PONENCIAS PTC Analizados Desde Un EDDHH

Esta actividad cont con el apoyo financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Agencia Sueca de Cooperacin

Internacional para el Desarrollo (Asdi)

Memoria

VI Seminario Internacional sobre PTC

Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de
derechos humanos

29 y 30 de septiembre de 2011
Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe
Santiago de Chile
VI Seminario Internacional
Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos humanos
i

NDICE

I. PRESENTACIN 1

II. PRESENTACIONES DE ESPECIALISTAS INTERNACIONALES 2

Sra. Magdalena Seplveda 2
Experta Independiente de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos y la Extrema Pobreza

Sr. Rodrigo Martnez 5
Oficial de Asuntos Sociales, Divisin de Desarrollo Social, CEPAL

Sr. Benjamin Davis 11
Senior Economist, Divisin de Economa de Desarrollo Agrcola, FAO

Sr. Simone Cecchini 16
Oficial de Asuntos Sociales, Divisin de Desarrollo Social, CEPAL

Sra. Katja Hujo 21
Coordinadora de Investigacin, Instituto de Investigaciones de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD)

III. PONENCIAS DE PASES 24

Sr. Germn Quiroga 24
Coordinador de la Unidad Estratgica para la Superacin de la
Pobreza Accin Social, Colombia

Sr. Pabel Muoz 28
Viceministro de Inclusin Econmica y Social, Ecuador

Sr. Ivn Hidalgo 31
Presidente del Consejo Directivo del programa Juntos, Per

Sra. Patricia Vieira da Costa 36
Asesora del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre,
Brasil

Sr. Gustavo Torres 40
Director del programa Tekopor, Paraguay
ii

Sr. Andrs Scagliola 43
Director Nacional de Poltica Social, Ministerio de Desarrollo Social,
Uruguay

Sr. Andrs Hernando 49
Jefe Divisin de Estudios, Ministerio de Planificacin, Chile

Sr. Juan Francisco Melndez 52
Coordinador del programa Comunidades Solidarias Urbanas,
El Salvador

Dr. Neftal Salvador Escobedo 58
Coordinador Nacional del programa Oportunidades, Mxico

Sr. Roy Vargas 63
Coordinador de Programas Orientados a la Familia, Instituto Mixto de
Ayuda Social (IMAS), Costa Rica

Sr. Erick Meave 67
Subdireccin de Poltica Social, Unidad de Anlisis de Polticas
Sociales y Econmicas (UDAPE), Estado Plurinacional de Bolivia

Sra. Fanny Meja 75
Directora Ejecutiva del Programa Presidencial de Educacin, Salud,
Nutricin Bono 10.000, Honduras

Sr. Neftal Hernndez 79
Director Ejecutivo del programa Mi Familia Progresa, Guatemala

Sra. Elsa Marks-Willis 82
Gerente de Seguimiento y Evaluacin, Programa de avance mediante
la salud y la educacin (PATH), Jamaica

Sr. Inshan Mohamed 86
Director Nacional, Programa de transferencias monetarias
condicionadas focalizadas (TCCTP), Trinidad y Tobago

Sr. Fernando Reyes 91
Director del programa Solidaridad, Repblica Dominicana

iii

IV. MESA REDONDA: ESTRATEGIAS NACIONALES DE PROTECCIN SOCIAL 96

Sr. Glenn Ramadharsingh 96
Ministro del Pueblo y Desarrollo Social, Trinidad y Tobago

Sra. Tereza Campello 100
Ministra de Desarrollo Social y Combate al Hambre, Brasil

Sr. Pabel Muoz 107
Viceministro de Inclusin Econmica y Social, Ecuador

Sra. Faith Innerarity 112
Directora General, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Jamaica

V. PRINCIPALES ASPECTOS Y CONCLUSIONES 120
1

I. PRESENTACIN

Durante los ltimos 15 aos los gobiernos de la regin han implementado Programas de
Transferencias Condicionadas (PTC) como uno de los principales instrumentos para el combate
de la pobreza, atacando sus causas estructurales mediante el fortalecimiento del capital
humano y la proteccin del acceso a bienes y servicios bsicos. Actualmente, son 18 los pases
que implementan este tipo de programas, llegando a aproximadamente 25 millones de familias,
113 millones de personas, representando al 19,3% de la poblacin latinoamericana y caribea
1
.

Los PTC, en cuanto transferencia de ingresos, tambin se destacan como una de las principales
herramientas para fortalecer el acceso a los alimentos por parte de la poblacin en situacin de
pobreza y extrema pobreza, motivo por el cual la Oficina Regional de la FAO, a travs de la
Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre, ha organizado en colaboracin con otros
organismos internacionales cinco seminarios durante los ltimos aos, los que han constituido
una valiosa instancia de debate e intercambio de informacin entre ministros del rea social,
directivos de programas nacionales de PTC y expertos internacionales.

La sexta versin del Seminario Internacional sobre PTC fue organizada conjuntamente por la
Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina Regional para Amrica del Sur del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). El propsito del VI Seminario fue
analizar las principales oportunidades y desafos de los PTC analizados desde un enfoque de
derechos humanos a travs de ponencias nacionales y presentaciones especializadas que
abordaron los vnculos prcticos de este tipo de programas con los principios fundamentales
del enfoque de derechos
2
, as como tambin la forma en que stos se insertan en el marco
general de poltica social.

1
CEPAL (2010). Panorama Social de Amrica Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
2
Para el desarrollo de las ponencias nacionales, la organizacin recomend la utilizacin de una Gua de Anlisis
elaborada a partir de los resultados del Taller de Expertos Los Programas de Transferencias Condicionadas desde
un enfoque de derechos humanos, realizado el 17 y 18 de marzo del 2011 en la Oficina Regional de la FAO para
Amrica Latina y el Caribe. Los resultados detallados del taller y la Gua de Anlisis se encuentran disponibles en
www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos.
2

II. PRESENTACIN DE ESPECIALISTAS INTERNACIONALES

Ttulo : Programas de transferencias condicionadas: Anlisis y recomendaciones
para la consolidacin del enfoque de derechos
Expositora : Magdalena Seplveda - Experta Independiente de Naciones Unidas para
los Derechos Humanos y la Extrema Pobreza
Los PTC son programas prominentes para la superacin de la pobreza en Amrica Latina y en
regiones como el Sudeste asitico y frica subsahariana. No obstante, pese a su masividad,
estos programas no han sido lo suficientemente analizados desde un enfoque de derechos.
En general, es posible distinguir dos grandes tipos de anlisis de las polticas y programas
sociales desde un enfoque de derechos humanos:
Anlisis Formal o Legal: Consiste en las obligaciones que asumen los Estados a partir de
las distintas convenciones internacionales suscritas, principalmente la Declaracin
Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, junto a otros instrumentos internacionales y regionales que
establecen la obligacin de los Estados de implementar programas de proteccin social.
Lo anterior contribuye a que los programas sean fruto de un consenso social, o bien,
expandir su cobertura. Al mismo tiempo, un enfoque de derechos permite -desde esta
perspectiva- la utilizacin de mecanismos o recursos de supervisin de derechos
humanos para rectificar errores o ampliar la proteccin de estos programas.

Sustantivo: Se relaciona con el respeto a los principios y normas de los derechos
humanos en el diseo, implementacin y evaluacin de los programas sociales,
mejorando su eficiencia y eficacia, adems de propiciar el cumplimiento de las
obligaciones de derechos humanos ratificadas en instrumentos legales internacionales.
En el caso de los programas de transferencias condicionadas, un enfoque de derechos les
impone contar con un marco jurdico e institucional adecuado. Algunos programas estn
basados en leyes que, incluso, tienen arraigo a nivel constitucional, sin embargo, hay otros
programas que se norman a travs de decretos presidenciales o ejecutivos, declaracin de
polticas, reglamentos sectoriales o directrices de tipo operativo.
Cuando los programas no cuentan con una base jurdica solida, se corre el riesgo de vulnerar
varios principios de derechos. Por ejemplo, si no hay una claridad de las tareas y funciones de
los agentes gubernamentales relacionadas con el programa, no se va en direccin de garantizar
los derechos humanos. Al contrario, con una ley clara se asegura la continuidad del programa y
3

una participacin estatal de largo plazo, evitando la manipulacin poltica y electoral y haciendo
que el programa sea visto como un derecho y no como un asistencialismo estatal.
En segundo lugar, los programas tienen que estar insertos en un sistema de proteccin social
compuesto por polticas sociales integrales, comprehensivas y coordinadas. Es decir, los
programas deben ser considerados como un componente ms de una estrategia nacional que
tenga en cuenta la multidimensionalidad de la pobreza. En consecuencia, el enfoque de
derechos humanos permite visibilizar las obligaciones estatales. La vulnerabilidad no se supera
solo con transferencias, sino que se debe relacionar con una serie de medidas que garanticen el
acceso a otros bienes y servicios pblicos suficientes y de calidad.
En tercer lugar, se deben respetar los principios de igualdad y no discriminacin. Estos se
operacionalizan en los programas de varias formas: 1) dando prioridad a los grupos
desaventajados y vulnerables; 2) proveyendo acceso universal progresivo y adoptando
principios de focalizacin justos, eficaces y no discriminatorios; 3) instituyendo mecanismos de
identificacin de beneficiarios y mecanismos de quejas y reclamos; 4) promoviendo la
reduccin de la estigmatizacin de los beneficiarios y removiendo los mecanismos de exclusin
social; 5) incluyendo una perspectiva de gnero (segn la cual no es suficiente solamente
seleccionar a la mujer como receptora de la transferencia); 6) promoviendo la pertinencia
econmica de las transferencias, que considere la distribucin de los recursos dentro del seno
familiar y contemplando del costo de oportunidad para los beneficios; 7) reconociendo la carga
adicional para la mujer que significa el cumplimiento de las condicionalidades, sin perpetuar los
roles de gnero; 8) respetando los principios de accesibilidad y adaptabilidad cultural para
evitar la marginacin de ciertos grupos vulnerables por barreras fsicas, administrativas (por
ejemplo exigencia de certificados de nacimientos), idiomticas o culturales (difusin de
informacin orientado a grupos vulnerables e indgenas); 9) fomentando la transparencia y el
acceso a la informacin, sobretodo de responsabilidades y funciones de los operadores,
criterios de elegibilidad, mecanismos de focalizacin y denuncia; 10) instituyendo mecanismos
de rendicin de cuentas accesibles a grupos ms desaventajados, los cuales deben ser
independientes y hacer referencia a problemas administrativos para presentar denuncias de
abusos que se produzcan en la implementacin de cada programa (solicitud de prcticas
impropias, dinero, favores polticos, entre otros).
Por otro lado, los programas deben velar por una participacin significativa y efectiva por parte
de los destinatarios. Dicha participacin no es solo importante por la sostenibilidad del
programa, sino que es un derecho esencial de las personas y un deber del programa
asegurarlos. La efectividad de la participacin guarda relacin con influenciar las decisiones
finales de los programas, no obstante, la mayora de ellos solo incorporan aspectos formales de
participacin, en donde no se consideran las asimetras de poder existentes entre los
4

operadores y los destinatarios. Por ello, se tienen que crear las condiciones necesarias para que
los colectivos desaventajados y vulnerables (mujeres, adultos mayores, discapacitados e
indgenas) puedan participar e influir en dichas decisiones. Cualquier obstculo que restrinja la
participacin debe ser incorporado en el diseo del programa para evitar que esto suceda.
Por ltimo, el uso de corresponsabilidades -o condicionalidades- tambin debe ser mirado con
cautela desde un enfoque de derechos humanos. Actualmente, no hay datos que permitan
comparar los costos y beneficios entre los programas condicionados y los no condicionados. No
obstante, las condicionalidades pueden jugar un rol importante en el aseguramiento de la
inversin en capital humano.
La condicionalidad y su cumplimiento no deben obstruir el disfrute de derechos por parte de los
destinatarios, por lo que debe existir una oferta suficiente de servicios pblicos de calidad que
incorporen un enfoque de gnero en sus operaciones. La sancin por el no cumplimiento no
debiera ser dura y debe ser utilizada para recibir informacin que contribuya a la deteccin de
anomalas en la oferta pblica de servicios sociales, sin que ello constituya un castigo para los
ms pobres.

5

Ttulo : Proteccin social inclusiva en Amrica Latina: Una mirada integral, un
enfoque de derechos
Expositor : Rodrigo Martnez - Oficial de Asuntos Sociales, Divisin de Desarrollo
Social, CEPAL

Ver presentacin
La provisin de la proteccin social, en trminos amplios, depende de cuatro grandes actores:
la familia (que est involucrada directamente con la proteccin de sus miembros y la provisin
de los recursos necesarios para el cuidado y supervivencia), el mercado (acta a travs de los
mecanismos de aseguramiento privados), las organizaciones sociales y comunitarias, y el
Estado.
La relacin entre las organizaciones sociales y comunitarias con las familias histricamente ha
tenido pesos distintos en la regin. Por ejemplo, en lo que tiene que ver con grupos tnicos
particulares, la proteccin social opera con una lgica de familias ampliadas ms que de una
organizacin desde la sociedad civil. Sin embargo, independiente de la presencia de otros
actores, es el Estado quien juega un rol fundamental como garante de la proteccin social.
El concepto de proteccin social no es esttico, sino que es un concepto que ha ido
evolucionando en trminos temporales, caracterizando cuatro hitos principales. En el siglo XIX,
exista un asistencialismo caritativo fuertemente ligado a la Iglesia, el cual estaba relacionado
con funciones de personas de bien hacia los ms desposedos y no formaba parte de una
poltica pblica estatal.
Con la crisis de 1929 se inicia el desarrollo de la seguridad social y la promesa de universalidad a
travs del empleo formal. Esta promesa todava est incumplida.
Posteriormente, con la crisis de la deuda de principios de la dcada de 1980 se inicia la visin de
redes de proteccin social en la que deba asegurar y proteger a los grupos de la poblacin que
producto de la crisis experimentaron problemas econmicos que les impidieron satisfacer sus
necesidades. De este modo, el Estado pasa a tener un rol subsidiario mitigador, a travs del
crecimiento de los fondos de inversin social que mezclaban la provisin de proteccin social y
entrega de servicios, con el objetivo de ampliar la oferta de polticas sociales.
En cuarto lugar, a principios de este siglo hay un cambio en doble sentido. Por un lado, hay una
concepcin de proteccin social como asistencia y acceso a la promocin, donde comienzan a
tener centralidad los programas de transferencias con condicionalidad. Pero,
complementariamente, comienza a desarrollarse una idea de proteccin social como garanta
ciudadana provista por el Estado.
6

Esta evolucin de la proteccin social no implica que todos los pases hayan pasado por estas
etapas, o que hoy todos estn en la ltima fase de promocin y garanta ciudadana. Al
contrario, vemos en los pases de la regin situaciones que reflejan polticas sociales que se
relacionan con los distintos estadios de la proteccin social. En un mismo pases puede existir
un Estado como garante ciudadano, como subsidiario mitigador o como subsidiario promotor.
En este contexto, si observamos el gasto pblico social, encontramos que hay una alta
heterogeneidad en los recursos que se destinan a la proteccin social. Los pases con menor PIB
en la regin, tienen una menor cantidad de recursos per cpita destinados a la proteccin
social.
Lo anterior no solo ilustra la capacidad de la economa del pas para destinar recursos, sino que
tambin representa la prioridad macroeconmica de la proteccin social en el conjunto de la
poltica pblica. Es decir, hay una doble asociacin.
Grfico 1. Gasto Pblico Social y Producto Interno Bruto per cpita, periodo 2007- 2008 (en
dlares de 2000).
Fuente: Cecchini y Martnez (2011).
En la regin, el 41,4% de la poblacin ocupada tiene acceso a la seguridad social; la cobertura
de jubilaciones y pensiones es del 32,8% para residentes en rea urbanas, mientras que los
Argentina
Honduras
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Bolivia, E. P. de
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Rep. Dominicana
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela, R. B.
de
0
500
1000
1500
2000
2500
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
I
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(
2
0
0
7
-
2
0
0
8
)
PIB per cpita (2008)
Guatemala
Paraguay
Guatemala
Paraguay
7

seguros de salud cubren al 39,4% de la poblacin. Las anteriores coberturas son ms deficitarias
en los pases que tienen una menor cantidad de recursos disponibles y menor nivel de
desarrollo econmico.
Combinando lo anteriormente expuesto, es posible afirmar que la mayora de los pases
(Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Jamaica y Trinidad y
Tobago) se ubican en el enfoque o concepcin de proteccin social como asistencia y acceso a
la promocin, cuya principal caracterstica es una proteccin social no contributiva focalizada
en los pobres (a travs de los PTC).
En un segundo grupo, identificamos a los pases (Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, El
Salvador, Mxico y Panam) que estn en una posicin intermedia entre asistencia y acceso a la
promocin y garanta ciudadana. Combinan una proteccin social no contributiva, focalizada en
los pobres, con otras polticas de proteccin social no contributiva (que pueden ser focalizadas
o universales, enfocados en las pensiones y salud), buscando de esta forma articular de manera
progresiva los distintos componentes no contributivos.
En tercer lugar, est la proteccin social como garanta ciudadana, la cual est compuesta por
transferencias y prestaciones que forman parte de la proteccin social no contributiva, junto
con una creciente articulacin entre polticas de proteccin social no contributiva y
contributiva, en las que se busca conformar sistemas coordinados e integrados de proteccin
social
3
. Dicho enfoque estara presente en los sistemas de proteccin social de Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica y Uruguay.
En el proceso de identificacin de la concepcin de derechos en los sistemas de proteccin
social de la regin, destacan un reconocimiento legal y constitucional de derechos sociales en el
caso de Brasil (1988) y Colombia (1991). Tambin ha crecido el discurso de enfoques de
derechos, pero este no se ha traducido en polticas que estn cimentadas de forma explcita en
derechos sociales que otorguen garantas de proteccin social.

3
Se pone nfasis en que se est buscando, ya que no constituye una realidad en s.
8

Cuadro 1. Enfoque de derechos y garantas sociales en Amrica Latina.
Pas
Reconocimiento constitucional
de derechos sociales
Enfoque de derechos en
proteccin social
Garantas
explcitas
Argentina S S

Bolivia (Estado
Plurinacional de)
S S S
Brasil S S

Chile

S S
Colombia S S S
Costa Rica S S

Cuba S S
Sin
informacin
Ecuador S

El Salvador S S

Guatemala

S S
Mxico S S

Panam

Paraguay

Sin informacin
Sin
informacin
Per

Uruguay S S

Venezuela (Rep.
Bolivariana de)
S Sin informacin
Sin
informacin
Fuente: Cecchini y Martnez (2011).
Pero, cul es el rol de la proteccin social?, cules son sus funciones? y cmo se debiera
articular con la poltica social en general?
En primer lugar, los sistemas de proteccin social tienen la funcin de proteger y asegurar el
ingreso, es decir, lograr generar un ingreso mnimo que permita a la poblacin salir de la
condicin de pobreza y extrema pobreza, independientemente de los periodos de crisis
econmicas. A su vez, la proteccin social debe hacerse cargo de aportar seguridad a la
poblacin vulnerable y estar atenta a dar solucin a los riesgos reales que se hacen efectivos
por prdidas de empleo, evitando la cada en situacin de pobreza o extrema pobreza de las
personas que estn en niveles superiores de ingreso, pero que ante eventualidades econmicas
y medioambientales pueden ver deteriorado su bienestar. La evidencia emprica de esta
necesidad se observa en las encuestas panel, donde se observa que cerca del 70% de la
poblacin que alguna vez estuvo en extrema pobreza y sali, vuelve a estar en dicha situacin.
En segundo lugar, los sistemas de proteccin social deben tener el rol de identificar demandas y
garantizar el acceso a servicios sociales (educacin, salud, vivienda), y no necesariamente la
provisin directa de stos.
9

Y en tercer lugar, debe fomentar el trabajo decente, el cual incluye al empleo con seguridad
social, entre otras caractersticas.
Al mismo tiempo, los sistemas de proteccin social se deben articular con las polticas
econmicas y de promocin social, tales como: apoyo a la produccin, microcrditos,
capacitacin y empleo. No hay viabilidad del sistema de proteccin social si no se relaciona con
la poltica econmica a nivel macro y micro.
En trminos concretos, la integralidad de la poltica social se operacionaliza desde dos mbitos:
la oferta y la demanda. En el lado de la oferta hay dos ejes articuladores: la coordinacin
interinstitucional, entendida como la participacin de los sectores relacionados con la
proteccin social directa e indirectamente -junto con la participacin de la comunidad en la
organizacin de la oferta para generar una integracin horizontal- y, por otra parte, la
coordinacin administrativa entre los distintos niveles de gobierno -central, intermedio y local-
promoviendo una integracin vertical de la oferta de programas y servicios, la que tambin
incluye a servicios externalizados y a la propia comunidad.
Por el lado de la demanda, los sistemas de proteccin social deben ser transversales para poder
atender las particularidades de los distintos grupos poblacionales (extremos pobres, pobres,
poblacin urbana y rural, trabajadores formales e informales, hombres y mujeres, grupos
tnicos, etc.) y ser inclusiva. Adems, como eje complementario, longitudinal en el ciclo de vida
de las personas (las necesidades de proteccin social son diferentes en la niez, juventud,
adultez, adultos mayores), lo que cobra especial relevancia en el actual escenario de transicin
demogrfica y de crisis del cuidado. Por ende, los desafos radican en hacerse cargo de las
heterogeneidades de la poblacin y de las brechas de proteccin, algo difcil de implementar,
pues no se debe considerar al universalismo como un mero uniformismo en donde todos
reciben la misma oferta.
Para lograr una proteccin social inclusiva, se entienden los derechos universales, como
derechos adaptados a las necesidades de cada grupo de la poblacin a travs de mnimos
incrementales para los ciudadanos titulares de derechos. Es decir, se puede considerar la
implementacin de una universalidad de los derechos que pueda ser incremental en el tiempo,
dependiendo de las situaciones socioeconmicas de cada pas. Todo ello, pues es preferible la
implementacin de pequeas garantas -para todos por igual- a un escenario en la que existan
muy buenos servicios garantizados para algunos privilegiados y ausencia de cumplimientos de
derechos para otros. En este contexto, la focalizacin de los recursos puede ser entendida
como un instrumento para la universalizacin de los derechos.
Lo anterior supone que la proteccin social se haga cargo de la diversidad generada por la
pobreza y la vulnerabilidad, la formalidad e informalidad laboral, los ciclos de vida y la provisin
10

del cuidado. Por ello, hay que considerar a los sistemas de proteccin social con tres
componentes que debieran estar articulados y sin ser considerados como compartimentos
estancos. Estos componentes son:
Proteccin social no contributiva (asistencia social)
Proteccin social contributiva (seguridad social)
Regulacin del mercado laboral
En consecuencia, los programas de transferencias condicionadas son un componente de la
proteccin social no contributiva que se constituye como una puerta de entrada al sistema en
lnea con un horizonte de construccin de un piso mnimo de proteccin social para quienes no
tienen capacidad autnoma suficiente de generacin de ingresos. Todo ello sin perjuicio de que
exista segundo piso de proteccin para quienes tienen capacidad de realizar aportes
complementarios autnomos en la proteccin social contributiva para generar una relacin
intermedia de transferencias solidarias.
Por su parte, la factibilidad de la implementacin del enfoque de derechos en la regin est
basada en las facilidades administrativas y la capacidad de control social y participacin
ciudadana. Tambin cabe destacar la necesidad de contar con sistemas de monitoreo y
evaluacin, los que han sido promovidos por los PTC en sus diseos, aportando as en la
insercin de la cultura evaluativa en otros programas no contributivos.
Finalmente, el financiamiento es crucial, por lo que se requieren nuevos pactos fiscales
asociados a nuevos pactos sociales (se requieren ms y nuevos recursos, adems de una nueva
mirada en su asignacin). Los problemas sociales son a la vez un problema econmico y una
vulneracin de derechos.

11

Ttulo : De la promocin a la produccin: El rol de los programas de
transferencias en el fomento del desarrollo econmico
Expositor : Benjamin Davis - Senior Economist, Divisin de Economa del Desarrollo
Agrcola (ESA), FAO

Ver presentacin
Las acciones de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura
(FAO) son guiadas por un enfoque de doble va. Por un lado, la promocin de medios de vida
mediante el desarrollo agrcola, rural y urbano, y por otro, el acceso inmediato a los alimentos.
Adems, es posible mencionar como un tercer elemento fundamental la creciente importancia
del derecho a la alimentacin adecuada y la gobernanza de la seguridad alimentaria y
nutricional.
Los PTC tienen el potencial de promover medios de vida sostenibles -tanto directamente como
indirectamente, en el corto y largo plazo-, facilitan el acceso a los alimentos y, en el caso
especfico de Amrica Latina, se puede decir que han promovido la transparencia y la rendicin
de cuentas gubernamentales.
Existe un cmulo importante de razones por las cuales se podran esperar impactos positivos de
los PTC sobre la produccin:
Desde el paradigma de la economa clsica, se podra argumentar que las personas no siempre
toman la mejor decisin para s mismos y la sociedad en general debido a faltas de
informacin, mercados que no funcionan y falta de acceso a crditos y seguros. Esto llevara a
una situacin donde la inversin privada en educacin y salud es menor al ptimo necesario
para una familia dada, propiciando que estas familias adopten estrategias de supervivencia
perjudiciales para satisfacer sus necesidades ms urgentes.
No obstante, ms all de las explicaciones provistas por el paradigma econmico clsico, hay
otras razones por la cuales se podran esperar impactos productivos de los PTC, los cuales por lo
general no son tomados en cuenta en su fase de diseo:
Ausencia de mercados, la que restringe las decisiones econmicas, pues los hogares no
tienen acceso a crditos, liquidez, seguros, mano de obra e insumos de produccin. En
el contexto de la agricultura de subsistencia, las decisiones del mbito de consumo se
vinculan fuertemente con las decisiones que se toman en el mbito de la produccin.

Los hogares beneficiarios de los PTC se vinculan a travs de relaciones sociales
recprocas e intercambios econmicos dentro de una comunidad.
12

Conocer los impactos de las transferencias de ingreso en el fomento del desarrollo productivo
es fundamental para la cultura de evaluacin y toma de decisiones, pues: 1) puede ser una
contribucin importante para el debate poltico, capacitando a los actores involucrados y los
decisores para entender realmente cual es la potencialidad de los PTC sobre la reduccin de la
pobreza en el corto y largo plazo; 2) desde una perspectiva de economa poltica, este
conocimiento puede contribuir a la discusin sobre la eficacia y necesidad de este tipo de
programas; 3) existe una creciente necesidad de articular los PTC con las polticas y programas
de desarrollo rural; 4) puede contribuir al diseo de programas desde una perspectiva que
incluya tambin la actividad econmica, comprendiendo la naturaleza de la inversin de los
hogares y el posible vnculo con estrategias de graduacin vinculadas a actividades productivas.
De esta forma, es posible identificar cinco dimensiones sobre las cuales los PTC pueden
impactar en las actividades productivas y econmicas:
En primer lugar, considerando los objetivos y justificacin clsicos de los PTC, es posible que las
mejoras en el capital humano -estado nutricional, de salud y educacin- propicia en el largo
plazo la mejora de la productividad individual y las posibilidades de insercin en el mercado
laboral desde una visin de largo plazo (en el transcurso de una generacin).
Segundo, las transferencias pueden facilitar el cambio en las actividades productivas,
reduciendo las restricciones en el acceso al crdito y al ahorro. Las transferencias, o una parte
de ellas, pueden ser utilizada para: 1) invertir en actividades productivas (mano de obra e
insumos); 2) la acumulacin de activos productivos (instrumentos de trabajo, tierra, ganadera,
vehculos, entre otros); 3) cambios en las estrategias productivas (nuevas tcnicas y cultivos,
nuevas lneas de productos y servicios y nuevas actividades laborales fuera del terreno agrcola
propio).
En tercer lugar, los PTC fortaleceran la capacidad de los hogares para enfrentar riesgos y shocks
externos, dado que las transferencias regulares y previsibles pueden llegar a servir como un
seguro. Esto permite: 1) evitar estrategias negativas para enfrentar riesgos, tales como la venta
de activos productivos, actividades peligrosas para la generacin de ingresos, la desercin
escolar y el trabajo infantil; 2) evitar estrategias de produccin adversas al riesgo, las que
implicaran no aprovechar las oportunidades que brinda la economa debido a que no se tienen
ingresos ni capital suficiente para amortiguar un fracaso en un emprendimiento productivo; y 3)
las transferencias pueden facilitar la entrada en actividades ms riesgosas y rentables, como la
especializacin en actividades agropecuarias, la diversificacin de cultivos o la migracin.
Cuarto, las transferencias de ingresos predecibles y regulares reducen la presin sobre los
mecanismos informales de seguro existentes en las comunidades. Las transferencias tambin
13

pueden rejuvenecer las redes sociales y permitir a los destinatarios participar proactivamente
en ellas y diversificar las actividades de las personas que invertan en la red.
En quinto lugar, las transferencias de ingresos pueden fortalecer la economa local. En general
las transferencias representan una inyeccin importante de efectivo en la economa local,
teniendo efectos multiplicadores en los mercados locales de bienes y de trabajo. El tamao del
efecto multiplicador depende del nivel de integracin de la economa local con la economa
nacional en funcin de la importancia de la produccin local para satisfacer la demanda local y
cunto de esta produccin se integra a mercados ms amplios.
Estas cinco potencialidades mencionadas pueden facilitar la adaptacin al cambio climtico,
pues se relacionan con la mejora de la capacidad de resistir y reducir la vulnerabilidad a nivel
del hogar, la comunidad y la economa local, lo que forma parte del conjunto de adaptacin al
cambio climtico que toma diferentes formas en diferentes contextos.
Qu implica esta evidencia para los PTC en el contexto latinoamericano? Comparacin con el
frica Subsahariana:
Similitudes:
Incorporacin masiva programas de transferencias en efectivo
Son heterogneos: desde transferencias universales, pensiones sociales hasta PTC
Algunos de estos son tan grandes e importantes como los dos referentes ms
importantes de la regin (Mxico y Brasil)
Gran cmulo de evaluaciones de impacto
Diferencias:
A diferencia de Amrica Latina, el frica Subsahariana sufre una importante epidemia de VIH-
SIDA, y un mayor nivel de pobreza y dependencia de la agricultura familiar y de subsistencia con
la economa informal. Por lo tanto, para el frica Subsahariana, la salida de la pobreza no se da
necesariamente a travs del mercado laboral, dependiendo en el corto plazo de las actividades
productivas de los beneficiarios. Por lo dems, los pases del frica Subsahariana tambin se
caracterizan por contar con instituciones gubernamentales ms dbiles, falta de consensos
polticos y menor espacio fiscal, por lo que los donantes y las agencias internacionales juegan
un rol ms importante en esta regin que en Amrica Latina.
Es por ello, que los pases del frica Sub Sahariana se caracterizan por la universalidad de sus
programas (pensiones sociales y PTC). En cambio, los programas que son focalizados se centran
en la atencin de los ultra pobres (el 10% ms pobre), concentrndose en hogares que no
14

tienen miembros capaces de trabajar, nios hurfanos y vulnerables (Orphan and Vulnerable
Children OVC-) y otras vulnerabilidades especficas. De igual forma, el papel de la comunidad
es mucho ms fuerte que en Amrica Latina. Las transferencias son incondicionales, pero con
mensajes sociales fuertes.
Considerando lo anterior, es posible afirmar que en Amrica Latina y el Caribe los impactos
productivos de los PTC pueden ser relevante. Los PTC de la regin se centran casi
exclusivamente en la dimensin del capital humano y el manejo de riesgos; la consideracin de
otras dimensiones en el diseo varia de pas en pas dependiendo de la fuerza de los mercados
laborales, la importancia de las actividades econmicas de los beneficiarios, el funcionamiento
de los mercados de bienes y servicios y la proporcin de la poblacin urbana.
En Amrica Latina y el Caribe existe bastante evidencia sobre los impactos en la construccin de
capital humano y algunas evidencias sobre la reaccin positiva ante riesgos y shocks
econmicos. Sin embargo, hay muy poca evidencia sobre el impacto sobre las actividades
productivas, los impactos multiplicadores, sobre las redes sociales y la comunidad local, y
ningn estudio en relacin a la adaptacin al cambio climtico.
En el caso de Mxico, existe evidencia sobre una mayor inversin en actividades productivas
(uso de la tierra, ganado, produccin de cultivos y gastos en la agricultura), adems de impactos
en la creacin de microempresas. El programa Oportunidades sirvi de cierta manera para
financiar el dficit de acceso a crdito y fomento. No obstante, los hogares agropecuarios eran
menos propensos a cumplir con las condicionalidades debido a conflictos en el manejo de
tiempos.
Con respecto a los impactos en la economa local, un estudio de Brasil mostr el aumento del
crecimiento local, la actividad industrial y la recaudacin de impuestos. Por lo tanto, an
cuando la evidencia disponible es poca, los PTC si tienen un impacto positivo sobre la actividad
econmica y la produccin agrcola. De esta forma, el desafo principal en materia de
evaluacin es crear una base slida de evidencia latinoamericana en el rea de los impactos de
las transferencias en la produccin y las actividades econmicas locales, pues no existe una
adecuada recoleccin de datos y anlisis al respecto. Las evaluaciones de impacto llevadas a
cabo en la regin no consideran estos factores, dado que se enfocan principalmente en los
efectos de los programas sobre los indicadores de educacin, salud y el estado nutricional de
los destinatarios.
Los programas de transferencias cubren las dos vas del enfoque del combate al hambre, pues
contribuyen a la obtencin de medios de vida sostenibles y al acceso inmediato a asistencia
para combatir el hambre. Los PTC pueden formar parte de la estrategia de desarrollo rural, y
15

deben actuar de forma coordinada con intervenciones de desarrollo sectorial que, muchas
veces, se enfocan en la misma poblacin y rea geogrfica.
Finalmente, los PTC pueden potenciar el crecimiento econmico adems de combatir la
pobreza y la desigualdad. Sin embargo, no se recomienda cambiar radicalmente los objetivos
bsicos de los PTC, sino que es preferible documentar sus impactos y canalizar las energas en
maximizar la coordinacin virtuosa con otros programas de intervencin social y sectorial. Esto
requiere reconsiderar el diseo de los PTC en vista de los impactos y analizar cmo stos se
articulan dentro de una poltica de desarrollo rural integral.

16

Ttulo : Programas de transferencias condicionadas: Balance de la experiencia
reciente en Amrica Latina y el Caribe
Expositor : Simone Cecchini - Oficial de Asuntos Sociales, Divisin de Desarrollo
Social, CEPAL
Ver presentacin
Los PTC son slo uno de los componentes de la proteccin social no contributiva, junto con
otros instrumentos como los empleos de emergencia, las pensiones sociales y las transferencias
en especie. Asimismo, la proteccin social no contributiva es parte de un sistema de proteccin
social integral.
Para Amrica Latina y el Caribe, los ltimos 10 aos han marcado un fuerte crecimiento de los
PTC tanto en trminos del porcentaje de la poblacin cubierta como de la inversin respecto
del PIB. Los PTC cubren hoy a 25 millones de familias -concentradas en su mayora en Brasil (13
millones de familias) y Mxico (5,5 millones de familias)- lo que equivale a alrededor de 113
millones de latinoamericanos y caribeos.
Sin embargo, la incidencia de la poblacin cubierta es bastante heterognea en la regin. A
modo de ejemplo, es posible mencionar el caso de Ecuador, el que cubre al 44% de la poblacin
con el Bono de Desarrollo Humano; Brasil y Mxico, cubriendo a aproximadamente un 25% de
su poblacin; y en el caso de pases donde hay un bajo nivel de pobreza extrema o los
programas son muy focalizados, es posible mencionar a Chile, Costa Rica y Trinidad y Tobago.
Si se realiza una comparacin del nmero de beneficiarios con el total de pobres e indigentes, -
sin considerar errores de inclusin o exclusin-, es posible afirmar que un buen nmero de
programas cubren un nmero superior a la cantidad de indigentes en el pas (esto ocurre por
ejemplo en Ecuador, Uruguay, Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Argentina). En tanto, solamente
en Ecuador los beneficiarios son ms que la totalidad de personas en situacin de pobreza.
En trminos de financiamiento, los PTC cuestan en promedio el 0,4% del PIB regional. Pero al
interior de la regin, Ecuador gasta ms del 1% del PIB, mientras que en Brasil y Mxico el gasto
promedio es de 0,5% del PIB.
Otro elemento caracterstico de los PTC y de la proteccin social no contributiva es que en
trminos de incidencia distributiva son pro-pobres, aunque siguen existiendo errores de
exclusin.
Resumiendo, la inversin realizada por los pases en estos programas no es muy elevada,
aunque la cobertura poblacional es bastante amplia en algunos pases y ms estrecha en otros,
17

asimismo los montos de las transferencias son relativamente bajos. Ahora, cul es el impacto
de los PTC sobre la pobreza?
En la regin, los PTC contribuyen principalmente a aliviar ms que a superar- la pobreza. Si
consideramos que el monto mnimo promedio per cpita de la transferencia monetaria es de 6
dlares y el monto mximo per cpita es de 16 dlares, el peso de dichos valores sobre las
lneas de pobreza e indigencia no es elevado, como se puede observar en los siguientes
cuadros.
Cuadro 2. Montos mnimos mensuales per cpita de las transferencias condicionadas
(promedio simple)
Dlares
% lnea
indigencia
% lnea
pobreza
% dficit mensual
indigentes
% dficit mensual
pobres
6
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
11 12 5 7 28 31 14 17
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

Cuadro 3. Montos mximos mensuales per cpita de las transferencias (promedio simple)
Dlares
% lnea
indigencia
% lnea
pobreza
% dficit mensual
indigentes
% dficit mensual
pobres
16
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
29 35 15 20 81 98 40 53
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Si se considera cuanto cubren dichos montos de las transferencias de las brechas entre los
ingresos generados por las familias y las lneas de indigencia y pobreza (lo que se llama dficit
mensual de ingresos de las familias), los montos mnimos logran cubrir, en promedio, el 30%
del dficit mensual de los indigentes y el 15% del dficit mensual de los pobres. Los montos
mximos representan el 81% en reas urbanas y 98% en reas rurales del dficit mensual de
ingresos en indigentes. Respecto al dficit mensual de ingresos en la pobreza, dicho monto
significa un 40% en reas urbanas y 53% en reas rurales.
El impacto de las transferencias de los PTC sobre la incidencia de la pobreza a nivel nacional
depende por lo tanto de la cobertura poblacional y el monto de las mismas. En pases como
Argentina, Brasil, Ecuador y Mxico, la cobertura y los montos son lo suficientemente grandes
para lograr tener impacto sobre la reduccin de la pobreza.
Asimismo, es posible cuantificar la relacin entre los presupuestos de los PTC y el dficit
agregado anual de recursos de la poblacin indigente (o pobre) en un pas. En promedio, se
18

observa que los PTC cubren el 30% del dficit agregado anual de recursos de la poblacin
indigente con respecto a la lnea de indigencia, mientras que la cobertura de las transferencias
con respecto al dficit agregado anual de la poblacin pobre con respecto a la lnea de la
pobreza es de solamente un 7%. Sin embargo, el promedio para los pases de la regin con
desarrollo humano alto es de 120,7% y en los pases con desarrollo humano medio es de 12,9%
Por otro lado, con respecto a los impactos en seguridad alimentaria, estos programas
aumentan el consumo y la diversificacin de alimentos, pero cuando se han realizado charlas de
educacin nutricional, tambin han mejorado la calidad de la dieta de los destinatarios. En
trminos de desarrollo humano, los principales beneficiados son los menores del hogar para los
cuales se observa un aumento en la tasa de matrcula y asistencia escolar y en los controles
mdicos (vale decir, sobre los indicadores intermedios de capital humano, distintos de los
finales, que se relacionan directamente con el aprendizaje o el estado de salud).
La evidencia emprica nos indica tambin que por el bajo monto de las transferencias, no hay
un efecto negativo sobre la oferta laboral, o sea no se observa en la prctica que exista un
desincentivo para las familias de ingresar al mercado del trabajo por recibir transferencias no
contributivas. Incluso, se han detectado efectos positivos al mejorar las condiciones de
empleabilidad y tener una mejor capacidad de negociacin salarial, aunque no se puede
determinar una formalizacin del empleo. Por otra parte, hay una tendencia a la reduccin del
trabajo infantil, pero con una tendencia a combinar trabajo con asistencia escolar, ms que a
erradicar el trabajo infantil.
Tambin hay una mayor autoestima y posicionamiento de las mujeres en las comunidades
locales, pero los programas no han considerado estrategias de conciliacin entre trabajo y
cuidado.
En trminos institucionales, es deseable que los PTC sean vistos como polticas de Estado de
largo plazo, que tengan financiamiento nacional y cuenten con reglas de operacin bien
detalladas. Para lograr esto, se necesita una sinergia entre lo econmico, lo poltico y lo tcnico,
posibilitada por grandes acuerdos nacionales. Esto ltimo evita la corrupcin y clientelismo,
fomentando auditorias, participacin ciudadana, evaluaciones externas y otros instrumentos de
contralora. En particular, se necesita una coordinacin y colaboracin intersectorial,
especialmente entre los organismos a cargo de los PTC y los sectores de salud y educacin.
19

Otro punto importante a destacar es que debido a la gran diversidad de programas existente en
la regin, ya no es posible hablar de modelo nico de PTC
4
. Por esta razn, la CEPAL propone
una tipologa de PTC que busca aclarar cules son los objetivos principales de la
implementacin y cmo se debiera evaluar a los programas. Los principales modelos que
fundan la tipologa de programas que se propone son Bolsa Famlia (Brasil), Oportunidades
(Mxico) y Chile Solidario, los cuales han sido tomado como referentes por los distintos pases
de la regin.
Los tres tipos ideales de PTC propuestos por la CEPAL son:
Programas de transferencias de ingresos con condicionalidad blanda (Tipo I): El
objetivo principal es que las familias aumenten el consumo gracias a la transferencia
monetaria, la que acta como un suplemento de ingresos y se calcula en base al valor de
la canasta bsica de alimentos. Las condicionalidades sirven para reforzar derechos, son
de carcter instrumental y las sanciones son laxas. Los efectos esperados son una
disminucin de la pobreza y desigualdad del ingreso.

Programas de incentivos a la demanda con condicionalidad fuerte (Tipo II): Estn
enfocados en el desarrollo humano y su objetivo principal es fortalecer las capacidades
humanas en educacin, salud y nutricin. La transferencia monetaria es un incentivo y
se calcula en base al costo de oportunidad en que incurren las familias destinatarias. Las
condicionalidades tienen que generar un cambio de comportamiento en las familias, por
lo que el monitoreo y sanciones tienen tienden a ser fuertes. El resultado esperado es
mejorar los niveles de desarrollo humano de las familias, medido a travs de indicadores
intermedios de salud y educacin.

Sistemas o redes de coordinacin programtica con condicionalidades (Tipo III): Estn
enfocados en la conexin de las familias pobres con los sistemas de proteccin social. La
transferencia monetaria acta para cubrir los costos de vinculacin de las familias, por
lo que su carcter es residual. Las condicionalidades se negocian con los trabajadores
sociales (el apoyo familiar) a travs de un compromiso por parte de la familia. Los
resultados esperados de este tipo de programa es el mejoramiento de las dimensiones
acordadas, por lo que se debiera utilizar ndices multidimensionales de la pobreza.
Finalmente, el principal desafo para los PTC es mantener objetivos claros e integrarlos a los
sistemas de proteccin social, entendindolos como uno de varios instrumentos de la

4
Por ejemplo, los programas no solamente realizan transferencias monetarias a la demanda, sino que tambin
hay transferencias en especie, capacitaciones laborales, acompaamiento psicosocial, entre otros y transferencias
a la oferta.
20

proteccin social no contributiva. Con el mantenimiento de objetivos y funciones precisas se
evita as transformarlos en un rbol de navidad. Los PTC pueden ser vistos como una puerta
de entrada de las familias pobres y extremadamente pobres a la proteccin social, quienes
tradicionalmente han estado excluidas de la proteccin social. As, los esquemas de graduacin
no implican que las familias pierdan el derecho a la proteccin social, sino que debiesen pasar a
un estadio superior.
21

Ttulo : Combatir la pobreza y la desigualdad: El papel de la proteccin social
Expositora : Katja Hujo - Coordinadora de Investigacin, Instituto de Investigaciones
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD)
Ver presentacin
La principal pregunta que estructura la investigacin presentada es por qu la pobreza todava
persiste a pesar de que la agenda poltica apuesta por su reduccin de forma tan protagnica a
travs de polticas de desarrollo econmico y social?; qu explica el xito de algunos pases en
la reduccin de la pobreza y la desigualdad?
Los principales mensajes del informe son
5
:
La reduccin de la pobreza requiere crecimiento y cambio estructural que generen
empleo productivo

Los altos niveles de desigualdad son obstculos para la reduccin de la pobreza

Las polticas sociales amplias son esenciales para una reduccin exitosa de la pobreza

La reduccin de la pobreza requiere una accin efectiva del Estado

La pobreza se reduce cuando las polticas econmicas y sociales, las instituciones y los
acuerdos polticos se apoyan mutuamente
La poltica social no es solo un instrumento para proteger a los ciudadanos, sino que tambin
contribuye al crecimiento econmico. Histricamente, la reduccin de la pobreza ms
significativa ocurri en pases que contaban con polticas sociales orientadas hacia la
universalidad, las cuales, pese a las dificultades, son posibles de financiar e implementar en
pases de bajos ingresos. Asimismo, las polticas sociales tambin reducen la desigualdad,
promueven la cohesin social y aumenta la productividad.
Un concepto de poltica social transformativa implica que sta debiese ir ms all de la
proteccin y estar basada en derechos universales. En consecuencia, mejora las capacidades
productivas garantizando la estabilidad macroeconmica, refuerza los efectos de redistribucin
progresiva de las polticas econmicas, contribuye a reducir la carga domstica de crecimiento y
reproduccin (incluyendo el trabajo de cuidado) y protege a las personas en el caso de
reducciones de ingresos causados por el desempleo, maternidad, discapacidades o vejez. Si se
quiere conceptualizar la poltica social como un instrumento ms de promocin y de

5
Esta ponencia presenta algunos de los contenidos del UNRISD Flagship Report: Combating poverty and
inequality, cuyos resultados de investigacin (aos 2006-2010) se publicaron el mes de septiembre del ao 2010.
http://www.unrisd.org/80256B3C005BB128/(httpProjects)/791B1580A0FFF8E5C12574670042C091?OpenDocume
nt
22

transformacin, se deben abordar las causas estructurales de la pobreza, lo que requiere ir ms
all de la proteccin.
El modelo de la poltica social universal est basado en derechos y es econmicamente
sostenible, socialmente inclusivo y democrticamente anclado. Este enfoque privilegia tanto la
igualdad de resultados como de oportunidades, a la vez que se preocupa tanto del impacto
micro de la poltica, como de sus impactos macro, tales como el crecimiento y la estabilidad
econmica, la cohesin social y la legitimacin poltica. Sin embargo, la realidad indica que
existen polticas sociales residuales y fragmentadas, y muchos pases se concentran en la
focalizacin como fin en s mismo y servicios sociales privatizados que funcionan con
mecanismos de mercado.
El mercado del trabajo es central para entender la poltica social y la proteccin social. En
sistemas contributivos, la proteccin solamente existe para el sector formal y los pases que
tienen amplios sectores informales reflejan una cobertura baja y una exclusin significativa.
Pero tambin hay pases que implementan medidas y polticas especiales para incorporar a
estos sectores excluidos.
En el pasado se han realizado esfuerzos para extender el seguro social, pero esto ha creado
problemas. En Amrica Latina, hay pases que trataron de reformar la seguridad social sin
privatizar, aumentando la cobertura y equidad de sus sistemas (Costa Rica, Brasil, Argentina,
Uruguay, entre otros).
La asistencia social ha sido el tema ms importante en la agenda de la poltica social, aunque los
montos involucrados sean significativamente menores a los de la seguridad social y las
preguntas a resolver en procesos de reformas son focalizacin o universalismo, tipos de
programas, marco legal e institucional, financiamiento y las implicancias para los mercados
laborales y el empleo.
Para combatir la pobreza y la desigualdad, las implicaciones de poltica son:
Para tener xito en la reduccin de la pobreza, es importante que el Estado tenga
responsabilidades en el financiamiento, administracin y regulacin de los programas e
instituciones de proteccin social.
Los programas de asistencia social son ms efectivos cuando son diseados como parte
integral de estrategias de proteccin social de largo plazo, basadas en principios
universales. Esto es importante, porque la asistencia social por s sola no puede
garantizar que la poblacin pobre participe en procesos de desarrollo y crecimiento
econmico.
23

Evitar mecanismos complejos de focalizacin y/o de condicionalidades. Cabe
cuestionarse en qu aporta la condicin, cmo se va a disear un programa, si se va a
penalizar el no cumplimiento de las condiciones por parte de los destinatarios y vincular
los objetivos del programa a un enfoque de derechos.

Hay ms probabilidad que los programas sociales universales reciban un amplio apoyo
de grupos con capacidad de pago e influencia poltica. El horizonte es generar justicia
social con contribucin de los sectores medios y altos en el financiamiento de un
sistema universal de polticas sociales.

Contar con alianzas estratgicas, pactos sociales y dilogo social es importante para
construir un consenso nacional o un pacto social. Esto es clave para que los programas
de proteccin social sean sostenibles en el largo plazo.

Un patrn de crecimiento intensivo del empleo es crucial para sostener una poltica
social transformadora.
Finalmente, es importante sealar que no existe un camino nico en el combate de la pobreza,
por lo que es importante que cada pas encuentre una solucin adecuada y apropiada a sus
condiciones. Lo anterior requiere procesos de cambio estructural y polticas macroeconmicas
y sociales que sean complementarias y sinrgicas. stas ltimas no se lograrn sin un diseo
consciente de las polticas sociales y econmicas respaldadas por coaliciones sociales y polticas
que las apoyen y promuevan.

24

III. PONENCIAS DE PASES
Ttulo : Programa Familias en Accin
Expositor : Germn Quiroga - Coordinador de la Unidad Estratgica para la
Superacin de la Pobreza -Accin Social-, Colombia

Ver presentacin

Colombia est en un proceso de reformas de largo alcance: la Ley de Vctimas, cuyo fin es
promover medidas de reparacin para las vctimas de la violencia poltica, muchas de ellas son
pobres, forman parte de la proteccin social y estn inscritas en el Registro nico de de
Poblacin Desplazada (RUPD); la Ley de Tierras, la que busca devolver tierras a los pobres
afectados por la violencia poltica.

El programa Familias en Accin se crea en el marco de la crisis econmica ms grande que tuvo
el pas, no obstante, poco a poco ha ido convirtindose en uno de los principales ejes de la
poltica social colombiana. Las transferencias monetarias del programas cuentan con
condicionalidades fuertes, pues su nfasis est sobre la construccin de capital humano en
educacin y salud (permanencia de nios en la escuela hasta el ltimo grado y fortalecer el
consumo de alimentos mediante el subsidio de nutricin para nios de 0 a 7 aos).

Actualmente el programa cubre a 2.400.000 familias, cubriendo a las familias ms pobres del
sistema de focalizacin SISBEN, familias en situacin de desplazamiento e indgenas. El
programa Familias en Accin constituye el tercer programa ms grande de Amrica Latina -en
trminos de personas atendidas- por detrs de Mxico y Brasil.

Los principales logros del programa hacia fines del ao 2010 ha sido la bancarizacin de las
2.400.000 familias beneficiarias del programa para la promocin en el largo plazo de su
inclusin financiera y, en el campo de la educacin, se ha constatado entre los aos 2008 al
2010 los nios beneficiarios del programa han obtenido mejores puntajes promedio que los
nios no beneficiarios en la prueba SABER (prueba de seleccin para el ingreso a la educacin
superior), de igual forma, los nios beneficiarios reportan un mayor porcentaje de asistencia a
la escuela, especialmente en el segmento de nios de 14 a 17 aos.

Con respecto a los impactos en nutricin, se ha constatado que las madres beneficiarias
mantienen, en promedio, un mes ms de lactancia que las madres no beneficiarias (la media
del pas es de apenas dos meses de lactancia exclusiva). Igualmente, los nios destinatarios de
Familias en Accin crecieron hasta antes de los 2 aos cerca de un centmetro ms que los
nios no beneficiarios del programa, lo que significa una dcada de desarrollo. Asimismo,
25

aument el consumo de alimentos de alto contenido nutricional entre los nios de 2 a 6 aos -
especialmente los huevos (9%), las hortalizas y verduras (17%) y la carne (10%)- y se logr
disminuir la proporcin de nios entre 0 y 6 aos con desnutricin global (peso/edad),
especialmente en el sector rural (5% menor despus de 3 meses de funcionamiento del
programa).

Grfico 2. Impactos en la nutricin: proporcin de nios de 2 a 6 aos que consumen el
alimento

Fuente: Presentacin del expositor

En el mbito de la salud, los nios menores de 6 aos atendidos por el programa presentan una
menor incidencia de la enfermedad diarreica aguda (10% menos en el sector urbano, y un 5%
menos en zonas rurales. Adems, la cobertura de la vacunacin DTP (difteria, tosferina y
ttanos) aument un 12% entre los nios beneficiarios de 0 a 12 aos.

Familias en Accin tambin presenta efectos sobre el trabajo infantil, pues los aumentos en la
asistencia escolar se reflejan en una reduccin del 6% en el trabajo infantil de los nios entre 10
y 13 aos en las reas rurales y en las reas urbanas se redujo la intensidad de la jornada
laboral de los nios trabajadores entre 14 y 17 aos entre 80 y 100 horas menos al mes.
Adicionalmente, aument el trabajo de los adultos mujeres en la zona urbana y hombres en la
zona rural, lo cual sugiere una sustitucin del trabajo infantil por el trabajo de los adultos del
hogar.

De forma especial, cabe destacar los efectos del programa sobre la poblacin en situacin de
desplazamiento. Se evidenci una diferencia positiva de 8,7% en la tasa de asistencia escolar
entre los beneficiarios y no beneficiarios del programa, adems, las familias participantes del
99%
73%
47%
77%
85%
88%
98.4%
56.6%
39.4%
67.7%
75.3%
81.3%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Papa, Platano y
Yuca
Hortalizas y
verduras
Pollo y Pescado
Carne
Huevos
Leche y Queso
Proporcin de nios de 2 a 6 aos
que sonsumen el alimento
NO BENEFICIARIOS BENEFICIARIOS
26

programa inscriben en un 30% ms a sus nios menores de 6 aos a programas de crecimiento
y desarrollo.

Finalmente, pese a estos impactos positivos, se contempla una segunda fase rediseo del
programa basada en la evidencia emprica constatada a partir de las evaluaciones de impacto y
diagnsticos, lo que permitira maximizar sus impactos.

El primer desafo es mejorar la focalizacin

Se contempla llegar al milln y medio de familias ms pobres y cerca de un milln de otros
grupos pobres, pues cerca del 30% de las familias en pobreza extrema con nios menores de 18
aos que forman parte de la estrategia Red Unidos (Ex Red Juntos)
6
no estn inscritas en el
programa. Para ello, se hace necesario implementar mtodos de bsqueda e inscripcin ms
activos para evitar la exclusin de destinatarios en zonas rurales y localidades alejadas y
establecer cupos por municipios de modo que se privilegien los municipios ms pobres y se
incentive el egreso de familias.

Se prev la modificacin de algunas de las condicionalidades

Durante los ltimos 10 aos, el programa se ha concentrado en el acceso a los servicios
pblicos, no obstante, la calidad de stos an estn por demostrarse. En ese sentido, se buscar
asociar las condicionalidades no al mero uso de servicios, si no al aumento de sus estndares.
Por otro lado, tambin se buscar modificar las condicionalidades que ya han sido asumidas
por las familias (por ejemplo la educacin primaria, cuyas tasas de cobertura son cercanas al
100%), pues, considerando el objetivo de construccin de capital humano, las transferencias
sujetas a estas condiciones pueden ser utilizadas para incentivar el uso de otros servicios
sociales.

Por otro lado, el programa buscar la incorporacin de mayores de 18 aos que aun van a la
escuela, especialmente en zonas rurales y zonas alejadas, en donde las familias tienden a
retrasar el ingreso de los nios a la escuela hasta que tengan la edad suficiente para cumplir
con los largos trayectos hacia el establecimiento educacional por s solos.

Finalmente, se espera la incorporacin de nuevas condicionalidades asociadas a la capacitacin
y a familias sin hijos menores de 18 aos.

6
Estrategia de acompaamiento familiar y vinculacin con la red de servicios sociales para las familias ms pobres
lanzada el ao 2007.
27

Nuevas transferencias y enfoques diferenciales

El programa buscar diferenciar los montos de los subsidios urbanos, rurales y en las 13
ciudades ms grandes del pas. Pues, pese a la reduccin de la pobreza moderada y extrema a
nivel nacional, la brecha entre pobres de zonas rurales y zonas urbanas ha aumentado.
Asimismo, se buscar incorporar a cerca de 300.000 pobres extremos que no tienen hijos
menores de 18 aos y la poblacin discapacitada, quienes bajo el marco actual no pueden
acceder a las transferencias de ingreso.

Por otro lado, se buscar profundizar las transferencias a la poblacin afro-descendiente e
indgenas, la articulacin del programa con la poltica de salud sexual y reproductiva y la
estrategia de Cero a Siempre
7
, y generar subsidios para incentivar la educacin superior
tcnica, tecnolgica y superior de los beneficiarios graduados de la secundaria.

En sntesis, los PTC no pueden ser estticos, sino que deben ir adaptndose a las condiciones
que genera el pas. Si bien los PTC no pueden convertirse en un rbol de navidad, s pueden
ser los impulsores de otros programas de la poltica social, siempre y cuando stos estn bien
focalizados y eviten la profundizacin de la exclusin de las familias y personas ms
vulnerables.

7
Estrategia nacional de Atencin Integral a la primera infancia.
28

Ttulo : Programa de Proteccin Social y el Bono de Desarrollo Humano
Expositor : Pabel Muoz - Viceministro de Inclusin Econmica y Social, Ecuador

Ver presentacin
El Bono de Desarrollo Humano (BDH) encuentra su antecedente directo en el antiguo Bono
Solidario (1998) y comienza a ejecutarse el ao 2003. El BDH se concibe como un complemento
de ingresos para el consumo de las familias pobres, incrementando su valor respecto al Bono
Solidario y asumiendo el reto de la focalizacin a travs del Sistema de Seleccin de
Beneficiarios (SELBEN). Originalmente no se implementaron condicionalidades, aunque
actualmente stas s existen en el marco del BDH, utilizndose para monitorear posibles
problemas en las familias. Las familias son dadas de baja al tercer incumplimiento, pero con la
opcin de reintegracin inmediata al cumplir con la condicionalidad.
Desde el ao 2007, se han incorporado nuevos beneficios al BDH, orientados a constituir un
piso de proteccin social. Actualmente, hay una transicin hacia una nueva concepcin del
BDH, el cual debiera formar parte de un sistema de proteccin social y no solamente un
elemento programtico para el fortalecimiento de las capacidades humanas. Un segundo reto
actual es el diseo e implementacin de un sistema de graduacin de los beneficiarios
conectado con una estrategia de superacin de la pobreza sobre la base de la inclusin
econmica.
Los componentes del sistema de proteccin social ecuatoriano son:
Bono de Desarrollo Humano: Busca proteger el consumo de las familias, con un monto
de USD 35 y condicionalidades blandas en salud y educacin. Actualmente, existe una
discusin nacional sobre la posibilidad de eliminar las condicionalidades.

Cobertura de Proteccin Familiar: Consiste en un seguro de vida y financiamiento de los
gasto funerarios en caso de muerte del jefe de hogar.

Pensiones sociales: Se busca universalizar una pensin a los adultos mayores para el
2012 y tambin se entrega una pensin para personas con discapacidades que estn o
no en situacin de pobreza. Para los casos de discapacidad severa, se entrega un monto
equivalente a un salario mnimo vital (USD 260) dirigido a la persona encargada del
cuidado.

Red de Proteccin Solidaria: Se activa para las personas que sufren enfermedades
catastrficas

29

Bono de Emergencia: Proteccin del consumo cuando un hogar presenta una condicin
particular de vulnerabilidad debido a catstrofes naturales (erupciones volcnicas,
inundaciones, terremotos), el cual se activa previa declaracin de estado de
emergencia.

Crdito de Desarrollo Humano: Inclusin financiera y acceso a microcrdito. Es el
principal instrumento en el nuevo esquema de graduacin.
Considerando que el BDH cubre al 100% de la poblacin en situacin de pobreza y extrema
pobreza cules son los principales desafos para el Ecuador?
En primer lugar, avanzar hacia un nuevo esquema poltico conceptual sobre el cual se deben
asentar las transferencias monetarias. En trminos institucionales, el Ministerio de Inclusin
Econmica y Social debiera abandonar definitivamente el carcter eminentemente asistencial
para posicionarse como una institucin de incidencia programtica, ya que contribuye al
ejercicio de polticas de Estado.
El BDH y el desarrollo infantil Integral se conecta con la creacin de capacidades inserto en un
sistema de proteccin social contributiva y no contributiva, a lo que se agrega la proteccin
familiar (servicios de cuidado y atencin a todo el ciclo de vida) y la proteccin especial
(restitucin de derechos). Lo anterior est vinculado con la consideracin constitucional de la
inclusin econmica y social como un derecho basado en una economa popular y solidaria.
Un segundo gran desafo consiste en implementar una estrategia de graduacin vinculada con
una estrategia de superacin de la pobreza. La lnea de corte para ser elegibles/no elegibles
debiera ser el piso de proteccin social con un horizonte de superacin de la pobreza acogiendo
a las familias vulnerables.

30

Esquema 1. Programa de graduacin del BDH: Identificacin de los grupos de atencin.

De esta manera, el piso de proteccin social as definido facilita emprender otras acciones de
proteccin para la poblacin inserta en el esquema de egreso, tales como la utilizacin de la red
de enfermedades catastrficas, seguros de vida y la seguridad social, el bono de emergencia, el
seguro agrcola y el sistema de pensiones, configurando de esta forma un sistema de proteccin
social que provee la oferta programtica necesaria para lograr en la poblacin pobre
condiciones reales para su inclusin econmica y social.

31

Ttulo : El programa Juntos
Expositor : Ivn Hidalgo - Presidente del Consejo Directivo del programa Juntos,
Per

Ver presentacin

La orientacin inicial del programa Juntos era la atencin de la poblacin en zonas rurales de la
sierra y selva, entendiendo que en esas zonas predominan las exclusiones sociales de origen
tnico con fuertes brechas de analfabetismo, desnutricin y acceso a servicios bsicos. El
programa Juntos es uno de los nicos programas de transferencias condicionadas de la regin
que no se implementa en zonas urbanas, pues el Estado peruano ha priorizado la atencin de
pobres extremos en las zonas en donde la exclusin social es ms aguda.

La conduccin del programa es compartida con la sociedad civil, pues en el Consejo Directivo
del programa participan el Ministro de Economa y Finanzas, la Ministra de la Mujer y
Desarrollo Social
8
, el Ministro de Salud, el Ministro de Educacin, un representante de la
Confederacin Empresarial, un representante de la Central Principal de Trabajadores del Per,
organizaciones no gubernamentales, centros de investigacin y las iglesias. Asimismo, existe un
Consejo de Supervisin y Transparencia con captulos en cada uno de los distritos de cobertura,
en donde estn representados todos los actores sociales implicados, fortaleciendo de esta
forma un concepto de gestin compartida.

Los objetivos del programa son asegurar una vida sana para nios y nias de 0 a 5 aos de
edad, instituir un sistema de garanta para la proteccin de los derechos de nios, nias y
adolescentes, ofrecer una educacin de calidad para los nios, nias y adolescentes hasta los
19 aos y promover la inclusin y los liderazgos comunales a travs del concepto inclusivo de
derechos.

La concepcin detrs de cada proceso operativo del programa es la participacin y la inclusin
de las fuerzas sociales:

Focalizacin:

En primer lugar, el programa utiliza una focalizacin geogrfica de distritos utilizando los
indicadores de pobreza (lnea de corte: 50%), tasa de desnutricin crnica (lnea de corte: 40%)
y concentracin de nios menores de 3 aos. En segundo lugar, la focalizacin individual se

8
Recientemente reemplazado por el nuevo Ministerio de Desarrollo Social e Inclusin Econmica.
32

realiza a travs de un barrido censal que categoriza a todos los hogares que tienen al menos a
un menor de 14 aos.

Evaluacin de la oferta:

Se coordinan los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) la cobertura de la oferta
antes de ejercer presin sobre la demanda de servicios sociales. Una vez acordada y
garantizada la oferta pblica, se comienza la expansin de la misma en orden de poder
implementar el programa en terreno.

Afiliacin de los hogares:

Una vez que el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) obtiene el registro de los hogares
focalizados, se selecciona el representante del hogar. Lo importante aqu es destacar la
realizacin de asambleas de validacin comunales en las cuales la poblacin se rene con las
autoridades y representantes de la sociedad civil para validar el registro local de destinatarios.
Esta instancia ha sido fundamental para el arraigo de la comunidad y el programa y evitar
conflictos de probidad y errores tcnicos.

Posteriormente, se realiza un evento de afiliacin en el cual se matriculan a los nios en el
sistema, se entregan los documentos nicos de identidad a los menores y se firma el
compromiso de corresponsabilidad familiar.

Corresponsabilidades:

Son las autoridades regionales, y no la administracin del programa Juntos, quien tiene las
competencias y recursos para verificar la asistencia de los nios y nias a los servicios de salud y
educacin para luego ser remitidas a la administracin para el pago de las transferencias.

Proceso de transferencia del incentivo monetario:

Se recibe la lista nominal y el Banco de la Nacin deposita en la cuenta de ahorro de cada una
de las 500.000 madres el monto del dinero, sin mediar intervencin de terceros. Asimismo, las
madres de los hogares destinatarios disponen de la libertad de extraer el dinero en el tiempo y
cantidad que ellas dispongan, lo que ha tendido a evitar micro-procesos inflacionarios en las
comunidades y a facilitar una mejor gestin de los dineros transferidos por parte de los
hogares.

33

Proceso de servicio al usuario:

El programa cuenta con diferentes plataformas de atencin que permiten fluir la informacin,
su sistematizacin y la implementacin de cambios que permiten redisear o ajustar cada
subproceso. Recientemente, se ha comenzado a habilitar cada dispositivo de contacto y
solicitudes para la atencin de poblacin hablante del quechua y el aymara.

Proceso de informacin y conocimiento:

El tratamiento de las causas de la desnutricin implica la transmisin de conocimientos. Con el
apoyo y participacin de las madres lderes (elegidas democrticamente cada 30 o 40 madres)
se han implementados procesos de comunicacin participativa de mensajes claves sobre
higiene, inocuidad de los alimentos, huertos familiares, nutricin y condiciones de vivienda.

Proceso de graduacin:

Es un proceso que ha comenzado a implementarse recientemente, entendiendo el rol que
juega el programa en el combate a la pobreza, la desnutricin y la construccin de capital
humano. En primer lugar, se han identificado y categorizado los hogares beneficiarios para
definir la mejor estrategia para la salida de la pobreza de forma sostenida sobre la base de las
distintas capacidades y potencial productivo.

Esquema 2. Proceso de graduacin: Tipologa de hogares y alternativas segn capacidad y
potencial productivo.
34

De esta manera, en el caso de las familias de baja capacidad y bajo potencial productivo, el
programa apuesta a la entrega de un bono para la finalizacin de los estudios secundarios de
los nios del hogar y vincular su egreso con becas de educacin tcnica pertinentes para su
espacio geogrfico, social y econmico y, si las capacidades lo permiten, becas para la
Universidad.

En segundo lugar, para las familias de alta capacidad y bajo potencial productivo se han
realizado pilotos de graduacin basados en la transferencia de un paquete tecnolgico
mnimo
9
, el cual incluye un sistema de riego presurizado y un mecanismo nocturno de
acumulacin de aguas -para independizar la actividad productiva de la lluvia y la disponibilidad
de recursos hdricos- adems de la entrega de semillas mejoradas para promover la
rentabilidad y productividad de las actividades econmicas de los hogares. Este grupo de
familias destinatarias suele poseer una baja cantidad de activos productivos y los programas
tradicionales de asistencia agropecuaria no tienen los componentes de atencin pertinentes
para ellos, por lo tanto este piloto busca la reconversin de los componentes de los programas
tradicionales de asistencia agropecuaria de forma adecuada a aquella realidad y necesidades
especficas.

Por otro lado, en los hogares con altas capacidades y alto potencial productivo, operan los
componentes tradicionales de asistencia y desarrollo agropecuario en el marco de una
estrategia ms convencional de emprendimiento y desarrollo rural.

Finalmente, se seala que la pobreza y la extrema pobreza se han reducido de forma constante
en el Per. La extrema pobreza disminuy desde un 17,1% en el ao 2004 a un 9,8% en el ao
2010, mientras que la pobreza moderada cay desde un 48,6% en el ao 2004 a un estimado de
30% para el ao 2011. Al respecto, de acuerdo con estimaciones del Ministerio de Economa y
Finanzas, el programa Juntos contribuy con el 50% de la reduccin de la pobreza rural. Del
mismo modo, el programa ha presentado importantes resultados en la documentacin nacional
de identidad de los nios y nias, y la afiliacin al paquete bsico gratuito de salud (Seguro
Integral de Salud).

Por su parte, la desnutricin crnica en menores de 5 aos de reas rurales ha bajado desde el
40,2% en al ao 2000 hasta un 31,3% en el ao 2010, destacando que la desnutricin se ha
reducido fuertemente en aquellas regiones donde opera Juntos
10
, mientras que ha subido en
aquellas regiones donde no opera. Especficamente, en el periodo 2007-2010 la desnutricin

9
Cuyo costo es de USD 500 aproximadamente.
10
Con excepcin del Departamento de Loreto.
35

crnica infantil ha bajado desde un 42,1% a un 29,8% en el conjunto de zonas donde opera el
programa.

Por ltimo, es interesante destacar que de acuerdo a una reciente evaluacin de impacto
realizada por el Banco Mundial
11
, la implementacin de Juntos signific entre un aumento de la
matricula escolar desde un 62% a un 97% y aumentado la proporcin de los nios beneficiarios
menores de 6 aos que asistente a los chequeos de salud desde un 17% a un 69% y la
proporcin de nios que buscan atencin mdica desde un 4% a 55%.

11
Perova, E. y Vakis, R. (2011). Welfare impacts of the Juntos Program in Peru: Evidence from a non-experimental
evaluation: 2005-2009. The World Bank, March 2011.
36

Ttulo : Programa Bolsa Famlia
Expositora : Patricia Vieira da Costa - Asesora del Ministerio de Desarrollo Social y
Combate al Hambre, Brasil

Ver presentacin

El programa Bolsa Famlia atiende a 13,3 millones de familias (a enero del 2012) y el ao 2011
cont con un presupuesto anual de USD 9.770 millones. Para el ao 2012, este presupuesto se
ampli a USD 11.760 millones.

Las condicionalidades del Bolsa Famlia se vinculan, en salud, al monitoreo del estado
nutricional de las mujeres embarazadas, madres lactantes y nios de 0 a 7 aos, la realizacin
de los exmenes mdicos de pre y postnatal y la vacunacin para nios de 0 a 7 aos; mientras
que las condicionalidades de educacin son la asistencia escolar de al menos un 85% para nios
de 6 a 15 aos y de al menos un 75% para los adolescentes de 16 a 17 aos.

El programa paga un beneficio bsico de USD 44 a las familias en situacin de extrema
pobreza -quienes tienen un ingreso mensual per cpita menor de USD 44. Por su parte, las otras
familias en situacin de pobreza -quienes tienen ingresos mensuales per cpita entre USD 44 y
USD 88-, reciben los beneficios variable y el variable joven de USD 20 y USD 24
respectivamente.

Cuadro 4. Tipos y montos de los beneficios

Beneficio Tipo Monto Lmite
Bsico Familias en extrema pobreza USD 44
mximo: 1 por
familia
Variable
Vinculado a nios y
adolescentes hasta 15 aos,
mujeres embarazadas y
madres lactantes
USD 20
mximo: 5 por
familia
Variable Joven
Vinculado a jvenes de
16 y 17 aos
USD 24
mximo: 2 por
familia
Fuente: Presentacin de la expositora

En este respecto, la principal novedad es que a partir de noviembre y diciembre del ao 2011 se
comenzar a pagar el beneficio variable a las mujeres embarazadas y a las madres lactantes
para mejorar la nutricin de las madres y los bebs, aumentando el nmero mximo de
beneficios variables desde 3 a 5 personas por cada familia.

37

Cuadro 5. Esquema de prestaciones del programa Bolsa Familia
Situacin
familiar
Ingreso
mensual per
capita
Con nios y adolescentes de 0 a 17 aos,
mujeres embarazadas y madres
lactantes
Sin nios y
adolescentes de 0 a 17
aos,
mujeres embarazadas
y madres lactantes
Extrema
Pobreza
Hasta
USD 44
Reciben beneficio bsico, variable,
variable joven, variable gestante y/o
variable nutriz
Reciben beneficio
bsico
Pobreza
Desde
USD 44 hasta
USD 88
Reciben beneficio variable, variable
joven, variable gestante y/o variable
nutriz
No reciben

Otra innovacin reciente es el regreso garantizado. Bolsa Famlia se basa en estimaciones de
la cantidad de familias pobres por cada ciudad para determinar los beneficiarios de cada
municipio; de esta forma, en los casos en que se ha llegado al tope de estas asignaciones, las
personas que deseen ingresar al programa deben esperar por la desocupacin de los cupos
existentes para registrarse. Sin embargo, cuando una familia mejora sus ingresos y decide
voluntariamente egresar de Bolsa Famlia, en caso de bajas en el ingreso sta tendr un regreso
garantizado sin importar los topes municipales o la lista de espera para el registro.

Por otro lado, para lograr la cobertura de todas las familias brasileras en situacin de pobreza y
extrema pobreza se avizora la expansin del programa hacia 800.000 nuevas familias: 320.000
en el 2011, 320.000 en el 2012 y 160.000 en el 2013.

Desde un enfoque de derechos, Bolsa Famlia presenta las siguientes caractersticas:

Igualdad y no discriminacin:

En primer lugar, se utiliza un Registro nico de Beneficiarios de programas sociales a nivel
nacional, el que constituye la principal herramienta para la identificacin y seleccin de familias
de bajos ingresos (Cadnico). En este instrumento se encuentran registradas 20 millones de
familias pertenecientes al tercio ms pobre de la poblacin brasilera, quienes perciben un
ingreso per cpita equivalente a la mitad del salario mnimo o a tres salarios mnimos por
familia. En este mismo sentido, el Cadnico es la base para la seleccin de beneficiarios del plan
Brasil Sin Miseria.
38

Por otro lado, Bolsa Famlia ha iniciado un plan de bsqueda activa para localizar e identificar a
todas las familias que cumplen los requisitos de seleccin, pero por diferentes razones todava
no forman parte del programa.

Con respecto a las vulnerabilidades especficas de la poblacin, los indgenas, los descendientes
de los cimarrones, los rescatados de trabajos similares a la esclavitud y del trabajo infantil
entran directamente en el programa independientemente de las estimaciones de cobertura de
cada ciudad y la eventual lista de espera para la incorporacin. Adicionalmente, otros colectivos
potencialmente vulnerables como los gitanos, colonos, pescadores artesanales y agricultores
familiares s deben ingresar al programa a travs de la lista de espera; sin embargo, al momento
de ingresar al programa son registrados como personas pertenecientes a estos grupos en la
sptima versin del Cadnico. De esta manera, se facilita que los niveles municipales,
estaduales y federal puedan implementar programas y polticas que atiendan de mejor forma a
las particularidades de estos grupos.

A su vez, las condicionalidades son consideradas un compromiso entre el gobierno y las familias
y un medio para facilitar el ejercicio de los derechos en el rea de la salud y la educacin. Las
condicionalidades contribuyen a identificar las razones de su fracaso, trazar un diagnstico de
las vulnerabilidades de las familias e identificar las dificultades de acceso a los servicios bsicos.
Con estos propsitos, existe un Sistema de Condicionalidades (Sicon) que rene en una sola
plataforma las informaciones del Cadnico, del Bolsa Famlia, la Educacin, la Salud y de la
Asistencia Social. Dicho sistema es utilizado por todos los responsables de gestin a nivel
municipal, estadual y federal para su accin e informacin.
Pertinencia econmica de las transferencias:
En este punto, se seala que dado que Bolsa Famlia es un programa de grandes proporciones,
es importante mantener una estructura de beneficios sencilla, por ello, el programa propone
una estructura de beneficios bsicos y variables, tomando en cuenta tanto el ingreso familiar,
como su tamao y composicin.

Dado que hay un elevado porcentaje de nios en situacin de extrema pobreza, el programa ha
aumentado el lmite de beneficios a los nios y extender los beneficios a las mujeres
embarazadas y madres lactantes. Adems, pese a que no existe un mecanismo formal de
indexacin, los montos de los beneficios han sido ajustados en cuatro ocasiones.

39

Participacin y empoderamiento:

Existen instancias de participacin social en todas las municipalidades y estados con la
participacin de la ciudadana en general y los beneficiarios del programa.

Rendicin de cuentas, transparencia e informacin:

La administracin de Bolsa Famlia publica en internet la lista de todas las personas atendidas
en el programa, adems de realizar informes semanales y mensuales a los administradores
municipales, estaduales y los concejeros.

Con respecto a la comunicacin con los destinatarios el programa debe afrontar las dificultades
dadas por el amplio nmero de familias atendidas en todo el territorio nacional, las cuales
muchas veces se encuentran en zonas remotas o son migrantes peridicos. Por ello, se ha
tratado de diversificar las estrategias de comunicacin utilizando mecanismos como campaas
de publicidad, radionovelas, prensa, mensajes en los extractos bancarios de la red de cajeros
automticos y cartas domiciliarias.

Mecanismos de recursos:

El programa cuenta con mecanismos institucionalizados de quejas y reclamos, desarrollando su
sistematizacin informtica para su gestin efectiva.

Institucionalidad:

Bolsa Famlia es un programa social sancionado por una Ley Federal, lo que le da mayor
estabilidad y resilencia a los ciclos polticos y econmicos. Durante la crisis financiera del ao
2008 el programa jug un rol anti-cclico importante, contribuyendo a la estabilidad del pas y la
proteccin de la poblacin pobre con un presupuesto fiscal que ha sido ampliado anualmente.
Asimismo, durante las ltimas elecciones presidenciales los candidatos de diferentes partidos
afirmaron su intencin de mantener e incluso ampliar la cobertura del programa.

40

Ttulo : Programa Tekopor
Expositor : Gustavo Torres - Director del programa Tekopor, Paraguay

Ver presentacin

Los antecedentes directos del programa Tekopor son la elaboracin de un marco conceptual y
operativo de la red de proteccin y promocin social en el ao 2004; la inclusin de 3.500
hogares en un plan piloto de Tekopor en el ao 2005; en el 2008, la ejecucin plena del
programa con 19.000 hogares y, en el ao 2009, la expansin del programa a 94.000 hogares
beneficiarios, cifra que se mantiene hasta la actualidad. Para el ao 2012 se espera la
incorporacin de 20 distritos para alcanzar una cobertura de 200.000 familias, mientras que
hacia fines del ao 2013 se espera alcanzar a 235.000 familias, lo que permitira dar un paso
importante para lograr la cobertura de la totalidad de los pobres extremos del pas.

La seleccin de los destinatarios se realiza en primer lugar mediante la focalizacin geogrfica
que utiliza un ndice de Priorizacin, basado en los censos nacionales; a continuacin, se aplica
un instrumento de recoleccin de datos para la pre-seleccin de hogares y; por ltimo, un
instrumento de seleccin basado en el ndice de Calidad de Vida (ICV). En cuarto lugar, existe
un criterio de elegibilidad basado en la composicin familiar: menores de 0 a 14 aos, menores
de 15 a 18 aos cursando la educacin escolar bsica, mujeres embarazadas, adultos mayores
de 65 aos o ms y personas con discapacidad. Por ltimo, es importante destacar que los
listados de beneficiarios deben ser sometidos a una validacin comunitaria a travs de las
Mesas de Participacin Ciudadana.

Esquema 3. Proceso de seleccin

Seleccin de reas de intervencin utilizando
el IPG
Recoleccin de datos con Ficha de Seleccin
de Beneficiarios
Aplicacin del algoritmo del ICV
Filtro por criterios de elegibilidad
Validacin de listados con las Mesas de
Participacin Ciudadana
41

Las Mesas de Participacin Ciudadana estn instaladas en 54 de los 84 distritos en los cuales el
programa es llevado a cabo, mientras que en el resto de los distritos las Mesas actualmente
estn en proceso de formacin. Estas instancias promueven la participacin activa de la mujer y
actualmente suman 2.426 mujeres lderes, relativas a 36.390 familias u hogares con apoyo de
facilitadores/as comunitarios. Las Mesas de Participacin se conforman mediante la integracin
de un representante de la Intendencia Municipal, la Junta Municipal, el Ministerio de Salud, el
Ministerio de Educacin e iglesias, un representante cada 400 destinatarios y hasta tres
representantes de las organizaciones de la sociedad civil.

Tekopor tiene un sistema de reclamos y denuncias. Los reclamos son canalizados a travs de
una lnea telefnica y jornadas peridicas de trabajo en terreno, cuyo fin es recoger las
demandas de los destinatarios y la sociedad civil en cada territorio. Por otra parte, las
denuncias son canalizadas a travs de los facilitadores comunitarios (quienes realizan el
acompaamiento socio-comunitario), las Mesas de Participacin Social, las madres lderes y las
autoridades municipales.

Con respecto a la sostenibilidad del programa, el proceso de construccin del sistema de
proteccin social del Paraguay Sas Pyahu
12
- se encuentra en una etapa avanzada. Dentro de
este marco, el da 20 de mayo de 2011 se ha sancionado la Ley 4.087, la cual regula las
transferencias monetarias condicionadas, garantizando la sostenibilidad del programa ms all
de los ciclos polticos y econmicos. Su correspondiente decreto reglamentario ha sido
aprobado el 22 de noviembre del 2011 en el Expediente M.H. 36.738/2011, otorgndole mayor
incidencia y participacin a los municipios en la elaboracin de las listas de destinatarios y su
inclusin en un Registro nico de Beneficiarios.

Pese a estos avances en el mbito normativo, el programa Tekopor, as como todo el Sistema
de Proteccin Social depende del Presupuesto General de Gastos y no viceversa, lo que impide
cumplir con las lneas estratgicas de la poltica de proteccin social. Esta situacin dificulta la
ejecucin del programa, dado que sus ciclos operativos estn en permanente riesgo, como por
ejemplo la falta de una infraestructura adecuada para su funcionamiento.

En cuanto a los beneficios entregados, el programa cuenta con un bono alimenticio, cuyo
monto fijo por hogar asciende a los PYG 20, y bonos para cada nio y nia de 0 a 18 aos (hasta
4 por hogar), para el adulto mayor de 65 aos (hasta 1 por hogar) y para discapacitados (hasta 1
por hogar), cada uno de los cuales tiene un monto fijo de PYG 8,75. De acuerdo a la
composicin y tamao de cada familia, el monto mnimo entregado es de PYG 29 y el monto
mximo es PYG 72. Cabe sealar que de acuerdo con la nueva Ley de regulacin de las

12
Original en guaran, al espaol podra traducirse como Nueva Emancipacin.
42

transferencias monetarias condicionadas, la actualizacin de los montos de cada bono se
basar en el estudio de los indicadores de pobreza.

Por ltimo, con respecto a las condicionalidades, su monitoreo se realiza a travs de instancias
externas a la unidad ejecutora. De acuerdo con datos de la Direccin del Plan de Lucha contra la
Pobreza (DIPLAN), la satisfaccin con los servicios locales alcanza a un 84,2% en salud y un
91,7% en educacin. Con respecto al cumplimiento de corresponsabilidad en salud de menores
de 0 a 5 aos, un 93% recibe atencin integral, mientras que un 95% tiene el carnet de
vacunacin al da. Por su parte, en el sector educacin, los menos de 6 a 12 aos presentan una
asistencia de un 94%, mientras que los adolescentes de entre 13 a 15 aos un 85%.

En este aspecto, si bien la nueva Ley de regulacin de las transferencias monetarias
condicionadas constituye un hito de gran importancia, se puede argumentar que sta es muy
punitiva en relacin al incumplimiento de las condicionalidades, pues impone sanciones duras
sin considerar la importancia del contexto socioeconmico ni la cobertura de los servicios de
salud y educacin a nivel local.

43

Ttulo : Transferencias monetarias en Uruguay y perspectiva de derechos
humanos
Expositor : Andrs Scagliola Director Nacional de Poltica Social, Ministerio de
Desarrollo Social, Uruguay

Ver presentacin

Actualmente, Uruguay ha sido capaz de reducir la pobreza a un 18,6%, la indigencia a un 1,1%,
mejorar la distribucin del ingreso desde un Gini de 0,46 en el ao 2004 a un 0,42 en el 2010,
reducir el desempleo a mnimos histricos (6%), la consolidacin de la formalizacin del empleo
en un 75% y un crecimiento del salario real de un 30% entre marzo del 2005 y junio de 2011.

La proteccin social en Uruguay se basa en un sistema universalista de cobertura amplia. Sus
pilares estratgicos son el sistema de asistencia sanitaria y de salud, el sistema de educacin
pblica, las regulaciones del mercado laboral y las polticas de retiro de la fuerza de trabajo
(seguridad social).

A partir del ao 2005 se han procesado una serie de reformas de carcter universalista, entre
ellas destaca la reforma tributaria y el aumento y recomposicin del gasto pblico social, la que
implicara alcanzar para el ao 2014 un gasto pblico social equivalente al 24% del PIB. De igual
manera, se ha comenzado a implementar el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) y la Red
de Asistencia e Integracin Social, la cual cuenta con el eje de Asignaciones Familiares en el
marco del Plan Equidad. De esta manera, las polticas focalizadas son un complemento de las
polticas universales y no la estrategia principal de la poltica social, existiendo a nivel nacional
una matriz de proteccin que se distribuye en un 44% de programas de corte universal, un 17%
de programas promocionales y un 39% de programas asistenciales. De este conjunto de
programas, un 47% es creado a partir del ao 2005.

La matriz de proteccin social de base con rasgos universalistas corresponde al conjunto de
polticas estructurales que llegan al 100% de los hogares uruguayos, mientras que la Red de
Asistencia e Integracin Social busca abordar al 12,6% de los hogares en situacin de pobreza
(18,6% de la poblacin) y al 0,6% de los hogares en situacin de pobreza extrema (1,1% de la
poblacin).

En este marco, existe el programa Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria como
transferencia realizada a travs de una tarjeta magntica para la compra de alimentos o
medicamentos. La Asignacin Familiar es una prestacin no contributiva para hogares en
situacin de vulnerabilidad con menores de 18 aos e incluye a mujeres embarazadas, menores
44

en edad preescolar, nios en educacin inicial y primaria, adolescentes en educacin media,
nios del Instituto Nacional de Nios y Adolescentes del Uruguay (INAU) y, nios y adolescentes
con discapacidad. Por otra parte, la Tarjeta Alimentaria se focaliza sobre los hogares en
situacin de extrema pobreza con menores de 18 aos. Su condicin operativa es que los
hogares sean beneficiarios de Asignaciones Familiares y se encuentren adems en la franja de
mayor pobreza segn el ndice de Carencias Crticas (ICC). La tarjeta magntica se carga
mensualmente con un monto en dinero destinado solo a la compra de alimentos o
medicamentos en una red de comercios habilitados. El diseo de la Tarjeta Alimentaria no
establece condicionalidades, sin embargo, dado que el programa funciona con los mismos
registros de Asignaciones Familiares, las condicionalidades de este ltimo operan tambin
sobre sus destinatarios.

Anlisis desde un enfoque de derechos:


Cuadro 6. Anlisis de Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria segn el principio de
igualdad y no discriminacin.
Variable Asignaciones Familiares Tarjeta Alimentaria
Identificacin e
inclusin de
destinatarios
Continuo aumento de destinatarios desde
2008
Trabajo de campo
SIIAS en construccin
Estrategia de trabajo de campo (octubre 2011)
Trabajo de campo
Criterios y procesos
de seleccin y
postulacin
Solicitud al BPS a travs de declaracin
jurada. Visita al hogar por parte del
MIDES
ndice de carencias crticas. Informe social.
Problemas de definicin de la poblacin
objetivo y de estandarizacin de los informes
Cobertura y
exclusin
Los servicios pblicos y de salud tienen
cobertura nacional.
No se excluyen localidades por dficit de
infraestructura
No establece condicionalidades en su diseo.
Dado que Asignaciones Familiares y la Tarjeta
Alimentaria operan de forma conjunta, las
condicionalidades de Asignaciones Familiares
afectan a los destinatarios de la Tarjeta
Alimentaria
Inclusin de
enfoque tnico y de
gnero
Preferencia de mujeres como titulares de
la transferencia.
45% de hogares afro la reciben (25% no
afros)
Preferencia de mujeres como titulares de la
transferencia.
14% de hogares afro la reciben (5% no afros)
Pertinencia
econmica de las
transferencias
USD 40 por nio o nia.
USD 58 por estudiante de educacin
media y personas con discapacidad.
Escala de equivalencia de 0,6.
Pago mensual. Reajuste por IPC.
USD 29 por nio o nia hasta cuatro.
Monto duplicado a los 15.000 hogares ms
pobres en 2011 y otros 15.000 en 2012 sujeto
a trabajo de campo.
Pago mensual. Reajuste por IPC.
Monitoreo y
elaboracin de
planes de la
demanda y oferta
No presenta problema de cobertura por
servicios (en Uruguay amplia cobertura
de servicios sociales, con la excepcin de
la persistencia de algunas brechas en
Localizacin de los comercios adheridos al
sistema
45

de servicios sociales educacin media rural).
Recuperacin de matrcula de secundaria:
107 en 2003, 100 en 2007, 102 en 2010
Condicionalidades y
sanciones
Seguimiento blando de condicionalidades
en educacin y salud.
Ausencia de protocolos de sancin.
En la prctica, las mismas que Asignaciones
Familiares. Algunas estrategias de trabajo
territorial han generado condicionalidades ad
hoc
Existencia y tipo de
evaluaciones
Evaluacin a publicar en 2011.
No se han aplicado evaluaciones con
exclusin de destinatarios potenciales
Evaluacin a publicar en 2011.
No se han aplicado evaluaciones con exclusin
de destinatarios potenciales


participacin y empoderamiento.
Interaccin entre el
Estado y la
ciudadana
No se aplican protocolos especficos de
atencin al pblico.
No se aplican protocolos especficos de
atencin al pblico.
Instancias de
participacin
ciudadana
Existe una red de Consejos Sociales en
todo el pas pero no han abordado estos
programas
Existe una red de Consejos Sociales en todo el
pas pero no han abordado estos programas.

Rendicin de cuentas y transparencia:

Cuadro 8. Anlisis de Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria segn los principios de
rendicin de cuentas y transparencia.
Disponibilidad y
diseminacin de la
informacin
La informacin fue en su momento
difundida en medios masivos de
comunicacin y continuadamente en
oficinas de MIDES y BPS.
No cuenta con una estrategia clara de
diseminacin de la informacin. Se informa en
las oficinas territoriales del MIDES.
Procedimientos de
acceso a la
informacin pblica
La nmina de usuarios no es pblica
No obstante, las solicitudes de
informacin estn amparadas por la Ley
de Acceso a la Informacin Pblica.
La nmina de usuarios no es pblica.
Las solicitudes de informacin estn
amparadas por la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica
Mecanismos de
rendicin de
cuentas a la
ciudadana
Se publicaron informes de evaluacin del
PANES (2009).
Informe de evaluacin a publicar en 2011.
Informe del MIDES al Parlamento con
Memoria Anual del Gobierno.
Se publicaron informes de evaluacin del
PANES (2009).
Informe de evaluacin a publicar en 2011.
Informe anual del MIDES al Parlamento con
Memoria Anual del Gobierno.

46

Mecanismos de recurso:

Cuadro 9. Anlisis de Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria segn la existencia y
caractersticas de mecanismos de recurso.
Existencia de
mecanismos
pertinentes e
inclusivos en el
mbito de cada
programa
No se utiliza un formulario de reclamos
especfico.
Respuesta rpida frente a errores
administrativos.
No se utiliza un formulario de reclamos
especfico.
Respuesta rpida frente a errores
administrativos.
Identificacin,
sistematizacin y
seguimiento a
violencia
institucional
No existen estudios sobre el tema. No existen estudios sobre el tema.
Monitoreo y
evaluacin de la
gestin
administrativa
No se monitorea respuesta a reclamos ni
existe un protocolo establecido de
correccin del diseo y la ejecucin.
No se monitorea respuesta a reclamos ni
existe un protocolo establecido de correccin
del diseo y la ejecucin.

Progresividad y no regresividad:

progresividad y no regresividad.
Institucionalidad
involucrada en la
implementacin
Programa sancionado por ley.
Gestionada por el BPS responsable de la
seguridad social en Uruguay.
Sin sancin parlamentaria. Gestionada por el
MIDES en convenio con el BROU.
Proyeccin de la
cobertura y gasto
en PTC
Meta de 500 mil destinatarios para el ao
2011 (330 mil en 2008, 390 mil en 2009,
413 mil en 2010).
El gasto representa un 0,4% del PIB, y un
1,2% del Gasto Pblico Total.
En 2010: USD 157 millones
Se ampliarn los montos con la
devolucin de IVA en trmite
parlamentario.
La cobertura depender de la definicin de su
poblacin objetivo.
En 2010: USD 53 millones
Alcanzar USD 74 millones con la duplicacin
de 30 mil tarjetas.
Se ampliarn los montos con la devolucin de
IVA en trmite parlamentario.
Modalidades y
avances de la
coordinacin
interinstitucional
Se gestiona desde un espacio
interinstitucional en el Consejo Nacional
de Polticas Sociales.
Requiere mayor coordinacin con
efectores pblicos de educacin y salud.
Se gestiona desde un espacio
interinstitucional integrado por MIDES e INDA.
La tarjeta absorbe anteriores destinatarios de
canastas de alimentos.
47

Actualmente, tanto el conjunto de la poltica social como los programas de transferencias
condicionadas se encuentran en un momento de redefinicin de la matriz de proteccin social
en el marco de la Reforma Social. En primer lugar, se busca incorporar a los instrumentos para
la pobreza y pobreza extrema a las personas en situacin de vulnerabilidad a la pobreza e
indigencia.

En segundo lugar, se busca avanzar en la coordinacin horizontal entre los distintos
componentes sectoriales de las polticas y su articulacin ascendente, entendiendo que las
polticas focalizadas son complementarias a las polticas universales, y contribuyen a trazar la
trayectoria de insercin y acceso a los servicios pblicos universales.

Por otra parte, el proceso de Reforma Social busca la incorporacin de situaciones especiales de
vulneracin de derechos, como las situaciones de violencia y adicciones. De igual forma, se
destaca especialmente la construccin de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados como un
pilar fundamental de carcter universal para el cuidado de la primera infancia, adultos mayores
y personas con discapacidad. Adems, se han definido perspectivas transversales para la
poltica social, tales como el ingreso, el gnero, las generaciones, etnia/raza, orientacin sexual
e identidad de gnero, discapacidad y territorio.

Esquema 4. Hacia una matriz moderna de proteccin social en el Uruguay

En el mbito especfico de Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria se prev:

Para Asignaciones Familiares, la unificacin en un nico sistema los componentes contributivos
y no contributivos, aumentar el monto de la transferencia en el caso de familias con nias y
nios de 0 a 3 aos (en debate), la actualizacin de los registros administrativos, la elaboracin
48

de protocolos para cada subproceso y planes para el trabajo de campo y bsqueda activa de
destinatarios.

Por su parte, en el futuro de la Tarjeta Alimentaria se buscar el re-diseo con focalizacin
tanto en la indigencia como sobre la vulnerabilidad a la indigencia (se aspira a cubrir a toda la
poblacin indigente, independientemente de si tienen nios a su cargo o no), su sancin legal
(en el marco de la Ley de Reforma Social), la actualizacin de los registros administrativos,
planes de trabajo de campo y protocolizacin de procesos.

Finalmente, el gobierno buscar avanzar en mecanismos de exigibilidad y rendicin de cuentas
y el Sistema Integrado de Informacin del rea Social (SIIAS), el que rene la informacin de las
polticas de corte universal y los organismos implicados en la prestacin de estos servicios.

49

Ttulo : Programa Chile Solidario e Ingreso tico Familiar
Expositor : Andrs Hernando - Jefe de la Divisin de Estudios, Ministerio de
Planificacin (MIDEPLAN), Chile
Ver presentacin
El anlisis del sistema Chile Solidario revela deficiencias en la generacin de ingresos
autnomos por parte de las familias destinatarias para superar de forma permanente la
pobreza. Adems, se constata un agotamiento del modelo, reflejado en la disminucin continua
de los egresos exitosos del programa.
La nueva estrategia de proteccin social en Chile tiene dos etapas: Asignacin social
(correspondiente al sistema de transferencias condicionadas) y, a partir del 2012, un
subsistema de Seguridades y Oportunidades (Ingreso tico Familiar y remodelacin de la forma
en que se hacen las intervenciones).
En el corto plazo, se busca dar un alivio inmediato y efectivo a las familias en pobreza extrema.
En el mediano plazo, se busca que las familias logren emplearse y salir de la pobreza a travs de
su ingreso autnomo, sin que esto implique un retiro de la red de proteccin social. Y en el
largo plazo, el objetivo es apoyar las dimensiones que tengan una incidencia significativa en la
promocin y movilidad social, a travs del fortalecimiento de las capacidades humanas e
insertando a los adultos en el mercado laboral.
Este proceso comienza con el diseo de un sistema de seguimiento que acompaa las
trayectorias de las familias en el proceso de salida de la extrema pobreza, donde se provee un
piso de dignidad y seguridades junto con un acompaamiento psicosocial para lograr una
disposicin en las familias a protagonizar su propia historia de superacin. Seguidamente, se
lleva a cabo un proceso de capacitacin y desarrollo socio-laboral para lograr la inclusin de las
familias en el mercado del trabajo, dejando atrs la extrema pobreza.
Para lo anterior, hay una serie de componentes que se ejecutan en distintos grupos de
focalizacin. Para la extrema pobreza, se van a ejecutar acompaamientos familiares y
programas laborales, apoyados por un sistema de transferencias monetarias no condicionadas
(transferencia por dignidad) y condicionadas (por deberes y logros, tales como el egreso
anticipado y egreso de educacin media de adultos). Asimismo, para el 30% ms vulnerable hay
una transferencia por logro (excelencia acadmica) y un subsidio al empleo de la mujer.

50

Esquema 5. Componentes del subsistema de Seguridades y Oportunidades
La primera parte de la intervencin es un programa base que afecta a todos los destinatarios.
Luego, un programa psicosocial (heredado directamente del modelo Chile Solidario). Ms
adelante, un programa de habilitacin laboral y, finalmente, el componente de las
transferencias monetarias.
El sistema de transferencias monetarias tiene tres componentes:
1. Transferencias por dignidad: bono por familia y por persona no condicionado.
2. Transferencias por deberes
13
: bono por nio.
3. Transferencia por logro
14
: bono por egreso anticipado (insercin laboral continua
durante 6 meses), por adultos que completan la educacin media, por excelencia
acadmica (medido sobre su grupo de pares) y un subsidio al empleo a la mujer.
Las condicionalidades son: vacunaciones al da, asistencia escolar (85% pre-escolar, 90% bsica
y 85% secundaria).
El subsidio al empleo de la mujer replica el esquema del subsidio del empleo juvenil para ser
aplicados en mujeres de 25 a 60 aos que pertenezcan al 30% ms vulnerable con una
remuneracin bruta mensual inferior a CLP 369.000. El 50% del subsidio se entrega a la mujer
trabajadora y el restante 50% al empleador. La postulacin a este subsidio por parte de la mujer
y del empleador se hace de forma independiente, asegurando la independencia en el cobro del
subsidio por ambas partes.

13
Entre las transferencias por dignidad y deberes, las familias debieran lograr cubrir el 85% de la brecha para la
superacin de la extrema pobreza.
14
El diseo indica que si las familias consiguen uno de estos logros, debieran poder superar la extrema pobreza.
51

Finalmente, el principio bsico que sustenta el proceso de diseo del programa es que todas las
familias tienen derecho a participar y son las protagonistas de su propia superacin. Adems,
las familias egresadas van a poder reingresar al programa en caso de que lo necesiten y
cumplan con las condiciones de elegibilidad, lo que permite asegurar la proteccin de cada
familia de acuerdo a sus propios tiempos y condiciones.

52

Ttulo : Comunidades Solidarias desde el enfoque de derechos
Expositor : Juan Francisco Melndez - Coordinador del programa Comunidades
Solidarias Urbanas, El Salvador

Ver presentacin

El sistema de proteccin social salvadoreo est sustentado en un enfoque de derechos, un
carcter integral y una visin holstica, sustentndose en el ciclo de vida de las personas y
considerando a las comunidades y familias como sujetos activos. Su objetivo es garantizar un
piso social bsico a toda la poblacin buscando la universalidad de forma gradual.
El Sistema de Proteccin Social Universal est compuesto por un pilar contributivo (en fase de
diseo) y otro no contributivo que busca cumplir tres objetivos: 1) fortalecer las capacidades
humanas, 2) mejorar el acceso a infraestructura y 3) apoyar la generacin de ingresos y
desarrollo productivo.
Esquema 6. El Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) de El Salvador

Las principales herramientas que se estn diseando para el Sistema de Proteccin Social
Universal son el Registro nico de Participantes, el Sistema de Monitoreo y Evaluacin y el
Sistema de Informacin Social. El objetivo de estas herramientas es mejorar la focalizacin,
53

medir el desempeo de la poltica de desarrollo social y transparentar la oferta de servicios
pblicos hacia la ciudadana.
Comunidades Solidarias es una intervencin integral que busca mejorar las condiciones de vida
de las personas en condicin de pobreza residentes en zonas rurales y asentamientos urbanos.
La intervencin rural se focaliza en los 100 municipios ms pobres identificados en el Mapa de
Pobreza Nacional del 2005, mientras que la intervencin urbana se realiza en 412
asentamientos urbanos precarios que estn delimitados en el Mapa de Pobreza Urbana y
Exclusin Social.
El programa est compuesto por cuatro ejes: 1) capacidades humanas, 2) servicios bsicos, 3)
generacin de ingresos y desarrollo productivo y, 4) gestin territorial (que busca fortalecer la
ejecucin de los programas).
Cuadro 11. Ejes de Comunidades Solidarias
Eje Comunidades Solidarias Rurales Comunidades Solidarias Urbanas
1: Capacidades
humanas
Bono educacin y salud; Pensin
Bsica Universal a adultos mayores;
Nutricin y salud; Educacin (inicial y
bsica)
Bonos educacin, nutricin y salud;
Pensin bsica; Educacin (inicial,
bsica y media); Prevencin social de
violencia
2: Servicios bsicos
Infraestructura social bsica y
comunitaria
Mejoramiento asentamientos precarios
urbanos; agua potable
3: Generacin de
ingresos y
desarrollo
productivo
Capacitacin productiva, programas
de empleo intensivo, proyectos
productivos con enfoque de
seguridad alimentaria
Emprendimiento social; Programa
Temporal de Ingreso (PATI); Programas
de empleo intensivo
4: Gestin territorial
Los bonos entregados por Comunidades Solidarias estn diferenciados segn gnero y/o
condicin de discapacidad del destinatario y no superan los USD 20 mensuales. Las
condicionalidades son la asistencia a la escuela y a controles de salud, dirigidas a los nios/as y
adolescentes entre 6 y 18 aos. El Programa de Apoyo Temporal de Ingresos (PATI) se entrega a
mujeres jefas de hogar y jvenes de 16-24 aos con un monto mensual de USD 100 mensuales
durante 6 meses y la persona debe realizar trabajos comunitarios y de capacitacin. Por ltimo,
la Pensin Bsica Universal, consiste en una transferencia de USD 50 mensuales a los adultos
mayores de 70 aos y no tiene ningn tipo de condicionalidad
15
.

15
Se incluir a los ex-combatientes de la Guerra civil de El Salvador, basado en el Acuerdo de Paz de 1992 que
seala la necesidad de dar cumplimiento a la situacin social de dichas personas.
54

Actualmente, hay 106.000 familias que reciben el bono de educacin y salud. Por su parte, se
ha comenzado a levantar el Registro nico de Participantes para el bono urbano en 25
municipios de forma progresiva, esperando alcanzar en el ao 2012 a 12.000 nias, nios y
jvenes. Por otro lado, el PATI cuenta con 6.700 destinatarios en 205 proyectos comunitarios
en 25 municipios. Finalmente, la Pensin Bsica Universal alcanza a 13.935 adultos mayores.

Anlisis desde un enfoque de derechos humanos:


La implementacin del Registro nico de Participantes (RUP) tiene como objetivo disminuir los
errores de exclusin, favoreciendo la inclusin de las personas que tienen mayores necesidades
y priorizando a los discapacitados y a las mujeres. Su implementacin ha sido gradual
principalmente debido a su financiamiento.

El PATI es el nico componente con auto-postulacin, establecindose un plazo acotado para la
postulacin, lo que puede significar una barrera para el ingreso de las personas.

Para la focalizacin, se utilizan mapas de focalizacin y en el corto plazo no hay medidas para
evitar la exclusin por cobertura, lo que genera dificultades en la versin urbana del programa,
pues la implementacin del programa, que se realiza sobre la base de la informacin censal del
ao 2007, dio lugar a la exclusin de hogares afectados por desastres naturales. Sin embargo,
un gran avance en el proceso de seleccin lo constituye la validacin de la seleccin de
destinatarios por parte de las municipalidades y los comits locales.

Por otro lado, se est revisando el diseo del bono rural desde una perspectiva de gnero,
porque se ha detectado que la mujer solo ha quedado reducida a su rol de receptora de la
transferencia y las capacitaciones que se dan en este contexto no han contribuido a cambiar
esta percepcin tradicional sobre la mujer. De igual forma, tampoco existen intervenciones
especficas para los pueblos originarios (que representan al 1% de la poblacin
aproximadamente).

Con respecto a la pertinencia econmica del programa, el bono urbano se complementa con el
programa de uniformes escolares, cubriendo casi por completo el promedio de gastos en
escolaridad de los hogares, estimado en USD 40. Igualmente, tanto en las reas rurales y
urbanas, los montos de las pensiones bsicas y del PATI son similares a los montos per cpita de
la canasta bsica alimentaria.

55

Por otro lado, no se ha avanzado en la cobertura de servicios educativos. Sin embargo, la nueva
estrategia de salud ha mejorado su cobertura y calidad a nivel urbano y rural. En el marco de
esta nueva estrategia, el enfoque ya no consiste en la asistencia de las personas a los centros de
salud, sino que hay unidades de mdicos y enfermeras que van a domicilio, lo que ha llevado al
replanteamiento sobre la pertinencia de la condicionalidad en los controles de salud. En este
mismo mbito, es posible constatar que las condicionalidades en el bono rural han resultado
bastante efectivas para introducir una cultura de asistencia a los centros de salud.

Finalmente, las sanciones a los destinatarios en el marco del programa han sido mnimas y el
cumplimiento de las condicionalidades es alto. No obstante, en el bono rural se ha evidenciado
la necesidad de ampliar la cobertura hasta el noveno grado y realizar nuevos censos (el ltimo
censo realizado data del ao 2005).


Existen comits locales donde existe interaccin entre el Estado y la ciudadana, sin embargo en
stos solamente participan representantes de los destinatarios, lo que puede resultar
excluyente. En estos espacios participan los destinatarios de los bonos urbanos, rurales y del
PATI, sin embargo, la participacin de las mujeres depende de una votacin comunitaria,
existiendo en la prctica una sobrerrepresentacin masculina. Estos comits no han propuesto
cambios en el programa, por lo que se puede argumentar una baja retroalimentacin entre los
ejecutores y la poblacin local.

Por otro lado, a escala nacional no existe evidencia de clientelismo poltico, pero se desconoce
si existe dicha prctica en los niveles municipales.


Existen mecanismos de diseminacin de informacin, pero hace falta masificarlos y
popularizarlos. En general, los ciudadanos conocen los mecanismos de seleccin y transferencia
solo en el momento en que son seleccionados como destinatarios.

Tampoco existe una disponibilidad suficiente de informacin sobre los destinatarios, pues los
registros no se encuentran disponibles para el pblico. Esto se explica, en parte, por los altos
niveles de delincuencia, pues un padrn pblico podra favorecer la extorsin u otro tipo de
delitos.

56

Por ltimo, existe una Ley de transparencia, la cual aun est en proceso de implementacin
para la rendicin de cuentas efectiva.


Existe un sistema para atender las quejas -denominado OIR- implementado por el Fondo de
Inversin Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL). Sin embargo, pese al
seguimiento de algunas quejas desde el nivel central y el monitoreo de la eficiencia en su
ejecucin, no existe una sistematizacin adecuada de la informacin, un proceso sistematizado
de solucin de quejas, ni el monitoreo de la eficacia y eficiencia de las respuestas
institucionales.

Progresividad y no regresividad de los avances:

El programa ha demostrado ser fuerte ante los cambios polticos y la cooperacin internacional
y la banca multilateral han favorecido su institucionalizacin. Del mismo modo, se est
formulando una Ley para lograr un marco legal adecuado.

Por otro lado, se proyecta ampliar la cobertura territorial a nivel urbano para prximamente
alcanzar a 125 de 262 municipios. No obstante, aun no se contempla la universalizacin del
programa sobre el total de la poblacin en situacin de extrema pobreza.

Para concluir, entre los principales avances desde un enfoque de derechos se puede mencionar:
1) la implementacin del Registro nico de Participantes, el que favorecer la inclusin de
destinatarios y la priorizacin de discapacitados y mujeres; 2) avances en equidad de gnero a
nivel de diseo, contemplando acciones y evaluaciones especficas en el mbito rural; 3) el
reforzamiento de los mecanismos de coordinacin interinstitucional; 4) la implementacin de
una reforma fiscal para procurar la sostenibilidad de los programas sociales; 5) la
conceptualizacin del Sistema de Proteccin Social Universal con el apoyo de CEPAL, lo que
derivara en la formulacin de una propuesta de marco legal; 6) a nivel rural se est diseando
la incorporacin desde sptimo y noveno grado y la realizacin de un recenso y; 7) la pensin
bsica universal se ampliar para las personas mayores de 70 aos que hayan sido ex
combatientes durante la Guerra Civil salvadorea.

Entre los principales desafos, destacan: 1) la necesidad de disear acciones especficas
adecuadas para los pueblos originarios y los discapacitados; 2) debido a la gran amplitud de los
mecanismos de participacin, se debe fortalecer el grado y calidad de la participacin de las
mujeres; 3) avanzar en la rendicin de cuentas, la que se ver favorecida con el marco legal (en
57

proceso de formulacin) y los Sistemas de Informacin Social y Monitoreo y Evaluacin (en
proceso de diseo) y; 4) implementar un sistema para la atencin de quejas y reclamos, y el
seguimiento a las respuestas institucionales.

58

Ttulo : El programa de desarrollo Oportunidades desde un enfoque de derechos
Expositor : Neftal Salvador Escobedo - Coordinador Nacional del programa
Oportunidades, Mxico

Ver presentacin

En su origen, el programa Oportunidades busca garantizar tres derechos fundamentales
garantizados en el artculo 5 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos:
salud, educacin y alimentacin.

La creciente cobertura de Oportunidades va en directo beneficio de ampliar los derechos de los
mexicanos ms desposedos. En el ao 1997, la cobertura del programa alcanz a 300.000
familias, mientras que para el ao 2010 la coordinacin del programa atiende a 6,5 millones de
familias
16
, equivalentes a ms de 30 millones de mexicanos.

En relacin a la focalizacin, el programa aspira a cubrir al 100% de las personas pobres
definidas a travs de las lneas de pobreza medidas por el Consejo Nacional de Evaluacin
(CONEVAL), un organismo autnomo y descentralizado de la Administracin Pblica Federal
responsable por la metodologa y medicin de la pobreza. Para ello, CONEVAL ha establecido la
Lnea de Bienestar Mnimo (LBM), que corresponde a los ingresos suficientes para cubrir las
necesidades bsicas de alimentacin y la Lnea de Bienestar Econmico (LBE), la que demarca la
condicin de pobreza de acuerdo a los niveles de ingreso.

Sin embargo, complementariamente a la LBM y LBE se analizan las carencias de seis derechos
sociales bsicos: salud, alimentacin, educacin, seguridad social, vivienda y las caractersticas
del entorno de residencia (agua potable, alcantarillado, electricidad, entre otros). De esta
manera, si una persona se ubica debajo de la LBM y adems tiene tres o ms carencias sociales,
se considera que es un pobre extremo, los que en Mxico alcanzan a 11,7 millones de personas
equivalentes a 2,3 millones de familias.

Por lo tanto, se puede argumentar que en el marco de Oportunidades, la focalizacin de la
pobreza extrema es universalizada, dado que el programa atiende a 6,5 millones de familias, la
que constituye una cifra muy superior a los 2,3 millones de familias identificadas en situacin
de extrema pobreza a nivel nacional. El programa cubre ms que la pobreza extrema porque
entiende que quienes superaron dicha condicin mantienen un grado muy alto de

16
Correspondientes a 677 mil familias atendidas por el Programa de Apoyo Alimentario y 5,8 millones de familias
atendidas en Oportunidades.
59

vulnerabilidad, ms an cuando mantienen carencia en los derechos que son directamente
cubiertos por Oportunidades (educacin, salud y nutricin).

Esquema 7. Determinacin de la pobreza en Mxico

La focalizacin del programa emplea una metodologa nica, objetiva, homognea y
transparente, identificando a las familias elegibles, las familias que califican para el Esquema
Diferenciado de Apoyos (EDA) y las familias que ya no son elegibles para el programa.

El nuevo esquema de recertificacin utiliza el mismo modelo de focalizacin que usado para
identificar a las familias que se incorporaron en el periodo 2010-2011 para poder determinar la
permanencia de las mismas. Como resultado del proceso de recertificacin, una familia puede
permanecer en el programa con un esquema de apoyos completos, siempre y cuando su
ingreso estimado sea menor a la LBM, situacin que guardar en tanto no cambie esta
condicin. Por su parte, en el caso de las familias que superen esta condicin, pero su ingreso
estimado sea inferior a la lnea de Verificacin Permanente de Condiciones Socioeconmicas
(VPCS), se propone que sean transitados al EDA con los apoyos establecidos en las Reglas de
Operacin actuales, pudiendo permanecer en el programa siempre y cuando exista algn
integrante en la familia en el que Oportunidades pueda desarrollar capacidades con el fin de
contribuir a romper el crculo intergeneracional de la pobreza, es decir, tenga algn integrante
menor de 12 aos, alguna integrante que siga teniendo posibilidades de tener hijos (menor a 49
aos) o algn integrante entre 12 y 21 aos que siga siendo becario del programa, en cuyo caso
el tiempo de permanencia en el Programa se determinar con base en los aos que le falten al
(a los) integrante(s) para cumplir estas condiciones del EDA. Si de estas condiciones el hogar
60

slo cuenta con un integrante entre 12 y 21 aos que no es becario del programa, la familia
tiene hasta 24 meses para que el integrante sea becario o causar la baja del Programa.

Finalmente, egresan del programa todas aquellas familias que al recertificarse estn por arriba
de la Lnea VPCS.

Esquema 8. Esquema de recertificacin y temporalidad de Oportunidades
a
a
USD 1 = MXP 13,3. Banco Central de Mxico al 27 de septiembre del 2011.

Las familias que han superado la condicin de pobreza extrema y egresan del programa siguen
estando insertas en la red de proteccin social mexicana. Un elemento importante de sta es el
Seguro Popular, que es un esquema de seguridad en salud con cobertura de todas las
enfermedades existentes y un seguro de riesgos catastrficos. Asimismo, tambin existen otros
programas sociales que benefician a las familias pobres que no renen los requisitos de
elegibilidad de Oportunidades, tales como los programas de viviendas, estancias infantiles,
fomento productivo, entre otros.

Con respecto al esquema de contralora social de Oportunidades, destaca la participacin
ciudadana en cada una de las 198.000 localidades, donde se escogen vocales entre las mujeres.
Las vocales tienen influencia para la denuncia de abusos por parte de los operadores del
61

programa y se les da una orientacin a travs de las Mesas de Atencin Comunitaria (MAC), las
Mesas de Atencin Personalizadas de Oportunidades (MAPO) o las Mesas de Atencin y Pagos
(MAP). En trminos administrativos, se divide el pas en 2.081 microzonas con un responsable
de gestin en cada una de ellas. Las vocales realizan las quejas y demandas que son sometidas
en sesiones bimestrales con los gobiernos estatales y municipales (Comits Tcnicos Estatales).
De igual forma, tambin se reciben las quejas a travs de una lnea telefnica gratuita, correo
electrnico, correo tradicional, fax, audiencias o la pgina web del programa. Solamente el ao
2010 el programa recibi 317.518 casos, todos los cuales fueron contestados en tiempo y
forma; adems, se documenta y se sistematiza el tipo de queja, la va de queja, los sujetos
denunciados y la forma de resolucin del problema.

Con respecto a la atencin para grupos indgenas, de las 2.081 microzonas, 261 tienen una
mayora de titulares monolinges en idioma indgena (no hablan espaol), por lo que hay
promotores sociales bilinges debidamente certificados por la Secretara de Educacin.

Las reglas de operacin de Oportunidades cambian ao a ao de acuerdo a las evaluaciones
anuales y las nuevas necesidades del programa. Estas reglas son pblicas y de libre acceso.
Adems se difunde informacin relevante sobre las sanciones y reglas de baja de las familias.

Por otro lado, el programa ha logrado una alta bancarizacin de los destinatarios (4,5 millones
de titulares bancarizados hasta la fecha). A partir del 2012, todas las titulares realizarn el
cobro a travs de una tarjeta magntica previa comprobacin de su identidad va huella digital.
Esto aumenta la seguridad y evita cobros indebidos realizados por terceras personas. Adems,
en un esfuerzo por proteger los derechos de todas las personas viviendo en territorio mexicano,
se flexibilizaron las reglas para la entrega de la tarjeta magntica a las mujeres inmigrantes,
quienes solamente requieren presentar su forma migratoria al da.

Finalmente, el esquema de blindaje electoral consiste en proteger los derechos de los ms
pobres que son objeto de continuas presiones indebidas por parte de operadores polticos en
periodos eleccionarios. Esta estrategia la coordina y opera la Comisin Intersectorial para la
Transparencia y Combate a la Corrupcin de la Administracin Pblica Federal (CITCC) junto con
la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPDADE) y la coordinacin del
programa, monitoreando al personal del programa (donde estn, que estn haciendo), el
ejercicio presupuestario y las campaas publicitarias. De esta manera, las principales acciones
llevadas a cabo en el marco del blindaje electoral son:

62

La habilitacin de lneas telefnicas de atencin para la recepcin de quejas y denuncias
en la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la Secretara de la Funcin Pblica y
FEPADE.
La difusin de trpticos, cuadernillos, guas rpidas, etc.
La difusin de informacin de transparencia sobre el carcter pblico y sin fines polticos
o de lucro del programa.
La canalizacin hacia la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales las
denuncias por posible comisin de delitos electorales.
Desde cuarenta das antes un proceso eleccionario no se realizan entregas de recursos.
Las titulares o vocales que realicen proselitismo poltico con el Programa son dadas de
baja.
La Coordinacin difunde constantemente, y de manera especial en periodos previos a
una eleccin, que el Programa no pertenece a partidos polticos o candidatos y que
nadie puede condicionar los apoyos a cambio de votos.
Toda la papelera y materiales del Programa incluyen la leyenda prevista en la Ley de
Desarrollo Social: Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda
prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
Los padrones de cada entidad federativa se envan a los gobiernos estatales
semestralmente, dando la debida proteccin a los datos en trminos de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Se propone que los
gobiernos estatales hagan pblicos los padrones de beneficiarios de sus propios
programas.
Se invita a Organizaciones de la Sociedad Civil que apoyen las acciones de Contralora
Social, a travs de acciones de capacitacin y monitoreo.
Se ofrece a las autoridades municipales que su personal acompae al de Oportunidades
en los operativos de levantamientos de encuestas para identificar potenciales
beneficiarios.

63

Ttulo : Las transferencias condicionadas en el marco de la atencin integral a
las familias
Expositor : Roy Vargas - Coordinador de programas orientados a la familia,
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Costa Rica

Ver presentacin

En la Constitucin Poltica de 1949 se instituyen normas constitucionales de proteccin a la
familia que consagran el deber del Estado de promover y distribuir la riqueza, el acceso de la
justicia para todas las personas y el derecho a un ambiente sano.

El Ministerio de Bienestar Social y Familia es creado en el ao 2010 y su misin es coordinar los
programas orientados a la familia y la pobreza realizados por el Estado costarricense. En l, se
encuentra alojado el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) creado en 1971-, el que se dirige
especficamente a la atencin de la pobreza. En este contexto, se considera que el actual
modelo de Administracin Pblica comienza a agotarse, lo que ha llevado a crecientes medidas
para aumentar la colaboracin del sector privado en la implementacin de programas sociales.
El rol de la empresa privada no se limita solamente al cumplimiento de sus obligaciones
tributarias para el financiamiento de programas sociales, sino que para el apoyo directo en su
ejecucin.

Entre los aos 1994 y 2009, la pobreza del pas ha permanecido relativamente esttica en un
18,5% de la poblacin, mientras que le extrema pobreza alcanza un 4,2%. Los programas
sociales del Ministerio de Bienestar Social y Familia se orientan a la familia y la comunidad y,
desde este ao, se han introducido mediante una reforme reglamentaria los conceptos de
riesgo y vulnerabilidad social, entendiendo el valor social que genera prevenir que las familias
vulnerables caigan en situacin de pobreza.

Actualmente, se desarrollan alrededor de 14 programas sociales para la realizacin de las
necesidades bsicas, empleo, educacin (donde se considera al programa Avancemos),
formacin humana y desarrollo comunitario. Sin embargo, el diagnstico realizado sobre el
conjunto de esta oferta social -que en principio debiese atender integralmente a las familias- se
ha implementado de forma fragmentada y parcial, sin contar con planes pertinentes de
intervencin familiar para asegurar impactos concretos que permitan a las familias salir de la
pobreza utilizando a la oferta pblica social en su conjunto. Es por ello, que el gobierno
64

costarricense ha impulsado la Modalidad de Atencin Integral a las Familias, la que busca
terminar con la fragmentacin en la atencin y la oferta social del Estado
17
.

El objetivo de la Atencin Integral es cumplir con las condiciones mnimas de las familias
mediante un trato pertinente con los destinatarios, el acceso universal a la educacin y la salud
(con foco sobre la calidad de las prestaciones), el agua, el acceso a la red de cuidados, la mejora
del acceso y calidad de la vivienda y el financiamiento de proyectos productivos.

Esquema 9. Diagnstico y propuesta para el desarrollo de la Atencin Integral a las Familias.

De esta forma, se busca una atencin integrada de la oferta institucional del Estado con un foco
sobre las carencias materiales e inmateriales incluyendo de esta forma el mbito psicosocial- y
la cooperacin de las municipalidades, la empresa privada y la sociedad civil. Igualmente, se
busca fortalecer la responsabilidad social familiar, donde las familias destinatarias de
programas sociales son corresponsables en los procesos de mejoramiento territorial y social en
cada localidad.

17
Actualmente existen alrededor de 50 programas sociales selectivos desarrollados por 22 instituciones del Estado
de forma separada.
65

Actualmente, existen dos iniciativas relevantes:

Iniciativa Cero Pobreza Extrema: establece un compromiso con la empresa privada para la
provisin de apoyo humano y logstico para la implementacin de los planes de Atencin
Integral a las Familias en cada localidad. De esta forma, las empresas contratan
profesionales para los procesos de aplicacin de instrumentos de medicin de pobreza, la
elaboracin de planes familiares y seguimiento de compromisos, mientras que el Estado se
hace cargo de la materializacin de los beneficios.

Oficinas de Bienestar Social Municipales: las municipalidades establecen centros de
atencin para el acceso de las familias a los programas del Estado y, al igual que la Iniciativa
Cero Pobreza Extrema, las municipalidades contratan profesionales para los procesos de
aplicacin de instrumentos de medicin de pobreza, la elaboracin de planes familiares y el
seguimiento de compromisos.

Finalmente, es posible dar cuenta de diez dimensiones en las cuales existe un vnculo prctico
entre el enfoque de los derechos humanos y la actual transformacin de los esquemas de
trabajo para la atencin de la pobreza, detallados en la Tabla 12.

Cuadro 12. Vnculo entre el enfoque de derechos y la nueva modalidad de Atencin Integral a
las Familias
Dimensin Eje temtico Acciones
Inclusin familia en
proceso preseleccin
Accin propositiva;
superacin de esquemas de
atencin por demanda,
bsqueda de los excluidos
Identificacin y referencia participativa de las familias;
redes de actores sociales territoriales, empresa privada,
organizaciones civiles, municipios, iglesias, juntas de
colegios.
Registro informtico; SIPO-SABEN
Participacin familia
en proceso atencin
Valoracin tcnica para la
inclusin en los procesos
Uso de SIPO para la valoracin de las carencias materiales

Profesionalizacin del recurso humano y prevalencia de
criterio tcnico profesional
Autonoma para la inclusin
en procesos integrales o
atencin singular;
compromiso familia por
sobre compromiso personal
Aplicacin de modelo dual; inters y recursos del sistema
Seleccin de los
beneficiarios
Disminucin de tiempo en la
valoracin de las familias
Reformas procedimiento y medios de verificacin; ficha
de informacin social aplicada en campo o escritorio, uso
de porttiles para la inclusin de informacin en sistema
de datos y aprobacin de los beneficios.

Participacin de actores externos autorizados para la
valoracin de las familias
Agilidad en la presentacin Simplificacin de los requisitos
66

de requisitos documentales
Uso de plataforma digital para el acceso al registro de
bienes, certificacin civil
Acceso a los beneficios
Descentralizacin de la
atencin en provincias,
cantones, distritos y
comunidades
Cobertura local material o virtual; oficinas, redes de
apoyo, juntas de educacin, municipalidades
Uso de plataforma
financiera de la banca para
la entrega automatizada de
los subsidios
Entrega masiva de beneficios en banca; tarjetas de
dbito, deposito a cuenta, cheques
Sostenibilidad de los
procesos de
intervencin
Plazos racionales para la
intervencin
Continuidad del beneficio mientras exista la condicin de
pobreza

Plazos de cinco aos para la atencin integral
Atencin de factores
carenciales de empleo
Incorporacin de la integralidad: empleo, produccin,
desarrollo de habilidades
Clculo de beneficios
Concepto de beneficio nico
con diferentes motivos
Cada subprograma tiene topes de autorizacin financiera
de acuerdo al nivel jerrquico del funcionario
Determinacin profesional
de los beneficios sobre
rangos mximos
Programas con monto nico; AVANCEMOS, Nutricin con
Equidad, en virtud de masividad del programa o
disposicin de ley
Seguimiento de la
atencin y los planes
Seguimiento en el uso de los
recursos y cumplimiento de
las condicionalidades
Seguimiento diferenciado entre la atencin masiva y la
atencin integral

Cumplimiento de condicionalidades educativas por
medios electrnicos; chequeo trimestral por medios
electrnicos
Incumplimiento de las
condicionalidades
Mecanismo de control en el
uso y cumplimiento de
beneficios
Marco jurdico determina la posibilidad de revocar los
beneficios previo cumplimiento del debido proceso;
derechos del administrado una vez comunicados
Interaccin con los
usuarios
Calidad de la atencin en
programas masificados
Sensibilizacin al funcionario; cultura de la paz, tcnicas
de empata, capacitacin en materia de abordaje
sistmico de la familia
Control de Gestin
Control financiero y de la
gestin
Fuero de proteccin para las denuncias

Igualdad de anlisis en las denuncias annimas

Sistema de auditora independiente

Sistemas de control interno obligatorio

Contralora de Servicios

Organizaciones externas; Defensora de los Habitantes,
Sala Constitucional

67

Ttulo : Programas de Transferencias Condicionadas en Bolivia: Bono Juancito
Pinto y Juana Azurduy
Expositor : Erick Meave Subdireccin de Poltica Social, Unidad de Anlisis de
Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE), Estado Plurinacional de Bolivia

Ver presentacin

La relacin entre la poltica social y el enfoque de derechos es un tpico de extensa discusin en
el pas, no solamente en los mbitos acadmicos, sino que tambin en los mbitos poltico y
social. La Constitucin Poltica del ao 2009 tiene un fuerte nfasis en el enfoque de derechos,
la obligacin del Estado de garantizar los derechos econmicos, sociales y culturales, y el
reconocimiento de los derechos para los pueblos y nacionalidades indgenas.

En Bolivia, la relacin entre la proteccin social y el enfoque de derechos se articula sobre la
base de una oferta social basada en el ciclo de vida:

Embarazo: Se reconocen de forma especial los derechos a la salud y a la maternidad
segura. Se implementan medidas como el Seguro Universal Materno Infantil, el Bono
Juana Azurduy y el programa Desnutricin Cero.

Infancia: Se reconoce de forma especial los derechos a la vida, la alimentacin y al
desarrollo integral. Los infantes son protegidos desde el embarazo de la madre y,
especialmente, mediante el programa Desnutricin Cero.

Niez: Se reconoce de forma especial los derechos a la educacin y el derecho a la
alimentacin. Se implementan programas como el Bono Juancito Pinto y el Desayuno
Escolar.

Juventud y Edad Laboral: Se reconoce el derecho al trabajo y al empleo. Se
implementan iniciativas como el programa Mi Primer Empleo Digno y programas de
empleo temporal estacional (PLANE, PROPAIS, EDIMO).

Adulto Mayor: Se reconocen de forma especial los derechos a la salud, la vejez digna y
la seguridad social. Se implementan programas como el Seguro de Salud para el Adulto
Mayor y la Renta Dignidad.

68

Cuadro 13. Principales estrategias de proteccin social en Bolivia
Programas para el fomento de
las capacidades humanas
Programas para aumentar el
ingreso
Programas para mejorar las
oportunidades productivas y de
empleo
Educacin: Bono Juancito
Pinto, Desayuno escolar,
Programa de Alfabetizacin
de Adultos
Nutricin: Programa
Multisectorial Desnutricin
Cero
Salud: Bono Juana Azurduy
Desarrollo integral de la
infancia temprana:
Programa Integral de
Atencin a la Niez
Seguridad Social de Largo
Plazo: Renta Dignidad
Disminucin de Tarifas en
Servicios (subsidios a gas o
luz): Tarifa Dignidad
(focalizado)
Capacitacin laboral:
Programa Mi primer Empelo
Digno
Intermediacin laboral:
Bolsa de Trabajo
Servicios financieros: Banco
de Desarrollo Productivo -
BDP
Empleo temporal estacional:
PLANE, EDIMO, PROPAIS

1. Bono Juancito Pinto

Tiene como objetivo central la acumulacin de capital humano generando incentivos para la
permanencia y graduacin escolar en el nivel primario. Este programa no solamente alcanza a
los nios de la educacin regular, sino que tambin cubre a nios y nias que asisten a centros
de educacin no formal, particularmente los centros de educacin especial y los centros de
educacin juvenil alternativa.

La corresponsabilidad guarda relacin con la asistencia regular durante la gestin escolar y el
beneficio monetario alcanza a USD 29 anuales, lo que constituye un monto relativamente
pequeo. El financiamiento del programa no cuenta con una estructura definida, sin embargo,
desde el ao 2006 se ha optado por distintos esquemas de financiamiento basados en los
recursos generados en el sector de hidrocarburos y minera y el Tesoro General de la Nacin.
Durante el ao 2010, el presupuesto total del programa alcanz a los USD 54,4 millones y, para
garantizar la cobertura geogrfica a nivel nacional, se utiliza a las Fuerzas Armadas del Estado
como principal mecanismo operativo para el pago de los beneficios.


69


Con respecto a la identificacin de destinatarios, el bono presenta errores de inclusin y
exclusin bajos. De toda la poblacin cubierta por el programa (nios de escuelas primarias
pblicas), un 75% vive en situacin de pobreza, por lo que habra un 25% de error de inclusin
de no pobres. En paralelo, existe un 2,3% de la poblacin pobre que no recibe el bono,
explicado por la asistencia de los menores a escuelas privadas. Eso ltimo puede suceder por la
existencia de subvenciones que realizan empresas mineras y de electricidad a la educacin de
los hijos de sus trabajadores y los nios de las comunidades donde operan. En este escenario
general, se argumenta que no se justifica una focalizacin ms especfica de los hogares pobres,
dado su alto costo financiero y dificultad operativa de implementacin.

Por otro lado, se considera que los criterios de seleccin no son discriminatorios, pues la
cobertura universal del programa sobre todas las escuelas pblicas de nivel primario implica
que el acceso de las familias al programa pasa solo por la inscripcin del menor en una escuela
pblica, sin ser necesaria la inscripcin o postulacin.

Con respecto a la pertinencia econmica de las transferencias, es necesario sealar que el
programa no realiza la entrega de montos diferenciados segn la condicin tnica o de gnero
de los menores. Por su parte, en relacin a la relevancia del monto entregado, se ha calculado
que las familias con hijos en primaria en escuelas pblicas destinan anualmente a la educacin
(considerando costos indirectos y asociados) alrededor de BOB 375 en el rea urbana y BOB
171 en el rea rural. El Bono Juancito Pinto cubre un 53,3% del gasto en educacin en el rea
urbana y ms del 100% en el rea rural.

La implementacin del programa ha aumentado la presin de la demanda de servicios sociales
en educacin, haciendo evidente la necesidad de ampliar la oferta educativa. Al respecto, cada
ao se construyen nuevas escuelas, no obstante, hay un serio problema generado por la
carencia de docentes en el pas. Esto ha llevado al gobierno a aumentar constantemente los
tems para el personal docente y administrativo a un ritmo de 4.000 nuevos tems anuales.

Por su parte, la corresponsabilidad del programa no es rigurosa, pues no se hacen controles
especficos por das de asistencia, sino que simplemente se verifica la asistencia regular por
parte del Director del establecimiento educativo, el profesor, el Presidente de la Junta Escolar y
los delegados de las organizaciones sociales mediante su firma en las planillas pre-impresas de
pago.

70

Con respecto a las evaluaciones, la unidad ejecutora del Ministerio de Educacin realiza una
evaluacin anual y un Comit Interinstitucional realiza Taller anuales de evaluacin para
identificar las principales debilidades y fortalezas del programa en pos de la mejora de la
gestin. De igual forma, durante el ao 2011 se han realizado dos evaluaciones de impacto
18
: la
primera de ellas utiliz una metodologa de micro simulacin en base a encuestas de hogares
ha determinado que el bono tiene un impacto positivo en la asistencia escolar a nivel primario
de 3,6% (5,9% en reas rurales y 2,5% en zonas urbanas); el segundo estudio, realizado sobre la
base de modelos de comportamiento estructural y estimacin no paramtrica, sugiere un
incremento de la asistencia en los grados ms bajos del nivel primario (nios de 6 y 8 aos de
edad), particularmente en mujeres. Cabe destacar que dado que el Bono Juancito Pinto no se
llev a cabo bajo la forma de diseo experimental, por lo que no existe la exclusin arbitraria de
menores para efectos de evaluacin.


El reglamento del programa especfica la existencia de un mecanismo de control social ejercido
por representantes de las juntas escolares y distritales, autoridades originarias, organizaciones
sociales del lugar y las autoridades educativas. Las funciones de este mecanismos de control
social son: 1) supervisar que el pago se realice de la forma transparente y ordenada; 2) apoyar a
los agentes pagadores en las eventualidades que pudieran darse; 3) velar porque exista una
correcta veracidad de la informacin; 4) efectuar de forma oportuna las denuncias por caos de
falsedad o malversacin de fondos; 5) velar porque la madre, padre o tutor, que acompae al
nio sea realmente quien convive habitualmente con l; y 6) velar porque el da del pago, las
tiendas o comerciantes no expendan bebidas alcohlicas u otros elementos nocivos.


Debido a la relativa simpleza operativa del bono y sencillez de los requisitos de ingreso, se
considera que no se requiere de un volumen muy detallado de informacin. Sin embargo, se
realiza un trabajo de difusin de informacin un mes antes del pago sobre los objetivos,
requisitos y procedimientos de cobro, este proceso toma en cuenta la realidad lingstica de los
destinatarios, entregando la informacin en lenguas originarias en los casos que corresponde.
Por su parte, la informacin especfica sobre lugar, fecha y hora de pago es coordinada y
difundida por cada escuela.

Con respecto a la rendicin de cuentas, de acuerdo con la Constitucin Poltica del Estado cada
entidad pblica de realizar una rendicin de cuentas anual. En ese marco, el Ministerio de

18
Realizadas por FOCAL y Fundacin ARU.
71

Educacin incluye en su rendicin anual al Bono Juancito Pinto. No obstante, este mecanismo
es considerado insuficiente, destacando la necesidad de dotar a la rendicin de cuentas de una
mayor masificacin y alcance a la poblacin destinataria.


Existe un sistema de quejas y denuncias implementado a travs de la habilitacin de una lnea
telefnica durante el proceso de pagos para otorgar informacin y responder las consultas,
recibir reclamos y denuncias por cobros indebidos, casos de conflicto familiar e identificar
problemas logsticos durante el pago. Si bien las quejas son sistematizadas en una base de
datos, stas no son sujetas de seguimiento en los mbitos de gestin y resolucin de casos.

Las fortalezas y debilidades derivadas de la sistematizacin de las quejas y denuncias sirven
como insumo para ajustes en la gestin en el marco de la evaluacin anual de la gestin
administrativa del programa.


El diseo y coordinacin del programa es realizado por un Comit Interinstitucional compuesto
por la Unidad Ejecutora, el Ministerio de Defensa y FFAA, la Direccin Nacional de
Comunicaciones del Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas,
el Ministerio de Educacin, el Banco de Desarrollo Productivo y el Ministerio de Justicia. La
cantidad de actores institucionales implicados en la implementacin del programa podra
asegurar un cierto nivel de sostenibilidad y fortaleza institucional.

Por ltimo, debido a las restricciones financieras, no se tiene prevista la ampliacin del
programa durante la presente gestin.

2. Bono Juana Azurduy

Tiene como objetivo hacer efectivos los derechos fundamentales de acceso a la salud para
disminuir los niveles de mortalidad materna e infantil y la desnutricin crnica de los nios(as)
menores de 2 aos. Este programa se centra en mujeres gestantes y nios menores de dos aos
que no sean beneficiarios de la seguridad social de corto plazo, abarcando entre los aos 2009 y
2010, a 203.593 mujeres y 325.069 menores.

72

Cuadro 14. Beneficios y corresponsabilidades Bono Juana Azurduy
Beneficiaria(o) Corresponsabilidad Monto (BOB) Montos Mximos (BOB
Mujer gestante
1er control postnatal 50
320
2do control postnatal 50
3er control postnatal 50
4to control posnatal 50
Parto atendido por
personal de salud
(institucional) ms
control post-parto
120
Nio(a) menor de dos
aos
Control bimensual de
atencin integral al
nio(a) (durante dos
aos
c/2 meses 125 1.500
Total corresponsabilidades 1.820 (USD 260)

Desde su implementacin en el ao 2009, el Bono Juana Azurduy se financia a travs del Tesoro
General de la Nacin y crditos externos en los municipios seleccionados y, a diferencia del
Bono Juancito Pinto, se paga a travs del sistema financiero luego de verificarse el
cumplimiento de las corresponsabilidades.



El Bono Juana Azurduy no es concebido para focalizarse en pobreza, sino sobre las personas
que no tienen acceso al seguro de salud en el corto plazo. Sin embargo, el 77% de las madres
con hijos menores de dos aos no cuenta son seguro de salud de corto plazo, de las cuales dos
terceras partes vive en condicin de pobreza.

Adicionalmente, se han identificado las principales barreras de acceso al programa: 1) la
carencia de cdula de Identidad y certificado de nacimiento, 2) la falta de informacin de
acceso al programa, 3) la distancia a los centros de salud y, 4) la falta de adecuacin cultural.

Para ampliar la cobertura, se contempla un programa para la entrega gratuita de cdula de
identidad, ampliar la estrategia de comunicacin y la adecuacin cultural de la atencin. Por su
parte, el proceso de seleccin se basa en la inscripcin voluntaria en el centro de salud ms
cercano a la residencia de las madres; no obstante, pese a que el programa tiene una
73

elegibilidad universal, el nmero de beneficiarias inscritas no da cuenta de las proyecciones
iniciales.

Con respecto a la pertinencia econmica de los beneficios, el monto total recibido (USD 260)
representa aproximadamente el 10,6% del ingreso promedio anual de los hogares del rea rural
y el 4,9% de los del rea urbana.

En trminos de la presin ejercida sobre el uso de servicios de salud, se han contratado a 600
mdicos comunitarios para la capacitacin, registro y otros procedimientos administrativos, as
como tambin para mejorar la capacidad resolutiva en la atencin del programa. Del mismo
modo, est en curso la realizacin de un estudio sobre las necesidades de fortalecimiento de la
infraestructura y el equipamiento de las redes de salud.

Igualmente, las corresponsabilidades del programa no son exigentes y se basan en protocolos
establecidos en el Seguro Universal Materno Infantil boliviano. Pese a que en general las
corresponsabilidades no son difciles de cumplir, la distancia de los centros de salud puede
generar problemas en la asistencia a los controles.


El Bono Juana Azurduy basa la atencin de las destinatarias en protocolos previamente
establecidos, los cuales guan la labor de los administrativos encargados del registro, de las
enfermeras y de los mdicos encargados de los controles mdicos, lo que es coherente con el
enfoque de derechos en cuanto contribuye a prevenir tratos inadecuados.

Sin embargo, no existen funciones especficas de control social en el marco del programa y en la
prctica ha cobrado gran relevancia la labor de los asistentes locales de salud en las
comunidades y de organizaciones sociales de mujeres que trabajan en la difusin.


Se requieren esfuerzos para mejorar la difusin de la informacin sobre el programa. Si bien el
reglamento del programa establece el derecho de los destinatarios a ser informados, an
subsisten problemas de informacin en las localidades ms alejadas.

De igual forma, si bien el Ministerio de Salud incluye al Bono Juana Azurduy en su audiencia
anual de rendicin de cuentas, se estima la necesidad de mecanismos ms especficos y
pertinentes.
74


Existen tres principales mecanismos para realizar quejas y denuncias: por escrito, por telfono y
va correo electrnico. No obstante, los mecanismos de sistematizacin y seguimiento a las
quejas y denuncias son inexistentes.


El Bono Juana Azurduy requiere de mucha coordinacin entre el nivel central y los gobiernos
departamentales y municipales para su ejecucin. La institucionalidad involucrada permite un
cierto grado de estabilidad poltica, dado el gran nmero de instituciones involucradas en su
diseo y coordinacin. Asimismo, la transferencia est garantizada hasta el 2014.

75

Ttulo : Programa Presidencial de Educacin, Salud y Nutricin Bono 10.000
Expositora : Fanny Meja - Directora Ejecutiva del Programa Presidencial de
Educacin, Salud y Nutricin Bono 10.000, Honduras

Ver presentacin

El programa Bono 10.000 es creado mediante un decreto ejecutivo en junio del ao 2010 y
cuenta con un reglamento operativo recientemente reformado a travs del Acuerdo Ejecutivo
Nmero 067-DP-2011.

En trminos institucionales, el programa Bono 10.000 depende de la Secretara del Despacho
Presidencial. Su Comit Tcnico est compuesto por representantes de la Secretara de
Desarrollo Social, Finanzas, Salud, Educacin, Planificacin, Despacho de la Primera Dama,
Programa de Asignacin Familiar y del Instituto Nacional de la Mujer.

En el ao 2011, el programa alcanza a 375.000 hogares, mientras que para el ao 2012 la meta
gubernamental de cobertura es de 600.000 hogares, correspondientes a la totalidad estimada
de hogares en situacin de extrema pobreza del pas. Este objetivo constituye una meta
imperdonable en el marco del Sistema de Monitoreo de las Metas Presidenciales, por lo que
se requerirn ajustes especiales para la incorporacin de nuevos hogares, especialmente
considerando las proyecciones de aumento de la pobreza producto de la crisis econmica para
el 2012. Se estima que una cada del 10% de los ingresos de los hogares incrementara a
725.000 la cifra de en situacin de extrema pobreza para el ao 2012.

Perspectiva de gnero:

Se seala la existencia de un enfoque limitado al pago de la transferencia a la mujer y al registro
de los beneficiarios desagregado por gnero. Actualmente no existe una diferenciacin de los
montos de transferencias por gnero ni una sistematizacin de datos sobre la violencia, el
abuso o el maltrato relacionado con el pago de la transferencia a la mujer.

Grupos indgenas:

Los grupos indgenas y afro descendientes representan el 20% de la poblacin de Honduras y
viven en asentamientos donde el nivel de pobreza extrema flucta entre el 40% y 60%. El
programa Bono 10.000 cubre a parte de los asentamientos con residentes indgenas, sin
embargo, no lo ha hecho en lugares con altas concentraciones de personas afro descendientes.

76

El Registro de Beneficiarios tiene desagregacin por grupo tnico y la informacin revela que de
las 567 escuelas ubicadas en pueblos indgenas, solamente 52 estn recibiendo transferencias.
Sin embargo, se lleva a cabo un Plan de Pueblos Indgenas y Afro descendientes que los
identifica, caracteriza y diagnostica la oferta y demanda de servicios con el fin de disear una
estrategia de intervencin en las comunidades indgenas, las que corresponden al sector con
mayor postergacin del pas.

Del mismo modo, es importante destacar que la estrategia de comunicacin para pueblos
indgenas est en proceso de redaccin del informe final y su objetivo es complementar la
estrategia de informacin del programa de acuerdo a sus caractersticas particulares.

Metodologa de focalizacin:

Hay una focalizacin geogrfica seguida por una encuesta para comprobar los distintos
requisitos para ser elegibles y la seleccin de los potenciales beneficiarios mediante la
ejecucin de un algoritmo de elegibilidad que identifica a los hogares en situacin de pobreza y
extrema pobreza compuestos por mujeres, nios/as menores de 5 aos y nios/as menores de
18 aos. Este proceso finaliza con la verificacin de la lista de beneficiarios por parte de los
Comits Escolares Comunitarios.

Para el caso de los hogares que no fueron encuestados o que fueron excluidos por distintas
razones, los Comits Escolares Comunitarios pueden recomendar el levantamiento de una
segunda ronda de encuestas para garantizar la incorporacin de esos hogares. Los Comits
tambin pueden invalidar a una familia que, por razones clientelares, estn incorporados en los
registros.

Montos de las transferencias y condicionalidades:

En educacin, el monto anual es de HNL 10.000 (aproximadamente USD 525) y corresponde al
20% del salario mnimo, mientras que para el bono en salud, el monto anual asciende a HNL
5.000. Ambos bonos son excluyentes en caso de que un hogar tenga miembros elegibles para
los dos, pero se privilegia la transferencia del bono de educacin. Para el primer pago, los
beneficiarios solamente tienen que firmar protocolo de compromiso de cumplimiento de las
condicionalidades.

El bono rural tiene condicionalidad en salud y educacin, mientras que el bono urbano
solamente tiene corresponsabilidad en educacin. Se contemplan suspensiones temporales y
definitivas, pero hasta el momento no hay ninguna baja definitiva del registro de beneficiarios.
77

Entre el 25% y 30% de los hogares tendran una suspensin temporal por no cumplimiento de
las corresponsabilidades, pero no han sido sancionados dado que muchos de los
incumplimientos se debe a problemas de la oferta pblica de servicios, especialmente en el
sector educativo.

Gestin, monitoreo y evaluacin:

Se est diseando un sistema de monitoreo para la gestin de la oferta y la demanda para
incorporar en el presupuesto de la Nacin los recursos necesarios para superar las brechas
existentes entre la oferta y la demanda de servicios pblicos.

A su vez, se contempla evaluar el programa a travs de un modelo experimental y actualmente
se est en proceso de levantamiento de informacin para la construccin de la lnea de base. La
realizacin de esta evaluacin implicar el tratamiento de 150 aldeas y la exclusin de igual
nmero de localidades como grupo de control.

Interaccin Estado-ciudadana:

Adems de los Comits Escolares Comunitarios, existen los Consejos de Desarrollo Regional
donde se rene el Estado, la sociedad civil y las organizaciones comunitarias para discutir las
temticas locales y recibir quejas y denuncias. Sin embargo, todava no se desarrolla una
capacidad instalada acorde para la respuesta adecuada de todas las quejas.

Finalmente, los principales desafos para el Bono 10.000 son:

Disminuir los errores de exclusin y ampliar la cobertura del programa para la
proteccin de los hogares excluidos.

Institucionalizar el programa, a nivel central y municipal: contratacin del personal
mnimo para la operacin del programa en mejores condiciones.

Mejorar el monitoreo del cumplimiento de todos los procesos centrales del programa:
inclusin de destinatarios, verificacin de corresponsabilidades y, especialmente, la
satisfaccin de los destinatarios (rendicin de cuentas, mecanismos de gestin de
quejas y denuncias y la consolidacin de un sistema de informacin sobre el programa).

Asegurar la articulacin interinstitucional y sinergias entre programas estatales afines,
tales como programas de salud, educacin y otras transferencias.
78

Actualmente el financiamiento est asegurado hasta el ao 2014 mediante un 70% de
prstamos externos
19
y un 30% de recursos nacionales. En el futuro, se espera que el
pas sea capaz incrementar y asegurar progresivamente el financiamiento del programa
con fondos nacionales.

19
Con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE).
79

Ttulo : Mi Familia Progresa: Una mirada desde el enfoque de derechos
Expositor : Neftal Hernndez - Director Ejecutivo del programa Mi Familia
Progresa, Guatemala
Ver presentacin

Guatemala cuenta con un 43% de la poblacin indgena y 24 comunidades lingsticas. Las
cuatro etnias predominantes son la maya, garfuna, xinca y ladino-mestizo. El contexto socio-
poltico del pas est marcado por las consecuencias de 36 aos de conflicto armado interno,
importantes desigualdades econmicas y sociales, el aumento de las brechas entre el campo y
la ciudad y la falta de una visin estratgica de largo plazo para la atencin de la poblacin
pobre, especialmente en los mbitos de salud, educacin y empleo.

Mi Familia Progresa se gesta en el ao 2008 y constituye uno de los programas de
transferencias condicionadas ms jvenes de la regin. El programa tiene presencia en 307 de
333 municipios en 22 departamentos a nivel nacional y atendiendo a 889.727 familias. Los
beneficios entregados son un bono de educacin y salud con corresponsabilidades y un bono
de nutricin en municipios indgenas en donde prevalece la desnutricin aguda.

A su vez, para la fiscalizacin y monitoreo del programa se ha realizado la denominacin de
138.000 mujeres vocales de educacin, salud y transparencia, electas por su pares en
asambleas comunitarias. Cada una de las vocales del programa informa por 10 familias
beneficiarias a la direccin del programa.



En el mbito de la identificacin de los beneficiarios, recientemente se han ejecutado procesos
censales realizados por el Instituto Nacional de Estadsticas; las 887.727 familias destinatarias
corresponden a un 54,25% de la poblacin pobre y a un 30,4% de la poblacin total del pas. De
las familias beneficiarias, un 3% no contaba con documentos de identificacin, lo que ha
derivado en la promocin del derecho humano a la identidad mediante la inscripcin de los
nios y nias en el Registro Nacional de Personas.

En relacin a los criterios de seleccin, la cobertura y exclusin del programa, se ha buscado
corregir las debilidades del mtodo de seleccin basado en la prueba de medios, utilizando la
metodologa de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y la validacin de la lista de
80

destinatarias en el campo a travs de los liderazgos comunitarios. En segundo lugar, se realizan
actividades permanentes de recenso para incorporar a las familias objetivo y revisiones
peridicas de las exclusiones en el campo. Por ltimo, se espera que el programa constituya la
base para la construccin del Registro nico de Beneficiarios a nivel nacional.

Con respecto a la pertinencia econmica de las transferencias, el bono de salud y educacin
corresponde a USD 36 mensuales y, en los casos en que no hay nios en edad escolar, cada
familia recibe USD 18. Si bien Mi Familia Progresa realiza transferencias planas a cada familia y
no existen mecanismos formales de indexacin, la transferencia de salud y educacin
corresponde a un 20% del salario del pas (desde el 2008).

Por ltimo, la gestin de la demanda de los servicios sociales re realiza de forma simultnea a
los procesos censales en el campo, identificando la oferta y la demanda de los servicios de salud
y educacin e informando sobre ella a cada cartera sectorial. Sin embargo, la expansin de la
cobertura y calidad de la oferta pblica es determinada fuertemente por la disponibilidad
presupuestaria. Cabe sealar que el cumplimiento de las condicionalidades en educacin
alcanza a un 85%, en salud un 90%, mientras que la suspensin por su incumplimiento alcanza a
un 12%.


El programa cuenta con 138 mil vocales elegidas democrticamente por sus pares en asambleas
comunitarias. Esto ha propiciado un creciente reconocimiento de las autoridades locales sobre
el rol que asumen las mujeres como representantes de las familias ante el programa, las que
han fortalecido las relaciones inter e intrafamiliares, adems de consolidar un mayor vnculo
con el personal de las escuelas y los servicios de salud.


El ingreso del programa a un municipio esta precedido de la presentacin institucional a sus
autoridades municipales y lderes de la comunidad, velando por la pertinencia cultural y
lingstica de la informacin. De igual forma, las autoridades municipales y los distintos lderes
comunitarios tambin participan en los procesos censales llevados a cabo en cada localidad,
asegurando de esta forma un dispositivo de fiscalizacin directa sobre el programa.

Por ltimo, se encuentran disponible para el conocimiento pblico la lista de todos los
beneficiarios del programa en el sitio web oficial, adems de la publicacin y difusin de
rendiciones de cuentas cuatrimestrales.
81


Existen tres vas por las cuales Mi Familia Progresa recibe quejas y denuncias:

1) Atencin ciudadana directa en los eventos de pago
2) Denuncias telefnicas seguras y annimas
3) Mediante las vocales comunitarias, quienes son las principales fiscalizadoras del
funcionamiento del programa.

Finalmente, se seala que los retos inmediatos del programa radican en la consolidacin de una
institucionalidad adecuada y el logro de su sostenibilidad financiera. Por un lado, se busca dar
sustento legal al programa. Si bien ste se funda en un Acuerdo Gubernativo, actualmente se
encuentra en proceso de aprobacin un Decreto Ley para su regulacin. De igual forma, cabe
sealar el debate existente en el pas en torno a la ubicacin institucional del programa
(actualmente el Ministerio de Educacin) y la conveniencia de vincularlos en el marco de un
futuro Ministerio de Desarrollo Rural. Por otro lado, si bien el ao 2011 es el primer ao de
funcionamiento del programa con un presupuesto propio, se continan evidenciando
restricciones administrativas y financieras, lo que revela la necesidad de fortalecer las
capacidades de gestin del programa y dotarlo de una adecuada asignacin presupuestaria de
forma sostenible en el tiempo.

82

Ttulo : El Programa de avance mediante la Salud y la Educacin (PATH): Un
enfoque de derechos humanos
Expositora : Elsa Marks-Willis Gerente de Monitoreo y Evaluacin, PATH, Jamaica

Ver presentacin

En Jamaica, la proteccin social es un derecho constitucional, por lo que es de especial
importancia asegurar dicho derecho por parte del gobierno. Asimismo, Jamaica es suscriptor de
la Declaracin Universal de Derechos Humanos y del Convenio Internacional de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales.

En 2001 el gobierno de Jamaica comenz la implementacin de una red de proteccin social
cuyo objetivo era entregar a los hogares pobres distintos servicios sociales focalizados para
aumentar los niveles de capital humano de dichos hogares. Este objetivo requiri un
fortalecimiento institucional, la revisin de programas y mejoramiento de los mecanismos de
focalizacin para la elegibilidad de los hogares. El PATH sintetiz un programa para adultos
mayores y discapacitados, programa de cupones de alimentos (food stamps) y el Outdoor Poor
Relief Programme.

El objetivo general de PATH es proveer a los ms pobres de Jamaica un programa de proteccin
social focalizado que les permita mejorar su nivel educativo y mejorar su salud y, a su vez,
romper con la reproduccin inter generacional de la pobreza. En el ao 2007 se llev a cabo
una evaluacin que demostr un mejoramiento de la focalizacin y la disminucin de errores
de inclusin y exclusin del programa con respecto a sus antecesores. Tambin se evidenci un
incremento de la asistencia escolar y los controles mdicos.

Los beneficiarios del PATH alcanzan las 390.200 personas. La poblacin objetivo del programa
est compuesta por discapacitados, mujeres embarazadas o lactantes, menores de edad y
adultos mayores. Sus condicionalidades son cumplir con un 85% de asistencia escolar y la
realizacin de los controles mdicos para los menores de 12 aos, las mujeres embarazadas y
lactantes. Por su parte, los discapacitados y los adultos mayores no deben cumplir con
condicionalidades para recibir sus transferencias monetarias.

La transferencia es bimensual a travs de la entrega de cheques o tarjetas magnticas pudiendo
ser transferida al jefe de hogar o un representante de la familia.

83



Actualmente se est revisando el proceso de postulacin, ya que basarse en la autopostulacin,
las personas con movilidad reducida han tendido a quedar excluidas, quienes por motivos de
fuerza mayor no pueden concurrir a las distintas oficinas para postular al programa. En
consecuencia, se ha combinado la autopostulacin con la validacin comunitaria y visitas
domiciliarias de personal ministerial para completar el proceso de registro. Adicionalmente, en
el 2008 se ha reformado el sistema de informacin para la gestin (BMIS), porque el antiguo
proceso de postulacin era algo tedioso y lento.

Por otro lado, el programa ha desarrollado dos mecanismos para evitar errores de exclusin e
inclusin provocados por la focalizacin basada en un proxy means test. Estos son el proceso de
apelacin para la revisin de cada caso y la utilizacin de un doble puntaje de corte segn zona
de residencia (urbana o rural).

Las familias beneficiarias de PATH no han mandado a sus hijos hombres al colegio de la manera
en que se ha estimado como apropiada debido a que todava el costo de oportunidad es alto en
algunos lugares y han preferido incorporarlos a labores productivas. Para solucionar dicho
problema, a fines del ao 2008 se diferenciaron los montos de las transferencias segn el sexo y
el curso del menor, compensando los costos de oportunidad de los varones de los cursos ms
avanzados.

Del mismo modo, en el ao 2010 se introdujo un bono base para asegurar un monto mnimo
para las familias independiente del cumplimiento de las condicionalidades. Este beneficio base
acta directamente para el alivio de la pobreza y deja un componente variable en funcin del
cumplimiento de las condicionalidades. A partir de esta base y con el cumplimiento de las
condicionalidades, se incrementa el monto de los beneficios para los hogares pobres.

No obstante, PATH ha estado revisando la pertinencia de las condicionalidades en salud para
los nios entre 3 y 5 aos, debido a la incapacidad de la oferta pblica para asumir la creciente
demanda de servicios provocada por el seguro universal de salud en Jamaica. Se evala sustituir
esta condicionalidad por la asistencia a la educacin pre-escolar.

Se busca tambin asegurar la no devaluacin de los montos de las transferencias. En
consecuencia, los montos se revisan en funcin de la inflacin cada dos aos, y si dicho valor es
84

mayor al 8% en un periodo determinado, los montos se incrementan para cubrir la diferencia
entre el monto nominal y real.


Los manuales de operacin son pblicos y el programa garantiza un estndar mnimo de los
servicios. Tambin se han desarrollado grupos focales y encuestas para obtener informacin
sobre la satisfaccin de los destinatarios y as generar cambios adecuados en el diseo de los
programas.

Se han desarrollado iniciativas orientadas a la participacin y el empoderamiento de las
personas, tales como una asignacin especial a los menores con un buen rendimiento
acadmico medido tanto con pruebas nacionales como internacionales cofinanciadas por el
sector privado. Tambin hay un programa de becas para trabajadores sociales para asegurar
sus competencias en el manejo diario de casos.

Para los beneficiarios en edad de trabajar se ejecuta el programa Steps to Work, el que busca
generar acciones de microemprendimiento, capacitacin laboral y otras iniciativas enfocadas a
mejorar la empleabilidad de los beneficiarios.

Transparencia y rendicin de cuentas:

Para evitar la discriminacin y estigmatizacin de los destinatarios del programa, existen
diferentes estrategias de comunicacin que varan segn el pblico objetivo, reforzando los
aspectos relacionados con el capital humano y presentando los logros y objetivos del programa
como un derecho y no como asistencialismo.


Existe un mecanismo de quejas y reclamos y se utiliza el sistema de informacin de
beneficiarios (BMIS) para monitorear los reclamos cuando afectan directamente a una familia,
tal como puede ser el no pago del beneficio. Al mismo tiempo, junto con el futuro rediseo del
sitio web del programa, existen mltiples canales para establecer reclamos tales como lneas
telefnicas, grupos focales y encuestas.

85

Progresividad y no regresividad de los avances:

PATH utiliza una aproximacin multisectorial a travs de acuerdos institucionales con los
Ministerios de Salud y Educacin. Asimismo las polticas vienen emanadas directamente desde
el gabinete presidencial, estableciendo las responsabilidades de cada agencia gubernamental
implicada en su implementacin, consolidando de esta forma una importante base de apoyo
poltico y financiero para su ejecucin.

Para ello, el Sistema de Monitoreo y Evaluacin basado en evidencias permite graduar y
especificar la entrega de servicios. Dicho monitoreo cuenta con un completo sistema de
indicadores e informes.

En conclusin, el PATH ha sido utilizado como vehculo para promover el acceso a servicios
sociales y fortalecer el capital humano de los hogares pobres de Jamaica, especialmente para
promover el acceso universal a la salud y educacin. En este contexto, el programa ha
desarrollado importantes logros desde un enfoque de derechos, como la movilizacin
constante de recursos hacia los ms pobres, la mejora de los estndares de servicio, la
implementacin de sistemas y procedimientos para facilitar la rendicin de cuentas y la
transparencia, y el empoderamiento de los destinatarios a travs de distintos medios para que
tomen un rol activo en la construccin de su capital humano.

Por otro lado, los principales desafos estn dados por: 1) la falta de complementariedad del
PATH con una red de proteccin social integral, hacindose necesario cubrir a los
desempleados (seguro de desempleo) y a los adultos mayores (pensiones no contributivas); 2)
la urgente aprobacin legislativa de la reforma normativa de la proteccin social (National
Assistance Bill); y 3) la implementacin de mtodos innovadores para la recoleccin de
informacin sobre el cumplimiento de las condicionalidades.

86

Ttulo : El Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas
(TCCTP) desde un enfoque de derechos humanos: Los derechos de las
personas a la Seguridad Social y Econmica y la prosperidad universal
(RISE-UP)
Expositor : Inshan Mohamed Director Nacional, Programa de transferencias
monetarias condicionadas focalizadas, Trinidad y Tobago

Ver presentacin

Actualmente, el gobierno de Trinidad y Tobago impulsa un importante proceso de
reformulacin conceptual y tcnica de la proteccin social, lo que ha significado importantes
incrementos en el presupuesto nacional. Esto se basa en el diagnstico realizado sobre los
impactos limitados de la poltica anterior sobre la tasa de pobreza, dada las deficiencias
detectadas en la focalizacin y la metodologa empleadas anteriormente.

Para implementar el nuevo esquema de poltica social, se busca no solo mejorar la focalizacin
de los programas sociales, sino que, muy especialmente, cambiar la metodologa de entrega de
servicios sociales. Para ello, el gobierno de Trinidad y Tobago ha rescatado y adaptado a la
realidad del pas las mejores experiencias derivadas del modelo de atencin integral de Chile
Solidario. Esto ltimo es lo que se conoce en el pas como la estrategia RISE-UP
20
.

La estrategia RISE-UP consolida los esfuerzos del gobierno para la introduccin del enfoque de
derechos en el Marco para el Desarrollo Social Sostenible
21
, el que se fundamenta en el
Objetivo de Desarrollo del Milenio N 1
22
, el Pilar N2 del Plan Estratgico Nacional de Trinidad
y Tobago (la priorizacin en polticas de los pobres y desaventajados para lograr reducir la
pobreza un 2% anual) y el rol protagnica en la poltica social del Ministerio del Pueblo y
Desarrollo Social (MPSD)
23
, cuyo primer objetivo corporativo es la reduccin de la incidencia de
la pobreza en el pas.

En este marco estratgico, RISE-UP busca mejorar la focalizacin de los programas sociales
sobre la pobreza y extrema pobreza de modo de asegurar el acceso a las prestaciones estatales
de los ms necesitados. Al mismo tiempo, se busca fortalecer el empoderamiento de los

20
RISE-UP es un acrnimo derivado de The Rights of Individuals to Social and Economic Security, Universal
Prosperity (traducido libremente como Los derechos de las personas a la Seguridad Social y Econmica y la
prosperidad universal).
21
Trinidad and Tobagos Framework for Sustainable Social Development.
22
Reducir a la mitad la proporcin de la poblacin viviendo en situacin de pobreza para el ao 2015.
23
Ministry of the People and Social Development.
87

destinatarios en relacin a su derecho a acceder a la proteccin social. Adicionalmente, se
busca mejorar de forma consistente la integralidad de la oferta pblica hacia los ms pobres,
coordinando la oferta programtica de los Ministerios sociales para evitar duplicaciones y
asegurar la efectividad del gasto pblico del sector social.

Cuadro 15. La oferta programtica del sector social en Trinidad y Tobago
rea Oferta programtica
Asistencia Social
Pensiones para el Adulto Mayor, Pensiones de asistencia, Targeted Conditional
Cash Transfer Programme (TCCTP), Programas de Asistencia en Servicios
Sociales Bsicos, Pensiones a Discapacitados, Asistencia temporal de
emergencias, Subvenciones para libros escolares de secundaria, Asistencia
financiera para la educacin terciaria
Seguridad Social
Plan Nacional de Seguros, Fondo Estatal para viudas y hurfanos, Seguro de
desempleo, Pensiones contributivas y Seguros de vida
Salud y Nutricin
Programa de Alimentacin Escolar, Asistencia financiera a pacientes
necesitados, Programa de atencin en salud, Plan de asistencia para
enfermedades crnicas, Subvencin gubernamental para la ciruga cardaca de
adultos, Asistencia para pacientes con dietas especiales
Mercado Laboral
Empleos temporales, Capacitacin y empleo juvenil, Capacitacin
multisectorial, Educacin de adultos, Cuerpos de Conservacin Civil
(capacitacin en oficios), Programa de Madres Adolescentes, Programas para
la Microempresa
Desarrollo
Comunitario
Fondo de desarrollo comunitario, Financiamiento de microproyectos
comunitarios
Vivienda
Subvenciones para la mejora de la vivienda, Programa para asentamientos de
bajos ingresos, Viviendas para familias de bajos ingresos
Cuidados Servicios de Cuidado y proteccin
Subsidios generales Gas y petrleo

Las iniciativas del MPSD buscan mayores niveles de empoderamiento e inclusin ciudadana en
el alero de la reforma a la red de proteccin social. El fortalecimiento del nuevo esquema de
atencin y entrega de servicios sociales permitir consolidar las transferencias de ingreso y los
otros programas sociales desde un enfoque de derechos, reconociendo el derecho de la
poblacin destinataria a demandar su acceso a los programas pblicos disponibles para ellos.
Asimismo, el desarrollo del Sistema de Gestin integrada de Iniciativas Sociales
24
permite
identificar las mejores prcticas, mejorar la eficiencia de cada intervencin y garantizar el
acceso de las personas a los programas sociales.

24
Integrated Social Enterprise Management System
88

En el marco del TCCTP, el desarrollo de la poltica RISE-UP permite asegurar la integracin del
componente condicionado y establecer vnculos claros entre sus destinatarios y los servicios
sociales externos al programa (salud, educacin, vivienda, entre otros). Este marco de trabajo
incorpora el enfoque de derechos en la medida que promueve el acceso preferencial de las
personas ms vulnerables a los distintos programas de proteccin social mediante el manejo
integrado de la oferta pblica y apoyo psicosocial.

El TCCTP busca dar proteccin social a los ms pobres a travs de la transferencia de efectivo y
promover la nutricin y la seguridad alimentaria para reducir la incidencia de la pobreza en el
pas. Asimismo, el programa busca implementar componentes de habilitacin y desarrollo a
travs de la capacitacin, por lo que la comprobacin de la bsqueda de trabajo es un requisito
para recibir la transferencia de efectivo. El programa tambin ofrece capacitacin en reas
especficas, tales como planificacin presupuestaria, planificacin familiar, orientacin laboral y
competencias personales.

El apoyopsicosocial, base del modelo RISE-UP, se implementa mediante trabajadores sociales
quienes trabajan en cada caso familiar para el logro de condiciones mnimas de vida a travs del
desarrollo de ocho dimensiones: 1) identificacin personal, 2) salud, 3) educacin, 4) vivienda,
5) empleo, 6) dinmica familiar, 7) seguridad y proteccin, y 8) ingresos.

Esquema 10. Lgica de diseo del TCCTP.
89

La poltica RISE-UP ha podido satisfacer importantes necesidades del TCCTP, obteniendo
resultados concretos:

1) Un nuevo modelo de focalizacin: Junto con la autoseleccin y focalizacin geogrfica y
comunitaria se ha desarrollado una focalizacin categrica (personas con capacidades
diferentes y parlisis cerebral), adems de la implementacin de la iniciativa Direct
Impact, la que busca identificar y seleccionar beneficiarios en terreno.

2) Un marco de corresponsabilidades: A travs de la firma de un contrato social se
permite a los destinatarios convertirse en agentes de su propio cambio en vez de
asumir el papel de receptores pasivos de la transferencia.

3) Un enfoque integral para la reduccin de la pobreza: Se han desarrollado capacitaciones
para el desarrollo de habilidades, una mayor vinculacin con la oferta programtica
social e inclusin del enfoque de derechos. A raz de ello, se ha logrado un mayor nfasis
en la familia como unidad de intervencin, considerando el contexto particular de cada
persona para la mejora de sus condiciones de vida.

4) Un apoyo bsico que permita a los destinatarios integrarse en el sistema de proteccin
social: A travs de una tarjeta mltiple de beneficios, la que rene en un solo
instrumento los distintos beneficios financieros del gobierno, se ha propiciado la
integracin de la oferta social en un sistema integrado y coherente. Se espera que esto
ltimo permita que el TCCTP pueda hacer frente a las diversas expresiones de la pobreza
para su reduccin sostenible a travs de una oferta integral.

5) La reorganizacin de los recursos existentes, con un foco en los ms vulnerables: La Red
de Intervencin Familiar (FIN
25
) permite articular el acceso preferencial para las
familias vulnerables a una serie de servicios sociales.

6) Agentes de cambio comprometidos con el procesos de las familias y su vinculacin con
la red de proteccin: Se ha implementado el apoyo psicosocial para los destinatarios a
travs de trabajadores sociales que trabajan de forma directa con cada familia
beneficiaria.

En sntesis, se seala que la perspectiva necesaria para disear y desarrollar un enfoque basado
en derechos en el mbito de la proteccin social de Trinidad y Tobago fue guiada por los
principios de la buena gobernanza y el compromiso poltico del gobierno para disminuir la

25
Family Intervention Network
90

pobreza de forma consistente a travs del tiempo, reemplazando el foco sobre el objetivo de
alivio de la pobreza por el de una erradicacin sostenible basada en sus causas.

91

Ttulo : El programa Solidaridad
Expositor : Fernando Reyes - Director del programa Solidaridad, Repblica
Dominicana

Ver presentacin

El programa Solidaridad es una herramienta de la poltica de proteccin social que promueve la
ruptura de la transmisin inter generacional de las causas que generan situaciones de pobreza.
El programa cuenta con dos grandes componentes:

1) Transferencia Comer es Primero: Se enfoca sobre la salud y nutricin de los destinatarios
y consiste en una transferencia de DOP 700 mensuales para todos los hogares
beneficiarios.
2) Transferencia de Incentivo a la Asistencia Escolar: Es un beneficio variable para los
hogares con hijos entre 5 y 21 aos matriculados en un establecimiento escolar

Las principales caractersticas del programa son: 1) la utilizacin como medio de pago de una
tarjeta electrnica, la que puede ser utilizada en una red de abasto social diseminada en el
territorio nacional; 2) se organiza en tres unidades independientes que interactan entre si
durante todo el ciclo operativo; y 3) los hogares destinatarios estn organizados en estructuras
de participacin comunitaria (Ncleos de Familias Solidarias).

Las tres unidades participantes en el ciclo operativo del programa son: 1) el Sistema nico de
Beneficiarios (SIUBEN), el que se encarga de identificar y seleccionar los hogares elegibles; 2) la
administracin del programa Solidaridad, que ejecuta los procesos de inscripcin, capacitacin
y verificacin de corresponsabilidades, maneja las quejas y reclamos, elabora las nminas y
organiza la participacin social y comunitaria; y 3) la Administradora de Subsidios Sociales
(ADESS), que administra el pago de los beneficios, elabora las nminas, controla la Red de
Abastos y se relaciona con las entidades financieras.


Seleccin de beneficiarios:

Los hogares beneficiarios de Solidaridad son seleccionados por el SIUBEN a partir de una
focalizacin geogrfica que toma en cuenta el mapa de la pobreza de Repblica Dominicana y
una focalizacin individual realizada a travs de un censo por barrido que aplica una ficha de
caracterizacin socioeconmica que est compuesta, para el caso urbano, por 17 variables de
92

pobreza, mientras que para el mbito rural se consideran 15 variables, estableciendo de esta
forma, cortes diferenciados para la inclusin de personas en el programa de acuerdo a su
contexto socioeconmico. Mediante este sistema se determina el ndice de Calidad de Vida
(ICV), el que sirve como base para priorizar el ingreso de las familias al programa de acuerdo a
la disposicin presupuestaria del gobierno.

Por su parte, la salida de las familias del programa se produce a raz del incremento del ndice
de Calidad de Vida o por el incumplimiento de las corresponsabilidades. A la fecha, Solidaridad
alcanza al 76% de la poblacin pobre del pas elegible en el padrn del SIUBEN, lo que
corresponde a 577.000 hogares.

Montos y objetivos de las transferencias:

Solidaridad presenta montos de transferencias diferenciados de acuerdo a la composicin de
los hogares y objetivos de cada componente.

El monto de la Transferencia de Incentivo a la Asistencia Escolar se diferencia en funcin de las
caractersticas del hogar, pues aumenta en funcin de la cantidad de nios y nias inscritos en
la escuela. Por otro lado, desde el ao 2005 a la actualidad, el monto de la transferencia Comer
es Primero se ha incrementado desde USD 11,80 hasta USD 18,40.

Igualmente, adems de las dos transferencias condicionadas, el programa Solidaridad maneja
subsidios para la compra de Gas Licuado (Bono Gas) y el pago de servicios de electricidad (Bono
Luz).

Hacia el ao 2010, la inversin del programa Solidaridad alcanza a los USD 180 millones, lo que
representa una ejecucin de alrededor de USSD 15 millones mensuales. Paulatinamente, la
cobertura del programa ha aumentado ao a ao, hacia fines del ao 2011 el programa
alcanzar a 600 mil hogares, lo que representa al 80% del padrn del SIUBEN.

Oferta y demanda de servicios sociales:

La gran mayora de los pases de la regin deben hacer frente al dficit de la oferta de servicios
sociales, el cual es agravado por el aumento de la demanda a raz de la implementacin de
transferencias sociales condicionadas por el uso de los servicios de salud y educacin.

Desde el ao 2009, el Gabinete Social de Repblica Dominicana ha creado dos entidades de
coordinacin. Por un lado, se cre una instancia de coordinacin interinstitucional que agrupa
93

al SIUBEN, la ADESS y la administracin de Solidaridad para la coordinacin operativa del
programa; y por otro, se cre un Comit Tcnico Intersectorial en donde estn presentes el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Hacienda, el Seguro Nacional
de Salud, la Direccin Tcnica del Gabinete Social y el programa Solidaridad, que funciona
permanentemente implementando las polticas de salud, educacin y alimentacin.

Desde el ao 2010, el gobierno de Repblica Dominicana ejecuta a travs del Comit Tcnico
Intersectorial el proyecto de Cierre de Brechas en los servicios de educacin y salud con el fin de
lograr un equilibrio entre la demanda y la oferta y aumentar la calidad de las prestaciones. Este
proyecto identifica y cuantifica los dficit en la oferta de servicios y planifica el cierre de las
brechas en lo servicios a tres aos (2010-2012). En este sentido, es importante destacar que la
presencia del Ministerio de Hacienda en el Comit Tcnico Intersectorial ha permitido un
financiamiento estable del proyecto de Cierre de Brechas, lo que ha significado una inversin de
USD 130 millones entre los aos 2010 y 2011. Esta suma ha permitido construir y equipar
escuelas, readecuar las unidades de atencin primaria de salud y contratar el personal
necesario.

Corresponsabilidades:

El sistema de corresponsabilidades se basa en ciclos cuatrimestrales (en el caso de salud) y
bimestrales (en el caso de educacin) que incluyen el cumplimiento, la verificacin y el pago de
las transferencias. De estos ciclos se derivan posibles sanciones por incumplimiento, los que
varan desde el apercibimiento, la suspensin temporal por cuatro meses o la exclusin del
programa.

A raz de ello, los beneficiarios de Solidaridad registran un 82,5% de cumplimiento de las
corresponsabilidades.

Participacin social:

La participacin social en el marco del programa se da en tres niveles: 1) Ncleos de Familias
Solidarias, conformados por no ms de 45 jefes o jefas de hogar que eligen democrticamente
un equipo de padres y madres que participan en la operacin del programa; 2) Red Social de
Apoyo a Solidaridad, la que rene a organizaciones comunitarias y de base de todo el territorio
nacional; y 3) Organizaciones de la sociedad civil representadas por un Consejo Consultivo en el
Gabinete de Polticas Sociales.

94

Estas instancias participan activamente en la contralora social del programa, as como tambin
en su aplicacin y administracin. Actualmente, estn asociados a Solidaridad 13.000 Ncleos
de Familias Solidarias y participan en la Red Social de Apoyo alrededor de 1.723 organizaciones
comunitarias y de base.

Transparencia y rendicin de cuentas:

Solidaridad cuenta con una pgina web que ofrece informacin sobre las reglas operativas, el
registro de beneficiarios, quejas y reclamos, informes financieros y preguntas frecuentes, entre
otros. Asimismo, el programa tambin tiene presencia en las redes sociales como Twitter,
Facebook y You Tube.

Adicionalmente, el programa se vincula con el Servicio de Informacin Telefnica Pblica (lnea
*462) y el Servicio Permanente de Denuncias, Quejas y Reclamos (Sistema 311), dependientes
del gobierno central. Para el ao 2010 las llamadas relacionadas con Solidaridad significaron el
25,3% del total de llamadas recibidas en el Servicio de Informacin Telefnica Pblica.

Por otro lado, para lograr una mayor informacin y orientacin a los hogares destinatarios el
programa ha diversificado sus estrategias de diseminacin de la informacin a travs de
diversos medios, tales como los folletos educativos, promocin objetiva, TV, radio, perifoneo y
la publicacin de las listas de hogares elegibles en puntos mviles de informacin. Todas estas
estrategias consideran los grados de escolaridad y cultura de los destinatarios para asegurar su
pertinencia y eficacia.

Con respecto a la rendicin de cuentas, el programa realiza a travs de la pgina web
publicaciones peridicas de los planes e informes, auditoras sociales, evaluaciones, estudios y
estados de ejecucin. Asimismo, existe una Oficina de Libre Acceso a la Informacin Pblica
regida Ley y una Unidad de Auditora Interna de las acciones administrativas del programa bajo
la rectora de la Contralora General de la Repblica.

Quejas y reclamos:

El programa cuenta con los Reportes Comunitarios y el Sistema Integrado de Atencin
Ciudadana.

Los Reportes Comunitarios parten de una experiencia piloto en donde se eligen de forma
aleatoria Ncleos de Familias Solidarias participantes en conjunto con la seleccin de servicios
de salud y educacin. Posteriormente, la administracin de Solidaridad en conjunto con los
95

Ncleos de Familias y los servicios pblicos seleccionados realizan un reporte, el cual cumple la
doble funcin de realizar una autoevaluacin de la oferta social y recabar reclamos e
informacin clave por parte de los destinatarios para la mejora del programa. La elaboracin de
los reportes de cada parte implicada es el insumo principal para el desarrollo de un plan de
accin para la provisin de soluciones a nivel local o nacional.

En paralelo, el Sistema Integrado de Atencin Ciudadana (SIAC) permite recibir y manejar
quejas y reclamos, adems de entregar las ltimas novedades sobre el programa.

96

IV. MESA REDONDA: ESTRATEGIAS NACIONALES DE PROTECCIN SOCIAL

Presentacin : La estrategia de proteccin social de Trinidad y Tobago
Expositor : Glenn Ramadharsingh Ministro del Pueblo y Desarrollo Social,
Trinidad y Tobago

El gobierno de Trinidad y Tobago ha identificado siete pilares para el desarrollo sostenible. El
primero de ellos es la erradicacin de la pobreza y la justicia social, el que se relaciona con la
meta N 1 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. Mientras las
Naciones Unidas han propuesto una disminucin de la proporcin de la poblacin en situacin
de pobreza de un 1% anual, el gobierno de Trinidad y Tobago se ha propuesto a reducir la
pobreza a un ritmo de 2% anual. En este sentido, la Primera Ministra Kamla Persad-Bissessar
reafirma continuamente el compromiso del pas con la reduccin de la pobreza, sealando que
todos los ciudadanos tienen derecho a medios de vida sostenibles y que la brecha entre los
ricos y los desposedos debe ser cerrada. De esta manera, la erradicacin de la pobreza, el
cierre de las brechas sociales y la implementacin de una red de proteccin social para los
pobres y vulnerables se constituye en una estrategia fundamental para el desarrollo que aspira
el pas.

Para superar la pobreza se deben emprender acciones integrales en los mbitos de la
educacin, la cooperacin social y la iniciativa empresarial. El gobierno de Trinidad y Tobago
considera el desarrollo humano como el objetivo central del sistema educacional y ha
emprendido acciones para la creacin de una infraestructura capaz de soportar procesos
continuos de aprendizaje, el desarrollo de habilidades, el fortalecimiento institucional y la
construccin de una economa competitiva.

Trinidad y Tobago es considerado un pas de ingresos medios. Sin embargo, existen altos niveles
de pobreza: un 16,7% de la poblacin vive bajo la lnea de la pobreza y un 1,2% de la poblacin
pobre es indigente, mientras que la poblacin vulnerable alcanza un 9% de la poblacin.
Asimismo, los hogares liderados por la mujer representan el 58% de los hogares pobres y existe
una alta prevalencia de trabajadores no calificados.

Del mismo modo, la mayor proporcin de personas pobres pertenece al grupo etario que va
desde los 0 a los 19 aos. En efecto, un 23% de los nios y nias del pas son pobres y un 2%
son indigentes. Es ms, los menores de 15 aos representan un 30% de la poblacin pobre y un
38% de la poblacin en situacin de extrema pobreza, en circunstancias de que solo
representan al 22% del total de la poblacin del pas.

97

El gobierno de Trinidad y Tobago decidi crear el Ministerio del Pueblo y Desarrollo Social
26

(MPSD), orientado a la atencin de las personas vulnerables, incluyendo a la poblacin pobre e
indigente, discapacitados, adultos mayores, menores de edad, personas con VIH+, personas
afectadas por desastres naturales y personas en situacin de calle. Los programas llevados a
cabo por el MPSD buscan transformar la idea del desarrollo social llevando la oferta pblica y la
informacin directamente a las comunidades vulnerables.

Esto ltimo constituye el progreso ms importante del sector social de Trinidad y Tobago, pues
ha permitido superar las limitantes histricas de la poltica social del pas, tales como la baja
conciencia sobre la problemtica social, el asistencialismo y el bajo empoderamiento
ciudadano. En este sentido, la Campaa de Impacto Directo (Direct Impact Campaign) cambi
radicalmente la forma en que los destinatarios acceden a los programas del MPSD, as como
tambin la percepcin de las personas sobre la institucionalidad. En el transcurso del ltimo
ao se realizaron 25 Campaas de Impacto Directo en todo el territorio nacional, las que
implicaron la movilizacin y participacin del conjunto de la oferta del MPSD, incluyendo el
Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP), al Programa
Nacional de Prevencin del Abuso de Drogas y el Alcohol, los servicios de mediacin
comunitaria, el programa de reduccin de la pobreza, la Divisin de Bienestar Social y la
Divisin Nacional de Servicios para la Familia. Asimismo, las Campaas de Impacto Directo
suponen la colaboracin interinstitucional con otras agencias del gobierno, como el Ministerio
de Salud, la Corporacin para el Desarrollo de la Vivienda, el Programa de Alfabetizacin
Financiera del Banco Central, la Direccin de Aguas y Alcantarillado, la Comisin Nacional de
Electricidad y todas las partes interesadas, incluyendo el sector privado.

Esto ltimo ha permitido una interaccin valiosa con la ciudadana, especialmente con las
personas en situacin de vulnerabilidad, asegurando la informacin y retroalimentacin en
funcin de las necesidades de la poblacin, la disminucin de la distancia entre las personas y el
aparato estatal y el aumento del empoderamiento y motivacin de los servidores pblicos
encargados de recibir y procesar las solicitudes.

El nuevo esquema de prestaciones sociales de Trinidad y Tobago (cuya poblacin total asciende
a 1,3 millones de personas) ha permitido atender a ms de 17.000 personas pertenecientes a
comunidades vulnerables. Sin embargo, el MPSD ha reconocido que muchas veces los ancianos,
los discapacitados y las madres solteras con familias numerosas no han podido acceder a las
Campaas de Impacto Directo debido a la falta de transporte y apoyo, lo que motiv al MPSD a
implementar un programa complementario en el cual se realiza una bsqueda de destinatarios
puerta por puerta.

26
Ministry of the People and Social Development.
98

El TCTTP busca proveer proteccin social fortaleciendo la nutricin y la seguridad alimentaria de
los hogares vulnerables. El programa aborda la inseguridad alimentaria a travs de una
transferencia de ingresos realizada de forma simultnea con actividades de rehabilitacin y
desarrollo. En diciembre del ao 2010, el componente de desarrollo humano del TCCTP es
relanzado con el nombre de RISE-UP
27
, el que refleja el compromiso del gobierno para cumplir
con la responsabilidad de ocuparse de los vulnerables y realizar los derechos de los ciudadanos.

La Divisin de Bienestar Social del MPSD implementa una serie de subvenciones y beneficios
sociales para la asistencia de los hogares que han sido impactados por desastres naturales,
pensiones a discapacitados, pensiones de asistencia, pensiones a la tercera edad, transportes
para discapacitados y adultos mayores, entre otras iniciativas. Tambin se ha implementado el
Poverty Reduction Programme, el que consiste en beneficios para la pequea empresa y
proyectos comunitarios.

Del mismo modo, tambin se ha rediseado el programa de Asistencia por Desempleo
(Unemployment Relief Programme -URP-), el que ya no se apoya en la nicamente en
programas temporales de obras pblicas y aseo pblico, sino que se centra en el desarrollo de
tcnicas y habilidades para mejorar la empleabilidad de sus destinatarios, adems de priorizar
el empleo de madres de nios con enfermedades degenerativas y trastornos congnitos.
Asimismo, el nuevo diseo del URP tambin contempla la entrega de alimentos para hogares
con nios y adultos mayores.

Por ltimo, pese a los logros obtenidos, el pas sigue enfrentando grandes desafos. Para el ao
fiscal del 2011, el sector social tuvo una asignacin USD 10,7 billones, USD 3,7 billones fueron
invertidos en infraestructura y aproximadamente USD 7,1 billones fueron asignados a
programas sociales. De esta forma, el 25% del presupuesto fiscal fue asignado para la entrega
de servicios sociales.

La poblacin de Trinidad y Tobago ha envejecido durante los ltimos aos, lo que ha implicado
que el 12% de la poblacin tiene ms de 60 aos, lo que ha provocado el aumento de la presin
sobre los servicios de salud, el sistema de seguro, las pensiones sociales y otras formas de
proteccin social. El gobierno de Trinidad y Tobago ha enfrentado esta situacin
implementando Centros de Actividad para Adultos Mayores, foros pblicos para la el dilogo
intergeneracional y el reciente lanzamiento del Parlamento de Adultos Mayores de Trinidad y
Tobago.

27
RISE-UP es un acrnimo derivado de The Rights of Individuals to Social and Economic Security, Universal
Prosperity (traducido libremente como Los derechos de las personas a la Seguridad Social y Econmica y la
prosperidad universal).
99

A pesar de los esfuerzos de las instituciones pblicas, la poltica social solo ser eficaz y
eficiente en la medida de que se cuente con la cooperacin y empoderamiento de la
ciudadana. Para el gobierno de Trinidad y Tobago, es clave la implementacin de una poltica
adecuada que facilite la continuidad de la atencin, especialmente para los casos ms crticos,
proveyendo asistencia mdica, una poltica de vivienda adecuada y capacitacin para el
desarrollo de habilidades, configurando de esta forma una plataforma para la reintegracin
para ciudadanos activos y empoderados.

Es por esto que el MPSD se propone a lanzar una campaa en el marco de la estrategia RISE UP
para fomentar la motivacin y empoderamiento de los ms vulnerables, de la cual se espera
obtener grandes resultado. De hecho, pases vecinos como Santa Luca, Barbados, San Cristbal
y Nieves, Dominica y Guyana han pedido formalmente asistencia al gobierno de Trinidad y
Tobago para el diseo de programas sociales para la poblacin pobre y vulnerable.

100

Presentacin : Programa Bolsa Famlia y Brasil Sem Misria
Expositora : Tereza Campello Ministra de Desarrollo Social y Combate al Hambre,
Brasil

Ver presentacin

A lo largo de los ltimos aos, Brasil logr una reduccin significativa de la poblacin en
situacin de pobreza y extrema pobreza a raz del crecimiento econmico y las decisiones de
poltica pblica. Durante la mayor parte de la dcada de 1990 y principios de la dcada del 2000
la extrema pobreza permaneci estancada en un 17%, mientras que desde el ao 2003 el pas
logr una disminucin sostenida hasta alcanzar en el ao 2009 un mnimo histrico de 8,4%,
superando en el ao 2006 la meta trazada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Grfico 3. Evolucin temporal de la pobreza extrema en Brasil: 1990-2009.

Este resultado responde a un conjunto de polticas implementadas durante los ltimos 8 aos,
entre las cuales se destacan:

El crecimiento del empleo y su formalizacin (17 millones de empleos formales han sido
creados entre enero del 2003 y agosto 2011 )

El aumento real de un 66% en el salario mnimo desde el ao 2002
101

El control de la inflacin

El fortalecimiento de la agricultura familiar con la expansin del crdito y compras
publicas inclusivas (Programa de Adquisicin de Alimentos)

La expansin y consolidacin de la red de proteccin social, en donde destacan los
programas de transferencias de ingreso (Bolsa Famlia y el Beneficio de Prestacin
Continuada)

El programa Bolsa Famlia es el principal referente en el mbito de la proteccin social no
contributiva de Brasil y actualmente complementa los ingresos de 13 millones de familias en
situacin de pobreza y extrema pobreza con nios y nias hasta los 17 aos de edad. El ingreso
al programa est determinado por una lnea de corte para la pobreza (ingreso familiar per
cpita igual o inferior a USD 84,69 y una lnea de corte para la extrema pobreza (ingreso familiar
per cpita igual o inferior a USD 42,34), adems de la utilizacin de un Registro nico de
Beneficiarios de programa sociales (Cadnico) que abarca a ms de 20 millones de familias
brasileras. El programa es implementado de forma descentralizada y articulada, configurando
distintos roles y funciones para las municipalidades, los estados y el gobierno federal en los
procesos de focalizacin y seleccin, el cumplimiento de las condicionalidades en salud y
educacin y el pago de los beneficios (que fluctan entre los USD 20 y USD 193).

El programa Bolsa Famlia se enmarca en una estrategia de inclusin de la poblacin pobre,
siendo un instrumento importante para materializar el ejercicio de sus derechos sociales
garantizando el acceso a recursos que facilitan el acceso a la educacin, salud, transporte y
alimentos. De esta forma, se ha logrado mejorar el estado nutricional de las familias y la salida
de la extrema pobreza del 61% de las familias destinatarias, adems de reducir el nivel general
de pobreza entre las familias, destacndose el incremento promedio de los ingresos familiares
de alrededor de un 50% y 60% en el Norte y Nordeste del pas.

Ms especficamente, entre los impactos de Bolsa Famlia en la realizacin de los derechos a la
salud y la alimentacin es posible dar cuenta de: una reduccin de la desnutricin infantil desde
un 12,5% en el ao 2003 a un 4,8% en el 2008; la proporcin de nios beneficiarios
considerados nutridos es 39,4% superior en comparacin con nios que no reciben el beneficio;
una menor cantidad de partos prematuros; y un mayor porcentaje de nios con vacunas al da.
De igual manera, en el mbito educacional: se acompa de forma sistemtica a 13,5 millones
de los 15,7 millones de estudiantes beneficiarios del programa entre 6 y 15 aos; se acompa
a 876 mil del 1,1 milln de estudiantes beneficiarios entre los 16 y 17 aos; aumentaron las
102

tasas de asistencia y progresin escolar; y la postergacin de la entrada de los adolescentes al
mercado laboral.

Como resultado del conjunto de polticas implementadas, entre las que se cuenta el programa
Bolsa Famlia, 28 millones de personas salieron de la pobreza y 39,5 millones ingresaron a la
clase media. No obstante, pese a estos importantes avances, Brasil aun tiene 16,5 millones de
personas en situacin de extrema pobreza, las que no lograrn salir de esta situacin solamente
con el crecimiento econmico del pas, lo que hace necesario un esfuerzo adicional del Estado
brasilero para suprimir el ncleo duro de pobreza persistente.

El plan Brasil Sem Misria fue lanzado en junio del ao 2011, marcando la entrada a un nuevo
momento en la historia de la poltica social brasilea, en donde las acciones se dirigen ms all
de la garanta de ingresos para avanzar un escaln en la garanta de derechos. Brasil Sem
Misria es una estrategia general que involucra las transferencias de ingresos y otras acciones
sectoriales coordinadas por el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre. Para la
implementacin de este plan, se considera una lnea de extrema pobreza determinada por un
ingreso familias per cpita de BRL 70 o USD 42,34, la que se encuentra por encima de la lnea
adoptada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (USD 1,25 diarios) y corresponde al mismo
valor de referencia utilizado en el programa Bolsa Famlia.

Cuadro 16. Caractersticas socio-demogrficas de la poblacin total de Brasil y la poblacin en
situacin de extrema pobreza.

POBLACIN DE BRASIL
190,8 MILLONES (100%)
POBLACIN EN EXTREMA POBREZA 16,2
MILLONES (8,5%)
28% de los brasileos viven en la regin
Nordeste = 53 millones
59% viven en la regin Nordeste = 9,61
millones
15,6% de los brasileos viven en reas
rurales
En las reas rurales, una en cada cuatro
personas estn en pobreza extrema
(25,5%)
24% de los brasileos tienen hasta 14 aos
40% tienen hasta 14 aos = dos en cada
cinco personas. En la Region Norte = 45%
12% de los brasileos en las reas rurales no
estn conectados a la red general de
distribucin de agua y no tienen pozo o
nacientes en su propiedad
48% de los hogares rurales en extrema
pobreza no estn conectados a la red
general de distribucin de agua y no tienen
pozo o nacientes en su propiedad
51% de los brasileos son negros (pardos y
negros)
71% son negros
9,6% de los brasileos son analfabetos (15
aos o ms)
26% son analfabetos (15 aos o ms)
103

Considerando estas caractersticas, se busca hacer frente a la multidimensionalidad de la
pobreza, buscando aumentar las capacidades y oportunidades de la poblacin en situacin de
extrema pobreza a travs de tres ejes estratgicos: 1) garanta de ingresos, 2) acceso a servicios
pblicos, y 3) inclusin productiva.

En el marco de la garanta de ingresos, se considera el alto grado de exclusin y marginalidad de
la poblacin en extrema pobreza, quienes a menudo ni siquiera estn informados sobre su
derecho a acceder a un programa de transferencia de ingresos. Por ello, se ha impulsado un
plan de bsqueda activa de beneficiarios, cuyo objetivo es la inclusin de todas las familias en
situacin de extrema pobreza hacia el ao 2013. Para cumplir esta meta, se calcula que se
deben incorporar 800 mil familias en Bolsa Famlia, de las cuales ya han sido incorporadas 180
mil. En el marco del plan Brasil Sem Misria, Bolsa Famlia ha aumentado el valor de los
beneficios variables para los nios en un 45%; ampliado el lmite de 3 a 5 hijos para la recepcin
de beneficios variables, lo que ha permitido la inclusin de 1,2 millones de nios y adolescentes
hasta los 15 aos; la inclusin de beneficios variables para madres gestantes y nios hasta los 6
meses; y la implementacin de una poltica de regreso garantizado al programa para los
destinatarios que debido a mejoras en su situacin de ingresos decidan desligarse
voluntariamente. De igual forma, es importante destacar la elaboracin de convenios con
diferentes estados para la implementacin diferenciada del programa de acuerdo a las
caractersticas de cada uno de ellos, adems de articular complementaciones con los programas
estaduales de asistencia social.

Con respecto al eje de la inclusin productiva, se seala que pese a que el ritmo econmico de
Brasil genera constantemente vacantes de empleo, la poblacin en situacin de extrema
pobreza no puede acceder porque no tienen una cualificacin suficiente. Por lo tanto, el plan
Brasil Sem Misria contempla la adopcin de estrategias en el medio urbano y rural para la
generacin de ingresos y empleo y el aumento de la produccin respectivamente, buscando
fortalecer la capacidad de los destinatarios de beneficiarse del proceso econmico y social del
pas.

El plan de inclusin productiva urbana se canaliza a travs del fortalecimiento de las
capacidades de los destinatarios de acceder a empleos formales y su capacidad emprendedora,
cuya base es el acceso a distintos servicios sociales bsicos para garantizar condiciones estables
de inclusin. En relacin al fortalecimiento del empleo formal, se realizan cursos de
capacitacin, orientacin profesional e intermediacin laboral para asegurar una tasa adecuada
de insercin en el mercado del trabajo. Por otro lado, para el fortalecimiento de la capacidad
emprendedora de los destinatarios se cuenta con el programa de economa popular y solidaria,
104

el programa para Micro Emprendedores Individuales (MEI), el apoyo a recolectores de basura y
el Programa Nacional de Microcrdito Productivo:

Economa Popular y Solidaria: Apoyo a la formacin y divulgacin de redes de
emprendimientos solidarios por medio del fomento directo, actividades
emprendedoras colectivas, micro y pequeas empresas y constitucin de incubadoras
de negocios para la generacin de ocupacin e ingreso. Los destinatarios reciben
capacitacin social y profesional, orientacin sobre oportunidades del mercado,
adems de asistencia tcnica, jurdica y de gestin de las incubadoras de negocios.

Colectores de basura: Se busca capacitar y fortalecer en la colecta selectiva de 60.000
recolectores hasta el 2014, equipar y viabilizar infra-estructura para 280 mil
recolectores, apoyar la inclusin de 10.000 colectores en la logstica reversa y
fortalecer 100 redes de comercializacin.

Programa Nacional de Microcrdito Productivo: Fue lanzado el 11 de agosto de 2011 y
consiste en el estmulo a la ampliacin de y fortalecimiento de pequeos negocios
mediante la reduccin de la tasa de inters anual de 60% a 8% y la tasa de apertura de
crdito de 3% a 1%, adems de la utilizacin de agentes de crdito especialmente
orientados al pblico.

Micro emprendedor individual - MEI: Se busca la formalizacin de micro
emprendedores populares mediante la asistencia tcnica a 102 mil emprendedores
previamente inscritos en el Cadnico.

La inclusin productiva en el medio rural tiene como propsito el aumento de la produccin
para acceder a mercados y fortalecer el autoconsumo de alimentos. En este respecto, destaca
el seguimiento y acompaamiento a las familias por parte de tcnicos de nivel superior e
intermedio como estrategia fundamental de intervencin, junto con componentes de inclusin
econmica y provisin de agua y electricidad:

Asistencia tcnica: Se realiza de forma continuada e individualizada a 253 mil familias,
destinando recursos para subvenciones de BRL 2.400 o USD 1.451 para el fomento de la
produccin, junto con la entrega de semillas, mudas y apoyo para utilizacin de
tecnologas adecuadas.

Agua para todos: Garanta de acceso al agua para consumo de 750 mil familias
extremamente pobres y agua para produccin a 600 mil familias.

105

Luz para todos: Se busca universalizar el acceso a la energa elctrica en todo el medio
rural brasileo, garantizando este servicio a 257 mil familias.

Compras pblicas: El Programa de Adquisicin de Alimentos (PAA) realiza compras de
alimentos a la agricultura familiar para la alimentacin de los nios en las escuelas.
Actualmente, se busca ampliar la cobertura actual de 156 mil familias pobres y en
extrema pobreza a 445 mil familias pobres y en extrema pobreza para el ao 2014.

Mercados privados: Se implementa una estrategia para que el comercio privado
adquiera productos de la agricultura familiar, tales como harina, jugo de naranja,
pescados. Esta estrategia abarca tanto al comercio local como a los supermercados de
gran envergadura, los que tambin utilizan la informacin del Cadnico para ofertar
puestos de trabajos a las personas en situacin de extrema pobreza.

Bolsa Verde: Es parte de una segunda generacin de programas de transferencias de
ingresos y consiste en un incentivo a las familias extremadamente pobres para la
conservacin ambiental. Se realiza un pago trimestral de BRL 300 o USD 181,46 a travs
de la tarjeta magntica de Bolsa Famlia. En el periodo 2011-2012 se contempla la
atencin de 73 mil familias mediante este programa.

El tercer componente de Brasil Sem Misria es el acceso a servicios pblicos. Este eje no busca
transformar la estrategia de provisin de servicios, sino que busca profundizar la
universalizacin del acceso a los servicios sociales mediante la expansin de su oferta y calidad.

106

Esquema 11. Mapeo de la extrema pobreza para orientar la expansin de la red de servicios.

Los 16,5 millones de brasileos en situacin de extrema pobreza son quines ms necesitan de
los servicios sociales, pero quines en la prctica tienen menos acceso a ellos. Para que esta
poblacin pueda realizar sus derechos se implementa un estrategia que: 1) realiza una
bsqueda activa de destinatarios; 2) utiliza la informacin de acceso a servicios de educacin y
salud de los beneficiarios de Bolsa Famlia y otros programas sociales, 3) redisea la oferta de
servicios de acuerdo a necesidades concretas; y 4) fortalece la calidad de los servicios de
acuerdo al trato de las personas y la pertinencia de las prestaciones. De esta manera, todas las
expansiones de la oferta de servicios sociales se realiza de forma priorizada en cada ciudad y
barrio del pas, considerando la concentracin de personas en situacin de extrema pobreza y
las brechas de especficas de cobertura.

En suma, el plan Brasil Sem Misria busca erradicar la extrema pobreza en colaboracin con la
sociedad civil y el sector privado. Sin embargo, es el Estado brasileo quien se involucra de
forma activa y responsable para garantizar de forma efectiva los derechos de la poblacin.

107

Presentacin : El programa de proteccin social de Ecuador
Expositor : Pabel Muoz Viceministro de Inclusin Econmica y Social, Ecuador

Es posible argumentar que la pobreza, a pesar de todos los esfuerzos que se han hecho por
combatirla, sigue vigente debido a que el discurso del desarrollo imperante ha sido ineficiente
en combatirla y funcional en sostenerla, pues ha sido un discurso despolitizante y antipoltico,
en instancias que el problema de la erradicacin y lucha contra la pobreza es un tema
eminentemente poltico que debe ser enfrentado como tal en las realidades nacionales. Es por
ello que la recuperacin de las capacidades y facultades estatales ha sido un elemento
fundamental para evidenciar los resultados positivos que comienzan a evidenciar los pases de
la regin.

El objetivo de fondo de la regin se basa en dos elementos. Por un lado, un cambio en el
rgimen de acumulacin implementado en las dcadas de 1980 y 1990; por otro, tambin es
necesario un cambio en el modo de regulacin social, siendo ste ltimo en el caso ecuatoriano
una de las herramientas ms importantes en lo que a marcos normativos, leyes y a la
Constitucin se refiere.

La Constitucin Ecuatoriana es el mayor referente del proyecto poltico que se ha puesto en
juego en los ltimos aos, pues consagra herramientas como las compras pblicas inclusivas, la
conservacin ambiental y, fundamentalmente, un cambio en el enfoque del desarrollo hacia el
objetivo del buen vivir. Este nuevo esquema poltico-conceptual realiza una apuesta clara por
un fuerte enfoque de derechos, por cambiar el sistema econmico y convertirlo en un sistema
econmico social y solidario, lo que supone cambiar la mirada sobre la economa para no slo
verla en sus vertientes de mercado o la economa pblica y estatal, sino tambin dar un peso
constitucional a la economa popular y solidaria.

De esta manera, lo que ha estado en juego en los ltimos aos en los pases de la regin es el
reconocimiento de que el problema del combate de la pobreza es un problema eminentemente
poltico. En la experiencia que se tuvo en las dcadas de 1980 y 1990, muchas de las ONG que
trabajaron alrededor de la banca de cooperacin tuvieron como defecto o convertir el
desarrollo en una mquina antipoltica. Recientemente las Naciones Unidas, a travs del
Instituto de Investigaciones para el Desarrollo Social (UNRISD), tambin ha reconocido
explcitamente el carcter eminentemente poltico de la pobreza, la desigualdad y el
desarrollo
28
.

28
UNRISD (2011). Combatir la pobreza y la desigualdad: Cambio estructural, poltica social y condiciones polticas.
Ginebra: Naciones Unidas. Sinopsis de Investigacin disponible en
http://www.unrisd.org/80256B3C005BCCF9/search/6B43C24FA65077ABC1257837005A1B64?OpenDocument
108

En este sentido, siendo el desarrollo y el combate a la pobreza dos problemas eminentemente
polticos, se debe revisar conceptualmente el paradigma de la poltica social para avanzar hacia
una poltica social transformadora. El discurso de la dcada de 1990 sobre las capacidades, las
oportunidades y el capital humano (sobre el que se implementaron las condicionalidades de los
PTC) han sido muy importantes. Sin embargo, el tema protagnico ya no son las capacidades,
sino la proteccin social, la seguridad social y el empleo, por ello debiera haber un paradigma
conceptual que las junte, lo que significa que si el discurso de la poltica social ha estado
centrado en los ejes de educacin y salud, a stos debieran sumarse el eje de la proteccin, de
la seguridad social y el eje del empleo.

La perspectiva universalista debe ser mucho ms fuerte. Los objetivos de polticas nacionales
pueden alinearse con resultados de carcter acumulativo gracias a la universalidad focalizada,
la que constituye un trmino adecuado para el caso ecuatoriano, pues el pas ha tenido la gran
oportunidad (visto por otros como un problema) de mantener una lnea de corte relativamente
alta para las transferencias condicionadas que ha permitido alcanzado al 100% de la poblacin
en situacin pobreza y al 100% de pobres extremos. Esto ltimo es lo que podra entenderse
como universalidad focalizada: analizando verticalmente la lnea de corte del Bono de
Desarrollo Humano es posible identificar claramente la existencia de la focalizacin, pero,
analizando la cobertura del programa de forma horizontal al interior de propia lnea de corte, se
intenta garantizar que todas las personas que estn en ese segmento estn cubiertos por el
beneficio.

Esto ltimo puede constituir una estrategia de valor, pues no se busca lograr de forma abrupta
un esquema universal, pero s se tiene en cuenta desde los inicios el principio de la
universalidad para avanzar progresivamente hacia mayores niveles de cobertura sobre la base
de pisos de focalizacin. Basado en esto y considerando la gran cobertura del Bono de
Desarrollo Humano, el Ministerio de Inclusin Econmica y Social del Ecuador es partidario de
plantear si es prudente o no la supresin de las condicionalidades, pues si bien han sido
importantes en logros de salud y educacin, en un contexto en que prcticamente se ha
universalizado el acceso a la educacin gratuita y se ha tenido un incremento significativo de la
atencin pblica en salud, cabe preguntarse por el sentido de mantener la condicionalidad en
estos segmentos o, alternativamente, la pertinencia de reorientarlas hacia otro tipo de servicios
sociales y destinatarios. Actualmente, la condicionalidad en Ecuador se ha orientado a otras
secciones, ampliando, por ejemplo, una transferencia para madres en perodo de gestacin y
primera infancia (nios y nias menores de 1 ao) para asegurar la lactancia materna y
combatir ms eficazmente la desnutricin.

109

En relacin a lo anterior, la concepcin sobre la ciudadana debe ir cambiando. Los cambios
recientes en la poltica pblica del conjunto de la regin vuelven la mirada sobre una ciudadana
plena. En un contexto de neoliberalismo, el enfoque de la ciudadana se vio basado en virtudes
ciudadanas, mientras que hoy dicha concepcin comienza a enfocarse en el goce de plenos
derechos. Es este punto en donde la orientacin de las capacidades tiene que ser revisado.
Cabe destacar, que la data no es lo suficientemente fuerte como para sostener la idea errnea
de que los pobres ven en las transferencias sin condicionalidad un incentivo para mantener
prcticas de pobreza, en donde se estara alimentado un crculo pernicioso de la pobreza. Esto
algo que debera relativizarse fuertemente, en cuanto este tipo de argumentos constituye una
falta de respeto a las personas y su condicin social.

Por otro lado, desde un enfoque de derechos es necesario ser ms agresivos en cuanto a la
mirada de la poltica social y el rol que juegan los PTC dentro de ella. Durante el ao 2011 el
Ecuador realiz una consulta popular en la que se le pregunt a la ciudadana si queran la
transformacin del sistema de justicia y la respuesta fue mayoritariamente favorable. A raz de
esta consulta se implement un nuevo Consejo de Judicatura por un perodo de transicin de
18 meses, cuyo mandato es transformar el sistema de justicia. El gran problema en este tema
es la fuerte influencia del discurso de la securitizacin difundido ampliamente por los medios
de comunicacin. Si bien los niveles de delincuencia han subido, los medios de comunicacin
en disputa frontal con el Gobierno-, han inflado la percepcin de la ciudadana sobre el nivel de
inseguridad, lo que puede haber influido en la aprobacin ciudadana de la reforma a la Justicia.
No obstante, sera un error transformar la Justicia solamente con un enfoque de la seguridad y
no contemplar una reforma desde un enfoque de garanta de derechos, el que puede
consolidar un nexo crucial entre poltica social y seguridad. Actualmente se est planteando un
sistema distrital de desarrollo y proteccin social, que busca tener ms facultades
administrativas en la restitucin de derechos para evitar su ingreso en la va judicial. Por
consiguiente, hay dos elementos importantes en el caso ecuatoriano, pues se le est dando un
peso a la justicia y al enfoque de derechos y tambin un peso al esquema territorial, siendo ste
ltimo un punto crucial para el despliegue territorial de la proteccin social.

Ecuador tiene 221 cantones o municipios, una cifra que pareciera ser pequea en relacin a
otros pases, sin embargo es cuantiosa considerando que la Ley establece una poblacin
mnima de 50 mil habitantes para constituir cada Cantn. Actualmente existe
aproximadamente un 65% de cantones incumpliendo esa normativa, lo que expresa la
existencia de una gran cantidad de municipios pequeos. A raz de esta situacin se tom la
decisin de generar una nueva unidad territorial (distritos) para ministerios que operan ms
desconcentradamente, suponiendo la unin de cantones o municipios alrededor de 90 mil o
100 mil habitantes, para sobre stos realizar la planificacin territorial y estimar la demanda de
110

los servicios para hacer una oferta intersectorial de ellos. Cabe recalcar entonces que los
esquemas de proteccin social en trminos territoriales son importantes tambin, pues es en
estos trminos en donde mejor pueden operar las intersectorialidades y en el caso ecuatoriano
adems, las interfuncionalidades.

La Constitucin del Ecuador junto con la de Taiwn es la nica a nivel mundial que ha
establecido un Estado de cinco funciones y no slo de tres como se plantea en la teora poltica
clsica. De esta forma, a la funcin Legislativa, Ejecutiva y Judicial, se han agregado dos
funciones: la funcin Electoral y la funcin de Transparencia y Control Social. De esta forma,
para que la poltica social garantice derechos en los segmentos territoriales, deben participar
los Ministerios del rea social en conjunto con la presencia de mecanismos de control,
participacin ciudadana y justicia. Todo ello, considerando, por ejemplo, que en Ecuador
existen alrededor de 1 milln 200 mil causas represadas que no han sido procesadas por el
sistema, lo que obliga a pensar fortalecer las capacidades administrativas de garanta y
restitucin de derechos en la funcin Ejecutiva, evitando que la gran mayora de los casos
lleguen a la funcin Judicial, en donde en la prctica no existen soluciones eficientes ni eficaces
para la poblacin destinataria de la poltica social.

Otro aspecto importante es el aspecto histrico-conceptual de la proteccin social. Al menos en
el caso ecuatoriano, antes de llegar a la posibilidad de plantear realistamente tener o no un
sistema de renta bsica o ingreso ciudadano, se debe trabajar gradualmente en consolidar un
piso de proteccin social. En este sentido, la gran pregunta ser como asegurar este piso de
proteccin social y si al hacerlo se optar por una especie de universalidad focalizada o
mediante un piso de proteccin de social universal.

Sea cual sea el diseo especfico de la poltica social, es importante destacar la importancia de
la inclusin econmica y productiva. En Ecuador el Ministerio de Inclusin Econmica y Social
trabaja con el Programa de Provisin de Alimentos, el que cuenta con cerca de 15 mil
productores de la economa popular y solidaria involucrados en las compras pblicas, y que
reemplaza la intervencin del Programa Mundial de Alimentos que slo tena 1 proveedor para
las compras pblicas. Un mercado pequeo puede tener grandes posibilidades de crecimiento,
por lo que los esfuerzos de vincular las compras pblicas con la inclusin de pequeos
productores es fundamental.

Asimismo, por el lado de la inclusin econmica se debiesen considerar esquemas de
graduacin, los que hasta el momento han sido considerados por el conjunto de pases de la
regin nicamente desde la perspectiva fiscal. Cuando los programas sociales se vuelven
difciles de sostener -an cuando en el caso de los PTC la evidencia muestra que representan un
111

bajo porcentaje del PIB regional- se acrecientan las voces que sealan que los gobiernos
implementan polticas demaggicas y que las transferencias slo sirven para la intervencin
electoral.

Todo esto lleva a pensar en la graduacin en una perspectiva de inclusin econmica y
productiva. El desafo ecuatoriano no es solamente graduar a las personas porque han
superado las condiciones que les hacen elegibles, sino porque han alcanzado condiciones
sostenibles de vida, las que deben lograrse mediante el empleo formal o el autoempleo
mediado por iniciativas productivas de la economa popular y solidaria. Es por esto que se est
poniendo en prctica una estrategia de acompaamiento a las familias que se gradan, cuyos
objetivos son observar cmo ha evolucionado cada familia, constatar si efectivamente sus
condiciones han mejorado y elaborar un plan de graduacin que incentive la insercin de las
familias en dinmicas de inclusin productiva.

Esto ltimo se relaciona con el asociativismo, en donde la valorizacin del desarrollo local se
torna fundamental. El Crdito de Desarrollo Humano contempla la posibilidad de realizar
adelantos del Bono de Desarrollo Humano de USD 420 para cada jefe o jefa de hogar; sin
embargo, en caso que este adelanto sea pedido de forma asociativa se adelanta la suma
correspondiente a dos aos (USD 840) y se multiplica por la cantidad de personas que se sumen
a la iniciativa. De esta manera, un grupo de personas puede acceder de forma asociativa a
capitales de inversin del orden de los USD 5.000 o USD 6.000, fundamentales para inversiones
productivas de mediano y largo plazo.

Con respecto a los esquemas institucionales, los PTC deben estar cada vez ms anclados en
esquemas sin ambigedades. En este sentido, los tres componentes de un sistema de
proteccin social (aseguramientos contributivos, no contributivos y el empleo decente e
inclusivo) deben se desarrollados y promovidos desde un mismo mbito institucional con
vocacin directiva e intersectorial.

Finalmente, se debe considerar que el principal desafo es sostener y ampliar las condiciones
polticas alcanzadas, lo que implica continuar recuperando el rol del Estado. La idea del Estado
debe seguir siendo potenciada para recuperar tanto en el discurso como en la prctica las
capacidades estatales para la planificacin, la regulacin, el control y el trabajo intersectorial.

112

Presentacin : Riesgos, vulnerabilidad y el Sistema de Proteccin Social de Jamaica
Expositora : Faith Innerarity Directora General, Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, Jamaica

Ver presentacin

La integracin de las polticas sociales con las polticas econmicas es indispensable para
alcanzar la meta del desarrollo sostenible. Esto constituye un importante desafo de poltica
pblica para los pases en desarrollo como Jamaica. Un diseo pertinente de los sistemas de
proteccin social es fundamental para fomentar el equilibrio entre las demandas sociales y
econmicas para alcanzar resultados.

El debate sobre la seguridad social, la proteccin social y la teora econmica tiene una larga
data desde las teoras econmicas clsicas en adelante. El foco sobre la poltica econmica de
las polticas sociales tambin es vigente en el contexto actual de neoliberalismo y globalizacin,
pues la promocin de la proteccin social y la reduccin de la vulnerabilidad continua
configurndose como una estrategia sostenible para promover simultneamente el desarrollo
econmico y el progreso social. La proteccin social es un importante factor productivo, pues
contribuye al desarrollo econmico aumentando los niveles de productividad y fortalece la
estabilidad social. Por lo tanto, la proteccin social y la poltica social en general no deben ser
vistos como un elemento adicional de las polticas econmicas, sino que deben ser parte
integral del proceso general de formacin de polticas.

Conceptualmente, la proteccin social corresponde a la respuesta de la sociedad a los niveles
de riesgo y privacin considerados como inaceptables. Por ello, la proteccin social refleja los
consensos sociales que originan los valores fundamentales sobre los niveles aceptables de
seguridad y acceso a los medios necesarios para que la ciudadana pueda satisfacer sus
necesidades bsicas y realice sus derechos. En trminos generales, esto incluye el acceso a
ingresos adecuados, salud, alimentacin, educacin y vivienda.

Existen dos sub-categoras de la proteccin social. Por un lado, el seguro social, el cual
corresponde a la seguridad social financiada por contribuciones y basada en el principio de la
proteccin individual ante riesgos combinando recursos con un nmero mayor de individuos
expuestos a los mismos riesgos. Por otro lado, la asistencia social, la que abarca las acciones
pblicas diseadas para transferir recursos a grupos e individuos considerados elegibles dada su
condicin general de privacin. Este marco conceptual es el que ha dado forma al diseo e
implementacin del sistema de proteccin social en Jamaica, que incluye el seguro social, la
113

asistencia social, la salud, la educacin, la alimentacin, la vivienda y polticas activas para el
mercado del trabajo.

Tal como muchos pases en desarrollo, Jamaica es signataria de una serie de instrumentos
internacionales que promueven la proteccin social como un derecho humano. Esto ha influido
considerablemente en la formacin de las polticas sociales, la revisin de la legislacin
existente y la introduccin de nuevas leyes y programas de asistencia social.

Luego de una fase marcada por una provisin residual de servicios sociales, el pas comenz
durante el siglo XX a seguir las tendencias mundiales de poltica social, logrando establecer en
1966 el seguro social luego de 4 aos de vida como Estado independiente, siendo uno de los
primeros pases del Caribe en adoptar un esquema formal de seguridad social, en concordancia
con el Convenio sobre la Seguridad Social de la OIT (1952). Adicionalmente, en tiempos ms
recientes la Convencin sobre los Derechos del Nio provey los elementos necesarios para la
aprobacin de la Ley de atencin integral y proteccin del nio (2004), la Procuradura de los
nios y la Agencia Nacional para el Cuidado y Desarrollo Infantil. Jamaica tambin ha ratificado
otros instrumentos internacionales para la proteccin de los menores de edad, como el
Convenio sobre la edad mnima de admisin al empleo de la OIT (C138) y el Convenio sobre las
peores formas del trabajo infantil (C132), lo que tambin han influenciado en la formacin de
programas sociales para los nios vulnerables.

Por su parte, las polticas y programas para personas adultos mayores y discapacitados tambin
han sido desarrollados en el contexto de un enfoque de derechos. En 1997 se adopt la Poltica
Nacional para Adultos Mayores y los programas en el marco del Consejo Nacional para los
Adultos mayores, los que reflejan los Planes Internacionales de Accin sobre el Envejecimiento
de Viena (1982) y Madrid (2002). En este mismo sentido, la Poltica Nacional para Personas con
Discapacidades y el proyecto de Ley de Discapacidad fueron adoptados sobre las normas
uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para personas con
discapacidad (1994) y la Convencin Internacional sobre los derechos de las personas con
discapacidad (2006) (Jamaica fue el primer pas del mundo en ratificar dicha Convencin).

De igual manera, las polticas y programas de gnero tambin han sido implementadas con un
enfoque de derechos bajo la supervisin de la Oficina de Asuntos de la Mujer y la
Fundacin Centro de la Mujer, as como tambin una amplia gama de sectores e instituciones
que ejecutan la poltica nacional sobre la base de los principios de igualdad de gnero guiados
por la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer
(1979) y la Plataforma de Accin de Beijing (1995). Si bien cuando se habla de igualdad de
gnero se tiende a referir principalmente a la situacin de la mujer, el Gobierno de Jamaica
114

entiende que tambin existen ciertas dinmicas socioculturales que pueden propiciar el
deterioro del bienestar de los hombres. Un ejemplo de esto es la implementacin de un mayor
incentivo monetario para la asistencia escolar de los varones en el marco del Programa de
Avance mediante la Salud y la Educacin (PATH), dada la menor asistencia y desempeo escolar
de los varones.

A pesar de la disminucin de la actividad econmica y los ingresos pblicos en los ltimos
cuatro aos (en parte como resultado de la crisis financiera global), el Gobierno de Jamaica ha
conseguido no solo mantener, sino aumentar el gasto en educacin, salud, alimentacin y los
principales programas de proteccin social, como el PATH.

Asimismo, las tarifas a los usuarios del sistema de salud y las escuelas secundarias han sido
removidas durante la actual administracin poltica, en cumplimiento al compromiso efectuado
durante la campaa electoral, entendiendo que el actual contexto internacional permite
implementar polticas ms expansivas e inclusivas, a diferencia del anterior contexto de guerra
fra, en donde el aumento del gasto social poda ser malinterpretado y confrontado
ideolgicamente. Dicho gasto, es fundamental para asegurar la adecuacin y pertinencia del
sistema de proteccin social a la realidad concreta del pas.

El sistema de proteccin social de Jamaica se constituye para cubrir riesgos y contingencias a
travs de todo el ciclo de vida de la poblacin (ver Cuadro 16).
115

Cuadro 17. Jamaica Poblacin en Riesgo: Cobertura y costo de los programas (2009/10)
Age Group/Risk/ Indicator Population/Households at Risk Programmes Coverage
Cost
(JMD million)
0- 5 YEARS OLD
Poor Birth Conditions
Low birth weight
Infant mortality rate
Under five mortality rate
Maternal mortality rate
Lack of Registration
Lack of Physical, Socio-emotional, and
Cognitive Development
Malnutrition (< 5 years)
Overweighed (<5 years)
Low pre-primary attendance
0-5 : (9.9%) 267,285
Poor: (19.3%) 51,586
Non-poor: (80.7%) 215,699
12.1% live births (MOH)
24.1 per 1,000 (2008) (MOH)
25.7 per 1,000 (2008) (MOH)
84 per 100,000 (2004/7) (MOH)
11% (under 5, MICS 2005)

4% stunt (8,925 children)
5.8% overweighed (12,941
children)
Less than 80% of days
Childrens Advocate
ECC (MOE)
PATH Health Grants (under 6)
PATH- pregnant and lactating
Child Health and Development
Passport (MOH)
CHASE (ECD)
PATH/UNICEF
Early Childhood Feeding/Material
program (MOE)
Early Stimulation Program (MLSS)
-
2,834 ECI
51,713
1,093
45,000 (2010/11)
Build 3 and
equip/ 15 schools
30,000 meals
Occasional
campaigns
86,000 children
1,915 children
50.6
166.1
423.1
8.7
17.5
223.6
-
-
-
26.5
14.9
Sub-total :
931.0
6-18 YEARS OLD
Low Primary Education Attendance and
Achievement (6-11)
Children not accounted for in school
Low attendance
Low student achievement
Low Secondary Education Attendance
and Achievement (12-18)
Low student attendance
Low student achievement
Vulnerable Children/Teens
Children with disabilities
Child labour
Street children
Orphan and vulnerable children
Children in difficulties with law
School age mothers
Unattached Youth (15-17 years)
6-18: (25.2%) 680,573
Poor: (20.8%) 141,559
Non-poor: (79.2%) 539,014
12.9% (39,917 children)
84.2% (Boys 83.2% girls 85.2%)
35% of primary leavers illiterate
(Vision 2030)
81.5% total: 83.9% girls; 79.1%
boys
78.4% secondary leavers lack
preparation (Vision 2030)
15% (56,628 children)
0.8% (4,582 children 5-14)
2,000 children (14-17 years)
-
375 in correctional facilities
7% (7,350 children out of school)
7,726 live births, under 20 years (
2008)
School Feeding Program (cooked
meal, MOE)
Nutrition (NPL, MOE)
Management of Oversee food aid
receipts (MLSS)
School Textbook Primary (MOE)
School Textbooks-Secondary
(MOE)
PATH Education Grants (6-18)
Special Education (MOE)
Elimination of Child labour
(IPEC/MLSS/ILO)
TACKLE (EU)
Possibility Program /Street
Children (MLSS)
Children under the Care of the
State (CDA)
Womens Centre of Jamaica
Foundation (MYSC)
(For unattached youth see youth
programs below)
175,000
136,000
-
282,000 students
341,841 books
171,491
-
4,554
N/A
500-600
40
5,961
1,573
-
1,842.4
717.4
13.3
374.0
960.0
1,633.0
-
847.0
15.0
-
12.0
1,365.4
126.0
-
Sub-total:
7,905.5
116

19-24 YEARS OLD
Vulnerable Youth
Unemployed/jobless
19-24: (9.4%) 253,811
Poor: (16.7%) 42,386
Non-poor: (83.3%) 211,425
43.1% (35,738 youth 20-24 years)
Scholarships (MOF)
Scholarships (MOE)
Student Loan Bureau (amount
grants only)
Step-to-Work (MLSS)
SYEAT (MLSS)
YES (MLSS)
NCYD (MYSC)
National Youth Services (MYSC)
Youth Empowerment and
Participation (MYSC)
(MYSC/UNICEF)
Youth Empowerment and
Participation (MYSC/Korea)
300
1,088
Loans
7,332/grants 925
1,586
3,600 (since
2008)
53
325,000
12,000
-
-
-
-
40.0
178.0
40.3
-
42.5
-
178.3
570.0
3.4
-
11.4
Sub-total:
1,023.9
25-59 YEARS OLD
Low and Unstable Income

Working poor
Unemployed
Low Human Capital
Not passed any exam
25-59: (44.5%) 1,197,103
Poor: (12.7%) 152,032
Non-poor: (87.3%) 1,045,071
6.4% (71,500) of those employed
work less than 33 hours (only part-
time work available)
11.6% (145,800 ) (8.1% male;
15.9% female)
14% adult illiteracy
72% labour force no training

Employment Services/Exchange
(MLSS)
Overseas Employment Family
Services (MLSS)
HEART Trust/NTA
PATH-Adult Poor/Poor Relief

2,027 registered
10,200 workers
83,000 persons
17,295
-

22.2
76.1
4,791.3
156.1
Sub-total:
5,045.7
60 YEARS AND OLDER
Lack of Income
No pension
60+: (11%) 296,811
Poor: (17.2%) 51,051
Non-poor: (82.8%) 245,760
Without Pension from NIS: 71.3%
(162,825 over 65 years)

NIS (MLSS)
Public Pension System (MOF)
JADEP (NHF)
NI Gold Health Plan
Poor Relief (OPM/DLG)
PATH- Elderly
National Council Senior Citizens
(MLSS)
65,610 (old age
pensioners)
25,370
(pensioners)
196,100
84,817
1,81
48,775
32,902/715 clubs
7,737.4

14,689.0

577.0
292.2
150.0
392.9
55.6
Sub-total:
23,894.10
117

HOUSEHOLDS IN GENERAL
Poverty:
Incidence
Homeless
Increase Lifestyle Diseases and HIV/AIDS:
No health insurance
HIV/AIDS incidence

Person with Disabilities Needs:
Disability Incidence
Public and Domestic Violence:
Murder rate
Major crime rate
Cases of domestic violence
Deportees and Refugees
Lack of Low Income Housing:
Overcrowded
Lack of Basic Services:
HH without piped water
HH without toilet facility (exc.)
HH without electricity
Natural Disasters:

HH: 771,086
HH Poor: (12%) 92,530
HH Non-poor: (88%) 678,556
686 (women 113; man 576) (BOS)
80% (2,156,000 persons)
HIV 1.2% (total: 33,000)
HIV 1.6% (15-49: 23,235)
6.3% (163,206) (2001 Census)

62/100,000
437/100,000
6.9% (2,523) cases of Family Court
45.9% (353,928)
21.3% (164,214s)
15.7% ( 121,061)
7.1% (54,747)
Out Door Poor (Poor Relief)
Homeless Program (Board of
Supervision)
Rehabilitation Grants (MLSS)
Compassionate Grants (MLSS)
Emergency Grants (MLSS)
Public Assistance Services
(MLSS/Operations)
National Health Fund
Civil Servants Health Scheme
(MOF)
CHASE- Health program
HIV Control/Prevention
(MOH/WB/G. Fund)
Jamaica Council for Persons with
Disability (MLSS)
Empowerment and Assistive Aids
Grant (PM)
The Abilities Foundations (MLSS)
PATH-Disabled
Poverty Reduction II (MONS/EU)
Violence Prevention (MONS
/UNDP/CIDA)
Rehabilitation/Reintegration
Deportees (MNS/UK)
YES (MSLL)
Indigent Housing (units)
JSIF
Social Development Commission
Constituency Development Fund
ODPEM/Operations
ODPEM/CCRIF insurance
coverage
12,981
686
1,131
2,529
619
N/A
208,505
135,370 (incl.
pensioner)
150 persons; 68
projects
N/A
-
300
80
7,922
N/A
N/A
N/A
See above
100 news/480
repaired
130,000 persons
371 community
profiles
N/A
nationwide
nationwide
36.1
10.0
15.0
39.0
9.9
196.1
2,664.0
2,234.0
119.7
996.0
59.3
8.9
7.5
89.4
48.6
12.4
57.5
-
-
1,544.7
532.8
1,259.0
128.8
356.0
Subtotal:
10,424.7
Total SA JMD 21,031
Total SI: JMD 28,194
Total: JMD 49,225
118

Si bien la inversin en programas sociales ha implicado grandes esfuerzos fiscales, stas ya han
comenzado a mostrar resultados positivos. La curva de concentracin del PATH muestra que su
implementacin ha sido definitivamente pro-pobre en el alivio de la pobreza y el aumento del
consumo. Asimismo, al igual que el PATH, la evidencia seala que el Programa de Alivio a la
Pobreza, la eliminacin de las tarifas en salud y el Plan de Salud para Pensionados del seguro
nacional (NI Gold) tambin han tenido resultados positivos.

El gasto pblico de Jamaica como porcentaje del PIB supera el promedio general del Caribe
cuando se considera el gasto en el seguro social (2,6% ante un 2,4% de promedio regional),
asistencia social (1,9% ante un 1,8%), proteccin social (4,5% ante un 4%) y educacin
(promedios similares en 6,3%). No obstante, se constata un rezago en el gasto del pas en salud
(2,5% ante un 4,1% de promedio regional) y en el conjunto de los sectores sociales (13,% ante
un 14,5%), establecindose de esta forma los desafos ms inmediatos en materia de gasto
social. Asimismo, en materia de proteccin para los adultos mayores existe un desafo an
mayor dado que se ha constatado una brecha de cobertura del 52% de los adultos mayores de
60 aos (el PATH y el Sistema de Seguro Nacional combinados solo cubren al 48% de los adultos
mayores del pas).

La incidencia de la pobreza en el pas se ha reducido gradualmente durante la ltima dcada,
desde un 18, 7% en el ao 2000 a un 16,5% al ao 2009. En el ao 2007 Jamaica experiment
una fuerte disminucin de la incidencia de la pobreza a un 9,9%, debida en parte a la
excepcional actividad econmica asociada a la Copa Mundial de Cricket. Sin embargo, desde
entonces la pobreza ha incrementado debido al impacto de la crisis financiera mundial. La
pobreza en Jamaica, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, se
asocia estadsticamente con familias numerosas, bajo nivel educativo, el desempleo y la
dependencia del empleo rural.

Tanto la brecha de pobreza, que mide la distancia promedio de los pobres con la lnea de
pobreza, como la severidad de la pobreza, que mide la desigualdad entre los pobres, han
aumentado a nivel nacional, especialmente en la capital del pas y las zonas rurales
29
.

En consecuencia, para hacer frente a la pobreza y la vulnerabilidad se debe promover el empleo
y los medios de vida sostenibles como un elemento fundamental de la seguridad de ingresos y
la proteccin social. Las intervenciones del sistema de proteccin social deben cubrir las
contingencias que derivan de la incapacidad de generar ingresos suficientes de forma
autnoma como resultados de vulnerabilidades especficas, shocks macroeconmicos u otros
eventos catastrficos. El Gobierno de Jamaica continuamente busca fortalecer el sistema de

29
En donde se encuentran los 2/3 de los pobres del pas.
119

proteccin social no solo a travs de transferencias, intervenciones y el aumento del gasto
social, sino que tambin a travs del fomento del desarrollo econmico y la creacin de
empleos, estimulando el crecimiento econmico y, fundamentalmente, buscando integrar las
polticas sociales y econmicas en un esquema que permita el desarrollo sostenible. Esta es la
nica forma en que el verdadero progreso puede ser alcanzado.

120

V. PRINCIPALES ASPECTOS Y CONCLUSIONES

Los programas de transferencias condicionadas de la regin se encuentran en una fase de
franca consolidacin en el marco de la proteccin social. Si bien existen experiencias ms
recientes que se encuentran en una fase de desarrollo de capacidades institucionales para su
gestin, stas surgen en un contexto regional en donde ya existe un importante cmulo de dos
dcadas de debates y evaluaciones sobre este tipo de programas. De esta forma, el actual
momento histrico provee una gran oportunidad para la capitalizacin de los anlisis ya
disponibles para la institucionalizacin de estos programas.
Los PTC, considerados como un elemento adicional de un conjunto amplio de polticas sociales,
pueden contribuir eficazmente al alivio de los padecimientos directos del hambre y la pobreza,
as como tambin al combate de las causas que las generan. En consecuencia, son mecanismos
que pueden favorecer el avance de los Estados en el cumplimiento de sus compromisos y
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
El enfoque de derechos humanos ya tiene una gran legitimidad conceptual y prctica a nivel
regional y mundial. Adoptar un enfoque de derechos en el mbito de los PTC no implica
cambiar radicalmente su diseo e implementacin, sino que en cada programa se deben
garantizar los derechos de sus destinatarios en un marco de respeto a los principios de igualdad
y no discriminacin, transparencia, rendicin de cuentas y participacin para el logro de una
distribucin progresiva de ingresos, marcos de operacin no discriminatorios y el
empoderamiento de los destinatarios. De esta forma, los PTC pueden constituir un primer paso
para la realizacin de derechos sociales de los ms pobres.
Sin perjuicio de lo anterior, es posible destacar algunas lecciones aprendidas y la persistencia de
problemticas fundamentales en el mbito de los PTC, la proteccin social y el enfoque de
derechos:
1. El rol de los PTC en el fomento de las actividades econmicas
Tradicionalmente, el diseo de los PTC se centra sobre los impactos en la construccin de
capital humano en salud, educacin y nutricin. Sin embargo, las transferencias de ingreso
poseen un claro potencial para el fomento de la produccin agrcola de pequea escala y la
actividad econmica local; por un lado, se implementan en zonas en donde la ausencia de
mercados dinmicos restringe las decisiones econmicas de los hogares, quienes no tienen
acceso a crditos, liquidez, seguros, mano de obra y acceso a insumos de produccin; y por
otro, los hogares pobres rurales tienden a vincularse a travs de relaciones sociales recprocas
dentro de la comunidad, propiciando el intercambio econmico y el desarrollo de redes
informales de proteccin.
121

Por ello, es posible identificar cinco dimensiones mediante las cuales los PTC podran tener
impactos sobre las actividades productivas y econmicas:
i. La construccin de capital humano a travs de la salud, la educacin y la nutricin puede
servir en el largo plazo para mejorar la productividad individual y las posibilidades de
insercin en el mercado laboral.
ii. Las transferencias pueden propiciar la inversin en actividades productivas (mano de
obra e insumos); la acumulacin de activos productivos (instrumentos de trabajo, tierra,
ganadera, entre otros) y; cambios en las estrategias productivas (nuevas tcnicas y
cultivos, mejores lneas de productos y servicios y el desempeo de nuevas actividades
laborales fuera del propio terreno agrcola).
iii. Una mayor capacidad para enfrentar riesgos y shocks externos, pues las transferencias
regulares y previsibles pueden servir como un seguro. Esto permitira evitar estrategias
de descapitalizacin de activos y capital humano para enfrentar riesgos, desincentivar
estrategias de produccin conservadoras y poco rentables (ante la incapacidad de
absorber riesgos), y propiciar actividades productivas ms riesgosas y rentables
(especializacin en actividades agropecuarias, diversificacin de cultivos o la migracin
laboral).
iv. La reduccin de la presin sobre mecanismos informales de seguro existentes en las
comunidades, favoreciendo la revitalizacin y diversificacin de las actividades
econmicas de sus miembros.
v. El fortalecimiento de la economa local, pues la inyeccin de efectivo en las
comunidades puede tener efectos multiplicadores en los mercados locales de bienes,
servicios y del trabajo.
Considerando lo anterior, el desafo principal en materia de evaluacin es crear una base slida
de evidencia regional sobre los impactos de las transferencias en la produccin y la actividad
econmica local. En general, las evaluaciones de impacto llevadas a cabo no consideran estos
factores, pues son enfocadas en los mbitos de educacin, salud y nutricin. La proteccin
social puede formar parte de la estrategia de desarrollo rural, y debe actuar de forma
coordinada y complementaria con el conjunto de la oferta programtica sectorial de
produccin y fomento agrcola, la que muchas veces se enfoca en la misma poblacin y rea
geogrfica en la que intervienen los PTC.

122

2. Utilizacin de las capacidades de gestin e informacin
Los procesos de focalizacin y seleccin, entrega de los beneficios, los mecanismos de consulta
y reclamos, la coordinacin vertical e intersectorial y los mecanismos de difusin e informacin
necesarios para la operacin de los PTC requieren del desarrollo de altas capacidades para la
gestin pblica al interior de sus unidades administrativas. Los equipos de los PTC han jugado
un rol importante en la modernizacin de los registros de destinatarios y los sistemas de
informacin con una visin ms tcnica y menos clientelar de la poltica social.
La creacin de capacidades de gestin e informacin en las unidades administrativas de los PTC
pueden presentar externalidades positivas para la erradicacin de la pobreza y el hambre,
compartiendo la informacin del proceso de focalizacin y seleccin de destinatarios con otros
niveles y sectores de gobierno, realizando pagos no condicionados a otros tipo de destinatarios,
e identificando brechas de cobertura de los servicios de educacin y salud.
3. Marcos jurdicos e institucionales
La poltica social en su conjunto debe tener un adecuado respaldo jurdico e institucional para
garantizar un enfoque de derechos. Progresivamente, los PTC y el conjunto de la proteccin
social han ido sumando marcos jurdicos e institucionales adecuados para asegurar su
sostenibilidad y transparencia. Sin embargo, an queda pendiente el desafo de consolidar
estos procesos en la totalidad de los pases de la regin e implementar y/o perfeccionar
sistemas nacionales de blindaje electoral, informacin pblica, quejas y reclamos, rendicin de
cuentas y participacin.
Solo se lograr un enfoque de derechos en el mbito de los PTC en la medida de que se
consolide la institucionalizacin de cada programa y se logren complementaciones dinmicas
en el mbito de su gestin con los marcos nacionales y locales de transparencia y contralora
social.
4. Condicionalidades y sanciones
El rol que juegan las condicionalidades y las sanciones en cada una de las experiencias de la
regin vara en funcin del nfasis dado en la etapa de diseo sobre la transferencia de
ingresos, la construccin de capital humano o la vinculacin con la red de servicios sociales.
Desde un enfoque de derechos, el sistema de condicionalidades no debe implicar un deterioro
en el bienestar de los destinatarios. Sobre todo al considerar las brechas de cobertura y calidad
de servicios de salud y educacin existentes en varios de los pases de la regin, los sistemas de
condicionalidades y sanciones deben implementarse en consideracin del espacio social y
econmico de cada comunidad, concibiendo estos mecanismos como una oportunidad para
123

identificar brechas en la oferta de servicios e incentivar el acceso de los destinatarios sin
emprender acciones que priven a los individuos de su derecho a la proteccin social.
Desde esta perspectiva, los sistemas de condicionalidades no deben concebirse de forma
mecnica. En la medida de que los programas son institucionalizados, las condicionalidades son
asumidas de forma permanente y generalizada por los destinatarios y se logra la
universalizacin efectiva de los servicios de salud y educacin a nivel nacional, cabe evaluar la
pertinencia de nuevos esquemas de condicionalidades basados en el aumento de los
estndares de construccin de capital humano y la inclusin de componentes especficos de
seguimiento. Un ejemplo de ello lo constituye el programa Familias en Accin de Colombia, el
cual se ha propuesto modificar las condicionalidades que ya han sido asumidas por la
poblacin, previendo la inclusin mayores de 18 aos que an estudian y la implementacin de
componentes de capacitacin y dinmica familiar.
Por otro lado, en un esfuerzo por marcar una evolucin histrica de las transferencias de
ingresos con un seguimiento blando de condicionalidades, en el caso del Bono de Desarrollo
Humano del Ecuador se ha comenzado a debatir la eliminacin de las condicionalidades. En
este nuevo esquema poltico conceptual de las transferencias de ingresos, el nfasis no ser
solo la construccin de capital humano el cual se continuara fortaleciendo a travs de
polticas sectoriales-, sino el aseguramiento de un piso mnimo de proteccin social para la
totalidad de la poblacin en situacin de pobreza y extrema pobreza del pas. De esta manera,
se proyecta la consolidacin del Ministerio de Inclusin Econmica y Social del Ecuador como
un ministerio de incidencia programtica tanto para la provisin de asistencia social como para
el fortalecimiento del empleo y el acceso al rgimen de seguridad social.
5. La problemtica de la igualdad y discriminacin en el marco de los PTC y la poltica social
La igualdad y no discriminacin, como principio articulador del combate a la pobreza, afronta
tres desafos fundamentales en el marco de los PTC y la poltica social.
En primer lugar, la promocin de la igualdad formal, entendida como el conjunto de acciones y
garantas para evitar exclusiones arbitrarias, errores en la seleccin de destinatarios y
discrecionalidades de los actores pblicos involucrados.
En segundo lugar, se debe considerar que an cuando los programas sean neutros en su diseo,
su implementacin prctica puede generar impactos discriminatorios no previstos sobre grupos
y colectivos vulnerables, lo que demanda grandes esfuerzos de evaluacin y seguimiento por
parte de la autoridad.
Por ltimo, en trminos conceptuales y operacionales, el principio de igualdad debe comenzar a
entenderse ya no como la promocin del trato idntico, sino como la garanta de un trato
124

diferenciado para la obtencin de la igualdad de resultados. En este sentido, Los PTC, y el
conjunto de la oferta social, deben adaptarse a las situaciones particulares que generan los
contextos socioeconmicos locales, las brechas de acceso y, por sobre todo, las brechas de
gnero y etnia persistentes en la mayor parte de la regin.
6. Sobre la temporalidad, la graduacin y la entrada permanente al sistema de proteccin
social
El desarrollo histrico de los PTC los ha llevado a liderar gran parte de la discusin regional
sobre la proteccin social. El foco de estos programa sobre las familias con nias y nios en
edad escolar en situacin de pobreza y extrema pobreza les permite definir una poblacin
objetivo amplia, dadas las caractersticas socioeconmicas y demogrficas de los pases de la
regin. No obstante, an persiste un importante debate no resuelto sobre la temporalidad y
permanencia de los destinatarios en el programa, las estrategias de graduacin de familias y la
trayectoria de las mismas en el sistema de proteccin social.
En este respecto, los pases de la regin muestran esquemas diferenciados. En la mayor parte
de los pases de la regin la permanencia de las familias en los programas depende de dos
factores fundamentales; por un lado, el mantenimiento de las condiciones de elegibilidad
sujetas a recertificacin peridica y; por otro, el establecimiento de plazos fijos de
permanencia. Sin embargo, un enfoque de derechos exige el establecimiento de estrategias de
graduacin que garanticen la sostenibilidad de los resultados obtenidos por cada programa y la
proteccin social de cada ciudadano en situacin de pobreza mediante instrumentos
pertinentes. Es por estos motivos que la graduacin de las familias no puede ser definida solo
por la perspectiva fiscal, sino que se debe buscar la inclusin social y econmica de las familias
de forma definitiva y sostenible sin deteriorar sus condiciones de existencia en el corto plazo.
Para ello, los pases de la regin ya han comenzado a demostrar avances e innovaciones. Con
miras a un esquema gradual de egreso, en el caso de Oportunidades se ha establecido un
esquema de recertificacin que permite la inclusin de las familias que han mejorado su
situacin en un esquema diferenciado de apoyo (EDA) durante seis aos. Por su parte, el
programa Juntos del Per que opera exclusivamente en zonas rurales- ha establecido una
estrategia de graduacin vinculada al emprendimiento productivo, clasificando a los hogares
destinatarios en condiciones de egreso segn su potencial productivo (ingresos, acceso al agua,
tenencia de tierra y animales) y capacidad (edad y nivel de escolaridad) para vincularlos a tres
tipos de estrategias pertinentes para cada uno de los casos: educativas, productivas y
emprendedoras. Por ltimo, el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador ha comenzado a
implementar una estrategia de graduacin sobre el grupo de destinatarios ms cercano a la
cspide de ingresos, privilegiando a familias con mayores de 18 aos. En este esquema, se
considera el 100% de cobertura del programa sobre la poblacin pobre como un piso mnimo
125

de proteccin social que permite emprender acciones de proteccin alternativas para la
poblacin inserta en el esquema de egreso, tales como la utilizacin de la red de enfermedades
catastrficas, seguros de vida, el bono de emergencia, el seguro agrcola y el sistema de
pensiones.
Es necesario sealar que en todos los pases de la regin queda pendiente el desafo de
desarrollar sistemas integrales de proteccin social con cobertura universal y financiamiento
solidario. En este marco, los pases pueden llevar a cabo diferentes estrategias y programas
sociales pertinentes para los distintos grupos de la poblacin y sus respectivos ciclos de vida,
evitando de esta forma pedir a los PTC responsabilizarse por acciones que van ms all del
mbito que les corresponde segn su diseo y objetivos. Los PTC pueden ser considerados
como una puerta de entrada a la proteccin social por parte de las familias pobres e indigentes,
pero no como un mecanismo que reemplaza la implementacin de un sistema de proteccin
social integral en sus componentes contributivo, no contributivo y la regulacin del mercado
del trabajo.
7. Cultura de derechos
En un marco integral de polticas, no son solo los PTC quienes deben incorporar un enfoque de
derechos, sino que es el conjunto de la oferta pblica el que debe considerar este enfoque para
la proteccin y promocin social de los ciudadanos. No obstante, tanto a nivel poltico, como a
nivel de gestin, el desarrollo de una institucionalidad pblica garante de derechos, promotora
del espacio pblico, la gobernanza sistmica y la contralora social, precisa de la internalizacin
de una cultura de derechos por parte del conjunto de la sociedad como herramienta efectiva
para la accin de todos los actores implicados en la poltica social.
Si no se aplican los principios y recomendaciones desde un enfoque de derechos en el mbito
de cada programa, es muy difcil que los destinatarios vean a los programas de asistencia social
como un derecho, y ms probable que lo vean como una oferta asistencialista o clientelista. A
nivel mundial, existe un dficit de la cultura de derechos y la regin requiere de una mayor
capacitacin de polticos, administradores y destinatarios. En la medida de que los PTC sean
concebidos en un marco integral de polticas y con un enfoque de derechos pueden contribuir a
la construccin de una cultura de derechos en el mbito de la proteccin social y su contralora
social; no obstante, esto ltimo se debe dar en conjunto con planes de largo plazo para la
construccin de empoderamiento ciudadano.
Los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales no constituyen una opcin de
polticas para el Estado, sino que son obligaciones contradas libremente en el marco del
sistema internacional. En este sentido, no es posible considerar a los PTC desde un enfoque de
derechos si es que la salud, la educacin y la alimentacin no tienen un status pleno de
126

derechos ciudadanos. Si los servicios pblicos esenciales, que definen la real construccin de la
ciudadana social, no permanecen dentro del enfoque de derechos, se corre el riesgo de acotar
y distorsionar la visin de este enfoque y su implementacin integral para el desarrollo. Es por
ello que son las polticas, vistas en su conjunto, las que en ltima instancia deben revestirse con
un enfoque de derechos, siendo los instrumentos especficos una consecuencia natural de la
cultura de derechos.
8. Hacia la construccin de nuevos pactos sociales para la realizacin de derechos
Los niveles de cohesin y acuerdo en una sociedad determinan el alcance y caractersticas de
las polticas pblicas y las estrategias generales de desarrollo. Las coaliciones sociales y polticas
de la regin han favorecido la implementacin exitosa de PTC para garantizar un estndar
mnimo de vida para las familias ms pobres a un costo fiscal relativamente bajo
30
. En el largo
plazo, conformarse solo con este xito puede dificultar la construccin de pactos sociales ms
amplios para la generacin de una coalicin social de derechos ms efectiva, en donde los
mnimos sociales constituyen un punto de partida y no de llegada. Por ello, es acuciante la
generacin de alianzas estratgicas e instancias de dilogo social para la construccin de
consensos nacionales comprometidos con el desarrollo inclusivo, la erradicacin del hambre y
su sostenibilidad en el tiempo, propiciando el trnsito desde las coaliciones de los pisos
mnimos hacia la construccin de pisos de bienestar.
La pobreza y la inseguridad alimentaria trascienden el mbito meramente tcnico. La
conformacin de pactos fiscales, el vnculo entre las intervenciones programticas en el nivel
domstico y las estrategias macroeconmicas nacionales, y las capacidades institucionales para
la gestin social poseen un fuerte componente poltico. La poltica social debe ser
econmicamente sostenible, socialmente inclusiva y democrticamente anclada, lo que
permite el fortalecimiento del crecimiento econmico, mayor cohesin social y legitimacin
poltica.
En Amrica Latina y el Caribe, la poltica social enfrenta el desafo de implementarse en
sociedades duales, histricamente excluyentes y fragmentadas. En el mbito de la proteccin
social, las caractersticas de la estructura productiva implican que la seguridad social
contributiva tiende a ser bastante baja y el pilar solidario (o no contributivo) tiende a ser muy
importante. En este sentido, es necesario analizar el rol que juegan los PTC en el marco de la
dicotoma histrica entre medidas para asalariados formales en el marco de sistemas de
seguridad social contributiva y medidas para asalariados no formales. El enfoque de derechos
humanos tiene una idea de transversalidad transformadora en el esquema de polticas pblicas.
Promover la transversalidad y articulacin que propone este enfoque implica no perder de vista

30
El promedio de gasto regional en PTC constituye slo un 0,4% del PIB.
127

la perspectiva y las interrelaciones entre los sistemas contributivos y no contributivos de
proteccin social, resguardando que la cantidad cada vez mayor de mbitos que han ido
abarcando los programas de transferencia de ingresos no transformen a la poltica social en
residual.

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Esta actividad cont con el apoyo financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin

Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Agencia Sueca de Cooperacin

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