LA REVISIN DE OFICIO DE LOS ACTOS NULOS Y

DECLARACIN DE LESIVIDAD
SUMARIO
Presentacin
CAPITULO I.- Acto a!inistrati"o# Va$ie% & e'ec(ti"ia.
1 El acto administrativo: Caractersticas bsicas y
especial referencia a su presuncin de validez y
ejecutividad.
2 a se!uridad jurdica
CAPITULO II.- Vicios e "a$ie% e $os actos
a!inistrati"os
1 "lanteamiento !eneral. #iferencias entre el #erec$o
"rivado y el #erec$o %dministrativo.
2 &icios de nulidad de pleno derec$o.
' %nulabilidad.
( )tros vicios no invalidantes.
CAPITULO III.- Re"isin e o)icio e actos n($os
1 *e!ulacin le!al.
2 +niciacin de oficio o a instancia de parte.
' ,ramitacin del e-pediente: +nforme del Consejo de
Estado.
( *esolucin.
CAPITULO IV.- La ec$aracin e $esi"ia.
1 *e!ulacin le!al.
2 +niciacin del e-pediente
a. +niciacin de oficio
b. +niciacin a instancia de parte
' %ctos nulos susceptibles de revisin.
/ *esolucin del e-pediente en sede administrativa.
0 1edidas cautelares en el ejercicio de la potestad
de revisin de oficio.
2 mites de la revisin de oficio.
CAPITULO V.- Re"isin e o)icio e actos )a"ora*$es
1 *e!ulacin le!al
2 +niciacin del e-pediente de declaracin de
lesividad.
' %ctos 3ue pueden declararse lesivos.
( ,ramitacin del e-pediente administrativo de
declaracin de lesividad.
/ *esolucin del e-pediente: a declaracin de
lesividad y la interposicin del recurso contencioso
administrativo
CAPITULO VI.- La re"ocacin e $os actos es)a"ora*$es.
1 *e!ulacin le!al
2 %ctos susceptibles de revocacin
' "rocedimiento4 resolucin e impu!nacin
( imites de la revocacin
CAPITULO VII.- Conc$(siones
2
PRESENTACION
Constituye el objeto del presente estudio el anlisis del
contenido de los artculos 152 a 150 de la ey '5617724 en
su redaccin dada por la ey (617774 de 1' de enero y su
repercusin en el resto del )rdenamiento 8urdico
%dministrativo. %nalizaremos los supuestos previstos para
estas revisiones de oficio y la declaracin de lesividad4
as como los lmites le!almente establecidos a la potestad
revisora.
Comenzaremos este estudio con un brevsimo anlisis del
concepto de acto administrativo4 para diferenciarlo de
otras actuaciones de la %dministracin "9blica 3ue 3uedan
fuera de este concepto y en consecuencia4 fuera de la
aplicacin del r:!imen de revisin de actos.
"osteriormente analizaremos de forma muy somera los tipos
de vicios de nulidad y anulabilidad4 dado 3ue precisamente
estos vicios son los 3ue permitirn a la %dministracin
"9blica ejercer las potestades de revisin o la declaracin
de lesividad.
"osteriormente4 entraremos a analizar los artculos 1524
15' y 15/ de la ey '5617724 por ser precisamente el
r:!imen le!al de las posibles revisiones. +ncluiremos la
evolucin le!islativa y los cambios producidos desde la ey
de "rocedimiento %dministrativo de 17/;4 la ey '561772 y
la ey (61777.
#el mismo modo4 analizaremos la participacin del
administrado en estos procedimiento4 la posibilidad de
3
e-i!ir 3ue dic$os procedimientos se produzcan4 en 3u:
medida puede suponer un fraude de ley al sustituir al
normal r:!imen de recursos4 los remedios producidos a nivel
le!islativo para evitarlo4 etc...
<aremos un estudio de las medidas cautelares del artculo
15( de la ey4 en cone-in con las medidas cautelares 3ue
puede solicitar el administrado en relacin con la
impu!nacin por va de recurso de los actos
administrativos.
,ambi:n analizaremos los confusos lmites de la revisin de
oficio4 en su relacin con los principios de le!alidad y
se!uridad jurdica4 3ue en esta ocasin se encuentran
enfrentados.
El anlisis efectuado es fundamentalmente jurisprudencial4
con al!unas citas doctrinales4 y con la referencia obli!ada
en este caso4 a los #ictmenes del Consejo de Estado por su
participacin en los procesos de revisin de oficio de
actos nulos y anulables4 $asta la ey (617774 as como por
su funcin consultiva en los diferentes proyectos de ey
3ue se $an plasmado en mayor o menor medida4 en las eyes
finalmente aprobadas por las Cortes.
=ueremos $acer constar4 finalmente4 en esta presentacin4
3ue tras el anlisis de los preceptos estudiados4 tuvimos
3ue cambiar el ttulo inicial del estudio de >a revisin
de oficio de los actos administrativos? a >*evisin de
oficio de los actos nulos y declaracin de lesividad?4 pues
la primera consecuencia 3ue $emos sacado de todo esto es
3ue4 actualmente4 no e-iste la revisin de oficio de los
actos anulables4 ya desde la entrada en vi!or de la ey
(617774 tras su perodo de >vacatio le!is?4 rompiendo una
4
tradicin le!al 3ue comenz en 17/;4 3uizs por la marcada
desconfianza $acia esta potestad de revisin4 y
fundamentalmente respecto de la %dministracin ocal.
5
CAPITULO I.- Acto a!inistrati"o# Va$ie% &
e'ec(ti"ia.
+, E$ acto a!inistrati"o# Caracter-sticas *.sicas &
es/ecia$ re)erencia a s( /res(ncin e "a$ie% &
e'ec(ti"ia.
Como concepto tradicional de acto administrativo4 $emos de
referirnos a la definicin 3ue sobre este tema nos dio el
administrativista @%A)B+A+4 esto es4 cual3uier declaracin
de voluntad4 de deseo4 de conocimiento o de juicio4
realizada por un sujeto de la %dministracin "9blica en el
ejercicio de una funcin administrativa.
En la doctrina espaCola4 cabe citar a D%*C+% #E EA,E**+% y
,)1%E *%1)A FE*A%A#E@
1
4 3ue manifiestan 3ue es la
declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
deseo realizada por la Administracin Pblica en el
ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la
potestad reglamentaria.
,ambi:n D%**+#) F%%
2
establece su propia definicin de
acto administrativo como cualquier declaracin de
voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, realizada
por un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio
de una potestad administrativa.
1
GARCIA DE ENTERRIA T.R. FERNNDEZ, Curso de Derecho Admiis!r"!i#o, $o% I, Ci#i!"s 3&
reim'resi( de %" 3& edici(. )"drid 1*+2, '",s 45-.45/
2
GARRID0 FA11A, F. Tr"!"do de Derecho Admiis!r"!i#o I. 12& Edici(. Tecos. )"drid 1*+/. 3",
3+2.
-
&+%* "%%E+G&+%* E@CH**%
'
lle!an a la conclusin de 3ue
es el ejercicio singular de la potestad en aplicacin del
Ordenamiento Jurdico, por parte de un rgano de la
Administracin Pblica, dentro de la es!era de sus
competencias, por el que se crea, e"tingue, modi!ica o
tutela una situacin jurdica individualizada
Curiosamente4 no e-iste definicin le!al del acto
administrativo en la ey '561772 de *:!imen 8urdico de las
%dministraciones "9blicas y del "rocedimiento
%dministrativo Com9n4 defecto :ste entendemos $eredado de
la anti!ua ey de "rocedimiento %dministrativo.
,radicionalmente4 se $a acudido al artculo 1 de la ey de
la 8urisdiccin4 3ue en su versin de 17/0 y la
relativamente nueva ey 276177;4 dicen aparentemente lo
mismo:
Art 1. LJ 1956. La Jurisdiccin Contencioso Administrativa conocer de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de las Administraciones
Pblicas sujetos al Derecho Administrativo...
Art 1.1 LJ !9"199#. Los Juz$ados % &ri'unales del orden contencioso(
administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la
actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho
Administrativo
E re!ula la ey '561772 los re3uisitos de validez de los
actos administrativos y los efectos de su eficacia4 pero
entendemos 3ue se trata de una apro-imacin al concepto a
trav:s de sus efectos4 no de su esencia.
3
$I11AR 3A1A4I.$I11AR E4C5RRA, 3rici'ios de Derecho Admiis!r"!i#o. Tomo II. 2& Edici(
4ecci( de 3u6%ic"cioes de %" F"cu%!"d de Derecho de %" 5i#ersid"d Com'%u!ese. )"drid 1*+/. 3",s
5/.5+.
/
"or su parte4 la 8urisprudencia $a reco!ido la opinin
doctrinal sobre el concepto de acto administrativo4
eliminando4 por su carcter procesal las declaraciones de
juicio como los informes y dictmenes4 o los de juicio4
como las certificaciones y los de conocimiento4 como las
nminas.
Ein embar!o4 entendemos 3ue esta construccin doctrinal y
jurisprudencial del concepto de acto administrativo $a de
cambiar respecto de la tradicional4 por cuanto 3ue la
propia ey 276177; establece dentro de la actividad
impu!nable tambi:n a los actos de trmite4 al silencio
administrativo desestimatorio4 la inactividad de la
administracin y la va de $ec$o.
#e $ec$o4 ya adelantbamos 3ue las eyes de la 8urisdiccin
Contencioso %dministrativa de 17/; y la de 177;4 en su
artculo 14 dicen aparentemente lo mismo. %s4 en 17/;4 se
limitaba el conocimiento de la 8urisdiccin a los actos de
las %dministraciones "9blicas sometidos a #erec$o
%dministrativo4 mientras 3ue en la ey de 177;4 se somete
al conocimiento de la 8urisdiccin a las actuaciones de la
%dministracin sometidas a #erec$o %dministrativo4
precisamente para dar cabida a estas nuevas situaciones.
Art !5.1 LJ 199#. )l recurso contencioso(administrativo es admisi'le en relacin
con las disposiciones de carcter $eneral % con los actos expresos y presuntos
de la Administracin p*'lica que pon$an +in a la v,a administrativa- ya sean
definitivos o de trmite- si estos *ltimos deciden directa o indirectamente el
+ondo del asunto- determinan la imposi'ilidad de continuar el procedimiento-
producen inde+ensin o per.uicio irrepara'le a derec/os o intereses le$,timos.
!. &am'i0n es admisi'le el recurso contra la inactividad de la Administracin
y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho- en los
t0rminos esta'lecidos en esta Le%.
+
,ambi:n la ey '561772 establece al!o similar4 al re!ular
el objeto de los recursos administrativos:
Artculo 107.1 Ley 30/1992. Contra las resoluciones % los actos de trmite- si
estos *ltimos deciden directa o indirectamente el +ondo del asunto- determinan la
imposi'ilidad de continuar el procedimiento- producen inde+ensin o per.uicio
irrepara'le a derec/os e intereses le$,timos- podrn interponerse por los
interesados los recursos de alzada % potestativo de reposicin- que ca'r +undar en
cualquiera de los motivos de nulidad o anula'ilidad previstos en los art,culos 6! %
61 de esta Le%.
Est implcita la interposicin de recurso contra los actos
presuntos4 por cuanto 3ue el artculo ('.' de la ey
'5617724 establece 3ue los actos presuntos de sentido
desestimatorio I3ue realmente no son actos. tienen los
slos efectos de permitir al administrado el acceso al
r:!imen de recursos correspondiente. %simismo4 el mismo
artculo confiere al silencio administrativo de sentido
estimatorio el carcter de acto finalizador del
procedimiento.
Esta nueva confi!uracin le!al tiene como consecuencia 3ue
no pueda definirse el acto administrativo desde el punto de
vista procesal4 al ponerlo en cone-in con el objeto de
conocimiento del orden jurisdiccional contencioso
administrativo4 dado 3ue4 desde 177;4 son objeto de
conocimiento actuaciones de la %dministracin sometidas a
#erec$o %dministrativo 3ue realmente no son actos. Esto es4
por un lado4 el silencio administrativo desestimatorio4 la
va de $ec$o y la inactividad de la %dministracin.
*especto del silencio administrativo de sentido
desestimatorio4 no tiene la cate!ora le!al de acto4 sino
3ue 9nicamente permite el acceso al r:!imen de recursos4
aun3ue supone la e-istencia de unos efectos jurdicos4 3ue
*
pudieran situarlo dentro de una cate!ora procesal ms
amplia 3ue denominamos actividad administrativa impu!nable.
*especto de la va de #ec#o4 entendemos 3ue se trata de una
cuestin procesal el incluirlo dentro de la actividad
impu!nable de la 8urisdiccin Contencioso %dministrativa4
pero su propia naturaleza de actuacin al mar!en de la
le!alidad y del procedimiento debe e-cluirla del concepto
de acto administrativo.
,ampoco supone acto administrativo la inactividad de la
%dministracin4 sino precisamente la ausencia de ejecucin
de un acto o una norma4 aun3ue tambi:n se incluye dentro de
la actividad impu!nable.
En cuanto los efectos de los actos administrativos4 tenemos
3ue $acer mencin a dos de ellos 3ue determinan4 a nuestro
juicio4 todas las especialidades del #erec$o
%dministrativo4 y 3ue i!ualmente tienen un efecto
fundamental en el objeto central de nuestro estudio: la
presuncin de validez y la ejecutividad.
Ein embar!o4 aun3ue cada una de ellas tiene su propia
virtualidad4 entendemos 3ue se trata de dos caras de la
misma moneda. a presuncin de validez es el ori!en de la
ejecutividad4 su consecuencia4 sea necesaria o no. Ei los
actos se presumen vlidos4 slo la justificacin de !raves
perjuicios puede impedir su ejecutoriedad Iartculos 15( y
111 de la ey '561772..
%l!unos autores $an planteado si efectivamente esta
presuncin de validez tiene como consecuencia la
ejecutividad o si bien convierte a los actos en
obli!atorios.
12
&+%* "%%E+G&+%* E@CH**%
(
manifiestan 3ue la presuncin
iuris tantum de la le!alidad de los actos administrativos o
presuncin de le!itimidad del acto estipula4 como re!la
!eneral4 3ue todos los actos administrativos emanados de
uno de los poderes jurdicos del Estado4 se tendrn por
vlidos y productores de eficacia jurdica4 en tanto el
interesado no demuestre su invalidez ante la 8urisdiccin y
r!ano competente.
Efectivamente4 el artculo /0 de la ey '561772 establece
3ue los actos de las Administraciones Pblicas sujetos
al $erec#o Administrativo ser%n ejecutivos con arreglo a
lo dispuesto en esta &e'. ( el artculo )* del mismo
te"to legal, dice &os actos de las Administraciones
Pblicas sujetos al $erec#o Administrativo se presumir%n
v%lidos ' producir%n e!ectos desde la !ec#a en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
a presuncin de validez constituye una presuncin iuris
tantum4 3ue admite prueba en contrario4 desplazando la
car!a de la prueba de los vicios de validez del acto a
a3u:l 3ue pretende su impu!nacin4 sea el particular o4
como ocurre en el propsito de este estudio4 sea la propia
%dministracin "9blica.
8unto con la ejecutividad del acto4 aparece con naturaleza
propia su ejecutoriedad4 esto es4 la posibilidad de
ejecucin forzosa por parte del r!ano 3ue lo dict
Iautotutela administrativa.4 sin intervencin judicial4
debiendo someterse a un procedimiento previamente
establecido.
4
$I11A 3A1A4I.$I11AR E4C5RRA, 3rici'ios.... o'.ci!. '",. 141.
11
0, La se1(ria '(r-ica.
Especial relevancia tiene para este estudio el principio de
la se!uridad jurdica. Este principio aparece reco!ido en
el artculo 1 de la ey '5617724 cuando establece:
+. &as Administraciones Pblicas sirven con objetividad
los intereses generales ' actan de acuerdo con los
principios de e!icacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin ' coordinacin, con sometimiento pleno a
la ,onstitucin, a la &e' ' al $erec#o.
-gualmente, deber%n respetar en su actuacin los
principios de buena !e ' de confianza legtima.
Este principio es reco!ido en el derec$o privado4 pero $a
tenido su principal aco!ida en el mbito del #erec$o
%dministrativo4 y la ey (61777 de 1' de enero4 3ue
modifica la ey '5617724 $a reco!ido un nuevo principio4
consecuencia o desarrollo del primero 3ue si!uiendo la
doctrinal del ,ribunal de 8usticia de las Comunidades
Europeas4 denomina confianza le!tima.
Este principio de confianza le!tima4 fue citado por
primera vez en la Eentencia del ,8CE 1116170'4 y fue
reconocido en la Eentencia ;1617224 de / de junio. El
>leadin! case? de esta primera etapa lo constituye la
Eentencia de 1( de mayo de 172/4 el caso CA,%.
En esta 9ltima Eentencia citada4 el ,ribunal aco!e las
pretensiones del demandante4 por cuanto 3ue entiende 3ue
e-iste violacin del principio de se!uridad jurdica al
12
tener el acto impu!nado eficacia retroactiva4 y
desconocimiento del principio de confianza le!tima de los
interesados. Este principio fue posteriormente
desarrollado4 dando como consecuencia dos tipos de re!las:
1 as 3ue se refieren a la estabilidad de las situaciones
jurdicas. a confianza le!tima se en!loba en este primer
!rupo.
2 as 3ue e-i!en la certeza4 esto es4 la claridad y
precisin en la formulacin de la re!ulacin jurdica
Ise!uridad jurdica strictu sensu..
/
En el mbito de la revisin de oficio4 los recelos a
conceder una potestad revisora a la administracin de actos
ya dictados4 tienen su plasmacin en la normativa
re!uladora. Ee!9n D%*C+%G,*E&+8%A)
0
4 las posiciones
doctrinales van desde los 3ue afirman con rotundidad 3ue
los actos administrativos son por esencia irrevocables4
$asta los 3ue sostienen 3ue una de las notas
caractersticas intrnseca a todo acto administrativo es la
de ser susceptible de revocacin. Ein embar!o4 en EspaCa4
la posicin doctrinal ms e-tendida es la favorable a la
irrevocabilidad de los actos administrativos declarativos
de derec$os y por el contrario4 la revocabilidad de los
actos de !ravamen.
Ein duda4 los principios de se!uridad jurdica y le!alidad
operan en este mbito como un coto esencial a las
facultades de revocacin. &:ase as el tenor del artculo
150 de la ey '561772:
Art,culo 126. L,mites de la revisin.
5
)0REN0 G0NZA1EZ, 4AT5RNINA, E% 'rici'io de se,urid"d 7ur8dic" e e% Derecho Comui!"rio.
999.uc%m.es:cie;:Cursos:3oeci"s
-
GARCIA TRE$I<AN0 GARNICA, ERNE4T0. Cosider"cioes so6re %" re#oc"ci( de "c!os
"dmiis!r"!i#os o dec%"r"!i#os de derecho = de ,r"#"me. REDA >mero *1. <u%io 1**-
13
Las +acultades de revisin no podrn ser e.ercitadas cuando por prescripcin de
acciones por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias- su ejercicio
resulte contrario a la equidad a la buena fe al derecho de los particulares
o a las le%es.
D)A@%E@ "E*E@
2
4 establece como Fundamento del )rdenamiento
8urdico %dministrativo4 el principio de !avor acti4 3ue
aconseja el mantenimiento del acto en los supuestos de duda
sobre la validez al enjuiciar si se dan los re3uisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o si no da
lu!ar a indefensin4 junto al principio de se!uridad
jurdica4 indisolublemente li!ado respecto del derec$o de
los particulares.
<emos de $acer mencin a3u4 y no ser la 9ltima vez4 al
#ictamen del Consejo de Estado de 22 de enero de 177;4 en
el 3ue se somete a su informe el "royecto de ey de la
reforma de la ey '5617724 #ictamen n9mero /'/0617724 en el
3ue se e-pone:
)l principio de !proteccin de la confian"a le#tima!- cu%o si$ni+icado no es
a.eno al principio de 'uena +e- tiene su ori$en en el principio de proteccin de la
con+ianza 34ertrauensc/utz5 del derec/o alemn 36entencias del &ri'unal
Constitucional alemn de 19 de diciem're de 1961- de !1 de marzo % de 7 de
ma%o de 1981 % de !! de enero de 19855- +i$ura e9presamente 3:sc/utz;<rdi$es
4ertrauen:5 en el art,culo 7# de la Le% de =rocedimiento Administrativo de !5 de
ma%o de 1986 % ha sido reconocido como principio jurdico del
ordenamiento comunitario por la jurisprudencia del $ribunal %uropeo de
&usticia de las 'omunidades %uropeas (ya en la )entencia de *+ de julio de
*,-. y posteriormente en las )entencias de . de junio de *,/+ 0/ de
mar"o de *,,1 y 01 de septiembre de *,,1(. Como indicara la >emoria del
Conse.o de )stado de 19##- :es un principio de carcter $eneral- vinculado a los
principios de se$uridad .ur,dica- 'uena +e- interdiccin de la ar'itrariedad % otros-
con los que suele com'inarse- %- por supuesto- no e9i$e la pree9istencia de
derec/os su'.etivos per+ectos- que tienen otras v,as de proteccin:.
/
G0NZA1EZ 3EREZ, <E4?4, )"u"% de Derecho Admiis!r"!i#o. Ci#i!"s. )"drid 2222. 3",. +/
14
%l $ribunal 'onstitucional espa2ol ha conectado la confian"a de los
ciudadanos con el principio de se#uridad jurdica 36entencias 1!6"19#8- de
16 de .ulio- 198"199!- de 19 de noviem're- 181"1996- de 11 de octu're- o
1#!"1998- de !# de octu're5- que es- se$*n constante doctrina del &ri'unal-
:suma de certeza % le$alidad- .erarqu,a % pu'licidad normativa- irretroactividad de
lo no +avora'le e interdiccin de la ar'itrariedad- sin per.uicio del valor que por s,
mismo tiene:. ?- aun cuando dic/o principio :no puede eri$irse en valor a'soluto-
pues ello dar,a lu$ar a la con$elacin o petri+icacin del ordenamiento .ur,dico
e9istente- prote$e- en cam'io- la con+ianza de los ciudadanos 3..5 +rente a cam'ios
normativos que no sean razona'lemente previsi'les:.
CAPITULO II.- Vicios e "a$ie% e $os
actos a!inistrati"os.
15
. +, P$antea!iento 1enera$. Di)erencias entre e$ Derec2o
Pri"ao & e$ Derec2o A!inistrati"o
En el #erec$o "rivado se distin!ue entre la nulidad y la
anulabilidad de los ne!ocios jurdicos por las si!uientes
razones:
a. os actos nulos de pleno derec$o4 no necesitan de
impu!nacin ante los jueces y ,ribunales para 3ue
no produzcan efectos. #e e-istir Eentencia es
meramente declarativa y con efectos e- tunc.
b. a re!la !eneral del #erec$o "rivado es la nulidad
absoluta4 3ue puede ser pedida por cual3uiera o
aplicada de oficio por 8ueces y ,ribunales4.
c. os actos anulables $ay 3ue impu!narlos ante
jueces y ,ribunales4 cuya Eentencia tendr
carcter constitutivo4 produciendo efectos e-
nunc.
d. a anulabilidad slo pueden pedirla 3uieres
demuestren inter:s le!timo en ello.
En el )rdenamiento 8urdico %dministrativo la re!la !eneral
es la anulabilidad4 e-i!ida por el principio de se!uridad
jurdica 3ue contrapesa el principio de le!alidad sobre el
3ue se basa la nulidad absoluta.
;
Esta cuestin 3ued aclarada ya en la Eentencia del
,ribunal Eupremo de 21 de enero de 17'0.
+
@5IR0GA DE AAARCA, <04E )ARIA, Tem"s.res>mees de Derecho Admiis!r"!i#o I. 3"r!e
Geer"%. $o%. II. D=Biso. 1**1. 3",s 122 = 123.
1-
<emos de aCadir a3u una especialidad procesal del #erec$o
%dministrativo frente a cual3uiera de las dems ramas del
#erec$o y el resto de los rdenes jurisdiccionales. J es
3ue en el caso de la jurisdiccin contencioso
administrativa4 es dudosa la aplicacin del principio iuris
nobit curia4 dado 3ue los motivos concretos de impu!nacin
del acto deben fi!urar en el escrito de demanda4 de suerte
3ue4 e-istiendo un vicio de nulidad absoluta no ale!ado por
el demandante4 el juz!ador no entrar a su conocimiento y
no aplicar de oficio el #erec$o4 lo 3ue supone una
diferencia fundamental respecto del resto de los rdenes
jurisdiccionales. #e forma 3ue nunca ser aplicada la
nulidad de un acto de oficio4 como si ocurre con la nulidad
de los contratos en el mbito del #erec$o "rivado.
0, Vicios e n($ia e /$eno erec2o
El artculo 02 de la ey '5617724 establece una lista de
los vicios para los 3ue se atribuye el efecto de la nulidad
absoluta:
6!.1 Los actos de las Administraciones =*'licas son nulos de pleno derec/o en los
casos si$uientes@

a5 Los que lesionen los derec/os % li'ertades suscepti'les de amparo
constitucional.
'5 Los dictados por r$ano mani+iestamente incompetente por razn de la
materia o del territorio.
c5 Los que ten$an un contenido imposi'le.
d5 Los que sean constitutivos de in+raccin penal o se dicten como
consecuencia de 0sta.
1/
e5 Los dictados prescindiendo total % a'solutamente del procedimiento
le$almente esta'lecido o de las normas que contienen las re$las esenciales
para la +ormacin de la voluntad de los r$anos cole$iados.
+5 Los actos e9presos o presuntos contrarios al ordenamiento .ur,dico por los
que se adquieren +acultades o derec/os cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin.
$5 Cualquier otro que se esta'lezca e9presamente en una disposicin de ran$o
le$al.
!. &am'i0n sern nulas de pleno derec/o las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitucin- las le%es u otras disposiciones administrativas de ran$o
superior- las que re$ulen materias reservadas a la Le%- % las que esta'lezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no +avora'les o restrictivas de
derec/os individuales.
+ndependientemente de la casustica 3ue pueda aplicarse a
cada caso4 se $a dic$o de estos vicios 3ue son los
>imposibles?4 es decir4 los casos 3ue nunca se dan o 3ue
nunca deberan de darse. #e $ec$o4 8urisprudencia del
,ribunal Eupremo en Eentencia de 21 de octubre de 17;5 y
la doctrina del Consejo de Estado Idictmenes n9meros
'.2(26724 de '1 de julio de 1772 y 0.12/6724 de 17 de
febrero de 177;. viene proclamando la necesidad de
administrar con prudencia y moderacin la teora de las
nulidades.
os efectos de estos vicios ya se $an adelantado. a
ineficacia intrnseca y ab initio4 sin necesidad de
impu!nacin previa4 lo 3ue conlleva una serie de
circunstancias: ineficacia inmediata o ipso iure del actoK
carcter !eneral o er!a omnes de la nulidadK imposibilidad
de saneamiento por confirmacin o prescripcin sanatoria.
)tro efecto importante de la nulidad es la posibilidad de
revisin de oficio del acto en c(a$3(ier !o!ento4 como
dice el artculo 152 de la ey '561772.
1+
Art. 12!. Las Administraciones =*'licas- en cualquier momento- por iniciativa
propia o a solicitud del interesado- % previo dictamen +avora'le del Conse.o de
)stado u r$ano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma- si lo /u'iere-
declararn de o+icio la nulidad de los actos administrativos que /a%an puesto +in a
la v,a administrativa o que no /a%an sido recurridos en plazo- en lo supuestos
previstos en el art,culo 6!.1
"recisamente el anlisis de esta posibilidad es el objeto
de este estudio4 por lo 3ue dejaremos para el momento
oportuno el tratamiento de este precepto y los lmites de
dic$a potestad de revisin.
El listado de causas de nulidad del artculo 02.1 de la
ey '5617724 repite en sus lneas bsicas el anti!uo
artculo (2 de la ey de "rocedimiento %dministrativo de
17/;. Este precepto dispona:
Art 78.1 Los actos de las Administraciones =*'licas son nulos de pleno derec/o en
los casos si$uientes@
a5 Los dictados por r$ano mani+iestamente incompetente.
'5 Aquellos cu%o contenido sea imposi'le o sean constitutivos de delito.
c5 Los dictados prescindiendo total % a'solutamente del procedimiento
le$almente esta'lecido para ello o de las normas que contienen las re$las
esenciales para la +ormacin de la voluntad de los r$anos cole$iados.
% trav:s de una interpretacin inte!radora de la
Constitucin de 172; y del artculo //.1.a. de la ey
)r!nica del ,ribunal Constitucional4 debemos entender 3ue
tras la aprobacin de la Constitucin4 los actos dictados
en 3uebrantamiento de #erec$os Fundamentales y ibertades
"9blicas adolecan de vicio de nulidad absoluta4 aun3ue la
ey de "rocedimiento %dministrativo de 17/; no lo
reco!iera en su articulado ori!inal ni se introdujera
nin!una modificacin en este sentido desde la aprobacin
1*
de la Constitucin EspaCola y $asta la entrada en vi!or de
la ey '561772.
5, An($a*i$ia
El artculo 0' de la ey '561772 de *:!imen 8urdico de
las %dministraciones "9blicas y del "rocedimiento
%dministrativo Com9n establece:
Art,culo 61.1. 6on anula'les los actos de la Administracin que incurran en
cualquier infraccin del ordenamiento jurdico incluso la desviacin de
poder.
!. Ao o'stante- el de+ecto de +orma slo determinar la anula'ilidad cuando el
acto carezca de los requisitos +ormales indispensa'les para alcanzar su +in o d0
lu$ar a la inde+ensin de los interesados.
1. La realizacin de actuaciones administrativas +uera del tiempo esta'lecido
para ellas slo implicar la anula'ilidad del acto cuando as, lo impon$a la
naturaleza del t0rmino o plazo.
El anti!uo artculo (; de la ey de "rocedimiento
%dministrativo estableca:
Art.7# L=A. 1. 6on anula'les- utilizando los medios de +iscalizacin que se re$ulan
en el &,tulo 4 de esta Le%- los actos de las Administraciones =*'licas que
incurran en cualquier in+raccin del Brdenamiento Jur,dico- incluso la
desviacin de poder.
!. Ao o'stante- el de+ecto de +orma slo determinar la anula'ilidad cuando el acto
carezca de los requisitos +ormales indispensa'les o d0 lu$ar a la inde+ensin de los
interesados.
#e esta forma4 podemos concluir con &+%* "%%E+G&+%*
E@CH**%
7
3ue un acto administrativo ser anulable cuando
las infracciones en 3ue incurra no supon!an4 para la norma
*
$I11AR 3A1A4I.$I11AR EZC5RRA, 3rici'ios.... o'.ci!., '",. 1/1.
22
3ue los sanciona4 la !ravedad suficiente como para
determinar la nulidad absoluta o de pleno derec$o4 por lo
3ue4 en consecuencia dejar slo al arbitrio de los
perjudicados por el mismo la posibilidad de impu!narlo o
de consentirlo. a anulabilidad consiste en la eliminacin
de un acto administrativo por razones de le!alidad.
El artculo 7.' de la Constitucin EspaCola dispone 3ue la
Constitucin $arantiza el principio de le#alidad- la .erarqu,a normativa- la
pu'licidad de las normas- la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
+avora'les o restrictivas de derec/os individuales- la se$uridad .ur,dica- la
responsa'ilidad % la interdiccin de la ar'itrariedad de los poderes p*'licos.
El artculo 15'.1 de la Constitucin EspaCola de 172;
establece:
1. La Administracin =*'lica sirve con o'.etividad los intereses $enerales % act*a
de acuerdo con los principios de e+icacia- .erarqu,a- descentralizacin-
desconcentracin % coordinacin- con sometimiento pleno a la 3ey % al
Cerec/o.
En consecuencia4 debemos entender 3ue cual3uier infraccin
del )rdenamiento 8urdico determina la anulabilidad del
acto administrativo4 siendo para ello necesario 3ue tal
defecto sea reconocido a trav:s del r:!imen de recursos
administrativos4 por medio de la revisin de actos propios
o a trav:s de una Eentencia judicial.
os efectos de tal anulabilidad4 como ya se $an apuntado
son e- nunc4 desde el momento en 3ue se declara4 aun3ue
puede e-cepcionalmente otor!arse a la declaracin de
anulabilidad carcter retroactivo por medio de la
Eentencia o acto 3ue la reconozca. El artculo /2 de la
ey '561772 establece 3ue:
21
Art. 57.3 Excepcionalmente, podr otor!ar"e e#icacia retroacti$a a lo" acto"
cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, a"imi"mo, cuando
produ%can e#ecto" #a$ora&le" al intere"ado, "iempre 'ue lo" "upue"to" de (ec(o
nece"ario" exi"tieran ya en la #ec(a a 'ue "e retrotrai!a la e#icacia del acto y )"ta
no le"ione derec(o" o intere"e" le!timo" de otra" per"ona".*
Como ya $emos dic$o4 slo puede solicitar la anulabilidad
los afectados por el acto anulable y en un plazo
determinado4 transcurrido el cual4 el acto sana y 3ueda
confirmado. El acto anulable produce efectos en tanto no
sea anulado.
El artculo 15' de la ey '561772 establece 3ue:
Art 121.1. Las Administraciones p*'licas podrn declarar lesivos para el inter0s
p*'lico los actos +avora'les para los interesados que sean anula'les con+orme a lo
dispuesto en el art,culo 61 de esta Le%- a +in de proceder a su ulterior impu$nacin
ante el orden .urisdiccional contencioso(administrativo.
!. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una ve" transcurridos
cuatro a2os desde que se dict el acto administrativo % e9i$ir la previa audiencia
de cuantos aparezcan como interesados en el mismo- en los t0rminos esta'lecidos
por el art,culo #7 de esta Le%.
6, Otros "icios no in"a$iantes
El artculo 0'.1 de la ey '561772 establece 3ue cual3uier
infraccin del )rdenamiento 8urdico diferente de las
previstas en el artculo 024 conlleva la anulabilidad del
acto.
Ein embar!o4 en el n9mero 2 del mismo artculo e-cluye los
vicios formales4 salvo 3ue supon!an indefensin o el acto
carezca de los re3uisitos esenciales para su fin.
22
Ei el acto carece de re3uisitos formales4 de tal forma 3ue
produce indefensin4 nos encontraramos4 no ante un
supuesto de anulabilidad4 sino de nulidad de pleno derec$o
del artculo 02.1.a.4 por cuanto 3ue el acto contravendra
lo establecido en el artculo 2( de la Constitucin en
cuanto al derec$o de defensa.
Ei el acto carece de los re3uisitos formales
indispensables para alcanzar su fin4 dependiendo del nivel
de falta podramos encontrarnos ante el vicio de nulidad
previsto en el artculo 02.1.e.4 primer inciso4 esto es4
los 3ue se dictan prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento le!almente establecido.
En el supuesto de encontrarnos ante la falta de un
re3uisito formal 3ue no fuera de los comprendidos en el
artculo 02 0'.14 este vicio no supondra la invalidez
del acto administrativo4 sino 3ue estaramos en el caso de
los llamados vicios irrelevantes.
En esta cate!ora ri!e el principio de conservacin o de
estabilidad de los actos administrativos. Eu inobservancia
no afecta al inter:s !eneral
15
.
En esta cate!ora de los vicios irrelevantes4 tambi:n
debemos incluir a los errores materiales4 aritm:ticos o de
$ec$o4 de los 3ue el artculo 15/.2 de la ey '561772 dice
3ue sern corre!idos en cual3uier momento a iniciativa de
la %dministracin "9blica o de los interesados.
Ee $a dic$o de los vicios irrelevantes4 y en particular de
los errores materiales4 aritm:ticos o de $ec$o4 3ue no
12
)ARTCN )ATE0. )"u"% de Derecho Admiis!r"!i#o. Is!i!u!o de Es!udios de %" Admiis!r"ci(
1oc"%. )"drid 1*+5. 3",s. 352 = ss.
23
producen la desaparicin de los efectos jurdicos del acto
administrativo del trfico.
Ao estamos de acuerdo con esta posicin4 por cuanto 3ue la
correccin de un error material4 aritm:tico o de $ec$o4
como cual3uier otro vicio4 puede dar lu!ar a la
desaparicin del acto. #e esta forma4 el error aritm:tico
en una "rovidencia de apremio4 derivado de un error en el
clculo de la cuota l3uida de un impuesto Ierror en el
si!no de la cuota l3uida4 3ue debiendo tener si!no
ne!ativo4 se le atribuye por error si!no positivo. da
lu!ar a la ine-istencia de la "rovidencia de apremio4 por
cuanto 3ue nada se debe.
"or otro lado4 si bien puede solicitarse la revisin de
los actos con errores materiales4 aritm:ticos o de $ec$o
sin sujecin al r:!imen !eneral de recursos Ien cualquier
momento...., parece muc$o ms razonable sujetarse al
r:!imen de recursos de la ey '561772 y la impu!nacin
judicial en el caso de 3ue tal revisin no fuera llevada a
cabo por la propia %dministracin. <emos de tener en
cuenta 3ue el error material no puede provenir de una
calificacin jurdica previa4 sino 3ue debe proceder de un
simple error4 por ejemplo4 aritm:tico. En el caso de 3ue
proven!a de la aplicacin de un concepto previo4 nos
encontraramos ante la e-istencia de un vicio de
anulabilidad Ien el caso de la "rovidencia de %premio4 el
error en la providencia de apremio4 proviene de la no
aplicacin de una deduccin a la 3ue tenemos derec$o..
En cual3uier caso4 el acto 3ue no acceda a la correccin
de los errores materiales4 aritm:ticos o de $ec$o4 ser
recurrible ante la 8urisdiccin Contencioso
%dministrativa4 aun3ue el acto errneo no $ubiera sido
recurrido en plazo4 pero si no nos sometemos al r:!imen
24
le!al de recursos4 la impu!nacin judicial 3uedar
limitada al conocimiento del error material4 pero no de
#erec$o. E debern respetarse los plazos a partir del
acto en el 3ue no se accediera a tal revisin. En caso
contrario4 nos encontraramos ante la e-temporaneidad del
recurso administrativo o contencioso administrativo
correspondiente4 no pudiendo volver a deducirse la
pretensin en el caso de 3ue no se accediera a la revisin
y se dejara firme este acto4 por lo previsto en el
artculo 2; de la ey 276177; en cuanto 3ue dispone:
/o es admisible el recurso contencioso0administrativo
respecto de los actos que sean reproduccin de otros
anteriores de!initivos ' !irmes ' los con!irmatorios de
actos consentidos por no #aber sido recurridos en tiempo '
!orma.
CAPITULO III.- Re"isin e o)icio e
$os actos n($os
+, Re1($acin $e1a$
25
a revisin de los actos administrativos propios a los 3ue
se ac$aca un vicio de nulidad viene reco!ida en el artculo
152 de la ey '5617724 ya trascrito ms arriba. ,anto para
este supuesto4 como para la declaracin de lesividad de los
actos anulables4 $a de $acerse una salvedad previa4 y es
3ue estamos tratando la nulidad o anulabilidad de actos 3(e
/ro(%can e)ectos )a"ora*$es /ara $os a!inistraos4 dado
3ue la revisin de los actos desfavorables tiene su propia
re!ulacin en el artculo 15/4 3ue veremos posteriormente.
"odemos4 a modo ilustrativo4 establecer el si!uiente
es3uema de los sistemas de revisin de oficio y declaracin
de lesividad4 en el 3ue podemos observar los diferentes
tratamientos 3ue da la ey dependiendo de 3ue el acto sea o
no favorable al administrado y en caso de 3ue sea
favorable4 la distincin entre acto nulo y anulable:
A C T O S N U L O S
A R T 1 0 2
P R E V I O D I C T A M E N F A V O R A B L E
D E L C O N S E J O D E E S T A D O
A C T O S A N U L A B L E S
A R T 1 0 3
P R E V I A D E C L A R A C I O N D E L E S I V I D A D
D E M A N D A A N T E L A J U R I S D I C C I O N
A C T O S F A V O R A B L E S
A L A D M I N I S T R A D O
A R T 1 0 2 - 1 0 3 L 3 0 / 0 2
R E S O L U C I O N A C O R D A N D O
R E V I S I O N D E O F I C I O
A C T O S D E S F A V O R A B L E S
A L A D M I N I S T R A D O
A R T 1 0 5 L 3 0 / 9 2
A C T O S V I C I A D O S
R E V I S A B L E S
a ey (61777 modific la redaccin ori!inal de la ey
'561772 para incluir la declaracin de nulidad de oficio4
no slo de los actos administrativos4 sino tambi:n de las
disposiciones !enerales4 3ue no son objeto de este estudio.
,ambi:n incluy un supuesto no previsto de inadmisin a
2-
trmite de la solicitud de parte4 sin necesidad de informe
previo del Consejo de Estado.
,ambi:n esta ey (61777 elimina una previsin ms 3ue
discutible sobre la procedencia del recurso contra el acto
3ue acuerde la revisin de oficio. #e esta forma4 se
indicaba 3ue el acto 3ue acuerde o acuerde no revisar el
acto4 no era susceptible de recurso administrativo al!uno4
sin perjuicio de su impu!nacin ante los 8uz!ados y
,ribunales de lo Contencioso %dministrativo. J decimos 3ue
es discutible4 por cuanto 3ue el r!ano competente para
revisar un acto puede tener o no superior jerr3uico
Iartculo 11 )F%DE4 los 1inistros son superiores
jerr3uicos de los Eecretarios de EstadoK a los Eecretarios
de Estado se les atribuye en la #%12L facultades de
revisin de oficio4 por lo 3ue los actos en esta materia
3ue dicten4 sern revisables en alzada.4 de forma 3ue la
propia resolucin del e-pediente de declaracin de nulidad
puede poner o no poner fin a la va administrativa
Iartculo 157 *8"%C..
En el caso de 3ue ten!a superior jerr3uico IEecretario de
Estado.4 ser procedente el recurso de alzada
Ianti!uamente4 ordinario. y si pone fin a la va
administrativa4 cabe el recurso de reposicin4 no previsto
en la redaccin ori!inal de la ey '561772 Iartculo 15; de
la ey '561772 ori!inal: ,ontra las resoluciones que
pongan !in a la va administrativa slo proceder% el
recurso e"traordinario de revisin, cuando concurra alguna
de las circunstancias previstas en el art. ++1. El actual
artculo 15; sustituye la palabra resoluciones por actos
)ir!es en "-a a!inistrati"a4 para incluir el recurso
potestativo de reposicin..
2/
a anti!ua ey de "rocedimiento %dministrativo de 17/;
estableca en su artculo 157 3ue la Administracin podr
en cualquier momento, de o!icio o a instancia del
interesado, ' previo dictamen !avorable del ,onsejo de
2stado, declarar la nulidad de los actos enumerados en el
artculo 3*. En esta re!ulacin la palabra clave es
podr%4 de forma 3ue se introduca la discrecionalidad en
la actuacin de la %dministracin IEentencias del ,ribunal
Eupremo de 7 de octubre de 17;(4 15 de diciembre de 17;( y
25 de marzo de 17;2.. )tra interpretacin de la palabra
>podr? consista en entender 3ue la actuacin del
%dministracin estaba condicionada por el #ictamen del
Consejo de Estado4 de forma 3ue slo >podr? declarar la
nulidad cuando e-ista el informe favorable.
Esta situacin se mantuvo $asta la aprobacin de la ey
(617774 3ue al dar una nueva redaccin al artculo 1524
estableci 3ue las Administraciones declararn..., de
forma 3ue desaparece la discrecionalidad.
+niciado el procedimiento de oficio4 la %dministracin de
3ue se trate4 deber dar audiencia a los interesados en el
acto administrativo4 cosa 3ue el artculo 152 de la ey
'561772 no dice en nin!una parte4 y sin embar!o s se
reco!e respecto de la declaracin de lesividad en el
artculo si!uiente.
Ao obstante4 el Consejo de Estado4 en #ictamen de 1; de
diciembre de 255'4 establece 3ue es preceptiva la
audiencia a los interesados y 3ue este #ictamen no es un
acto de autorizacin4 sino 3ue se enmarca dentro del
procedimiento de revisin de oficio4 de forma 3ue
tramitado el mismo4 calificado el vicio como de nulidad y
dictada la propuesta de resolucin de 3ue se trate4 se
2+
elevan los autos al Consejo4 de forma 3ue la resolucin
9nicamente podr acordar la revisin de oficio del acto
nulo cuando tal dictamen sea favorable4 siendo en
consecuencia4 vinculante.
0, Inicio e$ e7/eiente e ec$aracin
e n($ia e o)icio.
Conforme dispone el artculo 152 de la *8"%C4 la revisin
de oficio de un acto administrativo nulo puede iniciarse
de oficio4 o a instancia de parte.
Ei bien es una consecuencia directa de la teora de las
nulidades de los actos administrativos4 en cuanto 3ue
establecen 3ue la nulidad es un vicio 3ue no sana por el
trascurso del plazo establecido para recurrir el acto y
3ue el acto viciado de nulidad no $a e-istido nunca4
teniendo el acto o resolucin 3ue acuerda la nulidad
carcter declarativo y no constitutivo4 lo cierto es 3ue
la ey '5617724 $eredera de la ey de "rocedimiento
%dministrativo de 17/; crea un recurso administrativo
>oficioso?. Crea la denominada accin de nulidad4 un
verdadero recurso no sometido a plazo4 y como tal un
elemento impu!natorio a tener muy en cuenta.
a8 Iniciacin e o)icio#
Como decimos4 puede ser la %dministracin la 3ue inicie el
e-pediente. En este caso4 cabe pre!untarse 3u:
2*
%dministracin es la le!itimada y dentro de :sta4 3u:
r!ano administrativo es el competente para revisar un
acto. "arece l!ico pensar 3ue sea la misma %dministracin
y el mismo 3ue dict el acto.
En cuanto a la %dministracin le!itimada4 lo es a3u:lla
3ue dict el acto4 entendiendo por %dministracin las 3ue
relaciona el artculo 2 de la ey '561772:
4Artculo 0. Dm'ito de aplicacin.
1. 6e entiende a los e+ectos de esta Le% por Administraciones =*'licas@
A5 3a Administracin 5eneral del %stado.
E5 3as Administraciones de las 'omunidades Autnomas.
C6 3as %ntidades que inte#ran la Administracin 3ocal.
!. 3as %ntidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones =*'licas tendrn
asimismo la consideracin de Administracin =*'lica. )stas )ntidades su.etarn su
actividad a la presente Le% cuando ejer"an potestades administrativas-
someti0ndose en el resto de su actividad a lo que dispon$an sus normas de
creacin.
#e esta forma4 3uedan incluidas las %dministraciones
,erritoriales4 los or!anismos autnomos y dems entidades
de #erec$o "9blico4 siempre 3ue ejerzan potestades
sometidas a #erec$o %dministrativo.
*especto de la %dministracin Corporativa4 la Eentencia
del ,ribunal Eupremo de 1; de febrero de 177;4 reconoce la
potestad de revisar de oficio sus actos nulos a los
Cole!ios de %bo!ados:
32
4789:$;.( Cos aspectos interesa e9aminar en la cuestin planteada@
A5 )n primer lu$ar- la intervencin del Conse.o de )stado.
E5 )n se$undo lu$ar- la autonom,a cole$ial % la incidencia de la actuacin del
Conse.o de )stado dentro de los actos administrativos de los Cole$ios
=ro+esionales.
a5 )l art,culo 128 de nuestra Constitucin reconoce la +uncin consultiva que el
Conse.o de )stado desarrolla para el Fo'ierno de la Aacin- lo cual no quiere decir
que ese r$ano /a%a de quedar con+inado al e.ercicio de esa espec,+ica +uncin %
que no pueda e9tender el alcance de su intervencin consultiva- pues el m'ito de
actuacin del Conse.o de )stado es muc/o ms amplio % se /a venido con+i$urando
/istricamente % en la realidad actual como supremo r$ano consultivo de las
Administraciones =*'licas % el /ec/o de que no +orme parte de la administracin
activa- no e9clu%e su autonom,a or$nica % +uncional- que es $arant,a de
o'.etividad e independencia % le /a'ilita para el cumplimiento de esa tarea ms all
de su condicin esencial de r$ano consultivo del Fo'ierno- en relacin con otros
r$anos $u'ernativos % con otras Administraciones =*'licas distintas del )stado- en
los t0rminos que las le%es disponen- con+orme a la Constitucin- por lo que- como
/a reconocido la .urisprudencia constitucional 3en sentencias nG 56"92 % !27"9!5-
el Conse.o de )stado e.erce esa +uncin de r$ano consultivo con relevancia
constitucional al servicio de la concepcin del )stado que la propia Constitucin
esta'lece % ese concepto de )stado % de Administracin no es *nica- sino
diversi+icada- en una pluralidad de Administraciones =*'licas- entre las cuales
adquiere tam'i0n importancia % relevancia la Administracin Corporativa.
La intervencin preceptiva del Conse.o de )stado supone- as,- en determinados
casos- una $arant,a del inter0s $eneral % de la le$alidad o'.etiva % en
consecuencia- de los derec/os e intereses de quienes son parte en un determinado
procedimiento administrativo.
'5 Los Cole$ios =ro+esionales aparecen re$ulados por la Le% preconstitucional !"87-
modi+icada por la posterior Le% 87"8#- que los con+i$ura como Corporaciones de
Cerec/o p*'lico entre cu%os +ines se comprende la ordenacin del e.ercicio de las
pro+esiones % en concreto- la Constitucin en el art,culo 16 esta'lece que :La Le%
re$ular las peculiaridades propias del r0$imen .ur,dico de los Cole$ios
=ro+esionales % el e.ercicio de las pro+esiones tituladas. La estructura interna % el
+uncionamiento de los Cole$ios de'ern ser democrticos:.
)n consecuencia- la Constitucin remite a la le% la re$ulacin de las peculiaridades
propias de los Cole$ios =ro+esionales % no los con+i$ura directamente como
Corporaciones de Cerec/o p*'lico ni les atri'u%e +unciones relativas al e.ercicio de
las pro+esiones- limitndose a seHalar que la estructura interna % el +uncionamiento
de'ern ser democrticos- pero la propia naturaleza de los Cole$ios =ro+esionales
como Corporaciones sectoriales de 'ase privada- permite constatar- en cuanto al
anlisis de su naturaleza .ur,dica % el r0$imen de sus actos- que a ellos se les
asi$na el control o'.etivo de las condiciones de in$reso en la pro+esin %- desde
este punto de vista- se les encomienda el e.ercicio de una +uncin p*'lica que
31
.ue$a- muc/as veces- como +actor determinante de la creacin de esas
Corporaciones p*'licas sectoriales que encuentran en el desarrollo de sus +unciones
su .usti+icacin *ltima.
6)I&B.( Los anteriores planteamientos- e9tra,dos del anlisis de la re$ulacin
constitucional- encuentran su desarrollo en la .urisprudencia.
a5 La .urisprudencia constitucional /a venido a reconocer- en sentencias de 5 de
a$osto de 19#1- !2 de +e'rero de 19#7- 1# de +e'rero de 19## % 15 de .ulio de
19#8- que la nota relevante de las Corporaciones de Cerec/o p*'lico como Cole$ios
=ro+esionales- consiste en seHalar que son aut0nticas Corporaciones sectoriales de
'ase privada- esto es- Corporaciones p*'licas por su composicin % or$anizacin-
que- sin em'ar$o- realizan una actividad que- en parte- es privada aunque ten$an
atri'uidas por le% o dele$adas +unciones p*'licas % es- en los aspectos concretos en
que act*an en +unciones administrativas atri'uidas por le% o dele$adas- donde
puede cali+icarse la intervencin de tales Corporaciones de 'ase privada como
su.etas a derec/o administrativo- a los e+ectos de su r0$imen .ur,dico % de su
control .urisdiccional.
'5 &am'i0n /a sido la .urisprudencia del &ri'unal 6upremo 3as, en sentencia de 1
de noviem're de 19##5 la que /a reconocido que las Corporaciones p*'licas son
asociaciones sectoriales de 'ase privada a las que el )stado con+,a la realizacin de
+ines p*'licos que per+ectamente pueden cumplir a trav0s del aparato or$nico de
que disponen % as,- .unto a una +aceta privada- en la que operan como +actor de
intermediacin entre el poder p*'lico % los ciudadanos- aparece una +aceta p*'lica
en la que las Corporaciones realizan actuaciones en que el poder p*'lico les /a
dele$ado o descentralizado su contenido %- en este supuesto- la Corporacin al
actuar en +unciones p*'licas en virtud de una relacin +iduciaria- que a trav0s de
sus mecanismos de trans+erencia se esta'lece entre la Administracin p*'lica % la
Corporacin- lleva a la consideracin de que el ciudadano a+ectado $oza- en
relacin con dic/as actuaciones- de las $arant,as necesarias- cualquiera que sea la
Administracin =*'lica ante la que act*a- o'li$ando a aplicar a las Corporaciones
=*'licas en todos los casos en que e.ercitan +unciones p*'licas la Le% de
=rocedimiento Administrativo preconstitucional de 18 de .ulio de 195#-
ulteriormente modi+icada por la Le% 12"9!- de !6 de noviem're- so're 0$imen
Jur,dico de las Administraciones =*'licas % del =rocedimiento Administrativo com*n-
lle$ndose a la consideracin de que- en principio- la Le% de =rocedimiento
Administrativo es aplica'le a las Corporaciones =*'licas- 'ien entendido que no
todos los preceptos- en su inte$ridad- son de directa aplicacin- sino aquellos en
que desarrollan +unciones p*'licas atri'uidas e9presamente por la re$ulacin le$al.
c5 )ste mismo criterio sostiene la sentencia impu$nada cuando reconoce el e.ercicio
por parte de los Cole$ios =ro+esionales del control de la cole$iacin o'li$atoria de
los miem'ros para poder realizar su actividad- el esta'lecimiento de cuotas para el
mantenimiento del Cole$io % las +acultades de re$lamentacin en el e.ercicio de la
pro+esin- as, como la disciplina del r0$imen .ur,dico de los cole$iados- con
potestades sancionadoras en caso de incumplimiento- siendo el control o'.etivo de
las condiciones de in$reso en la respectiva pro+esin un estricto acto administrativo
dimanante de dic/a Corporacin % recurri'le ulteriormente en la v,a .urisdiccional
32
contencioso(administrativa. )n consecuencia- ser,a suscepti'le de dictamen
preceptivo por el Conse.o de )stado cuando- como en la cuestin e9aminada- nos
encontramos ante una revisin de o+icio del acuerdo anterior de !1 de .unio de
1981- que reconoci la inscripcin del recurrente como cole$iado % que es
declarado de o+icio nulo de pleno derec/o en el posterior acuerdo de !1 de +e'rero
de 19#2- respecto del cual entiende la sentencia impu$nada que de'i ser o,do-
preceptivamente- el Conse.o de )stado.
Conviene dejar claro 3ue las %dministraciones Corporativas
estn sometidas a este r:!imen4 dado 3ue se $an dado
muc$as dudas sobre este aspecto4 dado 3ue al fin y al cabo
son entidades asociativas de #erec$o "rivado a las 3ue se
dota de un barniz p9blico por la dele!acin 3ue realiza la
%dministracin en relacin con la re!ulacin de4 por
ejemplo4 una determinada profesin. %dems4 muc$os
estatutos de estas %dministraciones Corporativas se
someten al r:!imen de recursos de la ey '5617724 pero no
al r:!imen de revisin de oficio.
En cuanto al r!ano competente para revisar el acto nulo4
la #isposicin %dicional #ecimos:ptima de la ey 061772 de
Funcionamiento y )r!anizacin de la %dministracin Deneral
del Estado4 establece4 para dic$a %dministracin 3uienes
son competentes para revisar de oficio los actos nulos:
4D9)P;)9'9<: AD9'9;:A3 D%'9=;)%>$A. evisin de o+icio.
1. 6ern competentes para le revisin de o+icio de los actos administrativos
nulos o anulables@
a. %l 'onsejo de =inistros- respecto de sus propios actos % de los dictados
por los >inistros.
'. )n la Administracin Feneral del )stado@
o Los =inistros respecto de los actos de los )ecretarios de
%stado y de los dictados por r#anos directivos de su
Departamento no dependientes de una )ecretara de %stado.
33
o 3os )ecretarios de %stado respecto de los actos dictados por
los r#anos directivos de ellos dependientes.
c. )n los ;r#anismos pblicos adscritos a la Administracin Feneral del
)stado@
o 3os r#anos a los que est?n adscritos los ;r#anismos
respecto de los actos dictados por el mximo r#ano rector
de ?stos.
o 3os mximos r#anos rectores de los Br$anismos- respecto de
los actos dictados por los r$anos de ellos dependientes.
!. La revisin de o+icio de los actos administrativos en materia tri'utaria se
a.ustar a lo dispuesto en la Le% Feneral &ri'utaria % disposiciones dictadas en
desarrollo % aplicacin de la misma.
%dvertimos cierta imprecisin4 a la luz de la ey (617774
al $ablar de revisin de oficio de actos anulables4 si
bien es cierto 3ue en el momento de aprobarse la )F%DE
a9n e-ista esta posibilidad. +nterpretamos la norma en el
sentido de entender 3ue son competentes para la revisin
de oficio de los actos nulos y para declarar la lesividad
de los anulables4 los r!anos de la %dministracin Deneral
del Estado 3ue se relacionan.
Como vemos4 para la %dministracin Deneral del Estado
parece imponerse la idea de 3ue debe ser el superior el
3ue revise el acto del inferior4 independientemente de 3ue
el acto a revisar pusiera o no fin a la va administrativa
Isalvo en el caso del Consejo de 1inistros4 por no e-istir
instancia superior.4 lo 3ue denota cierta desconfianza en
la funcin revisora del mismo r!ano 3ue dict el acto a
revisar4 aun3ue curiosamente el artculo 11; de la ey
'5617724 encomienda la resolucin del recurso
e-traordinario de revisin al mismo r!ano 3ue dict el
acto4 lue!o el criterio no es uniforme en la norma:
34
Art,culo 11#. B'.eto % plazos.
1. Contra los actos +irmes en v,a administrativa podr interponerse el recurso
e9traordinario de revisin ante el r$ano administrativo que los dict- que tam'i0n
ser el competente para su resolucin- cuando concurra al$una de las
circunstancias si$uientes@ 3...5
a Eentencia del ,ribunal Eupremo de 1' de julio de 255(4
al resolver una cuestin de competencia suscitada acerca
de cul es el r!ano judicial competente para conocer de
un procedimiento de revisin de oficio4 establece la
doctrina de 3ue el r!ano competente ser el 3ue resulte
de la ey 0617724 independientemente de la materia de 3ue
se trate4 distin!uiendo de este modo la accin de nulidad
a la 3ue antes $acamos referencia del r:!imen ordinario
de recursos administrativos y de la materia de sobre la
3ue verse el acto revisado4 de forma 3ue la revisin de
oficio se confi!ura como una co!/etencia a(tno!a#
Cic/a accin de nulidad slo puede interponerse en los supuestos previstos en el
art. 6!.1 de la indicada Le% indiferente a la materia sobre la que versa el
acto administrativo objeto de la accin de nulidad- sin$ularidad que se
acent*a si se repara en que la resolucin de la revisin de o+icio de'e ir precedida
de consulta al Conse.o de )stado u r$ano consultivo equivalente de la Comunidad
Autnoma- si lo /u'iere- salvo que se acuerde su inadmisin a trmite 3art. 12! de
la repetida Le% 12"9!- versin 19995. Debe- por tanto- distin#uirse la revisin
de oficio de los actos nulos potestad propia del r#ano competente para
acordarla de los recursos administrativos aun en el caso de que aqu?lla
se inste por el interesado distincin la indicada que est presente en la
%xposicin de =otivos de la repetida 3ey +1@,0- % en el articulado de la
misma- pues dentro del &,tulo 4JJ- dedicado a la revisin de los actos en v,a
administrativa- se re$ulan en cap,tulos di+erentes la revisin de o+icio 3Cap,tulo J5 %
los recursos administrativos 3Cap,tulo JJ5. La doctrina aca'ada de indicar- de la que
slo se apartan resoluciones aisladas de este &ri'unal- como la citada por la 6ala
35
de lo Contencioso(administrativo de la Audiencia Aacional- es se$uida- entre otras-
por las 6entencias de esta 6ala del &ri'unal 6upremo de 17 de a'ril % 6 de
noviem're de !221- !7 de a'ril % 1! de +e'rero de !221 % 1 de +e'rero de !227.
En cuanto al plazo de 3ue dispone la %dministracin para
iniciar el procedimiento de revisin de actos nulos4 el
mismo simplemente4 no e-iste. El artculo 152 de la ey
'561772 dice 3ue >en cualquier momento se puede por la
%dministracin de oficio o a instancia de parte4 iniciar
el procedimiento de revisin de actos nulos. Esta
peculiaridad4 el no sometimiento a plazo al!uno4 deviene
de la naturaleza jurdica del vicio de nulidad4 3ue como
ya dijimos ms arriba4 e-iste aun3ue no $aya resolucin
3ue lo reconozca y no sana por el transcurso del tiempo o
el consentimiento4 de forma 3ue la resolucin 3ue lo
reconozca tiene 9nicamente carcter declarativo.
"uede darse el curioso supuesto de 3ue el r!ano 3ue
acuerde la nulidad de pleno derec$o4 sea incompetente por
razn de lo establecido en la #isposicin %dicional
#ecimos:ptima4 de forma 3ue el propio acto de revisin sea
nulo de pleno derec$o4 por la va del artculo 02.1.b.
*8"%C. Esto permitira al administrado4 no slo la
impu!nacin del acto de revisin ante la 8urisdiccin de
lo Contencioso4 sino incluso el ejercicio de una nueva
accin de nulidad sine die.
&:ase en este sentido4 la Eentencia del ,ribunal Euperior
de 8usticia de %ndaluca IEede Dranada.4 de fec$a ' de
febrero de 255'4 3ue en su Fundamento de #erec$o Cuarto4
establece:
'8AA$;.( )l acto impu$nado es mani+iestamente nulo dado que el r$ano que lo
dicta- Je+e de la Jnspeccin =rovincial de &ra'a.o % 6e$uridad 6ocial de Franada- no
3-
es r$ano competente para resolver la solicitud de revisin instada por la entidad
mercantil IIIIIII al amparo del art. 12! de la Le% 12"199!- de !6 de noviem're-
de r0$imen .ur,dico de las Administraciones =*'licas % de procedimiento
administrativo com*n 3en adelante L=AC5. )n e+ecto- en el m'ito de la
Administracin Feneral del )stado- la revisin de actos administrativos nulos
anula'les- %a se inicie el procedimiento de o+icio- %a lo sea a instancia del
interesado 3art. 12!- de la lpac5 es competencia del Conse.o de >inistros % de los
>inistros en determinados casos- % de los 6ecretarios de )stado en todos los
dems- % en particular respecto a las resoluciones dictadas por r$anos de ellos
dependientes 3disposicin adicional decimose9ta de la Le% 6"1998 de 17 de a'ril-
de Br$anizacin % Kuncionamiento de la Administracin Feneral del )stado. =or
tanto- el acto /a sido dictado por r$ano mani+iestamente incompetente % es nulo
de pleno derec/o- de con+ormidad con el art. 6!.1.'5 de la L=AC .
*8 Iniciacin a instancia e /arte#
,ambi:n el interesado puede solicitar el inicio del
e-pediente de revisin de oficio4 aun3ue 9nicamente
respecto de los actos4 no de las disposiciones
administrativas. Ein embar!o4 es poco el uso 3ue se viene
realizando a instancia de parte de este sistema
e-cepcional de revisin de los actos administrativos. En
primer lu!ar4 por3ue tiene carcter e-cepcional y
restrictivo4 por la propia naturaleza de los vicios 3ue
deben acreditarse. En se!undo lu!ar4 por3ue los actos a
anular $an de ser favorables y declarativos de derec$os4
por lo 3ue no ser normal 3ue lo inste el favorecido4
sino4 en su caso4 un tercero interesado perjudicado por el
acto 3ue se revisa. En este sentido4 simplemente aclarar
con 1EE%DHE* JEB*%
11
4 3ue los actos administrativos no
siempre presentan una unidad de efecto4 favorable o de
!ravamen. En al!unos casos se $abla de actos bifrontes o
de doble efecto4 para referirnos a a3uellos 3ue benefician
11
)E4AG5ER DEARA, <0A@5IN, 1" re#isi( de o;icio de %os "c!os "dmiis!r"!i#os u%os de '%eo
derecho = %"s dis'osicioes "dmiis!r"!i#"s. A04CE. )"drid, 2222. 3", /
3/
a su destinatario pero 3ue pueden limitar o menoscabar los
derec$os de tercero4 o viceversa.
En el escrito de solicitud de revisin de oficio se $a de
ale!ar un vicio de nulidad de los previstos en el artculo
02.1 *8"%C4 dado 3ue de lo contrario4 podr acordarse la
inadmisin de trmite de la solicitud4 sin ni si3uiera
acudir al informe del Consejo de Estado.
El plazo4 como decimos4 es ine-istente4 y por lo tanto
puede solicitarse la revisin de oficio aun3ue $ayan
transcurrido los plazos ordinarios de impu!nacin o
revisin de los actos administrativos. Ei bien nos
encontramos con una accin imprescriptible4 el artculo
150 de la ey '561772 establece unos lmites en atencin a
la se!uridad jurdica4 3ue estudiaremos ms adelante.
Este $ec$o4 por ms 3ue el ,ribunal Eupremo como $emos
visto4 pretenda distin!uir la accin de nulidad del
r:!imen de recursos4 convierte a a3u:lla en un recurso
limitado a las causas de nulidad del artculo 02.1 y por
lo tanto4 $a de tenerse en cuenta a los efectos de
impu!nar actos nulos en los 3ue $aya transcurrido dic$o
plazo.
"ero entendemos 3ue e-iste otra cuestin a analizar4 y es
el concepto de interesado. 1s all de 3ue en la prctica
sera dudoso 3ue al!una persona iniciara un procedimiento
de revisin de oficio de un acto en el 3ue no tuviera
inter:s4 lo cierto es 3ue4 a nivel meramente dial:ctico4
puede sostenerse 3ue dado 3ue el vicio de nulidad implica
la ine-istencia del acto4 la accin pudiera ser p9blica.
Ein embar!o4 el artculo '1 de la *8"%C establece de
forma muy clara cual es el concepto de interesado 3ue va a
utilizar en toda la ey:
3+
Artculo +*. 'oncepto de interesado.

1. 6e consideran interesados en el procedimiento administrativo@
a5 Luienes lo promuevan como titulares de derec/os o intereses le$,timos
individuales o colectivos.
'5 Los que- sin /a'er iniciado el procedimiento- ten$an derec/os que puedan
resultar a+ectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c5 Aquellos cu%os intereses le$,timos- individuales o colectivos- puedan resultar
a+ectados por la resolucin % se personen en el procedimiento en tanto no /a%a
reca,do resolucin de+initiva.

!. Las asociaciones % or$anizaciones representativas de intereses econmicos %
sociales- sern titulares de intereses le$,timos colectivos en los t0rminos que la Le%
reconozca.
1. Cuando la condicin de interesado derivase de al$una relacin .ur,dica
transmisi'le- el derec/o/a'iente suceder en tal condicin cualquiera que sea el
estado del procedimiento.
Como vemos4 ya el concepto le!al de interesado es lo
suficientemente amplio como para 3ue se pudieran pensar
supuestos en los 3ue al!uien tuviera un inter:s le!timo
en la revisin de un acto4 sin estar comprendido entre los
referidos a3u. ,al es as4 3ue la Eentencia del ,ribunal
Euperior de 8usticia de 15 de junio de 255(4 otor!a
le!itimidad en concepto de interesado para promover la
revisin de oficio de una licencia municipal a la
%dministracin %utonmica:
$%A'%A;.( Ce donde se in+iere- sin per.uicio de otras posi'ilidades o v,as- el
perfecto ajuste a derecho de la solicitud por parte de la 5eneralitat de
'atalu2a ante la Administracin =unicipal del inicio del procedimiento de
revisin de oficio prevenido en el artculo *10 de la Le% de !6 de noviem're
de 199!- r0$imen que no slo se acomoda a las previsiones espec,+icas del
ordenamiento .ur,dico ur'an,stico- sino tam'i0n a las del r0$imen local- 'astando
remitirse a los dictados de los art,culos 51 de la Le% 8"19#5- 15# de la Le% #"19#8-
3*
de 15 de a'ril- >unicipal % de 0$imen Local de CataluHa % !1# del eal Cecreto
!.56#"19#6- de !# de noviem're- por el que se aprue'a el e$lamento de
Br$anizacin- Kuncionamiento % 0$imen Jur,dico de las )ntidades Locales.
)in que- de otro lado- tal posibilidad quede vedada por el hecho de no haber
interpuesto frente al acuerdo de otor#amiento de la licencia recurso
contencioso administrativo en el pla"o de 0 meses le#almente previsto en
la ley ni por el hecho de que no hubiese ejercitado una ve" recibida del
Ayuntamiento en su caso la comunicacin de tal resolucin la accin que
le otor#a el artculo -..0 de la 3ey de Bases de A?#imen 3ocal- que le
permit,a- para el caso de considerar que tales acuerdos in+rin$,an el ordenamiento
.ur,dico- e+ectuar al A%untamiento- en el plazo de quince d,as /'iles a partir de la
recepcin de la comunicacin- un requerimiento para su anulacin.
A ma%or a'undamiento- desde la perspectiva espec,+ica del ordenamiento .ur,dico
ur'an,stico- %a desde la solicitud +ormulada en v,a administrativa por la
Administracin Autonmica +rente a la >unicipal- de lo que se /a tratado es de
reaccionar ur'an,sticamente por la v,a de los art,culos !5# % !9! del te9to
re+undido ur'an,stico de CataluHa de 1! de .ulio de 1992- donde se reconoce a los
)ntes Locales la posi'ilidad de revisin de o+icio de sus actos % acuerdos en materia
de ur'anismo- de acuerdo con los 12! % si$uientes de la Le% 12"199!-
disponi0ndose para las licencias u rdenes de e.ecucin constitutivas de in+raccin
ur'an,stica $rave que de'ern ser revisadas por la v,a del art,culo 121 de la Le%
12"199!- 'ien de o+icio o a instancia de los interesados- 'ien a instancia de la
Administracin Autonmica- en los t0rminos que son de ver en su te9to.
5, Actos n($os s(sce/ti*$es e re"isin
E artculo 152 en sus apartados 1 y 2 establece 3ue sern
susceptibles de revisin4 por un lado4 los actos
administrativos 3ue $ubieran puesto fin a la va
administrativa o los 3ue no $ubieran sido recurridos en
plazo4 y por otro lado4 las disposiciones administrativas.
Centrndonos en los actos administrativos4 por ser el
objeto de este estudio4 el artculo 152 no e-i!e 3ue sean
declarativos de derec$os4 por lo 3ue tambi:n podra usarse
42
esta va para la revisin de los actos desfavorables. Ao
obstante4 la doctrina es unnime al entender 3ue el sistema
de revisin !arantista del artculo 152 $a sido establecido
como mecanismo de estabilidad de los actos declarativos de
derec$os.
En el ya citado #ictamen del Consejo de Estado n9mero
/'/0617724 se reivindica por parte del Consejo su
intervencin en la revisin de los actos nulos
desfavorables:
6e viene considerando aplica'le este art,culo- en el m'ito de los actos de $ravamen o
des+avora'les tanto a la revocacin por motivos de le$alidad como de oportunidad. )l m'ito
de la revocacin por motivos de le$alidad ser,a aquel en que el acto es anula'le o contiene
cualquier in+raccin del ordenamiento .ur,dico- no el de los actos nulos de pleno derecho
que ha de ser el *10 extremo ?ste que ha de quedar establecido con claridad y
precisin en la norma proyectada.C
Bueno4 pues parece 3ue el le!islador no $izo caso al
Consejo de Estado4 por3ue la norma parece encuadrar en el
artculo 15/ tanto los vicios de nulidad como los de
anulabilidad4 siempre 3ue se de el presupuesto de 3ue el
acto sea desfavorable. En cual3uier caso4 nada impide a la
%dministracin utilizar el artculo 152 para revisar actos
desfavorables4 puesto 3ue mayores son las !arantas 3ue
ofrece4 frente al artculo 15/.1.
6, Tra!itacin e$ e7/eiente e re"isin e$ acto n($o
El e-pediente iniciado de oficio o a instancia de parte
le!tima4 comenzar por medio de una resolucin en la 3ue
se acordar la incoacin del mismo.
41
En el caso de 3ue sea la %dministracin la 3ue inicie el
procedimiento4 sin ms trmite4 oir a los interesados
para 3ue ale!uen lo 3ue a su derec$o conven!a.
En el caso de 3ue se inicie por medio de solicitud del
interesado4 la %dministracin dictar un acto previo de
admisin a trmite4 en el 3ue 9nicamente puede valorar si
los vicios 3ue se ale!an formalmente corresponden a los
del artculo 02.1 de la *8"%C.
Entendemos e-cesiva la previsin del artculo 152.'4 en el
sentido de 3ue se puede acordar la inadmisin cuando
carezca manifiestamente de fundamento o el supuesto de 3ue
se $ubieran desestimado solicitudes sustancialmente
i!uales. "arecera ms l!ico 3ue4 en el caso de
inadmisiones a trmite infundadas o id:nticas a
desestimadas previamente4 la 8urisdiccin pueda e-tender
su conocimiento no solo a la propia inadmisin a trmite4
sino a la validez del acto cuya nulidad se persi!ue4 de
forma 3ue se evitaran dilaciones provocadas por abuso de
las funciones 3ue permite este precepto a la
%dministracin "9blica. Ein embar!o4 la Eala ,ercera del
,ribunal Eupremo constriCe esta posibilidad a casos muy
concretos y especiales de los 3ue4 prima !acie, se
advierta la nulidad pretendida. "ara el resto de los
casos4 la 8urisdiccin 9nicamente anular el acto de
inadmisin a trmite y ordenar la continuacin del
procedimiento de revisin en sede administrativa. %s4 la
Eentencia del ,ribunal Eupremo de 1' de octubre de 255(4
establece:
'8AA$;.( =or el contrario- ale$a con acierto la parte codemandada en su escrito
de oposicin la improcedencia de acceder a lo solicitado en las demandas
acumuladas- %a que la doctrina de esta 6ala reco$ida en las 6entencias de la 6ala
)special del art,culo 61 de la L.B.=.J de 8 de ma%o de 199!- % tam'i0n en la de !7
de octu're de !222- 1! de noviem're % 1! de diciem're de !221- especi+ican que
42
el trmite de revisin de o+icio por parte de la Administracin de los actos
considerados nulos de pleno derec/o /a de a.ustarse a un procedimiento distri'uido
en dos +ases@ la apertura del e9pediente que /a de tramitarse con arre$lo a las
disposiciones del &,tulo 4J de la Le% 12"9!- sin e9cluir la intervencin del Conse.o
de )stado o del or$anismo consultivo de la correspondiente Comunidad Autnoma-
% la +ase resolutiva de la pretensin de declaracin de nulidad del actoM de suerte
que si ya sea de modo expreso o presunto la Administracin denie#a la
apertura del expediente de revisin 3como en este caso ocurre5 lo procedente
ser que se acuda a la Jurisdiccin contenciosa para que ordene a la Administracin
que inicie el trmite correspondiente a la se$unda +ase % se pronuncie
e9presamente so're si realmente e9iste la nulidad pretendida. Lo que no es posi'le
es instar en la Jurisdiccin un pronunciamiento directo so're la nulidad del acto
cu%a revisin se pretende en la v,a administrativa.
%sta es la doctrina en #eneral aplicable a la interposicin de los recursos
contra la ne#ativa a iniciar el expediente de revisin aunque sin ne#ar la
existencia de supuestos muy especiales Dque no son los de este caso6 en
los que la evidencia 4prima facieC de una causa de nulidad radical y
absoluta pueda aconsejar en aras del principio de economa procesal que
el tribunal se pronuncie directamente sobre la valide" o nulidad del acto
impu#nado.
Es curiosa esta Eentencia4 por3ue introduce al!o 3ue en
nin!9n caso dice la ey4 y es el caso de 3ue4 solicitada la
revisin a instancia de parte4 no e-ista comunicacin
al!una por parte de la %dministracin.
El artculo 152./ *8"%C4 se!undo inciso4 lo 3ue dice es
3ue el administrado podr tener su solicitud por
desestimada. Ein embar!o4 el ,ribunal Eupremo entiende 3ue
deber entender inadmitida su solicitud. En contra de lo
sostenido por el ,ribunal Eupremo4 sostenemos 3ue no
e-isten las inadmisiones tcitas4 y 3ue4 en consecuencia4
el artculo 152 dice bien cuando establece 3ue deber tener
por desestimada su solicitud. Esto tiene !ran repercusin
prctica4 dado 3ue no sern pocos los procedimientos en los
43
3ue la %dministracin ni si3uiera conteste al escrito
inicial de solicitud de revisin de oficio.
a diferencia sustancial es 3ue si entendemos desestimada
la solicitud4 la 8urisdiccin deber pronunciarse sobre el
fondo del asunto4 mientras 3ue si entendemos 3ue se trata
de una inadmisin a trmite4 la jurisdiccin slo podr
ordenar la apertura del procedimiento de revisin4 con el
consi!uiente retraso y coste para el administrado.
Hna vez admitido a trmite4 acordar or a los
interesados. Aos remitimos a lo e-puesto anteriormente en
cuanto a los interesados.
Este trmite de audiencia no aparece re!ulado en el
artculo 1524 pero parece de aplicacin por la tramitacin
!eneral de e-pedientes administrativos4 como por otra
parte s reco!e la 9ltima Eentencia transcrita4 al
referirse a la tramitacin de estos e-pedientes de
conformidad al ,tulo &+ de la ey '561772 *8"%C.
Hna vez odas las partes4 se elevar el e-pediente al
Consejo de Estado4 cuyo dictamen es preceptivo y
vinculante.
Hna vez 3ue el Consejo de Estado emita su #ictamen4 el
mismo establecer si e-iste o no el vicio de nulidad
aducido por la %dministracin "9blica o la parte. a
frmula empleada por el Consejo de Estado en sus
#ictmenes puede inducir a error4 dado 3ue tanto en el
caso de 3ue proceda o no declarar la nulidad del acto4 se
aCade siempre la frmula de 3ue 4.2., no obstante,
resolver% lo que estime m%s acertado4 lo 3ue parece
indicar 3ue este informe no es vinculante en cuanto a la
declaracin de nulidad o no.
44
"ues bien4 la 8urisprudencia deja bien claro 3ue en el
procedimiento de declaracin de nulidad de oficio4 el
informe del Consejo de Estado es preceptivo y vinculante.
"or otro lado4 el artculo 2.2 de la ey '617;54 de 22 de
abril del Consejo de Estado establece 3ue los #ictmenes
no sern vinculantes salvo 3ue la ley dispon!a lo
contrario.
<emos de entender 3ue el artculo 152 de la ey '561772
dota del carcter vinculante al Consejo de Estado al
establecer como re3uisito previo para el acto revisor la
e-istencia de >dictamen favorable?. )tra cosa $ubiera sido
3ue el artculo 152 de la ey '561772 $ubiera establecido
la necesidad de >previo dictamen?.
En el caso de 3ue sea la %dministracin la 3ue inicie de
oficio la revisin del acto nulo4 deber resolver en el
plazo de ' meses desde el inicio del procedimiento.
Ao obstante4 el artculo (2./.c. de la ey '561772
autoriza a la %dministracin a suspender el procedimiento
por t:rmino de $asta tres meses en el caso de 3ue ten!a
3ue solicitar un informe previo a otro r!ano de la misma
u otra %dministracin. Esta suspensin $abr de ser
acordada de forma e-presa y motivada4 y por un plazo
m-imo de otros tres meses.
Ei es el administrado el 3ue solicita el inicio4 el
transcurso del plazo producir silencio administrativo
desestimatorio4 con objeto de 3ue pueda acudir a la
jurisdiccin contenciosa a sustentar su derec$o. Aos
remitimos a lo ya manifestado ms arriba en relacin con
la inadmisin presunta de las solicitudes de revisin de
oficio.
45
Ei es la %dministracin la 3ue inicia el e-pediente4
el trascurso del plazo m-imo producir la caducidad del
e-pediente de revisin.
9, Reso$(cin e$ e7/eiente en see a!inistrati"a
a resolucin 3ue se dicte por el r!ano competente4 ya
sea iniciado el e-pediente a solicitud del administrado o
de oficio4 ser conforme al #ictamen del Consejo de
Estado4 debiendo acordar:
1 a nulidad de pleno derec$o del acto.
2 a validez del acto.
En el caso de 3ue dicte la nulidad del acto
administrativo4 el artculo 152.( de la ey '561772 *8"%C
faculta a la %dministracin a establecer indemnizaciones
siempre 3ue se cumplan los re3uisitos !enerales del
artculo 1'7 del mismo te-to le!al.
a ey faculta a la %dministracin a reconocer estos daCos
o no. En el caso de 3ue el particular entienda 3ue se $an
producido los mismos4 deber deducir su pretensin
previamente en va administrativa.
En el caso de 3ue el e-pediente fuera iniciado a instancia
de parte4 debera el interesado incluir tal pretensin en
su solicitud inicial. En cual3uier caso4 el plazo de un
aCo de prescripcin del derec$o a indemnizacin comienza
desde la anulacin del acto4 pudiendo tanto en el caso de
inicio a instancia de parte o de oficio4 incoar
posteriormente el correspondiente e-pediente de
responsabilidad patrimonial4 criterio :ste sostenido por
4-
el Consejo de Estado y la 8urisprudencia en aplicacin del
principio pro actione.
Cabe pre!untarse si la resolucin de un e-pediente de
revisin de acto nulo4 puede terminar con una declaracin
de lesividad. a ley no nie!a esta posibilidad4 y
parecera l!ico 3ue4 advertido un vicio de le!alidad del
artculo 0'4 la %dministracin4 a la vista del #ictamen
del Consejo de Estado4 y siempre 3ue la accin de nulidad
se $ubiera promovido dentro de los cuatro aCos a partir de
3ue se dict el acto revisado4 declarara la lesividad del
acto y acudiera a los ,ribunales a impu!nar su validez.
Esta posibilidad sera a tener en cuenta por la
%dministracin4 siempre 3ue se $ubiera mencionado como
motivo de impu!nacin del acto revisado por la propia
%dministracin o por la parte en su recurso. ,ambi:n sera
9til para la %dministracin en el caso de 3ue se $ubiera
caducado el procedimiento de declaracin de nulidad4 3ue
tiene un perodo m-imo de resolucin de ' meses4 mientras
3ue la declaracin de lesividad tiene un perodo de
caducidad de 0 meses. %dems4 el r!ano competente para
declarar la lesividad es el mismo 3ue para declarar la
nulidad de pleno derec$o.
:, Meias ca(te$ares en e$ e'ercicio e $a /otesta e
re"isin e o)icio.
a actuacin administrativa a trav:s de los actos
administrativos firmes vincula a los particulares4 pero
tambi:n vincula a las %dministraciones "9blicas Inadie
puede ir contra sus propios actos4 tampoco la
%dministracin.. J este es un supuesto muy curioso4 por3ue
todos los beneficios y prerro!ativas 3ue $emos citado a
favor de la %dministracin4 deberan volverse en su contra
4/
cuando se trata de revisar sus propios actos Ilos actos se
presumen vlidos4 son ejecutivos4 etc.....
Ein embar!o4 la ey '561772 $a limitado estos efectos
contrarios a la propia %dministracin4 al re!ular el
artculo 15(:
Art,culo 127.Le% 12"199!.( 6uspensin.
Jniciado el procedimiento de revisin de o+icio- el r$ano competente para resolver
podr suspender la e.ecucin del acto- cuando 0sta pudiera causar per.uicios de
imposi'le o di+,cil reparacin.
a ey (61777 no modific este artculo4 3ue 3ued tal y
como estaba en su redaccin ori!inal en la ey '561772. Ein
embar!o4 s supone una novedad respecto de la ey de
"rocedimiento %dministrativo de 17/;4 3ue no $aca nin!una
previsin al respecto.
Como vemos4 este precepto permite4 iniciada la revisin de
oficio de un acto firme4 suspender su eficacia4 siempre y
cuando se pudieran causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin. En este aspecto se produce un efecto perverso:
si bien con carcter !eneral se presume la validez de los
actos administrativos4 lo 3ue4 como $emos dic$o ms arriba
conlleva4 su ejecutividad4 en este caso4 aun3ue se si!ue
presumiendo tal validez4 la %dministracin "9blica puede
suspender su ejecucin.
Hna primera lectura del precepto citado a la luz de lo
manifestado en este estudio4 nos da como consecuencia 3ue
9nicamente la %dministracin podr suspender la eficacia
del acto c(ano e'er%a /otestaes e re"isin e o)icio4
esto es4 cuando se pretenda obtener la nulidad de pleno
derec$o del acto4 no /(ieno e7tener estas !eias a $a
4+
ec$aracin e $esi"ia4 dado 3ue no se trata de una
potestad revisora.
Ein embar!o4 la Eentencia del ,ribunal Euperior de 8usticia
de Canarias de 1; de noviembre de 255'4 establece lo
contrario4 si bien el procedimiento administrativo se
inici tras la entrada en vi!or de la ey (61777:
&)C)B.( La doctrina citada- a .uicio de la 6ala- impide la aplicacin al caso de la
v,a de recti+icacin del art,culo 125.! )CL 199!"18!81 - pues lo que se opera es
una aut0ntica revisin del acto administrativo- cu%o contenido- en relacin con el
actor- resulta alterado de manera evidente. )n todo caso- la Administracin
debi de haber acudido al procedimiento lesividad Dpudiendo incluso
aplicar el artculo *1E de la 3ey de A?#imen &urdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo 'omn- Le%
12"199! )CL 199!"18!81 5- % al /a'er prescindido del procedimiento le$almente
esta'lecido- su resolucin deviene en nula por aplicacin del art,culo 6!.1(e5 de la
12"199! )CL 199!"18!81 - con la consecuencia de de.ar sin e+ecto la recti+icacin
que se oper por la resolucin de # de octu're de !221- % la su'sistencia del
anterior acuerdo de 11 de septiem're de !221.
Esto4 entendemos4 se trata de un error palpable. En la
redaccin ori!inal de la ey '5617724 el artculo 15( tiene
una redaccin id:ntica a la actual4 no resultando4 por lo
tanto alterado por la ey (61777. El #ictamen del Consejo
de Estado /'/061772 no establece nada al respecto4 dado 3ue
precisamente el artculo 15( no fue objeto de modificacin
por parte de la ey (61777. Ein embar!o4 en su comentario
al artculo 15'4 parece dar la razn a la tesis 3ue a3u
sostenemos:
Nna de las principales innovaciones del antepro%ecto es la supresin de la
revisin de oficio de los actos anulables materia en la que el Conse.o de
)stado ven,a interviniendo- primero- para dictaminar so're la e9istencia de una
in+raccin mani+iesta de Le% 3art,culo 112.! de la Le% de =rocedimiento
4*
Administrativo de 195#5 %- despu0s- 'a.o la vi$encia de la Le% 12"199!- para
/acerlo respecto de los :actos que in+rin.an $ravemente normas de ran$o le$al o
re$lamentario: 3art,culo 121.15
"ues bien4 si reconocemos la desaparicin de la supresin
de la potestad de revisin de oficio de los actos
anulables4 la premisa 3ue establece el artculo 15( $a de
conllevar la limitacin de la suspensin de las medidas
cautelares al ejercicio de tal potestad respecto de los
actos nulos4 y nunca respecto de la declaracin de
lesividad.
Ello no supone 3ue la %dministracin no pueda obtener la
suspensin de un acto anulable. Como veremos
posteriormente4 tratndose la declaracin de lesividad de
un re3uisito procesal para el acceso a la jurisdiccin4
podr solicitar una medida cautelar en el proceso
contencioso administrativo por la va de los artculos 1274
1'/ y 1'0 de la ey 276177;.
&olviendo al supuesto de suspensin de actos nulos4 el
te-to del artculo 15( no vara sustancialmente de lo 3ue
con carcter !eneral y respecto de los administrados prev:
el artculo 111.2 de la ey '561772
Art. 111.!. Le% 12"199!. Ao o'stante lo dispuesto en el apartado anterior- el
r$ano a quien competa resolver el recurso- previa ponderacin- su+icientemente
razonada- entre el per.uicio que causar,a al inter0s p*'lico o a terceros la
suspensin % el per.uicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
e+icacia inmediata del acto recurrido- podr suspender- de o+icio o a solicitud del
recurrente- la e.ecucin del acto impu$nado- cuando concurran al$una de las
si$uientes circunstancias@
a5 Lue la e.ecucin pudiera causar per.uicios de imposi'le o di+,cil reparacin.
52
'5 Lue la impu$nacin se +undamente en al$una de las causas de nulidad de
pleno derec/o previstas en el art,culo 6!.1 de esta Le%.
,ambi:n4 como siempre4 la %dministracin "9blica se
convierte en este caso en juez y parte4 dado 3ue en fase
administrativa es la 3ue pondera los perjuicios
irreparables4 los intereses p9blicos y privados en jue!o y
la 3ue decide la medida de suspensin4 sin perjuicio de la
posibilidad de impu!nacin de tal medida como acto
separado ante la 8urisdiccin Contencioso %dministrativa.
Ein embar!o4 entendemos 3ue4 como en todo lo 3ue
trataremos a3u4 la car!a de la prueba de los perjuicios
irreparables4 debe trasladarse a la %dministracin
"9blica4 junto con la car!a de la prueba del vicio de
nulidad de pleno derec$o ale!ado por la %dministracin.
)tra salvedad $ay 3ue $acer a3u. a 8urisprudencia $a
entendido a lo lar!o de muc$os aCos 3ue se e-cluyen de
medida cautelar de suspensin4 los actos de contenido
econmico4 dado 3ue la %dministracin es solvente y son
fcilmente indemnizables Isalvo 3ue se ale!ue y acredite
3ue de la ejecucin de los mismos se produce en el
administrado una situacin insalvable de 3uiebra o p:rdida
de puestos de trabajo4 etc.....
Ein embar!o4 tal solvencia no puede predicarse de los
administrados con carcter !eneral. Ao obstante4 nuestra
opinin es 3ue debe mantenerse el razonamiento a favor de
la ejecutividad del acto revisado de oficio de contenido
econmico en cuanto a la ine-istencia de dificultad en la
reparacin.
#ada la falta de presuncin de solvencia aplicable a los
administrados4 la prestacin de fianza o caucin en los
51
actos de contenido econmico debe producir como
consecuencia la inaplicacin del artculo 15( de la ey
'5617724 para ser co$erentes con la doctrina
jurisprudencial atinente a la suspensin de los actos
administrativos.
;, Li!ites e $a re"isin e o)icio
%parecen re!ulados en el artculo 150 de la ey '5617724
3ue dispone:
Art,culo 126. L,mites de la revisin.
Las +acultades de revisin no podrn ser e.ercitadas cuando por prescripcin de
acciones- por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias- su e.ercicio resulte
contrario a la equidad- a la 'uena +e- al derec/o de los particulares o a las le%es.
a 8urisprudencia $a ido modelando estos lmites en dos
direcciones. a primera de ellas4 en cuanto a la bondad de
una revisin de oficio cuando el administrado $a depositado
su confianza en la e-istencia de un acto4 3ue a$ora se
pretende declarar nulo. a se!unda de ellas4 en cuanto al
uso fraudulento de la accin de nulidad4 en sustitucin del
r:!imen ordinario de recursos administrativos.
#e esta forma4 la Eentencia del ,ribunal Eupremo de 1 de
febrero de 17774 establece en su Fundamento de #erec$o
Aoveno:
AB4)AB.( Con ese planteamiento que /a quedado e9puesto tampoco el cuarto
motivo de casacin puede alcanzar 09ito- %a que@
( a5 La sentencia recurrida se a.usta plenamente a Cerec/o cuando /ace aplicacin
de lo esta'lecido en el art,culo 11! de la Le% de =rocedimiento Administrativo %
razona que- de acuerdo con 0l mismo- no procede la declaracin de lesividad.
52
)s acertado lo que recuerda so're que en dic/o precepto 3vi$ente cuando se
dictaron los actos declarados lesivos % actualmente reiterado % ampliado por el
art,culo 126 de la Le% 12"9! )CL 199!"18!81 5 se esta'lec,a que :Las +acultades
de anulacin % revocacin no podrn ser e.ercidas- cuando por prescripcin de
acciones- por el tiempo transcurrido % otras circunstancias su e.ercicio resultase
contrario a la equidad- al derec/o de los particulares o a las le%es:M % so're que la
.urisprudencia de este &ri'unal 6upremo /a',a puesto de manifiesto que dentro
de los lmites del artculo **0 haba que incluir el principio de buena fe.
3...5
e5 =or otra parte- de'e seHalarse i$ualmente que la 6ala :a quo: a+irma tam'i0n
que esas modi+icaciones contractuales- le.os de ser lesivas para la Administracin-
lo son para el ad.udicatario- que reduce enormemente la edi+ica'ilidad que ten,a as,
como aumentan sus car$as ur'an,sticas Lo cual pone de mani+iesto que la
desestimacin de la pretensin de nulidad del acto que +ue o'.eto de la declaracin
de lesividad se +unda- asimismo- en la +alta de concurrencia del presupuesto de que
el acto ten$a el carcter de ser lesivo para el inter0s pu'lico.
+!ualmente4 la 8urisprudencia $a entendido contrario a la
e3uidad y a la buena fe4 la peticin de un interesado de
revisin de oficio de un acto4 cuando el mismo dej
transcurrir un dilatado perodo de tiempo4 cuando adems se
trataba de un acto con una !ran trascendencia para :l. %s4
la Eentencia del ,ribunal Eupremo de ( de febrero de 177'
establece:
6eptimo.( Lue si 'ien es cierto que los preceptos mencionados de la anti$ua % de
la moderna Le% del 6uelo e9i$,an =ara el supuesto de autos la su'asta p*'lica-
pues 0sta constitu%e el procedimiento ordinario de ena.enacin de 'ienes de
entidades locales- % as, lo esta'lece e9presamente el art. 11! del e$lamento de
Eienes de las )ntidades Locales apro'ado por Cecreto de 11 de .unio de 19#6- no
menos cierto es que la in+raccin de tales preceptos por el propio A%untamiento
demandado no implica en todo caso una nulidad de pleno derec/o de re+erido acto
administrativo de los posteriores de los que trae causa- pues los supuestos de
nulidad de pleno derec/o slo se dan determinados % tasados en el art. 78 de la
53
Le% de =rocedimiento Administrativo 3% al$unos supuestos e9cepcionales seHalados
por la propia Le%5 % aunque el supuesto de autos pudiera incardinarse en el art.
78.1 c5 Jos dictados prescindiendo total % a'solutamente del procedimiento
le$almente esta'lecido:- sin em'ar$o- dado la +ec/a de la concesin del derec/o de
super+icie /ace ms de veinticinco aHos- constituido mediante escritura p*'lica
inscrita en el e$istro de =ropiedad- cu%o derec/o +ue adquirido por persona que
tiene la condicin de tercero /ipotecario (art. 17 de la Le% Oipotecaria( la
pretendida nulidad de pleno derec/o- % en su consecuencia la +acultad de su
declaracin tanto en v,a administrativa (art. 129 de la Le% de =rocedimiento
Administrativo(( como en v,a Jurisdiccional (% aunque tal nulidad puede declararse
incluso de o+icio(- tiene un l,mite seHalado en el art. 11! de la Le% de =rocedimiento
Administrativo- dado que al anular un acto administrativo declarativo de derec/o o
a +avor de los particulares- entran en con+licto los dos principios 'sicos de todo
Brdenamiento .ur,dico@ el de la se$uridad .ur,dica % el de la le$alidad- e9i$iendo el
primero que se pon$a un l,mite a la +acultad de revisin de o+icio % consi$uientes
impu$naciones de actos o disposiciones administrativas amparadas por la
presuncin de le$itimidad % cuando se lle$a a ese l,mite /a% que dar e+icacia %
consa$rar la situacin e9istente- principio de se$uridad que tiene un valor
sustantivo % puede ser ale$ado % opuesto por las parte liti$antes % estimado incluso
de o+icio- pues el art. 11! de la Le% de =rocedimiento Administrativo dispone
que las facultades de anulacin y revocacin no pueden ser ejercidas
cuando por prescripcin de acciones por tiempo transcurrido u otras
circunstancias su ejercicio resultase contrario a la equidad al derecho de
los particulares o a las 3eyes ()entencia del $ribunal )upremo de / de
junio de *,F0( precepto ?ste del art. **0 de la 3ey de Procedimiento
Administrativo aplicable no slo por la Administracin sino tambi?n por
los $ribunales en via de recurso administrativo o jurisdiccional ()entencia
del $ribunal )upremo de / de junio de *,F0 y *F de octubre de *,F0(
pues aunque las acciones de nulidad pueden ejercitarse en cualquier
momento ello no quiere decir que sean r#idamente imprescriptibles o
eternas dado el lmite #en?rico contenido en la clusula del art. **0 de la
3ey de Procedimiento Administrativo circunstancias 0stas que llevan a
desestimar la nulidad de pleno derec/o del mentado acto administrativo.
a inactividad del administrado ser tanto ms !rave cuando
mayor es la insistencia en los motivos de nulidad del acto
3ue se reproc$a4 dado 3ue menos justificada est entonces
54
su pasividad al no $aber interpuesto los recursos
administrativos 3ue fueran pertinentes.
El efecto pretendido entonces ser contrario al espritu y
finalidad de la norma4 bajo la apariencia de un acto
lcito4 o lo 3ue es lo mismo4 un fraude de ley4 con las
consecuencias previstas en el artculo 0.( del Cdi!o
Civil.
Ein embar!o4 una aplicacin tan restrictiva de estos
lmites dara al traste con la accin de nulidad prevista
le!almente y 3uerida por el le!islador4 adems de ser
contraria a la teora !eneral de la nulidad. Efectivamente4
entendemos no ajustado a #erec$o sostener la convalidacin
de un acto nulo por trascurso del tiempo4 dado 3ue dejara
sin efecto todo lo dic$o sobre la ine-istencia de los actos
nulos.
+ndependientemente de 3ue el recurrente $ubiera ejercitado
en plazo o no los recursos procedentes4 lo cierto es 3ue el
acto es nulo y por lo tanto ine-istente y debe declararse
su ine-istencia en el trfico jurdico. Eostener lo
contrario sera establecer una e-cepcin a la no sanacin
de los defectos de nulidad y en consecuencia4 sera
contrario a la se!uridad jurdica4 dejando en manos de los
,ribunales el determinar en cada caso si el lapso de tiempo
transcurrido desde 3ue se dict el acto es suficiente como
para entender si concurre o no buena fe en el recurrente4 o
si se $a consolidado su e-istencia.
Hna posible solucin4 3ue al menos dotara a los
administrados de cierta se!uridad jurdica en cuanto al
plazo del ejercicio de la accin de nulidad4 sera
articular la misma por medio del recurso e-traordinario de
revisin4 aun3ue sera insuficiente al no solucionar el
55
problema de la ine-istencia de los actos nulos y la no
sanacin de sus vicios por transcurso del tiempo.
Eern4 en consecuencia4 los ,ribunales los 3ue establezcan
los lmites del ejercicio de esta accin de nulidad4 a la
vista de las circunstancias particulares de cada caso.
CAPITULO IV.- Dec$aracin e $esi"ia.
5-
+, Re1($acin $e1a$
a re!ulacin de la declaracin de lesividad la
encontramos en el artculo 15' de la ey '5617724 en su
redaccin dada por la ey (61777 de 1' de enero:
4Artculo *1+. Ceclaracin de lesividad de actos anula'les.
1. Las Administraciones p*'licas podrn declarar lesivos para el inter0s p*'lico los
actos +avora'les para los interesados que sean anula'les con+orme a lo dispuesto
en el art,culo 61 de esta Le%- a +in de proceder a su ulterior impu$nacin ante el
orden .urisdiccional contencioso(administrativo.
!. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro
aHos desde que se dict el acto administrativo % e9i$ir la previa audiencia de
cuantos aparezcan como interesados en el mismo- en los t0rminos esta'lecidos por
el art,culo #7 de esta Le%.
1. &ranscurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que
se /u'iera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo.
7. 6i el acto proviniera de la Administracin Feneral del )stado o de las
Comunidades Autnomas- la declaracin de lesividad se adoptar por el r$ano de
cada Administracin competente en la materia.
5. 6i el acto proviniera de las entidades que inte$ran la Administracin Local- la
declaracin de lesividad se adoptar por el =leno de la Corporacin o- en de+ecto de
0ste- por el r$ano cole$iado superior de la entidad.
"odemos decir4 en consecuencia4 3ue la declaracin de
lesividad es un e-pediente en dos fases4 una
administrativa mediante la tramitacin de un e-pediente
3ue terminar con la declaracin de lesividad4 y otra
judicial4 mediante la interposicin de un recurso
contencioso administrativo ante la jurisdiccin.
"ues bien4 como en anteriores ocasiones4 $emos de analizar
la evolucin le!islativa se!uida por este precepto.
5/
En la ey de "rocedimiento %dministrativo de 17/;4 el
artculo 1154 estableca dos supuestos de revisin de
oficio de los actos administrativos 3ue infrin!an la
le!alidad.
Art 112.1 L=A.( )n los dems casos- la anulacin de los actos declarativos de
derec/os requerir la declaracin previa de lesividad para el inter0s p*'lico % la
ulterior impu$nacin ante la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
!. 6in em'ar$o- podrn ser anulados de o+icio- por la propia Administracin- los
actos declarativos de derec/os cuando concurran las si$uientes circunstancias@
a5 Lue dic/os actos in+rin.an mani+iestamente la le% % en tal sentido lo
/a%a dictaminado el Conse.o de )stado.
'5 Lue no /a%an transcurrido cuatro aHos desde que +ueron adoptados.

Es decir4 se distin!ua entre una infraccin simple del
)rdenamiento 8urdico4 y una infraccin manifiesta de
norma con ran!o de ley. En el caso de la infraccin simple
del )rdenamiento4 era necesaria la previa declaracin de
lesividad y la impu!nacin ante la 8urisdiccin. El
artculo /0 de la anti!ua ey de la 8urisdiccin de 17/0
estableca:
Art. 56. LJ.( Cuando la propia Administracin autora de al$*n acto pretendiere
demandar ante la Jurisdiccin Contencioso(Administrativa su anulacin- de'er
previamente declararlo lesivo a los intereses p*'licos- de carcter econmico o de
otra naturaleza- en el plazo de cuatro aHos- a contar desde la +ec/a en la que
/u'iere sido dictado.
Es decir4 la ey de la 8urisdiccin aCada el re3uisito
temporal de los cuatro aCos4 3ue no reco!a la ey de
"rocedimiento %dministrativo de 17/; respecto de las
infracciones simples4 aun3ue s respecto de las
manifiestas. Este plazo de cuatro aCos4 es consecuencia
directa de lo establecido en el artculo 1'51 del Cdi!o
5+
Civil respecto de la accin de nulidad de los contratos4
entendi:ndose este plazo como suficiente para 3ue los
vicios de anulabilidad sanen por transcurso del tiempo.
En cuanto al otro supuesto4 esto es4 la revisin de oficio
de actos anulables 3ue infrin!en manifiestamente la ley4
diversas Eentencias del ,ribunal Eupremo IE,E 22 de junio
de 17;;. y numerosos dictmenes del Consejo de Estado
establecan 3ue por infraccin manifiesta de la ley $aba
3ue entender una infraccin terminante y clara4 apreciable
inmediatamente al comparar el contenido y alcance del acto
administrativo con la norma contenida en la ey I#ictamen
de 15 de noviembre de 172;.. ,ambi:n aclaraba el Consejo
de Estado 3ue 9nicamente caba la revisin si la norma
infrin!ida tena ran!o de ey4 pero no en los dems casos
I#ictamen 20 de abril de 1707K #ictamen 15 de julio de
1707K #ictamen de 1 de marzo de 1727K..
En la redaccin ori!inal de la ey '561772 el artculo 15'
$aca la misma distincin 3ue la anti!ua ey de 17/;:
Artculo 103. +e$i"i,n de acto" anula&le"
1. -odrn "er anulado" por la Admini"traci,n, a iniciati$a propia o a "olicitud
del intere"ado, pre$io dictamen del .on"e/o de E"tado u ,r!ano con"ulti$o
de la .omunidad Aut,noma "i lo (u&iere, lo" acto" declarati$o" de derec(o"
cuando concurran la" "i!uiente" circun"tancia"0
a1 2ue dic(o" acto" in#rin/an !ra$emente norma" de ran!o le!al o
re!lamentario.
&1 2ue el procedimiento de re$i"i,n "e inicie ante" de tran"currido" cuatro
a3o" de"de 'ue #ueron dictado".
2. En lo" dem" ca"o", la anulaci,n de lo" acto" declarati$o" de derec(o"
re'uerir la declaraci,n pre$ia de le"i$idad para el inter)" p4&lico y la
ulterior impu!naci,n ante el 5rden 6uri"diccional .ontencio"o7
Admini"trati$o.
3. 8i el acto pro$iniera de la Admini"traci,n 9eneral del E"tado, la
declaraci,n de le"i$idad "e reali%ar mediante 5rden mini"terial del
:epartamento autor del acto admini"trati$o, o &ien mediante acuerdo del
5*
.on"e/o de ;ini"tro"< cuando "u norma de creaci,n a" lo determine, la
declaraci,n "e reali%ar por lo" ,r!ano" a lo" 'ue corre"ponda de la"
Entidade" de :erec(o -4&lico a 'ue "e re#iere el art. 2.2 de e"ta Ley.
=. 8i el acto pro$iniera de la" .omunidade" Aut,noma" o de la
Admini"traci,n Local, la declaraci,n de le"i$idad "e adoptar por el ,r!ano
de cada Admini"traci,n competente en la materia.
5. La declaraci,n de le"i$idad de&er adoptar"e en el pla%o de cuatro a3o"
de"de 'ue "e dict, el acto admini"trati$o de re#erencia.
>. ?ran"currido el pla%o para re"ol$er "in 'ue "e (u&iera dictado re"oluci,n,
"e podr entender 'ue )"ta e" contraria a la re$i"i,n del acto. La e#icacia de
tal re"oluci,n pre"unta "e re!ir por lo di"pue"to en el art. == de la pre"ente
Ley.*
Como puede observarse4 se establece la misma distincin
entre los actos 3ue infrin!en manifiestamente la ley4 para
los cuales la %dministracin !ozara de una potestad de
revisin de oficio muy similar a la del artculo 152 para
los actos nulos4 respecto de los actos 3ue contienen
infracciones simples4 los cuales seran impu!nables ante la
jurisdiccin previa declaracin de lesividad.
En cual3uiera de los dos casos4 el plazo 3ue tena la
%dministracin tanto para la revisin de oficio como para
la declaracin de lesividad era de cuatro aCos.
a ey (617774 de 1' de enero 3ue modifica la ey '561772
establece un nuevo artculo 15'4 ya trascrito4 y 3ue
supone las si!uientes novedades:
1 Ee elimina la potestad de revisin de los actos
anulables por parte de la %dministracin4 re3uiriendo en
todo caso intervencin judicial. #e $ec$o4 desaparece la
r9brica del artculo 15'4 pasando de *evisin de )ficio de
actos anulables4 a #eclaracin de lesividad.
-2
2 Ee elimina la diferencia entre infraccin manifiesta de
la ley e infraccin simple4 estableci:ndose para cual3uier
vicio de anulabilidad un 9nico procedimiento4 la
declaracin de lesividad.
' Ee elimina la posibilidad de 3ue el administrado puede
solicitar el inicio de la declaracin de lesividad.
( Ee elimina referencia al concreto r!ano competente
para la revisin4 por3ue en el momento de dictarse la ey
(61777 estaba ya vi!ente la #isposicin %dicional
#ecimose-ta de la ey 061772 de )r!anizacin y
Funcionamiento de la %dministracin Deneral del Estado.
/ Ee elimina en todo caso para los actos anulables la
intervencin del Consejo de Estado.
0 Ee introduce un plazo de caducidad del procedimiento de
0 meses4 adecuado a la previsin !eneral de la duracin
m-ima de procedimientos del artculo (2.2 de la ey
'561772.
En consecuencia4 podemos afirmar sin temor a e3uivocarnos4
3ue en este mbito fue menor el impacto de la transicin
de la ey de "rocedimiento %dministrativo de 17/; a la ey
'561772 en su redaccin ori!inal4 3ue las innovaciones
introducidas por la ey de 1777.
0, Iniciacin e$ e7/eiente e ec$aracin e $esi"ia.
-1
El e-pediente de declaracin de lesividad se iniciar de
oficio. Ao prev:4 el actual artculo 15' de la ey '561772
3ue sea el interesado en el procedimiento el 3ue inste el
inicio del e-pediente de revisin4 e incluso fue eliminada
tal posibilidad por la ey (617774 dado 3ue en la
redaccin ori!inal de la ey '5617724 s se estabMeca4
por $erencia de la ey de "rocedimiento %dministrativo de
17/;.
#e $ec$o4 la E-posicin de 1otivos de la ey (61777
refiere precisamente 3ue el motivo de las modificaciones
introducidas en la re!ulacin de la declaracin de
lesividad4 tenan precisamente por objeto evitar 3ue los
administrados utilizasen esta va 3ue $aba
desnaturalizado por completo el r:!imen de recursos:
)n cuanto a los actos anula'les- se elimina la potestad revisora de la
Administracin prevista en el artculo *1+- con lo que se o'li$a a la
Administracin p*'lica a acudir a los &ri'unales si quiere revisarlos- mediante la
pertinente previa declaracin de lesividad % posterior impu$nacin- eliminando
tambi?n la posibilidad de que los ciudadanos utili"asen esta va que haba
desnaturali"ado por concepto el r?#imen de los recursos administrativos.
Ce esta +orma- se colocan Administracin % ciudadanos en una posicin
equipara'le.
Ello tiene todo su sentido4 dado 3ue el administrado $a
tenido la oportunidad de $acer valer los vicios de
anulabilidad por va del r:!imen ordinario de recursos.
Ein embar!o4 la 8urisprudencia $aba determinado 3ue el
correcto uso del precepto indicado4 deba concluir en 3ue4
no se trataba de una opcin para el interesado el acudir
al r:!imen de recursos o a la revisin de oficio de actos
anulables4 sino 3ue deba concurrir una circunstancia real
-2
3ue $ubiera impedido $acer valer los motivos de oposicin
al acto por la va de los recursos.
%s4 la Eentencia del ,ribunal Euperior de 8usticia de
Dalicia de 27 de julio de 17774 estableca:
@...1 +e"oluci,n por tanto cuyo oportuno conocimiento e"tu$o al alcance de lo"
a(ora recurrente", 'uiene" por tanto "i no e"ta&an con#orme" con la mi"ma
de&ieron entonce" impu!narla en $a contencio"o7admini"trati$a ya 'ue la
po"i&ilidad pre$i"ta en el entonce" $i!ente artculo 103 de la Ley 30/92, de 2> de
no$iem&re, no puede "er utili%ada por el intere"ado cuando (a&iendo tenido la
oportunidad de #ormular recur"o contencio"o7admini"trati$o por la $a ordinaria "e
(u&iera pre"cindido de la #ormulaci,n en pla%o de e"te 4ltimo, ya 'ue una recta
interpretaci,n del mencionado y actualmente dero!ado artculo 103, conduce a la
conclu"i,n de 'ue la po"i&ilidad entonce" pre$i"ta en el mi"mo encontra&a "u ra%,n
y "entido en la real concurrencia de circun"tancia" 'ue (u&ieran impedido dic(a
impu!naci,n ordinaria, y no en lo 'ue pudiera entender"e como una "imple opci,n
del particular por la ampliaci,n de lo" pla%o" impu!natorio", e inadmi"i,n 'ue por
"u alcance parcial "e traduce en de"e"timaci,n en cuanto al re#erido extremo*
"or lo tanto4 $emos de coincidir con diversos autores4
como 8oa3un 1ese!uer Jebra
12
o 1ontserrat Cuc$illo Foi-
1'
4
3ue debe desterrarse del len!uaje jurdico la e-presin
>recurso administrativo de lesividad?4 dado 3ue estaramos
incurriendo en la conducta 3ue precisamente la ey
pretende evitar. #e la misma forma4 se elimina la a veces
denominada >accin de anulabilidad?.
Ein embar!o4 el artculo 27 de la Constitucin EspaCola
consa!ra el derec$o de peticin como un derec$o
fundamental susceptible de amparo. Es decir4 Npodra el
administrado en virtud a este derec$o $acer esta peticinO
Es claro 3ue s4 pero no constituira una solicitud 3ue
diera derec$o a una resolucin y en caso de ser
12
)E4EG5ER DEARA, <0A@5IN, 1" dec%"r"ci( de %esi#id"d de %os "c!os "dmiis!r"!i#os "u%"6%es.
Ai6%io!ec" AFsic" de 3rFc!ic" 3roces"%. Edi!ori"% Aosch. 2222. 3",.11
13
C5CEI110 F0IE, )0NT4ERRAT. Come!"rio "% "r!8cu%o 43 de %" 1e= 2*:1**+, de 13 de 7u%io.
REDA >mero 122.
-3
desestimatoria4 a acudir a la 8urisdiccin Contenciosa. Ei
como consecuencia del ejercicio de derec$o de peticin4 la
%dministracin advirtiese la e-istencia de un vicio de
anulabilidad4 podra iniciar dic$o procedimiento4
entendi:ndose iniciado4 no con la solicitud del
administrado4 sino con el acuerdo de la %dministracin
competente. "or supuesto4 si la %dministracin entendiera
3ue no se dan los vicios de anulabilidad ale!ados por el
administrado4 la resolucin 3ue dictase no sera
recurrible ante la 8urisdiccin. %dems4 $emos de advertir
3ue4 como dice =uadra Ealcedo
1(
4 la e-presin introducida
en el artculo 15'4 >las %dministraciones podrn...?4
supone subrayar 3ue4 desaparecida la solicitud del
particular4 declarar la lesividad de un acto constituye
una facultad discrecional.
% la vez 3ue la ey '561772 en su redaccin de 1777 veda
la posibilidad de 3ue sea el administrado el 3ue inicie o
solicite el inicio del e-pediente de declaracin de
lesividad4 i!ualmente se nie!a tal posibilidad a otra
%dministracin diferente de a3u:lla 3ue dict el acto. Ja
vimos 3ue esta posibilidad e-ista en la >accin de
nulidad?4 donde la %dministracin de una Comunidad
%utnoma ejerca tal accin en contra de un acto
municipal. #e esta forma4 la 8urisprudencia e-i!e la doble
condicin a la %dministracin de ser la autora del acto e
interesada en su anulacin.
5, Actos 3(e /(een ec$ararse $esi"os
14
@5ADRA 4A1CED0, T0)A4, 1" re#isi( de %os "c!os = dis'osicioes u%os = "u%"6%es = %"
re#oc"ci( de %os "c!os. Docume!"ci( Admiis!r"!i#" >mero 254.255. )"=o.diciem6re 1***
-4
El artculo 15' de la ey parece bien claro4 al decir 3ue
podrn ser declarados lesivos los actos favorables para
los interesados 3ue sean anulables conforme a lo dispuesto
en el artculo 0'.
<emos de poner a3u de manifiesto la picarda de la
%dministracin al tratar de $acer pasar verdaderas
infracciones del ordenamiento jurdico como correccin de
errores materiales4 en lu!ar de incoar los procedimientos
de declaracin de lesividad. Cuando la correccin no se
limita a errores accidentales de contenido meramente
material o de $ec$o4 sino 3ue consiste en la desvirtuacin
plena del acto mismo4 cuyo alcance y sentido resultan4 a
consecuencia de ella4 totalmente contrarios al alcance y
sentido del acto ori!inario4 y adems4 de a3uel acto 3ue
se pretende corre!ir se desprendieron unos derec$os 3ue
incrementaban el patrimonio del sujeto afectado por el
acto4 la rectificacin se convierte en mera revocacin y
por lo tanto4 sera necesario acudir al trmite del
artculo 15'. %s4 la Eentencia del ,ribunal Eupremo de 2'
de noviembre de 17;'4 establece:
4)%58:D;.( Lue el error material o aritm0tico a que alude el citado art. 111- que
permite a la Administracin su recti+icacin en cualquier tiempo % sin atenerse a los
r,$idos procedimientos de revisin de o+icio de los arts. 129 % 112 de la L. =ro.
Adm. 3% en la es+era de la Administracin >ilitar de los mismos art,culos del C. de !
.unio 1966 que adapta esta Le% a los Cepartamentos >ilitares5 el citado error de
hecho o puramente material es aquel que corre#ido no cambia el
contenido del acto administrativo en que se produjo de manera que ?ste
subsiste con los mismos efectos y alcance una ve" subsanado el errorG %a
se advierte que esta +ormulacin que no estamos aqu, ante un %erro de esta
naturaleza- pues no es que por simple error mecano#rfico o de
transcripcin la ;rden inicial de *. abril *,F1 hiciera constar al declarar
la baja por inutilidad fsica en el servicio del interesado que proceda
aplicar el art. +1 del Ae#lamento de 'lases Pasivas militares Dtexto
refundido de *. junio *,/06 en lu#ar del art. *- sino que dicha ;rden si
-5
consi#n dicho precepto art. +1 del Ae#lamento lo hi"o no
inadvertidamente sino con plenitud de si#nificado sobre la intencin de
referirse a dicha norma % prue'a palpa'le de ello es que dic/a Brden +ue
emanada tras in+orme de la Asesor,a de la Cireccin Feneral de la Fuardia Civil
3*ltimo +olio del e9pediente administrativo5 en el que se a+irma que@ :Cel e9amen
del e9pediente de inutilidad se desprende que la inutilidad dimana de una /erida
causada por los 'andoleros- en consecuencia es de aplicacin- en principio- lo
preceptuado en el art. 17 n*m. 1 del &e9to re+undido de la Le% de Cerec/os =asivos
del personal militar % asimilado- Fuardia Civil % =olic,a Armada- apro'ado por C. de
11 a'ril 198! n*m. 1!11"8! en relacin con la L. de 7 enero 1988 n*m. 9"88 so're
me.ora de pensiones e9traordinarias causadas por +uncionarios civiles % militares
inutilizados o +allecidos en acto de servicio: lar$a cita que sirve para e9poner- de
+orma inconcusa- que la alusin al art. 12 del C. de 15 .unio 198!- correlativo al
art. 17(1 del &e9to re+undido de la L. de 11 a'ril 198!- so're inutilizacin en acto
de servicio o a consecuencia del mismo- tiene su inmediato antecedente en el
e9presado in+orme % en la constancia en el e9pediente de inutilidad de /eridas
su+ridas por el interesado % relacionadas- en principio- con el servicio de las armas
:o cabe hablar por tanto de error material o de hecho sino que se est
se#n entiende el recurrente ante un error jurdico o de concepto que no
poda ser rectificado por el cauce del art. *** antes expresado sino que
requera la va de revisin de oficio para su adecuada eliminacin.C
Ao sern objeto de revisin los actos administrativos cuya
eficacia se subordina al cumplimiento de una condicin4
cuando la misma no se $aya cumplido4 dado 3ue el
destinatario conoce esta condicin desde el principio y
por lo tanto la amenaza jurdica de ineficacia del acto en
el caso de 3ue no se cumpla la condicin. a Eentencia de
la Eala ,ercera del ,ribunal Eupremo de 2( de febrero de
255'4 e-pone:
4)%58:D;.( La 6ala no comparte la tesis e9puesta en el motivo ni en lo que se
re+iere a la naturaleza del certi+icado de correcta utilizacin- ni en lo que respecta a
la naturaleza del acto de otor$amiento de las su'venciones- ni- en +in- en lo que
ataHe a las consecuencias del incumplimiento de las condiciones con que tales
su'venciones se conceden.
--
a5 Como seHala la sentencia de instancia- dic/o certi+icado se limita a de.ar
constancia de que la actora /a utilizado la materia prima adquirida en las
licitaciones p*'licas % que se /a procedido a su trans+ormacin dentro de plazo-
pero subordinando la devolucin de las #arantas de licitacin a que !los
resultados de los anlisis de las muestras remitidas cumplan los requisitos
establecidos!. 6e trata- pues- de un primer control que no e9clu%e la posi'ilidad
de otro ulterior- e+ectuado se$*n la propia normativa comunitaria con la finalidad
de #aranti"ar la realidad y re#ularidad de las operaciones financiadas o
subvencionadas. )sto es- el inicial control se completa con los dems que
e+ect*en los )stados miem'ros. )llo con independencia de que- adems- del primer
control :in situ: al que se re+iere el art,culo 12.!.'5 del e$lamento- con 'ase al
cual se emiti el :Certi+icado:- se prev0 un control detenido e inopinado de los
documentos comerciales % de la conta'ilidad espec,+ica contemplada en los
apartados 1 % 5 del art,culo #- cu%os resultados pueden dar lu$ar a conclusiones
distintas. B- dic/o en otros t0rmino- el control previsto en la normativa comunitaria
que da lu$ar a la e9pedicin del certi+icado % a la cancelacin condicionada de la
$arant,a de licitacin no preclu%e cualquier oportunidad de ulterior control- sino que
el )stado miem'ro correspondiente puede esta'lecer mecanismos de control
complementarios- % ca'e adems tener en cuenta- a los e+ectos de la constatacin
del correcto cumplimiento de las condiciones asumidas con la concesin de la
su'vencin- los resultados que derivan del e9amen de los documentos %
conta'ilidad de la empresa previsto en la normativa comunitaria.
'5 :uestra jurisprudencia ha reconocido el carcter modal de la subvencin
o si se prefiere su naturale"a como fi#ura de Derecho pblico que #enera
inexcusables obli#aciones a la entidad beneficiaria cuyo incumplimiento
determina la procedencia de la devolucin de lo percibido sin que ello
comporte- en puridad de principios- la revisin de un acto administrativo
declarativo de derecho que haya de se#uir el procedimiento establecido
para dicha revisin en los artculos *10 y si#uientes de la 3A& y PA' %D3
*,,0@*/0/*. ? es que la su'vencin comporta una atri'ucin dineraria al
'ene+iciario a cam'io de adecuar su actuacin a los +ines perse$uidos con la
indicada medida de +omento % que sirven de 'ase para su otor$amiento. La
su'vencin no responde a una causa donandi- sino a la +inalidad de intervenir la
Administracin- a trav0s de unos condicionamientos o de un modus- li'remente
aceptado por el 'ene+iciario en el actuacin de 0ste. 3as cantidades que se
otor#an al beneficiario estn vinculadas al pleno cumplimiento de los
requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. %xiste por
tanto un carcter condicional en la subvencin en el sentido de que su
-/
otor#amiento se produce siempre bajo la condicin resolutoria de que el
beneficiario cumpla unas exi#encias o ten#a un determinado
comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos
t?rminos en que procede su concesin. Ao puede- por tanto- i$norarse el
carcter modal % condicional- en los t0rminos como /a sido contemplado por la
.urisprudencia de esta 6ala- al e9aminar la e+icacia del otor$amiento de las
su'venciones@ su carcter +inalista determina el r0$imen .ur,dico de la actuacin del
'ene+iciario % la posicin de la Administracin concedente. )n concreto- para
$arantizar en todos sus t0rminos el cumplimiento de la a+ectacin de los +ondos a
determinados requisitos % comportamientos- que constitu%e la causa del
otor$amiento- as, como la o'li$acin de devolverlos- en el supuesto de que la
Administracin otor$ante constate de modo +e/aciente el incumplimiento de las
car$as asumidas- como deriva del propio esquema institucional que corresponde a
la t0cnica de +omento que se contempla.
c5 'uando se trata del reinte#ro de subvenciones por incumplimiento de
los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otor#arse- esto es
por incumplimiento de la +inalidad para la que se conceden u otor$an basta la
comprobacin administrativa de dicho incumplimiento para acordar la
devolucin de lo percibido. B- dic/o en otros t0rminos- en tal supuesto no se
produce propiamente la revisin de un acto nulo que requiera la aplicacin
de lo establecido en el artculo *10 3A& y PA' %D3 *,,0@*/0/* o una
declaracin de anulabilidad del acto que requiera una declaracin de
lesividad se#n el artculo *1+ 3A& y PA' %D3 *,,0@*/0/*- sino que el
acto de otor#amiento de la subvencin que es inicialmente acorde con el
ordenamiento jurdico no se declara inefica" por motivo que afecte a la
valide" de su concesin sino que desplie#a todos sus efectosG % entre ellos-
precisamente- el del reinte$ro o devolucin de las cantidades cuando no se /a
cumplido la condicin o se /a dado a aqu0llas un destino di+erente del que
representa la +inalidad para la que se otor$ la su'vencin. )s 0ste un e+ecto
in/erente al acto de otor$amiento de la su'vencin que ni se revisa ni se anula- en
sentido propio- sino que la devolucin representa la e+icacia que corresponde al
incumplimiento de la condicin resolutoria con que se concede la a%uda.
Aos puede asaltar es si es necesario 3ue el acto a revisar
pon!a fin a la va administrativa4 dado 3ue el artculo
-+
2/.1 de la ey 276177; impone esta condicin para el
acceso al recurso contencioso administrativo:
4Artculo 0..
1. %l recurso contencioso(administrativo es admisible en relacin con las
disposiciones de carcter $eneral % con los actos expresos y presuntos de la
Administracin pblica que pon#an fin a la va administrativa %a sean
de+initivos o de trmite- si estos *ltimos deciden directa o indirectamente el +ondo
del asunto- determinan la imposi'ilidad de continuar el procedimiento- producen
inde+ensin o per.uicio irrepara'le a derec/os o intereses le$,timos.
Ein embar!o4 la Eentencia del ,ribunal Eupremo de 21 de
abril de 177(4 establece precisamente 3ue este re3uisito
no es aplicable a las declaraciones de lesividad.
Ao cabr la declaracin de lesividad de los actos dictados
en ejecucin de Eentencia4 ya 3ue no suponen una
declaracin de voluntad de la %dministracin "9blica4 sino
el cumplimiento de un mandato judicial en Eentencia firme4
debiendo conformarse la %dministracin con su
cumplimiento. #e $ec$o4 el artculo 15'.( de la ey
276177; establece:
Art.( 121.7 LJCA 6ern nulos de pleno derec/o los actos % disposiciones
contrarios a los pronunciamientos de las sentencias- que se dicten con la +inalidad
de eludir su cumplimiento.
Cual3uier duda 3ue pudiera sur!ir en relacin con estos
actos dictados en ejecucin de Eentencia4 deber ser
resuelta por el r!ano judicial en incidente de ejecucin
de Eentencia.
Ao slo cabe la declaracin de lesividad respecto de
actos4 sino tambi:n respecto de contratos administrativos
o de frmulas convencionales de naturaleza p9blica4 dado
3ue no es la %dministracin la 3ue decide unilateralmente
-*
la anulacin del contrato o convenio. %s lo declara la
Eentencia del ,ribunal Eupremo de 2 de enero de 17;2:
AB4)AB.( Lo *nico que puede /acer una Administracin- si despu0s de suscrito un
contrato comprue'a que el resultado del mismo no presenta ms que
inconvenientes % desventa.as para los intereses que est llamada a de+ender- es
declararlo lesivo- % acudir como demandante- tras de ese acuerdo previo- a la v,a
.urisdiccional.
C)CJ>B.( )llo es per+ectamente posi'le a/ora- despu0s de /a'erse superado una
primera +ase- en la que la .urisprudencia consider que el recurso de lesividad no
pod,a utilizarse respecto de compromisos o actos propios contra,dos por v,a
contractual.
La posi'ilidad de utilizar esta t0cnica deriva de la utilidad de corre$ir de este modo
la situacin derivada de no poder utilizar una Corporacin =*'lica otros medios-
para de+ender los intereses p*'licos que tiene a su car$o- cuando las otras partes
contratantes no dan pie a utilizar medidas rescisorias o resolutoriasM % puesto que
la Administracin que declara la lesividad no decide por s, el destino del contrato
sino que se limita a cumplir con un presupuesto +ormal necesario- para que sean
los &ri'unales- con su o'.etividad e imparcialidad- los que resuelven la cuestin-
con+orme a derec/o.
"arece l!ico advertir 3ue $abr de tratarse de un contrato
de naturaleza p9blica4 dado 3ue si se trata de contratos
privados de la %dministracin4 deber acudir al orden
jurisdiccional civil para conse!uir su rescisin.
"or 9ltimo cabe seCalar4 3ue al!unos autores sostienen y
estamos plenamente de acuerdo4 3ue cabe instar la
declaracin de lesividad respecto de los actos nulos4 ya
3ue esto supone e-tremar las !arantas a favor de los
administrados.
1/
El uso del procedimiento del artculo 152
constituye una prerro!ativa de la %dministracin4 a la 3ue
puede renunciar someti:ndose a los ,ribunales para obtener
una declaracin de nulidad4 en previsin de 3ue el vicio
15
)E4AG5ER DEARA, <0A@5IN, o'ci!, '",, 1+
/2
ale!ado constituya 9nicamente una infraccin simple del
)rdenamiento 8urdico.
6, Tra!itacin e$ e7/eiente a!inistrati"o e
ec$aracin e $esi"ia
Ain!una referencia $ace el artculo 15' acerca del modo en
3ue $a de tramitarse el e-pediente de declaracin de
lesividad. Ein embar!o4 parece acertado concluir 3ue $abr
de tramitarse de acuerdo con lo establecido en el ,tulo
&+ de la ey '561772.
Esta declaracin de lesividad deber acordarse antes de
transcurridos cuatro aCos desde 3ue se dict el acto.
Ee!9n D%*C+%G,*E&+8%A)
10
4 el dies a 3uo es la fec$a de
produccin del acto4 no la de su notificacin.
En cuanto a la fec$a final del plazo4 decir 3ue lo
relevante es 3ue la declaracin de lesividad se produzca
antes de 3ue transcurran los cuatro aCos. Es decir4 no
basta con 3ue se inicie el procedimiento4 sino 3ue ser
necesario se $ubiera efectivamente dictado resolucin
acordando la lesividad. Como veremos posteriormente4 dado
3ue no es necesario si3uiera notificar el acuerdo de
declaracin de lesividad al interesado4 no ofrece dudas el
$ec$o de 3ue bastar con 3ue se $ubiera dictado4 sin 3ue
sea precisa su notificacin.
Ee!9n ")ACE %*+%AEE
12
4 este plazo de cuatro aCos $a de
entenderse de caducidad4 por3ue as ocurre con la accin
de anulabilidad del #erec$o Civil4 y lo impone la
1-
GARCIA.TRE$I<AN0 GARNICA, ERNE4T0, Come!"rio "% "r!8cu%o 45 de %" 1e= 2*:1**+, de 13 de
7u%io. REDA >mero 122. 0c!u6re.diciem6re 1**+.
1/
30NCE ARIANE4, )AN5E1, 1os 'rocedimie!os de re#isi(. )iis!erio de <us!ici" = )iis!erio de
3resideci". )"drid 1**3
/1
necesidad de obtener una pronta certidumbre 3ue viene
e-i!ida por el inter:s !eneral.
a Eentencia de 17 de junio de 2551 de la Eala ,ercera del
,ribunal Eupremo4 en relacin con el plazo de cuatro aCos4
establece:
4$%A'%A;.( )l art. 56.1 % ! LJ )CL 1956"7!q esta'lece- como presupuesto
e9traprocesal para que la Administracin pueda impu$nar ante los &ri'unales sus
actos declarativos de derec/os- que previamente los declare lesivos a los intereses
p*'licos- de carcter econmico o de otra naturaleza. %sta declaracin ha de
producirse en el pla"o de cuatro a2os a contar desde la fecha en que
hubiere sido dictado el acto % la declaracin de lesividad /a'r de adoptarse-
cuando se trate de una acuerdo municipal- por el =leno del A%untamiento- que es el
r$ano supremo de la Corporacin. :o cabe hablar de interrupcin del
cmputo de aquel pla"o porque se trata de un pla"o de caducidad % no
puede admitirse otra declaracin de caducidad que la adoptada por el r$ano
competente. )n el presente caso resulta que se produ.o una primera declaracin de
lesividad de la licencia concedida a :Cemento C.- 6.A.:- acordada dentro del plazo
de cuatro aHos desde la concesin de aqu0lla pero por un r$ano del
A%untamiento- la Comisin de Fo'ierno- que no era competente para la adopcin
de un acuerdo de esa naturaleza- % el acuerdo posterior del =leno del
A%untamiento- aunque +ormalmente aluda a una rati+icacin del anterior-
sustancialmente tiene la naturaleza de una declaracin de lesividad- producida-
a/ora s,- por el r$ano con competencia para ello- pero transcurrido el plazo de
cuatro aHos que- en $arant,a del principio de se$uridad .ur,dica- impone el art. 56.!
LJ )CL 1956"7!.
Ee!9n 1EEEDHE* JEB*%
1;
4 ser necesario 3ue al menos la
%dministracin comuni3ue al interesado la apertura del
procedimiento de declaracin de lesividad. Como dice
D)A@%E@ "E*E@
17
4 ello resulta del n9mero 2 del artculo
15' de la ey '561772 as como de la norma !eneral del
artculo ;( de la misma ey4 incluido dentro del ,tulo
1+
)E4EG5ER DEARA, <0A@5IN, o'ci!, '",24.
1*
G0NZA1EZ 3EREZ, <E4?4, )"u"% de 3rocedimie!o Admiis!r"!i#o, se,ud" edici(. )"drid
2222, '",. 532
/2
&+4 3ue ya adelantamos era de aplicacin a la tramitacin
de este e-pediente.
+nstruido el procedimiento4 e inmediatamente antes de
dictar "ropuesta de *esolucin4 se pondr de manifiesto al
interesado para 3ue en el plazo conferido4 no inferior a
diez das ni superior a 3uince4 realice las ale!aciones
3ue ten!a por conveniente y presente los documentos 3ue
estime pertinentes.
Ao ser necesario obtener informe de los servicios
jurdicos4 ni el $ec$o de dictar resolucin contraria a lo
establecido en el informe de solicitarse4 es causa
suficiente para invocar la invalidez de la declaracin
administrativa4 como e-pone la Eentencia del ,ribunal
Eupremo de 21 de abril de 177(. ,ranscribimos el
Fundamento de #erec$o Ee!undo de esta Eentencia por ser un
buen resumen de todo lo 3ue venimos sosteniendo:
6)FNACB.( 3... 5=asando se$uidamente a las ale$aciones de la representacin del
apelante- en orden a la falta de !audiencia del interesado! y !omisin de los
9nformes! a que la misma alude- como previos a la declaracin administrativa de
la !lesividad:- se /a de considerar que@ a5 6iendo el recurso contencioso(
administrativo de lesividad- aquel que tiene por o'.eto la pretensin de una
Administracin =*'lica +rente a un :acto: de la misma- que *nicamente puede
iniciarse en la v,a .urisdiccional previa declaracin administrativa de lesividadM esta
se confi#ura jurdicamente como un !requisito o presupuesto procesal:-
que ataHe directamente a la admisi'ilidad del recurso contencioso(administrativoM
dic/a declaracin administrativa- al tratarse de un acto administrativo de
naturaleza especial - %a que *nicamente produce e+ectos en el m'ito procesal- no
siendo admisi'le su impu$nacin directa ante la .urisdiccin contencioso(
administrativa- entraHa tal declaracin administrativa un presupuesto de la
pretensin de la nulidad de la resolucin en que se trate al e+ecto com'atir.( '5 Ao
e9iste duda al$una- en el caso presente- so're la competencia del Pr$ano
administrativo que produ.o tal declaracin previa a la v,a .urisdiccional.( c5 )l
requisito e9i$ido en los supuestos $enerales- por el art. 18 de la Le% de la
Jurisdiccin- no es aplica'le a este proceso especial de lesividadM por lo que no es
/3
necesario que el acto a#ote la va administrativa.( d5 Al tratarse- en el
supuesto de actual re+erencia- de un acto producido por la Administracin Feneral
del )stado si bien es exi#ible 9nforme de los )ervicios &urdicos
correspondientes esta exi#encia no es un verdadero presupuesto de la
declaracin sino de una norma de carcter interno cuyo incumplimiento
por s slo no da lu#ar a la invalide" de tal declaracin administrativa.( e5
La .urisprudencia del &ri'unal 6upremo- tiene declarado en numerosas sentencias
que- !no es necesario la notificacin de la declaracin administrativa de la
!lesividad! a los interesados- dada la espec,+ica naturaleza de presupuesto
/a'ilitante para la interposicin del recurso contencioso(administrativo posterior-
donde %a se /an de emplazar a los mismos en su posicin procesal de
demandados. )n consecuencia- la declaracin administrativa de lesividad como
presupuesto procesal /a'ilitante para interponer el ulterior recurso contencioso(
administrativo en la v,a .urisdiccional- no tiene mas valor que el de autorizar la
admisin % tramitacin del mismoM ms- siempre /a de ser en el Pr$ano
Jurisdiccional competente el que tendr que declarar s,- e+ectivamente- a los
intereses p*'licos- de carcter econmico o de otra naturaleza- que /a de conducir
e9iste o no- lesin a los intereses p*'licos- de carcter econmico o de otra
naturaleza- que /a de conducir de+initivamente o no- a la declaracin de
con+ormidad o discon+ormidad a derec/o % consi$uiente validez o nulidad del acto
o'.eto del recurso contencioso(administrativo de lesividad- lo que supone %a la
cuestin de +ondo del liti$io. =or otra parte- dadas las circunstancias procesales en
que se desenvuelve el actual recurso contencioso(administrativo de :lesividad:
anteriormente indicados- este no pierde su .usti+icacin .ur,dica por el /ec/o
procesal de la e9istencia de otros recursos .urisdiccionales so're los que /a tenido
pronunciarse la misma 6ala de instancia e incluso esta del &ri'unal 6upremo de
apelacinM pues- a*n teniendo todos ellos una cierta relacin- en cam'io no tienen
entre ellos la identidad de :causae petendi: % de :petitum: necesaria para ello.
20
Ei!uiendo con la tramitacin del procedimiento de
lesividad4 el mismo $abr de resolverse en el plazo de
seis meses desde 3ue se dict el acuerdo de iniciacin del
e-pediente.
22
Eemos de "c%"r"r Gue %" "!erior 4e!eci", de% "Ho 1**4, se re;iere " %" dec%"r"ci( de %esi#id"d de%
"r!8cu%o 112 de %" 1e= de 3rocedimie!o Admiis!r"!i#o, Gue o recooc8" %" ecesid"d de o!i;ic"ci( "
%os "dmiis!r"dos res'ec!o de %" iici"ci( de% 'rocedimie!o de %esi#id"d
/4
<aremos notar a3u 3ue el artculo 15'.' de la ey
'5617724 3ue fue modificado por la ey (617774 fue a su
vez modificado por la ey 026255' de '5 de diciembre4 de
medidas fiscales4 administrativas y de orden social. En la
E-posicin de 1otivos de la ey 026255'4 la e-plicacin de
la modificacin del plazo inicial de tres meses a seis4 es
ms bien escueta:
)n materia de procedimiento administrativo se modi+ica la Le% 12"199!- de !6 de
noviem're- de 0$imen Jur,dico de las Administraciones =*'licas % del
=rocedimiento Administrativo Com*n- +i.ando en seis meses el plazo de caducidad
en los procedimientos de declaracin de lesividad. Asimismo se introducen
modi+icaciones en procedimientos especiales.
Aada obsta esta modificacin4 efectuada por norma de ran!o
le!al4 y dentro del plazo m-imo de seis meses de
resolucin de e-pedientes 3ue reco!e el artculo (2.2 de
la ey '561772. =uizs lo 9nico criticable sea4 con
carcter !eneral4 utilizar una ey de %compaCamiento para
$acer esta o cual3uier otra modificacin le!islativa4 y la
incomprensible diferencia con respecto a la revisin de
los actos nulos4 cuyo procedimiento si!ue teniendo un
plazo de caducidad de tres meses. "uede ale!arse respecto
de esto 9ltimo 3ue la %dministracin4 al tener 3ue obtener
un pronunciamiento del Consejo de Estado4 puede suspender
el procedimiento durante tres meses4 lo 3ue conllevara
3ue en realidad el procedimiento de revisin de actos
nulos4 tiene un plazo real de caducidad tambi:n de seis
meses. Ao siendo preceptiva la obtencin de tal #ictamen
para la declaracin de lesividad4 no se justificara4
desde este punto de vista el aumento del plazo a seis
meses.
9, Reso$(cin e$ e7/eiente# La ec$aracin e $esi"ia
& $a inter/osicin e$ rec(rso contencioso a!inistrati"o
/5
Como $emos venido adelantando4 la declaracin de lesividad
constituye un re3uisito procesal para la interposicin del
recurso contencioso administrativo en el 3ue finalmente4
por parte del r!ano jurisdiccional competente4 se e-amine
el vicio de anulabilidad ale!ado por la %dministracin.
"ero 3u: ocurre si la declaracin de lesividad tiene al!9n
defecto. N#eterminar la inadmisibilidad del recurso o su
desestimacinO Ee!9n D)A@%E@ "E*E@
21
4 los defectos en la
declaracin de lesividad no comportan la inadmisibilidad
del recurso4 sino 3ue deber concederse a la %dministracin
un plazo de diez das para 3ue subsane los defectos de la
declaracin. "ero para subsanar este defecto4 ser
necesario conceder un nuevo trmite de audiencia4 por lo
3ue resultar muy difcil la subsanacin dentro del plazo
de diez das.
Ei!ue D)A@%E@ "E*E@ advirtiendo 3ue4 caso de no advertirse
el defecto en la declaracin4 y siendo ale!ado por el
demandado en fase posterior4 o incluso apreciado de oficio4
cabr desestimar el recurso en Eentencia en virtud de tal
causa de inadmisibilidad.
"or 9ltimo $emos de aclarar 3ue el acto 3ue declara la
lesividad es inimpu!nable4 dado 3ue se trata de un acto
administrativo especial4 de carcter procesal. Ao cabe
recurso al!uno contra la declaracin de lesividad4 por3ue
sera eludir la previsin 3ue el propio artculo 15' $ace
en el sentido de 3ue sera contrario al espritu de la
reforma operada por la ey (61777 de 1' de enero4 tal y
como 3ueda e-puesto en su E-posicin de 1otivos4 con
independencia de 3ue 3ueda prote!ido el derec$o de #efensa
de los administrados4 mediante el posterior control
judicial.
21
G0NZA1EZ 3EREZ, <E4?4, o'ci!, '",. 533
/-
Es decir4 3ue el acto finalizador en sede administrativa
del procedimiento de declaracin de lesividad4 puede
terminar
a. %cordando la lesividad para el inter:s p9blico del
acto y la necesidad de acudir al orden jurisdiccional
contencioso administrativo4 ya sea por un motivo de
nulidad o anulabilidad. #eber $acer constar en su
contenido los vicios ale!ados para el acto4 pudiendo
9nicamente demandarse por tales vicios y no por otros
diferentes. #e ale!arse vicios diferentes4 debera
darse un nuevo trmite de audiencia a los interesados
para 3ue puedan pronunciarse sobre los nuevos vicios.
b. %cordando no $aber lu!ar a la lesividad. Entendemos
3ue no ser necesaria motivacin al!una.
#eclarada la lesividad se abre la posibilidad de incoar al
proceso administrativo4 en el plazo !eneral de dos meses4
a contar desde el si!uiente a la fec$a de declaracin4
como dispone el artculo (0./ de la ey 276177;:
5. )l plazo para interponer recurso de lesividad ser de dos meses a contar desde
el d,a si$uiente a la +ec/a de la declaracin de lesividad.
a 8urisprudencia $a establecido 3ue4 transcurrido el
plazo de dos meses para interponer el recurso sin 3ue la
%dministracin $aya interpuesto el correspondiente recurso
contencioso administrativo4 no ser posible iniciar un
nuevo procedimiento de lesividad para reabrir el plazo de
interposicin del recurso. %s lo declara el %uto de la
Eala ,ercera del ,ribunal Eupremo de / de mayo de 177'4 en
su Fundamento de #erec$o =uinto:
4789:$;.( =reciso es seHalar que el pla"o para interponer vlidamente el
recurso contencioso(administrativo es de aquellos que la doctrina califica
de perentorios o preclusivos en el sentido de que una ve" transcurridos
//
fenecen para todos sus efectos y no pueden suspenderse ni abrirse
despu?s de cumplidos. J$ualmente /a% que tener presente que- tal como se
seHala en el auto recurrido- el proceso de lesividad se inicia con la presentacin de
la demanda- lo que no /a tenido lu$ar en las actuaciones que nos ocupan. 6iendo
esto as,- % como en el re+erido proceso de lesividad- por lo que se /a seHalado- se
interpone el recurso con la presentacin del escrito de demanda- al +altar 0ste en el
supuesto en.uiciado- dada la naturaleza- antes citada- del plazo de interposicin del
recurso- +orzoso se /ace entender- s, se tiene en cuenta- adems- lo dispuesto en el
art. 68.! de la Le% de la Jurisdiccin- que en el supuesto en.uiciado no se /a
interpuesto en la +orma de'ida dentro del plazo esta'lecido el recurso contencioso(
administrativo de que se trata- por lo que- tal como se /a acordado en el auto
apelado- procede la inadmisin de dic/o recurso.
En el mismo sentido4 la Eentencia de la Eala ,ercera del
,ribunal Eupremo de 22 de octubre de 17;2:
4)%58:D;.( Nna vez realizadas las o'ras a que se re+er,a la licencia concedida-
consistente en el vallado del terreno o'.eto de discusin- la Corporacin >unicipal
adopt el acuerdo recurrido- tendente- en esencia- a de.ar sin e+ecto la licencia as,
como a recuperar la posesin de dic/o espacio- % si bien declar la previa
lesividad para el inter?s pblico municipal de la anterior resolucin de
concesin de licencia no fue objeto de ulterior impu#nacin ante la
&urisdiccin 'ontencioso(Administrativa dentro del pla"o de los dos meses
si#uientes establecidos en el artculo .F quedando inoperante este
particular extremo del acuerdo recurrido- por lo que- ante la ausencia de
pronunciamiento .udicial so're tal declaracin a trav0s del proceso especial
esta'lecido al e+ecto- di+,cilmente puede cali+icarse de usurpacin la o'ra realizada
al amparo de una licencia otor$ada por el propio A%untamiento- % aunque
o'viamente la cuestin planteada /a de ser resuelta en t0rminos puramente
posesorios % sin pre.uz$ar la de+initiva titularidad dominical cu%a determinacin
est reservada al conocimiento de la .urisdiccin civil- +orzoso es concluir- como
seHala la sentencia de esta sala de 11 de octu're de 19#5- que el /ec/o posesorio
de las o'ras realizadas con autorizacin de licencia enerva la accin interdictal
administrativa.
#iferente situacin se dara en el caso de 3ue se $ubiera
declarado caducado el e-pediente por transcurso del plazo
establecido para tramitar el mismo. En este caso4 podr la
/+
%dministracin reiniciar el e-pediente4 siempre 3ue no
$aya transcurrido el plazo de cuatro aCos desde 3ue se
dict el acto.
CAPITULO VI.- La re"ocacin e $os actos
es)a"ora*$es o e 1ra"a!en
+, Re1($acin $e1a$
/*
El artculo 15/.1 de la ey '561772 se refiere al ejercicio
de esta potestad de revisin de actos administrativos:
Artculo 105. +e$ocaci,n de acto" y recti#icaci,n de errore".
1. La" Admini"tracione" p4&lica" podrn re$ocar en cual'uier momento "u"
acto" de !ra$amen o de"#a$ora&le", "iempre 'ue tal re$ocaci,n no
con"tituya di"pen"a o exenci,n no permitida por la" leye", o "ea contraria al
principio de i!ualdad, al inter)" p4&lico o al ordenamiento /urdico.*
a redaccin ori!inal de la ey '561772 estableca:
Artculo 105. +e$ocaci,n de acto"
1. La" Admini"tracione" -4&lica" podrn re$ocar en cual'uier momento "u"
acto", expre"o" o pre"unto", no declarati$o" de derec(o" y lo" de !ra$amen,
"iempre 'ue tal re$ocaci,n no "ea contraria al ordenamiento /urdico.*
<ay una primera diferencia 3ue nos salta a la vista4 y es
3ue la nueva versin dada por la ey (617774 como no podra
ser de otra forma4 elimina la referencia a los actos
presuntos. Como ya sabemos4 el acto presunto no e-iste como
tal4 constituyendo una mera ficcin jurdica con objeto de
permitir al administrado acceder al r:!imen de recursos. a
e-istencia del silencio administrativo desestimatorio no
priva a la %dministracin "9blica de su deber de dictar el
acto e-preso4 de forma 3ue no estar vinculada por el
sentido desestimatorio del silencio. En consecuencia4
producido el silencio desestimatorio4 la %dministracin
deber dictar el acto4 3ue podr ser desestimatorio o
estimatorio de la pretensin sostenida. Hna vez dictado4 ya
no e-istir el silencio4 por lo 3ue la revisin del acto
producido se someter a lo previsto en los artculos 1524
15' y 15/. "or lo tanto4 si el silencio era desestimatorio4
+2
la produccin posterior del acto no se somete al r:!imen
del artculo 15/4 si es desfavorable o de !ravamen4 o a la
de los artculos 152 y 15'4 sino 3ue se enmarca dentro de
la obli!acin de la %dministracin de dictar acto e-preso.
Coincide esta posicin con la manifestada por el Consejo de
Estado en su #ictamen tan citado /'/061772:
-or lo 'ue "e re#iere a la inclu"i,n de lo" acto" pre"unto", "i "e tiene en cuenta 'ue
el "ilencio ne!ati$o, e" decir de"e"timatorio, no produce un acto admini"trati$o
pre"unto, "ino ",lo una #icci,n, a e#ecto" de #acilitar al admini"trado la
impu!na&ilidad del acto, y 'ue ",lo ca&en acto" pre"unto" e"timatorio", parece
di#cil 'ue un acto de !ra$amen o de"#a$ora&le y de "entido 4nico @el acto #a$ora&le
para uno y de"#a$ora&le para otro no e"t comprendido en el "upue"to normati$o
'ue a(ora "e con"idera1 "ea pre"unto y, por con"i!uiente, "u"cepti&le de
re$ocaci,n por e"ta $a. En lo" ca"o" de "ilencio de"e"timatorio, como "e3ala el
artculo =3.=.&1, la re"oluci,n expre"a po"terior al $encimiento del pla%o "e
adoptar por la Admini"traci,n "in $inculaci,n al!una al "entido del "ilencio.*
"or otro lado4 la ey de 1777 $abla de actos desfavorables
o de !ravamen4 mientras 3ue la de 1772 $ablaba de actos >no
declarativos de derec$os o de !ravamen?4 por contraponerlos
a los actos declarativos de derec$os o favorables.
Entendemos cual3uier de las dos formulaciones como vlida a
tenor de lo 3ue se pretende.
Eistemticamente4 $abra muc$o 3ue criticar respecto de la
inclusin en el mismo artculo de las rectificaciones de
errores aritm:ticos o de $ec$o4 dado 3ue el alcance de
ambos vicios es radicalmente distinto.
En cuanto a la ey de "rocedimiento %dministrativo de 17/;4
no reco!a una previsin para la revocacin de los actos
desfavorables o de !ravamen. Esta deficiencia4 fue suplida
por la doctrina4 el Consejo de Estado y la jurisprudencia4
distin!uiendo entre la revocacin por motivos de le!alidad
y la revocacin por motivos de oportunidad.
En cuanto a la revocacin se defina como la potestad de
las %dministraciones "9blicas en virtud de la cul puede
+1
dejar sin efecto el contenido de un acto administrativo
22
.
El Consejo de Estado4 por su parte4 en #ictamen de 2 de
noviembre de 170;4 estableca 3ue el 3uebrantamiento de la
ey 3ue da lu!ar a la revocacin debe ser claro y de
!ravedad.
"or lo 3ue se refiere a la revocacin por motivos de
le!alidad4 la %dministracin "9blica se consideraba
facultada para revocar por tal motivo un acto producida por
ella misma4 debiendo en consecuencia encuadrar esta
cate!ora dentro de la revisin de oficio de los artculos
157 y 115.
*especto de la revocacin por motivos de oportunidad4 se
consideraba 3ue no e-ista norma al!una 3ue permitiera por
este motivo retirar un acto 3ue se $aba convertido en
inoportuno o inconveniente del trfico jurdico4 y 3ue
incluso ello supona una !aranta para los particulares4
3uedando a salvo de posibles cambios de criterio por parte
de la %dministracin "9blica.
Ein embar!o4 como decimos4 la previsin del artculo 15/
procede de la jurisprudencia4 3ue $a considerado la
irrevocabilidad de los actos cuando los mismos son
declarativos de derec$os4 pero no respecto de los
desfavorables o de !ravamen. %s4 en la Eentencia de la
Eala ,ercera del ,ribunal Eupremo de 15 de octubre de 17754
se estableca:
3...5 tanto los actos declarativos como los propios de la Administracin impiden a
esta volver so're ellos sin previa declaracin de lesividad- puesto que las
resoluciones de la Administracin no pueden- ni aun cuando constitu%an un acto
desli$ado de otro anterior- per.udicar los derec/os su'.etivos nacidos del acto +irme
anterior- %a que lo contrario supondr,a que la Administracin $oza del privile$io de
22
AARRACEINA, <5AN, 1eccioes de Derecho Admiis!r"!i#o I. Edi!ori"% 335. A"rce%o" 1*+-, '",.
333
+2
ir contra sus propios actos- rea+irmndose por ello la doctrina de la irrevoca'ilidad
de los actos administrativos cuando declaren o reconozcan derec/os a terceros
porque la Administracin no puede desconocer- contradecir ni alterar- mediante la
emanacin de un acto posterior e9preso- la situacin .ur,dica consolidada al amparo
del ori$inario- si no es en la +orma esta'lecida en los arts. 129 % 112 de la Le% de
=rocedimiento Administrativo %- no /a'iendo e9istido nin$una actuacin en tal
sentido- resultar,a contrario a los principios de irrevoca'ilidad de los actos
administrativos- de vinculacin a los propios actos % de 'uena te- desconocer las
consecuencias de los actos novatorios o'.eto de impu$nacin .urisdiccional- en
cuanto 0stos inclu%en las +incas enclavadas en el coto ....- para el aprovec/amiento
por parte de sus titulares en la riqueza cine$0tica de aqu0llas- cuando antes por
resolucin +irme % consentida /a',an sido e9cluidas.
0, Actos s(sce/ti*$es e re"ocacin
El propio artculo 15/.1 nos dice 3ue se trata de actos
desfavorables o de !ravamen. Ei bien parece claro a 3u: se
refiere la ley con los actos de !ravamen4 ms dificultades
parece dar la e-presin actos desfavorables.
"or parte de D)A@%E@ "E*E@
2'
4 debe entenderse por actos
desfavorables a3uellos cuya eliminacin produce un
beneficio4 una utilidad o una !anancia4 esto es4 se trata
con su eliminacin de evitar un perjuicio o una
incomodidad. En el supuesto de actos dictados en
procedimientos trian!ulares4 en los 3ue aparecen
administrados con posiciones contrapuestas4 en cuanto el
acto sea favorable para unos4 ser desfavorable para otros4
por lo 3ue el Consejo de Estado $a establecido en su
#ictamen 25;26177/. 3ue la %dministracin no podr
revocarlos sin ms4 con el ar!umento de 3ue4 en definitiva
son desfavorables para determinados administrados4 sino 3ue
23
G0NZA1EZ 3EREZ, <E4?4, 0'.Ci!. 3",.53-
+3
prevalece su carcter como acto favorable4 con sus
consecuencias anejas.
5, Procei!iento4 reso$(cin e i!/(1nacin
Ao e-iste nin!9n procedimiento para la revocacin de los
actos desfavorables. Bastar con la produccin de una
resolucin en la 3ue se acuerde su revisin4 aun3ue de
conformidad con lo establecido en el artculo 2;.1 de la
ey '5617724 la %dministracin deber al menos realizar los
actos de instruccin necesarios para la determinacin4
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolucin. "or supuesto4
aun3ue no est previsto le!almente4 nada impide dar trmite
de audiencia al interesado.
En el caso de 3ue4 tras est instruccin se observara 3ue
el acto produce efectos favorables para persona distinta
del interesado4 y dado 3ue sera improcedente la
revocacin4 deber drsele audiencia a a3uellos 3ue se
puedan presumir favorecidos4 para 3ue ten!an conocimiento
del procedimiento.
,ampoco e-iste un plazo determinado para ejercer esta
potestad4 pudiendo ejercerla las %dministraciones "9blicas
>en cual3uier momento?4 frmula id:ntica a la utilizada en
el artculo 152 de la ey '561772 para la revisin de los
actos anulables. Ao obstante4 el Consejo de Estado4 en su
#ictamen /'/061772 estableca respecto del plazo para
ejercer la revocacin:
La revocacin por motivos de oportunidad es admisi'le slo en el mar$en estricto
de disponi'ilidad que ten$a la Administracin a la vista de todos los l,mites % las
e9i$encias del ordenamiento .ur,dico. )l /ec/o de que se trate de actos de
+4
$ravamen o des+avora'les no .usti+ica su+icientemente que- a di+erencia de los
actos +avora'les- la posi'ilidad de la Administracin de revocar tales actos no
quede sometida a plazo al$uno % pueda e.ercitarse en cualquier momento. )era
preferible en aras de la se#uridad jurdica y de la estabilidad de las
situaciones jurdicas incluir expresamente en la 3ey el lmite de los cuatro
a2os. Aunque el e.ercicio de la +acultad de revocacin est tam'i0n sometido a lo
esta'lecido en el art,culo 126 de la Le% 12"199!- de modo que una de las
circunstancias que /a'r de ponderarse en su aplicacin (atendiendo al
+undamento de la misma( ser :el tiempo transcurrido:- para impedir su e.ercicio
intempestivo- re+uerza- como se /a dic/o- la se$uridad .ur,dica el esta'lecer un
plazo determinado para su e.ercicio.
Ei la revocacin se produce por motivos de le!alidad4 cabr
su impu!nacin ante la 8urisdiccin4 dado 3ue el
administrado podr sostener 3ue no est bien producida
dic$a revisin. El ejemplo claro es a3u:l en el 3ue se
revisa una sancin por una infraccin muy !rave4
estableci:ndola en !rave4 en su !rado superior. "uede
considerar el administrado4 3ue ante la nueva calificacin
ofrecida para los $ec$os sancionados4 procede la
calificacin como infraccin !rave4 en su !rado inferior.
Ao vemos posible la impu!nacin judicial de la revocacin
del acto por motivos de oportunidad4 dado 3ue4 la
%dministracin procede a dejar sin efecto un acto
desfavorable al administrado sin apoyo le!al al!uno. N=u:
infraccin del )rdenamiento podra ale!ar el administrado4
cuando lo procedente de conformidad al mismo es 3ue
e-istiera tal acto desfavorableO
a resolucin 3ue se dicte $abr de ser motivada4 al
tratarse de una potestad discrecional4 por aplicacin de lo
establecido en el artculo /(.1.f. de la ey '561772:
+5
Art,culo 57. >otivacin.
1. )ern motivados- con sucinta re+erencia de /ec/os % +undamentos de derec/o@
+. 3os que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales- as,
como los que de'an serlo en virtud de disposicin le$al o re$lamentaria
e9presa.
E ser aplicable a3u lo establecido en el artculo 15(
acerca de la suspensin de los efectos del acto a revisar4
dado 3ue este supuesto de revocacin s supone un caso de
revisin de oficio.
9, Li!ites e $a re"ocacin
El propio artculo 15/.1 de la ey '561772 establece los
lmites de esta potestad revisora4 al manifestar 3ue tal
revisin podr producirse siempre 3ue no constituya
dispensa o e-encin no permitida por las leyes4 o sea
contraria al principio de i!ualdad4 al inter:s p9blico o al
ordenamiento jurdico.
a. =ue no constituya dispensa o e-encin no permitida
por las leyes: "or ejemplo4 la le!islacin tributaria
establece 3ue en todo caso4 se re!ular por ley la
concesin de perdones4 condonaciones4 rebajas4
amnistas o moratorias y la condonacin de sanciones
tributarias.
b. =ue no sea contraria al principio de le!alidad o al
inter:s p9blico: %plicando r!idamente el principio
de i!ualdad conducira a la interdiccin de cual3uier
dispensa o e-encin de cual3uier perdn4 condonacin
o rebaja de una deuda tributaria4 aun en los
supuestos y por los procedimientos le!almente
procedentes.
+-
El principio de le!alidad supone la interdiccin de
cual3uier trato discriminatorio4 como sera la
revocacin de actos de !ravamen o dispensas respecto
de un administrado y no acordarla respecto de otros
actos id:nticos 3ue afecten a otros administrados en
la misma situacin.
El inter:s p9blico $abr de ponderarse en cada caso
concreto4 de forma anlo!a a como se pondera al
adoptarse otras resoluciones4 como la suspensin de
la ejecucin de un acto administrativo como medida
cautelar.
c. =ue sea contrario al )rdenamiento 8urdico: a
revocacin operada deber estar dentro del
)rdenamiento4 sobre todo cuando se revoca por motivos
de oportunidad. En el caso de una sancin4 dada una
conducta 3ue supone una infraccin !rave4 la sancin
impuesta en su !rado m-imo4 podr rebajarse $asta su
!rado mnimo4 pero no podr imponerse la sancin
prevista para la infraccin leve4 dado 3ue
contravendra el )rdenamiento 8urdico. #ifcil sera
encontrar Eentencias 3ue avalen esta posicin4 por3ue
no ser el interesado el 3ue las recurra.
"or supuesto4 la revocacin4 adems de los lmites 3ue
establece el artculo 15/4 tambi:n estar sujeta siempre a
lo 3ue establece el artculo 1504 3ue vimos al tratar de la
revisin de los actos nulos.
CAPITULO VII.- Conc$(siones
,ras este anlisis4 podemos establecer las si!uientes
conclusiones:
+/
1 ,ras entrada en vi!or de la ey (61777 de 1' de enero4
no puede $ablarse ms 3ue de potestad de revisin de oficio
de los actos nulos4 dado 3ue la declaracin de lesividad
9nicamente tiene el carcter de acto procesal para 3ue la
anulabilidad de un acto sea reconocida por un 8uz!ado o
,ribunal4 desapareciendo en consecuencia4 la revisin de
oficio de los actos anulables.
2 a potestad revisora y la competencia para promover la
declaracin de lesividad constituyen competencias
autnomas4 independientes de la materia sobre la 3ue verse
el acto revisado o declarado lesivo o del r:!imen ordinario
de recursos.
' a declaracin de lesividad no est vedada a los actos
anulables4 sino 3ue podrn establecerse como causa para la
declaracin de lesividad al inter:s p9blico tanto causas de
nulidad como de anulabilidad4 dado 3ue la declaracin de
lesividad es un procedimiento ms !arantista 3ue el
procedimiento para la revisin de oficio de los actos
nulos.
( Aada impide4 por los mismos motivos4 utilizar los
mecanismos de revisin y declaracin de lesividad de actos
favorables para la revisin de los actos desfavorables4 por
cuanto 3ue a3u:llos son ms !arantistas 3ue :stos. Ao
obstante lo anterior4 la confi!uracin le!al fue pensada
para 3ue los actos favorables fueran revisados conforme a
los artculos 152 y 15' y los actos desfavorables o de
!ravamen4 por medio de lo establecido en el artculo 15/.1
de la ey '561772.
/ a impu!nacin de la inadmisin a trmite de la revisin
de oficio de actos nulos en va judicial debera permitir
++
en todo caso4 no slo retrotraer el procedimiento al
momento de la admisin a trmite4 sino incluso el
conocimiento por parte del 8uz!ado o ,ribunal de las causas
de nulidad ale!adas por el interesado4 en virtud de los
principios de economa procesal y de lo establecido en el
artculo '1.2 de la ey 276177; 3ue permite a la
8urisdiccin reestablecer una situacin jurdica
individualizada y acordar al tiempo4 la nulidad de un acto.
0 Estimamos errnea la doctrina de las inadmisiones a
trmite de las solicitudes de revisin de actos nulos
tcitas o por la va del silencio4 dado 3ue la ey
establece 3ue debern considerarse desestimadas cuando
transcurra el plazo de tres meses.
2 Ao cabe la adopcin de medidas cautelares en relacin
con los actos de los 3ue se pretenda la declaracin de
lesividad por aplicacin del artculo 15( de la ey4 por
cuanto 3ue4 al cambiar la confi!uracin le!al y desaparecer
la revisin de oficio de los actos anulables4 desaparece
tambi:n el presupuesto del establecimiento de tales medidas
cautelares4 esto es4 el ejercicio de la potestad de
revisin de oficio.
; Aos parece errnea la previsin jurisprudencial respecto
de la cual se considera contrario al principio de la buena
fe el ejercicio de la accin de nulidad por trascurso del
tiempo4 y por aplicacin de los lmites contenidos en el
artculo 1504 dado 3ue ello supone contradecir la ,eora
Deneral de las nulidades del #erec$o %dministrativo. En
este sentido4 dado 3ue el acto nulo es ine-istente y el
vicio de nulidad no desaparece por transcurso del tiempo4
establecer esta previsin sera incluir una e-cepcin a uno
de los pilares del #erec$o %dministrativo4 de forma 3ue un
+*
acto nulo se convalidara por la inactividad del
interesado. En relacin a este mismo asunto4 la
ine-istencia del plazo para el ejercicio de la accin de
nulidad4 limitada por la aplicacin de la anterior
jurisprudencia4 sit9a en inse!uridad jurdica al
administrado 3ue no sabe cundo su accin ser
e-tempornea. Como remedio4 al menos parcial4 entendemos
3ue nunca podr ale!arse este lmite para el ejercicio de
la accin de nulidad si se lleva a cabo dentro del plazo de
cuatro aCos 3ue se permite para la declaracin de lesividad
o para el recurso e-traordinario de revisin. Ello no
obstante4 no solucionara el problema respecto de la
ine-istencia del acto nulo.
En 1adrid a 21 de junio de 255/
*2