la dimensin funcional se basa en la NEP
que comprende conocer para qu se gasta y lo que se logra.
Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apar-
tados anteriores y estn debidamente consolidadas, la terce-
ra es de uso limitado y sujeta a modificaciones de considera-
cin.
Con el propsito de comprender mejor el quehacer coti-
diano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia que
deben tener los programas y las actividades que se desarro-
llan en la elaboracin del proyecto de presupuesto, una de
las innovaciones ms relevantes de la reforma al sistema
presupuestario se ha llevado a cabo en la dimensin funcio-
nal del gasto pblico, al definirse con mayor precisin los
programas y actividades que realiza el sector pblico. Asi-
mismo, identifica los resultados o impactos socioeconmicos
que se derivan de la aplicacin de las polticas pblicas a
travs de los distintos bienes y servicios que se ofrecen.
La dimensin funcional se expresa a travs de una estruc-
tura programtica. El propsito de esta ltima es ordenar y
clasificar las acciones del sector pblico, as como delimitar
y relacionar la aplicacin del gasto a esas acciones. La Nue-
va Estructura Programtica est conformada por un conjunto
de categoras y de elementos programticos que sirven, por
un lado, para dar orden y direccin al gasto pblico, y por el
otro, para definir su mbito de aplicacin.
La categora programtica es la clasificacin que agrupa de manera
ordenada el universo de la accin gubernamental y tiene como prop-
sito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos pbli-
cos. De un mayor a menor nivel de agregacin, las categoras
programticas que conforman la NEP son: funcin, subfuncin, progra-
ma sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto
institucional y proyecto de inversin. A cada uno de estos conceptos
se asocian recursos presupuestarios, ya que todas las categoras
programticas son cuantificables en trminos monetarios.
74
Por su parte, los elementos programticos establecen las caractersticas
y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramien-
tas tiles para la planeacin, la programacin y la integracin del pre-
supuesto. Los elementos programticos que contempla la NEP son: mi-
sin, propsito institucional, objetivo, indicador estratgico y metas. En
otros trminos, los elementos programticos establecen, en primera ins-
tancia, la informacin cualitativa y/o fsica de lo que se pretende lograr
con los recursos pblicos. En una segunda etapa, la informacin que
proporcionan dichos elementos programticos sirve para evaluar los
logros alcanzados con los recursos pblicos.
La dimensin administrativa se vincula con la dimensin
funcional a travs de delimitar para cada unidad responsable
(UR) las categoras y los elementos programticos que les
corresponden de acuerdo a las responsabilidades encomen-
dadas. De conformidad con las estructuras orgnicas autori-
zadas, cada dependencia o entidad est integrada por unida-
des responsables, que son las reas que ejercen directamente
los recursos pblicos. Por tanto, las UR son las que transfor-
man los recursos pblicos en bienes y servicios para alcan-
zar los objetivos de las polticas pblicas propuestas.
Este interfaz de comunicacin que crea la NEP, es precisa-
mente la que facilita que los recursos presupuestarios asig-
nados a las unidades responsables, expresados en trminos
de categoras y elementos programticos, puedan tambin
ubicarse geogrficamente. Por ello, ahora podr desarrollar-
se sobre bases ms slidas la regionalizacin del gasto. La
regionalizacin corresponde al mbito geogrfico donde se
presta un servicio pblico, a donde se lleva un bien cuyo
uso da servicio y/o donde se realiza la construccin de infra-
estructura fsica. En caso de no poder cumplir con las condi-
ciones anteriores, la regionalizacin corresponder al lugar
donde se realiza la erogacin pblica para el pago de los
factores de produccin.
75
La NEP pone tambin nfasis en la informacin cualitativa a
travs de los elementos programticos, para lo cual aplica al
proceso integral de planeacin, programacin y presupues-
to, conceptos de planeacin estratgica tales como la misin
institucional de la dependencia y/o de la unidad responsa-
ble, o bien el propsito institucional de los programas, de
las actividades y de los proyectos, as como sus objetivos,
indicadores estratgicos y sus metas respectivas.
La NEP promueve que las autoridades presupuestarias es-
tn ms cerca de los ejecutores directos del gasto pblico y
de los responsables de actividades sustantivas para la ejecu-
cin de las polticas pblicas. Asimismo permite la corres-
pondencia que se da entre los distintos componentes que
conforman la Nueva Estructura Programtica. Entre las cate-
goras programticas existen prelaciones. Las prelaciones
sirven para identificar, por un lado, el nivel de agregacin
de las categoras y por el otro, el orden jerrquico del que-
hacer gubernamental. Las relaciones entre las categoras y
los elementos programticos vinculan los recursos pblicos
con la justificacin de su asignacin en trminos de aproxi-
mar un rendimiento medido por indicadores; lo anterior, fa-
cilita simplificar el proceso de concertacin, costeo y nego-
ciacin del presupuesto y, a la vez, crear un nuevo entorno
para motivar a los ejecutores a concentrarse en la genera-
cin de productos y en la prestacin de servicios orientados
a la consecucin de los resultados propuestos por las polti-
cas pblicas.
Categoras programticas
La Nueva Estructura Programtica comprende las siguientes
categoras programticas:
76
Funcin. La funcin (F) que corresponde a la mxima agregacin de la
clasificacin del gasto pblico, representa los campos de accin que el
marco jurdico y la sociedad establecen para el sector pblico; es decir,
su mbito de competencia. Adems, muestra la direccin estratgica
que se da a los recursos pblicos. La NEP contempla 20 funciones, las
cuales se determinaron con base en metodologas internacionales de
clasificacin de gasto y de acuerdo con las caractersticas del sector
pblico federal en Mxico.
De las 20 funciones, 17 engloban de manera especfica al
gasto programable, una de las caractersticas bsicas es que
este ltimo puede expresarse en la generacin de bienes y
servicios, dichas funciones son: de gestin gubernamental
que se constituyen en: legislacin, imparticin de justicia,
organizacin de procesos electorales, procuracin de justi-
cia, soberana del territorio nacional, gobierno y medio am-
biente y recursos naturales; funciones de desarrollo social,
que son: educacin, salud, seguridad social, laboral, abasto y
asistencia social y desarrollo regional y urbano y las funcio-
nes productivas que se conforman como sigue: desarrollo
agropecuario, energa, comunicaciones y transportes y otros
servicios y actividades econmicas. Por su parte las tres
funciones de gasto no programable son: deuda pblica del
gobierno federal; participaciones y aportaciones a entidades
federativas y municipios; y adeudos de ejercicios fiscales
anteriores.
Subfuncin. Corresponde a un desglose de la funcin. A travs de esta
categora, se establecen campos ms especficos de accin de la admi-
nistracin pblica federal. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para
identificar con mayor detalle las actividades del sector pblico. De
manera ilustrativa se cita la funcin educacin que se desagrega en las
funciones: de servicios compartidos, educacin bsica, educacin media
superior, educacin superior, educacin de posgrado, educacin para
adultos, ciencia y tecnologa y educacin fsica y deporte.
77
Programa sectorial. El artculo 22 de la Ley de Planeacin contempla la
elaboracin de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos
que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarro-
llo (PND). Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestin
gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales
representan el gran marco de referencia para la planeacin, programa-
cin y presupuesto. La misma Ley de Planeacin contempla la elabora-
cin de programas ms especficos como los programas regionales, los
programas institucionales y programas especiales, los cuales tambin
deben ser congruentes con los programas sectoriales.
A travs de los programas sectoriales se presentan las
polticas pblicas que habrn de seguir las dependencias y
entidades para alcanzar los objetivos del PND. Cuando la de-
pendencia o entidad participe o tenga relacin con ms de
un programa sectorial, las actividades institucionales se aso-
ciarn con el programa sectorial que tenga mayor impacto o
preponderancia. La NEP considera 36 programas sectoriales.
De stos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los
cuales estn enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, y tres programas se han asimilado a programas
sectoriales para aquellos ejecutores que no participan
especficamente en alguno de ellos. El programa sectorial
36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable.
Es decir, en este programa sectorial, se clasifican los gastos
del costo financiero de la deuda, los ADEFAS y las participacio-
nes a entidades federativas y municipios. Como muestra de
programas sectoriales del gasto programable se citan el pro-
grama de proteccin civil, de prevencin y readaptacin
social, nacional de la mujer, nacional de financiamiento del
desarrollo, de vivienda y para superar la pobreza.
Programa especial. El programa especial (PE) representa el esfuerzo de
concretar los propsitos y lograr los objetivos de los programas secto-
riales. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos
78
establecidos en las polticas pblicas con un mayor nivel de detalle. El
programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con
precisin la problemtica a resolver, la situacin a mejorar y/o el acon-
tecimiento a prever; puntualiza con claridad su propsito institucional;
objetivos; y los indicadores estratgicos que se consideren pertinentes
para su evaluacin y seguimiento. A su vez, se establecen metas para
los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa al-
canzar tales metas; precisa claramente la poblacin objetivo a atender;
y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros.
Son 26 programas especiales; 17 programas que estn
directamente relacionados con los ramos administrativos, y 8
programas con los ramos generales. De stos ltimos, 3 co-
rresponden a gasto no programable, y existe un programa
normal de operacin que se utiliza cuando las dependen-
cias, entidades o unidades responsables llevan a cabo activi-
dades institucionales que no estn asociadas directamente al
cumplimiento de un programa especial. De los 17 progra-
mas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para el
campo, empleo temporal, cien ciudades, telefnica rural,
educacin, salud y alimentacin, apoyo a deudores y desas-
tres naturales.
Actividad institucional. Las actividades institucionales (AI) representan
el conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades
responsables de los recursos pblicos para dar cumplimiento a su mi-
sin. En esta categora programtica se refleja de forma concreta la
produccin de un bien o a la prestacin de un servicio. Por ello, su
denominacin es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unida-
des ejecutoras responsables de los recursos pblicos.
Como categora programtica, las actividades institucionales
corresponden al mximo nivel de desagregacin en la di-
mensin funcional de la NEP. En la dimensin administrativa,
por su parte, la mxima desagregacin es la unidad respon-
sable. Por lo anterior, toda actividad institucional deber es-
79
tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un pro-
grama sectorial as como el especial, estar conformado por
un conjunto de actividades institucionales. De la misma ma-
nera, los proyectos institucionales y de inversin tendrn
actividades institucionales.
Las actividades institucionales se han conjuntado en nue-
ve grupos que son: poderes, diseo e implantacin de pol-
ticas pblicas y sus estrategias, fomento y promocin de
polticas pblicas sectoriales, supervisin y regulacin, pres-
tacin de servicios pblicos, produccin de bienes, control
y supervisin gubernamental, actividades de apoyo y activi-
dades generales. Con el propsito de mostrar la integracin
de un grupo, se cita al de control y supervisin guberna-
mental que se conforma de las siguientes actividades institu-
cionales: medir y evaluar la gestin pblica, auditar a la
gestin pblica, controlar el patrimonio inmobiliario federal,
supervisar la descentralizacin y desconcentracin adminis-
trativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra pbli-
cas y servicios relacionados.
Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta
especfica de trabajo de actividades que presenta una o varias unida-
des responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la
produccin de un bien o la prestacin de un servicio. Tambin es una
forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecucin de un
programa sectorial y/o programa especial.
Proyecto de inversin. Los proyectos de inversin (PK) corresponden a
todo lo que emprende el sector pblico con el objeto de incrementar sus
activos fijos, y cuya ejecucin aumenta y mejora el flujo de productos y
servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente
con la obra pblica y deben ser sometidos a una evaluacin de costo-
beneficio.
80
Elementos programticos
Los elementos programticos de la NEP son:
Misin. La misin (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha
asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la ra-
zn que justifica su existencia; le da sentido a la organizacin y descri-
be su propsito fundamental. La misin se describe mediante un enun-
ciado breve, o una declaracin, con las siguientes caractersticas: explica
la razn de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de
recursos pblicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad
con la prestacin de un servicio y/o la produccin de un bien; integra
los esfuerzos y compromisos en la organizacin para lograr un objeti-
vo comn; define el campo de especialidad y delimita fronteras de
responsabilidad, entre otros aspectos.
Propsito institucional. El propsito institucional (PIN) es el equivalente
a la misin de las dependencias, entidades y unidades responsables,
ya que se constituye en la justificacin conceptual de un programa
especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o
de un proyecto de inversin, es decir, de una categora programtica.
Muestra el objeto o fin ltimo que estas categoras deben alcanzar.
El propsito institucional se define con el mismo procedi-
miento que el asentado para la misin. Aun cuando misin y
propsito institucional podran considerarse sinnimos, la NEP
establece una diferencia en su uso. A travs de la misin se
distingue la razn de ser de una organizacin y mediante el
propsito institucional se establece la razn de ser de una
categora programtica.
Objetivo. Este elemento programtico (OBJ) identifica la finalidad hacia
la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento
a la misin tratndose de una organizacin, o a los propsitos institu-
cionales si se trata de las categoras programticas. Un objetivo se ca-
racteriza por una descripcin cualitativa y explcita de lo que la organi-
81
zacin o la categora programtica pretende alcanzar, y deber expre-
sarse de manera concisa y su contenido deber ser preciso.
Indicadores estratgicos. Una aportacin sustantiva de la NEP es la incor-
poracin de indicadores estratgicos (IE). A travs de stos se definen
cules son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que
sern utilizados para tomar decisiones en materia de asignacin presu-
puestaria, as como el marco de referencia para evaluar el cumplimien-
to de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parmetros
que permiten medir y evaluar el desempeo con mayor objetividad.
Los indicadores estratgicos tienen los siguientes propsi-
tos: proporcionar informacin objetiva acerca de los resulta-
dos de los programas especiales, actividades institucionales,
proyectos institucionales y de inversin. Por tanto, permiten
evaluar si se estn alcanzando los objetivos planteados; me-
dir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resul-
tado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas guber-
namentales con relacin a la consecucin de los objetivos
propuestos, entre otros.
Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de
mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demogrfico, tasa
de desempleo y costo promedio por alumno graduado de
secundaria.
Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numrico de un
indicador, cuya medicin se ha establecido con especificaciones preci-
sas. En un futuro, las negociaciones sobre asignacin de recursos se
basarn en la rentabilidad y en la determinacin de estas metas.
USO DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden com-
binarse entre s y formar verdaderas matrices, lo que permi-
82
te analizar la poltica presupuestaria y su incidencia en el
mbito nacional, de manera que favorece la toma de deci-
siones y mejor asignacin de recursos. Gonzalo Martner, iden-
tifica las siguientes clasificaciones combinadas:
42
1. Econmica-funcional
2. Econmico-institucional
3. Funcional-institucional
4. Institucional-por objeto
5. Por objeto-por programa
6. Funcional-por programa
7. Institucional-por programa
En Mxico, las clasificaciones combinadas que se utilizan
son: programtico-sectorial; programtico-institucional;
programtico-econmico; econmico-sectorial; administrativa-
funcional-programtica-econmica y por objeto del gasto, en
la clave presupuestaria; mismas que se presentan en los to-
mos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para 1999. Por su parte la Cuenta de la Hacienda Pblica
Federal 1997, presenta la clasificacin econmica-sectorial;
econmica-administrativa; econmica-funcional; sectorial-
programtico y programtico-econmico.
Por lo anterior se observa que en Mxico ha coexistido la
utilizacin de las clasificaciones tradicionales del presupues-
to con la del presupuesto por programa y actualmente con
la funcional en la Nueva Estructura Programtica; al respecto
se tiene la clave presupuestaria que sistematiza la informa-
cin del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasifi-
caciones administrativa-funcional-programtica y econmica
que al desagregarse deriva en objeto del gasto, como se
observa ms adelante; tambin vincula las asignaciones con
la ejecucin del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y consti-
83
tuye un instrumento de control para el seguimiento y la
evaluacin del gasto pblico.
La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y
31 dgitos. Los componentes y su longitud de registro son:
43
Componente:
A= Ao. Identifica el ao calendario de vigencia del pre-
supuesto. Se registra el ltimo dgito del ejercicio fis-
cal al que corresponda la asignacin presupuestaria.
RA= Ramo. Registra el ramo administrativo o general en
el que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasifi-
cacin administrativa).
UR= Unidad Responsable. Establece la unidad administra-
tiva perteneciente a la estructura orgnica bsica de
una dependencia responsable de ejercer la asigna-
cin presupuestaria correspondiente. En el caso de
las asignaciones relacionadas con los subsidios y/o
las transferencias que otorga el gobierno federal a las
entidades del sector paraestatal, este componente
identifica a la entidad beneficiaria de los recursos.
UE= Unidad Ejecutora. Son unidades subordinadas a la
unidad responsable en las que se desconcentra una
parte del ejercicio presupuestario por estar ubicadas
en reas geogrficas distintas a sta.
F= Funcin. Identifica el campo de accin del sector
pblico para el cual se aplica la asignacin presu-
puestaria correspondiente (clasificacin funcional).
Abreviatura: A RA UR UE F SF PS PE AI PY 0G TG GE FF 14 Componentes
Longitud de 1 2 3 2 2 2 2 3 3 4 4 1 1 1 31 Dgitos
Registro
84
SF= Subfuncin. Establece un mayor detalle del campo
de accin que se especifica en la funcin (clasifica-
cin funcional).
PS= Programa Sectorial. Relaciona la asignacin presu-
puestaria con los programas sectoriales que estable-
ce el Plan Nacional de Desarrollo (clasificacin pre-
supuesto por programas).
PE= Programa Especial. Identifica a un conjunto de activi-
dades institucionales que se orientan de manera inte-
gral a resolver un problema especfico, mejorar una
situacin y/o prever un acontecimiento, con el pro-
psito de concretar y alcanzar los objetivos de los
programas sectoriales (clasificacin presupuesto por
programas).
AI= Actividad Institucional. Registra las operaciones que
realizan las unidades responsables del ejercicio pre-
supuestario para dar cumplimiento a la misin que
tienen encomendada.
PY= Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, per-
mite registrar propuestas concretas para mejorar una
actividad institucional, un producto o la prestacin
de un servicio. En el caso de proyectos de inversin
identifica las acciones de las unidades responsables
que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos
y/o servicios, incrementan el activo fijo del sector
pblico (clasificacin de presupuesto por programa).
OG= Objeto del Gasto. Identifica en los distintos niveles
de agrupacin (captulo, concepto, partida) los insumos
85
que adquieren las unidades responsables y/o las uni-
dades ejecutoras para cumplir con la misin que tie-
nen encomendada (clasificacin econmica y por
objeto del gasto).
TG= Tipo de Gasto. Relaciona la adquisicin de insumos
con la naturaleza econmica de las erogaciones.
GE= Gasto con destino Especfico. Permite registrar el desti-
no especfico que tienen algunas asignaciones presu-
puestarias, el cual no se puede identificar a travs de
ningn otro componente de la clave presupuestaria.
FF= Fuente de Financiamiento. Identifica el origen de los
recursos con que se cubre la asignacin presupues-
taria respectiva.
Con el propsito de identificar el detalle de las operacio-
nes presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gasto
con destino especfico y fuente de financiamiento, as como
la precisin de los proyectos, se aplican las siguientes cla-
ves y lineamientos especficos:
El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza econmica, como
sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obra
pblica y 4= participaciones, estmulos fiscales y aportacio-
nes en referencia a los ingresos participables.
El componente de gasto con destino especfico (GE) indica
las asignaciones presupuestarias asociadas a propsitos espe-
cficos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etique-
tado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensacin
garantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gasto
de comunicacin social y uso del tiempo oficial; 5= programa
de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza;
6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales.
86
El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos,
de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fisca-
les; 2= gasto financiado con recursos del Banco Interameri-
cano de Desarrollo y del Banco Internacional de Recons-
truccin y Fomento (BID-BIRF), as como financiamientos
externos y 3= contraparte nacional.
Respecto al componente proyecto (PY) se identificar de
acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional; k=
proyecto de inversin y n= cuando no se identifique el pro-
yecto.
Cabe sealar que todas las clasificaciones presupuestarias
en mayor o menor grado se encuentran en constante ade-
cuacin para mayor transparencia, racionalidad, eficacia y efi-
ciencia en la asignacin, ejercicio y evaluacin del gasto.
LA PLANEACIN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA
La planeacin econmica se puede definir como la adapta-
cin de la produccin a las necesidades de la sociedad, ya
que la elaboracin de un plan no obedece al deseo de orga-
nizar y reglamentar la produccin, sino de adaptarla a su fin,
que consiste en la satisfaccin de necesidades sociales, ade-
cuadamente jerarquizadas.
44
Al traducirse el plan y los programas debern contener los
objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto.
El proceso de planeacin requiere de determinados requisi-
tos como decisin poltica, personal tcnico adecuado, admi-
nistracin eficiente, sistema de informacin estadstica confiable
y oportuna, legislacin especfica y la tcnica de presupuesto
que determine el establecimiento de metas, entre otros.
En Mxico, con relacin a la tcnica presupuestal, al adoptarse
el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones
87
se han dado pasos importantes para la planeacin, ya que es
el instrumento que viene a posibilitar la realizacin del plan y
de los programas. El presupuesto desde este punto de vista
es el programa traducido en el ejercicio fiscal.
En relacin a lo anterior, la Ley de Planeacin en su art-
culo 27, establece que:
45
Para la ejecucin del Plan y los programas sectoriales, institucionales
regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboran progra-
mas anuales, (programas operativos anuales), que incluirn los aspectos
administrativos y de poltica econmica y social correspondientes. Estos
programas anuales, que debern ser congruentes entre s, regirn, du-
rante el ao de que se trate, las actividades de la administracin pblica
federal en su conjunto y servirn de base para la integracin de los
anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y
entidades debern elaborar conforme a la legislacin aplicable.
Por su parte el artculo 7 seala:
El Presidente de la Repblica, al enviar a la Cmara de Diputados las
iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos,
informar del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su
relacin con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el
artculo 27 de esta ley, debern elaborarse para la ejecucin del Plan
Nacional de Desarrollo.
En forma ms especfica el artculo 40, cita: Los proyectos
de Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departa-
mento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de
las entidades paraestatales no integrados en los proyectos
mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos,... debe-
rn ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y
los programas.
Esta congruencia es posible porque la tcnica programtica
contiene en su estructura la meta, elemento de medicin
que no forma parte del presupuesto tradicional y que hace
88
posible comparar lo programado con lo realizado, permitiendo
la evaluacin que combinada con el costo nos lleva a ponderar
el grado de avance o resultado fsico financiero, y conocer las
causas de las variaciones o grado de cumplimiento.
Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se
podr retroalimentar el proceso planeacin-programacin-
presupuesto, dando lugar a que se efecten las correcciones
necesarias y se tomen las medidas correspondientes; de
manera que coadyuva a no perderse en el horizonte que
cubra el plan y los programas, en cuanto a sus objetivos y
metas respectivos.
El instrumento que nos proporciona la evaluacin la con-
forma la Cuenta Pblica. La relacin de sta, con el plan y
los programas, lo manifiesta la ley en su artculo 6., 3er.
prrafo, que expresa:
El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pblica Federal y
del Departamento del Distrito Federal deber relacionarse, en lo condu-
cente, con la informacin a que aluden los dos prrafos que anteceden,
(Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales), a fin de permi-
tir a la Cmara de Diputados el anlisis de las cuentas con relacin a los
objetivos y prioridades de la Planeacin Nacional .
Sin embargo, an hay mucho que hacer en materia de
presupuesto por programas, ya que para su adecuada elabo-
racin e instrumentacin, se requiere en el sector pblico
federal, de personal ms capacitado en esta tcnica presu-
puestal, que, adems, comprenda la relacin que debe guar-
dar el presupuesto con el proceso de planeacin. Cabe men-
cionar que con la Nueva Estructura Programtica y la
normatividad que a la fecha se ha emitido, el avance regis-
trado sobre la materia es de consideracin.
Por su parte, en el mbito de las entidades federativas y
de los municipios, la aplicacin del presupuesto por progra-
89
mas todava se encuentra en forma limitada, ya que en la
mayora de los casos se carece de las condiciones necesa-
rias para su implantacin.
Cabe advertir, que los planes estatales y municipales de
desarrollo, as como los programas con que cuenta la mayo-
ra de las entidades federativas y los municipios del pas; su
utilidad ser escasa mientras no se instrumente en forma
total el presupuesto por programas.
Por lo anterior, en el mbito federal debera de intensifi-
carse la capacitacin hacia el personal que se relaciona con
la tcnica de presupuesto por programas, para que com-
prenda debidamente el papel que tiene con el plan y los
programas de gobierno.
En cuanto a las entidades federativas y los municipios,
por medio de convenios entre la federacin y esos mbitos
de gobierno, deberan establecerse mecanismos permanen-
tes de asistencia tcnica, que den como resultado la instru-
mentacin programtica, de tal manera que se obtengan
mejores productos de la ejecucin de los planes y progra-
mas de gobierno. Al respecto tambin se ha dado mayor
comunicacin con propsitos de apoyo tcnico del gobierno
federal hacia los gobiernos locales.
NOTAS
1 Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pbli-
cas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68.
2 Andrea Snchez, Francisco Jos de, Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada
por UNAM. Rectora, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
Mxico, 1985, p. 89.
3 Rosas Figueroa, Aniceto y Santilln Lpez, Roberto, Teo-
ra general de las finanzas pblicas y el caso de Mxico,
Editorial UNAM, 1962, p. 45.
4 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Tr-
minos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal.
Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes so-
bre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 187.
5 Obra citada, p. 187.
6 Obra citada, pp. 46-48.
7 Adler, John, El gasto pblico y el desarrollo econmico y
social, Revista Comercio Exterior, volumen 24, 11 de no-
viembre de 1974, p. 1141.
91
92
8 Faya Viesca, Jacinto, Finanzas pblicas, Editorial Porra,
1986, p. 62.
9 Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pbli-
cas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.
10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fon-
do de Cultura Econmica, Mxico, 1951, p. 17.
11 Flores Solano, Jorge Ren y Sales Gutirrez, Carlos, Apun-
tes de la teora general de las finanzas pblicas, Editado
por la Escuela Superior de Economa, IPN, 1972, p. 268.
12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector p-
blico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, p. 16.
13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de
Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Fe-
deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-
mes sobre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 273.
15 Burkhead Jes, El sistema presupuestario gubernamen-
tal, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111.
16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector p-
blico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18.
17 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Instructivo para
la Formacin y Aplicacin del Presupuesto de Egresos
de la Federacin, 1976.
93
deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-
mes sobre la Gestin Pblica, mayo 1998, p. 85.
20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin para 1988, le correspondi el artculo 10. En el De-
creto relativo de 1989, ya no apareci dicha disposicin.
21 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Presupuesto
de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de
2001. Secretara de Gobernacin. Diario Oficial del 31
de diciembre de 2000.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Catlogo de
Ramos, Dependencias y Entidades de la Administracin
Pblica Federal. Subsecretara de Egresos. Unidad de
Poltica y Control Presupuestal, septiembre 1998, p. 13.
22 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programa
y por Realizaciones, Nueva York, 1966, p. 6.
23 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Instructivo para
24 Secretara de Programacin y Presupuesto. Catlogo de
Actividades del Sector Pblico Federal 1988, pp. 23-30.
25 Secretara de Programacin y Presupuesto. Nuevo Enfo-
que en la Programacin del Gasto Pblico Federal, 1989.
Direccin General de Poltica Presupuestal, pp. 6 y 9.
NOTAS
94
26 Obra citada, pp. 14 y 22.
27 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Instructivo para
Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-
namental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 86.
29 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Cuenta de la
Hacienda Pblica Federal 1997. Resultados Generales.
Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-
bernamental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988,
pp. 301 y 303.
30 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificacin
por Objeto del Gasto. Subsecretario de Egresos, sep-
tiembre de 1996, p. 5.
Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-
namental e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88.
32 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificacin
por Objeto del Gasto. Subsecretara de Egresos, p. 8.
33 Obra citada, pp. 8 y 9.
95
deral. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad
e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88.
37 Naciones Unidas, Presupuesto de Programas y de Ejecu-
cin por Actividades. (E/CN. 12/BRW. 1/2) 1959.
38 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programas
y Actividades. (E/CN. 12/BRW. 2/L. 4. 12) julio de 1962.
deral, Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad
e Informes sobre la Gestin Pblica 1988, p. 88.
40 Naciones Unidas, Informe del Seminario de Clasificacin
y Administracin Presupuestarias en Centroamrica y Pa-
nam. San Jos, Costa Rica (E/CN. 12/692) octubre 1963.
41 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Catlogo de
Categoras Programticas de la Administracin Pblica
Federal. Subsecretara de Egresos, septiembre 1988.
42 Martner Gonzalo, Planeacin y presupuesto por progra-
ma, 1985, Editorial Siglo XXI, p. 214.
43 Secretara de Gobernacin. Acuerdo por el que se expi-
de el Manual de Normas Presupuestarias para la Admi-
nistracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federa-
cin del 20 de abril de 1999.
BIBLIOGRAFA
96
44 Tamayo Lpez Portillo, Jorge, y otros, Bases para la
planeacin econmica y social de Mxico, Editorial Siglo
XXI, 1986, p. 69.
45 Secretara de Gobernacin. Ley de Planeacin. Diario
Oficial de la Federacin, 5 de enero de 1983.
97
CAPTULO III
NORMATIVIDAD
PROCESO PRESUPUESTARIO
Y
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
NORMATIVIDAD
El Presupuesto de Egresos de la Federacin est debidamente
normado en las disposiciones legales; al respecto la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su
artculo 74, fraccin IV que:
Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: ...examinar, dis-
cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlos;..., esta facultad de la Cmara est vigente desde 1857 y
obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la
Cmara de Senadores se le asigna la representacin de las entidades de
la Federacin.
La fraccin antes citada establece la anualidad del presu-
puesto de egresos, as como de la Ley de Ingresos de la Fede-
racin, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.
1
El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial
de la Federacin, a ms tardar el 31 de diciembre de cada
ao, para entrar en vigencia a partir del 1. de enero del ao
siguiente.
La misma fraccin en su segundo prrafo, indica que el
Ejecutivo federal har llegar a la cmara la iniciativa de Ley
99
100
de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin a ms tardar el 15 de noviembre del ao anterior
o, en caso de renovacin del Ejecutivo, hasta el 15 de di-
ciembre. El sptimo prrafo de la fraccin citada, manifiesta
que para efectos de ampliacin de plazo de la presentacin
de dichos instrumentos, slo se podr efectuar cuando me-
die solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justifica-
da, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despa-
cho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
En el tercer prrafo de la fraccin se expresa que no
podr haber partidas secretas, en el presupuesto, esta dis-
posicin tiene relacin con el principio presupuestario de
claridad.
Otra disposicin constitucional que trata del presupuesto,
es el artculo 73, fraccin VII, que seala como facultad del
Congreso la de imponer las contribuciones necesarias para
cubrir el presupuesto.
Por su parte, el artculo 126 de la constitucin establece
que no podr hacerse pago alguno que no est comprendido
en el presupuesto o determinado por ley posterior; con ello
se trata de evitar la imprevisin en el presupuesto y caracte-
riza la flexibilidad que est comprendida en el principio de
universalidad. Esto se explica porque da margen a que se
efecten pagos que al no estar incluidos en el presupuesto,
pueden efectuarse si una ley posterior lo determina.
2
En lo que respecta a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en su artculo 31 otorga a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, como atribuciones principales
en materia de presupuesto y gasto pblico, las siguientes:
3
Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administra-
cin pblica paraestatal, hacindolos compatibles con la disponibili-
dad de recursos, y en atencin a las necesidades y polticas del desa-
rrollo nacional.
101
Formular el programa de gasto pblico federal y el proyecto de Presu-
puesto de Egresos de la Federacin y presentarlos, junto con el del
Departamento del Distrito Federal, a la consideracin del presidente de
la Repblica.
Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las depen-
dencias y entidades de la administracin pblica federal.
Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposicio-
nes en materia de planeacin nacional, as como de programacin,
presupuestacin, contabilidad y evaluacin.
Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y
evaluacin del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos
de egresos.
Opinar, previo a su expedicin, sobre los proyectos de normas y
lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y
desincorporacin de activos, servicios y ejecucin de obras pblicas
de la administracin pblica federal.
Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal.
Otro instrumento importante en materia de presupuesto y gasto p-
blico lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P-
blico Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el Diario
Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre
de 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislacin se estable-
cen de manera especfica las atribuciones de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico sobre la materia, as como las normas que deben
observar las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal.
El marco legal se complementa, para renglones ms es-
pecficos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposi-
ciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley
General de Deuda Pblica, Ley de Adquisiciones y Obras
Pblicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla-
NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
102
mento, Ley de Planeacin, Ley Federal de Responsabilida-
des de los Servidores Pblicos y el Decreto Aprobatorio del
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
PROCESO PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN
El presupuesto fiscal se elabora, ejecuta y controla a travs de
un proceso llamado ciclo presupuestario, que tiene lugar en
un periodo determinado y cubre distintas etapas, a saber:
4
1. Formulacin
a) Programacin
b) Presentacin
2. Discusin y aprobacin
3. Ejecucin
4. Contabilidad y control
5. Evaluacin
Por su parte la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
establece que el proceso de programacin-presupuestacin
se constituye de etapas interrelacionadas que forman parte
del proceso administrativo en los que se definen los objeti-
vos y metas, as como los recursos que se requieren para
alcanzarlos. Constituye la estrategia de accin del corto pla-
zo que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico utiliza
para definir competencias, responsabilidades y actividades a
realizar, tanto por las entidades globalizadoras como por las
coordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorial-
mente en la formulacin del proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin.
Esta Secretara contempla las etapas del proceso presu-
puestario como se observa enseguida:
5
103
1. Formulacin
2. Ejecucin
3. Control
4. Evaluacin
Con fines didcticos se desagrega la etapa de formula-
cin, en programacin y formulacin y se incluye la de
discusin y aprobacin, para quedar como sigue:
1. Programacin
2. Formulacin
3. Discusin y aprobacin
4. Ejecucin
5. Control
6. Evaluacin
Anlisis de cada una de las etapas del proceso.
Programacin
Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, la
formulacin del presupuesto se inicia con el proceso de
programacin presupuestaria. sta da contenidos de corto
plazo a las decisiones implcitas en un programa de largo
aliento.
Por lo general, los programas de desarrollo econmico,
de educacin, salud, etctera, comprenden varios aos de
ejecucin. En ellos estn determinados los volmenes de
inversin y su distribucin por actividades econmicas; los
niveles de consumo y su composicin entre bienes y servi-
cios, la construccin de escuelas y hospitales, de puertos,
caminos, etctera. Sin embargo, los volmenes de inversin
104
y de bienes y servicios de consumo que deben de ser pro-
ducidos estn naturalmente expresados en trminos agrega-
dos o genricos. Para llevarlos a la prctica debe entrarse en
el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; sta
es la tarea de la programacin presupuestaria.
La programacin presupuestaria se realiza anualmente,
con el propsito de definir cada uno de los componentes de
la actividad gubernamental con el mximo de concrecin.
Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es
preciso concertar metas para un ao en kilmetros de cami-
nos pavimentados, de kilmetros de vas frreas instaladas,
de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizaje
y de adquisicin de medios de transporte, etctera. La pro-
gramacin presupuestaria traduce, pues, las metas de largo
plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a travs
de programas de trabajo.
6
De acuerdo con el Glosario de Trminos de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, la programacin es el proceso
a travs del cual se definen estructuras programticas, metas,
tiempos, responsables, instrumentos de accin y recursos ne-
cesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano
plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los progra-
mas sectoriales; los cuales se irn concretando mediante la
programacin econmica y social, considerando las limitacio-
nes y posibilidades reales de la economa nacional.
7
El documento resultante de la etapa de la programacin
es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, secto-
rial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definir
como el instrumento que permite traducir los lineamientos
generales de la planeacin nacional del desarrollo econmi-
co y social del pas, en objetivos y metas concretas a desa-
rrollar en el corto plazo (un ao) definiendo responsables,
temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se
asignan recursos en funcin de las disponibilidades y nece-
105
sidades contenidas en los balances de recursos humanos,
materiales y financieros.
8
En este contexto los programas operativos anuales se con-
vierten en la herramienta de los ejecutores del gasto para
establecer prioridades y as asignar recursos. Es recomenda-
ble que las asignaciones presupuestarias con mayor priori-
dad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura de
los servicios pblicos, que mejoren la calidad de estos servi-
cios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recur-
sos presupuestarios.
Los instrumentos bsicos para el desarrollo de los progra-
mas operativos anuales son las categoras y elementos
programticos de la Nueva Estructura Programtica,
implementada a partir de 1997, as como los indicadores es-
tratgicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluacin
del Desempeo.
El Programa Operativo Anual se constituye fundamental-
mente de cuatro partes:
I. Diagnstico.
II. Objetivos, metas y lneas de accin: estrategias de cor-
to y mediano plazo.
III. Poltica de ingreso-gasto.
IV. Ejercicio de programacin-presupuestacin en el nivel
de la estructura programtica.
El diagnstico se refiere al ao en curso y al precedente y comprende
la evaluacin de los alcances en los objetivos y metas previstos, as
como la identificacin de los principales problemas.
En cuanto a los objetivos, metas y lneas de accin, expresa las que se
van a realizar para el ao siguiente, esto es, comprende las estrategias
de corto plazo y sealamientos para el mediano plazo, se trata de
indicar las acciones, as como definir las metas globales en los aspec-
tos centrales de la economa.
106
Por lo que se refiere a la poltica de ingreso-gasto se especifican las
acciones para aumentar los ingresos, el uso de transferencias y las
previsiones de gasto corriente y de capital.
Respecto al ejercicio de programacin-presupuestacin se hace un
ensayo con asignacin de recursos en la apertura programtica segn
el nivel que comprende cada programa operativo anual (macro, secto-
rial e institucional).
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la respon-
sable de normar, coordinar e integrar estos programas consi-
derando la participacin que corresponde a las dependen-
cias y entidades del sector pblico, de acuerdo a la legislacin
vigente y a las entidades federativas, segn se trate de los
programas operativos regionales.
El sustento jurdico de estas acciones se establece en los
artculos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal. La relacin que debe guardar el pre-
supuesto con los programas anuales est considerado en el
artculo 7 y 27 de la Ley de Planeacin.
La etapa de la programacin comprende de marzo a sep-
tiembre de cada ao e incluye las siguientes acciones:
a) Concertacin de la estructura programtica.
sta se realiza entre la Subsecretara de Egresos de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y las depen-
dencias y entidades de la administracin pblica federal,
con el fin de llevar a cabo la revisin, identificacin y
sistematizacin del contenido programtico del proyecto
de Presupuesto de Egresos.
b) Envo de lineamientos bsicos y metodologa.
Al interior de la Subsecretara de Egresos, se distribuyen
los lineamientos para la concertacin de la Nueva Es-
107
tructura Programtica, as como la metodologa que las
dependencias y entidades debern observar en la elabo-
racin de sus programas operativos anuales.
Para la concertacin, las dependencias y entidades toma-
rn en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, en el Reglamento Interior as como
lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los pro-
gramas sectoriales. Su concrecin se deber expresar por
medio de las categoras programticas. Dicha concertacin
se deber llevar a cabo al interior de las dependencias con
la participacin de todas las unidades responsables ejecutoras
de gasto. Los segundos, incluyen recomendaciones que se
desprenden de las polticas, estrategias y objetivos estable-
cidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programas
sectoriales y en los programas especiales correspondientes
en vigor; as como las propuestas de gasto que hagan las
dependencias y entidades de la administracin pblica fede-
ral, las cuales debern observar estrictamente los lineamientos
de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria; y ser
realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de dis-
ponibilidades financieras limitadas.
La metodologa para la elaboracin de los programas, pre-
tende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la pre-
sentacin de la informacin.
c) Integracin de grupos de trabajo.
Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulacin
de programas y presupuestos, se ha creado la prctica
administrativa de efectuar reuniones de trabajo entre el
personal de la Subsecretara de Egresos de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico y de las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal; cuya prin-
108
cipal funcin es garantizar la concordancia entre los pro-
gramas de cada sector, sus respectivos proyectos de pre-
supuesto y los lineamientos generales de los planes na-
cional y regional.
Han existido Grupos Interinstitucionales de Programacin y
Presupuestacin Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relacio-
nes entre las dependencias de apoyo global, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y las entidades que conforman el
sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Por
ejemplo educacin pblica, salud y otros.
Adems, hubo comits que podan formar parte de los an-
teriores o actuar por s mismos. Una categora de ellos eran
los llamados Grupos de Acuerdos Programticos (GAP) que se
integraban por dos o ms sectores administrativos, la extinta
Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico. La razn de su existencia era que
algunos programas tenan como condicin para su ejecucin,
que otros programas pertenecientes a un sector diferente se
cumplieran previa o simultneamente. Estas decisiones
interdependientes, requeran de acuerdos y compromisos
mutuos que se obtenan en el seno de estos grupos.
Actualmente, los Comits Tcnicos para la Instrumentacin
del Plan conocidos por sus siglas como COTEIP constituyen
un mecanismo tcnico administrativo de carcter interinstitu-
cional que acta dentro del proceso de planeacin para co-
ordinar de manera congruente las actividades de formula-
cin, ejecucin, control y evaluacin de los programas de
mediano plazo; programas operativos anuales y el proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federacin en el mbito
del sector pblico, para asegurar la congruencia entre la
planeacin, la programacin y la presupuestacin. Estos co-
mits iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce-
109
so vigente a partir de la expedicin del Plan Nacional de
Desarrollo.
Cada uno de los comits se integra por representantes de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, adscritos a las
direcciones generales de Programacin y Presupuesto Sec-
torial y Regional y de la Unidad de Poltica y Control Presu-
puestal; Secretara de la Contralora y Desarrollo Administra-
tivo, y por representantes de las coordinadoras de sector, de
las dependencias no coordinadoras y de las entidades de
control presupuestario no sectorizado, adscritos a las direc-
ciones generales de Planeacin, Programacin, Presupuesto
o reas equivalentes.
Estos comits responden al proceso de modernizacin que
la administracin pblica lleva a cabo en materia de planea-
cin-programacin-presupuestacin, con el objeto de ade-
cuar los ordenamientos jurdico-administrativos con la
operatividad.
Con los comits tcnicos para la instrumentacin del Plan,
se aprovecha la experiencia de varios aos, surgida de los
grupos de trabajo mencionados (grupos de programacin y
presupuesto, grupos interinstitucionales de programacin y
presupuestacin sectorial, grupos de acuerdos programticos,
etctera); sus funciones, sin embargo, son amplias debido a
la existencia de una mayor definicin de tareas establecidas
por la Ley de Planeacin.
La Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, es
uno de los comits ms importantes del sector pblico, su
creacin data de los aos setenta; y participan en el mismo
las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, la de la
Contralora y Desarrollo Administrativo, Comercio y Fomen-
to Industrial, Trabajo y Previsin Social y el gobernador del
Banco de Mxico. La racionalidad de su funcionamiento ra-
dica en la necesidad de definir el origen de los recursos que
110
requiere cada programa y todos los programas en conjunto.
El planteamiento muy simplificado sera el siguiente: defini-
dos los objetivos y acciones que la administracin requiere
alcanzar para el prximo ao, cuntos recursos se necesi-
tan? de dnde provienen? qu proporcin tendr su origen
en recursos ordinarios o propios del gobierno? qu propor-
cin de ellos requerir financiamiento por la va del endeu-
damiento? cmo distribuir los recursos crediticios disponi-
bles entre las necesidades de financiamiento de todos los
programas del sector pblico federal.
9
Este mecanismo, tiene por objeto asegurar la coordina-
cin, la comunicacin y la efectividad de las acciones duran-
te el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin,
ejecucin, control y evaluacin de las asignaciones del gasto
pblico, se considera una instancia de coordinacin y aseso-
ra al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en mate-
ria de ingreso y gasto pblico.
d) Propuestas de programas.
Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados,
los coordinadores de cada sector debern enviar sus pro-
puestas de programas para el ejercicio siguiente a
la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico.
Tales propuestas de programas deben ser formuladas de
acuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodo-
loga indicada. Como se dijo anteriormente los programas de
cada sector habrn de responder al Plan Nacional de Desarro-
llo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo.
La Subsecretara de Egresos distribuye esas propuestas a
las otras Subsecretaras de la Secretara de Hacienda y Cr-
111
dito Pblico y juntas en grupo de trabajo realizan lo que han
denominado anlisis de congruencia intra e intersectorial.
Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo la identificacin
de los puntos que requieren acuerdos programticos, los
somete a acuerdos superiores y los transforma en compro-
misos definitivos.
Formulacin
La etapa de la formulacin dentro del proceso de programa-
cin presupuestaria representa la instancia terminal de la
instrumentacin del proceso de planeacin que consiste en
dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen
los planes y programas formulados.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece
que esta etapa consiste en la interpretacin proveniente de
la planeacin y la programacin plasmada en el programa
operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin, mediante la aplicacin de ins-
trumentos, normas y procesos para la programacin y pre-
supuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presu-
puesto de Egresos de la Federacin es el documento jurdico,
contable y de poltica econmica aprobado por la Cmara
de Diputados del Congreso de la Unin, a iniciativa del
presidente de la Repblica; en el cual se consigna el gasto
pblico, de acuerdo con su naturaleza y cuanta que deben
realizar el sector central y el sector paraestatal de control
directo, en el desempeo de sus funciones en un ejercicio
fiscal.
El sustento jurdico de esta etapa se encuentra en la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en
los artculos 19, 20 y 24.
112
Esta etapa se constituye de cuatro fases:
1) Formulacin del presupuesto preliminar
2) Determinacin de los rangos de gastos
3) Elaboracin del proyecto de presupuesto.
4) Envo del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fede-
racin a la Cmara de Diputados.
La primera fase de esta accin se denomina presupuesto
preliminar y transcurre al interior de la Subsecretara de
Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en
la que las Direcciones Generales de Programacin y Presu-
puesto Sectorial (DGPyPs) junto con la Unidad de Servicio
Civil, estiman los requerimientos mnimos de gasto para que
las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal operen el siguiente ejercicio fiscal, a un nivel similar
al del ao en curso. Y as, junto con la informacin que pro-
veen en sus respectivos Programa Operativo Anual, prepa-
rar las alternativas de techos de gastos para elaborar el pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Esta primera aproximacin permite obtener una estima-
cin del nivel agregado del gasto requerido.
La segunda fase va en paralelo a la elaboracin de los
POAs y al interior de la Subsecretara de Egresos (las direc-
ciones generales de Programacin y Presupuesto) de la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, se realiza una esti-
macin preliminar de los recursos de las dependencias y
entidades para el ejercicio fiscal cuyo clculo se da en dos
niveles: en el primero, se calcula un nivel mnimo de recur-
sos, de acuerdo a las polticas de racionalidad, austeridad y
en un entorno de disponibilidades financieras limitadas y, en
el segundo, se estiman los recursos que posibilitan la instru-
mentacin de las estrategias sectoriales definidas en los POAs.
113
Una vez que las dependencias y entidades han formulado
sus POAs, los regresan a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que se encarga de analizar y dictaminar su viabili-
dad a la luz del marco macroeconmico y de finanzas pbli-
cas elaborado por la Direccin General de Poltica de Ingre-
sos, de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs
del cual se establece la interrelacin entre variables de gas-
to pblico con las variables econmicas.
Con base en este dictamen, la Subsecretara de Egresos
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico procede a
asignar los techos financieros sectoriales e institucionales a
los que deben sujetarse las dependencias y entidades que
conforman la administracin pblica federal para el siguien-
te ejercicio fiscal.
Con la determinacin de los niveles de gasto y los
lineamientos programticos presupuestarios, concluye la etapa
preliminar, sentando las bases para preparar con carcter
definitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. Para lo
cual la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico elabora una
serie de documentos normativos e instrumentales que con-
tienen los lineamientos y caractersticas que deben seguir
para la elaboracin del mismo.
Finalmente, envo oficial de los lineamientos presupues-
tales programticos a cada sector administrativo o entidad
incorporada al presupuesto, mediante oficio firmado por el
subsecretario de Egresos de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
Para el inicio de actividades en la tercera fase, es indis-
pensable que las dependencias y entidades cuenten con los
instrumentos metodolgicos y normativos para la elabora-
cin de los proyectos de presupuesto. Esto se refiere a los
siguientes documentos:
Guin metodolgico para la formulacin de la exposicin
de motivos. Sirve de gua para que las dependencias y enti-
114
dades expresen las polticas y estrategias de gasto para el
siguiente ejercicio.
Catlogo de Categoras Programticas de la Administra-
cin Pblica Federal. Funge como el instrumento estratgico
de vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo y el
Presupuesto de Egresos de la Federacin porque facilita el
costeo de las polticas pblicas, de los programas guberna-
mentales y el de las actividades a cargo de las dependencias
y entidades del sector pblico.
Manual de Programacin y Presupuesto. Considerado como
el elemento bsico del proceso, ya que contiene los formatos
e instructivos que sirven de base y gua para la formulacin
e integracin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Catlogo de ramos, dependencias y entidades de la admi-
nistracin pblica federal. El cual contiene el universo vi-
gente de ramos, dependencias de la administracin pblica
centralizada, poderes, rganos autnomos, sectores adminis-
trativos y entidades de la administracin pblica paraestatal.
Catlogo de unidades responsables; catlogo de estados,
municipios y delegaciones del Distrito Federal, as como la
relacin de unidades de medida del sector pblico.
Clasificador por objeto del gasto. Identifica a travs de los
elementos presupuestarios captulo, concepto, y partida, la
demanda de bienes y servicios de la administracin pblica
federal.
Conforme a los rangos de gasto, lineamientos, manuales y
catlogos, las coordinadoras de sector, dependencias y en-
tidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto y
elaboran el POA definitivo. Para el apoyo de actividades so-
bre normatividad y metodologa son asesoradas por la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, en tanto que las
coordinadoras de sector, supervisan la aplicacin de la
normatividad, adems de corregir y ajustar asignaciones y
datos programticos.
115
Una vez concluida la formulacin del proyecto, la coordi-
nadora de sector es responsable de la integracin y valida-
cin sectorial para finalmente enviarlo a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico que recibe para ajustar, corregir,
validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Esta misma Secretara en un solo documento incorpora a
la presentacin que requiere la Cmara de Diputados, los
tomos que contienen el proyecto de Presupuesto, as como
los documentos: Criterios Generales de Poltica Econmica
y Social, la Exposicin de Motivos, el Apndice Estadsti-
co y el Proyecto de Decreto Aprobatorio.
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
queda terminado para ser sometido a la aprobacin del pre-
sidente de la Repblica. Termina as la tercera fase de la
formulacin del presupuesto.
El periodo de negociacin cubre agosto, septiembre, oc-
tubre y, a veces, algunos das de noviembre.
En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin, se enva a la Cmara de Diputados, a ms
tardar el 15 de noviembre de cada ao, de acuerdo al artcu-
lo 74 de la constitucin, a excepcin de cuando se inicia el
periodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido es
hasta el 15 de diciembre. En la Cmara de Diputados la
documentacin correspondiente es recibida en la Oficiala
Mayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la Oficiala
Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Pre-
supuesto de Egresos a la Comisin de Programacin, Presu-
puesto y Cuenta Pblica, misma que los da a conocer a los
diputados integrantes de la Comisin; para que ellos tengan
elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen
en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y
Crdito Pblico, al exponer el proyecto del Presupuesto de
Egresos al pleno de la asamblea.
116
La documentacin que se somete a la consideracin del
Legislativo, se integra por cinco tomos, los cuales son: Ex-
posicin de Motivos, Presupuesto de Egresos del Gobierno
Federal, Presupuesto Analtico de Claves, Presupuesto de
Organismos y Empresas de Control Directo y Presupuesto
de Organismos y Empresas de Control Indirecto.
Discusin y aprobacin
Una vez que la documentacin relativa al Presupuesto de
Egresos es recibida en la Oficiala Mayor de la Cmara de
Diputados, en das inmediatos el secretario de Hacienda y
Crdito Pblico hace la presentacin del proyecto de Presu-
puesto, al pleno de la asamblea de la Cmara de Diputados.
En esa fecha expone su disertacin fundamentando su pre-
sencia en la Cmara, y se da lectura a la Exposicin de
Motivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve a
presentar el secretario de Hacienda y Crdito Pblico para
escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos
que hacen los diputados, que proceden de los diferentes
partidos polticos presentados en la Cmara. Cabe mencio-
nar que cuando el secretario de Hacienda hace la presenta-
cin del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismo
da, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y
a las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente das des-
pus de la entrega de la documentacin.
Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fun-
damental es la poltica econmica gubernamental, tomando
como eje central el gasto pblico, siendo sta una de las
ms interesantes del periodo de sesiones.
Una vez que concluye la comparecencia del secretario de
Hacienda y Crdito Pblico, el estudio del presupuesto se
contina en la Comisin de Programacin, Presupuesto y
117
Cuenta Pblica que est integrada por diputados de los dis-
tintos partidos polticos representados en la Cmara; el re-
sultado del anlisis es el proyecto de dictamen, que se so-
mete a consideracin del pleno de la asamblea.
La mecnica de la elaboracin de este documento obser-
va el siguiente proceso: se efectan reuniones con grupos
de trabajo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
as como de representantes de dependencias y entidades,
con el propsito de que los diputados miembros de la comi-
sin planteen sus cuestionamientos y stos sean debidamen-
te aclarados. Asimismo se requiere a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico informacin documental a satisfaccin
de los miembros de la comisin sobre los diversos asuntos
relativos al presupuesto. Los integrantes de la comisin rea-
lizan varias reuniones para analizar la informacin y revisar
los papeles de trabajo que se han elaborado con el propsi-
to de integrar el proyecto de dictamen.
Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los
miembros de la comisin.
El dictamen de la comisin es sometido al pleno de la
asamblea, por lo general, en los ltimos diez das de di-
ciembre en un debate, y constituye una de las sesiones ms
relevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin, se publica en el Dia-
rio Oficial de la Federacin en forma de decreto, a ms tar-
dar el da 31 de diciembre, para entrar en vigencia el da 1 de
enero del ao siguiente.
Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio,
desde la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos
hasta la publicacin del decreto en el Diario Oficial, resulta
insuficiente para analizar uno de los instrumentos ms impor-
tantes de poltica econmica y de la gestin gubernamental;
porque en forma simultnea hay que analizar, discutir y apro-
bar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin, as
118
como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo en-
va al Congreso para el trmite correspondiente; adicionalmente
se tienen otras iniciativas de leyes y reformas.
Se considera conveniente que la Cmara de Diputados cuen-
te con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipacin
a la fecha establecida, a efecto de disponer de ms tiempo para
revisar tan importante documento. Asimismo, la Cmara de Di-
putados debe disponer de un cuerpo tcnico, amplio y alta-
mente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presu-
puesto de Egresos; as como las propuestas de modificaciones
que se hagan a dicho instrumento, tomando como base la apli-
cacin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal, en los artculos 21 y 22, que establecen facultades a
los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de
Egresos. Esta oficina, tambin se encargara de observar la via-
bilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modifi-
caciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo,
tendra la responsabilidad de conocer la congruencia del pre-
supuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los progra-
mas de mediano plazo, segn lo establece el artculo 4 de la
ley antes citada y el artculo 7 de la Ley de Planeacin.
Ejecucin
La ejecucin del presupuesto se inicia a partir del 1. de enero
de cada ao, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal
y con vigencia al ltimo da de diciembre.
Cada entidad es responsable de ejercer su propio presu-
puesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente
autorizado y tomando en consideracin la normatividad emi-
tida por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Para el ejercicio del presupuesto es de importancia pri-
mordial la corresponsabilidad en el gasto pblico que, ini-
119
ciado en 1980, se fue depurando y profundizando en los
aos subsiguientes, consolidndose esta accin que forma
parte de la reforma presupuestaria.
Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto pbli-
co fueron:
Racionalizar el proceso presupuestario, permitiendo que los ejecutores
de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones,
ejercer y controlar sus propios presupuestos, garantizando el alcance
de las metas establecidas.
Dar mayor claridad y precisin al manejo del gasto pblico, para faci-
litar la evaluacin de las acciones de gobierno y de los resultados
alcanzados; para retroalimentar el proceso de programacin-
presupuestacin.
Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objeti-
vos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberacin
(agilizacin) del ejercicio del gasto.
La flexibilidad del gasto consiste en la autonoma de las dependencias
y entidades pblicas, para asignar y modificar su gasto en los concep-
tos y partidas especficas que consideren convenientes en el marco
normativo establecido por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La liberacin en el ejercicio del gasto pblico se refiere a la eliminacin
total de los trmites administrativos que como una nueva autorizacin,
requeran las entidades ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a
todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la
planeacin, programacin, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuen-
ta Pblica en la aplicacin del gasto.
Se considera importante para los ejecutores del gasto pblico que se co-
nozca el entorno legal que nos marca el mbito de competencia; partien-
do del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada
120
dependencia sealados en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gas-
to, as como los procedimientos para la aplicacin del presupuesto.
A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Correspon-
sabilidad en el Gasto Pblico Federal cambi en denomina-
cin y contenido, por los manuales de Normas y de Procedi-
mientos para el Ejercicio del Gasto en la Administracin
Pblica Centralizada.
Considerando que el ejercicio de los recursos pblicos debe
realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia para dar
cumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones estable-
cidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin a
partir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar el
marco normativo presupuestario conforme al Plan Nacio-
nal de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo y al Programa de Modernizacin de la Admi-
nistracin Pblica Federal de tal forma, que se hizo perti-
nente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas
Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal) que
regula el proceso presupuestario; a efecto de que las de-
pendencias y entidades de la administracin pblica federal
tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrn de
sujetarse y as facilitar la ejecucin de sus presupuestos bajo
los siguientes criterios:
Implantar un sistema de planeacin, programacin y presu-
puesto desde una perspectiva estratgica e integral; la Nueva
Estructura Programtica; la introduccin de indicadores de
desempeo para elevar la calidad del gasto pblico; la
desregulacin de la normatividad presupuestaria; la conjun-
cin de las operaciones de dependencias y entidades me-
diante el Sistema Integral de Administracin Financiera Fe-
deral; optimizacin de las operaciones de tesorera y la
concentracin de la informacin presupuestaria, financiera y
121
contable en la administracin pblica federal, y eliminar la
rigidez de la gestin presupuestaria, sin perder con ello el
seguimiento y control de los recursos pblicos para alcanzar
los resultados programados y proveer los bienes y servicios
pblicos de calidad que demanda la poblacin.
Asimismo, se debe avanzar en la simplificacin de proce-
dimientos y fortalecer la autogestin a cambio de compromi-
sos de resultados, a travs de la suscripcin de convenios o
bases de desempeo.
Control
En esta etapa destaca el Sistema Integral de Informacin de
los Ingresos y Gasto Pblico (SII) y el Sistema Integral de
Control Presupuestal (SICP).
El primero, es un mecanismo utilizado por las secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico, Contralora y Desarrollo Ad-
ministrativo y el Banco de Mxico con la finalidad de unifi-
car los requerimientos de informacin de la administracin
pblica federal, y de esta forma manejar cifras homogneas.
A la par, en agosto de 1988 se crea el Comit Tcnico de
Informacin, rgano auxiliar de la Comisin Intersecretarial
Gasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII para
que sean compatibles los requerimientos de informacin que
deban rendir las dependencias, rganos desconcentrados,
entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar
la operacin del sistema mediante su seguimiento.
La informacin comprendida en el SII, debe coincidir con
la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del
Comit Tcnico de Apoyo a la Gestin; Evaluacin de los
Convenios de Balance de Operacin Primario y Financiero;
los consejos de administracin; los rganos de gobierno y
comits de control y auditora.
122
Adems, el mecanismo tiene normas y plazos estableci-
dos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir
con los requerimientos de informacin. En trminos genera-
les, deben presentar cifras confiables aun cuando las repor-
tadas en una primera versin tengan un carcter preliminar;
asimismo la informacin deber presentarse en los plazos
establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, del
ao que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin en el cual se establece que el plazo de entrega de la
informacin, en materia de programacin y presupuesto y
de disponibilidades financieras ser como mximo 15 das
despus de terminado el mes en curso; ya que de lo contra-
rio significa un atraso y automticamente se elaborar oficio
de apercibimiento correspondiente.
En el caso del cierre del ejercicio del ao en curso, la
informacin debe reportarse a ms tardar el 20 de abril del
siguiente ao, de acuerdo a los estados financieros auditados,
datos que debern ser congruentes con la Cuenta de la Ha-
cienda Pblica Federal.
El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar,
controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autori-
zan a la administracin pblica centralizada, a los poderes
Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este me-
canismo est desarrollado en medios electrnicos en un am-
biente de base de datos, e incorpora las normas y procedi-
mientos que rige la programacin, el presupuesto y el
ejercicio del gasto pblico.
La operacin del SICP se da al interior de la Subsecretara
de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
en el que las direcciones generales de Programacin y Pre-
supuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de in-
corporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que co-
rresponde a las autorizaciones se darn conforme a las
123
atribuciones de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal
y de la Unidad de Servicio Civil.
Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificacio-
nes que se autorizan en la Unidad de Poltica y Control
Presupuestal a nivel de clave presupuestaria.
Evaluacin
El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la
Cuenta Pblica que es el informe que rinde anualmente el
Poder Ejecutivo a la Cmara de Diputados para mostrar re-
sultados de su gestin financiera y los alcances que la accin
rectora del Estado ha tenido en el desarrollo econmico y
social del pas.
10
Tambin se puede definir segn el Glosario de Trmi-
nos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal como:
un documento de carcter evaluatorio que contiene informa-
cin contable, financiera, presupuestal, programtica y eco-
nmica relativa a la gestin anual del gobierno, con base en
las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato an-
terior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cmara de Dipu-
tados, a travs de la Comisin Permanente, dentro de los
primeros diez das de junio del ao siguiente al que corres-
ponde, en los trminos del artculo 74, fraccin IV, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
11
La Cuenta Pblica Federal es elaborada por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica Federal en su artculo 31,
fraccin XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal, en su artculo 43.
Por su parte, el artculo 74, fraccin IV, establece que son
facultades exclusivas de la Cmara de Diputados revisar la
124
Cuenta Pblica del ao anterior... que tendr por objeto co-
nocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se
ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Si del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda aparecie-
ran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas
del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos
hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pblica del ao anterior, deber ser presentada a la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin, dentro de los diez primeros
das del mes de junio.
Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la iniciativa de la Ley
de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta
Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justifica-
da a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo compa-
recer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar
las razones que lo motiven.
En el seno de la Cmara de Diputados se producen tres
importantes documentos evaluatorios: dos que son elabora-
dos por la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico
de la Cmara de Diputados que se denominan Informe Pre-
vio e Informe sobre el Resultado de la Revisin de la Cuenta
Pblica, y el tercer documento denominado Dictamen de la
Cuenta Pblica, que es elaborado por la Comisin de Progra-
macin, Presupuesto y Cuenta Pblica.
Como se observ con anterioridad, la Contadura Mayor
de Hacienda efecta su revisin en dos etapas: primero ela-
bora y rinde el Informe Previo a la Cmara de Diputados, a
travs de la Comisin de Vigilancia, que a su vez lo remite a
la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica,
a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar el
dictamen, y despus presenta el Informe de Resultados.
125
El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente:
Se elabora con base en las apreciaciones tcnicas y el criterio profesio-
nal del personal de la Contadura Mayor de Hacienda a partir de la
informacin contenida en la Cuenta Pblica, ms informacin adicio-
nal que se solicita a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con
fines aclaratorios.
El periodo de elaboracin del Informe Previo comprende desde el 10
de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada ao, durante este
lapso, efecta reuniones con la Comisin de Programacin, Presupuesto
y Cuenta Pblica, con fines de intercambio de punto de vista y con el
propsito de la elaboracin del dictamen que esta comisin realiza.
La Contadura Mayor de Hacienda efecta el anlisis de la Cuenta P-
blica desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los
criterios siguientes:
Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector
gubernamental
Gestin financiera y variaciones presupuestarias
Alcance de objetivos y metas
Transferencias y subsidios
Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a la
Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica,
que es el 10 de noviembre, aunque se cumple con el plazo
sealado por la ley, la informacin de dicho documento no
se aprovecha en toda su magnitud; porque cuando la comi-
sin recibe el Informe Previo, sta ha avanzado considera-
blemente en la elaboracin del dictamen. Por lo anterior,
sera conveniente que se adelantara la fecha de envo, a
efecto de que la utilidad del Informe Previo, en calidad del
insumo, sea ms relevante.
126
En lo que se refiere a la elaboracin del Informe sobre el Resultado de
la Revisin de la Cuenta Pblica, ste se basa en la informacin docu-
mental que soporta el contenido de las cuentas pblicas y, adems, se
efectan diversos tipos de auditoras como son: la de ingresos, finan-
ciera, de sistemas, de obras y legal, entre otras.
En este proceso intervienen las diversas reas de la Contadura Mayor
de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y enti-
dades del sector pblico federal.
El Informe de Resultados se entrega en la Comisin de
Vigilancia y sta lo rinde a la Cmara de Diputados, dentro
de los diez primeros das de septiembre del ao siguiente a
la recepcin de la cuenta.
Con referencia a la entrega del Informe de Resultados, se
observa que el periodo de rendicin es demasiado amplio,
ya que comprende 20 meses despus que ha concluido el
ejercicio fiscal sujeto a revisin; en este caso, se utiliza como
documento de consulta por algunos diputados porque, por
el tiempo transcurrido, ha disminuido su importancia. En
consecuencia, sera positivo acortar el plazo de entrega se-
alado por la ley, de esta manera dicho informe tendra
utilidad para retroalimentar el proceso de programacin-pre-
supuesto, cerrndose el crculo del ciclo presupuestal, per-
mitiendo incorporar, en su caso, las medidas correctivas de-
rivadas de las auditoras practicadas que ordena la Cmara
de Diputados y la Contadura Mayor de Hacienda.
Por su parte, la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta P-
blica, elabora el dictamen de la Cuenta Pblica, mismo que tiene el
siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pblica se proce-
de a su anlisis y, en su caso, se formulan las preguntas que se envan
a los servidores pblicos de la Direccin General de Contabilidad Gu-
bernamental de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el
propsito de aclarar y ampliar informacin que forma parte de la Cuenta
Pblica.
127
Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que
concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores pblicos de la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, de la coordinadora sectorial
correspondiente, as como de las entidades coordinadoras sujetas a
anlisis en dicha reunin; por parte de la Cmara de Diputados concu-
rren los miembros de la Comisin de Programacin, Presupuesto y
Cuenta Pblica, as como integrantes de otras comisiones que tienen
relacin con el sector sujeto a estudio; denominndose reuniones de
comisiones unidas.
Adems de analizarse los sectores programticos, se efectan sesiones
que tratan del estudio de las polticas ms importantes (ingreso, gasto,
deuda, etctera) efectundose en promedio 14 sesiones que se desa-
rrollan desde junio a octubre. Las reuniones de la Comisin de Progra-
macin, Presupuesto y Cuenta Pblica, tienen como propsito ampliar
la informacin documental contenida en la Cuenta Pblica; durante el
periodo se elaboran los borradores del dictamen, que la Comisin ten-
dr por concluido en la primera quincena de noviembre. Terminado el
dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quince-
na de noviembre y los primeros das de diciembre.
El debate del dictamen de la Cuenta Pblica es uno de los
ms importantes que se efecta en la Cmara de Diputados,
alrededor de 14 horas, intervienen diputados representantes
de los diversos partidos polticos. Una vez aprobado el dic-
tamen, se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisin
de la Cuenta Pblica, que es publicado normalmente en el
Diario Oficial de enero del ao siguiente.
La Cuenta Pblica se integra de un tomo de Resultados Generales; un
apndice estadstico con informacin complementaria de ndole fi-
nanciera y presupuestal; por lo que se refiere al detalle de la informa-
cin para la evaluacin y fiscalizacin de la gestin de cada depen-
dencia y entidad, forma parte de un Banco de Informacin, cuya
consulta puede efectuarse a travs de computadoras. Asimismo se acom-
paa de informacin sobre el seguimiento a las recomendaciones del
Poder Legislativo.
128
Las innovaciones en la Cuenta Pblica se dan por tres
motivos:
Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, conte-
nidas en los decretos relativos a la revisin de la Cuenta de la Hacienda
Pblica.
Por sugerencia de la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico
de la Cmara de Diputados, presentados en el Informe Previo y en el
Informe de Resultados, as como en comunicaciones derivadas de
auditoras especficas.
Por modificaciones que introduce la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
La Cuenta Pblica es por excelencia el instrumento de
control y evaluacin de la gestin gubernamental. Por su
contenido supera los dems instrumentos evaluatorios. Es un
documento eminentemente tcnico; pero por la naturaleza
de su informacin se torna en un instrumento de gran rele-
vancia poltica. Por su significado puede contribuir al equili-
brio de los poderes de la Unin.
EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para
1999 que se somete a la consideracin de la Cmara de Dipu-
tados, se conforma con el tomo I, que contiene Exposicin de
Motivos e Iniciativa de Decreto; tomo IIA volumen 1 y 2
Administracin Pblica Centralizada, donde se tratan diversos
ramos presupuestales, tomo IIB Ramos Generales y tomo IIC
Poderes, Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrati-
vos; tomo III Presupuesto Analtico de Claves; tomo IV Orga-
nismos y Empresas de Control Presupuestario Directo; tomo V
129
Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto y
Criterios Generales de Poltica Econmica.
El tomo I Exposicin de Motivos. Por medio de este docu-
mento se hace la presentacin oficial del presupuesto a la
Cmara de Diputados, en donde se define la estrategia de
desarrollo global en que quedan inscritas las acciones de las
dependencias y entidades de la administracin pblica fede-
ral; se expresa la fundamentacin de la poltica de gasto por
la cual se pone a consideracin de los legisladores el pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Se com-
pone de la Presentacin, Consideraciones Generales (fuen-
tes y usos de los recursos pblicos 1999, y anlisis general
del gasto publico); Proyecto de Gasto Programable del Eje-
cutivo federal (fomento a la inversin y al crecimiento eco-
nmico, impulso al bienestar social, fortalecimiento de la
democracia del Estado de Derecho y de la soberana nacio-
nal, servicios personales del Ejecutivo federal, y avances en
el federalismo); Proyecto de Gasto Programable del Poder
Legislativo y Judicial, y del Instituto Federal Electoral; Pro-
yecto de Gasto no Programable (participaciones a las entida-
des federativas y los municipios, costo financiero de la deu-
da pblica presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscales
anteriores); Proyecto General de Gasto que comprende pro-
yectos de presupuesto del gasto programable directo del
Poder Ejecutivo, de los subsidios y transferencias, aportacio-
nes federales a entidades federativas y municipios y resulta-
do presupuestario del sector pblico; y en la parte final del
tomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin para 1999, que se
tratar ms adelante.
El tomo II, define la poltica de gasto en el nivel sectorial y
presenta la descripcin y cuantificacin de las funciones y
subfunciones asignadas a cada una de las dependencias del
130
gobierno federal, sealando sus objetivos y metas, as como los
responsables de su ejecucin. El contenido incluye: Estrategia
Programtica en el que se establece la relacin de la misin de
la entidad con los programas sectoriales, programas especiales
y objetivos estratgicos respectivos, objetivos y lneas de ac-
cin para el ao que se trate. Resumen Programtico-Econmi-
co-Financiero que expone los recursos asignados a cada una
de las categoras programticas de la entidad (funcin, subfuncin,
programas sectoriales, programas especiales, actividades
institucionales y proyectos) por unidad responsable, e identifi-
ca el captulo de gasto en el que se aplicarn, conforme a su
naturaleza econmica. Presupuesto Econmico, permite cono-
cer la distribucin del presupuesto asignado a la entidad por
captulo de gasto conforme a su naturaleza econmica y el
Anlisis Programtico que describe la relacin de las asignacio-
nes presupuestarias con las categoras programticas en el m-
bito de funcin, subfuncin, programa sectorial y actividad
institucional, en algunos casos incluye hasta la categora de
programa especial y de proyecto, con los elementos
programticos (universo de cobertura, indicadores estratgicos
y sus metas), asimismo, identifica a las unidades responsables
del gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias.
Cuando la dependencia destina transferencias, se incor-
pora un cuadro que contiene el resumen administrativo de
ayudas, subsidios y transferencias.
El tomo III Presupuesto Analtico de Claves, muestra la
desagregacin de las entidades del gobierno federal, en el
mbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalla-
damente el gasto por concepto de servicios personales a
nivel puesto plaza o categora plazas del personal per-
manente y transitorios de las dependencias de la administra-
cin pblica centralizada. Este documento es la base para la
calendarizacin y ejercicio del presupuesto anual.
131
En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas de
Control Presupuestario Directo se incorpora para cada uno
la Estrategia Programtica Institucional que establece la rela-
cin entre la misin de la entidad y los programas sectoria-
les, programas especiales y objetivos estratgicos respecti-
vos, as como objetivos y lneas de accin, para el ao de
que se trate; cuadro de Flujo de Efectivo, presenta la fuente
y uso de recursos autorizados a la entidad; Presupuesto Inte-
gral, describe la fuente y uso de recursos autorizados de la
entidad, en trminos de movimientos devengables (netos) y
su comparacin con los montos asignados a nivel de flujo de
efectivo; y por ltimo el Resumen Programtico-Econmico
Devengable, que se refiere a los recursos devengables asig-
nados a cada categora programtica de la entidad (las fun-
ciones, subfunciones, programas sectoriales y actividades
institucionales y en determinados casos de programas espe-
ciales y proyecto de la entidad) de conformidad con los
captulos de la Clasificacin por Objeto del Gasto en que se
aplicarn. Y se presenta los recursos asignados al Gasto no
Programable.
Respecto al tomo V, en Flujo de Efectivo se despliega la
fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de los
organismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto.
Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto
del Presupuesto de Egresos de la Federacin ha sido apro-
bado por la Cmara de Diputados, procede a su publicacin
en el Diario Oficial de la Federacin. Con ello la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico emite los tomos sectoriales
con las modificaciones que en su caso, haya aprobado la
Cmara de Diputados.
El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el ejercicio fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficial
el 31 de diciembre de 1998, contiene 82 artculos distribuidos
en 5 Ttulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de
132
la Federacin; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecucin y Con-
trol Presupuestario del Gasto Pblico; 4) De la Disciplina Pre-
supuestaria, y 5) De la Informacin, Evaluacin y Control. A
continuacin se comentarn algunos de ellos:
Ttulo 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El artculo 1 establece que el ejercicio y control del gasto pblico fede-
ral y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el ao 1999, se sujetarn a las disposiciones de este decreto y a las
aplicables a la materia.
Los artculos 6 al 11 sealan las asignaciones previstas en el Presupues-
to de Egresos de la siguiente manera:
El artculo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo.
El artculo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial.
El artculo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto Fede-
ral Electoral.
El artculo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la Rep-
blica y las dependencias del Ejecutivo federal.
El artculo 10 seala las erogaciones previstas para los ramos generales.
El artculo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales
de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las
transferencias del gobierno federal.
Ttulo 2. Del Federalismo.
Indica en el artculo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en
los diferentes fondos.
133
Ttulo 3. De la Ejecucin y Control Presupuestario del Gasto Pblico.
Al respecto, el artculo 22 seala: Los titulares de las dependencias as
como los rganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentes
de las entidades, en el ejercicio de su presupuesto aprobado, sern directa-
mente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia las
metas y acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo
dispuesto en el presente Decreto, as como en las dems disposiciones gene-
rales que al efecto emita la Secretara. Asimismo, no debern contraer
compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acor-
dar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadas
para el ao de 1999
El artculo 26 y 28, establecen que las dependencias y entidades debe-
rn ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Asimismo disponen que la
ministracin de fondos a las dependencias y entidades sern autoriza-
das por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, de acuerdo a los
programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin. En su caso, podr reservarse dicha autorizacin y solicitar
a los coordinadores del sector la revocacin de las autorizaciones que
hayan otorgado a las entidades coordinadas, en determinados casos
como son: cuando no enven la informacin que les sea requerida en
relacin con el ejercicio de sus programas y presupuestos; si del anli-
sis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus progra-
mas resulte que no cumplen con las metas de los programas aproba-
dos o se detecten desviaciones en su ejecucin y constituyan
distracciones en los recursos asignados a los mismos; no les remitan la
cuenta comprobada a ms tardar el da 15 del mes siguiente al del
ejercicio de dichos recursos, lo que motivar la inmediata suspensin
de las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo con-
cepto se hubieran autorizado, as como el reintegro de lo que se haya
suministrado; entre otros.
El artculo 31, establece disposiciones sobre los recursos provenientes
del crdito externo, en las que las dependencias y entidades para ejer-
cer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en sus
respectivos presupuestos autorizados, y se cuente con la aprobacin
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
134
El artculo 38, prev reducciones a los montos de los presupuestos
aprobados, cuando se presenten contingencias que repercutan en una
disminucin de los ingresos presupuestales; as como normas que de-
bern observarse en los casos de ajustes y reducciones. Cabe citar que
cuando la reduccin de los ingresos presupuestarios sea superior en
10.0%, el Ejecutivo federal, adems de adoptar las medidas para el
ajuste a que hubiera lugar, informar de inmediato a la Cmara de
Diputados lo correspondiente.
Ttulo 4. De la Disciplina Presupuestaria.
Por su parte el artculo 42, dentro de las Disposiciones de Racionalidad
y Austeridad, seala que: Las oficialas mayores y sus equivalentes en
las entidades, debern vigilar que las erogaciones de gasto corriente se
apeguen a sus presupuestos aprobados. Para ello, debern adoptar medi-
das para fomentar el ahorro por concepto de energa elctrica; combusti-
bles; telfonos; agua potable; materiales de impresin y fotocopiado;
inventarios; ocupacin de espacios fsicos; as como otros renglones de
gasto corriente; las cuales se debern someter a la consideracin de los
titulares y rganos de gobierno, respectivamente. Estas medidas debern
promover la preservacin y proteccin del medio ambiente y establecer a
los responsables de su instrumentacin.
Ttulo 5. De la Informacin, Evaluacin y Control.
En sus artculos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de informa-
cin en el que, el Ejecutivo por conducto de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, deber reportar trimestralmente a la Cmara sobre la
ejecucin del presupuesto, y la situacin econmica y las finanzas
pblicas del ejercicio; tambin se refieren al papel que desempean en
el control y evaluacin, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo y los rganos
de control de las dependencias y entidades.
ANLISIS DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPTULOS
Se elabor un cuadro del gasto del gobierno federal por
captulos, en virtud de que es la agrupacin que facilita ms
135
el anlisis para un periodo largo, ya que otras clasificaciones
han tenido variaciones significativas, presentando dificulta-
des para su agrupamiento (cuadro 1).
Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el
captulo de servicios personales, ha descendido su partici-
pacin de 19.2% en 1970 a 6.9% en 1988, ello se explica
por los ajustes presupuestales, derivados de la insuficiencia
de ingresos propios y de incremento del servicio de la deu-
da. La disminucin coadyuv en la contraccin del mercado
al afectar la demanda interna, esto se acenta si se considera
la baja del poder adquisitivo. En 1990 tiene recuperacin al
alcanzar 12.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8.6%,
ao en que mejoraron los indicadores macroeconmicos, pero
el bienestar no trasciende an a toda la poblacin.
Las erogaciones en materiales y suministros y servicios
generales han bajado considerablemente de 1.5% en 1970 a
0.5% en 1988 y de 4.3% a 1.4% en los mismos aos, respec-
tivamente. Lo que ha afectado a la demanda, incidiendo en
la produccin nacional y en el mantenimiento de los bienes
muebles e inmuebles propiedad del gobierno federal, as
como en el monto de artculos y elementos de apoyo para
el desempeo de las funciones. En 1990 tienden a su mejo-
ra, para llegar en 1997 a 1.1% en materiales y suministros y
a 3.3% en servicios generales.
Ayudas, subsidios y transferencias han observado un com-
portamiento errtico, tendiente a disminuir. Ello obedece a
la racionalidad de estos apoyos fiscales, que se canalizan a
las empresas propiedad del gobierno federal y a los secto-
res social y privado, comportamiento observado hasta 1998.
En 1990 la participacin fue de 37.4% ocasionado principal-
mente por las participaciones a estados y municipios, est-
mulos fiscales y subsidios a travs de la Secretara de Comer-
cio y Fomento Industrial y la Secretara de Educacin Pblica.
136
En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a esta-
dos y municipios, las aportaciones para Educacin Bsica en
los estados y los subsidios a travs de la Secretara de Edu-
cacin Pblica, y la Secretara de Agricultura. Para 1997 con
41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educa-
cin Bsica en los estados, los subsidios canalizados por las
Secretaras de Educacin Pblica, de Comunicaciones, de
Salud y de Agricultura. Cabe citar que en ese ao las partici-
paciones de ingresos federales, se separan y se tratan en
captulos aparte (8000).
La participacin de la inversin pblica mediante los ca-
ptulos de bienes muebles e inmuebles, obras pblicas e
inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido noto-
riamente, porque de 1.2% lleg a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de
12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitaliza-
cin del pas por parte del sector pblico. Lo anterior es
resultado del incremento de la participacin del captulo de
deuda pblica. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995
y 1997 revirti su tendencia; obras pblicas observ una
notable recuperacin, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversio-
nes financieras y otras erogaciones observ una tendencia al
alza con 0.8% en 1997.
Erogaciones extraordinarias, captulo de escasa relevan-
cia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en
1997, se le conoce con el nombre de Participaciones de
Ingresos Federales con el 16.8 por ciento.
Por ltimo, el captulo de deuda pblica ha crecido nota-
blemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando el
margen de maniobra del gobierno federal para atender las
necesidades de la colectividad, y como promotor del desa-
rrollo, a partir de 1990 el captulo de deuda pblica se
reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, lo
anterior como resultado de renegociaciones.
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NOTAS
1 De la anualidad del presupuesto, tambin hace referen-
cia al artculo 127 Constitucional.
artculo 73, 74 y 126.
3 Seleccin de las fracciones correspondientes.
4 Martner, Gonzalo, Planificacin y Presupuesto por Pro-
gramas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40.
Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Fede-
ral. Subsecretara de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-
bernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, p. 276.
6 Martner, Gonzalo, obra citada, p. 40.
7 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada,
p. 281.
8 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p.
280.
139
140
9 Pichardo Pagaza, Ignacio, Introduccin a la administra-
cin pblica de Mxico, tomo 2, 1984, Editorial INAP-
CONACYT, pp. 64-66.
10 Secretara de Programacin y Presupuesto, Qu es la Cuen-
ta Pblica, serie Organismos y Programas No. 1, no-
viembre 1979, p. 5.
11 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p.
117.
141
CAPTULO IV
EL INGRESO PBLICO
DESCRIPCIN GENERAL DEL INGRESO PBLICO
El ingreso pblico es de vital importancia para la gestin
gubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiar
el gasto para la ejecucin del plan y de los programas. El
ingreso pblico se constituye de los recursos que recauda el
sector central y de los que proceden del sector paraestatal;
en un sentido ms amplio y siguiendo el criterio de la Ley
de Ingresos de la Federacin, tambin pueden considerarse
como tal los que tienen como origen el endeudamiento o
emprstito.
La evolucin del ingreso pblico es concomitante con el
desenvolvimiento del gasto pblico y esto es consecuente
con el papel del Estado ante la sociedad. De manera que
histricamente el origen y volumen de los ingresos pblicos
no siempre han sido los mismos. En la actualidad, las fuentes
de ingresos se han diversificado y los volmenes requeridos
cada vez son mayores para poder enfrentar las crecientes
demandas de la poblacin y de esta manera el Estado pueda
cumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollo
mediante la creacin de obras de infraestructura y gastos en
poltica social.
143
144
En Mxico, el manejo de la poltica de ingresos pblicos,
de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pbli-
ca Federal, le corresponde a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, Coordinacin General de Poltica de Ingre-
sos y de Coordinacin Fiscal dependiente de la Subsecreta-
ra de Ingresos, que trata la poltica fiscal y aduanera; lo
referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas
son atribuciones que ejerce a travs de las direcciones ge-
nerales de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordi-
nacin Fiscal, y de Ingresos por la Venta de Bienes y la
Prestacin de Servicios Pblicos.
Por su parte, la Subsecretara de Hacienda y Crdito P-
blico, disea la poltica de crdito pblico mediante la Di-
reccin General de Crdito Pblico, que en esta materia se
coordina con la Direccin General de Planeacin Hacendaria.
CLASIFICACIN DEL INGRESO PBLICO
Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos:
ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordi-
narios. En los primeros se considera los que provienen de
las fuentes normales del Estado, que son percibidos en for-
ma regular y, los segundos, tratan de ingresos que se reci-
ben de manera irregular y que se identifican con el
financiamiento, el endeudamiento o el emprstito. Por su
parte, desde el punto de vista econmico, los ingresos ordi-
narios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capi-
tal. Los ingresos corrientes comprenden aqullos propios de
la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e
ingresos no tributarios. Los ingresos de capital son los que
provienen de la realizacin del patrimonio estatal, como son
las ventas por remate de activos fsicos.
145
Los ingresos tributarios denominados tambin impuestos,
son aquellos que tienen como caractersticas su coercitividad,
prestacin unilateral y generalidad, se dividen en impuestos
directos o al ingreso, e impuestos indirectos, denominados
tambin al consumo, a las ventas o al gasto.
Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el
carcter de coercitivos y, adems, son bilaterales, es decir,
existe contraprestacin; se cubre un determinado pago y se
recibe a cambio un bien o un servicio, en tales casos se
citan los derechos, productos y determinados aprovecha-
mientos; pueden tambin incluirse las contribuciones de
mejoras, ya que en ellos existe la contraprestacin.
LOS IMPUESTOS
Los impuestos se les conoce tambin con el nombre de
tributos y tasas. Segn Eherberg:
1
Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y
dems entidades de derechos pblico, que las mismas reclaman, en virtud de
su poder coactivo, en forma y cuanta determinadas unilateralmente y sin
contraprestacin especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas.
El modelo del Cdigo de Tributacin para Amrica Latina, en su artcu-
lo 13, dice que: Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado, en
ejercicio de un poder imperioso, exige con el objeto de obtener sus recursos
para el cumplimiento de sus fines.
De acuerdo con las definiciones anteriores las caractersticas de los
impuestos son:
a) Es una prestacin en dinero o en especie, y no tiene contraprestacin
directa. Lo que significa que el individuo, al efectuar el pago del
impuesto, no recibe de inmediato un bien o un servicio, por lo que la
relacin que se da, fluye en un solo sentido, del individuo al Estado.
EL INGRESO PBLICO
146
b) Se establece unilateralmente por el Estado. Es decir, el impuesto lo
fija nicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. La
imposicin es de aplicacin general.
c) Es de carcter coactivo. El incumplimiento en el pago del impues-
to, significa la violacin a la ley; si no se paga voluntariamente, se
puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo.
d) El destino de la prestacin es para satisfacer necesidades colecti-
vas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para
financiar el gasto pblico, slo se destina a un fin especfico cuando
la legislacin tributaria as lo establece.
Elementos de los impuestos
A continuacin se citan los elementos fundamentales que
forman parte de los impuestos, tales como el sujeto, objeto,
cuota, fuente, entre otros.
Respecto al sujeto, el Cdigo Fiscal de la Federacin cita
al sujeto pasivo que tambin se le denomina causante o
contribuyente, al respecto al artculo 12 del Cdigo vigente
hasta 1982 expresa que:
Sujeto pasivo de un crdito fiscal es la persona fsica o moral, mexicana
o extranjera que, de acuerdo con las leyes, est obligada al pago de una
prestacin determinada al fisco federal. Al sujeto pasivo se le denomina
causante o contribuyente.
2
Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo;
denomina sujeto activo a la Federacin, las entidades locales
y los municipios porque tienen el derecho de exigir el pago
de los tributos, manifiesta que son sujetos pasivos la persona
fsica o moral; y la Federacin, los estados y los municipios
cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias
de derecho pblico, lo que significa desarrollar actividades
147
iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particu-
lares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legal-
mente tiene la obligacin de pagar el impuesto.
3
El Cdigo Fiscal de la Federacin vigente a partir de 1982,
en su artculo primero expresa el carcter pasivo de la Fe-
deracin (sector central y sector paraestatal federal) al que-
dar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes
lo sealen expresamente.
4
Por su parte el Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente en
1999 establece que son sujetos del impuesto; las personas
fsicas y las morales que estn obligadas a contribuir para los
gastos pblicos conforme a las leyes fiscales respectivas.
Hace la excepcin en el caso de los estados extranjeros,
cuando existe reciprocidad, los cuales no estn obligados a
pagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entida-
des o agencias pertenecientes a dichos estados.
5
Objeto del impuesto es el hecho generador del crdito
fiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da el
nombre a la contribucin respectiva.
Conviene establecer el significado de crdito fiscal, sobre
el particular, el artculo 4 del Cdigo Fiscal de la Federacin
dice:
Son crditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus
organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de
aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de
responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servido-
res pblicos o de los particulares, as como aquellos a los que las leyes
les den ese carcter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta
ajena.
La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comnmen-
te se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidad
base.
EL INGRESO PBLICO
148
Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera gene-
ral de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuota
existe cuando se seala en la ley la cantidad exacta que
debe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuan-
do se seala un porcentaje fijo independientemente del va-
lor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y la
base tambin. Cuota regresiva, es la que decrece cuando la
base aumenta.
Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o
riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el im-
puesto.
Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina
el impuesto.
Tarifa es la relacin de unidades y de cuotas o tasas co-
rrespondientes, para un determinado objeto tributario o para
un nmero de objetos que pertenecen a la misma categora.
Clasificacin de los impuestos
Existen varias clasificaciones de los impuestos, que en el
presente estudio se analizarn, con base en la incidencia
que stos tienen sobre las personas y segn sus cuotas.
Desde el punto de vista de la incidencia, los impuestos se dividen en
directos e indirectos; los primeros son aquellos que gravan el ingreso,
la riqueza, el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al
sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenme-
no de la traslacin, en este caso el impacto del impuesto y su inciden-
cia son inseparables. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen
sobre los gastos de produccin y consumo, de manera que se da en
los casos de compra-venta y se trasladan, mediante el mecanismo de
los precios al consumidor final, estos ltimos tambin se les conoce
como impuestos al gasto; y se subdividen en multifsicos y monofsicos,
los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta, y los
149
ltimos slo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impues-
tos multifsicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las
ventas y el impuesto al valor agregado.
Dentro de los impuestos directos en Mxico, se puede citar, el impues-
to sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al
valor agregado y al impuesto especial sobre produccin y servicios.
Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y
cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales,
progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron
con anterioridad.
Puede decirse que existen, adems, las cuotas de derrama, pero han
cado en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos
impositivos poco desarrollados, razn por la cual no se incluyen den-
tro de la clasificacin. Estas cuotas, segn lo expresa Ernesto Flores
Zavala, son aquellas que para fijar se determina en primer lugar, la
cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, despus
se distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y por
ltimo, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada uni-
dad fiscal.
6
Principios de la imposicin
La estructura tributaria obedece a determinados principios,
al respecto se analizarn los citados por Sommers, en virtud
de que son los que ms se encuentran en los sistemas
impositivos.
7
a) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los
que poseen ms ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impues-
to, independientemente de los beneficios que reciba del gasto de
estos fondos. El principio de la capacidad de pago consiste en dismi-
nuir la concentracin del ingreso y de la riqueza, con el propsito de
coadyuvar a igualar su distribucin. Como ejemplo se puede citar en
Mxico el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adqui-
sicin de artculos de lujo o de consumo suntuario.
EL INGRESO PBLICO
150
b) Principio de beneficio. Este principio establece que los individuos
y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios
que reciben de los gastos gubernamentales. La determinacin de
los beneficios es difcil, ya que los ingresos provenientes de la
imposicin son de aplicacin general; en el caso de una relacin
bilateral de pago y beneficio recibido, sea un bien o un servicio,
se estara hablando de un derecho, o de un precio. En virtud de
que el principio del beneficio slo puede ser distinguido con cla-
ridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar
un servicio concreto para el contribuyente.
c) Principio del crdito por ingreso ganado. La idea de este principio
es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su
fuerza de trabajo, recibieran un tratamiento favorable con relacin
a aquellos que lo obtienen de otras fuentes, como son los que
provienen de dividendos, intereses y herencias. En el caso de Mxi-
co se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado
en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la
renta, que se rigen por gravar ms cuando la fuente del ingreso no
es la fuerza de trabajo.
d) Principio de la ocupacin plena. Establece que los impuestos pue-
den estar formulados con objeto de estimular la produccin y el
empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capaci-
dad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso.
Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distri-
buidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de esti-
mular el consumo, al forzar la distribucin de las ganancias entre
los accionistas; los depsitos bancarios que se han gravado algu-
nas veces como un mtodo para estimular el gasto, entre otros.
e) Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se estable-
cen con el fin de recaudar lo ms posible con la menor dificultad.
Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impues-
tos sobre herencias; ya que la persona que gan el dinero no est
presente para objetar el impuesto, as como a los impuestos incor-
porados al precio, que l denomina impuestos ocultos, en virtud de
que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y,
por lo tanto, lo que el pblico no conoce no le duele. Como un
151
ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributacin
que se utilizaron en Mxico hasta en 1989, al aplicar el impuesto
sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de
su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus
obligaciones fiscales normales, el Estado llev a cabo estos conve-
nios con los representantes de las organizaciones de las actividades
productivas difciles de captar, como es el caso de los transportistas.
En una economa en proceso de desarrollo, la poltica
tributaria representa un papel importante porque se utiliza
como instrumento para coadyuvar al cumplimiento de los
objetivos que el Estado ha determinado; en tales condicio-
nes los principios que deben servir de base a la estructura
tributaria son:
8
a) Principio de suficiencia
b) Principio de equidad
c) Principio de flexibilidad
d) Principio de conveniencia econmica
e) Principio de eficiencia en la administracin
a) El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos, junto con
otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos
originados por la prestacin de los servicios pblicos. La suficiencia
debe entenderse no slo referida a los gastos corrientes que ocasio-
na la prestacin de los servicios, sino tambin a los gastos de capital
que sea necesario realizar. Este criterio debe distinguirse de la regla
clsica del equilibrio presupuestario ya que, en la prctica, el hecho
de que se equilibre o no el presupuesto estar en funcin de los
objetivos exigidos por otras polticas. El sistema tributario ser tanto
ms suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los
dems elementos de los impuestos que los integran.
b) El principio de equidad tiende a cumplir la funcin extrafiscal de
los impuestos, de contribuir a una redistribucin de la renta y de la
riqueza que sea ms aceptable socialmente. La equidad presenta
dos vertientes: la horizontal y la vertical. Por equidad horizontal se
entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en
EL INGRESO PBLICO
152
anloga situacin, o si se prefiere, que tengan igual capacidad de
pago. En cambio, la equidad vertical exige el tratamiento adecua-
do de los sujetos en situacin desigual.
c) El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema
tributario de captar las variedades de los ingresos de la comuni-
dad, de manera que si stos aumentan o disminuyen se incremente
o reduzca la recaudacin en igual o mayor proporcin.
Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los
artculos que tienen una demanda con elevada elasticidad al in-
greso y, sobre todo, aplicar una tarifa progresiva en los impuestos
al ingreso de las personas fsicas y morales. Esta progresividad
tambin es un requisito indispensable para lograr el principio de
equidad que se mencion anteriormente.
d) El principio de conveniencia econmica significa que los impues-
tos deben establecerse considerando los efectos que tendrn so-
bre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender activida-
des que llevan implcitos riesgos y que sean necesarias para el
progreso econmico del pas. Como los impuestos en s significan
una sustraccin en la corriente del producto y del ingreso nacio-
nales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los
incentivos econmicos y que impida el establecimiento de nuevas
fuentes de ocupacin y de ingreso. En ocasiones conviene recu-
rrir al subsidio y a la exencin, con objeto de aligerar la carga
fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. Tam-
bin es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesaria-
mente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a
lograr una asignacin eficiente de los recursos, por lo que en este
caso la actuacin del sistema tributario puede ser discriminatoria
(no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutrali-
dad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar est-
mulos a la elusin y evasin, principalmente de las personas de
mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para
eludir de manera efectiva el pago de los impuestos.
e) El principio de eficiencia en la administracin significa que el ma-
nejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr
153
los objetivos buscados, porque al ser aplicada, la mejor de las
leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario
al que se persigue.
Por lo general, existe demasiada preocupacin por el qu hacer
y muy poca atencin al cmo hacer, lo que provoca que se
descuiden aspectos importantes de la administracin tributaria.
La estructura impositiva debe permitir una administracin razona-
blemente eficaz, con una mnima utilizacin de recursos en su
cumplimiento y su cobro. Tambin la sencillez del sistema es de
gran importancia, as como el que los impuestos se extiendan a
todos los sujetos pasivos, y se evite la defraudacin.
Incidencia y efectos econmicos de los impuestos
De acuerdo con Sommers, cuando se establece un impuesto
hay que tener clara la distincin entre la incidencia y sus
efectos econmicos; al respecto seala que la incidencia se
da cuando se determina en quin descansa el pago del im-
puesto; se relaciona con el causante, o sea, el sujeto del
impuesto y los efectos econmicos corresponden a la forma
en que el tributo afecta a la economa, es decir, al consumo,
a la inversin, al ahorro, al trabajo, entre otros factores.
9
Impacto, traslacin e incidencia
Se puede definir el impacto de un impuesto como el punto
donde la ley impone la exaccin. De manera que el criterio
vlido para la determinacin del impacto debe encontrarse
en la ley fiscal misma, que seala quines son sujetos del
impuesto. Esta situacin excluye a las personas que actan
como retenedores, su papel consiste en entregar al Estado
el impuesto pagado por el causante, tal es el caso de la
EL INGRESO PBLICO
154
retencin al efectuarse una compra-venta por parte del ven-
dedor en la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
o de los impuestos especiales sobre la produccin y servi-
cios o en el caso del patrn que retiene el impuesto sobre la
renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de los
bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los
intereses de los inversionistas.
La traslacin de un impuesto es el proceso por medio del
cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como lo
expresa Groves, se puede explicar que se efecta por me-
dio de un cambio en los precios.
10
El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, par-
cial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la
traslacin: protraslacin (hacia delante) y retrotraslacin (ha-
cia atrs).
11
Protraslacin es la traslacin del impuesto que se hace al
cobrar ms por los bienes y servicios, tal es el caso del IVA
que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae
en el comprador final, en este caso es el vendedor el que
traslada el impuesto hacia delante. Por su parte, la
retrotraslacin se da cuando existe una reduccin del precio
de la materia prima adquirida por quien la transforma; o
bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos
por los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo lleva
a cabo el comprador.
12
La incidencia de un impuesto es el ltimo lugar donde
descansa el impuesto, lo que significa que se efecta des-
pus que han sido consideradas todas las posibilidades de
traslacin.
Efectos econmicos de los impuestos
La imposicin significa una traslacin de ingresos del contri-
buyente al gobierno, sin que exista una contraprestacin
155
directa, por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen de
riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en el
ahorro, consumo e inversin dependiendo del tipo de im-
puesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Es por ello
que, al disear el sistema tributario se deben observar los
principios de la imposicin, a efecto de que al recaudarse se
cubra el principio de suficiencia; que los impuestos, ms los
otros ingresos ordinarios, sean de un monto que permita
cubrir los gastos de los bienes y servicios pblicos, y que, a
la vez, se considere el principio de conveniencia econmi-
ca, referente a que los impuestos deben establecerse consi-
derando los efectos que tendrn sobre los incentivos a traba-
jar, invertir, ahorrar, disponibilidad al consumo, entre otros.
El efecto econmico inmediato de los impuestos directos
e indirectos es de naturaleza distinta, por lo que a continua-
cin se hacen algunos sealamientos generales; los im-
puestos directos o al ingreso, como el impuesto sobre los
sueldos y salarios, implica una reduccin al ingreso del tra-
bajador que se refleja en disminucin de la demanda; el
impuesto sobre los rendimientos en ttulos de valor coadyuva
a aumentar la tasa de inters y disminuye la compra de
dichos ttulos de valor, con lo que se afecta a las inversiones
que contienen cierto riesgo; los impuestos sobre los ingre-
sos de la empresa cuando son altos afectan negativamente la
produccin y deseo de invertir, disminuye los ahorros, inci-
diendo en reduccin de capital, pugna por la no concentra-
cin del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo.
Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresa-
do, en trminos generales reducen el consumo; as como la
produccin, al existir menos ventas; la formacin de capital,
al captar las empresas menos ingresos por sus transaccio-
nes, y afecta los ingresos de las clases sociales.
En resumen, en cuanto al consumo, los impuestos indirec-
tos afectan ms sensiblemente al poder de compras que los
EL INGRESO PBLICO
156
directos. Esta descripcin vara cuando se trata de diversos
niveles de ingresos, tipo de productos, necesidades a satisfa-
cer, naturaleza del mercado, as como tratamientos diferencia-
les, como la exencin del pago del impuesto, entre otros.
Es por ello que la imposicin representa un papel muy
importante en el estmulo o desestmulo de actividades pro-
ductivas dependiendo del tratamiento fiscal a que est sujeto.
LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
En Mxico se citan como ingresos no tributarios, los dere-
chos, productos y aprovechamientos. El Cdigo Fiscal de la
Federacin define a los derechos como:
...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento
de bienes de dominio pblico de la Nacin, as como por percibir servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando
se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados
cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se en-
cuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos
las contribuciones a cargo de los organismos pblicos descentralizados
por prestar servicios exclusivos del Estado.
13
Cuando sean organismos descentralizados los que propor-
cionen la seguridad social, las contribuciones tendrn la na-
turaleza de aportaciones de seguridad social.
Los productos se definen en el mismo Cdigo, en su art-
culo 3 sealando que son las contraprestaciones que recibe
el Estado en sus funciones de derecho privado, as como el
uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes de dominio
privado.
Los aprovechamientos tambin se encuentran definidos
en el artculo sealado en el prrafo anterior, especificando
que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de
157
derecho pblico distintos de las contribuciones, de los in-
gresos derivados de financiamiento y de los que obtengan
los organismos descentralizados y las empresas de partici-
pacin estatal.
Una descripcin amplia de los ingresos no tributarios se
observar en el captulo siguiente.
PRECIOS Y TARIFAS DEL SECTOR PBLICO
Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta de
bienes y servicios producidos por organismos y empresas
propiedad del gobierno federal, constituyen una fuente im-
portante de financiamiento del gasto pblico.
Estos ingresos, en las finanzas pblicas participan cuando
menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de las
entidades que los generan, y la segunda a travs del pago
de los impuestos al gobierno federal.
La poltica de precios y tarifas, a partir de 1983 ha registra-
do gran dinamismo, ya que se ha instrumentado de manera
que trate de cubrir los costos de los bienes y servicios produ-
cidos, a excepcin de aquellos que tienen una definida y
trascendente funcin social en beneficio de los grupos de
bajos ingresos. De esta manera se han ajustado en forma gra-
dual, para sanear las finanzas de las entidades a efecto de que
sean ms autosuficientes y dependan cada vez menos de las
transferencias del gobierno federal y del endeudamiento.
Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las
siguientes fuentes: venta de bienes y servicios; ingresos di-
versos, como son: productos financieros, intereses cobrados a
clientes, rendimiento por inversiones temporales y de cartera
y arrendamiento de bienes muebles y equipo, entre otros.
Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capital
otorgados por el gobierno federal y de endeudamiento.
EL INGRESO PBLICO
158
Cabe citar que los ingresos de los institutos de Seguridad
Social provienen de las aportaciones o cuotas, segn los
establece la ley. Existen tambin ingresos de capital deriva-
dos de la venta de activos fsicos o financieros, y de opera-
ciones ajenas, como son: retenciones de impuestos, cuotas
provenientes del fondo de ahorro y depsitos en garanta.
La captacin de estos recursos se registra en ingresos por
cuenta de terceros y recuperables.
159
NOTAS
1 Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gus-
tavo Gili S.A., 1944, p. 159.
2 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cdigo Fiscal
de la Federacin. Diario Oficial de la Federacin del 30
3 Flores Zavala, Ernesto, Elemento de finanzas pblicas,
Editorial Porra, S.A., 1985, captulo IV, p. 53.
de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin del 31
de diciembre de 1981 y reformas.
6 Flores Zavala, Ernesto, Elementos de Finanzas Pblicas
Mexicanas, Editorial Porra, S.A., 1985, p. 112.
7 Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacio-
nal, Fondo de Cultura Econmica, pp. 152-157.
159
160
8 Sevilla Segura, Jos Vctor, Apuntes de teora general de
la imposicin, Fundacin Getulio Vargas, EIAP 1976, Ro
de Janeiro, Brasil.
nal, Fondo de Cultura Econmica, p. 168.
10 Groves, Harold, Finanzas pblicas, Editorial Trillas, 1965,
p. 161.
nal, Fondo de Cultura Econmica, p. 172.
12 Groves, Harold M., Finanzas pblicas, Editorial Trillas,
1965, p. 162.
de diciembre de 1981 y reformas, artculo 2, fraccin IV.
161
CAPTULO V
DESCRIPCIN DE LOS
PRINCIPALES IMPUESTOS
Y DE LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS
La Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de
1999, enumera en el artculo 1, los impuestos y la estimacin
de los montos correspondientes que se espera recaudar du-
rante este ao; a continuacin se describirn los principales
impuestos citados, sus caractersticas y su evolucin.
Ley del Impuesto Sobre la Renta
El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingreso
por lo que no es transferible, sino de tributacin directa. En
Mxico su antecedente ms remoto es la ley del 20 de junio
de 1921, que estableci el gravamen conocido como im-
puesto del centenario, ste no fue de carcter permanente,
sino transitorio, ya que slo tuvo un mes de vigencia, paga-
dero por una sola vez; grav los ingresos del comercio o de
la industria, de la profesin laboral, del trabajo a sueldo o
salario, sobre de la colocacin de dineros y valores.
La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias co-
rrespondientes a agosto de 1921. El pago del impuesto se
efectu a travs de estampillas de centenario. Las distintas
163
164
actividades que fueron gravadas, las denomin esta ley,
cedular a la tasa del gravamen, segn los renglones que
constituyen el ingreso en cada caso, se les llam categoras.
La ley del 21 de febrero de 1924, se denomin Ley para
la recaudacin de los impuestos establecidos en la Ley de
Ingresos vigente sobre sueldos, salarios, honorarios, emolu-
mentos y utilidades de las sociedades y empresas. Esta dis-
posicin define la implantacin del impuesto en Mxico,
por haber sido de carcter permanente. Su pago se efectu
en estampillas y se estableci la obligacin de formular de-
claraciones de ingresos en formatos aprobados por la secre-
tara; tambin se fij la obligacin de retener y enterar el
impuesto a los asalariados, dndose la oportunidad de pre-
sentar reclamaciones en casos de inconformidad contra los
dictmenes, asimismo se implantaron sanciones y la pres-
cripcin para el cobro de impuestos y multas por parte del
Estado en un lapso de cinco aos.
Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre
la Renta del 18 de marzo de 1925, contempl dos reglamen-
tos: el del 22 de abril de 1925, y el del 18 de febrero de
1935. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941.
Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como
son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos, 31 de
julio de 1931; Ley del Impuesto Sobre Ausentismo, 14 de fe-
brero de 1934; Ley del Impuesto Sobre Exportacin de Capita-
les, 29 de agosto de 1946, y Ley del Impuesto Sobre la Renta
sobre el Superprovecho, 27 de diciembre de 1939. Esta ltima
fue de carcter cedular, agrup las distintas actividades gravables
en 7 cdulas a saber: comercio, industria, agricultura, imposi-
cin de capitales, explotacin del subsuelo o concesiones otor-
gadas por el Estado, sueldos y honorarios de profesionistas.
Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciem-
bre de 1941. Esta ley tambin agrup en cdulas a los diver-
165
sos tipos de contribuyentes, as se constituyeron 6: comercio,
industria, agricultura, intereses, premios, regalas, explotacin
de juegos de azar; arrendamiento de negociaciones comercia-
les, industriales, agrcolas, y otras actividades similares. Ex-
plotacin de concesiones otorgadas por el gobierno federal a
estados y municipios, sueldos y honorarios a quienes ejerci-
ten una profesin, oficio, deporte o espectculo.
Ley del 30 de diciembre de 1953, se dividi en 9 cdulas,
con una estructura similar a la de 1924, a saber: comercio;
industria; agricultura, ganadera y pesca; remuneracin al tra-
bajo personal; honorarios de profesionales, artesanos y artis-
tas; imposicin de capitales; ganancias distribuibles; arrenda-
miento, subarrendamiento y regalas entre particulares;
enajenacin de concesiones y regalas relacionadas con stos.
Del mismo modo, la estructura de la ley contempla tasas
complementarias; la de utilidades excedentes, la de ingresos
acumulados, y la complementaria del 11% sobre percepcio-
nes por concepto de remuneraciones al trabajo personal.
El establecimiento de esta ley es importante ya que se le
incorporan todos los preceptos de carcter normativo que
en forma indebida se encontraban en el reglamento, a su
vez, las normas de carcter reglamentario contenidas en la
ley pasaron a formar parte del reglamento.
La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta
el 31 de diciembre de 1980; durante su vigencia se public la
disposicin sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutas
extraordinarias el 30 de diciembre de 1976, derogada el 1 de
enero de 1979. Esta nueva ley agrupa las disposiciones por
materias y deja atrs el rgimen cedular, propicia un rgimen
global en los ingresos de las personas fsicas, cuando exce-
dan en determinada cantidad en un ao de calendario.
Esta ley es de 4 ttulos a saber: ttulo primero, que contiene
disposiciones preliminares; ttulo segundo, al impuesto al in-
DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
166
greso global de las empresas; ttulo tercero, al impuesto al
ingreso global de las personas fsicas, y ttulo cuarto referen-
te al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades
civiles.
El ttulo primero, disposiciones preliminares, trata del ob-
jeto, especificando que el impuesto grava los ingresos en
efectivo, en especie o crdito que modifiquen el patrimonio
del contribuyente proviniendo del producto o rendimiento
del capital, del trabajo o de la combinacin de ambos. Tam-
bin seala los impuestos, el domicilio, las exenciones, las
declaraciones y la forma de pago.
El ttulo segundo, impuesto al ingreso global de las em-
presas, grava los que se deriven de actividades comerciales,
industriales, agrcolas, ganaderas o de pesca; que en la ley
anterior comprendan las cdulas primera, segunda y terce-
ra. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores,
sealando el tratamiento a cada uno de ellos.
El ttulo tercero se refiere al ingreso de las personas fsi-
cas y se constituye en tres captulos: el impuesto al produc-
to del trabajo, el impuesto sobre productos y rendimientos
del capital y el impuesto al ingreso global de las personas
fsicas, en cada caso seala el sujeto, objeto, base gravable,
deducciones, tarifa, etctera.
El ttulo cuarto que trata del impuesto al ingreso de las
asociaciones y sociedades civiles, establece que cuando per-
ciban productos o rendimientos de capital, causarn impues-
tos sobre las mismas bases, tasas y tarifas contenidas en la ley.
Una reforma importante a la ley fue la contenida en el
Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978, que introduce
modificaciones sustanciales al ttulo tercero que trata del
ingreso de las personas fsicas, comprendiendo 12 captulos
en lugar de 3, a saber: un captulo de disposiciones genera-
les, nueve sobre los distintos tipos de ingresos, uno que se
167
refiere a los requisitos de las deducciones y el ltimo que
trata de la declaracin anual.
La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980
comprende 6 ttulos, a saber:
I . Disposiciones generales
II. De las sociedades mercantiles
III. De las personas morales con fines no lucrativos
IV. De las personas fsicas
V. De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes
de riqueza ubicada en territorio nacional
VI. De los estmulos fiscales
Esta ley derog la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal
del Impuesto Sobre Loteras, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30
Para 1991, la ley se integra con 7 captulos vigentes, que a continua-
cin se desglosan:
Ttulo I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de
sujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimien-
to que no se considera permanente; ingresos atribuibles al estableci-
miento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas;
intereses y fideicomisos.
Ttulo II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del
clculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidacin, pagos
provisionales, ejercicio de liquidacin, presentacin obligatoria de la
declaracin, entre otros. En su captulo I, de los ingresos, se refiere a
los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingre-
so, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en
que se percibe el ingreso, enajenacin o prestacin de servicios, con-
tratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenacin de
terrenos, determinacin de la ganancia por enajenacin de acciones,
entre otros. El captulo II, de las deducciones, en su seccin I se refiere
a las deducciones en general, la seccin II del costo (derogada) y la
seccin III de las inversiones. El captulo II-A, de las instituciones de
168
crdito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de dep-
sito y de las sociedades de inversin de capitales, se modific en dis-
posicin publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. El
captulo III, de las prdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos
de prdidas y su tratamiento. El captulo IV, de las sociedades mercan-
tiles controladoras, toca su definicin y tratamiento. Captulo V, de las
obligaciones de las personas morales y el captulo VI, de las facultades
de las autoridades fiscales.
Ttulo II-A del rgimen simplificado de las personas morales: este ttulo se
incorpor para 1991, y es de aplicacin obligatoria en agricultura, ga-
nadera, pesca, silvicultura, y autotransporte.
Ttulo III de las personas morales con fines no lucrativos y de las socieda-
des de inversin comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fue
modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990,
denominndose ahora de las personas morales no contribuyentes, com-
prende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a
las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las
sociedades de inversin y las personas morales no contribuyentes,
comprende, entre otras, las personas morales distintas de las compren-
didas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, as como sindica-
tos, obreros y partidos polticos.
1
Ttulo IV de las personas fsicas: en las disposiciones generales, se refiere
a los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los
ingresos excedentes. En sus 12 captulos trata de los diversos ingresos
y la aplicacin del impuesto, as se tiene el captulo I, de los ingresos
por salarios y en general por la prestacin de un servicio personal
subordinado, el captulo II, de los ingresos por honorarios y en general
por la prestacin de un servicio personal independiente; el captulo III,
de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o
goce temporal de inmuebles; el captulo IV, de los ingresos por enaje-
nacin de bienes; el captulo V, de los ingresos por adquisicin de
bienes; el captulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en
donde se adiciona la seccin II en 1990, que contiene reglas para la
aplicacin del rgimen simplificado para las personas que dejaron de
participar al rgimen de causantes menores y de bases especiales de
tributacin; el captulo VII, de los ingresos por dividendos y en general
169
por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles; el captulo
VIII, de los ingresos por intereses; el captulo IX, de los ingresos por
obtencin de premios; el captulo X, de los dems ingresos que obten-
gan las personas fsicas; el captulo XI, de los requisitos de las deduc-
ciones y el captulo XII, de la declaracin anual.
Ttulo V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de
fuentes de riqueza ubicada en territorio nacional.
Ttulo VI de los estmulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobre
la materia ha establecido la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Ttulo VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las activi-
dades empresariales: fue derogado en disposicin publicada en el Dia-
rio Oficial del 31 de diciembre de 1988.
Ttulo VIII del mecanismo de transicin del impuesto sobre la renta a las
actividades empresariales: este ttulo se cre con el artculo tercero del
decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales
de la LISR, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989,
cuya vigencia parcial est contemplada del 1 de enero de 1989, al 31 de
diciembre de 1990.
Cabe observar que, la imposicin a sociedades mercantiles favoreci
ampliamente la inversin en los ejercicios de 1987 y 1988, al ampliar el
margen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la de-
claracin anual; ya que por citar un caso, se permiti la deduccin
inmediata de las inversiones o la deduccin actualizada en la deprecia-
cin normal, lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedades
se declararon con prdida fiscal o con saldos a favor.
En los aos subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar las
deducciones procurando incrementar el ingreso gravable.
Se menciona que hasta 1990, es cuando se introduce la actualizacin
de contribuciones y multas a favor del fisco, para los casos de
extemporaneidad en el pago de impuestos.
Asimismo para hacer ms equitativo el sistema tributario, se eliminaron
las bases especiales de tributacin (1990) y se delimit el rgimen de
170
contribuyentes menores, crendose la seccin II del rgimen simplifi-
cado a las actividades empresariales.
Con relacin a personas fsicas destaca en 1991, que gozarn del sub-
sidio que prev el artculo 80-A, con el propsito de reducir el impues-
to a su cargo.
Las reformas ms importantes a la LISR en el ejercicio fiscal
de 1992, son con el objeto de perfeccionar la estructura de
este gravamen, fortalecer las disposiciones relativas al con-
trol del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las me-
didas convenientes para la incorporacin de Mxico en el
contexto internacional.
En tal sentido, las reformas ms relevantes son las siguientes:
Fecha lmite de pagos provisionales el da 17 del mes del calendario en
que se deba efectuar el pago respectivo.
Reconocimiento en la legislacin fiscal mexicana de la figura de la
escisin y en particular en la LISR aparece la disposicin para la determi-
nacin de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y sea-
la que se deber tomar el coeficiente de utilidad que vena utilizando
la sociedad esciendente en el momento de la escisin.
Se permite la deduccin de recargos causados por contribuciones no
cubiertas en tiempo.
Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el
extranjero; asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedo-
res de las empresas, hasta por un monto de un salario mnimo general
diario de la zona econmica del contribuyente, por cada trabajador que
haga uso de los mismos y por cada da en que se preste el servicio.
Solamente sern deducibles los gastos e inversiones en flotillas de au-
tomviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el
artculo 46-II de la LISR. El uso o goce temporal de automviles, slo
ser deducible cuando se refiera a viticos.
171
La participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas
ser deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deduc-
ciones relacionadas con la prestacin de servicios personales subordi-
nados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pag
impuesto en los trminos de la LISR en el ejercicio en que se pague.
Deduccin anual por depreciacin del 20% para activos fijos destinados
a restaurantes y de un 100% para mquinas de comprobacin fiscal.
Las actividades empresariales de las personas fsicas se modifican en el
tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinacin del impuesto, que
significa en tratamiento individual de no acumulacin a la utilidad
empresarial y de la aplicacin de una tasa fija del 35% en lugar de la
tarifa; tanto en pagos provisionales como en la declaracin anual.
Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las per-
sonas fsicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN).
Se da una deduccin personal, relativa al transporte escolar cuando
sea legalmente obligatorio.
Se establece la base fija para aquellas personas fsicas residentes en el
extranjero que presten en el pas servicios personales independientes.
A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones
Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad
y el Empleo.
La poltica tributaria, parte fundamental de la poltica econmica, ha
estado orientada a consolidar el proceso de estabilizacin y cambio
estructural, a fortalecer las finanzas pblicas, a combatir la evasin y
elusin fiscales, a elevar la recaudacin y a simplificar la aplicacin de
las disposiciones impositivas.
Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo bus-
can estimular una mayor inversin, mejorar la competitividad de las
empresas, promover la conservacin del medio ambiente y distribuir
en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de meno-
res ingresos.
172
Cabe sealar que por segundo ao consecutivo, no se somete a consi-
deracin del Congreso de la Unin, la iniciativa de Ley que Reforma,
Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con
esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales
aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejerci-
cio fiscal de 1994, no hay miscelnea fiscal.
Las reformas ms importantes en el ejercicio fiscal de 1994
son las siguientes:
Reduccin de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y
fsicas con actividades empresariales.
Incremento de la tasa anual de depreciacin de 20 a 25% para inversio-
nes en vehculos, para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de
1993. Tambin se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo
destinado a controlar la contaminacin y a las inversiones en equipo
destinado a la conversin de combustible pesado a gas natural.
Modificacin del mecanismo del crdito fiscal para los asalariados,
que consiste en sustituir el crdito fiscal equivalente al 10% del salario
mnimo por una tabla de crditos fiscales expresados en montos de-
pendiendo del ingreso del trabajador.
La exposicin de motivos para el ejercicio fiscal de 1995
seala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidora
de los trabajadores con bajos ingresos; alentar el crecimiento
econmico y generar los empleos que la poblacin demanda.
Entre las principales reformas a la LISR tenemos las si-
guientes:
Actualizacin semestral de cantidades que se encuentran contenidos
en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente.
Para impulsar la pequea y mediana empresa, se ampla el lmite para
efectuar pagos provisionales trimestrales de 2.4 millones de nuevos
pesos a 4 millones de nuevos pesos.
173
Se ampla de 10 al 15% la deduccin por depreciacin de activos
intangibles, y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la con-
versin al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la
contaminacin ambiental.
Se incluye la posibilidad de aplicar deduccin inmediata a inversiones
nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito
Federal, Guadalajara y Monterrey, siempre y cuando las personas mo-
rales o las personas fsicas con actividades empresariales que en el
ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millo-
nes de nuevos pesos; el valor de sus activos no exceda de 7.9 millones
de nuevos pesos y el nmero de trabajadores no sea superior a 170.
Se reforma el artculo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso
de la determinacin presuntiva de la utilidad fiscal; se incluye tambin
a los servicios personales independientes.
Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996,
se presentan en 5 grandes grupos, de acuerdo a los objeti-
vos que busca cumplir:
1. Impulsar un nuevo federalismo fiscal.
2. Alentar la actividad econmica y promover las exporta-
ciones.
3. Avanzar en la simplificacin fiscal y administrativa.
4. Otorgar mayor seguridad jurdica a los contribuyentes.
5. Modernizar la administracin tributaria
Por lo que se refiere a la LISR, se analizan las siguientes
disposiciones fiscales:
Artculo 51, deduccin inmediata. Las empresas de mediana capacidad
administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito
Federal; Guadalajara y Monterrey podrn aplicar la deduccin inme-
diata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta
7 millones de pesos, activos hasta 14 millones pesos.
174
Como se puede apreciar, se incrementaron los umbrales de ingresos
(5.2 millones) y activos (10.2 millones).
Artculo 55, amortizacin de prdidas fiscales. Se autoriza la amortiza-
cin de prdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restriccin alguna.
Artculo 19 y 19 A, enajenacin de acciones. Se cambia la forma de
determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la
cuenta de utilidad fiscal neta ya que sta ya incorpora los conceptos
que se incluan en su clculo anteriormente.
La exposicin de motivos para el ao fiscal de 1997 sea-
la que como qued plasmado en el Plan Nacional de Desa-
rrollo 19952000, el crecimiento econmico sostenido slo
es posible cuando se procuran, alcanzan y preservan los
equilibrios macroeconmicos fundamentales.
Las principales modificaciones a las disposiciones de la
LISR, son los que a continuacin se mencionan:
En el rgimen de consolidacin fiscal, se proponen algunas modifica-
ciones que aclaran su aplicacin.
La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingre-
sos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio
nacional.
Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja im-
posicin fiscal, congruentes con las nuevas prcticas y los tratados
para evitar la doble tributacin vigente en el pas.
Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en
Mxico, las utilidades de empresas situadas en dichos pases.
Establecer la obligacin de reportar toda inversin en los pases men-
cionados.
Se establece pena por delitos relacionados con la presentacin de de-
claraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec-
175
tamente en los llamados parasos fiscales (jurisdiccin de baja imposi-
cin fiscal).
Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecuti-
vo se pueden reunir en las siguientes:
Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurdica para
los contribuyentes.
Medidas para promover el ahorro a largo plazo.
Medidas para combatir la informalidad y la evasin fiscal.
Adecuaciones complementarias.
Por lo que se refiere a la LISR, las principales adecuaciones
son las siguientes:
Acreditamiento de impuestos. Se establece un procedimiento para de-
terminar la proporcin del impuesto pagado en el extranjero por socie-
dades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional, que
ser acreditable para dicho residente mexicano.
Jurisdicciones de baja imposicin fiscal. Le otorga seguridad jurdica a
los contribuyentes que estn obligados a presentar declaraciones infor-
mativas. La informacin de los mismos tendr nicamente efectos fis-
cales.
Crditos respaldados. Tratndose de crditos garantizados nicamente
se considerarn como tales aquellos cuya garanta consista en efectivo
o depsito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada.
Operaciones financieras derivadas. Se modifica el concepto de fuente
de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras
derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes
extranjeros que residan en una jurisdiccin de baja imposicin fiscal.
176
Promocin del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a tra-
vs del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales
constituidas en los trminos de las leyes de seguridad social sean
deducibles para los patrones.
Rgimen de pequeos contribuyentes. Este rgimen consiste en la rea-
lizacin de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalen-
te al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres
salarios mnimos y es para personas fsicas con actividades empresa-
riales.
Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de
1999.
Modificacin al rgimen de consolidacin para eliminar prcticas de
elusin fiscal.
Cuenta de capital de aportacin individualizada. En este sentido, se
establecer que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de
aportacin por cada socio o accionista.
Enajenacin de acciones. Se faculta a la autoridad para que pueda
realizar una determinacin preventiva de precios en la enajenacin de
acciones.
Reduccin de la tasa impositiva para reinversin de utilidades.
Rgimen de consolidacin fiscal.
Tasa mxima del ISR de personas fsicas 40 por ciento.
Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas fsicas
mediante retencin del 5% piramidado.
Retencin a ingresos por intereses, 24% sobre los primeros 10 puntos.
Anticipos a proveedores. Se permite su deducibilidad.
Momento de acumulacin de ingresos tratndose del otorgamiento del
uso o goce temporal de bienes. Son acumulables cuando se cobren o
177
sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efecte dicho
otorgamiento, o bien cuando se expida el comprobante, lo que ocurra
primero.
La LISR en 1999, se encuentra dividida en 8 ttulos, 6 de
los cuales se encuentran vigentes, el 7 est derogado y el
ttulo 8 est vigente.
El ttulo I est destinado a disposiciones generales que se
aplican a toda la ley.
El ttulo II de las personas morales, se aplica de acuerdo al
artculo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: socieda-
des mercantiles; los organismos descentralizados que realicen
preponderantemente actividades empresariales; las institucio-
nes de crdito; y las sociedades y asociaciones civiles.
El ttulo II A del rgimen simplificado de las personas mo-
rales. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a acti-
vidades agrcolas, ganaderas, pesqueras o silvcolas, as como
al autotransporte terrestre de carga o pasajeros, excepto aquellas
que tengan el carcter de controladoras o controladas en los
trminos del captulo IV del ttulo II de esta ley.
El ttulo III de las personas morales no contribuyentes. En
ste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas per-
sonas morales que por sus caractersticas especficas no pa-
garn este impuesto, salvo casos especiales. Cabe aclarar que
algunas sociedades y asociaciones civiles aqu aparecen.
El ttulo IV de las personas fsicas. Se refiere a los ingre-
sos de las personas fsicas y se dividen en 10 captulos:
Captulo I. De los ingresos por salarios y en general por la
prestacin de un servicio personal subordinado.
Captulo II. De los ingresos por honorarios y en general por
la prestacin de un servicio personal independiente.
178
Captulo III. De los ingresos por arrendamiento y en general
por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles.
Captulo IV. De los ingresos por enajenacin de bienes.
Captulo V. De los ingresos por adquisicin de bienes.
Captulo VI. De los ingresos por actividades empresariales,
este captulo contiene tres secciones:
Seccin I. Del rgimen general a las actividades empresariales.
Seccin II. Del rgimen simplificado a las actividades em-
presariales.
Seccin III. Del rgimen de pequeos contribuyentes.
Captulo VII. De los ingresos por dividendos y en general
por las ganancias distribuidas por personas morales.
Captulo VIII. De los ingresos por intereses.
Captulo IX. De los ingresos por la obtencin de premios.
Captulo X. De los dems ingresos que obtengan las perso-
nas fsicas.
Existen otros dos captulos: el XI de los requisitos de las
deducciones y el captulo XII de la declaracin anual.
El Ttulo V de los residentes en el extranjero con ingresos pro-
venientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional.
El Ttulo VI de los estmulos fiscales.
179
Ley del Impuesto al Activo
Esta ley se cre mediante disposicin publicada en el Diario
Oficial de fecha 31 de diciembre de 1989, con el nombre de
Ley del Impuesto al Activo de las Empresas; a partir del 1 de
enero de 1990, se le denomina Ley del Impuesto al Activo. El
impuesto se cre con el propsito de complementar el im-
puesto sobre la renta.
Son sujetos, las personas fsicas que realicen actividades
empresariales y las personas morales; el objeto es el activo
que tengan, cualquiera que sea su ubicacin, y la tasa apli-
cable es del 2% del activo, el cual se define de acuerdo al
artculo 2 de la Ley; a la base se le deduce el valor de las
deudas contratadas con empresas residentes en el pas o
con establecimientos permanentes ubicados en Mxico de
residentes en el extranjero. No son deducibles las deudas
contratadas con el sistema financiero o con su intermediacin.
No pagarn el Impuesto al Activo quienes no sean contri-
buyentes del ISR, as como las empresas que componen el
sistema financiero. Adems, no se cubrir por el periodo
preoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades, el
subsiguiente y el de liquidacin.
Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el
objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicacin, as se
tiene que se precis el procedimiento para determinar el
valor promedio de las deudas; tambin se incluy la opcin
para determinar el impuesto considerando los activos y deu-
das correspondientes al penltimo ejercicio. Por ltimo, tam-
bin se cambi la mecnica del acreditamiento ya que en
1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR, y en
1990 el mecanismo es de ISR, sobre el Impuesto al Activo.
2
Para 1991 se ampla la base de contribuyentes compren-
diendo a los residentes en el extranjero por los inventarios
que mantengan en territorio nacional.
3
180
En ese mismo ao se le da la opcin a las personas mora-
les de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e
ISR y enterar el que resulte ms alto.
Las reformas ms importantes a esta Ley por el ejercicio
fiscal de 1992, son las siguientes:
Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos dife-
ridos, se precisa que se considerar el nmero de meses en
los que el bien haya sido utilizado, nicamente cuando se
trate del primer y ltimo ejercicio de utilizacin.
Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe consi-
derarse el nmero de meses en los que el bien haya sido
propiedad del contribuyente.
Tambin se precisa que si se toma la opcin de calcular
el impuesto actualizado, el del penltimo ejercicio inmedia-
to anterior, se deber seguir pagando en esa forma por los
ejercicios subsecuentes.
Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles
que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados
por disposicin legal; los que sean destinados a actividades
deportivas, cuando dicha utilizacin sea sin fines de lucro y
nicamente para los socios o miembros y aquellas que se
destinan a la enseanza siempre y cuando quienes la impor-
ten cuenten con autorizacin o reconocimiento oficial.
Cuando la actividad preponderante consista en el otorga-
miento del uso o goce temporal de bienes de activo, el
impuesto se deber pagar incluso en el ejercicio de inicio
de actividades y el siguiente.
Por lo que se refiere a escisin de sociedades, se estable-
ce el procedimiento para calcular el monto de los pagos
provisionales y el clculo del impuesto, considerando el
que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a
la esciendente en el penltimo ejercicio inmediato anterior.
181
El supuesto de la escisin no da derecho a la exencin
durante el periodo preoperativo, el ejercicio de iniciacin
de actividades y el siguiente.
Las disposiciones fiscales ms importantes en el ejercicio
fiscal de 1994, se enumeran a continuacin:
Se propone aumentar de 5 a 10 aos la recuperacin del
Impuesto al Activo va devolucin y segn artculo 9 de la Ley.
En el ejercicio fiscal de 1995, se realizaron las siguientes
modificaciones:
Reduccin de la tasa de impuesto en un 10%, es decir,
pasa del 2 al 1.8 por ciento.
Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997:
Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo, se
precisa que estn sujetos al pago de este impuesto, las per-
sonas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyen-
tes del mismo, nicamente por aquellos que sean utilizados
en el desarrollo de actividades empresariales.
En el caso de fideicomisos y de asociacin en participa-
cin cuando a travs de los mismos se realicen actividades
empresariales; el fiduciario o el asociante efectuarn los pa-
gos provisionales.
Impuesto al Valor Agregado
Los impuestos a las ventas o transacciones, al gasto e indi-
rectos se empezaron a utilizar en Mxico de manera inci-
piente a travs de las cdulas reales y papel sellado, que
tuvieron vigencia durante la poca colonial y la etapa inde-
pendiente. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbre
que estuvo vigente de 1835 a 1947, oper como impuesto
sobre las transacciones que funcionaban por medio de la
adhesin de estampillas a las facturas o comprobantes de la
operacin compraventa.
182
A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Im-
puestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos
por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con el
objeto de facilitar su administracin, otorgar facilidades ad-
ministrativas a los causantes en el pago del impuesto e in-
crementar la recaudacin. Este impuesto contempl en su
inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajena-
cin, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa espe-
cial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973
se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974
se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automviles
y, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento.
La diferenciacin en tasas que fueron incorporadas en for-
ma gradual se debi fundamentalmente al tipo del bien o
servicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa general
de 4%, adems, que contemplaba artculos exentos conside-
rados de consumo popular.
La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el im-
puesto no como general en las ventas, sino de impuestos
especiales sobre las ventas. La caracterstica esencial de este
impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en
cada etapa del proceso productivo; esta forma de imposi-
cin que es acumulativa, se le denomina en forma de casca-
da. El impuesto dej de aplicarse a partir de su sustitucin
por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empez a tener
aplicacin en 1980.
El IVA ya tena vigencia en varios pases: Francia en 1954;
Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en
1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en
1968; Holanda y Noruega en 1969; Blgica en 1971; Austria
y Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentina
en 1975; Per en 1976; Espaa en 1979, entre otros.
En Mxico, se puede sealar que en 1952 en el artculo 9
de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorpor
183
un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado, al
establecer la causacin del ISR entre el precio de compra y
el precio de venta.
Antes de la implantacin del IVA, se hizo un intento en
1969, envindose un proyecto de Ley de Impuesto al Valor
al Congreso de la Unin pero no fue aceptado; en los aos
1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudios
para implantar el IVA. Finalmente en 1978 es aprobado por el
Congreso de la Unin para entrar en vigencia a partir de
1980.
El valor agregado en su concepto econmico que por
definicin es igual al valor (precio) de todos los bienes pro-
ducidos en un pas en un periodo dado, y se integra por los
aumentos de precio que sufren en cada etapa de su ciclo
productivo, hasta el consumidor final; de ah que la aplica-
cin de un impuesto sobre el valor agregado, no produzca
efectos acumulativos, pese a su generalidad, dando por re-
sultado una carga igual en funcin del precio de los artcu-
los, independientemente del nmero de etapas en que se
geste su valor.
En el mbito empresarial este concepto representa la adi-
cin de valor que sufren los bienes por la actividad de esa
unidad econmica y que es igual a la suma de los pagos por
sueldos y salarios, intereses y utilidades. Es obvio decir que
la suma del valor agregado generado por cada una de las
empresas, forma el valor agregado de toda la economa.
El valor agregado es igual al valor de la produccin de
todas las empresas, descontada toda la produccin ya contabi-
lizada, como materias primas y bienes intermedios destinados
a producir otras mercancas, mismas que tienen como desti-
no, en un esquema simplificado, el consumo o la inversin.
Para una empresa, tambin se puede determinar el valor
por este mtodo, deduciendo del valor de la produccin o
184
ventas, el de los bienes o servicios que adquiere para su
produccin. Estos procedimientos, en principio, sirven para
conocer el mtodo de determinacin de la base imponible y
se les conoce como mtodos de adicin y de sustraccin.
Este ltimo mtodo puede ser: sobre base efectiva, cuan-
do las mercancas o servicios que se deducen son los que
fsicamente se incorporan en la produccin de los bienes
que se producen o se venden en un periodo dado; o sobre
la base financiera, cuando se deducen las mercancas o ser-
vicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde la
produccin o las ventas, con independencia del periodo en
que efectivamente se usen.
Por ltimo, dependiendo del tratamiento que se le d a la
inversin, el impuesto puede ser: tipo producto, cuando no
se permite deducir ningn cargo por este concepto; tipo
ingreso, cuando slo se permite deducir la depreciacin de
los bienes, o tipo consumo, cuando se deduce por completo
el valor de la inversin.
Una vez determinada la base del impuesto en el mtodo
de sustraccin, la obligacin fiscal puede calcularse aplicn-
dose la tasa al resultado de la sustraccin, ventas menos
compras, mtodo que se conoce como base contra base, o
por el mtodo de impuesto contra impuesto.
Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al va-
lor total de las ventas y, de deducir el resultado, es decir, el
impuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras.
Estos procedimientos para determinar la base y calcular el
impuesto, producen efectos diferentes en la economa y
tiene sus ventajas y desventajas administrativas. El sistema
que ms se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipo
consumo y es el que Mxico incorpor. Si bien el sistema
base contra base es ms sencillo al contribuyente, no enca-
dena las operaciones de los mismos como el de impuesto
contra impuesto.
185
En conclusin, el IVA se aplica solamente sobre el valor
que se le incorpora al producto en cada etapa del proceso
produccin-consumo, excluyendo de esta forma la reitera-
cin de los gravmenes sobre los mismos valores.
Las caractersticas generales del IVA en Mxico son: un
impuesto a las ventas, por lo que es indirecto, de carcter
general que grava todas las etapas, no es acumulativo en
virtud de que incluye nicamente el valor que se le incor-
pora en cada fase del proceso produccin-consumo, tiende
a la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapas
o fases del proceso antes sealado, desalienta y dificulta la
evasin, entre otras.
La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve captu-
los a saber: captulo I, disposiciones generales; captulo II, de la enaje-
nacin; captulo III, de la prestacin de servicios; captulo IV, del uso
o goce temporal de bienes; captulo V, de la importacin de bienes o
servicios; captulo VI, de la exportacin de bienes o servicios; captulo
VII, de la obligacin de los contribuyentes; captulo VIII, de las facul-
tades de las autoridades, y captulo IX, de las participaciones a las
entidades federativas.
Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a continua-
cin se citan algunos artculos.
El artculo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto
dice: Estn obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecido
en esta ley, las personas fsicas y las morales que, en territorio nacional,
realicen actos o actividades siguientes:
Actividades que se gravan:
I . Enajenen bienes
II. Presten servicios independientes
III. Otorguen el uso o goce temporal de bienes
IV. Importen bienes o servicios.
186
La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artculos 1 y 2
que expresan:
Artculo 1. El Impuesto se calcular aplicando a los valores que seala
esta ley, la tasa del 15%. El impuesto al valor agregado en ningn caso se
considerar que forma parte de dichos valores. Por lo que se observa
que la base lo constituye el valor de cada bien y servicio, y la cuota
que seala corresponde a la tasa general.
En el artculo 2 se sealan tasas del 0%, para determinados bienes y
servicios que se consideren bsicos y los que sirven de apoyo a la
actividad agropecuaria; la tasa del 6% aplicable a determinadas activi-
dades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres, as como
medicinas y algunos bienes; la tasa del 20% por la enajenacin e im-
portacin de determinados bienes, la prestacin de algunos servicios
independientes, y el uso o goce temporal de ciertos bienes, todos ellos
considerados productos no necesarios, adems, se aplica esta cuota
cuando se efectan actos o actividades de enajenacin e importacin
de algunos bienes y la prestacin parcial de servicios independientes
en las franjas fronterizas o zonas libres.
Cabe citar que mediante la Ley que Establece, Reforma y Adiciona Diver-
sas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990, en sus artculos 13 y 18
establece la tasa del 0%, para calcular el IVA por la enajenacin e impor-
tacin de productos destinados a la alimentacin y medicinas de patente.
En el decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 10 de
noviembre de 1991, se exime parcialmente del pago de IVA de manera
que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%, esta disposicin es de
carcter temporal; por ltimo en el Diario Oficial del 21 de noviembre
del mismo ao, mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor
Agregado, estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento.
Los artculos 9, 15 y 25 establecen exenciones en la enajenacin de
algunos bienes, en determinados servicios y ciertas importaciones.
La traslacin, que es la caracterstica principal de los impuestos indi-
rectos se observa en el artculo 1 que dice: el contribuyente trasladar
dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que
187
adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servi-
cios. Se entender por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contri-
buyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impues-
to establecido en esta ley .
4
Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se
simplifica la legislacin fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes:
1. Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles.
2. Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes.
3. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfom-
bras, tapetes y tapices.
4. Ley del impuesto sobre despepite de algodn en rama.
5. Ley del impuesto sobre automviles y camiones ensamblados.
6. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarn el benzol,
toluol, xilol y naftas de alquitrn de hulla.
7. Ley del impuesto a la produccin del cemento.
8. Ley del impuesto sobre cerillos y fsforos.
9. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artcu-
los electrnicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras.
10. Ley del impuesto sobre llantas y cmaras de hule.
11. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio
o televisin.
12. Ley del impuesto sobre vehculos propulsados por motores de
tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado
de petrleo.
13. Ley de compraventa de primera mano de artculos de vidrio y
cristal.
14. Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes.
15. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de
los ferrocarriles.
16. Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propie-
dad nacional en la produccin de fuerza motriz.
17. Ley del impuesto sobre la explotacin forestal.
18. Ley de impuesto y derechos a la explotacin pesquera.
19. Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentacin.
20. Ley del impuesto sobre produccin e introduccin de energa elctrica.
21. Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina.
22. Ley de impuestos de migracin.
188
23. Ley de impuestos al petrleo y sus derivados.
24. Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petrleo y
sus derivados.
25. Ley del impuesto sobre fondos petroleros.
26. Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la
refinacin de petrleo extranjero.
27. Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de al-
godn despepitado, as como el que adquieran los industriales a
partir del 1 de septiembre del presente ao, del 20 de junio de 1944.
28. Artculo 7 de la ley que establece, reforma y adiciona disposicio-
nes relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967,
que estableci un impuesto sobre compra-venta de primera mano
de artculos de vidrio o cristal.
29. Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley
del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946.
30. Ley del impuesto sobre el consumo de energa elctrica. Adems,
al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, quedaron
derogadas las disposiciones siguientes:
a) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneracin al tra-
bajo personal prestado bajo la direccin y dependencia de
un patrn.
b) Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se pro-
duzca en territorio nacional respectivamente.
c) Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de
lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional.
En 1991, a travs de la adicin del artculo 2-D se exenta de pagar este
impuesto por la enajenacin de bienes o prestacin de servicios al
pblico en general, siempre que en el ao anterior, los ingresos no
hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen
de 15 veces el salario mnimo general del rea geogrfica, esto con el
fin de estimular a las pequeas actividades productivas.
5
Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994:
Se incluye la exportacin de servicios personales independientes que
se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranje-
ro, para que se le aplique la tasa cero por ciento.
189
Se agrega la fraccin VII del artculo 25 para considerar que el oro con
un contenido mnimo del 80% de dicho material, se encuentra exento
cuando este metal es importado.
Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995:
Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropnicos; despepite
de algodn en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros.
Se incluye en la fraccin IV del artculo 15 a las instituciones educati-
vas de nivel preescolar, para considerarlos exentos.
Por lo que se refiere al agua, se pagar el IVA por los actos que se
realicen que no den lugar al pago de derechos federales.
Se precisa que en caso de inicio de actividades se debern efectuar
pagos provisionales trimestrales.
Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes:
Gravamen de los intereses de los crditos al consumo y de tarjetas de
crdito y slo los intereses reales de dichos crditos.
En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causacin
hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen.
Para el ao de 1997:
Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisicin
de bienes de inversin en los que se admite la deduccin inmediata.
La regin fronteriza seguir considerando que se presta el 25% del
servicio en territorio nacional, slo si ste se efecta en regiones ubica-
das en la franja fronteriza de 20 kilmetros del pas.
Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes:
Exencin del pago del IVA a los intereses que provengan de crditos
con garanta fiduciaria que tengan como fin la adquisicin, ampliacin
o reparacin de inmuebles destinados a casa habitacin, en forma
congruente a como se realiza con crditos hipotecarios.
190
En las enajenaciones a plazos; el impuesto que corresponda a los
intereses se podr diferir al mes en que estos sean exigibles.
Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas:
Retencin del IVA por parte de las personas morales en los siguientes
casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas fsicas
y de servicios personales independientes o usen o gocen temporal-
mente bienes de personas fsicas.
Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine
exclusivamente con base en la proporcin que represente el valor de
los actos grabados con este impuesto, en el valor total de los actos que
el contribuyente realice en el ejercicio.
Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios
La Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios,
publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980,
en vigor a partir del 1 de enero de 1981, comprende dispo-
siciones impositivas en la enajenacin o, en su caso en la
importacin de los siguientes bienes: cerveza; vinos de mesa,
sidras y rompopes; alcohol, aguardiente y bebidas alcohli-
cas; gas avin; tabacos labrados; cigarros; cigarros populares
sin filtro, puros y otros tabacos labrados y petrolferos.
Asimismo trata la imposicin, comisin, mediacin, agen-
cia, representacin, corredura, consignacin y distribucin,
con motivo de enajenacin de determinados bienes.
6
Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implan-
tacin hasta 1999, de manera que algunos impuestos se han
reagrupado y otros han cambiado de denominacin, ense-
guida se citan algunas modificaciones de carcter general.
Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas para
el clculo de este impuesto, reduciendo el monto de las mismas.
191
Para 1997, se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamiento
del impuesto especial sobre produccin y servicios se puede efectuar
slo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma
clase.
Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control fsico del
volumen producido, envasado o fabricado que se deber llevar a partir
de marzo del presente ao.
Para cumplir con la expedicin de comprobantes fiscales, se establece
la obligacin de que el traslado expreso y por separado del Impuesto
Especial sobre Produccin y Servicios correspondiente a la operacin
de que se trate, nicamente se pueda efectuar cuando el solicitante
acredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o servicio
por el que se le traslad el impuesto.
Respecto a 1998, se establece como requisito para exportar bienes a la
tasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios el
estar inscritos en el padrn sectorial de exportadores.
Gasolina y diesel
El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolferos
que sustituy a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina;
fue publicada en el Diario Oficial el da 30 de diciembre de
1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.
7
El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujeto
lo constituyen las personas fsicas y morales que efectan
las citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor de
la operacin que constituye la base gravable; en 1960 la
tasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramente
definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989
y 1990 se increment la tasa al 122 por ciento.
A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel
industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impues-
to Especial sobre Produccin y Servicios que Petrleos Mexicanos y
192
sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenacin de es-
tos combustibles. Petrleos Mexicanos deber desglosar en forma ex-
presa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial
sobre produccin y servicios en la enajenacin de diesel industrial o
marino.
Se establece un nuevo mecanismo para el clculo de la tasa de las
gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel indus-
trial y diesel marino.
Bebidas alcohlicas
El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impues-
to sobre la enajenacin de vinos de mesa, sidras y rompopes,
as como los vinos generosos denominados aromatizados,
quinados, generosos y vermuts y, tambin el impuesto so-
bre enajenacin de alcohol, aguardiente y bebidas alcohli-
cas, as como sus concentrados.
El primero se estableci mediante reforma a la Ley del
Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicado
en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a
partir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato es
la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azcar, Alco-
hol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas.
El sujeto lo constituyen las personas fsicas y las morales
que realizan las actividades sealadas. La tasa de impuesto
es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base
gravable. En 1989 aument la tasa al 95 por ciento.
El segundo se estableci mediante la Ley del Impuesto Es-
pecial sobre Produccin y Servicios, publicado en el Diario
Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de
enero de 1981; en que se aplic parcialmente y fue de vigen-
cia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que qued
abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas.
193
Es objeto del impuesto la enajenacin e importacin del
alcohol aguardiente y bebidas alcohlicas, no comprendidas
en el impuesto de vinos de mesa, as como sus concentra-
dos. El sujeto es la persona fsica o moral que efecta los
actos antes citados.
La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajena-
cin. Estn exentos de este impuesto el aguamiel y produc-
tos derivados de su fermentacin; la primera enajenacin de
aguardiente regional inclusive cuando sta se efecta al p-
blico en general, as como el alcohol desnaturalizado y las
operaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azcar,
S.A. de C.V. En 1989 se increment la tasa del impuesto al
50%, que sigui vigente hasta 1990.
De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Be-
bidas Alcohlicas observando en su evolucin diversas re-
formas, de las cuales se citan algunas de las ms relevantes.
Para 1992 se deroga la exencin al alcohol desnaturalizado y en su
lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto.
Se exenta del pago de este impuesto a la enajenacin de bebidas alco-
hlicas al pblico en general, cuando se realice al copeo y se consuma
en el lugar o establecimiento en que se enajenen, as como la enajena-
cin de cerveza al pblico en general.
Se establece la obligacin de adherir marbetes a los envases que con-
tengan bebidas alcohlicas.
En 1995 se reestructura el clculo del impuesto en materia de bebidas
alcohlicas con graduacin mayor de 55 GL y al alcohol. Respecto al
alcohol desnaturalizado que se enajene al pblico en general para
fines antispticos y germicidas se aplicar la tasa del 0 por ciento.
Para 1997 respecto de los productores, envasadores o importadores de
bebidas alcohlicas, se establece un mecanismo semejante a la adhe-
sin de marbetes, mismo que consiste en precintar los envases o reci-
pientes que contengan dichas bebidas.
194
Se establece en 1998 la obligacin de registrar el equipo de destilacin
y los reportes de la produccin obtenida y del inventario existente al
inicio de la operacin de destilacin.
Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilizacin del marbete o
precinto segn sea el caso, se aplicar de manera generalizada. Los fabri-
cantes, productores, envasadores e importadores de bebidas alcohlicas,
alcohol y alcohol desnaturalizado, se inscribieran en un padrn de contri-
buyentes de bebidas alcohlicas. Se establecen las tasas del impuesto que
se ubican en 25% con una graduacin alcohlica de hasta 13.5 GL, 30%
con graduacin alcohlica de ms de 13.5 y hasta 20 GL; 60% en bebi-
das alcohlicas con una graduacin de ms de 20 GL; as como sus
concentrados, alcohol y alcohol desnaturalizado y tambin la tasa de
60% para bebidas alcohlicas en una graduacin de ms de 55 GL; as
como sus concentrados.
Cerveza y bebidas refrescantes
Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenacin
de cerveza, su aplicacin fue en dos etapas, vigencia parcial
de la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de
1982 en que se abrog la Ley del Impuesto sobre Produc-
cin y Consumo de Cerveza.
El objeto del impuesto es la enajenacin o, en su caso, en
la importacin de cerveza. El sujeto son las personas fsicas
y las morales que realicen dichos actos. La tasa del impuesto
es del 21.5% sobre la base gravable, que lo constituye el
valor de la enajenacin o importacin.
Con la vigencia del impuesto a partir de 1982, se simpli-
fica su aplicacin, ya que con la ley anterior exista una
cuota especfica y otra ad valorem; a partir de 1978 se fue
reduciendo la cuota especfica y aumentando su tasa ad
valorem, hasta quedar slo sta en 1982.
Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de
1989, aument la tasa al 25% misma que contina vigente a
1991.
195
Una adecuacin muy importante es la de considerar a las bebidas
refrescantes de baja graduacin, de manera que a partir de 1998 se
incluyen stas dentro del impuesto, denominndose Cerveza y Bebidas
Refrescantes; en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la
cerveza y bebidas refrescantes con una graduacin mayor hasta 6 GL
deber ser la que corresponda a bebidas alcohlicas de acuerdo a su
graduacin.
Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescan-
tes y cerveza con una graduacin de hasta 6 GL.
Tabacos labrados
Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenacin e
Importacin de Tabacos Labrados que sustituy a la Ley del
Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de
1962 al 31 de diciembre de 1980.
El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto
Especial sobre Produccin y Servicios, en el Diario Oficial
del 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enero
de 1981.
El objeto del gravamen es la enajenacin e importacin
de cigarros y cigarros populares sin filtro, as como puros y
otros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la persona
fsica o moral que realiza dichas actividades. La tasa para
cigarros es de 139.3% y para los populares y los dems el
20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el precio
pactado. Para 1989 y 1990 la tasa se increment a 160 y
25% respectivamente.
La existencia de dos tasas coadyuva a la administracin
del impuesto, que significa una ventaja con relacin a la
legislacin anterior que contemplaba tasas progresivas, se-
gn el precio de fbrica para los artculos producidos en el
pas, y para los importados el valor que se tomaba como
base era el mismo que se inclua para calcular el impuesto
196
general de importacin, sumndole a este ltimo los cargos
por derechos, fletes, seguros y otros gastos de importacin.
Sobre las tasas, podra argumentarse que es menos equitati-
va que la ley anterior por la reduccin en las mismas.
La denominacin de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se
destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajena-
cin e importacin de cigarros, misma que sigue vigente en 1999. Para
ese ao en cigarros populares sin filtro, as como puros y otros tabacos
labrados cuyo precio al pblico no exceda la cantidad que establezca
el Congreso de la Unin, le corresponde la tasa de 20.9 por ciento.
Impuesto sobre tenencia o uso de vehculos
Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de di-
ciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981.
Esta disposicin abroga la Ley del Impuesto sobre Tenencia
o Uso de Automviles, del 28 de diciembre de 1962, en
vigencia a partir del 1 de enero de 1963. Es objeto del
impuesto la tenencia o uso de vehculos y son sujetos las
personas fsicas y las morales que caen en la situacin des-
crita anteriormente.
Para automviles, omnibuses, camiones y tractores no agr-
colas tipo quinta rueda, el impuesto ser la cantidad que re-
sulte de aplicar la tasa que comprenda, segn el precio del
vehculo (hasta de 100 millones, el 2%, de ms de 100 millo-
nes a 175 millones el 5%, y de ms de 175 millones el 8%)
por el valor total del vehculo. El tratamiento es diferente para
vehculos que no son del ao modelo de aplicacin de la ley.
En el caso de vehculos destinados al transporte de ms
de 10 pasajeros el importe ser la cantidad que resulte de
aplicar el 1.25% al valor total de vehculo.
8
197
No pagarn el impuesto: los del ao, modelo anterior en
10 aos o ms; los importados temporalmente en los trmi-
nos de la legislacin aduanera; los que sean de propiedad
de inmigrantes o inmigrados, rentistas; los vehculos de la
Federacin, estados, municipios y Distrito Federal que sean
utilizados para la prestacin de un servicio pblico de resca-
te y patrullas, transportes de limpia, pipas de agua, servicios
forneos y las ambulancias dependientes de cualquiera de
esas entidades o de instituciones de beneficencia autoriza-
dos por las leyes de la materia y los vehculos destinados a
los cuerpos de bomberos, los automviles, exclusivamente,
que estn al servicio de cuerpos diplomticos y consulares
extranjeros acreditados ante nuestro pas; los que tengan
para su venta los fabricantes, las plantas ensambladores, sus
distribuidores y los comerciantes en el ramo de vehculos,
siempre que carezcan de placas de circulacin.
El impuesto se pagar por ao de calendario durante los 3
primeros meses; cuando se adquieran vehculos nuevos o
importados despus de los 3 primeros meses del ao de
calendario, calcularn y enterarn el impuesto en las oficinas
autorizadas a ms tardar en los 15 das siguientes a aqul en
el que se adquiri el vehculo. En el caso de las personas
fsicas o morales que enajenan vehculos nuevos o importa-
dos al pblico, los asigne a su servicio o al de sus funcionarios
o empleados, el impuesto se pagar a ms tardar dentro de
los 15 das siguientes a la fecha en que esto se realice.
Esta ley tambin contempla las disposiciones aplicables a
las aeronaves, embarcaciones, veleros, esqu acutico moto-
rizado, motocicleta acutica, tabla de oleaje con motor y
motocicleta.
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, las reformas para el
ejercicio de 1992 son:
198
Se elimina la exencin a los vehculos con ms de 10 aos de antige-
dad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan co-
brar este gravamen.
Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los
vehculos destinados al transporte de ms de 10 pasajeros o con un
peso de 4 o ms toneladas para el transporte de efectos, dicho factor
corresponde al peso bruto vehicular.
Para expedir el certificado de matrcula de las aeronaves, se deber
comprobar el pago del impuesto respectivo.
Reformas para el ejercicio de 1995:
Cuando se trate de vehculos del ao, modelo posterior al del ao
calendario, se regula dicha situacin, pagando el impuesto correspon-
diente conforme a la tasa vigente para dicho ao. Se deroga el ajuste
para las cuotas que se establece en esta Ley.
Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continua-
cin:
Se ajusta la aplicacin de las tasas, para adecuarse a la estructura de la
produccin de automviles en el pas.
Se precisa que cuando se adquieran vehculos nuevos deber pagarse
el impuesto en los 15 das siguientes a su adquisicin, independiente-
mente del periodo del ao en que se adquieran.
Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a conti-
nuacin se mencionan:
El impuesto correspondiente a los automviles nuevos se determinar
considerando slo el periodo que abarca desde el mes de adquisicin
hasta diciembre del ao en que se adquieran.
El blindado de los automviles no se considera como equipo opcional
o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.
199
Nuevas tasas para el fomento de actividades, al respecto se reducen en
50% las que se aplican a los vehculos destinados al transporte de
carga y pasajeros.
Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes:
Se introduce una disposicin transitoria que establece una mecnica
que permite modificar la categora para el pago de este impuesto, para
vehculos ao modelo 1996 y 1997, manteniendo la congruencia con
el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular.
Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehculo
adquirido a crdito, se precisa que se deber excluir de la base gravable
a los intereses derivados del crdito.
Impuesto sobre automviles nuevos
Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciem-
bre de 1979, en vigor a partir del 1 de enero de 1980. El
antecedente inmediato del pago de este impuesto con sus
diversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal del
Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. El objeto del impuesto
es la enajenacin de automviles nuevos de produccin na-
cional que hagan los fabricantes o ensambladores. Se entien-
de por automvil nuevo el que se enajena por primera vez
al consumidor o al distribuidor, asimismo causan impuesto la
importacin en definitiva al pas de automviles que corres-
pondan al ao modelo en que se efecte la importacin, o a
los 7 aos modelo inmediato a los anteriores. Los automvi-
les a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de
10 pasajeros, los camiones con capacidad de carga hasta de
3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel, as como
los remolques y semirremolques tipo vivienda. Los sujetos
del impuesto son las personas fsicas y morales que efec-
ten dichas operaciones.
200
Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendo
del valor de la transaccin comercial, que constituye la base
gravable, en el caso de los automviles nacionales se consi-
derar el precio de fbrica de la unidad austera, excluyendo
el equipo opcional comn o de lujo. Del precio no se dismi-
nuir el monto de descuentos, o rebajas ni bonificaciones.
Tratndose de importacin, el impuesto se calcular sobre
el valor que se considere para efectos del impuesto general
de importacin, adicionado con el monto de este ltimo
impuesto y de los dems que se tengan que pagar con
motivo de la importacin, a excepcin del IVA.
Tratndose de automviles y camiones con capacidad hasta
de 10 pasajeros, as como los remolques y semirremolques
tipo vivienda, el precio de enajenacin del automvil de
que se trate, se le aplicar la siguiente tarifa:
TARIFA
Lmite Lmite Cuota porcentaje para
inferior superior superior aplicarse sobre
M $ N M $ N M $ N el lmite inferior
0.01 25350,000.00 0.00 2
25350,000.01 30420,000.00 507,000.00 5
30420,000.01 35490,000.00 760,500.00 10
35490,000.01 45630,000.00 1267,500.00 15
451630,000.01 En adelante 2788,500.00 17
Si el precio del automvil es superior a $70000,000.00
se reducir del monto del impuesto determinado, la cantidad
que resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre el
precio de la unidad y $70000,000.00.
Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artculo, se
actualizarn el da 15 de cada mes con el factor que se obtenga de
dividir el ndice nacional de precios al consumidor del mes inmediato
201
anterior, a aqul en que se efecta la actualizacin entre el mencionado
ndice correspondiente al penltimo mes inmediato anterior a esa fecha.
Tratndose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100
kilogramos incluyendo los de tipo panel, con capacidad mxima de 3
pasajeros, la tasa del 5 por ciento.
Cuando se enajenen o importen automviles en la franja fronteriza de
20 kilmetros, paralela a la lnea divisoria internacional del norte del
pas, o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y Baja
California Sur, y en la zona fronteriza sur colindante con Belice, al
precio de enajenacin del automvil de que se trate se le aplicar la
tarifa antes sealada. El impuesto que resulte en ningn caso ser ma-
yor al 8% del precio mencionado.
Si dentro de los 2 aos contados a partir de la fecha de
adquisicin, el adquiriente cambia de residencia o enajena el
vehculo a una persona no residente en las franjas o zonas a
que se refiere esta fraccin, pagar la diferencia de impuesto
que resulte a su cargo, conforme a lo establecido en los prra-
fos precedentes, mediante declaracin que presentar en las
oficinas autorizadas dentro de los 15 das siguientes al de
la enajenacin. En el trmino de los 2 aos citados, los auto-
mviles de que se trata quedarn sujetos a las mismas restric-
ciones que sean aplicables a los vehculos importados en
franquicia, destinados a permanecer definitivamente en las
franjas fronterizas y zonas libres del pas, salvo lo previsto en
el prrafo siguiente. Tendr responsabilidad solidaria en el
pago de la diferencia a que se refiere este prrafo, el tenedor
o propietario del vehculo.
En ningn caso se exigir fianza para circular fuera de las
franjas o zonas a que se refiere esta fraccin y no tendr
restriccin alguna para que los estados expidan placas sin la
mencin fronteriza.
Para los efectos de este artculo, se considerar enajena-
cin en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta
202
fraccin, cuando en ellas se hace la entrega de material del
automvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichas
franjas o zonas, e importacin a las citadas franjas y zonas
cuando el importador reside en ellas y el automvil sea
utilizado o enajenado en las mismas.
La ley contempla la exencin en el pago del impuesto
cuando los automviles se exporten con carcter definitivo
en los trminos de la legislacin aduanera. En el proyecto
de ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones fiscales en los artculos transitorios, el Ejecuti-
vo Federal ha puesto, en los ltimos aos, a consideracin
de la Cmara de Diputados la disminucin de las tasas que
seala la ley. Cabe citar que para 1991 se introduce en la
tarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje.
9
Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 aos el
pago por el cual se causa el gravamen por la importacin
definitiva de automviles a fin de hacerlo congruente con el
caso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos.
Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federacin para establecer el
impuesto federal sobre automviles nuevos.
A peticin de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del
Impuesto sobre Automviles Nuevos en 1997. Lo anterior en conside-
racin a que la aplicacin en el mbito local de este impuesto no
garantiza uniformidad en el nacional, podra provocar una competen-
cia fiscal entre entidades limtrofes, lo que afectara gravemente la re-
caudacin en algunas de ellas y eventualmente conducira a la desapa-
ricin de esta fuente de ingreso.
En consideracin a lo sealado, se armoniza la base y tasa del impues-
to nacional, como las entidades federativas lo solicitaron. Para ello, el
restablecimiento del impuesto en el mbito federal se hace mantenien-
do la administracin en manos de las entidades, mismas que podrn
conservar los ingresos correspondientes a este tributo.
203
Se establecer a travs de disposiciones transitorias un estmulo fiscal
para los aos 1997 y 1998, consistente en permitir una reduccin en el
impuesto en un 60 y 30% respectivamente, con objeto de restablecer
paulatinamente su aplicacin.
Impuestos al comercio exterior
Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de pro-
ductos de produccin nacional hacia el extranjero, as como
la entrada de productos extranjeros. A los primeros se les
denomina Impuestos a la Exportacin y a los segundos a la
Importacin.
Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto
que un gravamen al ingreso, ya que es probable que se retro-
trasladen incidiendo en los exportadores, en lugar de ser
transferidos a los compradores del exterior. En cambio, los
impuestos a la importacin se han comprendido dentro del
grupo de la imposicin indirecta o al gasto porque son
trasladables a travs del precio al consumidor final.
Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin ex-
clusivamente fiscal, sino obedecen a propsitos extrafiscales
de acuerdo a la poltica de comercio exterior de cada pas.
En trminos generales se puede considerar como propsitos
extrafiscales: el bienestar econmico, el proteccionista y el
desarrollo econmico.
La imposicin a la exportacin se utiliza como instrumen-
to de estmulo a la salida de productos nacionales al exte-
rior; por ejemplo, un gravamen alto a los bienes se traduce
en reduccin de sus volmenes exportados, ya que al ser
retrotrasladables al vendedor, desalienta la produccin y su
venta al exterior. Por otro lado si se pacta que el comprador
los absorba, constituye un sobreprecio a los bienes, desalen-
tando la demanda. De ah que, para la promocin de las
204
exportaciones, el gravamen deba establecerse a un nivel
adecuado, independientemente de otras medidas de poltica
econmica que conduzcan al fin propuesto.
Por su parte los impuestos a las importaciones, adems de
su papel de contribuir a la recaudacin mediante un arancel
alto a determinados productos, contribuyen a proteger la
produccin nacional de esos mismos bienes.
En estos impuestos los propsitos extrafiscales estn pre-
sentes, aun cuando las transacciones comerciales con el ex-
terior siempre han sido una fuente importante de recursos
fiscales, tal como se aprecia actualmente con los ingresos
derivados de la exportacin de petrleo.
La normatividad de los Impuestos a la Importacin y Ex-
portacin est sujeta a la poltica de comercio exterior, la
cual ha variado sustancialmente.
Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de susti-
tucin de importaciones para favorecer el proceso de indus-
trializacin con un alto nivel de proteccionismo, se ha cam-
biado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividad
de la planta productiva nacional, y exponer al aparato pro-
ductivo nacional en forma gradual a la competencia interna-
cional, mediante la apertura de la economa al comercio
exterior.
Con relacin a lo anterior, en los ltimos aos se ha dado
la eliminacin de los permisos previos de importacin y la
reestructuracin arancelaria, medida que comprende la re-
duccin de los niveles arancelarios, que significa disminu-
cin en las tasas ad valorem y adems se ha llevado a cabo
el aumento de las fracciones liberadas, con la consecuente
disminucin de las controladas.
Las leyes vigentes de los impuestos generales de impor-
tacin y exportacin, fueron aprobadas por el Poder Legisla-
tivo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficial
el 8 y 12 de febrero de 1988.
205
Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte se hacen importan-
tes reformas mediante el decreto que Reforma, Adiciona y
Deroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con el
Comercio y las Transacciones Internacionales, con el prop-
sito de adecuar la legislacin aduanera con los pases que
integran el tratado de libre comercio.
Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a
continuacin se citan:
Se modifica la base gravable del Impuesto General de
Importacin de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF)
con la finalidad de adecuarlo al cdigo de valoracin del
acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio que
Mxico ha suscrito.
Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratndose
de mercancas que se destinen al rgimen de depsito fiscal
ser necesario cumplir en la aduana de despacho con las
restricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a las
importaciones definitivas.
Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio
exterior adicional de 3% para petrleo crudo, gas natural y
sus derivados, y de 2% en las dems exportaciones, as
como el impuesto adicional de 10% en exportaciones por
va postal; con la finalidad de que los productos nacionales
tengan una mayor competitividad en el exterior.
Para cumplir con la obligacin de etiquetado, marcado y
colocacin de leyenda de informacin comercial de las mer-
cancas a importar, se permite que esta obligacin se efec-
te durante el tiempo que estas mercancas se encuentren
en depsito en la aduana.
Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba
que las disposiciones aplicables a la causacin y pago de
contribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotas
compensatorias.
206
Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997,
son las siguientes:
La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otor-
gar mayor seguridad jurdica.
Tambin, se precisa que es el Cdigo Fiscal de la Federa-
cin el ordenamiento legal de derecho supletorio en la apli-
cacin de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera, se
incorpora a la legislacin aduanera algunos conceptos que
aparecan mediante reglas de carcter general para mayor
seguridad jurdica de los particulares importadores y
exportadores, se establece en la Ley Aduanera que las mer-
cancas no pasarn a propiedad del fisco federal hasta que no
se haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente.
Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es
notificada la resolucin correspondiente, se entender que
la fraccin arancelaria sealada como aplicable es la correc-
ta; en materia de consultas sobre clasificacin arancelaria.
Los importadores y exportadores que realicen sus opera-
ciones por medio de empresas de mensajera, se sealan la
no deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el pro-
cedimiento simplificado autorizado por la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico.
DESCRIPCIN DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos
de la Federacin para el ejercicio fiscal 1999, lo constituyen
los derechos, productos y aprovechamientos.
A continuacin se mencionan algunas de sus caractersti-
cas relevantes:
207
Derechos
La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial
del 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enero
de 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones admi-
nistrativas que comprendan decretos, acuerdos, reglamentos
y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos,
quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, las
dems no fueron incorporadas a esta disposicin debido a las
siguientes razones: eliminacin de derechos considerados de
baja recaudacin para el gobierno federal, pugnar una mayor
simplificacin administrativa, evitar la inclusin de derechos
que tuvieran como finalidad el control o fomento de una acti-
vidad, la exclusin de ciertos servicios por ser considerados
como obligacin, por parte del Estado de proporcionarlos. De
esta manera se logr significativamente, ordenar y sistemati-
zar los diversos conceptos de derecho.
Cabe citar que con la publicacin de la Ley, los derechos
pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo seala el
Cdigo Fiscal de la Federacin; en tal sentido se agrupan en
el mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones a
seguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que se
puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributa-
rios del gobierno federal. Al respecto se exponen los si-
guientes fundamentos, que son los mismos que correspon-
den a todo tributo: se establece por medio de ley, que lo
recaudado se destine a sufragar los gastos pblicos y que se
respete el espritu del principio de proporcionalidad y equi-
dad a que se refiere el artculo 31, fraccin IV de la Consti-
tucin Poltica de la Repblica.
Se infiere de la legislacin que los derechos son ingresos
tributarios, sin embargo, se puede sealar que los tres fun-
damentos mencionados anteriormente no son privativos de
208
los impuestos o tributos y que, adems, hay que considerar
la contraprestacin que se da cuando se cobran los dere-
chos, desde este punto de vista se afirma que corresponde
al grupo de los ingresos no tributarios.
Esta situacin debera estudiarse y determinarse ya que
en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal de 1998, los
derechos continan clasificndose en el grupo de los ingre-
sos no tributarios.
La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se
expresan lineamientos aplicables a los dos ttulos de la mis-
ma, en los que se fija el monto, la forma, el lugar y la poca
de pago de los derechos. El primer ttulo comprende los
derechos por la prestacin de servicios en sus funciones de
derecho pblico, el cual se ordena en captulos de acuerdo a
las diversas secretaras de Estado que prestan servicios por
los cuales se efectan los cobros correspondientes. El ttulo
segundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes del
dominio pblico de la nacin que estn especificados en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su
artculo 27, prrafo cuarto, quinto y octavo y artculo 42 frac-
cin IV; los cuales se organizan en captulos atendiendo a los
diferentes rubros que comprenden los bienes nacionales.
10
Cada ao los derechos ms importantes se actualizan en la
Ley que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros Ordenamientos
Federales.
Productos
Los productos son las contraprestaciones por los servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho privado,
as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de
bienes del dominio privado.
De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado
tiene doble personalidad, es decir, en unos casos puede obrar
209
como autoridad haciendo uso de su soberana, y en otros,
realizar funciones de derecho privado. En este ltimo caso, al
igual que los individuos particulares, ejecuta actos civiles fun-
dados en derechos del propio Estado vinculados a sus intere-
ses particulares, por ejemplo, cuando celebra contratos.
A mayor abundamiento, cabe sealar que cuando el acto
realizado por el Estado no constituye una orden y la relacin
jurdica que entraa ese acto sea de naturaleza civil, dicho
acto ser de derecho privado.
En relacin con el uso, aprovechamiento o enajenacin
de bienes del dominio privado, cabe mencionar que en los
trminos de la Ley General de Bienes Nacionales, el patri-
monio nacional se compone de bienes del dominio pblico
de la Federacin, y bienes del dominio privado, estable-
cindose en el artculo 3 del citado ordenamiento cules son
los bienes considerados como de dominio privado.
Ahora bien, conforme al Reglamento Interior de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, la autoridad competen-
te para el establecimiento de los productos es la Subsecreta-
ra de Ingresos de la propia Secretara, toda vez que dentro
de sus funciones tiene la de formular la poltica en materia
de productos de la Federacin y del Departamento del Dis-
trito Federal, con la participacin de las dependencias que
correspondan, as como elaborar los proyectos de disposi-
ciones que los establezcan o den las bases para fijarlos.
En consecuencia, es la citada Subsecretara de Ingresos
quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por las
diversas dependencias, considerando para el establecimien-
to de las mismas, el costo de los bienes o servicios presta-
dos y un margen razonable de utilidad.
La Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio
fiscal de 1999, cita como productos los ingresos que corres-
pondan a funciones de derecho pblico; los derivados del
uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio
privado: explotacin de tierras y aguas; arrendamiento de
tierras, locales y construcciones; enajenacin de bienes sean
stos muebles o inmuebles, los intereses de valores, crdi-
tos y bonos; las utilidades de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, de la Lotera Nacional
para la Asistencia Pblica, de Pronsticos Deportivos para la
Asistencia Pblica y otros.
Aprovechamientos
Los aprovechamientos tambin se especifican en la Ley de
Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999, y
se citan de entre ellos a las multas, indemnizaciones, reinte-
gros, aportaciones de los estados, municipios y particulares
para el servicio del sistema escolar federalizado, coopera-
cin de los gobiernos de estados y municipios y de particu-
lares, para alcantarillado, electrificacin, caminos y lneas
telegrficas, telefnicas y para otras obras pblicas, 5% de
das de cama a cargo de establecimientos particulares para
internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretara
de Salud.
Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital, las
aportaciones de contratistas de obras pblicas y los ingresos
destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provie-
nen de las aportaciones que efecten los gobiernos del Dis-
trito Federal, estatales y municipales, los organismos y enti-
dades pblicas, sociales y las particulares, las de las reservas
nacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacional
de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, entre otros.
A partir de 1998, el Cdigo Fiscal de la Federacin per-
mite actualizar el monto de los aprovechamientos. Sin em-
bargo, no es clara la forma de calcular rezagos sobre apro-
vechamientos en caso de mora.
NOTAS
1 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Im-
puesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicacin Social,
abril de 1990.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Esta-
blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-
les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
puesto al Activo, Unidad de Comunicacin Social, abril
de 1990.
3 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Esta-
aos.
puesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicacin So-
cial, abril de 1990.
211
212
5 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Esta-
aos.
6 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingre-
sos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de
Comunicacin Social, abril de 1990.
aos.
7 Obras citadas.
8 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingre-
sos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de
Comunicacin Social, abril de 1990.
aos.
9 Obras citadas.
10 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley Federal
de Derechos, Diario Oficial de la Federacin del 31 de
diciembre de 1981 y reformas.
213
CAPTULO VI
NORMATIVIDAD
DEL
INGRESO PBLICO
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
establece claramente la base sobre el cual el Estado tiene la
facultad de recaudar. Al respecto, el artculo 31, fraccin IV
seala lo siguiente:
Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos pblicos,
as de la Federacin como del Estado y municipios en el que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
El artculo 73, fraccin VII, faculta al Congreso de la Unin: Para impo-
ner las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
De manera que en el caso de los ingresos se observa que
son las dos cmaras, las que tienen la facultad de decretar
las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de
gastos. Respecto al Presupuesto de Egresos, es facultad ex-
clusiva de la Cmara de Diputados, su aprobacin, de acuer-
do con el artculo 72, inciso H que dice:
La formacin de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente en
cualquiera de las dos Cmaras, con excepcin de los proyectos que versaren
sobre emprstitos, contribuciones..., todos los cuales debern discutirse pri-
215
216
mero en la Cmara de Diputados. Esta disposicin es congruente con
el artculo 74, fraccin IV que seala:
Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados... examinar dis-
cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlos.... Por lo anterior, la Ley de Ingresos se discute, modifi-
ca en su caso, y se aprueba, primero en la Cmara de Diputados, para
despus pasar a la Cmara de Senadores.
Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos,
a la Cmara de Diputados, lo seala el artculo y fraccin
antes citados, en su segundo prrafo, que establece que se
presentarn a ms tardar el 15 de noviembre o hasta el 15
de diciembre, cuando inicie su encargo el presidente de la
Repblica; debiendo comparecer el secretario del despacho
correspondiente a dar cuenta de los mismos. El sptimo
prrafo expresa que: slo no se podr cumplir el plazo de
presentacin de la iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando
medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a
juicio de la Cmara, o de la Comisin Permanente, debiendo
comparecer en todo caso el secretario del despacho a infor-
mar de las razones que lo motiven.
En materia tributaria, el artculo 73 que se refiere a las
facultades del Congreso de la Unin, contiene, adems de la
fraccin VII que ya se mencion, otras fracciones relaciona-
das con los impuestos, entre ellas, se citan las siguientes:
Fraccin X: Para legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos,
minera, industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sor-
teos, intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear,
para establecer el Banco de Emisin nico...
Fraccin XVII: Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y
sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento
de las aguas de jurisdiccin federal.
217
Fraccin XIX: Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupacin y
enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos.
Fraccin XXV: ...as como para dictar las leyes encaminadas a distri-
buir convenientemente entre la Federacin y los Estados y los municipios
el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas corres-
pondientes a ese servicio pblico.
El artculo 27 constitucional establece en el prrafo sexto
que la explotacin y el uso de los recursos naturales y bienes
propiedad de la nacin, son de su dominio, el cual es ina-
lienable e imprescriptible, y que la explotacin, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las le-
yes mexicanas, no se podr realizar sino mediante concesio-
nes, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes. Cabe citar que
este artculo, establece la base para el cobro de derechos.
Los artculos constitucionales 20, 21 y 22 establecen las
facultades de la autoridad judicial para imponer multas en
determinados casos de delitos; estas disposiciones dan base
legal para el cobro de algunos aprovechamientos.
La constitucin tambin seala que algunos impuestos son
privativos de la Federacin, al respecto el artculo 73 frac-
cin XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congre-
so de la Unin para establecer contribuciones, primero, so-
bre comercio exterior; segundo, sobre el aprovechamiento
y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los
prrafos cuarto y quinto del artculo 27; tercero, sobre insti-
tuciones de crdito y sociedades de seguros; cuarto, sobre
servicios pblicos concesionados o explotados directamente
por la Federacin, y quinto, especiales sobre: a) energa
elctrica; b) produccin y consumo de tabacos labrados; c)
gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) cerillos
NORMATIVIDAD DEL INGRESO PBLICO
218
y fsforos; e) aguamiel y productos de su fermentacin; f)
explotacin forestal; g) produccin y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarn en el rendimiento de
estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley
secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarn
el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus in-
gresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica.
Tambin el artculo 117 constitucional trata sobre materia
impositiva expresando que:
Los Estados no pueden en ningn caso: III, acuar moneda, emitir papel
moneda, estampillas ni papel sellado; IV, gravar el trnsito de personas o
cosas que atraviesen su territorio; V, prohibir ni gravar directa ni indi-
rectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mer-
canca nacional o extranjera; VI, gravar la circulacin ni el consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exencin
se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o
exija documentacin que acompae la mercanca; VII, expedir ni man-
tener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impuestos o, requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacio-
nales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la
produccin similar de la localidad o ya entren producciones semejantes
de distinta procedencia...; y IX, gravar la produccin, el acopio o la venta
del tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que el
Congreso de la Unin autorice.
Finalmente, la fraccin I del artculo 118 dice respecto a los estados:
Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unin: establecer
derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones
o derechos sobre importaciones o exportaciones.
En relacin con los impuestos al comercio exterior el artculo 131 de la
constitucin establece: Es facultad privativa de la Federacin gravar
las mercancas que se importen o exporten, o que pasen de trnsito por el
territorio nacional...
1
219
CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN
El Cdigo Fiscal de la Federacin seala en su artculo 2 que
las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones
de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.
Respecto de los impuestos establece en su fraccin I: Son
las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las
personas fsicas y morales que se encuentren en la situacin
jurdica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas
de las sealadas en las fracciones II, III y IV de este artculo.
2
La fraccin II indica que: Aportaciones de seguridad social son las con-
tribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas
por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en
materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma
especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo
Estado.
La fraccin III con respecto a la contribucin de mejoras, manifiesta
que son: las establecidas en Ley a cargo de las personas fsicas y morales
que se beneficien de manera directa por obras pblicas.
La fraccin IV expresa que: Derechos son las contribuciones estableci-
das en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico
de la Nacin, as como por recibir servicios que presta el Estado en sus
funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u rganos desconcentrados cuando en este ltimo caso,
se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley
Federal de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de
los organismos pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos
del Estado.
Respecto a los aprovechamientos el artculo 3 indica que son: Los
ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho pblico distintos
de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de
los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de parti-
cipacin estatal.
220
El citado artculo tambin seala lo que se entiende por productos,
especificando que son: Las contraprestaciones por los servicios que preste
el Estado en sus funciones de derecho privado as como por el uso, aprove-
chamiento o enajenacin de bienes del dominio privado.
Conviene expresar que la recaudacin proveniente de
todos los ingresos de la Federacin, aun cuando se destinen
a un fin especfico, se har por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico o por las oficinas que dicha Secretara auto-
rice; segn lo establece el artculo 4 del Cdigo Fiscal.
ELABORACIN Y APROBACIN DE LA
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN
La Ley de Ingresos de la Federacin es el catlogo de ingre-
sos pblicos contributivos y no contributivos, que la Federa-
cin establece en la Ley, cuantificndolos en porcentaje
aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio
fiscal.
El ejercicio a que se sujeta y durante el cual est vigente la misma, es
del 1 de enero al 31 de diciembre de cada ao.
El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene
su fundamento legal en la constitucin, en la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, Ley General de Deuda Pblica, en el Regla-
mento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y dems
disposiciones relativas.
Al respecto, en trminos del artculo 74 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, la Cmara de Diputados es la Cmara
de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin.
De conformidad con la fraccin IV del precepto citado, el Ejecutivo
federal deber hacer llegar la iniciativa al Congreso, a ms tardar el 15
de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo.
221
Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la Iniciativa de la
Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente
justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debien-
do comparecer en todo caso el secretario del despacho correspon-
diente, a informar de las razones que lo motiven.
Por su parte el artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, establece que a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico le corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos el
de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y
de las leyes de Ingresos de la Federacin y del Departamento del Dis-
trito Federal.
En cuanto a la Ley General de Deuda Pblica el artculo 10 del ttulo
III, relativo a la programacin de la deuda pblica, establece que: El
Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unin las iniciativas co-
rrespondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin, deber proponer los montos de endeudamiento neto necesario, tanto
interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del
ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio
suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unin al
aprobar la Ley de Ingresos, podr autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer
o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del
propio Ejecutivo, se presenten circunstancias econmicas extraordina-
rias que as lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta auto-
rizacin informar de inmediato al Congreso.
Cabe citar que el proceso de preparacin de leyes fiscales y sus modi-
ficaciones es cclico y regular, con periodicidad anual a efecto de ubi-
car la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto
de egresos.
Durante los primeros 7 meses del ao se realizan estudios de poltica
fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuacin a
las condiciones cambiantes de la economa durante el ejercicio fiscal
de que se trata; especialmente se estudia la legislacin tributaria con el
propsito de mejorar la recaudacin. En esta primera etapa intervienen
tres dependencias de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, mis-
mas que a continuacin se citan:
222
La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coor-
dinacin Fiscal, de acuerdo con el artculo 39, fraccin I del Reglamen-
to Interior de la Secretara, establece que compete a dicha Direccin
estudiar y formular la poltica impositiva, incluyendo la de estmulos
fiscales para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia
con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en
coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la
Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de
otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las
reformas que en materia fiscal se propongan.
La Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y
Prestacin de Servicios segn el artculo 49, fraccin I del Reglamento
Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de
financiamiento de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a
derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorizacin
del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la
Ley de Ingresos de la Federacin, en las materias de su competencia.
La Procuradura Fiscal de la Federacin de acuerdo con el artculo 10,
fraccin II, del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federa-
cin, formular la documentacin relativa a los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos
y rdenes que el secretario proponga al presidente de la Repblica y
de las dems disposiciones de observancia general en las materias
competencia de la Secretara, as como preparar los proyectos de con-
venciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacio-
nal, interviniendo en las negociaciones respectivas. Adems, la frac-
cin III establece que compete a la Procuradura Fiscal de la Federacin
apoyar al secretario en la verificacin de los proyectos a que se refiere
la fraccin II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con
el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estu-
dios comparados de los sistemas hacendarios de otros pases para
apoyar la modernizacin hacendaria.
La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estima-
ciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadsticas
223
histricas disponibles a la fecha y una metodologa de clculo impues-
to por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles
reformas a la legislacin fiscal y sin ellas. Dicha estimacin se hace
para cada uno de los renglones de ingreso.
Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretara, como son:
La Direccin General de Planeacin Hacendaria que en el artculo 16,
fraccin VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a
dicha Direccin General, entre otras competencias: proponer, para
aprobacin superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas fi-
nancieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresos
de la Federacin en coordinacin con las unidades administrativas de la
Secretara y otras autoridades competentes.
La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coor-
dinacin Fiscal en el citado Reglamento, artculo 39, fraccin IV, dispo-
ne que le corresponde a dicha Direccin estudiar y analizar el compor-
tamiento de la economa nacional con el propsito de identificar
problemas y proponer alternativas de poltica impositiva; estimar, con
la participacin de las unidades administrativas competentes, las metas
de recaudacin; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recau-
dacin de los ingresos de la administracin pblica federal centraliza-
da y paraestatal y de los estmulos fiscales, en relacin con los progra-
mas a que se refiere la fraccin II de este artculo (participar en la
formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y
del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administracin
Pblica Federal) en las materias de su competencia.
Por lo que se refiere a la estimacin del clculo del monto del endeu-
damiento, bsicamente corresponde a la Direccin General de Crdito
Pblico obedecer a las orientaciones de poltica financiera y crediticia
del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los
gastos previstos a travs de las estimaciones presentadas por las dife-
rentes dependencias encargadas de las mismas.
A esta misma Direccin General en el artculo 17, las fracciones V, VI y
IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-
224
dades, proponer, para aprobacin superior, en coordinacin con la
Direccin General de Planeacin Hacendaria, las asignaciones sectoria-
les de financiamiento y lo concerniente al crdito pblico; asimismo
pone a consideracin superior las asignaciones presupuestales en mate-
ria de deuda pblica; y en su caso, la autorizacin y registro, en la parte
referente a la suscripcin de crditos, del programa financiero de las
entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin.
Parte del proceso anterior, se lleva a cabo en el seno de la Comisin de
Gasto-Financiamiento, que es el rgano de coordinacin entre la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de la Contralora
y Desarrollo Administrativo.
La tercera etapa comprende octubre y noviembre, en este periodo se
realizan la integracin de las iniciativas de leyes, de modificaciones
fiscales, junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento inter-
no y externo, atendiendo a los criterios que en materia de poltica fiscal
tracen las autoridades hacendarias.
La Procuradura Fiscal de la Federacin es la encargada de revisar
dicho material y verificar su correcta fundamentacin jurdica, para su
envo al Congreso, tal como lo seala el artculo 10, fraccin II del
Reglamento Interior de la Secretara.
El presidente de la Repblica por conducto del Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico, presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas
fiscales ante la Cmara de Diputados, a ms tardar el 15 de noviembre
o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administracin
federal, dicha iniciativa se acompaa del documento Criterios Genera-
les de Poltica Econmica, que se explic al tratar el Presupuesto de
Egresos de la Federacin, e incluye la Exposicin de Motivos que sus-
tentan las propuestas de la Ley.
La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Cr-
dito Pblico, as como la discusin y aprobacin de la Ley de Ingresos
por las dos cmaras y se origina cuando la documentacin relativa es
recibida en la Cmara de Diputados a travs de la Oficiala Mayor, que
a su vez lo enva a la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico para
elaborar el dictamen relativo.
225
En das posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secre-
tario de Hacienda y Crdito Pblico para fundamentar y explicar la
Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha poste-
rior, se presenta el titular de Hacienda y Crdito Pblico para contestar
las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos po-
lticos representados en la Cmara.
La Comisin de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dic-
tamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto
con servidores pblicos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co, como con los integrantes de la propia comisin, con la finalidad de
analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los
diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente.
Una vez aprobado el dictamen por la mayora de los miembros de la
Comisin, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado.
Finalmente se enva a la Cmara de Senadores para su discusin y
aprobacin, de manera que se publique en el Diario Oficial de la
Federacin a ms tardar el 31 de diciembre de cada ao.
Es conveniente expresar que el tiempo para el anlisis de
la iniciativa de la Ley de Ingresos y dems propuestas fisca-
les es escaso, ya que durante el mismo periodo hay que
examinar sobre la misma materia, el proyecto del decreto
del Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como las
diversas iniciativas y reformas de leyes; por lo que se consi-
dera de utilidad se enve la iniciativa con ms anticipacin
al Congreso, ya sea en carcter de preliminar o regularizable
con el propsito de empezar los estudios tcnicos corres-
pondientes. Tambin se requiere de una oficina tcnica que
analice las proposiciones de modificaciones a la Ley de In-
gresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin. Dicha oficina sera la
misma que se propuso para analizar el proyecto de Presu-
puesto de Egresos.
226
ESTRUCTURA DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN
Para el ao 1999, la Ley de Ingresos contempla 46 artculos.
A continuacin se explicarn los ms importantes.
3
El artculo 1 contiene un sealamiento de los ingresos
provenientes de los conceptos y cantidades estimadas que
enseguida se sealan, por fracciones de ley y en el caso de
los impuestos y otros ingresos, se hace referencia a nivel
del inciso y subinciso.
A efecto de tener mejor ilustracin del volumen de ingre-
sos y su origen, se hace la comparacin sobre el total, consi-
derado en trminos porcentuales.
Concepto Participacin
Porcentual
I IMPUESTOS 51.0
1. Impuesto sobre la Renta 20.4
2. Impuesto al Activo 0.7
3. Impuesto al Valor Agregado 14.4
4. Impuesto sobre Produccin y
Servicios 10.7
A. Gasolina y diesel 9.1
B. Bebidas alcohlicas 0.4
C. Cervezas y bebidas refrescantes 0.6
D. Tabacos labrados. 0.6
5. Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehculos 0.8
6. Impuesto sobre Automviles Nuevos 0.3
7. Impuesto sobre servicios expresamente
declarados de inters pblico por ley,
en los que intervengan empresas conce-
sionarias de bienes del dominio directo
de la nacin ___
8. Impuesto a los Rendimientos Petroleros ___
9. Impuesto al Comercio Exterior 2.7
A) A la importacin 2.7
B) A la exportacin 2.7
227
(Continuacin)
Concepto Participacin
Porcentual
10.Accesorios 0.9
II. APORTACIONES DE SEGURIDAD
SOCIAL 6.0
III. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS ___
IV. DERECHOS 8.9
V. CONTRIBUCIONES NO COMPRENDI-
DAS EN LAS FRACCIONES PRECEDEN-
TES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCA-
LES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUI-
DACIN O DE PAGO ___
VI. PRODUCTOS 0.8
VII. APROVECHAMIENTOS 6.1
VIII.INGRESOS DERIVADOS DE FINAN-
CIAMIENTOS 7.8
IX. OTROS INGRESOS 19.4
1. De organismos descentralizados 19.4
2. De empresas de participacin estatal ___
3. Financiamiento de organismos descen-
tralizados y empresas de participacin
estatal ___
_____
Total 100.0
El mismo artculo establece que el Ejecutivo federal, a travs de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, informar al Congreso de la
Unin, trimestralmente, dentro de los 45 das siguientes al trimestre
vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federacin en el ejercicio
fiscal de 1999, en relacin con las estimaciones que se sealen en este
artculo.
El artculo 2 autoriza al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, para contratar, ejercer y autorizar crdi-
tos, emprstitos y otras formas del ejercicio del crdito pblico, incluso
mediante la emisin de valores, en los trminos de la Ley General de
228
Deuda Pblica, por un monto de endeudamiento neto externo que no
exceda de 5 mil millones de dlares de los Estados Unidos de Amrica.
De igual forma, se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeuda-
miento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. En caso de que
el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el Ejecutivo
federal podr emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente
en moneda nacional de esa diferencia. Del mismo modo podr contra-
tar endeudamiento interno adicional al autorizado, siempre que los
recursos obtenidos se destinen ntegramente a la disminucin de la
deuda pblica externa.
Este artculo cita la obligacin del Ejecutivo de informar al
Congreso de la Unin a ms tardar el ltimo da de marzo
del 2000, de los emprstitos contratados durante 1999 en
trminos de lo dispuesto en el artculo 73, fraccin VIII de
la constitucin.
Tambin se autoriza al Ejecutivo federal, para emitir valo-
res en moneda nacional o contratar crditos, para canje o
refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, para
contratar crditos o emitir valores en el exterior con el obje-
to de canjear o refinanciar el endeudamiento externo.
En esta disposicin tambin se autoriza al Distrito Federal
a contratar y ejercer crditos por un endeudamiento neto de
mil 700 millones de pesos, durante el ejercicio.
Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facul-
tades, dar cuenta trimestralmente al Congreso de la Unin,
por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co, dentro de los 45 das siguientes al trimestre vencido,
especificando las caractersticas de las operaciones realiza-
das. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que se
hubieran asumido con la garanta del gobierno federal. La
disposicin que se menciona tiene su fundamento legal en
la Ley General de Deuda Pblica, artculo 9, puesta en vigor
a partir del 1 de enero de 1977.
229
El artculo 4 se refiere a que Petrleos Mexicanos y sus organismos
subsidiarios estarn obligados al pago de contribuciones y sus acceso-
rios, de productos y de aprovechamientos, excepto el Impuesto Sobre
la Renta, de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las
reglas que al efecto expida la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
mismas que se sealan en la Ley de Ingresos.
Los enteros que hace Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidia-
rios son: Derecho sobre la extraccin de petrleo crudo; Derecho Ex-
traordinario sobre la extraccin de petrleo crudo; Derecho adicional
sobre extraccin de petrleo; Impuesto a los rendimientos petroleros;
Derecho sobre hidrocarburos; Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios (gasolina, diesel y gas natural para combustin automotriz);
Impuesto al Valor Agregado; Contribuciones causadas por la importa-
cin de mercancas; Impuestos a la exportacin (por petrleo crudo,
gas natural y sus derivados); Derechos y aprovechamientos sobre ren-
dimientos excedentes.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico est facultada para variar
el monto de los pagos provisionales, diarios y semanales, cuando exis-
tan modificaciones en los ingresos de Petrleos Mexicanos o de sus
organismos subsidiarios que as lo ameriten. Por su parte el organismo
presentar una declaracin a la Secretara de Hacienda en abril, julio y
octubre de 1999 y enero de 2000, en la que informar sobre los pagos
por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus orga-
nismos subsidiarios, efectuados en el trimestre anterior.
El tratamiento diferencial a Petrleos Mexicanos, en cuan-
to a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamental-
mente al importante aporte que hace a la recaudacin y
respecto a incluir en este artculo, tanto a los impuestos
como a los derechos y aprovechamientos, se explica por el
principio impositivo de eficiencia en la administracin que
trata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudacin.
Se establece en el artculo 5 que se autoriza a la Secreta-
ra de Hacienda y Crdito Pblico para que durante 1999,
230
mediante disposiciones de carcter general, pueda otorgar
facilidades administrativas para el cumplimiento de las obli-
gaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayan
tributado conforme al Rgimen Simplificado de la Ley del
Impuesto Sobre la Renta. La Secretara queda autorizada para
expedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obliga-
ciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades no
persiguen fines de lucro, y para autorizar a los contribuyen-
tes que por las caractersticas de su actividad adquieran bie-
nes sin comprobantes, para comprobar dichas adquisiciones
ellos mismos, evitando que se dejen de pagar los impuestos
generados por dichas operaciones. Lo anterior est relacio-
nado con el principio de eficiencia en la administracin.
El artculo 6 faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que
en los casos de prrroga para el pago de crditos fiscales se causarn
recargos al 2.0% mensual sobre saldos insolutos, durante el ejercicio
fiscal. Dicha tasa podr reducirse segn el comportamiento del ndice
Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de inters bancaria y de
equilibrio, para ello la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico realiza-
r los clculos y publicar la tasa de recargos vigente cada mes en el
Diario Oficial de la Federacin.
Los artculos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio pblico o por la prestacin de
servicios en el ejercicio de las funciones de derecho pblico por los
que no se establecen derechos, as como el destino de dichos ingresos
y el artculo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos.
Indica el artculo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos
conceptos que establece esta Ley se concentrarn en la Tesorera de la
Federacin, y debern reflejarse, cualquiera que sea su forma y natura-
leza, tanto en los registros de la propia Tesorera como en la Cuenta de
la Hacienda Pblica Federal.
No se concentrarn en la Tesorera de la Federacin los
ingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social
231
destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Arma-
das Mexicanas, los que podrn ser recaudados por las oficinas
de los propios institutos y por las instituciones de crdito que
autorice la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debien-
do cumplirse con los requisitos contables establecidos y refle-
jarse en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal.
Tampoco se concentrarn en la Tesorera de la Federa-
cin los ingresos provenientes de las aportaciones y de los
abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Institu-
to del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
Quedan sin efectos los convenios en los que se permita
que dependencias o entidades de la administracin pblica
federal no concentren en la Tesorera de la Federacin las
contribuciones o aprovechamientos que cobren.
El artculo 13 expresa que salvo lo establecido en el artculo preceden-
te, se aplicar el rgimen establecido en esta Ley y en las dems leyes
de carcter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las
entidades de la administracin pblica paraestatal federal que estn
sujetas a control presupuestario en los trminos de la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y del Presupuesto de
Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999.
La Ley de Ingresos faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co para cancelar por incosteabilidad los crditos cuyo importe al 30 de
junio de 1998, hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda
nacional a 2 500 unidades de inversin. La cancelacin de dichos cr-
ditos por nica vez libera al contribuyente de su pago (artculo 14).
Los artculos 15 y 17 se refieren a los requisitos para la
aplicacin por parte del Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, de los estmulos fiscales y subsidios.
En el caso de que los organismos descentralizados y las
empresas de participacin estatal del gobierno federal,
232
incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentos
en la productividad o modificacin en sus precios y tarifas,
los recursos as obtenidos sern aplicados, prioritariamente,
a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresa
de que se trate, o a los programas a que se refiere el Presu-
puesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal
de 1999. (Artculo 16).
El artculo 22 establece que la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico podr condonar total o parcialmente recar-
gos de crditos fiscales derivados de contribuciones, al res-
pecto en este artculo cita los requisitos que debern cum-
plirse para recibir el citado tratamiento.
Anlisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal
En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos co-
rrientes dentro del total y que la aportacin que hacen los
ingresos de capital no es significativa. En los ingresos tributa-
rios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Renta
que en 1950, aport el 25.1%, para ascender en 1960 a 34.0%
y en 1970 a 45.7%; posteriormente a partir de 1980 tiende a
descender hasta llegar a 22.1% en 1987 y, en 1988, empieza
a recuperarse al llegar a 27.9%. En 1990 participa con el
29.4% que se explica para los ingresos tributarios en general,
por el crecimiento econmico del pas, debido a la elastici-
dad del ingreso de los impuestos, por las reformas fiscales
que se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales; y las acciones rea-
lizadas en materia de control y fiscalizacin; en 1995 y 1997
contribuye con el 25.5 y 26.5%, respectivamente. Es conve-
niente citar que el comportamiento est estrechamente rela-
cionado con la participacin que hacen los ingresos proce-
dentes del petrleo y sus derivados.
4
233
El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que a partir de 1980
fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950,
1960 y 1970, su aportacin no tiene cambios significativos, sin
embargo en 1980 llega al 21.3%, para luego descender sin
llegar a los niveles de los aos en que estuvo vigente el Im-
puesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1990 se observa un
repunte con el 18.2% y en 1997 disminuye su participacin
con 15.8%. El descenso se explica principalmente por la apor-
tacin de Petrleos Mexicanos a la recaudacin.
El comportamiento del Impuesto sobre Produccin y Servi-
cios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja, 13.1% a 5.8%,
a partir de 1982 asciende a 11.6%, en 1984 llega a 13.2%, para
luego descender y aportar en 1997 el 2.2 por ciento.
El Impuesto a la Importacin ha tenido una disminucin
considerable en la participacin de los ingresos, ya que se
adopt la poltica de acudir en menor medida a los arance-
les y utilizar las restricciones directas a las importaciones a
travs de las cuotas y permisos previos. En los ltimos aos,
se han llevado a cabo el proceso de desgravacin arancela-
ria y el aumento de las fracciones liberadas. Con el Tratado
de Libre Comercio su recaudacin sigue conservndose baja.
El Impuesto a la Exportacin tuvo importancia en la dca-
da de los aos cincuenta, perdindola a partir de 1960. En
1980 y 1981 su participacin es considerable, debido a que
contabiliz los impuestos por exportacin de petrleo que
constituyeron alrededor del 98%, posteriormente al separar-
se, con fines de anlisis, los impuestos por hidrocarburos,
dej de ser significativa la recaudacin del Impuesto a la
Exportacin. Cabe citar que los impuestos de Importacin y
Exportacin, no obedecen nicamente a fines fiscales, sino
tambin a fines extrafiscales, como instrumentos de poltica
de comercio exterior, hecho que refleja su comportamiento
en la recaudacin.
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El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia en
el monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. En 1990, se
observa un repunte con el 4.0% y en 1997 disminuye sien-
do de 3.1 por ciento.
La contribucin de los impuestos provenientes de las acti-
vidades de Petrleos Mexicanos, ha tenido papel relevante
en el financiamiento del gasto pblico, observando una ten-
dencia ascendente hasta 1987; al ao siguiente disminuye
en alrededor del 10%. Ello obedece a la baja de los volme-
nes de petrleo exportados y a la contencin de los precios
del mercado internacional, as como a la mejora en la re-
caudacin de los ingresos tributarios. En 1995 y 1997
incrementan su participacin en los ingresos ordinarios, al
respecto en el ltimo ao llega 35.7 por ciento.
Los ingresos no tributarios, en los primeros aos del pe-
riodo que se analiza, fueron disminuyendo en importancia,
para recuperarla a partir de 1982, esto se explica por la
actualizacin de la normatividad que los regula. Posterior-
mente su contribucin se afecta por la participacin de los
ingresos provenientes de Petrleos Mexicanos, siendo en
1997 de 9.6 por ciento.
235
NOTAS
Artculos 20, 21, 22, 27, 72, 73, 117, 118 y 131.
de diciembre de 1981 y reformas.
3 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos
de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Diario
Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1998.
4 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de
Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda P-
blica Federal. Varios aos.
237
CAPTULO VII
DEUDA PBLICA
POR ALICIA GIRN GONZLEZ*
El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamiento
al desarrollo econmico desde la dcada de los cuarenta
hasta finales de los setenta. Se ha utilizado en Mxico como
palanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economa.
Sin embargo, durante el largo periodo de 1982-1989, se
convirti en una variable que ha ocasionado el desborda-
miento de un crculo pernicioso, con tasas negativas de cre-
cimiento, inflacin e hiperinflacin, baja real de los salarios,
desempleo, desinversin, recesin, etctera; estos aos se
caracterizan por la transferencia negativa de recursos finan-
cieros al exterior. Posteriormente, la deuda del sector pbli-
co ha registrado una importante disminucin como propor-
cin del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo, la poltica
monetaria ocasion el aumento de la deuda externa del siste-
* Directora del Instituto de investigaciones Econmicas de la UNAM y res-
ponsable del proyecto de investigacin Presente y Futuro de los Servicios
Financieros, financiado por la Direccin General de Asuntos del Perso-
nal Acadmico (DGAPA), UNAM. La autora agradece el poyo de Jos Martn
Guerra en la elaboracin de la presente investigacin, as como de Martn
Pea, becario de Licenciatura en Economa de la Facultad de Economa y
de Roberto Soto, becario de la Maestra en Economa Financiera de la
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragn; todos ellos miembros
del proyecto.
242
ma bancario pblico y privado que dio origen a la crisis
financiera de diciembre de 1994, la crisis de los tesobonos.
Para finales del siglo XX la deuda del sector privado ascien-
de a 42 859.3 millones de dlares; la del sector pblico a
91 955.4 millones de dlares; la de los bancos a 15 880 mi-
llones de dlares, y la del Banco de Mxico a 5 969.9 millones
de dlares. En total la deuda externa asciende a 156 664.6
millones de dlares.
Las dcadas de los ochenta y de los noventa definen un
periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y creci-
miento econmico sostenidos. En particular, el de los ochen-
ta es un periodo de alternativas y soluciones presentadas
por la poltica econmica del Estado para enfrentar el servi-
cio de la deuda externa y resolver su pago; lo es tambin de
procesos de transferencia real de recursos, por concepto del
servicio de la deuda, por ms de 197 000 millones de dla-
res, durante 1983 y 1994. Por otra parte, el cambio estructu-
ral de la economa inicialmente para satisfacer las demandas
del mercado interno, ahora buscan promover la exportacin
de bienes al mercado internacional para obtener las divisas
necesarias para el pago del servicio de la deuda. No obstan-
te, a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a)
abatir la transferencia neta de recursos al exterior para que
la economa pueda crecer en forma sostenida; b) reducir el
valor de la deuda histrica acumulada hasta diciembre de
1988; c) asegurar la obtencin de recursos frescos durante
un horizonte suficientemente largo para evitar la incertidum-
bre que provocan las negociaciones anuales, y d) disminuir
el valor real de la deuda, as como la proporcin que sta
representa tanto en el PIB como en las exportaciones.
1
Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversin
del sector pblico contrajo la economa en el marco de un proceso de
polticas econmicas de ajuste que han conducido a una situacin
243
social y poltica preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debi-
do al mal manejo de una poltica de endeudamiento externo sin el
apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto
de divisas, a finales de la dcada de los ochenta se retorn a la bs-
queda de una poltica fiscal ms agresiva, acompaada de un incre-
mento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos
financieros del Estado. El resultado fue la renegociacin de la deuda
externa de Mxico en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran
banca privada y de los organismos financieros internacionales.
La bsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas
como a travs de operaciones en el mercado de valores acompaada
de una liberalizacin financiera y comercial, en torno a la creacin de
un bloque econmico de Amrica del Norte, cre expectativas
macroeconmicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la
liberalizacin de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar
de lado la preocupacin por la integracin de un mercado comn y el
crecimiento de la economa de 1990-1994 con base en el ahorro exter-
no. Mas la deuda externa del sector pblico que logr mejorar el perfil
de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades du-
rante este periodo, as como la reorientacin de los sectores producti-
vos a los empresarios, propici que el sustento del crecimiento fuera
determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda
interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado
en valores indizados al dlar, los llamados tesobonos (Bonos de Teso-
rera de la Federacin).
De esta forma, la contratacin de nueva deuda externa la
realizaron, fundamentalmente, las empresas del sector pri-
vado, las empresas bancarias y el sector pblico por medio
de su deuda interna. Si bien factores externos, como la dis-
minucin de los flujos de capital en escala internacional a
raz del aumento de las tasas de inters de Estados Unidos
desde finales de 1993, ocasion una retirada paulatina de
capitales que difcilmente pudieron seguir alimentando la
economa mexicana durante el siguiente ao. La necesidad
de seguir sosteniendo un dficit en cuenta corriente y de
DEUDA PBLICA
244
dinamizar la economa nacional hizo que el gobierno eleva-
ra la contratacin de capitales por medio de los tesobonos.
A ello se aunaron el deterioro social y poltico, la disminu-
cin de la confianza y el aumento del riesgo por la alta
volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todo
lo cual propici la devaluacin de finales de diciembre y
una de las peores crisis econmicas en la historia del Mxi-
co independiente.
Aunque el objetivo de este captulo es el estudio de la deuda externa
del sector pblico, es imposible abstraerse del significado que tuvo el
costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate deno-
minado Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA) y, por lti-
mo, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Proteccin al
Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, segn cifras del Informe
Mackey, fue de 60 000 millones de dlares, pero si se suman los intere-
ses asciende a cerca de 105 000 millones de dlares para finales de 1999.
Por ello, es de gran relevancia el estudio de la deuda
externa y las definiciones que se puedan obtener ya que es
un instrumento complementario del ahorro interno de un
pas y puede ser la llave del dinamismo econmico que se
oriente a las actividades productivas. Pero, tambin puede
ser un factor de desfinanciamiento y de obstaculizacin al
crecimiento, al orientar grandes cantidades de ingresos de
un pas al pago del servicio de su deuda externa.
CONCEPTO Y ORGENES DE LA DEUDA PBLICA
Destacados autores han definido la deuda pblica de dife-
rentes maneras. Para algunos:
...el crdito pblico es as la confianza o solvencia de que goza un
Estado u otra corporacin de derecho pblico en cuanto al cumpli-
245
miento de los compromisos pecuniarios por ellos contrados.
2
Otros
coinciden al sealar que ...el crdito, un acto de confianza, puede ser
privado y pblico; el primer caso, se refiere a promesas de pago con
las que se comercia entre particulares, siendo el crdito pblico aquel
en que interviene el Estado, que entrega instrumentos de pago futuro a
inversionistas de todo tipo, tanto institucionales como individuales, por
recursos monetarios. Aqu cabra considerar que el crdito pblico es
deuda pblica, y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamen-
tal que no lo es, como las deudas de guerra impuestos por un ven-
cedor, y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto
voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una
promesa de pago, como por ejemplo, sueldos no pagados a emplea-
dos pblicos, obligaciones de deudas forzadas, adeudos por obras
pblicas, o indemnizaciones de cualquier tipo, emisiones de papel
moneda con circulacin compulsoria, pensiones de retiro y cuales-
quiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esen-
ciales del crdito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un
instrumento crediticio.
3
Sommers, en su libro Finanzas Pblicas e Ingreso Nacio-
nal, sita a la deuda pblica como el medio del que se sirve
el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no
tendramos, enmarcando a la deuda como un acto de gobier-
no de las finanzas gubernamentales.
4
El concepto de deuda pblica se ampla en la medida en
que los pases se van haciendo cada vez ms interdependientes
y se crean en la posguerra las instituciones financieras
multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales.
La deuda externa vendra a ser aquel capital disponible que
es necesario valorizar e invertir en pases de alta rentabilidad,
sean subdesarrollados o desarrollados. El crdito va el Estado
se utilizar para lograr un desarrollo adecuado de la econo-
ma. La deuda pasar a ser un instrumento de recirculacin
del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a
los cambios estructurales de los pases y de la misma teora
de las finanzas pblicas.
DEUDA PBLICA
246
El origen de la deuda externa de Mxico es tan antiguo
como el nacimiento del Estado nacional. En la historia moderna
del pas, la deuda externa se ha utilizado como un mecanismo
de financiamiento del desarrollo del capitalismo. Desde el ini-
cio del siglo XIX los primeros emprstitos otorgados por Inglate-
rra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad y
despus para construir la infraestructura ferroviaria.
La friccin ocasionada por el pago de los crditos contra-
tados con Espaa, Francia e Inglaterra provoc que Francia
invadiera Mxico durante el gobierno de Benito Jurez. En
el porfiriato, la deuda externa recobr importancia en el
establecimiento del capitalismo mexicano. Grandes vas de
comunicacin se hicieron gracias al crdito externo. Durante
la Revolucin y el periodo de interguerras se suspendieron
los prstamos y se renegociaron las deudas del movimiento
armado, la deuda contrada a causa de la nacionalizacin de
la industria petrolera y las deudas no pagadas.
Es a partir de 1940 que Mxico contrata prstamos con las
instituciones de crdito internacionales, entre las que se en-
cuentra el Banco de Exportacin e Importacin de Estados
Unidos. Una vez terminada la segunda guerra mundial y al
crearse los organismos multilaterales como el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, Mxico recibe sus primeros
prstamos de estas instituciones y as empieza a participar en
el sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods.
Los bancos privados transnacionales otorgaron prstamos
crecientes a Mxico a partir de mediados de los sesenta. Sin
embargo, ser a raz de la crisis petrolera y por la necesidad
de recircular los llamados petrodlares que Mxico aumen-
tar la contratacin de sus emprstitos con la banca interna-
cional. Para 1982, cerca del 90% de la deuda estaba contra-
tada con dichos bancos. Una vez desatada la crisis financiera
de 1982, se establecern diferentes modalidades.
247
Para hacer frente al pago de su deuda, Mxico inici conjun-
tamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajus-
te con tres renegociaciones y de ayuda con crditos frescos.
La estrategia, de poltica econmica, para hacer frente a
la crisis de liquidez de Mxico en 1982-1988 se caracteriz,
en primer lugar, por los acuerdos de estabilizacin para el
periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso com-
prendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firma-
do por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Inter-
nacional; asimismo, en 1988 se instrument el primer Pacto
de Solidaridad Econmica. En segundo lugar, por la renego-
ciacin, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deu-
da con la banca privada internacional. Con la primera, reali-
zada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dlares
se recalendariz el plazo a 8 aos, con un periodo de gracia
de 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de
48,000 millones de dlares incluyendo la anterior
renegociacin y los nuevos crditos otorgados a Mxico du-
rante dichos aos, acordndose un plazo de 14 aos para
pagar y 7 aos de gracia. La tercera renegociacin fue por
un monto de 75 250 millones de dlares, incluyendo la
renegociacin anterior, 9 500 millones de la deuda privada,
un crdito de 5 000 millones de dlares concedido en 1983,
3 800 millones de dlares otorgados en 1984 y 1 800 millo-
nes contratados con el Club de Pars. El plazo fue de 20
aos, con 7 aos de gracia.
5
En tercer lugar, durante el periodo se destin puntualmente
la cantidad de 51 000 millones de dlares por concepto del
servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa.
Con dicha poltica, la sociedad mexicana experiment un deterioro de
su bienestar econmico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de
1988. El resultado sera buscar nuevas formas de extincin de la deuda.
6
DEUDA PBLICA
248
Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeuda-
miento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del
Tratado de Libre Comercio, Mxico vuelve a captar grandes
cantidades en el mercado internacional. De ser un pas de
alto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos de
capitales privados netos de todas las economas emergentes
durante 1994.
7
Panorama que al final de dicho ao cambia
de manera opuesta.
La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-
dumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de
corto plazo, as como el riesgo de desplegar una crisis finan-
ciera de alcance global,
8
constituyeron referentes de consi-
deracin para promover una estrategia de rescate financiero
que signific el hacer frente a las obligaciones de corto pla-
zo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los
certificados de depsito de la banca comercial mexicana.
As, en un contexto de inestabilidad de los mercados fi-
nancieros, la comunidad financiera internacional configur
un paquete de rescate financiero anunciado por el presiden-
te William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo lneas
de crdito de alrededor de 50 759 millones de dlares,
constituido por un crdito del gobierno de Estados Unidos
de 20 000 millones de dlares (provenientes del Fondo de
Estabilizacin Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 aos. Un
crdito contingente de 17 759 millones de dlares del Fondo
Monetario Internacional; 10 000 millones de dlares del Ban-
co de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dlares de la
banca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995
la disposicin neta fue de slo 23 253 millones de dlares de
la lnea de crdito original.
La negociacin del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los
mercados financieros, signific para la economa mexicana el replan-
teamiento de las metas macroeconmicas y de los objetivos de recu-
249
peracin de la economa, al someter a sta a un programa de ajuste
severo. En efecto, tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995
la cada en el PIB durante todo 1995, signific 1% y 9.8%, lo cual resulta
en una contraccin real de 5.4% el primer semestre. As tambin, por
ejemplo, en el sector de la construccin la cada fue de 23.6% en el
segundo trimestre. Para el tercer trimestre de 1995 la cada del PIB fue de
8.1%, lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.2 por ciento.
Respecto a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente obser-
va una reduccin significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 192
millones de dlares y uno positivo de 441 millones de dlares, para el
primero y segundo trimestre de 1995, respectivamente; ubicando el saldo
al primer semestre en 751 millones de dlares.
9
La cuenta de capital
observa un supervit acumulado de 13 912 millones de dlares en 1995
y de 1 719 millones de dlares en el primer semestre de 1996.
Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera, el entorno recesivo,
una poltica monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la con-
tencin del crdito interno, el repunte inflacionario, la falta de liquidez,
el incremento en los mrgenes de intermediacin, el sobreendeu-
damiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la
deuda externa de sta, constituyen los factores que explican la grave
crisis bancaria que se precipita despus de la devaluacin de diciem-
bre; lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios,
10
de la cartera
crediticia (crditos al consumo, corporativos e hipotecarios) y los nive-
les de capitalizacin. En este marco de crisis, el rasgo es la ampliacin
de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de
racionalizacin del sistema, caracterizado por el ingreso y la amplia-
cin de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros, alianzas
estratgicas y fusiones, como opcin para enfrentarse a las condicio-
nes de la nueva competencia y las necesidades de recapitalizacin;
amn de la intervencin gerencial de algunos bancos. As por ejemplo,
hasta el tercer trimestre de 1995 la intervencin abarca a seis bancos
(Unin, Cremi, Obrero, Banpas, Interestatal y Banorte) cuyos quebran-
tos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos
pesos (cerca de 2 000 millones de dlares).
El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comercia-
les, as como las dificultades para constituir reservas preventi-
DEUDA PBLICA
250
vas y los problemas de capitalizacin, oblig a la intervencin
del gobierno a partir de la constitucin del Fondo Bancario de
Proteccin al Ahorro (FOBAPROA), as como del Programa de Ca-
pitalizacin Temporal (PROCAPTE). El FOBAPROA se constituye como
una ventanilla de crditos para que los bancos con problemas
en su posicin financiera puedan solventar sus obligaciones
financieras de corto plazo.
11
Por cuanto al PROCAPTE, orientado a
la atencin de los bancos con problemas temporales de capita-
lizacin (ndices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) su
objetivo ha sido garantizar su solvencia. En este esquema los
bancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordi-
nadas convertibles y no convertibles.
Inicialmente el programa de emergencia como respuesta
al problema de vencimiento de las obligaciones de corto
plazo fue sustituir stas por obligaciones de mayor plazo.
Sin embargo, ello signific sustituir deuda pblica interna
por deuda pblica externa. As, esta ltima durante 1995
muestra un incremento de 15 087.9 millones de dlares, lo
cual se explica en parte por el uso de las lneas de
crdito provenientes del paquete de emergencia, para ha-
cer frente a los vencimientos de tesobonos y la recupera-
cin de las reservas internacionales.
En efecto, los vencimientos de tesobonos, que para 1995
se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dlares, al
cierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2 566
millones de dlares, en tanto que el nivel de reservas que al
cierre de 1994 eran de 6 148 millones de dlares y en enero
de 3 483 millones de dlares, muestran un crecimiento cerca
de 14 699 millones de dlares, a finales del tercer trimestre.
La liquidacin, del grueso, de los vencimientos de tesobonos
y la recuperacin de las reservas internacionales del nivel,
del cierre de 1994 a septiembre de 1995, significa un monto
de 35 191 millones de dlares.
251
Las erogaciones de la deuda externa de Mxico, que por
su monto y por el perfil de vencimientos, as como por los
intereses que se pagan y la forma en que se redocumentan
y, en particular, por el mantenimiento de una estrategia de
financiamiento de creciente dependencia de recursos exter-
nos, se constituyen en uno de los graves obstculos para la
recuperacin econmica. Segn se puede observar en el
cuadro 6 y grfica 5 el servicio de la deuda externa pbli-
ca durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de
156 655.5 millones de dlares, cifra cercana al monto total
de la deuda externa (incluyendo pblica y privada) al pri-
mer semestre de 1996, la cual ronda los 173 000 millones de
dlares, segn cifras oficiales.
Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda exter-
na, para el periodo 1996-2000, significan una cantidad de
89 633 millones de dlares. En este contexto la posibilidad
de avanzar en una trayectoria de recuperacin econmica
sostenida se torna prcticamente imposible. Slo los intere-
ses de la deuda externa total por ao representan dos veces
el valor total de las exportaciones petroleras.
12
La deuda externa pblica se torna un anlisis complejo
dada la innovacin financiera y la bursatilizacin de la mis-
ma desde el inicio de los noventa. Las crisis financieras mexi-
cana, asitica, rusa y brasilea plantean paradigmas dignos
de estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan las
economas emergentes cuya dependencia del exterior no
promueve una globalizacin incluyente. Se podra avanzar
en el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisis
financiera mexicana de 1994-1995, calificada como la pri-
mera crisis financiera del siglo XXI, caracterizado por la
bursatilizacin de la deuda externa, la entrada y salida de
grandes flujos de capital a las economas emergentes, pro-
cesos de desregulacin y liberalizacin financiera, quebran-
tos, cierres, fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en
DEUDA PBLICA
252
las polticas macroeconmicas donde el equilibrio de las
finanzas y el control de la inflacin van a imperar.
CLASIFICACIN DE ACUERDO CON LA CONTRATACIN
Para su claro entendimiento la deuda pblica se clasifica, se-
gn su origen, en externa e interna. Por el plazo de venci-
miento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo de
acreedor externo en deuda contratada con organismos finan-
cieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos pri-
vados o transnacionales. Algunos autores sealan la forma de
emisin en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en la
actividad econmica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deuda
pasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de peso
muerto y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.
13
En este apartado haremos dos observaciones con referen-
cia a la deuda externa del sector pblico. La primera en
relacin con la contratacin de la deuda externa por el tipo
de acreedor. La segunda en relacin con el plazo de su
contratacin. Ambas para el periodo 1980-1998.
En el cuadro 1 y en la grfica 1 se observa que para 1984
la deuda externa del sector pblico en su mayora est con-
tratada a travs de prstamos sindicados que corresponden a
la deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalizacin de
bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes
de 1982 para otorgar cuantiosos crditos a nuestro pas.
Estos prstamos sindicados se obtenan en el mercado inter-
nacional de capitales con un banco lder y varios bancos
que operaban en el mercado de los eurodlares, consolidan-
do el proceso de trasnacionalizacin bancaria. Si bien en
1982 el 90% de la deuda externa de Mxico se haba contra-
tado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructurada
varias veces hasta disminuir en ms de la tercera parte para
finales de la dcada de los ochenta.
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254
Por otro lado, la participacin de los organismos financie-
ros internacionales en el total de la deuda externa fue muy
importante para nuestro pas de 1940 hasta 1965, cuando
empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Los
organismos financieros internacionales como el Banco Mun-
dial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank y
la AID cobraran fuerza a raz de la crisis mexicana.
Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarn su participa-
cin en Mxico, siendo su caracterstica la condicionalidad. Es
decir, la participacin de sus crditos estar condicionada al
programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el
cambio estructural perseguido en Mxico. En efecto, se dice
* Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.
Deuda externa pblica total
Bilaterales
Restructurada
No restructurada
GRFICA 1
Deuda pblica externa
1982-1999*
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1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
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DEUDA EXTERNA PBLICA TOTAL
BILATERALES
RESTRUCTURADA
NO RESTRUCTURADA
255
que: los pases que no acepten los lineamientos de poltica
econmica derivados de la condicionalidad no reciben los
recursos financieros que requieren para hacer frente a su si-
tuacin crtica de liquidez. La condicionalidad es una poltica
econmica que los pases con problemas de balanza de pa-
gos deben aplicar como medida de ajuste.
14
Los organismos bilaterales como el Eximbank, cuya parti-
cipacin de Estados Unidos (100%) ir ligada a proyectos
prioritarios del gobierno federal, la venta de bienes de capi-
tal y la supervisin de los prstamos por parte de Estados
Unidos y Mxico, sern claves en el otorgamiento de prs-
tamos. Entre otros organismos bilaterales se encuentran el
Eximbank de Japn, el cual ha participado activamente en
los ltimos aos en Mxico.
Con relacin a los plazos, como estrategia de poltica de
deuda externa del sector pblico se ha perseguido, a partir
de 1983, que la contratacin de los crditos establecidos
permanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos.
Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera de
agosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligacio-
nes de corto plazo; verbigracia, en 1982 haba ms de 20 000
millones de dlares a corto plazo, en tanto que a principios de
1995 las obligaciones externas derivadas de los ttulos de deu-
da pblica externa (tesobonos) representaban ms de 29 000
millones de dlares. De ah las sucesivas renegociaciones, du-
rante la dcada de los ochenta para modificar el perfil de ven-
cimientos de la deuda externa (vase cuadro 2 y grfica 2).
DEUDA PBLICA
256
CUADRO 2
Deuda pblica externa por plazo, 1980 - 1998
(Millones de dlares)
Largo Plazo % Corto Plazo % Total
1980 32,322.0 95.6% 1,490.8 4.4% 33,812.8
1981 42,206.7 79.7% 10,753.9 20.3% 52,960.6
1982 49,548.7 84.2% 9,325.5 15.8% 58,874.2
1983 52,778.7 84.4% 9,777.5 15.6% 62,556.2
1984 68,994.4 99.4% 383.5 0.6% 69,377.9
1985 71,626.0 99.4% 454.1 0.6% 72,080.1
1986 73,956.8 98.1% 1,394.1 1.9% 75,350.9
1987 80,845.9 99.3% 560.9 0.7% 81,406.8
1988 80,223.3 99.0% 779.9 1.0% 81,003.2
1989 75,434.5 99.2% 624.5 0.8% 76,059.0
1990 76,614.3 98.5% 1,156.0 1.5% 77,770.3
1991 78,260.5 97.8% 1,727.3 2.2% 79,987.8
1992 72,288.8 95.4% 3,466.4 4.6% 75,755.2
1993 74,501.4 94.6% 4,246.0 5.4% 78,747.4
1994 79,082.3 92.6% 6,353.5 7.4% 85,435.8
1995 93,737.4 92.9% 7,196.3 7.1% 100,933.7
1996 93,293.5 94.9% 4,991.0 5.1% 98,284.5
1997 84,260.7 95.4% 4,060.5 4.6% 88,321.2
1998 87,897.0 95.2% 4,397.5 4.8% 92,294.5
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
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Largo Plazo Corto Plazo Total
GRFICA 2
Deuda pblica externa
por plazo de vencimiento
257
EVOLUCIN
Al observar la evolucin que ha caracterizado a la deuda
externa como variable dinamizadora del crecimiento econ-
mico, podemos obtener varias conclusiones.
En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento
cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamos
en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascenda
a ms de 23 000 millones de dlares.
15
En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externo
tienden a estancarse a medida que disminuye el otorga-
miento de crditos de la comunidad internacional. Parece
que la tnica seguida fue reestructurar la llamada vieja deu-
da y el otorgamiento de nuevos crditos mediante acuerdos
con el Fondo Monetario Internacional y los organismos fi-
nancieros internacionales.
Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba
678.4 millones de pesos cobr desde 1985 un papel activo
como mecanismo de financiamiento para el gobierno fede-
ral. Entre 1986 y 1987 se triplic, ocasionando un fenmeno
hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. As, el cre-
cimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia
sera a mantenerla estable con la reforma del sistema finan-
ciero nacional (vase el cuadro 3 y la grfica 3).
Entre los principales instrumentos de endeudamiento in-
terno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certi-
ficados de la Tesorera de la Federacin (CETES) Bonos del
Desarrollo del Gobierno Federal, Pagar de la Tesorera de
la Federacin, Bonos Ajustables del Gobierno Federal y
tesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimien-
tos, en la emisin de estos instrumentos, particularmente
tesobonos, se constituyeron en el detonante y expresin de
la crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a
DEUDA PBLICA
258
vivir la economa mexicana (vase cuadros 4 y 5, grficas 4
y 5).
CUADRO 3
Deuda externa e interna del sector pblico, 1980-1998
Aos Deuda externa Deuda interna
(Millones de dlares) (Millones de pesos)
1980 33,813 678
1981 52,961 1,041
1982 58,874 2,768
1983 62,556 2,718
1984 69,378 5,600
1985 72,080 10,530
1986 75,351 23,756
1987 81,407 61,556
1988 81,003 108,947
1989 76,059 137,300
1990 77,770 163,188
1991 79,988 149,600
1992 75,755 123,099
1993 78,747 122,455
1994 85,436 164,653
1995 100,934 130,407
1996 98,285 179,040
1997 88,321 259,232
1998 92,295 343,017
Fuente: Nacional Financiera. La Economa Mexicana en Cifras. Varios n-
meros.
Presidencia de la Repblica. Informe Presidencial. Varios nmeros.
259
NORMATIVIDAD
Es a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que
compete contratar o negociar el crdito pblico externo. Por
lo tanto en el artculo 38, apartado VIII del captulo VI del
Reglamento Interior de dicha Secretara se hace referencia a
la Ley General de Deuda Pblica.
16
Ley General de Deuda Pblica
La Ley General de Deuda Pblica entr en vigor el 1 de
enero de 1977. Fue planteada dentro de una serie de medi-
das de reajuste econmico, entre ellas segn el Fondo
Monetario Internacional limitar el endeudamiento a 3 000
millones de dlares anuales mientras estuviese vigente el
plan de estabilizacin. La ley era el reflejo de la continuidad
de la poltica de endeudamiento en el marco de las polticas
econmicas: sustitucin de importaciones, desarrollo com-
partido y alianza para la produccin. Presentaba una rela-
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Deuda Interna Deuda Externa
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Deuda pblica externa e interna
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DEUDA INTERNA NETA VALORES GUBERNAMENTALES DEUDA NETA/PIB
GRFICA 4
Deuda interna neta del Gobierno Federal
1982-1998
Deuda interna neta Valores gubernamentales Deuda neta /PIB
cin de continuidad del proceso de acumulacin por la va
capitalista y dependiente del exterior. Fue un instrumento
indispensable en el mbito de una poltica econmica, suje-
ta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacional
en beneficio de la iniciativa privada nacional y del capital
extranjero.
En la exposicin de motivos que acompa al texto de la
ley se manifestaba:
...la poltica de endeudamiento pblico adquiere una relevancia pri-
mordial en el manejo de las alianzas nacionales, que obliga al Estado a
plantear, en forma cada da ms cuidadosa, la aplicacin nacional del
crdito que se requiere.
17
Por otro lado, tenda a garantizar las ganancias de las inver-
siones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del
pas. De fundamental importancia es que el servicio de la
deuda pblica se mantenga siempre dentro de la capacidad
de pago del sector pblico y del pas en su conjunto.
18
En el artculo segundo se define la constitucin de la
deuda pblica por las obligaciones de pasivos, directos o
contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las
DEUDA PBLICA
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siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus depen-
dencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Los
organismos descentralizados; IV. Las empresas de participa-
cin estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, las nacionales de seguros y
de fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente
sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencio-
nadas en las fracciones II al V.
El mismo artculo se refiere al financiamiento: la contrata-
cin de crditos al interior o fuera del pas, emprstitos
derivados de la emisin de ttulos, adquisicin de bienes,
los pasivos contingentes de ambos y la celebracin del acto
jurdico anlogo a ello.
El artculo tercero y del captulo II al VII, se sealaban el
papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
cuanto a la ejecucin de la ley, la aprobacin de los crditos
y el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de la
capacidad de pago y de su debido cumplimento; adems,
estableca la programacin de la deuda pblica y la contra-
tacin de los prstamos por parte del gobierno federal. Es
digno mencionar el artculo cuarto del captulo II, que dice:
DEUDA PBLICA
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TOTAL CETES BONDES TESOBONOS
GRFICA 5
Saldos de valores gubernamentales
1982-1998
264
...Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico; emitir valores y contratar emprstitos para
fines de inversin pblica productiva, para canje o refinanciamiento
de obligaciones del erario federal o con propsitos de regulacin mo-
netaria.
19
Este artculo es el de mayor trascendencia dado que el
refinanciamiento fue su actividad prioritaria. Al contratar nue-
vos prstamos, obtener fondos y pagar deudas por vencer,
el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exte-
rior. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sin
exigir la contrapartida de proyectos especficos, Mxico ha
usado crecientemente crditos contratados en este mercado
para refinanciar sus adeudos externos.
20
De esta forma, el monto de los prstamos que bajo el nombre Estados
Unidos Mexicanos publica el Borrowing in International Markets del
Banco Mundial, ascendi a 9 790 millones de dlares en el periodo
1973-1982. En enero de 1974 destaca el prstamo por 500 millones de
dlares (contratado con Kuhn Lab. & Co., First Boston (Europe; Daihichi-
Kangyo Bank LTD; European Banking LTD; y Chase Manhattan Bank;
adems, Banco de Londres y Mxico, S. A.; Banco Nacional de Mxico,
S. A.; Banco Internacional Mexicano, S. A. y Bancomer, S. A. de Mxi-
co) y otros por 300 millones de dlares (en su mayora de bancos
alemanes). En 1976, a dos meses de la devaluacin del peso mexicano
y para finalizar el sexenio, se contrataron dos prstamos sindicados
cuyo monto fue de 1 200 millones de dlares, dado por mitades a un
plazo de 5 a 7 aos (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV;
Bank of Montreal, Bank of Nova Scotia Int. Ltd.; Bankers Trust Int. Ltd.;
Canadian Imp. Bank of Commerce; Chase Manhattan Ltd.; Chemical
Bank Citicorp Int. Group y diez ms). En noviembre de 1977 se registra
un prstamo por 1 200 millones de dlares a un plazo de 7 aos, y una
sobretasa de 1.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi
Investment Co.; Amsterdam Rotterdam-Bank NT. & S. A.; Bank of Montreal;
Bank of Nova Scotia Int. Ltd; Bank of Tokyo; Bank Nationale de Paris;
Fuji Int. Finance LTD). En 1979, hay dos prstamos, uno por 500 millo-
nes de dlares (dado por la Societ Genrale) y otro por 600 millones
265
DEUDA PBLICA
de dlares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. of Tokyo
Ltd.; Canadian Import Bank of Commerce Int.; Chase Merchant Banking
Group; Citicorp Int. Group; Lloyds Bank Int. Ltd; Morgan Guaranty
Trust Col.; Nat. Westminster Bank Group; Royal Bank of Canada London
Ltd., y veinte ms). Se contrataron 3 630 millones de dlares entre 1981
y 1982.
El punto de la Ley General de Deuda Pblica correspon-
diente a la renegociacin de los adeudos adquiri impor-
tancia creciente a medida que el servicio de la deuda se
hizo ms oneroso y el coeficiente del servicio rebas el
80%, al inicio de los ochenta.
21
El captulo VII de la Ley haca referencia a la creacin de
la Comisin Asesora de Financiamientos Externos, rgano
consultivo y asesor en materia de endeudamiento; integrada
por representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que la preside, del Banco de Mxico, de Nacional
Financiera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Pbli-
cos, del Banco Nacional del Crdito Rural, del Banco Nacio-
nal de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crdi-
to Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera.
La Ley de Deuda Pblica vino a enriquecer el acervo
mexicano en materia de derecho. Su propsito fue favorecer
a la administracin pblica, alcanzar mayor concentracin
en las decisiones de crditos por parte del Ejecutivo, asegu-
rar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el pas
en relacin con el campo exterior y legislar jurdicamente
sobre la necesidad del endeudamiento.
ANLISIS DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA
La deuda externa se ha constituido en una variable funda-
mental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista
266
en pases subdesarrollados como los de Amrica Latina. En
Mxico form parte del complemento del ahorro interno que
el Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento de
la economa de los cuarenta hasta la crisis financiera de
1982. Pasando de etapas de estabilizacin econmica, pol-
tica y social, de 1954 a 1976, hasta etapas que permitieron
el boom petrolero pero que tambin provocaron la crisis
ms grave de nuestra historia, la de 1994-1995; en estos
aos, el endeudamiento desempe un papel fundamental
en el crecimiento del pas: de tasas del 4 y 5% del PIB se
pas a 7 y 8% durante el auge petrolero.
La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento, du-
rante el periodo estabilizador, el llamado milagro mexica-
no, pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes del
gobierno federal ocasion que no fuera de pronta recupera-
cin el pago por s mismo. Si a ello sumamos la cada del
precio del petrleo y el aumento de la tasa de inters en el
mbito internacional, como factores externos, el mercado de
capitales se contrajo severamente, a principios de la dcada
de los ochenta. Adems, el endeudamiento externo no fue
utilizado de manera coherente en el marco de una poltica
econmica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrollo
y el crecimiento sano del pas. Se propici que el endeuda-
miento financiara una poltica cambiaria en beneficio de sec-
tores econmicos vinculados a actividades especulativas y
los grupos de ms altos ingresos. La incertidumbre recurren-
te, al final de cada sexenio, convergiendo en cada coyuntu-
ra, con un entorno internacional desfavorable para Mxico,
precipit la llamada crisis de liquidez, en agosto de 1982
y la crisis de los tesobonos de diciembre de 1994.
La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sera, a
partir de dicho momento, objeto de definicin de la poltica
econmica nacional. Superar el pago de la deuda externa
267
propici una severa poltica de ajuste acompaada de pro-
gramas econmicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha in-
cidido en el pas, con un deterioro econmico, poltico y
social. Los acuerdos firmados por Mxico y el Fondo Mone-
tario Internacional, conjuntamente con las renegociaciones
de la deuda externa, seran de 1982 a 1988 los lineamientos
a seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo
objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de
los intereses. En el acuerdo firmado por Mxico y el FMI en
abril de 1989 se vislumbraba la disminucin de la deuda
externa total.
Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma
del Tratado de Libre Comercio y despus de haber
renegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluye-
ron gracias a la cada de la tasa de inters en Estados Uni-
dos. Casualmente, sta desempe un papel prioritario des-
de finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empieza
a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los
capitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, la
problemtica econmico-poltica del ltimo ao del sexenio
1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo
para no incurrir en una devaluacin del tipo de cambio y
afectar las posiciones polticas del grupo gobernante.
FORMAS DE EXTINCIN: LA DCADA DE LOS OCHENTA
Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historia
ha representado diferentes alternativas tanto para el pago
del servicio de su deuda externa como para evitar crisis
estructurales econmicas de mayor profundidad. Si se obser-
van las diferentes alternativas de poltica econmica para
enfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po-
DEUDA PBLICA
268
dramos adelantar la siguiente conclusin. El momento co-
yuntural nacional e internacional, as como los entornos eco-
nmico, poltico y social son los que definen la estrategia
alternativa tomando en cuenta la disposicin de los organis-
mos financieros internacionales: Fondo Monetario Interna-
cional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal
de Estados Unidos, cuya participacin es indispensable en
todos los paquetes de salvamento.
Para entender el proceso de la renegociacin del dbito
mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se
dan a partir del 1 de diciembre de 1988.
Una vez expuestas por el presidente de la Repblica en
esa fecha, las premisas de la necesaria reduccin del dbito
se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexica-
no con los principales bancos acreedores de los pases que
conforman el Grupo de los Siete. Japn accedi a efectuar
prstamos y otros pases mostraron disponibilidad para ha-
cerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intencin.
No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apre-
suraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de
1988 de la necesidad de reducir el principal de los prsta-
mos, desde que John Reed haba anunciado que los bancos
dejaran de prestar para realizar ahorros sustanciales y en-
frentar las prdidas.
El segundo paso fue la Carta de Intencin, con el compo-
nente de la reduccin del servicio de la deuda externa y la
ntima relacin de sta con el Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesi-
dad de la reduccin para lograr la estabilidad, el crecimiento
y la modernidad del pas.
Los prstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club
de Pars fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo
con la banca comercial durante 1989.
269
El Acuerdo con el Banco Mundial consisti en lo siguiente:
...el financiamiento de proyectos de inversin por un monto total de 1
960 millones de dlares. Los recursos, integrados por tres prstamos de
500 millones de dlares cada uno, y otro prstamo por 460 millones de
dlares. Dentro de este paquete, los tres prstamos de 500 millones de
dlares sern dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores
industrial, paraestatal, financiero y comercial; mientras que el prstamo
de 460 millones de dlares ser destinado para ampliar la capacidad de
generacin de energa elctrica. Una porcin de esos recursos se utili-
zar para apoyar los esquemas de reduccin de deuda con la banca
comercial.
22
En el Acuerdo con el Club de Pars, Mxico logr un
acuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dlares,
que representan los vencimientos de capital a pagarse del
10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992, y el
100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de
1989 y el 31 de marzo de 1990. Asimismo, incluyen el 90%
de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el
31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992.
23
La cifra de alivio final que se logr en materia de reduc-
cin de transferencia con este acuerdo, se dio como sigue:
Para 1989, 519 millones de dlares; para 1990, 773 millones de dla-
res. El acuerdo tambin asegura financiamiento irrestricto para las im-
portaciones que Mxico realice de los pases miembros del Club de
Pars, el cual se calcula en un mnimo de 2 000 millones de dlares
anuales durante los prximos seis aos.
24
En el marco de la asamblea de gobernadores se especifi-
caron los proyectos de desarrollo hidroelctrico, de rees-
tructuracin industrial y de desarrollo forestal en los estados
de Durango y Chihuahua.
El acuerdo con el comit asesor de la banca comercial fue
anunciado por el presidente como la solucin al crecimiento
DEUDA PBLICA
270
del pas. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeri-
dos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady,
enunciados en el inciso anterior y despus de varios en-
cuentros entre los negociadores mexicanos y los represen-
tantes de la banca acreedora, el presidente inform a los
mexicanos el resultado del acuerdo de renegociacin el 23
de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la re-
duccin del principal de los intereses, acompaada de nue-
vos crditos, es el primero en su tipo.
En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la
Nacin por los medios de comunicacin, procur terminar
con uno de los puntos dbiles que marcaban inestabilidad a
su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas
de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con
el Pacto.
As, el presidente inform:
...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dlares de
deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comer-
ciales del mundo, se lograra una reduccin del 35% del principal, o un
abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de inters.
25
Tomando en cuenta las tres opciones de reduccin del
principal e intereses acompaados de nuevos crditos, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, haciendo mencin
al men de opciones presentado por Mxico a los bancos
acreedores, present la hoja de trminos, donde especifica-
ba lo siguiente:
Mxico aportar 7 000 millones de dlares de sus propios recursos y de
recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japn, para
colateralizar la emisin de bonos que reduzcan la deuda. Recibir di-
nero fresco y de reduccin del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000
271
millones de dlares anuales. El programa incluye el intercambio de
deuda por capital (swaps) a mil millones de dlares anuales. Una vez
intercambiada la vieja deuda por bonos nuevos, utilizando el 35% de
descuento, el descuento tendr una tasa flotante de inters equivalente
a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres
(Libor) y los bonos de reduccin de principal estarn sujetos a la tasa
fija de 6.25 por ciento negociada anteriormente.
Los bancos intercambiarn sus prstamos a mediano y largo plazo por
bonos a 30 aos emitidos por el gobierno de Mxico hasta en 10 dife-
rentes divisas. Del total del principal y parte del pago de intereses, ser
garantizado por el fondo de 7 000 millones de dlares descrito anterior-
mente, el principal ser colateral en su totalidad y a su madurez por
una emisin de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados
Unidos que emitir los llamados bonos cero. Los bancos acreedores
que prefieran optar por proveer recursos frescos, comprometern un
equivalente a 25% de la exposicin crediticia en Mxico a corto y me-
diano plazo que no sea intercambiado por bonos de reduccin de
servicio del principal de la deuda. El 40% de los recursos frescos ser
puesto a disposicin de Mxico en un primer desembolso, el ltimo de
los cuales se producir en 1992. Los nuevos crditos sern pagaderos a
15 aos, con 7 ms de gracia y estarn sujetos a un inters correspon-
diente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor.
26
Mientras se definan los trminos por los cuales optara la
banca acreedora (difcil de convencer) la banca internacio-
nal y Estados Unidos optaron por otorgar un prstamo puen-
te de 2 000 millones de dlares para dar confiabilidad al
gobierno ante la sociedad civil.
27
Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociacin
con disminucin del principal e intereses, acompaada de
nuevos crditos, permiti dar confiabilidad a un plan de
ajuste estructural cuyo objetivo ha sido, desde el inicio, lo-
grar la integracin de Mxico a Estados Unidos.
Las etapas sealadas slo seran medidas para reducir el
sobreendeudamiento, pero no la solucin al dbito externo
ni a los problemas de la economa mexicana.
DEUDA PBLICA
272
El Acuerdo de Renegociacin en el marco del Plan Brady
tuvo por objeto disminuir la deuda histrica de 48 044 millo-
nes de dlares de la siguiente manera:
a) El 41% de los bancos acreedores de Mxico opt por la reduc-
cin del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidad
de 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corres-
ponde a 6 894.3 millones de dlares. La diferencia da un total de
12 803.72 millones de dlares cuya tasa anual de mercado por con-
cepto de intereses ser de 9.81. La reduccin por concepto de inte-
reses es de 676.56 millones de dlares (es decir, 1 932.87-1 256.31).
b) El 47% restante del total de 48 044 millones de dlares correspon-
di a la opcin de reducir y estabilizar las tasas de inters. Es decir,
de 22 580.68 millones de dlares la tasa de inters pas de 9.8125
a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5
millones de dlares durante 5 aos.
c) El 12% de los bancos opt por el otorgamiento de dinero nuevo.
De 5 765.28 millones de dlares se otorgar el 25% a Mxico. Esto
es la cantidad de 1 441.32 millones de dlares se dar 720.66 millo-
nes en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del total
de 5 765.28 millones de dlares a una tasa de 9.8121 sumarn
565.71 millones de dlares.
Como conclusin se puede afirmar que, la quita de capital
a la deuda histrica es de 6 894.3 millones de dlares. Por
ahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1
480.99 millones de dlares (676.56 ms 804.43). Durante
1990 habr una disminucin de 2 221.485 millones de ahorro
neto por concepto de intereses en 1990. De la primera op-
cin se pagarn intereses por 1 256.37 y de la segunda se
pagarn intereses por 1 411.29 millones de dlares. De la
tercera opcin se pagarn intereses por 636.43 millones
de dlares. La suma de los intereses ser de 3 304.09 millones de
dlares, resultado del acuerdo de renegociacin ms los inte-
reses a pagar por ms de 4 mil millones de dlares que causa
la deuda que no est en manos de la banca internacional y
que no se renegoci.
273
Del dinero nuevo a distribuir se pagar a 7 aos de gracia
y un plazo de 15 aos. Es decir, 7 206 millones de dlares
(5 765 por 1.25).
La reduccin total de la deuda fue de 20 500 millones de
dlares; esto se explica por la reduccin del principal de la
primera opcin por 6 894.3 millones de dlares. Reduccin
por swaps, desendeudamiento de empresas pblicas, venta
de paraestatales y cambios en el valor del dinero por cerca
de 6 000 millones de dlares. Reduccin de las tasas de
inters que segn el gobierno mexicano ser de 7 056 millo-
nes de dlares entre 1990 y 1994.
Con esta reestructuracin se cre un fondo de garantas cuyo objeto es
pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el
pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupn cero
del Tesoro de Estados Unidos. La suma del fondo de garantas es de 7
mil millones de dlares. Mxico participa con 1 300 millones de sus
reservas y el resto es otorgado por Japn, Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. De este fondo 3 500 millones de dlares sir-
ven para garantizar los Bonos Cupn Cero a 30 aos para pagar el
principal.
28
As, la vieja deuda disminuye junto con el total de la deuda externa
del sector pblico para dar pie a nuevas formas de financiamiento va
el ahorro interno, el mercado de dinero y el mercado burstil. La vuelta
al financiamiento multilateral y bilateral ser la tnica de los nuevos
crditos proporcionados a Mxico. Nacer la llamada ingeniera fi-
nanciera para la reestructuracin de pasivos y el saneamiento de las
finanzas corporativas del gobierno federal. Se establece el Programa de
Intercambio de deuda pblica externa por capital, con el propsito de
estimular la inversin nacional y extranjera y lograr una reduccin adi-
cional del saldo de la deuda pblica externa con la banca comercial
por 3 500 millones de dlares de valor nominal, en un periodo de tres
aos y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete
Financiero 1989-1992.
29
DEUDA PBLICA
274
EL PERIODO DE LOS NOVENTA
La negociacin de la deuda externa en el contexto del Plan
Brady signific para Mxico el reingreso a los mercados
internacionales de capital mediante la emisin de documen-
tos privados y pblicos, as como la incorporacin de la
economa mexicana al bloque del norte (con Estados Unidos
y Canad) constituyendo rasgos esenciales, en la estrategia
de financiamiento, para atraer la inversin extranjera y con
ello lograr, por la va del financiamiento externo, la recupe-
racin econmica con estabilidad de precios. Verbigracia,
entre 1989 y 1994 el supervit acumulado de la cuenta de
capital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000
millones de dlares, lo cual expresa la creciente afluencia
de recursos externos hacia Mxico.
As, durante el lapso que va del segundo semestre de
1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracteriza
por el retorno a los mercados internacionales de capital. La
deuda del sector privado, junto con la de la banca comercial
y la banca de desarrollo, as como la deuda interna del
sector pblico, propician nuevamente una crisis financiera
de mayor profundidad y alcance que la de 1982.
30
La poltica de endeudamiento externo de estos aos se
enmarca en: a) la diversificacin de las fuentes de
financiamiento; b) la disminucin del costo financiero, y c)
el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deu-
da mexicana en los mercados secundarios. En tales condi-
ciones, se pretenda reducir el nivel de endeudamiento (res-
pecto al PIB) as como la modificacin de la estructura de
sta (con relacin a los plazos de vencimiento) para reducir
su servicio (vase cuadro 7.6). Por ejemplo, en 1986 y 1987
la deuda externa pblica respecto al PIB era de 69.3 y 65.4%
respectivamente, para alcanzar durante el periodo 1990-1998,
un promedio de 25.4% respecto al PIB.
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El entorno en que se dan los cambios financieros de la
deuda externa de Mxico va acompaado de las transforma-
ciones en el perfil y la organizacin de la produccin, as
como de la actividad econmica en general.
Sin embargo, ante la crisis manifestada desde fines de
1994, la estrategia de deuda externa evidencia la imposibili-
dad de mantener la estrategia de deuda pblica y de
financiamiento externo con programas de ajuste recurrentes;
impidiendo con ello el crecimiento econmico sostenido.
La crisis financiera actual se presenta, en lo fundamental, como una
crisis de endeudamiento, desde su gestin, desenvolvimiento y sus
efectos. En particular: a) el endeudamiento pblico interno y externo,
b) el endeudamiento privado externo, de la banca comercial y de gran-
des conglomerados, y c) los problemas de endeudamiento de consu-
midores y empresas con la banca comercial local. Por tanto, la crisis
financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento
y las innovaciones financieras en un mercado emergente.
Segn se observa en el cuadro 7 y en la grfica 6, la
deuda externa total bruta, que incluye a los sectores pbli-
co, privado y bancario, adems de la deuda contratada por
el Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional,
pas de 106 743.2 millones de dlares en 1990, a 155 764.6
millones de dlares en junio de 1999. Particularmente, para
el mismo periodo la deuda correspondiente a los sectores
privado y bancario crecieron significativamente, al pasar el
sector privado de 9 039.6 millones de dlares en 1990, a
42 859.3 millones de dlares en 1999. Respecto a la deuda
del sector bancario, sta pas de 13 425 millones de dlares
en 1990, a 15 880 millones de dlares en 1999. Es decir, la
deuda correspondiente al sector privado y bancario repre-
sentaban en 1990 el 21% de la deuda externa total, en tanto
que para 1999 representan el 37.5 por ciento.
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278
Cabe aadir, adems, que existe un descenso relativo de
la deuda pblica externa, que representaba en 1990 el 72.9%
y en 1998 representa el 58.4% como proporcin de la deu-
da externa total.
En sus orgenes, la crisis financiera se manifiesta a lo
largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expre-
sada en las obligaciones derivadas de los vencimientos por
la emisin creciente de tesobonos en 1994; el deterioro de
la balanza de pagos, expresada en el crecimiento de dficit
en cuenta corriente; la cada de los flujos externos represen-
tados en la cuenta de capital, as como el descenso de las
reservas internacionales. Todo esto en un ambiente de dete-
rioro creciente de la vida poltica y social del pas.
31
Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones de
dlares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dlares en
noviembre del mismo ao, lo cual representa un incremento
en la participacin relativa de stos en la emisin de valores
gubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8%
respecto a la emisin total de valores, y en noviembre re-
presentaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluacin y
la problemtica financiera precipitada por la modificacin
0
25,000
50,000
75,000
100,000
125,000
150,000
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SECTOR PBLICO SECTOR PRIVADO SISTEMA BANCARIO
BANCO DE MXICO DEUDA EXTERNA TOTAL
* Los valores para 1998 son hasta el mes de junio.
GRFICA 6
Deuda externa total por sectores
1990-1998*
Sector pblico Sector privado Sistema bancario
Banco de Mxico Deuda externa total
279
de la poltica cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro del
mercado cambiario el 22 del Banco Central,
32
se propici
que a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representa-
ran 66% del total de la deuda interna.
33
Con reservas internacionales de 6 148 millones de dlares
al cierre de 1994 y en su nivel ms bajo en enero de
1995 de 3 483 millones de dlares; con un perfil de venci-
mientos de tesobonos de 29 206 millones de dlares para
1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipi-
tacin de la crisis expresada por la devaluacin y modifi-
cacin de la poltica cambiaria se presentara al momento
en que la poltica monetaria perdiera eficacia y la estructura,
montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizados
al tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el proble-
ma de la deuda interna.
As, ante la turbulencia de los mercados financieros y los
riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestin de la
crisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deuda
pblica externa que se plantea los objetivos de renovar y
extender los vencimientos de las obligaciones de corto pla-
zo; principalmente las denominadas en moneda extranjera,
y recuperar el acceso a los mercados internacionales de
capital.
Se dice que la gestin de la deuda en 1995 tiene dos
objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos y
extender la madurez promedio de la deuda.
34
En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos funda-
mentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modifica-
cin de la estructura de la deuda interna del sector pblico, as
como en la estrategia de financiamiento interno mediante
emisin creciente de obligaciones de corto plazo particular-
mente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestin interna,
ante las modificaciones en el contexto externo.
DEUDA PBLICA
280
La crisis mexicana caracterizada por la crisis de los
tesobonos o crisis de la deuda interna, acompaada de
una crisis de las carteras vencidas de las empresas, la
banca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman a
las crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisis
de bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresan
parte de los reacomodos del sistema financiero nacional, en
el marco de los cambios en los mercados internacionales de
capital.
35
La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-
dumbre y la dificultad para hacer frente a las obligaciones
de corto plazo, as como el riesgo de desplegar una crisis
financiera de alcance global,
36
constituyen, referentes de
consideracin para promover una estrategia de rescate fi-
nanciero, que significara hacer frente a las obligaciones de
corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos
y de los Certificados de Depsito de la banca comercial
mexicana.
La negociacin del paquete de rescate y la necesidad de
estabilizar los mercados financieros signific para la econo-
ma mexicana un replanteamiento de las metas macroeco-
nmicas y objetivos de recuperacin econmica, al someter
a sta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en
1995 la cada en el PIB signific 6.2%, resultado de una con-
traccin significativa del consumo y la inversin.
En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la
cuenta corriente observa una reduccin significativa, al ubi-
carse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dlares
en 1995 respecto a los 29 700 millones de dlares en 1994.
Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e ines-
tabilidad acentuada durante la crisis asitica de 1998, el en-
torno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, amn
de una poltica monetaria restrictiva cuyo principal instru-
281
mento es la contencin del crdito interno, la falta de liqui-
dez, los amplios mrgenes de intermediacin, el
sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la
banca comercial y la deuda externa de sta, constituyen facto-
res que explican las dificultades de hoy para consolidar la
estabilizacin y generar las condiciones de crecimiento eco-
nmico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de
sexenio.
Inicialmente el programa de emergencia como respuesta
al problema de vencimiento de las obligaciones de corto
plazo, fue para sustituir stas por obligaciones de largo pla-
zo, es decir, sustituir deuda pblica interna por deuda pbli-
ca externa. As, la deuda pblica externa durante el primer
semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millo-
nes de dlares, lo cual se explica en parte por el uso
de las lneas de crdito provenientes del paquete de emer-
gencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y
la recuperacin de las reservas internacionales.
En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto
y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y
la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular,
el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de
creciente dependencia de recursos externos, sta se consti-
tuye en uno de los graves obstculos para la recuperacin
econmica. El servicio de la deuda externa pblica en el
periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, represen-
tan alrededor de 144 622.5 millones de dlares, cifra cerca-
na al monto total de la deuda externa (incluyendo pblica y
privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154 159
millones de dlares (vase grfica 7)
DEUDA PBLICA
282
Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales de
amortizaciones correspondientes a la deuda pblica externa
significan una cantidad de 49 624 millones de dlares, en
tanto que al sector privado corresponden 18 510 millones de
dlares para el mismo periodo. La carga de la deuda externa
privada, de la banca comercial y de los grandes consorcios
industriales, parecen configurar uno de los factores de la
inestabilidad financiera de los recientes y prximos aos. En
este contexto la posibilidad de recuperacin econmica con
crecimiento econmico de largo plazo se torna una realidad
improbable (vase cuadro 8 y grfica 8).
El Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) es un
organismo descentralizado de la administracin pblica fe-
deral que garantiza los depsitos bancarios de dinero, as
como los prstamos y crditos a cargo de las instituciones
(pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una canti-
dad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que sea
el nmero y clase de dichas obligaciones a su favor y a
cargo de una misma institucin). Sin embargo, quedan ex-
cluidos de la citada proteccin las obligaciones a favor de
las entidades financieras; las obligaciones a favor de cual-
Sector pblico
78,599
Deuda externa
Total
154,159
Deuda de
la Banca
Comercial
47,831
Otros crditos
1/
97,360
Sector privado
18,761
FMI
2/
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40,000
60,000
80,000
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120,000
140,000
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*Los valores corresponden al mes de junio de 1998.
1/ Incluye al sector pblico y al sector privado.
2/ Se refiere a la deuda del Banco de Mxico con el FMI.
GRFICA 7
Deuda externa total
283
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284
quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual
pertenezca la institucin de banca mltiple; los pasivos do-
cumentados en ttulos negociables, as como los ttulos emi-
tidos al portador; las obligaciones o depsitos a favor de
accionistas, miembros del consejo de administracin y fun-
cionarios de los dos primeros niveles jerrquicos de la insti-
tucin de que se trate, as como apoderados generales con
facultades de administracin y gerentes generales; las ope-
raciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales,
reglamentarias, administrativas o a las sanas prcticas y usos
bancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas con
operaciones de lavado de dinero.
Por su parte, las instituciones debern cubrir al IPAB las cuo-
tas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno de
ste establezca (el IPAB prev recabar 1 500 millones de pesos
trimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos
4 500 millones de pesos se destinarn al saneamiento de la
banca). Establecindose que las cuotas ordinarias no podrn
ser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podrn
exceder, en un ao, del 3 al millar, sobre el importe al que
asciendan las operaciones pasivas de las instituciones.

FMI
2/
8.968
Sector privado
18,510
Sector pblico
49,624
Otros crditos
1/
68,134
Deuda de la
Banca Comercial
29,838
Deuda externa
total
108,050
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
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1/ Incluye al sector pblico y al sector privado.
2/ Se refiere a la deuda del Banco de Mxico con el FMI.
GRFICA 8
Programa de amortizacin de la
deuda externa total 1998-2012
285
El IPAB podr otorgar apoyos financieros tendientes a pro-
veer la liquidez o el saneamiento de alguna institucin. Ta-
les apoyos podrn otorgarse mediante la suscripcin de ac-
ciones y obligaciones subordinadas, asuncin de las
obligaciones, otorgamiento de crditos o la adquisicin de
bienes de propiedad de las instituciones.
Sin embargo, el costo de rescate bancario segn Standard
& Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos,
equivalente a 81 632 millones de dlares; 20% del PIB; 34
veces el monto del blindaje; casi el total de la deuda neta
externa; 2.26 veces la deuda interna neta del pas. La cifra
representa tambin 100% del crdito vigente de la banca,
78% del presupuesto del gobierno para este ao. El monto
incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfn, Atlnti-
co, Promex e Inverlat.
CONCLUSIONES
Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras,
presentadas a lo largo de los ltimos 25 aos, por medio de
renegociaciones sucesivas y contratacin de nuevos crditos,
ms para cumplir con obligaciones que para incrementar la
inversin productiva, derivando en un mayor endeudamiento
externo, parecen no ser la mejor opcin para configurar con-
diciones de recuperacin econmica y de crecimiento soste-
nido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa
para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones
hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los
noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el prstamo del
Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Fe-
deral sirvi para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente
el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero si-
gui presente ante el proceso de la entrada y salida de capi-
DEUDA PBLICA
286
tales que dependen de la poltica monetaria de Estados Uni-
dos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se plante el blin-
daje financiero
37
como una opcin viable; no obstante, la
solucin a la crisis bancaria no ha sido la ms viable y en el
marco de un proceso de mercados financieros integrados es
difcil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con
costos sociales altos.
En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad
de configurar una poltica econmica que exponga como
prioridad el crecimiento econmico de largo plazo, que no
pase por programas de ajuste del tipo de los que se han
impulsado durante los ltimos aos. Los procesos de
renegociacin y el aparente xito en el regreso al mercado
internacional de capitales, despus de la crisis de 1994 y los
blindajes financieros recientes, as como el refinanciamiento
de la deuda pblica, tanto externa como interna, no han
dado una solucin definitiva a la carga que representa, para
una economa dependiente de los flujos externos de capital,
hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior.
Es prioritario, que el modelo de poltica econmica no
base sus expectativas en el ahorro externo, smbolo de
volatilidad y riesgo en muchas economas subdesarrolladas.
287
NOTAS
1 Banco de Mxico, Informe Anual 1989, Mxico, 1990, p. 81.
2 Carvallo Sergio, Finanzas pblicas, Editorial Universita-
ria, Santiago de Chile, 1971.
3 Retchkiman Kirk Benjamn, Teora de las finanzas pbli-
cas, tomo I, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1987.
4 Sommers Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacio-
nal, Fondo de Cultura Econmica, 3a. edicin, Mxico,
1970. p. 592.
5 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Deuda Exter-
na Pblica Mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxi-
co, 1988.
6 Girn Alicia, Momento Econmico nm. 44, Solucin,
renegociacin o confrontacin. (La deuda externa en Mxi-
co), Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, mar-
zo-abril 1989, pp. 5-6.
287
288
7 Girn Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento y
Riesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacional
de Comercio Exterior, SNC, volumen 45, nm.12, Mxico,
diciembre de 1995.
8 A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, la
crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del
siglo XXI que involucra a un pas en desarrollo y que pone
en riesgo sistmico al conjunto del sistema financiero in-
ternacional. Vase, Boletn del FMI, 27 de febrero de 1995.
9 Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostra-
dos en aos atrs. Verbigracia en 1994, los saldos nega-
tivos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de
dlares y 7 367 millones de dlares para el primer y
segundo trimestres, respectivamente.
10 Girn Alicia, Calidad de activos de la banca comercial
del bloque de Amrica del Norte, en Antonio Gutirrez
P. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Ca-
nad, Mxico y EEUU, Ariel-Economa, Mxico, 1994.
pp. 195-212. En este material se hace referencia al debi-
litamiento de la calidad de los activos y ms prstamos
incobrables, a medida que la desaceleracin de la eco-
noma mexicana se haca persistente.
11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidos
con la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROA
representaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517
millones de dlares.
12 Girn Alicia, Innovacin financiera y deuda externa en la
globalizacin de la economa mundial: Principales dimen-
289
siones en el umbral del siglo XXI, Coleccin Jess Silva
Herzog, Miguel ngel Porra, Mxico, 1999, p. 225.
13 Retchkiman, obra citada, p. 255.
14 C. Leriche y E. Quintana, El programa de ajuste en Mxi-
co: su lgica e impacto, UAM-Azcapotzalco, Mxico, volu-
men V, nm. 13, 1984, p. 65.
15 Gurra Jos A, La poltica de deuda externa de Mxico, 1982-
1990, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y
Nora Lustig (comp.) Mxico Auge, Crisis y Ajuste, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1992, pp. 291-322.
16 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reglamento
Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
Diario Oficial de la Federacin, 17 de enero de 1989.
17 Nacional Financiera, Iniciativa de Ley de Deuda Pblica.
El Mercado de Valores, ao XXXVI, nm. 52, 27 de diciem-
bre de 1976, p. 1031.
18 Nacional Financiera, Ley General de Deuda Pblica. El
Mercado de Valores, ao XXXVII, nm. 2, 10 de enero de
1977, pp. 25-29.
19 Obra citada.
20 Documents of the borrowing in international capital markets,
EC-181 Suplementos, varios nmeros, Washington, D. C.
21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociaciones
pblicas. Sin embargo, desde 1977 y hasta antes de la
NOTAS
290
crisis, fue muy comn que se contrataran prstamos a
bajo inters para pagar prstamos anteriores. La
sobreliquidez del sistema permiti el manejo de dinero
barato. Vase S.C. Gwynne, Venta de dinero, Editorial
Edivisin, Mxico, 1989, p. 264.
22 Agenda de Mxico, Informacin bsica sobre Mxico,
Enero de 1990.
23 Obra citada.
24 Obra citada.
25 Exclsior, 24 de julio de 1989.
26 Exclsior, 4 septiembre de 1989.
27 Obra citada.
28 Presidencia de la Repblica, Reanudar el Crecimiento,
Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasin
de la firma del contrato del paquete financiero) Direc-
cin General de Comunicacin Social, Palacio Nacional,
4 de febrero de 1990.
29 Nacional Financiera, El Mercado de Valores, nm. 8, 15
de abril de 1990.
30 Gurra Trevio, J. ngel, Corrientes de capital. El caso de
Mxico, en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones,
(compiladores). Las nuevas corrientes financieras hacia la
Amrica Latina. Fuentes, efectos y polticas, Fondo de Cultura
Econmica, Lecturas nm. 81, Mxico, 1995. pp. 253-293.
291
31 Una exposicin detallada de los antecedentes mediatos
de la crisis financiera, se tiene en Girn, Alicia y Guerra,
Jos Martn, Del nuevo endeudamiento al programa
de emergencia, en el marco de una economa global.
Momento Econmico, nm. 78, IIEC-UNAM, Mxico, marzo-
abril, 1995.
32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994, la
cada en las reservas fue de 4 000 millones de dlares.
33 Vase Evolution of the mexican peso crisis, en Interna-
tional Capital Markets, Developments, Prospects, and
Policy Issues, FMI, Washington, D. C., August 1995, pp.
53-69.
34 Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econ-
mico, Estudios Econmicos de la OCDE 1994-1995, Mxi-
co, Mxico, noviembre de 1995, p. 55.
35 Culpeper, Roy, La reanudacin de las corrientes privadas
de capital hacia la Amrica Latina: El papel de los
inversionistas norteamericanos, en French-Davis, Ricardo y
Griffith-Jones, Stephany (compiladores) et al., pp. 13-66.
36 A decir del director gerente del FMI M. Camdessus, la
crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del
siglo XXI que involucra a un pas en desarrollo y que
pone en riesgo sistmico al conjunto del sistema finan-
ciero internacional, Boletn del FMI, 27 de febrero de
1995.
37 El blindaje financiero tiene como propsito evitar epi-
sodios traumticos de cambio sexenal, el cual equivale
NOTAS
292
a ganar una posicin cmoda para el pago de obligacio-
nes externas de los sectores privado y pblico en el
2000 y 2001. Por medio del programa, Mxico tendr
acceso a un fondo de 16 900 millones de dlares de
organismos financieros internacionales y a una lista de
crdito para casos de crisis, de 6 800 millones de dla-
res, de parte de Estados Unidos y Canad. Sumando un
total de 23 700 millones de dlares. La lnea de crdito
contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de
3.8% con vencimiento a 4 aos, en tanto que el Banco
de Mxico e Interamericano de Desarrollo est ligera-
mente por abajo de 7% y stos son prstamos de largo
plazo, entre 12 y 15 aos.
293
CAPTULO VIII
FINANZAS LOCALES
295
POR MARCELA ASTUDILLO MOYA*
INTRODUCCIN
El estudio de las finanzas locales en Mxico debe considerar
en primer trmino el significado del federalismo, pues la or-
ganizacin federal determina la necesidad de una distribucin
de competencias entre los tres mbitos gubernamentales que
la conforman: federacin, estados y municipios; una de esas
competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios
para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo.
Desde un punto de vista poltico, Kenneth Wheare defini el federalismo
como el mtodo para que, tanto el gobierno federal como los gobier-
nos estatales estn, cada uno dentro de su esfera, coordinados e inde-
pendientes, lo que determina la necesidad de que la autonoma de los
diferentes mbitos de gobierno est protegida constitucionalmente, dando
a cada uno un campo explcito de responsabilidad y autoridad.
Obviamente, el federalismo es un sistema dinmico que
tiene ciertos elementos esenciales, entre los cuales se pue-
* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Econmicas de la
UNAM.
296
den mencionar: constitucin escrita y rgida; instituciones
gubernamentales independientes; sistema para la resolucin
de los conflictos de competencias y descentralizacin.
La descentralizacin, es tan importante que se ha dicho,
llega a ser la prueba de la existencia del federalismo, nica-
mente deben permanecer centralizadas aquellas atribucio-
nes que garanticen la unidad del Estado.
Por relacin descentralizada se entiende a la delegacin de funciones
en rganos que guardan personalidad propia y autnoma, no sujetos a
la jerarqua de la autoridad central.
1
LA PROBLEMTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Como se seal anteriormente, en los pases con constitu-
ciones federales, cada unidad gubernamental tiene faculta-
des para determinar su nivel de gasto y para establecer sus
propias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mu-
cho ms difcil lograr una estructura adecuada de las finan-
zas pblicas; ya que cada uno de los niveles gubernamenta-
les tiene como base de su ingreso a la misma poblacin, que
tambin es la beneficiaria de los servicios pblicos;
generndose una serie de problemas como son:
a) La imposicin mltiple, que puede darse tanto porque los tributos
correspondientes a los diversos mbitos de gobierno recaigan so-
bre la misma fuente, como porque unidades del mismo nivel gu-
bernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera
de sus fronteras, obligando al causante a enfrentarse a una gran
diversidad de leyes y procedimientos fiscales, al tener que presen-
tar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comproba-
cin paralelos. Adems, cuando cada jurisdiccin determina su
tasa independientemente de las otras, es muy probable que la
suma d lugar a una imposicin excesiva para el contribuyente,
297
con consecuencias econmicas muy serias. Por otro lado, es casi
imposible evitar cierta duplicacin administrativa porque desde el
punto de vista de la Nacin como un todo, producir una duplica-
cin del costo de la administracin tributaria.
b) Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. Otra pe-
culiaridad del sistema federal, que podra calificarse como ten-
dencia general, es la enorme preponderancia del gobierno federal
en el campo fiscal imposicin, gastos pblicos y emprstitos
dejando a la hacienda local ingresos raquticos por la absorcin
del gobierno federal de las mejores fuentes; lo que da lugar a uno
de los problemas fundamentales de la divisin de actividades y
recursos entre los distintos mbitos gubernamentales, o sea, la fal-
ta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada mbi-
to y las fuentes de recursos para cada uno, originada bsicamente
porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que deter-
minan la divisin ptima de funciones y por tanto de gastos, y los
que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por
los diferentes planos gubernamentales.
c) Falta de correlacin entre las funciones asignadas y su capacidad
para financiarlas, en las diversas unidades a un mismo nivel, entre
estados y municipios. Es un hecho, sobre todo en los pases sub-
desarrollados, que las diversas localidades componentes de un
pas difieran enormemente tanto en su tamao superficie, den-
sidad de poblacin, etctera como en su nivel de desarrollo;
ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la
problemtica de la hacienda local.
La dimensin desigual de las localidades da lugar a dife-
rencias en la capacidad de administracin tributaria entre las
localidades y, as, es posible que una zona con escasa po-
blacin pueda administrar fcilmente un impuesto predial;
pero a su vez, resultar muy difcil que pueda manejar un
gravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cual
deriva en una mayor desigualdad, porque la capacidad
recaudatoria de los impuestos vara, y no necesariamente
coinciden las necesidades de la localidad con la productivi-
dad de los impuestos que tiene capacidad para administrar.
FINANZAS LOCALES
298
Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo de
las diferentes regiones puede originar consecuencias muy
negativas por la distribucin desigual de la capacidad
tributaria, en relacin con las necesidades de recursos para
satisfacer sus requerimientos; las zonas ms pobres tendrn
mayores dificultades para cubrir la demanda de los servicios
pblicos, la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel de
servicios que las zonas desarrolladas, pero cobrando im-
puestos ms altos, o bien, disminuir la calidad de los servi-
cios para tener la misma carga impositiva que en las locali-
dades econmicamente ms poderosas,
2
cualquiera de las
dos opciones tendern a acentuar las desigualdades regiona-
les, sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en las
regiones atrasadas necesitan ms recursos para solventar la
demanda de gastos sociales.
A todo esto habra que agregar dos elementos ms, tal
como lo seala J. Due
3
la imposicin excesiva con relacin
a los beneficios, incidir en una concentracin de las empre-
sas en las localidades ms desarrolladas bsqueda de ma-
yores beneficios en relacin con la carga fiscal. El otro
aspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el ele-
mental principio tributario de dar igual tratamiento a quienes
estn en condiciones similares. Reflexiones de esta ndole
han llevado a numerosos autores A. Prest, J. Due, W.
Gerloff y otros a sealar la necesidad de que el gobierno
federal subvencione a otros mbitos gubernamentales; pero
el problema radica en que los subsidios son la puerta por
donde se escapa la cualidad intrnseca del federalismo, que
es la independencia de los estados.
4
d) Posibilidad de que los diferentes mbitos gubernamentales tomen
medidas opuestas de poltica fiscal. Otro de los problemas que se
generan en los estados federales al hacer uso, tanto en la Federa-
cin como en las entidades federativas, de la capacidad que tie-
299
nen para manejar su propia poltica fiscal, es la posibilidad de
poner en prctica medidas opuestas, cuyos efectos se contrarres-
ten mutuamente. A este problema J. Due lo ha llamado capricho-
sa poltica fiscal, o efecto perversidad para W. Oates. Por ejem-
plo, puede ocurrir en una situacin inflacionaria que mientras el
gobierno federal tenga implementada una poltica de austeridad
en el gasto, las entidades federativas incrementen sus programas
de obras pblicas.
Todas estas dificultades que surgen de la divisin de las
actividades gubernamentales, entre varios mbitos de go-
bierno dan lugar a uno de los problemas de mayor impor-
tancia en un pas federal: las relaciones fiscales interguber-
namentales.
Por cierto, estas relaciones abarcan dos campos:
a) Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las ha-
ciendas de los distintos niveles gubernamentales federacin, es-
tados y municipios.
b) Horizontal, cuando se trata de las relaciones entre haciendas de
un mismo nivel estados o municipios entre s.
La relacin fiscal vertical est relacionada con la satisfac-
cin de los requerimientos de los servicios pblicos de to-
dos los habitantes de la Nacin, y la relacin horizontal se
orienta bsicamente a evitar el desplazamiento de riqueza
de las zonas pobres a las ms ricas. Es conveniente aclarar
que el anlisis de estas interrelaciones entre las haciendas
locales, constituye el campo de estudio del federalismo fis-
cal que es slo una parte de la problemtica de la hacienda
local, la cual adems abarca las cuestiones internas de las
haciendas.
FINANZAS LOCALES
300
LA HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Se ha visto que un estado federal implica la divisin de
actividades entre varios mbitos gubernamentales, de modo
que en el espacio nacional existen diferentes centros de
decisin en materia de gastos y de ingresos pblicos. Ante
esta situacin, es necesario resolver los problemas de las
relaciones fiscales intergubernamentales planteados en el
apartado anterior.
Desde luego que para dar respuesta a esta cuestin, se
tiene en cuenta que la estructura fiscal de un pas determi-
nado es el resultado de su historia poltica y social y, a ella
obedece su estructura fiscal, por lo tanto, el problema se
enfocar a cmo deberan ser estas relaciones en un pas
federal.
Los principios de las haciendas locales
Es oportuno hacer referencia en primer trmino a aquellos
principios en los que debera basarse la hacienda local, para
despus examinar los criterios adecuados en las relaciones
que se establezcan entre los diversos mbitos de gobierno.
De esta manera, si el problema es cmo instrumentar la
poltica fiscal de una hacienda estatal, es necesario determi-
nar los criterios que deben estar presentes para instrumentar
la poltica fiscal de las unidades estatales de gobierno, cuyo
contenido, obviamente, deber involucrar no slo a la forma
de obtener recursos sino tambin a los gastos, ya que ambos
son parte de un todo.
Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky, entre esos
principios destaca, en primer trmino, el de la diversidad, o
sea que cada una de las haciendas locales debe tener un
programa de servicios pblicos que responda a sus propias
301
necesidades. Reconocer la realidad social y econmica de
una comunidad significa valorar factores tales como el n-
mero de habitantes, composicin considerando las corrien-
tes migratorias y su probable evolucin; el nivel de ingre-
so de la poblacin y el esfuerzo fiscal real de la jurisdiccin.
Todos estos elementos hacen inoperante someter a un mo-
delo uniforme a todas las haciendas estatales.
Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal,
es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesaria-
mente al gasto pblico. En otros trminos, debe ser eficiente;
lo cual se logra cuando los costos de administracin e inspec-
cin tributaria requieren una cantidad mnima de recursos.
Otro aspecto tan importante como los anteriores, y que
debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local, es
la racionalidad en la toma de decisiones pblicas. Se trata de
lograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios reci-
bidos, lo cual presupone el pleno conocimiento de la inci-
dencia del sistema tributario y del programa de gasto pblico.
Precisamente, uno de los problemas que suele presentar-
se en una federacin cuando existen subvenciones para los
niveles locales de gobierno, es que se pierde de vista el
costo real de los servicios pblicos, porque no hay una co-
rrelacin directa entre los impuestos y los beneficios que se
reciben, es el mismo caso cuando el financiamiento se hace
con base en deuda pblica. Para una localidad, recurrir a
estos medios de financiamiento puede representar menor
costo real aunque para toda la nacin ser, a corto o a
largo plazo, una carga financiera que deber cubrirse lo
que propiciar que los residentes traten de obtener la mayor
cantidad de servicios pblicos que sea posible y no se pre-
ocupen por comparar beneficios con costos para lograr, por
esta va, una correcta seleccin de los programas ms con-
venientes.
FINANZAS LOCALES
302
Los principios anteriores nos sirven para estructurar la ha-
cienda local; pero, queda el planteamiento sobre cmo debe
integrarse sta con el sistema fiscal del plano federal de go-
bierno. En el fondo, la solucin de este problema depender
de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar
la autonoma financiera del mbito estatal de gobierno.
Distribucin del gasto pblico
Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de la
forma de abordar este tema; primero habr que resolver el
problema del gasto pblico, es decir, debe empezarse por
delimitar las funciones de cada nivel de gobierno, a las cua-
les hay que adaptar la distribucin de los ingresos. Al res-
pecto la opinin tambin es unnime: debe descentralizarse
5
porque lo importante para los ciudadanos es poder decidir
sobre los servicios que los diferentes niveles gubernamenta-
les les pueden prestar, la centralizacin por parte del go-
bierno federal, prcticamente significara la destruccin de
la autonoma local.
Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios ms
convenientes para efectuar la divisin del gasto entre la
federacin y los estados. En un tiempo se dijo que las fun-
ciones pblicas deban distribuirse de tal forma que cada
mbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las ne-
cesidades de igual urgencia. El obstculo para la observan-
cia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la
urgencia de una funcin determinada y, sobre todo, saber
cul nivel gubernamental la resolvera.
Posteriormente se consider, que en la distribucin de
funciones deberan tomarse en cuenta, adems de los as-
pectos polticos, criterios econmicos y administrativos.
303
De acuerdo con A. Prest, una de las normas para dividir el
gasto entre las dos esferas de accin, es el de la rentabilidad
econmica. Las economas de escala pueden limitar la com-
petencia de las autoridades locales; por ejemplo, en los ca-
sos de las obras de electrificacin, construccin de presas y
aeropuertos, slo el nivel federal podr realizar obras de
tales dimensiones.
Otro factor que influye en la distribucin de funciones
entre niveles gubernamentales, es el de la eficacia adminis-
trativa. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras,
por ejemplo, la pavimentacin de calles, debe estar a cargo
de los gobiernos estatales, y de esta manera se evitan las
graves consecuencias de la burocratizacin.
Desde un punto de vista poltico, se dice que debe divi-
dirse el gasto segn los deseos de las personas directamente
afectadas, siempre que no se interfiera con los intereses de
la sociedad en su conjunto. Los gobiernos estatales, por su
contacto directo con la poblacin permiten a las autoridades
conocer las circunstancias y necesidades en los casos parti-
culares y estn en mejores condiciones de proveer ciertos
bienes y servicios pblicos que demandan los residentes
locales.
J. Due aade a los criterios anteriores, el de la necesidad
de uniformar polticas, cuando se requieran de este tipo,
porque la resolucin que se tome en una zona afectar a las
otras, en estos casos la actividad debe desarrollarse por el
gobierno federal, por ejemplo: el comercio exterior. Al con-
trario, si no hay necesidad de unificar patrones, entonces
deber desarrollarse por los gobiernos estatales, como es el
caso de colocacin de drenaje, alumbrado pblico, y otras
actividades que son de inters solamente local.
En realidad, el problema de la descentralizacin del gasto es
muy complejo, por el tipo de factores a considerar: costo del
FINANZAS LOCALES
304
servicio en funcin de su naturaleza; del nmero de habitan-
tes; del tamao de la jurisdiccin; las diferencias en ingresos
de los pobladores y de las regiones; interdependencia entre
las diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos que
han hecho de esta cuestin un problema de coordinacin
entre el gobierno federal y los estatales.
Distribucin del ingreso pblico
Por lo que toca a los ingresos, desde un punto de vista polti-
co, se afirma que lo ms conveniente para la hacienda local
es financiar sus actividades con recursos propios; esto impli-
cara recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos loca-
les o propios los gravmenes establecidos y usufructuados
por la entidad federativa de acuerdo con los preceptos consti-
tucionales o bien, b) ingresos patrimoniales, que incluyen
pagos por rentas y plusvala, derivados de activos financieros
y fsicos de propiedad pblica, entradas de las empresas esta-
tales y derechos o pagos que se exigen por la prestacin de
servicios pblicos como agua, drenaje y licencias; aunque en
mayor medida a los impuestos locales, debido a que, por lo
general, para los gobiernos estatales tienen relativamente poca
importancia los ingresos patrimoniales.
Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto
como propio o autnomo, es preciso que cada mbito gu-
bernamental pueda decidir independientemente de los otros
niveles, el objeto, la base y el tipo impositivo; esto quiere
decir que un impuesto fijado por el gobierno federal, no
podr considerarse autnomo; aunque la totalidad de su re-
caudacin sea para la entidad federativa.
Por el contrario, si el Estado decide libremente los tipos
de impuesto que se aplicarn en su territorio, podr decirse
305
que se trata de un ingreso autnomo, a pesar de que su
recaudacin est encomendada al gobierno federal.
Ayudan a ubicar estos conceptos las tres soberanas pro-
puestas por W. Gerloff y F. Neumark
6
que se basan en la
distincin del objeto, producto y administracin del impues-
to: un nivel de gobierno tendr la soberana de objeto cuan-
do la legislacin lo faculte para gravar alguna situacin o
hecho jurdico por ejemplo, el ingreso, la riqueza, la tras-
lacin de domino o la venta de bienes; la soberana sobre
las sumas recaudadas corresponde a quienes reciben los
rendimientos originados por el gravamen. Es bastante co-
mn que los recursos provenientes de ciertos impuestos
sean repartidos entre varios planos de gobierno. Finalmen-
te, la soberana administrativa la tendr el mbito de gobier-
no que se responsabilice de recaudar y controlar el impues-
to; tambin en este caso puede quedar separada de cualquiera
de las otras dos soberanas y adems dividida entre varias
jurisdicciones polticas. Podr decirse que la autonoma fis-
cal de las haciendas estatales es ficcin, cuando su sistema
impositivo obedezca a normas establecidas por la hacienda
central, aunque el producto y la administracin de los im-
puestos estn en manos de aquellos niveles hacendarios.
Ahora bien, volviendo a los problemas que puede gene-
rar un sistema de ingresos basado en impuestos propios,
destacan graves dificultades para lograr una eficiente admi-
nistracin tributaria y adems ciertos efectos econmicos ad-
versos. Por otra parte, todo indica que los gravmenes ms
productivos son mejor manejados por el gobierno federal;
por lo que las haciendas estatales difcilmente pueden cu-
brir sus necesidades estableciendo su propio ordenamiento
fiscal, entonces el problema es encontrar otras alternativas
para obtener los ingresos pblicos en el mbito local, y en
este caso las opciones estarn representadas por algn tipo
FINANZAS LOCALES
306
de participacin en los ingresos centrales o de subvencio-
nes de la hacienda central.
SISTEMAS DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES
En la obtencin de los recursos que requieren las diferentes
unidades de gobierno, juegan un papel muy importante los
ingresos provenientes de la hacienda federal, lo cual signifi-
ca, en ltima instancia, que ambos niveles tendrn que recu-
rrir a un solo conjunto de figuras impositivas, por lo que
necesariamente se establecer una serie de relaciones entre
los impuestos federales y los estatales. A estas relaciones y
a su clasificacin se han referido numerosos autores. Se to-
mar el esquema de Luis del Arco y Luis de Flix,
7
quienes
consideran la existencia de dos sistemas bsicos de distribu-
cin de ingresos entre el gobierno federal y las entidades
federativas, el de separacin y el concurrente. En este lti-
mo puede darse una extensa gama de situaciones; pero en
cualquiera de los casos es conveniente subrayar, que se trata
de ingresos no autnomos o sea, de impuestos en los que el
objeto, la base, o bien la tasa, tiene su origen en un nivel
distinto de hacienda, que por lo general es el federal.
Sistema de separacin
La divisin o separacin de fuentes es una forma de relacin
fiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en el
reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno fede-
ral y las entidades federativas. Cada corporacin se procura,
de acuerdo con su posicin, la totalidad de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta
307
manera, cada unidad gubernamental tendr sus propias fuen-
tes de ingresos que no podrn utilizar otros niveles de go-
bierno.
Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separa-
cin giran en torno a aspectos administrativos y polticos.
Este sistema evita el derroche y la duplicacin administrati-
va que genera la superposicin de gravmenes y, adems,
para los contribuyentes tiene la ventaja de que atena el
riesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, una
vez efectuada la divisin de fuentes tributarias, permite cier-
to grado de proteccin de las haciendas estatales ante la
tendencia expansiva de los poderes federales.
Sin embargo, el sistema de separacin no es una solucin
a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales,
sealados en el apartado anterior. No ser practicable si los
ingresos que produce son insuficientes para cubrir las nece-
sidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lo
har dependiente del sistema impositivo total; como tampo-
co ser til si recauda ms de los ingresos necesarios. Cual-
quiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de
ocurrir, sobre todo en los pases subdesarrollados donde exis-
ten grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las dife-
rentes regiones del pas.
Sistema concurrente
La alternativa a la separacin de fuentes impositivas es per-
mitir que tanto la Federacin como los estados miembros
utilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que en
el caso de la separacin, existe un conjunto definido y de-
terminado de figuras impositivas, que son utilizadas por am-
bos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas
FINANZAS LOCALES
308
formas que no son excluyentes, sino que normalmente se
presentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamen-
tales que combinan diferentes opciones.
La utilizacin conjunta de las fuentes impositivas por los
dos niveles, puede ser con absoluta independencia, no im-
portando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel, o
bien de forma coordinada.
Sin coordinacin
Si cada mbito de gobierno establece y regula sus propios
impuestos, independientemente de los otros, se producir
una situacin que denominan los tratadistas de jungla fis-
cal; la cual seguramente dar lugar al empleo mltiple de
cientos de gravmenes por diversas jurisdicciones. Por lo
tanto, el pas en su conjunto tendr una estructura impositiva
menos eficaz que en el caso contrario.
De forma coordinada
En los ltimos tiempos ha habido una tendencia en muchos
pases, hacia la coordinacin impositiva Federacin-estados,
situacin que obedece a que, por este mecanismo, se posi-
bilita tanto para la autoridad receptora como para los contri-
buyentes, un ahorro en dinero y molestias.
Es en este campo donde se observan las mayores ventajas
de la coordinacin frente a los otros sistemas, pues permite
la disminucin del costo de la recaudacin del impuesto, en
el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los
empleados encargados de la recaudacin; as como el per-
sonal de las empresas y de los individuos que efectuaron el
pago de los impuestos. Adems, cuando se trata de numero-
309
sos gravmenes, resulta un elemento importante del costo
de recaudacin, la impresin de declaraciones y el llenado
de formas.
Pero, tambin existen fuertes obstculos a cualquier pro-
greso importante en el sentido de la coordinacin; uno de
ellos se refiere a las grandes divergencias en las estructuras
fiscales de los estados, que con mucha dificultad pueden ser
superadas, por razones constitucionales o de otro tipo. Otro
problema que en ocasiones se constituye en una barrera
insuperable, es la necesidad, para la existencia de un estado
federal, de reconocer la autonoma local.
Desde luego, no existe un solo sistema de coordinacin,
sino que vara en funcin de los objetivos que pretenda
alcanzar el pas que los establezca. Entre otros, se pueden
citar tres grupos:
8
a) Impuestos independientes con regulacin uniforme.
b) Impuestos relacionados, entre los que destacan el sistema de de-
ducciones y los crditos de impuesto a compensaciones.
c) Imposicin nica, son los casos de los impuestos compartidos del
sistema de recargos, de la participacin en los impuestos y de los
subsidios.
En cualquier caso, pueden servir para cumplir con algunos de los
siguientes objetivos:
9
1) Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la
estructura fiscal del otro, por medio de la asignacin de fuentes de
ingresos definidas para cada nivel.
2) Evitar a los contribuyentes que paguen ms de un impuesto sobre
una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad.
3) Gravar equivalentemente la actividad econmica, de tal manera que
el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad.
Independientemente de los objetivos que se persigan,
para que un sistema de coordinacin sea adecuado, debe
FINANZAS LOCALES
310
tenerse en cuenta en su estructuracin que la eficiencia ad-
ministrativa de las diversas jurisdicciones polticas en la re-
caudacin fiscal vara segn el tipo de impuesto; adems,
los gravmenes que utilice cada nivel deben ser perfecta-
mente adaptables a su propia economa. Por ltimo, es ne-
cesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al
libre movimiento de artculos y servicios a travs del pas.
REPARTO CONSTITUCIONAL EN MXICO
En los apartados anteriores, se ha planteado el problema de
la distribucin de ingresos entre la Federacin y los estados
miembros, desde un punto de vista fundamentalmente teri-
co. En este sentido, el estudio ha sido normativo; aqu, se
deplazar el centro de atencin hacia la manera en que
efectivamente estn repartidas en Mxico las distintas figu-
ras tributarias entre los niveles de hacienda.
Facultades de la Federacin
La delimitacin formal de las competencias de la Federacin
y los estados se efecta por la constitucin federal. Los po-
deres impositivos gubernamentales que se distinguen son:
a) La Federacin tiene competencia fiscal ilimitada al esta-
blecer que el Congreso tiene facultad para imponer las
contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos p-
blicos (artculo 73, fraccin VII). Con esta disposicin, la
Federacin lo mismo puede establecer un gravamen a
las ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que con-
sidere necesario para cubrir sus gastos.
311
b) La Federacin tiene poderes enumerados, es decir, pue-
de establecer gravmenes en forma exclusiva a las si-
guientes fuentes:
Comercio exterior.
El aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos 4 y 5 del
artculo 27.
10
Instituciones de crdito y sociedades de seguros.
Servicios pblicos concesionados o explotados di-
rectamente por la Federacin.
Asimismo, puede establecer contribuciones especiales so-
bre:
Energa elctrica.
Produccin y consumo de tabacos labrados.
Gasolina y otros productos derivados del petrleo.
Cerillos y fsforos.
Aguamiel y productos de su fermentacin.
Explotacin forestal, y
Produccin y consumo de cerveza.
Del rendimiento de estas contribuciones especiales, los
estados recibirn participacin. En el caso del impuesto so-
bre energa elctrica, la constitucin seala que las legisla-
turas locales fijarn el porcentaje de participacin que co-
rresponda a los municipios (artculo 73, fraccin XXIX).
c) Para algunos juristas, la Federacin tiene poderes fisca-
les implcitos, cuando la constitucin en su artculo 73
fraccin X, confiere competencia al Congreso para legis-
lar en toda la repblica sobre:
FINANZAS LOCALES
312
Hidrocarburos.
Minera.
Industria cinematogrfica.
Comercio.
Juego con apuestas y sorteos.
Servicios de banca y crdito.
Energa elctrica y nuclear.
Estos tratadistas argumentan que, como los impuestos se
establecen a travs de leyes, al tener la Federacin compe-
tencia legislativa exclusiva, tambin la tiene tributaria, aun-
que no se seale as expresamente;
11
sin embargo, para
otros autores esta fraccin otorga facultades legislativas ni-
camente en su aspecto sustantivo pero no en materia
tributaria. En esta discusin debe tenerse en cuenta que el
problema se presenta en tres renglones: industria cinemato-
grfica, comercio y juego con apuestas y sorteos; ya que los
restantes estn enumerados tambin en la fraccin XXIX del
artculo 73.
Independientemente de las argumentaciones jurdicas, en
los hechos, ninguno de estos impuestos es utilizado exclusi-
vamente por los estados, sino que la Federacin los grava en
forma exclusiva, o bien concurrentemente con los estados.
Por lo que respecta a la industria cinematogrfica, durante los
ltimos sesenta aos la Federacin no ha gravado esta fuente.
A partir de 1941 se empez a cobrar derechos de supervisin
cinematogrfica, cuyo monto de lo recaudado ha sido mni-
mo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentemente
por la federacin y los estados, siendo una de las fuentes ms
productivas de los impuestos federales. El ltimo de los im-
puestos sealados, que estn a discusin, es el de loteras,
rifas, sorteos y juegos permitidos, con poca importancia des-
de el punto de vista del monto de lo recaudado.
313
Facultades de los estados
d) Los estados tienen poderes reservados, es decir, gozan
de competencia tributaria en todas aquellas materias que
la constitucin no haya entregado al gobierno federal o
bien, que no les estn prohibidas expresamente. De
acuerdo con el artculo 124, estn reservadas a los esta-
dos las facultades que no estn concedidas expresamen-
te a los funcionarios federales.
e) Los estados tienen prohibido, segn el artculo 117, frac-
ciones IV, V y VI, imponer gravmenes sobre las siguien-
tes fuentes:
El trnsito de personas o cosas que atraviesen su
territorio, es decir, el peaje y la alcabala.
La entrada y salida de su territorio de mercanca na-
cional o extranjera.
La circulacin y el consumo de efectos nacionales o
extranjeros, cuando se haga a travs de aduanas lo-
cales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exi-
ja documentacin que acompae a la mercanca en
su trnsito.
Asimismo, las fracciones III y VII del artculo 117, prohben
a los estados:
Emitir estampillas y papel sellado, los cuales, por
interpretacin se entendi podran ser usados por la
Federacin para recaudar impuestos.
Tener leyes fiscales que importen diferencias o re-
quisitos por razones de procedencia de la mercan-
ca, con la que se busca evitar restricciones al co-
mercio. Esta prohibicin no se hace extensiva a la
FINANZAS LOCALES
314
Federacin, la cual en ciertos impuestos establece
tarifas diferenciales segn la procedencia, como es
el caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Agua-
miel y Productos de su Fermentacin.
f) Los estados tienen facultades impositivas controladas por
el rgano legislativo federal, en los casos siguientes:
La produccin, el acopio o la venta del tabaco en
rama debe gravarse por los estados, en la forma y
con las cuotas que autorice el Congreso de la Unin
(artculo 117, fraccin IX). Con esto se pretenda,
segn algunos tratadistas, lograr uniformidad en el
cobro del gravamen.
Los estados no pueden establecer derechos de tone-
laje, ni otro alguno de puertos, ni imponer gravmenes
o derechos sobre importaciones o exportaciones, sin
el consentimiento expreso del Congreso de la Unin
(artculo 118, fraccin I). En este supuesto, prctica-
mente se trata de una fuente exclusiva de la Federa-
cin, ya que jams ha existido la autorizacin del
Congreso para que sea utilizada por estado alguno.
RESULTADOS DEL REPARTO CONSTITUCIONAL
DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS
En los hechos, este sistema constitucional ha favorecido por
una parte, la imposicin mltiple y, por otra, la carencia de
ingresos propios de los estados.
Parte de esta problemtica se ilustra con las cifras del
cuadro 1, en el cual se observan los impuestos que por una
u otra razn son administrados y controlados exclusivamente
por la Federacin, han significado durante los ltimos 65
315
aos una proporcin importante de los ingresos federales
(en el sexenio 1929-1934 representaron el 91.5%). A partir
de los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65.6% y
en el de 1988-1994 fue de 39.8%) han perdido capacidad
recaudatoria; pero esto no ha representado para los gobier-
nos locales la posibilidad de financiarse con impuestos pro-
pios, pues los gravmenes que en la actualidad son ms
productivos, son utilizados en forma concurrente por la Fe-
deracin y los estados, quedando el control y administracin
de estas exacciones, bajo la jurisdiccin de aqulla. Tal es el
caso del impuesto sobre la renta, que en el sexenio 1988-
1994, constituy en promedio el 43.1% de los ingresos
impositivos federales.
CUADRO 1
Contribucin de los impuestos correspondientes
a la Federacin al total de los ingresos tributarios
(porcentajes)
Sexenios
Concepto 1929-1934 1953-1958 1988-1994
Impuestos exclusivos
por disposicin cons-
titucional 74.9 45.2 16.3
- Impuestos exclusivos
segn interpretacin 1.7 11.1 12.8
- Impuestos con partici-
pacin por disposicin
constitucional 14.9 9.3 10.7
Total 91.5 65.6 39.8
Fuente: Retchkiman, K., Benjamn; Astudillo Marcela y otros, Evolucin
de los Ingresos de la Federacin 1929-1980, Mxico, Instituto de Investi-
gaciones Econmicas, UNAM, 1983.
1988-1994: Elaboracin de la autora.
FINANZAS LOCALES
316
LA SOLUCIN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIN
DE CAMPOS IMPOSITIVOS
Ante la carencia de una delimitacin constitucional de com-
petencias impositivas entre la Federacin y los estados, sur-
gi una diversidad de sistemas de gravmenes que obstacu-
liz al crecimiento econmico del pas. Por esto, durante
muchas dcadas se ha planteado a travs de diversos meca-
nismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivas
intergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal es-
tructurado de tal manera que dejara de representar un pro-
blema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a su
vez, tuviera la productividad mxima posible.
Los mecanismos utilizados han sido de diversa ndole, los
cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de fun-
cionarios o causantes y los ordenamientos legales. En los
eventos nacionales participan funcionarios responsables de
cuestiones fiscales en los diversos mbitos de gobierno, o
representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones
nacionales; se han efectuado tres tipos: las convenciones
nacionales fiscales realizadas en los aos de 1925, 1933 y
1947 las convenciones nacionales de causantes de 1947,
1948 y 1950 y las reuniones anuales de tesoreros efec-
tuadas desde 1973 a partir de 1979 se denominaron re-
uniones nacionales de funcionarios fiscales.
Por lo que respecta a los ordenamientos legales, desta-
can: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingre-
sos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Ley
de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados de
1953; y, La Ley de Coordinacin Fiscal de 1980.
12
317
Ley de Coordinacin Fiscal de 1980
Este ordenamiento, al igual que los otros mecanismos, opta
por un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales
basado en la imposicin nica a cargo de la Federacin. Este
sistema de coordinacin se fundamenta en la entrega de
participaciones condicionadas a que los estados suspendan
o eliminen determinados impuestos.
Prcticamente es la respuesta al problema del reparto des-
igual de las participaciones. El objeto de esta ley se expresa
en el artculo primero, en los trminos siguientes:
Coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los de los estados, muni-
cipios y Distrito Federal; establecer la participacin que corresponde a sus
haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas
participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las di-
versas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coor-
dinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y funcionamiento.
Con esta disposicin, por primera vez, se determina el
monto de las participaciones con base en el total de los
ingresos tributarios de la Federacin, y no como ocurra
anteriormente porque slo se consideraban algunos impues-
tos. As, a partir de 1980, se toman como participables a
todos los impuestos federales, y, por otra parte, los diferen-
tes procedimientos de participacin se renen en uno, de-
nominado Sistema Nacional de Coordinacin, con lo cual se
agiliza en cierta manera la determinacin del monto y la
entrega de las participaciones correspondientes a los esta-
dos, de los diversos gravmenes y en general se simplifica
al rgimen tributario mexicano, pues hasta 1987 se haban
suspendido 364 impuestos locales y 32 federales; sin em-
bargo, el problema del reparto desigual de las participacio-
nes contina, pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996,
FINANZAS LOCALES
318
cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las partici-
paciones Distrito Federal, Mxico, Veracruz, Jalisco y
Tabasco; mientras que los restantes 27 estados obtuvieron
el 56.68%. De stos, a cinco estados Baja California Sur,
Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala les correspondi
el 4.02 por ciento.
La ley seala en su artculo 10, que los estados pueden o no
adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin, en este ltimo
caso seguirn percibiendo las participaciones en los impuestos
especiales consignados en el inciso 5 de la fraccin XXIX, del
artculo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor el
Impuesto al Valor Agregado, la Federacin derog varios de
dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prcti-
camente no recibirn ingresos por tal concepto.
De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obliga-
cin de entregar a sus municipios, como mnimo, el 20% de
las participaciones federales que obtengan, con lo cual se
suprime la relacin directa entre la Federacin y los munici-
pios. Adems, las participaciones tienen las siguientes ca-
ractersticas: son inembargables; no pueden afectarse a fines
especiales; ni estn sujetas a retencin excepto para el
pago de deuda contrada por las entidades y que estn re-
gistradas en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
y, los estados no podrn otorgar estmulos en relacin con
este tipo de ingresos.
319
CUADRO 2
Entidades destacadas segn el monto de las
participaciones obtenidas 1996
(porcentajes)
Cinco estados con Cinco estados con
mayor asignacin menor asignacin
Distrito Federal 13.92 Baja California Sur 0.61
Mxico 11.44 Colima 0.70
Veracruz 7.90 Nayarit 0.81
Jalisco 5.32 Quintana Roo 0.87
Tabasco 4.74 Tlaxcala 1.03
Total 43.32 Total 4.02
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finan-
zas Pblicas Estatales y Municipales.
La adhesin de los estados al Sistema Nacional de Coordi-
nacin, deber hacerse por medio de convenios con la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico, aprobados por la
legislatura correspondiente. En la prctica, estos convenios
incluyeron varios anexos hasta cinco con algunos esta-
dos referentes a diversas materias, entre ellas destaca el
acuerdo para tomar 1979 como ao base para calcular los
porcentajes de participaciones federales a las entidades
federativas, por la suspensin de impuestos estatales; en
otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las acti-
vidades agropecuarias, pesca y alimentos bsicos. Los con-
venios celebrados con los estados productores de petrleo
tienen un anexo ms para que las participaciones estn en
proporcin a la produccin de este energtico en cada esta-
do. As, mediante estos anexos se acuerdan situaciones es-
pecficas, con lo que se hacen las adaptaciones necesarias
en la administracin tributaria.
FINANZAS LOCALES
320
Por lo que respecta a la colaboracin administrativa de los
estados con la Federacin, prcticamente se contina con la
tendencia registrada desde 1973, cuando se celebraron los
convenios para la administracin y cobro del impuesto so-
bre ingresos mercantiles, y para administrar el impuesto al
ingreso global de las empresas a cargo de los causantes
menores. En la Ley de Coordinacin se contempla la realiza-
cin por parte del estado de las funciones de Registro Fede-
ral de Contribuyentes, recaudacin, fiscalizacin y en gene-
ral de administracin de impuestos federales.
De acuerdo con lo anterior, el estado se convierte en un
agente recaudador del gobierno federal, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico conservar la facultad de fijar a
las entidades los criterios generales de interpretacin y de apli-
cacin de las disposiciones fiscales y de las reglas de colabora-
cin administrativa que sealen los convenios y acuerdos res-
pectivos. Por otra parte, la recaudacin de los impuestos
federales puede hacerse por la propia Secretara de Hacien-
da o por los estados; en este ltimo caso, la entidad concen-
trar los fondos directamente en dicha Secretara y rendir
cuenta pormenorizada de la recaudacin.
Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organis-
mos en materia de coordinacin fiscal, estableciendo tres:
a) La Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales
b) La Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales
c) El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas
Pblicas
La Reunin Nacional de Funcionarios Fiscales es una nue-
va denominacin de las Reuniones Nacionales de Tesoreros
Estatales y Funcionarios de la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico. Al igual que stas, se integra por el secretario
321
de Hacienda y por el titular del rgano hacendario de cada
entidad; la mayora de sus facultades est encaminada a la
organizacin y funcionamiento de los organismos encargados
de la coordinacin fiscal mencionados en el prrafo anterior.
Por lo que respecta a la Comisin Permanente de Funcio-
narios Fiscales no registr cambios. Creada por las reunio-
nes nacionales de tesoreros estatales, continu integrada de
la misma manera, y conserv sus funciones; nicamente se
les adicion la de vigilar la formacin e incremento de los
dos fondos de participaciones creados por esta ley, su distri-
bucin entre los estados y las liquidaciones anuales formula-
das por la secretara del ramo.
El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas
Pblicas, tambin creado con anterioridad, 1973, conserv
sus funciones de estudio, asesora y capacitacin. Est inte-
grado por un director general, la asamblea general formada
por la reunin nacional de funcionarios fiscales y el consejo
directivo funge como tal la Comisin Permanente de Fun-
cionarios Fiscales. Este organismo, con la Ley de Coordina-
cin, se transform de una asociacin civil en un organismo
pblico con personalidad jurdica y patrimonio propios.
Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas
la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos
Federales a las Entidades Federativas, del 29 de diciembre de
1948; la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los
estados que celebren Convenios de Coordinacin en Materia
del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 de
diciembre de 1953; y la Ley de Coordinacin Fiscal entre la
Federacin y los estados del 28 de diciembre de 1953.
Las modificaciones a la Ley de Coordinacin Fiscal duran-
te el periodo 1980-1999 prcticamente se refirieron al cap-
tulo primero, artculos 2, 2A, 3, 3A, 3B y 4, que definen los
impuestos y derechos involucrados, porcentajes, mecanis-
FINANZAS LOCALES
322
mos y reglas mediante las cuales se determina la distribu-
cin de los recursos fiscales entre los estados, as como la
conformacin de los fondos y reservas. Esta evolucin es un
reflejo de la negociacin entre los estados y la Federacin
para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales,
problema que constituye una de las fallas ms importantes
del sistema de participaciones.
Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el pun-
to de vista de la integracin de los fondos como de su distri-
bucin.
Integracin de los fondos
La ley original establece dos fondos: uno, el General de
Participaciones, que se constituye con el 13.0% del total de
los ingresos impositivos anuales de la Federacin
13
ms el
porcentaje que represente, en dichos ingresos, la recauda-
cin en 1978 de los gravmenes locales o municipales que
las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al
adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
El otro fondo es el Financiero Complementario de Partici-
paciones, integrado con el 0.37% del total anual de los in-
gresos impositivos de la Federacin.
Durante los ltimos 18 aos, pueden distinguirse dos ti-
pos de integracin del Fondo General de Participaciones,
cada uno de los cuales ha variado en funcin del por ciento
que lo conforma. El primero se caracteriza porque se consti-
tuye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por conte-
ner un elemento dinmico y un porcentaje fijo. La diferencia
principal entre estas dos formas de integracin est en que
de la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totales
anuales o recaudacin federal participable, poda aumentar
o disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera
323
el elemento dinmico, que se refiere a la tasa de crecimien-
to del IVA, en comparacin con dichos ingresos; mientras que
de la primera forma, el por ciento de distribucin de tal
recaudacin era un valor constante.
Para el ao 1999, en el artculo 2 se establece que este
fondo se integrar con el 20% de la recaudacin federal
participable, constituida por todos los impuestos, as como
por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera,
disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos
conceptos. No se incluirn en la recaudacin federal parti-
cipable:
14
a) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la ex-
traccin de petrleo.
b) Los incentivos que se establezcan en los convenios de
colaboracin administrativa.
c) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y sobre
Automviles Nuevos de los estados que tengan conve-
nio de colaboracin administrativa en esta materia.
d) La parte de la recaudacin del Impuesto especial sobre
Produccin y Servicios en que participen las entidades
federativas (20% de la recaudacin proveniente de la
cerveza y bebidas alcohlicas y 8% de lo recaudado por
tabacos labrados).
e) La recaudacin proveniente de contribuyentes peque-
os que los estados incorporen al Registro Federal de
Contribuyentes, como resultado de actos de verificacin
de las autoridades municipales.
f) El excedente de los ingresos que obtenga la federacin
por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la
obtencin de premios a que se refieren los artculos 130
y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Adems de este fondo, que ha sido el ms importante y
decisivo, desde que entr en vigor la Ley de Coordinacin,
FINANZAS LOCALES
324
han existido tambin otros fondos y conceptos por los cua-
les los estados reciben participaciones.
El Fondo Financiero Complementario mencionado ante-
riormente, se asignaba entre los estados en proporcin in-
versa a los recursos que reciban del Fondo General y al
gasto corriente en educacin primaria y secundaria y en
funcin directa de la cantidad de poblacin de cada entidad;
con lo cual se buscaba favorecer a los estados ms dbiles
desde el punto de vista econmico. Desde 1981 hasta 1989
este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudacin fede-
ral participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidad
un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las
entidades, ms otra cantidad igual con cargo a la Federacin;
con ello se pretenda beneficiar a los estados de menor
desarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al Fondo
General de Participaciones.
El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integr
con recursos provenientes del Impuesto general de Exporta-
cin de Petrleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.
15
Dada
la inestabilidad de los precios de este energtico en el merca-
do internacional, en 1987 se le vincul con los ingresos tota-
les anuales, o sea con la recaudacin federal participable que
obtiene la Federacin, constituyndose con el 0.42% de sta,
de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70%
restante nicamente participan los que se encuentran coordi-
nados en materia de derechos con la Federacin.
En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recau-
dacin federal participable, del cual:
16
1. El 0.56% se destina as:
a) El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Munici-
pal (para todos los estados).
325
b) El 83.2% slo para las entidades coordinadas en de-
rechos.
2. El 0.44% restante es slo para las entidades coordinadas
en derechos y se distribuye conforme a los resultados de
su participacin en el programa de reordenamiento del
comercio urbano. Esta parte se cre en 1994, formando
el Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano.
Adicionalmente, a partir de 1991 los estados reciben el
100% de la recaudacin que obtengan por concepto del
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos, siempre que
las entidades se comprometan a adoptar los lineamientos
bsicos de la legislacin federal en cuanto a bases, desgra-
vaciones y tasas.
Adems perciben el 0.136% de la recaudacin federal
participable en los municipios que tengan aduanas fronteri-
zas o martimas y las entidades correspondientes que hayan
celebrado convenio con la Federacin para el control y vigi-
lancia de las mercancas extranjeras de paso por las adua-
nas.
17
Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilancia
del Comercio Exterior.
Adems, les corresponder el 3.17% del derecho adicio-
nal sobre la extraccin de petrleo, excluyendo el derecho
extraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantes
con las fronteras o litorales por los que se realice la exporta-
cin de estos productos.
Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de
1980-1996 las participaciones federales representaron entre
el 15.9% (en 1980) y el 17.3% de los ingresos ordinarios del
gobierno federal, lo cual demuestra que a pesar de las modi-
ficaciones, en la prctica la situacin no vari significativa-
mente. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complemen-
tario, que fue el segundo ms importante, tuvo una influencia
FINANZAS LOCALES
326
decisiva de 1980 a 1985, ao en que empez a disminuir,
hasta desaparecer como tal en 1990.
CUADRO 3
Integracin de las participaciones
(Miles de millones de pesos de 1980)
Conceptos 1980 1985 1990 1996
Fondo general de participa-
ciones 84.2 112.8 142.9 146.0
Fondo financiero comple-
mentario 6.7 17.7 1.9
Fondo de fomento municipal 4.4 2.9 3.9
Fondo para la reordenacin
del comercio urbano 3.5
Tenencia 3.3 12.1
Incentivos econmicos 3.1 4.5 3.1
Otros* 8.2 0.7 0.6 1.9
Totales 99.1 138.7 156.1 170.5
P o r c e n t a j e s
Participaciones pagadas/ingre-
sos ordinarios del gobierno
federal 15.9 16.3 17.1 17.3
Participaciones pagadas/PIB 2.6 2.8 3.0 2.5
* Incluye: Comercio exterior, extraccin de petrleo y fiscalizacin conjunta.
Distribucin de los fondos
As como desde 1980 han evolucionado las estructuras de
los fondos, tambin la forma de distribucin ha presentado
enormes variaciones. En cuanto al Fondo General de Partici-
paciones, su reparto se determin hasta 1990 conforme a las
siguientes reglas:
327
1. Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financie-
ro Complementario de Participaciones.
2. La entidad recibir anualmente hasta una cantidad igual a
la suma que le hubiere correspondido en el ao inme-
diato anterior.
3. Adems recibir, sobre el incremento anual del Fondo
General, el monto que resulte de aplicar el coeficiente
que se obtenga de acuerdo con los clculos porcentuales
basados en la recaudacin federal recabada en cada esta-
do y el total de los ingresos tributarios de la federacin.
A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datos
poblacionales sirvan como criterio para la distribucin de
una mayor parte del fondo general, para permitir que algu-
nas entidades alcanzaran mayores participaciones a expen-
sas de los montos percibidos por aquellas entidades con
altas participaciones por habitante.
Para adecuar la nueva frmula de distribucin de partici-
paciones a las necesidades de los estados y a las opiniones
vertidas por las entidades federativas, el fondo se divide en
tres partes:
18
a) El 45.17% en proporcin directa al nmero de habitantes
que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.
Este dato se tomar de la ltima informacin oficial del
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
(INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. Segn
este criterio no se toman en cuenta factores sociales de
la poblacin.
b) El 45.17% en los trminos del artculo 3 de la Ley de
Coordinacin Fiscal (en este artculo se seala que en la
frmula para calcular el coeficiente de distribucin de
esta parte del fondo deben tomarse como base las con-
FINANZAS LOCALES
328
tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eli-
minan como tales el impuesto predial y los derechos de
agua, quedando los impuestos federales sobre automvi-
les nuevos, sobre tenencia o uso de vehculos y espe-
ciales sobre produccin y servicios, tales como bebidas
alcohlicas, aguas envasadas y petrolferos).
Con esta frmula se intenta favorecer la asignacin de
recursos hacia los estados en donde se origina la recauda-
cin; ello significa ms recursos para las entidades que ten-
gan una recaudacin de asignables por arriba de la media y,
por ende, un menor coeficiente para los estados que no
superen la media nacional.
c) El 9.66% restante se distribuir en proporcin inversa a
las participaciones por habitante que tenga cada entidad
de la suma de la primera y segunda partes del fondo.
Con esto se intenta proporcionar ms recursos financie-
ros a los estados menos favorecidos.
La adicin del tercer elemento del fondo tiene el mismo
espritu y sigue la misma mecnica de distribucin del ex-
tinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa,
actualmente se toma a la poblacin como elemento de dis-
tribucin de las participaciones entre las entidades federativas.
En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su
distribucin tambin sigui la mecnica de distribucin del
Fondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partir
de 1991; as, el coeficiente de distribucin es afectado cada
ao por los crecimientos relativos, con respecto al total, de
la recaudacin por concepto de impuesto predial y dere-
chos de agua de cada entidad.
En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos
de la Federacin y el captulo V de la Ley de Coordinacin
329
Fiscal. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos,
en 1999 se amplan a siete:
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que
se distribuye en:
Fondo para la Infraestructura Social Estatal
Fondo para la Infraestructura Social Municipal
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal
Fondo de Aportaciones Mltiples, que se distribuye para
erogaciones de:
Asistencia Social
Infraestructura Educativa
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y
de Adultos
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica
Estos recursos que reciben los estados son transferencias
condicionadas que estn sujetas a la supervisin del gobier-
no federal; los estados no pueden decidir sobre su magnitud
ni destino.
Otros mecanismos de financiamiento
del gasto de los estados
No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incremen-
tado los montos de los ingresos que la Federacin canaliza
por el sistema de coordinacin hacia los estados lo cual ha
sido en detrimento de las reas impositivas locales siguen
resultando insuficientes para la atencin de las necesidades
estatales de servicios pblicos, por lo que la Federacin
contina otorgando recursos a los estados por muy diversos
FINANZAS LOCALES
330
medios, como son los convenios nicos de Coordinacin,
ahora de Desarrollo Social, utilizados desde 1977, para efec-
tuar transferencias de recursos humanos y financieros de la
Federacin a los estados, con el objeto de que stos realicen
las obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabo
con ms eficiencia por los organismos locales.
Se han incorporado a estos convenios, entre otros, el progra-
ma integral para el desarrollo rural; el programa de atencin
a zonas marginadas y los programas estatales de inversin
orientados bsicamente a la educacin primaria y media b-
sica, agua potable y alcantarillado, vivienda popular, salud,
transportes, instalaciones deportivas y crceles.
Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de
la Federacin como de los estados donde se ejecutan las
obras, si bien tienen el inconveniente de que no toman en
cuenta la capacidad econmica de los estados, ya que, para
beneficiarse de la ayuda federal, stos pueden eliminar gas-
tos destinados a otros servicios pblicos ms importantes, s
permiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en la
programacin de sus acciones y, en algunos casos, en la
administracin de los recursos, lo que no sucede con los
medios provenientes del programa de inversin pblica fe-
deral normal, en los cuales los estados nicamente son re-
ceptores pasivos.
Desde otro punto de vista, en 1996 los estados recibieron
en inversin pblica federal, una cantidad muy similar de lo
que obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos, de-
rechos, productos, aprovechamientos, deuda y participacio-
nes. Es importante hacer notar que a esta ltima forma de
transferir recursos, es considerada en la tcnica fiscal como
una subvencin que tiene el grave inconveniente de hacer
depender a los estados de las decisiones unilaterales del
gobierno federal, eliminndose la autonoma fiscal estatal.
331
PRINCIPALES RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES
Los ingresos estatales bsicamente pueden clasificarse en
tres grupos:
1) Los impuestos, derechos, productos y aprovechamien-
tos, que tienen la caracterstica de ser ingresos propia-
mente locales, como se observa en el cuadro 4, durante
el periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia, ya
que en 1976 representaron el 56.7%, mientras que en
1996 fue nicamente el 8.4 por ciento.
CUADRO 4
Ingresos estatales
(porcentajes)
Concepto 1976 1980 1996
Impuestos 34.1 11.9 2.6
Derechos 6.4 3.6 2.3
Productos 1.1 1.3 1.9
Aprovechamientos 15.1 15.0 1.6
Deuda pblica 7.2 11.7 8.9
Participaciones 36.1 56.5 47.9
Transferencias 34.8
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Finan-
zas Pblicas Estatales y Municipales, l976-1996.
2) Deuda pblica, en realidad se trata de un tipo de ingreso
que posteriormente tendr que ser cubierto ya sea con
ingresos locales o bien con participaciones; a lo largo
del periodo de estudio ha variado poco su participacin
en el total de ingresos, en 1976 fue el 7.2%; en 1980 el
11.7%, y en 1996 el 8.9 por ciento.
FINANZAS LOCALES
332
3) Participaciones, como ya se dijo, son ingresos que la
Federacin entrega a los estados de acuerdo con la Ley
de Coordinacin Fiscal, su importancia se increment al
entrar en vigor la mencionada Ley, as en 1976 repre-
sentaron el 36.1% del total de los ingresos estatales y, en
1996, el 47.9%. De 1980 a 1996, el crecimiento anual
de las participaciones ha sido en promedio de 3.7%.
Segn el cuadro 5, hay diferencias significativas entre
los estados, el que registr mayor incremento fue Hidal-
go con 29.6%; mientras que Nayarit tuvo un decremento
de 18.2 por ciento.
4) Transferencias, son recursos provenientes de la Federa-
cin que reciben los gobiernos estatales, los cuales ni-
camente los administran ya que tienen que destinarse a
los conceptos previamente aprobados por la Federacin.
CUADRO 5
Crecimiento promedio anual de las participaciones
1980-1996
(porcentajes)
Entidad Incremento
Aguascalientes 25.1
Baja California 3.7
Baja California Sur 5.6
Campeche 5.9
Coahuila 3.3
Colima 0.9
Chiapas 3.0
Chihuahua 3.7
Distrito Federal 0.2
Durango 3.3
Guanajuato 6.9
Guerrero 7.3
Hidalgo 29.6
333
CUADRO 5
(continuacin)
Entidad Incremento
Jalisco 3.4
Mxico 2.5
Michoacn 7.2
Morelos 9.9
Nayarit -18.2
Nuevo Len 15.0
Oaxaca 18.1
Puebla 7.3
Quertaro 13.9
Quintana Roo 10.6
San Luis Potos 10.4
Sinaloa 4.2
Sonora 3.3
Tabasco -10.3
Tamaulipas 2.5
Tlaxcala 8.8
Veracruz 3.2
Yucatn 4.2
Zacatecas 9.3
Nacional 3.7
Los egresos estatales, tal como se constata en el cuadro 6
se clasifican en cuatro grupos:
1) Gastos administrativos, que incluyen los gastos de los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de seguridad,
salud y educacin pblica, actividades culturales, previ-
sin social y registro pblico; su participacin dentro del
total de egresos ha sido de 49.0%, 40.5% y 45.9%, du-
rante los aos de 1976, 1980 y 1996 respectivamente.
2) Obras pblicas y fomento, entre otros, este gasto se des-
tina a la construccin de edificios, caminos, escuelas,
hospitales, irrigacin, etctera; su importancia ha fluc-
tuado, ya que en 1976 signific el 17.4% del total de
egresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento.
3) Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y a
instituciones privadas y particulares, as como pensio-
nes, seguros y donaciones; en 1976 represent el 26.2%
de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el
32.4 por ciento.
4) Deuda pblica, la importancia de los egresos por este
concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascen-
dente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%,
9.6% y 11.2% en los aos de 1976, 1980 y 1996 respec-
tivamente.
CUADRO 6
Egresos estatales
(porcentajes)
Concepto 1976 1980 1996
Gastos administrativos 49.0 40.5 45.9
Obras pblicas y fomento 17.4 24.1 10.5
Transferencias 26.2 25.8 32.4
Deuda pblica 7.4 9.6 11.2
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas, Geografa e Informtica, Finan-
zas Pblicas Estatales y Municipales, 1976-1996.
NOTAS
1 Serra Rojas, Andrs, Los propsitos de la desconcentracin
administrativa, Secretara de la Presidencia, Direccin
General de Estudios Administrativos, 1976, p. 302.
2 Ambas opciones estimulan la evasin fiscal, situacin que
puede hacer inoperante a cualquier sistema tributario.
3 Due, John, Anlisis econmico de los impuestos, Editorial
El Ateneo, 1980, pp. 397 y 398.
4 Retchkiman, Benjamn, Finanzas pblicas, tomo II, UNAM,
1988, p. 76.
5 Debe entenderse, tal como seala R. Musgrave, que no
hay descentralizacin del gasto cuando los gobiernos lo-
cales actan nicamente como agentes del gasto federal.
6 Gerloff, W. y F. Neumark, Tratado de finanzas, tomo 1,
El Ateneo 1971, p. 462.
7 Arco, Luis del, y Luis de Flix, Relaciones entre los siste-
mas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes-
335
336
tre Fiscal ao 3, nm. 13, abril-junio de 1982, Guadalajara,
Jalisco, p. 80.
8 Astudillo, Marcela, Mxico, la distribucin de los ingresos
pblicos entre la federacin y los estados, Instituto de In-
vestigaciones Econmicas, UNAM, 1989.
9 Sommers, Harold, Finanzas pblicas e ingreso nacional,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 515.
10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma conti-
nental y de los zcalos submarinos de las islas; de todos
los minerales o sustancias que constituyen depsitos cuya
naturaleza sea distinta de los componentes de los terre-
nos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas,
sal de gema, salinas, petrleo, todos los carburos de
hidrgeno slido, lquido y gaseoso. As tambin estn
incluidas las aguas de los mares territoriales, las aguas
marinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de los
lagos interiores, las de los ros. En los ltimos tres casos,
siempre que estn situadas en lneas divisorias de dos o
ms entidades o entre la repblica y un pas vecino.
11 Flores, Ernesto, Finanzas pblicas mexicanas, Mxico,
Editorial Porra, S.A., 1980, p. 217.
12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos
se encuentra en Marcela Astudillo, obra citada.
13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre
los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y
2% sobre exportaciones, correspondientes a los munici-
pios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi-
337
cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Mate-
riales. En este caso, las participaciones las continuar
pagando directamente la Federacin.
14 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y,
en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el im-
puesto general de exportacin de petrleo crudo y gas
natural y sus derivados.
16 Cfr. artculo 2-A, fraccin III de la Ley de Coordinacin
Fiscal.
17 Cfr. artculo 2-A, fraccin 1 de la Ley de Coordinacin
Fiscal.
18 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
NOTAS
CAPTULO IX
ADMINISTRACIN FISCAL
IMPORTANCIA Y EVOLUCIN
La administracin fiscal referida a la recaudacin, es de suma
importancia, ya que de su estado depende en cierta medida
el volumen de los ingresos que se recaudan y su costo.
En el captulo cuarto se seal, dentro de los principios
tributarios, el de la eficiencia en la administracin que impli-
ca que la estructura impositiva y sus rganos administrativos
ligados a la recaudacin deben coadyuvar, con una mnima
utilizacin de recursos, a una captacin suficiente de ingre-
sos, procurando disminuir la evasin y elusin fiscales.
A continuacin se van a describir los antecedentes histricos de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, dependencia del Ejecutivo federal,
que tiene entre sus atribuciones, las relativas a la administracin fiscal.
1
El da 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional
para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del
Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretara de Estado
y del Despacho de Hacienda; aun cuando desde el 25 de octubre de
1821 exista la Junta de Crdito Pblico.
En 1824, el Congreso Constituyente otorg a la Hacienda Pblica el
tratamiento adecuado a su importancia, expidiendo para ello el 16 de
noviembre del mismo ao, el Decreto para el Arreglo de la Administra-
341
342
cin de la Hacienda Pblica, en el que se centraliz en la Secretara de
Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la
Nacin, de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administra-
cin general de correos, la colectura de rentas de loteras y la oficina
provisional de rezagos.
Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, se
conforman los siguientes departamentos:
Departamento de Cuenta y Razn, antecedentes de la Contadura Ma-
yor de la Federacin.
Tesorera General de la Federacin, creada con el propsito de reunir
en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer
el estado verdadero de las rentas y gastos de la administracin.
Comisara Central de Guerra y Marina, encargada de la formulacin de
las cuentas del Ejrcito y la Marina.
Contadura Mayor, rgano de control que estuvo bajo la inspeccin de
la Cmara de Diputados, teniendo como funcin principal examinar
los presupuestos y la memoria que debera presentar anualmente la
Secretara.
Al transformarse nuestro pas en una Repblica central se
expidi el 7 de octubre de 1935, un reglamento que precis
la forma en que se manejaran las rentas de los estados, que
quedaban desde ese momento sujetos a la administracin y
vigilancia de la Secretara de Hacienda.
Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843,
le dan el carcter de Ministerio de Hacienda; y el Decreto
del 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primera
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En 1857, se cre el Departamento de Impresin de Se-
llos, antecedente de la actual Direccin General de Talleres
de Impresin de Estampillas y Valores.
343
El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas mar-
timas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administra-
cin principal de rentas del Distrito, la Direccin General de
Contribuciones, la Administracin General de Correos y la
Casa de Moneda y Ensaye, dependieran nica y exclusiva-
mente en todo lo econmico, directivo y administrativo de
esa Secretara.
Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se
cre la Administracin General de este Gravamen, con lo que
se abandon el sistema de papel sellado, herencia colonial.
El 13 de mayo de 1891, la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo
a comercio, por lo que se denomina Secretara de Hacienda
Crdito Pblico y Comercio; asimismo, sale de su mbito de
competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato
de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, con
lo que la acuacin de moneda queda a cargo del gobierno.
El 23 de mayo de 1910, se cre la Direccin de Contabi-
lidad y Glosa, asignndosele las funciones de registro, glosa
y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el ma-
nejo de los fondos, con el propsito fundamental de integrar
la Cuenta General de Hacienda Pblica.
En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la
Secretara, se faculta al entonces Departamento de Crdito y
Comercio, para el manejo del crdito pblico, constituyn-
dose el antecedente de la actual Direccin General de Cr-
dito Pblico.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, promul-
gada el 31 de diciembre de 1917, estableci la creacin del
Departamento de Contralora, asumiendo las funciones que
vena desempeando la Direccin de Contabilidad y Glosa.
Asimismo se transfiere de la Secretara lo relativo a comercio,
pasando a formar parte de la nueva Secretara de Comercio.
344
En 1921, se expidi la Ley del Centenario, antecedente
que dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta, actual-
mente el ms importante gravamen del sistema impositivo
mexicano.
El 1 de septiembre de 1925 se fund el Banco de Mxico,
S.A., como banco central, con el propsito de terminar con
la anarqua reinante en nuestro pas con respecto a la emi-
sin de billetes.
El 1 de enero de 1934, se decret la creacin de la Direc-
cin General de Egresos, indicndose que las atribuciones y
facultades para la autorizacin de egresos concedidos a la Te-
sorera de la Federacin quedaran a cargo de esa Direccin.
Con las reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado del 7 de diciembre de 1946, quedaron fuera del
mbito de competencia de la Secretara, las funciones de
control y regulacin relativas a bienes nacionales y contratos
de obras pblicas pasando stas a la Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa.
En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado, en virtud de las cua-
les son transferidas las funciones relativas a inversiones y
control de organismos descentralizados y empresas de parti-
cipacin estatal, a las secretaras de la Presidencia y Patri-
monio Nacional, respectivamente; un ao ms tarde se cre
la Direccin General de Vigilancia de Fondos y Valores.
Con la publicacin de la Ley Orgnica de la Administra-
cin Pblica Federal, el 29 de diciembre de 1976 la presu-
puestacin del gasto corriente e inversiones, anteriormente
competencia de la Secretara de Hacienda, pasa a formar
parte de las atribuciones de la Secretara de Programacin y
Presupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997.
El 1 de septiembre de 1982, mediante decreto publicado
en el Diario Oficial, se tom la decisin de nacionalizar el
servicio pblico de banca y crdito, retirando la concesin a
345
los empresarios privados y hacindose cargo de la presta-
cin del servicio, la administracin pblica federal.
El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adi-
ciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fede-
ral, en las que se confieren a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico nuevas atribuciones derivadas de la naciona-
lizacin bancaria y en materia de precios, tarifas y estmulos
fiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estos
ordenamientos la Secretara se reestructur crendose la Sub-
secretara de la Banca Nacional y la Unidad Tcnica de
Precios y Tarifas de la administracin pblica federal.
El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que
se reforma y adiciona la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en su artculo 31, fracciones IV y XIV, se le
confieren a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico atri-
buciones para administrar la aplicacin de los estmulos fis-
cales en los casos en que no competan a otra Secretara de
Estado, facultndosele adems para realizar la verificacin
del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, a
fin de ejercer la aplicacin de las leyes fiscales cuando los
particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o est-
mulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el inte-
rs de la Federacin en controversias fiscales, se deja sin
efecto la coordinacin en esta materia de la representacin
del Departamento del Distrito Federal.
En julio de 1985, con motivo de las medidas de raciona-
lizacin en el gasto pblico, ordenadas por el titular del
Ejecutivo federal, por conducto de la Comisin Intersecretarial
de Gasto Financiamiento, la Secretara se reestructur
organizacionalmente suprimindose la Subsecretara de Ins-
peccin Fiscal, por lo que las direcciones Generales del
Registro Federal de Vehculos y la del Resguardo Aduanal
fueron fusionadas con la Direccin General de Aduanas.
346
Dentro de esta racionalizacin, se incluy tambin la dis-
minucin del nivel jerrquico de la Direccin General de
Laboratorio Central, a Direccin de rea, y la desaparicin
de la Direccin General de Poltica Bancaria.
Para el ao 1986, como parte del proceso descentraliza-
dor-desconcentrador de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, y por iniciativa de la ley publicada en el Diario
Oficial el 20 de enero, se constituy en organismo pblico
descentralizado la Casa de Moneda de Mxico.
En agosto de ese mismo ao, y para continuar con las
medidas permanentes de racionalizacin de las estructuras y
la organizacin administrativa del sector pblico, se adopt
la decisin de fusionar la Subsecretara de la Banca Nacional
con la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, con lo
cual se contribuye a ser ms eficiente el aparato administra-
tivo destinado a la funcin de regulacin del servicio pbli-
co de banca y crdito. A consecuencia de esta medida, las
direcciones Generales de Banca Mltiple, de Banca de De-
sarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscrip-
cin de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, mien-
tras que la Unidad Tcnica de Precios y Tarifas se transfiri a
la Subsecretara de Ingresos.
Por otra parte, la Direccin de Laboratorio Central depen-
diente de la Direccin General de Servicios y Recursos Ma-
teriales, cambi su adscripcin a la Direccin General de
Aduanas. Esta reubicacin se realiz considerando la natura-
leza de sus funciones, puesto que las demandas de sus ser-
vicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera.
De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el
Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estruc-
tura de la Secretara y en el acuerdo por el que se adscriben
orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, publicado en la misma fe-
347
cha, se tiene que de la oficina del secretario dependen las
direcciones Generales de Comunicacin Social y de Adua-
nas; de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, las
direcciones Generales de Planeacin Hacendara; de Crdi-
to Pblico; de Asuntos Hacendarios Internacionales; de Pro-
mocin Fiscal; de Banca de Desarrollo; de Banca Mltiple;
de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de la
Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico.
2
Por su parte de la Subsecretara de Ingresos dependen las
direcciones Generales de Poltica de Ingresos; de Recauda-
cin; de Informtica de Ingresos; de Auditora y Revisin
Fiscal; de Servicios y Asistencia al Contribuyente; la Coordi-
nacin General con Entidades Federativas; la Unidad Tcni-
ca de Precios y Tarifas de la Administracin Pblica; las
coordinaciones de Administracin Fiscal; y las administracio-
nes fiscales federales.
En el rea de la Oficiala Mayor se ubican las unidades
administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de la
Secretara. Asimismo forman parte de la Secretara; la Procura-
dura Fiscal de la Federacin, la Tesorera de la Federacin
y la Contralora Interna.
En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la
Subsecretara de Asuntos Financieros Internacionales, en fun-
cin de la importancia que adquiere el manejo de
financiamiento externo y su amortizacin; en esa fecha se
public el acuerdo por el que se adscriben orgnicamente
las unidades administrativas de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, de manera que de la Subsecretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico se desincorporan las direcciones
Generales de Promocin Fiscal y de Asuntos Financieros
Internacionales para depender, la primera, de la Subsecreta-
ra de Ingresos, al nivel de Direccin de rea de la Direc-
cin General de Poltica de Ingresos; y la segunda, de la Subse-
348
cretara de Asuntos Financieros Internacionales, que, a su
vez, se le crean las direcciones generales de Captacin de
Crdito Externo y la Tcnica de Crdito Externo.
3
Adems, en la Subsecretara de Ingresos se establece la
Direccin General Tcnica de Ingresos y desaparece la Di-
reccin General de Informtica y la Unidad de Precios y
Tarifas de la Administracin Pblica; en el primer caso, las
funciones las asume la Direccin General de Recaudacin y
en el segundo la Direccin General de Poltica de Ingresos.
En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario
de Hacienda y Crdito Pblico, acuerda que la Direccin
General de Aduanas, que dependa de su oficina, pasara a
formar parte de la estructura de la Subsecretara de Ingresos
y en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea la
Direccin General de Planeacin y Evaluacin, en sustitu-
cin de la Coordinacin de Operacin Administrativa en la
Subsecretara de Ingresos.
4
Un cambio importante en el manejo de los ingresos y
egresos de la Federacin es la fusin de la Secretara de
Programacin y Presupuesto a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico de la cual haba surgido en 1977. Lo anterior
se dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de
1992, en vigor al da siguiente de su publicacin, con ello
las atribuciones de planeacin, programacin, presupuesto,
seguimiento del gasto y evaluacin se hacen ms compati-
bles con la poltica de ingresos del gobierno federal.
A partir de esa fecha se han efectuado diversas modifica-
ciones a la estructura orgnica de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico. La integracin de la Secretara segn el
Acuerdo de Adscripcin de las Unidades Administrativas
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de
junio de 1998, es el siguiente:
5
Del titular de la Secretara depende la Unidad de Coordi-
nacin Tcnica y vocero de la Secretara de Hacienda y
349
Crdito Pblico; las unidades de Comunicacin Social y la de
Enlace con el Congreso de la Unin.
La Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico se integra
con las direcciones generales de Planeacin Hacendaria; de
Crdito Pblico; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorro
y de Asuntos Hacendarios Internacionales.
A la Subsecretara de Ingresos, le corresponde la Coordi-
nacin General de Poltica de Ingresos y de Coordinacin
Fiscal a la que se adscriben las direcciones generales de
Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal;
la Tcnica y de Negociaciones Internacionales; de Poltica
de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de Servi-
cios Pblicos, y la de Coordinacin con Entidades Federativas.
En la Subsecretara de Egresos, se ubican las unidades de
Inversiones y de Desincorporacin de Entidades Paraestatales;
de Poltica y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Con-
tabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pbli-
ca; y las direcciones generales de Programacin y Presu-
puesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, Desarrollo
Social y Recursos Naturales; de Salud, Educacin y Laboral y
la de Energa e Infraestructura.
Adems forma parte de la Secretara, la Oficiala Mayor, la
Procuradura Fiscal de la Federacin, la Tesorera de la Fe-
deracin y la Contralora Interna. Como rgano desconcen-
trado se encuentra el Servicio de Administracin Tributaria y
el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.
Legislacin
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 31, frac-
cin III, establece que le corresponde:
350
Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes
de ingresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.
6
En el mismo artculo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribucio-
nes que tiene la Secretara en materia de administracin fiscal, al respec-
to establecen que le corresponde: Cobrar los impuestos, contribuciones
de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trmi-
nos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las dispo-
siciones fiscales, y en la siguiente fraccin agrega: Dirigir los servicios
aduanales y de inspeccin y la poltica fiscal de la federacin.
De ah la importancia de describir a la Subsecretara de Ingresos y el
Servicio de Administracin Tributaria que son las reas de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico responsables de llevar a cabo lo esta-
blecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en
segundo trmino.
LA SUBSECRETARA DE INGRESOS
Estructura
La Subsecretara de Ingresos se integra segn el acuerdo del
8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de
junio de 1998, de la Coordinacin General de Poltica de
Ingresos y de Coordinacin Fiscal, a la que se adscriben la
Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y
de Coordinacin Fiscal, Direccin General Tcnica y de
Negociaciones Internacionales, Direccin General de Polti-
ca de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de
Servicios Pblicos y la Direccin General de Coordinacin
con Entidades Federativas.
Por ser de inters en la administracin tributaria se descri-
birn las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento
Anterior de la Secretara de Hacienda el cual tuvo modifica-
ciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada
una de las unidades administrativas ya mencionadas.
351
La Coordinacin General de Poltica de Ingresos y de
Coordinacin Fiscal destaca:
Proponer, para aprobacin superior, la poltica de ingresos, incluyendo
la poltica fiscal y aduanera, la de estmulos fiscales para el desarrollo
de la economa nacional, la referente a productos, aprovechamientos,
precios y tarifas de la Federacin, en congruencia con la poltica
hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en coordinacin
con otras unidades administrativas competentes de la Secretara y del
Servicio de Administracin Tributaria, as como de otras entidades p-
blicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en
materia fiscal se propongan.
Proponer, para aprobacin superior, la poltica de coordinacin fiscal
de la Federacin con las entidades federativas y municipios.
Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-
ra, en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la
administracin poltica federal, en las materias a que se refiere la frac-
cin primera.
De lo anterior se observa que la Coordinacin General de
Poltica de Ingresos y de Coordinacin Fiscal tiene funcio-
nes esencialmente de carcter normativo y evaluatorio en
materia de ingresos federales.
A la Direccin General de Poltica de Ingresos por Im-
puestos y Coordinacin Fiscal, le corresponde:
Estudiar y formular la poltica impositiva, incluyendo la de estmulos
fiscales para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia
con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en
coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la
Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de
otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las
reformas que en materia fiscal se propongan.
352
Participar con las unidades administrativas competentes de la Secreta-
ra, en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la
administracin pblica federal, en las materias que se refiere la frac-
cin anterior.
Estudiar y formular la poltica de Coordinacin Fiscal de la Federacin
con las entidades federativas y municipios.
La Direccin General tiene funciones normativas y evaluatorias.
A la Direccin General Tcnica y de Negociaciones Inter-
nacionales, le compete:
Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos
de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federacin, as como
los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carcter fis-
cal y aduanero, oyendo la opinin de las unidades administrativas
competentes en la formulacin de la poltica de ingresos federales.
Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administra-
cin Tributaria en la adecuada interpretacin y aplicacin de la legisla-
cin fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y
aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en mate-
ria comercial en relacin con los aspectos aduaneros.
Las funciones de esta Direccin General se enmarcan en
la presentacin de la normatividad fiscal desde los ingresos
federales.
La Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta
de Bienes y la Prestacin de Servicios Pblicos, tiene como
atribuciones:
Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de
las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en
lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, produc-
tos y aprovechamientos, y en su caso, la autorizacin del programa
353
financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingre-
sos de la Federacin, en las materias de su competencia.
Participar con la Direccin General de Crdito Pblico, en materia de
precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la admi-
nistracin pblica federal, en formulacin, para aprobacin superior,
de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y media-
no plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo.
En la Direccin General se tratan fundamentalmente las
asignaciones en materia de ingresos de las entidades
paraestatales de control directo y los ingresos no tributarios.
Por lo que respecta a la Direccin General de Coordina-
cin con Entidades Federativas, tiene las responsabilidades
siguientes:
Participar, en coordinacin con las unidades administrativas compe-
tentes de la Secretara, en la formulacin de la poltica de coordinacin
fiscal de la Federacin con las entidades federativas y municipios, es-
cuchando para ello al Servicio de Administracin Tributaria.
Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-
ra y del Servicio de Administracin Tributaria, en la elaboracin de
anteproyectos de convenios, acuerdo y dems disposiciones legales
relativos a la coordinacin con las entidades federativas y municipios
en la materia; calcular y formular las rdenes de pago de las cantidades
que correspondan a las entidades federativas y municipios, por con-
cepto de participaciones, as como resolver los asuntos que las dispo-
siciones legales que rigen las actividades de Coordinacin Fiscal atribu-
yan a la Secretara.
De lo anterior, se observa que esta Direccin General
tiene funciones normativas y de vigilar y observar el cum-
plimiento de las disposiciones jurdicas sobre la materia.
354
Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente
de lineamientos y reglamentacin en materia de captacin de ingresos
federales ordinarios.
En forma especfica para efectos de administracin fiscal
se cre el Servicio de Administracin Tributaria mediante
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 15 de
diciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de
1997.
7
De acuerdo con el ordenamiento jurdico mencionado el
Servicio de Administracin Tributaria es un rgano desconcen-
trado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el
carcter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y faculta-
des ejecutivas que seala su Ley y tiene por objeto la reali-
zacin de una actividad estratgica del Estado consistente en
la determinacin, liquidacin y recaudacin de impuestos,
contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovecha-
mientos federales y de sus accesorios para el financiamiento
del gasto pblico. En la consecucin de este objetivo deber
observar y asegurar la aplicacin correcta, eficaz, equitativa
y oportuna de la legislacin fiscal y aduanera, as como
promover la eficiencia en la administracin tributaria y el
cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de las
obligaciones derivadas de esa legislacin.
Adems el Servicio de Administracin Tributaria gozar
de autonoma de gestin y presupuestal para la consecucin
de su objeto y de autonoma tcnica para dictar sus resolu-
ciones.
El domicilio del Servicio de Administracin Tributaria ser
la ciudad de Mxico, donde se ubicarn sus oficinas centra-
les. Asimismo, contar con oficinas en todas las entidades
federativas y sus plazas ms importantes, as como en el
extranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcen-
tracin geogrfica, operativa y de decisin en asuntos de su
355
competencia conforme su Ley, al Reglamento Interior que
expida el presidente de la Repblica y a las dems disposi-
ciones jurdicas que emanen de ellos.
Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Admi-
nistracin Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 de
junio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a cono-
cer el 10 de junio de 1998, establece en su artculo 2 que
para el despacho de los asuntos de su competencia contar
con los siguientes servidores pblicos y unidades adminis-
trativas.
Presidente
Unidad de Comunicacin Social
Comisin del Servicio Fiscal de Carrera
Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera
Unidades Administrativas Centrales
Direccin General de Tecnologa de la Informacin
Administracin General de Recaudacin
Administracin Especial de Recaudacin
Administracin General de Auditora Fiscal Federal
Administracin Especial de Auditora Fiscal
Administracin General Jurdica de Ingresos
Administracin Especial Jurdica de Ingresos
Administracin General de Aduanas
Coordinacin General de Recursos
Coordinacin Central de Recursos Humanos
Coordinacin Central de Recursos Financieros
Coordinacin Central de Recursos Materiales
Unidades Administrativas Regionales
Administraciones y Coordinaciones Regionales
Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas
Adems el Servicio de Administracin Tributaria contar
con una Contralora Interna.
356
Las atribuciones ms relevantes de las unidades administrati-
vas que integran el Servicio de Administracin Tributaria son:
El presidente administra, representa, dirige, supervisa y
coordina a las unidades administrativas, as como a los servi-
dores pblicos del Servicio de Administracin Tributaria.
La Unidad de Comunicacin Social lleva fundamentalmen-
te las actividades de informacin, difusin y de relaciones
pblicas del Servicio de Administracin Tributaria a travs
de los medios de comunicacin, nacionales y extranjeros.
Por lo que se refiere a la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, propo-
ner e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de
Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio
de Administracin Tributaria, que abarca los subsistemas de
remuneraciones y de desarrollo integral y capacitacin para
todo el personal, as como los de reclutamiento y seleccin,
planeacin de carrera, ascensos y evaluacin para los fun-
cionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libre
designacin.
Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio
de la administracin tributaria y se evita la improvisacin. El
secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera es el ente que lleva el seguimiento de polticas,
programas y evaluacin de las actividades del Servicio Fis-
cal de Carrera.
Los titulares de las unidades administrativas centrales como
son los de la Unidad de Comunicacin Social, del Secretaria-
do Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera, de
la Direccin General de Tecnologa de la Informacin y
Administraciones Generales, as como de la Coordinacin
General de Recursos tendrn entre otras, las facultades ge-
nerales de formular, para aprobacin inferior, los programas
de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las
357
reas que integran las unidades administrativas a su cargo,
as como organizar, dirigir y evaluar dichas actividades.
A la Direccin General de Tecnologa de la Informacin,
le corresponde principalmente establecer lineamientos ge-
nerales en materia de informtica para integrar e instrumentar
un Programa de Desarrollo Informtico Global del Servicio
de Administracin Tributaria.
Por su parte, la Administracin General de Recaudacin
tiene como una de sus competencias fundamentales estable-
cer las polticas y los programas que deban seguir las admi-
nistraciones especiales y locales de recaudacin.
En lo que se refiere a la Administracin General de
Auditora Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca for-
mular el Plan General Anual de Fiscalizacin y establecer
las prcticas que deban ejecutar las administraciones fiscales
y las locales de Auditora Fiscal Federal.
A la Administracin General Jurdica de Ingresos le compete
establecer la poltica y programas que deban seguir las admi-
nistraciones especiales y las locales Jurdicas de Ingresos.
Por su parte a la Administracin General de Aduanas le
corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicar
la legislacin que regula el despacho aduanero, la preven-
cin de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscales
en la ejecucin de sus facultades de supervisin y vigilan-
cia, dictamen pericial, as como la poltica y programas en
materia de agentes y apoderados aduanales.
Por su parte dentro de las facultades de la Coordinacin
General de Recursos que tiene a su cargo la Coordinacin
Central de Recursos Humanos, Financieros y Materiales, se
encuentra el apoyo a las unidades administrativas del Siste-
ma de Administracin Tributaria, en materia de su compe-
tencia, para la mejor organizacin y funcionamiento del r-
gano descentralizado.
358
En lo que corresponde a las unidades administrativas re-
gionales, que comprende a las administraciones y coordina-
ciones regionales y locales de Recaudacin, Auditora Fiscal
Federal, Jurdica de Ingresos y de Aduanas, que tienen fun-
ciones operativas en materia de administracin tributaria son
las que a continuacin se mencionan:
8
Las administraciones regionales de Recaudacin, Auditora
Fiscal Federal y Jurdica de Ingresos son 8, mismas que a
continuacin se mencionan: del Noroeste y cuya circuns-
cripcin territorial comprende los Estados de Baja California,
Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10
Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye a
Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Adminis-
traciones Locales; del Noreste que abarca las entidades
federativas de Nuevo Len, Tamaulipas y una parte de
Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Oc-
cidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco y
Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacfico
con circunscripcin territorial en Guerrero, Morelos, Puebla,
Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administracio-
nes locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca,
Quintana Roo, Tabasco y Yucatn y se conforma de 8 admi-
nistraciones locales; y Metropolitana que comprende al Dis-
trito Federal y Estado de Mxico, integrada por 6 administra-
ciones locales.
Por su parte las administraciones regionales de Aduanas
son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora
con 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado de
Chihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; del
Noreste conformada por Nuevo Len y Tamaulipas y 7 adua-
nas; de Occidente con jurisdiccin en Jalisco, Sinaloa, Colima,
Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centro
integrada por Quertaro, Guanajuato, Aguascalientes, San
359
Luis Potos, Zacatecas, Michoacn e Hidalgo, la cual cuenta
con 3 aduanas; del Golfo-Pacfico compuesta por Veracruz y
Oaxaca comprendiendo 6 aduanas; del Sur con circunscrip-
cin territorial en los estados de Quintana Roo, Chiapas,
Tabasco, Yucatn y Campeche que incluye a 5 aduanas;
Metropolitana con mbito de competencia en la Ciudad de
Mxico, D.F., Estado de Mxico, Puebla, Guerrero, Morelos
y Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Las aduanas son de
carcter fronterizo, martimas, aeroportuarias e interiores en
los lugares que se estime conveniente de acuerdo a las
necesidades de control de entrada y salida de mercancas
del exterior.
RGANOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIN FISCAL
Por tener relacin con el proceso recaudatorio se citarn
algunas funciones del procurador Fiscal de la Federacin y
del tesorero de la Federacin.
Al procurador Fiscal de la Federacin le corresponde ser el
consejero jurdico de la Secretara, adems tiene encomenda-
do, entre otros aspectos, formular los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos, as como los proyectos de reglamentos,
decretos, acuerdos y rdenes que el secretario proponga al
presidente de la Repblica y de las dems disposiciones de
observancia general en materia de competencia de la Secreta-
ra, as como preparar los proyectos de convenciones sobre
asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacional, intervi-
niendo en las negociaciones respectivas; tambin elabora los
proyectos de leyes, reformas fiscales y dems disposiciones
relativas que realizan las diversas unidades administrativas que
son revisadas, principalmente en su sustento jurdico y presen-
tadas al secretario, por el procurador Fiscal de la Federacin.
360
Es aqu donde formalmente, afuera de la Secretara, se
inicia el proceso de presentacin de las diversas leyes y
reformas fiscales.
Por su parte, el tesorero de la Federacin, en materia de
administracin tributaria le corresponde recaudar, concen-
trar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de la
aplicacin de la Ley de Ingresos de la Federacin y otros
conceptos que debe percibir el gobierno federal por cuenta
propia o ajena, depositndolos diariamente en el Banco de
Mxico, as como establecer los sistemas y procedimientos
de recaudacin de los ingresos federales con la participa-
cin que le corresponde a las unidades administrativas com-
petentes del Servicio de Administracin Tributaria. Tambin
requiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos de
la Tesorera de la Federacin, y rinde cuentas de sus pro-
pias operaciones de ingresos, egresos e inversiones, entre
otras atribuciones.
361
NOTAS
1 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Manual Gene-
ral de Organizacin de la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico, enero 1987, p. 5-9
2 Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial
de la Federacin del 22 de marzo de 1988.
Secretara de Hacienda de Crdito Pblico, Diario Ofi-
cial de la Federacin 17 de enero de 1989.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial
de la Federacin del 22 de junio y 30 de octubre de
1990.
5 Secretara de Gobernacin, Acuerdo de Adscripcin, Dia-
rio Oficial de la Federacin del 10 de junio de 1998.
6 Secretara de Gobernacin, Ley Orgnica de la Adminis-
tracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin
del 29 de diciembre de 1976 y reformas.
361
362
7 Secretara de Gobernacin, Ley del Servicio de Adminis-
tracin Tributaria, Diario Oficial de la Federacin del 15
8 Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior del Ser-
vicio de Administracin Tributaria, Diario Oficial de la
Federacin del 10 de junio de 1998.
363
NDICE
Presentacin .............................. 11
CAPTULO I. FINANZAS PBLICAS ..................... 13
Concepto de finanzas pblicas ............... 15
mbito de las finanzas pblicas............. 18
Importancia del sector paraestatal ............. 26
La intervencin estatal, fundamento constitucional . 28
Notas ................................. 31
CAPITULO II. GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO ............ 33
Definicin e importancia del gasto pblico ...... 35
Presupuesto ............................. 38
Definicin ............................ 38
Principios presupuestarios................. 40
Clasificaciones presupuestarias ............... 43
Clasificacin administrativa .................. 43
Clasificacin funcional.................... 48
Clasificacin econmica .................. 56
Clasificacin por objeto del gasto............ 58
Clasificacin econmica en cuenta doble ...... 62
Clasificacin sectorial .................... 63
Presupuesto por programas ................. 64
363
364
Reforma presupuestaria .................... 72
Uso de las clasificaciones presupuestarias ....... 81
La planeacin y el presupuesto por programa .... 86
Notas ................................. 91
CAPITULO III. NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO
Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN .......... 97
Normatividad ............................ 99
Proceso programacin-presupuestacin ......... 102
Programacin .......................... 103
Formulacin ........................... 111
Discusin y aprobacin................... 116
Ejecucin ............................. 118
Control .............................. 121
Evaluacin ............................ 123
El presupuesto de egresos de la Federacin ..... 128
Anlisis del gasto del gobierno federal por captulos 134
Notas ................................. 139
CAPTULO IV. EL INGRESO PBLICO ................... 141
Descripcin general del ingreso pblico ........ 143
Clasificacin del ingreso pblico .............. 144
Los impuestos ........................... 145
Elementos de los impuestos ............... 146
Clasificacin de los impuestos .............. 148
Principios de la imposicin ................ 149
Incidencia y efectos econmicos de los impuestos 153
Impacto, traslacin e incidencia ........... 153
Efectos econmicos de los impuestos....... 154
Los ingresos no tributarios .................. 156
Precios y tarifas del sector pblico ............ 157
Notas ................................. 159
365
CAPITULO V. DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS ...................... 161
Descripcin de los principales impuestos ....... 163
Ley del Impuesto sobre la Renta ............ 163
Ley del Impuesto al Activo ................ 179
Impuesto al Valor Agregado ............... 181
Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios ............................. 190
Gasolina y diesel ....................... 191
Bebidas alcohlicas.................... 192
Cerveza y bebidas refrescantes ........... 194
Tabacos labrados ..................... 195
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos .. 196
Impuesto sobre Automviles Nuevos......... 199
Impuestos al Comercio Exterior............. 203
Descripcin de los ingresos no tributarios ....... 206
Derechos ............................. 207
Productos ............................. 208
Aprovechamientos ...................... 210
Notas ................................. 211
CAPTULO VI. NORMATIVIDAD DEL INGRESO PBLICO ......... 213
Disposiciones constitucionales ............... 215
Cdigo Fiscal de la Federacin ............. 219
Elaboracin y aprobacin de la Ley de Ingresos
de la Federacin ....................... 220
Estructura de la Ley de Ingresos de la Federacin 226
Anlisis de los ingresos ordinarios del gobierno
federal ............................. 232
Notas ................................. 237
CAPITULO VII. DEUDA PBLICA...................... 239
Concepto y orgenes de la deuda pblica ....... 244
NDICE
Clasificacin de acuerdo con la contratacin ..... 252
Evolucin .............................. 257
Normatividad ............................ 259
Ley General de Deuda Pblica ............. 259
Anlisis de los efectos de la deuda ............ 265
Formas de extincin: la dcada de los ochenta ... 267
El periodo de los noventa................... 274
Conclusiones ............................ 285
Notas ................................. 287
CAPTULO VIII. FINANZAS LOCALES .................... 293
Introduccin ............................ 295
La problemtica fiscal en un estado federal ...... 296
La hacienda local en un estado federal ......... 300
Los principios de las haciendas locales ....... 300
Distribucin del gasto pblico .............. 302
Distribucin del ingreso pblico .............. 304
Sistemas de relaciones impositivas interguber-
namentales............................ 306
Sistema de separacin ................... 306
Sistema concurrente ..................... 307
Sin coordinacin ........................ 308
De forma coordinada .................... 308
Reparto constitucional en Mxico ............. 310
Facultades de la Federacin ............... 310
Facultades de los estados ................. 313
Resultados del reparto constitucional de las fuentes
tributarias ............................. 314
La solucin al problema de la delimitacin
de campos impositivos ................. 316
Ley de Coordinacin Fiscal de 1980 ......... 317
Integracin de los fondos ............... 322
Distribucin de los fondos ............... 326
Otros mecanismos de financiamiento del gasto
de los estados........................ 329
Principales renglones de ingresos y egresos
estatales.............................. 331
Notas ................................. 335
CAPTULO IX. ADMINISTRACIN FISCAL ................. 339
Importancia y evolucin .................... 341
Legislacin............................ 349
La Subsecretara de Ingresos................. 350
Estructura ............................. 350
rganos administrativos vinculados a la
administracin fiscal ..................... 359
Notas ................................. 361
NDICE
Impreso en los Talleres Grficos
de la Direccin de Publicaciones
del Instituto Politcnico Nacional
Tresguerras 27, Centro Histrico, Mxico, D. F.
Enero de 2002, Edicin: 2 000 ejemplares
Cuidado editorial y correccin: Leticia Ortiz Bedoya
Formacin: Patricia Camargo Higareda
Diseo de portada: Wilfrido Heredia Daz
Produccin: Delfino Rivera Belman
Supervisin: Manuel Toral Azuela
Procesos editoriales: Martha Varela Michel
Director: Arturo Salcido Beltrn

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