(1Subseco do Contencioso Administrativo) de 18!"#!!$% & 1$'(!" )in* do Acrdo+ ,ttp+((---d.sipt(/stansf(0"fbbbf##e1bb1e$8!#"$f8e!!0ea101(f2!'e8b1$b###'$d8!#"'1 'd!!0cb$2f34pen5ocument )oteamento Contrato Administrativo &oder 5iscricion6rio Auto7vinculao Acordo entre a C8mara e o &articular Anotao 1. O presente acrdo do Supremo Tribunal Administrativo (STA) versa, a ttulo principal, da possibilidade de estar inserido no direito de propriedade, um direito a edificar (jus aedificandi), mas tamb!m, da forma como se vincula a Administra"o, a#uando de rela"$es desta com particulares e #ue efeitos comporta, especialmente na esfera administrativa. A #uesto controvertida recai especialmente sobre a %ltima refer&ncia acima e'posta. Ser( #ue a aprova"o de um pedido por parte da Administra"o, ainda #ue formalmente revestido de acordo poder( vincul()la face aos particulares ou podemos at! inseri)la no conceito de contrato administrativo* Ou ser( #ue o conte%do de um acordo ou contrato celebrado pela Administra"o podem afastar a vinculatividade re#uerida pelas normas e disposi"$es le+ais* , #ue, no fundo, ! sobre isso #ue recai a import-ncia a #ue este Acrdo alude, #ue ali(s merece desta#ue pela sua simplicidade e clare.a. As #uest$es #ue so suscitadas assentam ento, como veremos, nesta rela"o Administra"o)particulares no seio de opera"$es urbansticas, em #ue predomina a vincula"o da Administra"o, embora /a0a e necessariamente ten/a #ue e'istir uma discricionariedade administrativa. 1o entanto (e /( #ue di.&)lo) esta %ltima no ocupa +rande espa"o no 2ireito do 3rbanismo como porventura, no re+ime +eral do nosso ordenamento 0urdico)administrativo. 4. 5omecemos assim a an(lise substancial do presente Acrdo. 6( #ue recair primeiramente, no facto dos Autores do Acrdo terem acordado com a 5-mara 7unicipal de Our!m (#ue deliberou por unanimidade a concord-ncia com o pedido feito pelo particular), a permisso para a 1 reali.a"o de uma 8strada 7unicipal Our!m) 9(tima por parte da Administra"o, tendo como contrapartida o pretenso direito de, no pr!dio de #ue os autores so propriet(rios (pr!dio r%stico), eri+irem constru"$es com : pisos. 5omo vem e'posto no Acrdo, essa pretenso dos interessados ! o ponto de partida para a #uesto de sabermos se e'iste le+itimidade le+al e urbanstica para o seu prosse+uimento ou se tal deve ser indeferido. ;uanto a este ponto, controvertido, /( #ue di.er #ue a Administra"o, ali(s como referem os fundamentos do presente Acrdo, apenas concordou com o pedido do particular, referindo #ue a aprova"o do <lano de 3rbani.a"o de 9(tima previa a possibilidade, para a .ona, de constru"o de n%mero de pisos i+ual ao #ue fa. parte da pretenso dos interessados. Ora /( #ue ponderar sobre a nature.a deste acordo entre a Administra"o e os particulares= ser( #ue reveste a forma de contrato administrativo* Se no, ainda assim ser( vinculativo como pretendem os particulares* 8m resposta > primeira #uesto, temos #ue definir o -mbito dos contratos administrativos. O contrato administrativo ! definido, (cfr. o art. ?.@ do 5di+o de 5ontratos <%blicos ou 55<, aprovado pelo 2ecreto)Aei 1BC4DDB de 4E de Faneiro), tradicionalmente como o acordo de vontades pelo qual constituda, modficada ou extinta uma relao jurdica administrativa. 1 8staramos, ali(s perante um contrato administrativo entre a Administra"o e particulares= ou se0a, celebrados entre uma pessoa p%blica e uma entidade privada, tendo como ob0ecto a re+ula"o de rela"$es 0urdicas administrativas. Ali(s, ! fre#uente e'istirem contratos #ue resultam de uma colabora"o entre a Administra"o e os particulares e ! natural #ue a primeira procure fa.&)lo, visto #ue a prossecu"o do interesse p%blico aconsel/a (possibilita e por ve.es at! o e'i+e), em muitos casos, a esta procurar a colabora"o dos particulares para o fim prosse+uido 4 (basicamente ser( uma concerta"o de interesses, uma coopera"o de esfor"os ou ambas as coisas). A contratuali.a"o (#ue confi+ura um princpio) no 2ireito do 3rbanismo (no planeamento urbanstico em especial), tradu.)se nessa concerta"o de interesses p%blicos e privados, com vista > devida e dese0ada concreti.a"o e e'ecu"o dos instrumentos de +esto 1 5fr. 9G8HTAS 2O A7AGAA, Curso de Direito Administrativo, Iol. HH, 4J ed., 4D11, Almedina, p. KK:. 2 Idem, p. KLE. 2 territorial (cfr. os arts. K.@ al. /) e 1?.@ n.@ 4 da Aei de Mases da <oltica de Ordenamento do Territrio e de 3rbanismo, Aei n.@ :BCEBN o art. KK.@ do GF38N ou o art. ?.@)A do Ge+ime Furdico dos Hnstrumentos de Oesto Territorial, 2A n.@ LBDCEE). 1este caso, a e'istir contrato administrativo estaramos perante um contrato com ob0ecto passvel de acto administrativo, #ue assenta, inevitavelmente no princpio da le+alidade, por#uanto se e'i+e uma conformidade do contrato com a lei. L Hsto ! importante, pois si+nifica #ue a Administra"o no poder( estabelecer como conte%do de um contrato administrativo, a reali.a"o de um acto administrativo capa. de contornar a lei. 8stamos assim perante uma obri+a"o da Administra"o no violar o disposto em normas le+ais. Ora isto ! importante para o caso, pois a Administra"o s poderia estabelecer como conte%do desse contrato, a reali.a"o de um acto administrativo #ue o le+islador, de acordo com a lei, tivesse previsto como sendo susceptvel de discricionariedade por parte da Administra"o. 1o o sendo permitido le+almente, estamos perante um acto vinculado e, portanto, a 3 <82GO OO1PAAI8S, contrato administrativo! uma instituio do direito administrativo do nosso tempo, 4DDL, Almedina, p. EQ. Administra"o no pode ir contra (ou violar) a disposi"o normativa le+al, sob pena de sofrer as respectivas conse#u&ncias previstas no ordenamento 0urdico. 8staramos perante um contrato administrativo (obri+acional), em #ue a Administra"o se comprometeria, supostamente, a aprovar a opera"o urbanstica presente no pedido (portanto, obri+a"o contratual de praticar um acto administrativo). Ou se0a, a Administra"o vincular)se)ia > pr(tica de um acto, #ue posteriormente se recusaria a emitir, podendo os particulares intentar um pedido de condena"o > pr(tica de acto devido, por causa da recusa de acto administrativo contratualmente devido e #ue no cumprido por parte da Administra"o (atrav!s de ac"o administrativa especial). :
<aralelamento, o contrato ainda assim nunca seria v(lido, pela lei re#uerer #ue este fosse celebrado por escrito. K 1o seria, para al!m disso, aconsel/(vel 4 <82GO OO1PAAI8S, contrato administrativo ! uma instituio do direito administrativo do nosso tempo, 4DDL, Almedina, pp. EE e 14:N cfr. arts. :?.@ e ??.@ do 5di+o de <rocedimento dos Tribunais Administrativos. 5 5fr. 9G8HTAS 2O A7AGAA, Curso de Direito Administrativo, Iol. HH, 4J ed., 4D11, Almedina, p. ?D4N defende o autor #ue o art. E:.@ n.@ 1 do 55< ser( o mais pr'imo do revo+ado art. 1B:.@ do 5<A, #uanto > su0ei"o da celebra"o por escrito do contrato administrativo. 3 e prudente, su0eitar os contratos administrativos > simples forma verbal, por todos os +raves inconvenientes #ue poderia comportar= dificuldades de prova, ine'ist&ncia de re+isto, incerte.a do conte%do, etc. Outra caracterstica ! #ue os contratos administrativos com ob0ecto passvel de acto administrativo devem, por identidade de ra.o, revestir a forma #ue ! e'i+ida para os actos a serem praticados. ? 7ais= para al!m da susceptvel invalidade formal, /averia tamb!m a possibilidade do contrato poder ser nulo (cfr. art. 1LL.@ n.@s 1 4 do 5di+o de <rocedimento Administrativo, 5<A) se, nas mesmas circunst-ncias fosse nulo o acto administrativo ob0ecto do mesmo, sendo anul(vel em todos os outros casos (cfr. art. 1LK.@ 5<A). Q L. F( vimos #ue no /averia lu+ar > celebra"o de contrato administrativo, mas coloca)se a #uesto= a pretensa aprova"o da opera"o de loteamento por parte da Administra"o, ainda #ue 6 Idem, p. ?D:. 7 <82GO OO1PAAI8S, contrato administrativo! uma instituio do direito administrativo do nosso tempo, 4DDL, Almedina, pp. 1:: e 1:K.N cfr. arts. 4BL.@ e 4BQ.@ do 55<. admitssemos #ue o contrato seria formalmente v(lido, seria assim um acto administrativo praticado com base em poderes discricion(rios conferidos > Administra"o ou, pelo contr(rio, a vinculatividade desses mesmos actos, atrav!s de imposi"o le+al no o permitia* A resposta s poder( correspondente > se+unda parte da #uesto anterior, pois a aprova"o de uma opera"o de loteamento !, de facto, um poder vinculado, imposto por normas urbansticas (art. :.@ n.@ 4 al. a) do Ge+ime Furdico da 3rbani.a"o e 8difica"o, GF38, aprovado pelo 2ecreto)Aei n.@ KKKCEE de 1? de 2e.embro). As opera"$es de loteamento (re+uladas no GF38 nos arts. :1.@ e se+uintes), so fundamentalmente opera"$es de transforma"o fundi(ria nas #uais se inclui no s a diviso da propriedade em lotes, mas tamb!m a recomposi"o do parcelamento da propriedade. 5omo 0( se disse, as opera"$es de loteamento esto su0eitas a licen"a administrativa, o #ue e'i+e a submisso > instaura"o de um procedimento de licenciamento (arts. 1B.@ e ss. e arts. Q:.@ e ss. todos do GF38). A licen"a ! um acto administrativo autori"ativo, por meio do qual a Administrao reali"a um controlo prvio da actividade dos administrados, tradu"ida #eralmente na 4 reali"ao de transforma$es ur%ansticas do solo, com vista a verificar se ela se ajusta, ou no, &s exi#'ncias do interesse p(%lico ur%anstico, de acordo com o ordenamento jurdico vi#ente. B A Administra"o no poderia, de #ual#uer forma, estipular as condi"$es de e'erccio de poderes vinculados, por for"a do acto mais comple'o a #ue a opera"o de loteamento estava su0eito (no s mas tamb!m)= o procedimento de licenciamento. 8ste, como 0( foi referido, tutela interesses p%blicos e de le+alidade urbanstica #ue no podero ser afastados ou condicionados= so vinculados e por aplica"o do princpio da le+alidade, a Administra"o a eles ter( #ue se submeter (diferente seria se estiv!ssemos perante poderes discricion(rios). Ou se0a, a Administra"o teria #ue emitir um acto administrativo #ue tutelasse a pretenso dos interessados, de forma vinculada e nos termos das normas le+ais urbansticas e no por meio de uma rela"o contratual sem efeito, pois no e'istiria discricionariedade administrativa. <ara al!m disso, tamb!m o conceito de auto)vincula"o da Administra"o no se aplicava= estamos perante um acto administrativo 8 5fr. 98G1A12O AAI8S 5OGG8HA, )anual de Direito do *r%anismo, Iol.HHH,, 4D1D Almedina, p. :Q. insusceptvel de ser vinculado por esta. Sem #uerendo repetir, mas se+uro da clare.a e louv(vel descri"o da rela"o entre contrato administrativo e poderes vinculados e discricion(rios a #ue a Administra"o est( su0eita, cito uma passa+em do <arecer da <OG de 4LCDEC4DD:, presente tamb!m no Acrdo de #ue tratamos= +inteti"ando, dir,se,- que a permissi%ilidade #eral da cele%rao de contratos administrativos o%ri#acionais mediante os quais a Administrao .(%lica se compromete juridicamente a praticar ou a no praticar um acto administrativo com certo conte(do apenas pode operar em espaos em que existam poderes discricion-rios e, como salienta +rvulo Correia, no contexto de um exerccio antecipado do poder discricion-rio, que no se confunde com uma disposio do poder discricion-rio, de onde decorre que a Administrao s/ pode assumir essa vinculao com efeitos externos, quando os pressupostos a%stractos e concretos do acto que se o%ri#a a praticar ou a no estejam j- verificados. E :. Sur+e ento um dos pontos fundamentais do Acrdo= tero os 9 I., por e'emplo, o <arecer da <OG de 4LCDEC4DD:, proc. 11KC4DDL 5 particulares ra.o ao afirmarem #ue teriam um direito resultante da delibera"o da 5-mara 7unicipal, ou mel/or, um direito de edificar #ue derivasse do direito de propriedade dos particulares, investido de for"a 0urdica por essa mesma delibera"o* Sur+e)nos o problema, #ue cabe esclarecer, de saber se o jus aedificandi (ou direito de edificar) insere)se no direito de propriedade privada ou no (o direito de propriedade privada est( previsto nos 2ireitos, 8conmicos, Sociais e 5ulturais da Aei 9undamental e no nos 2ireitos Aiberdades e Oarantias, mas a 0urisprud&ncia tem entendido, atrav!s do art. 1Q.@ da 5onstitui"o #ue este direito ! an(lo+o aos 2ireitos Aiberdades e Oarantias). 8'istem duas +randes posi"$es na doutrina= a#ueles autores 0uscivilistas #ue defendem #ue o jus aedificandi inte+ra)se no direito de propriedade 1D N e os autores 0uspublicistas #ue defendem #ue ! uma faculdade concedida aos propriet(rios atrav!s de um acto 0urdico)p%blico. 11
O jus aedificandi tem como ponto de partida o art. ?E.@ da 5onstitui"o. As 10 , o caso dos <rofs. 2rs. 7ene.es Aeito, Oliveira Ascenso, 9reitas do Amaral, 7arcelo Gebelo de Sousa, Fos! Alberto Iieira, entre outros. 11 , o caso dos <rofs. 2rs. Foo 7iranda, Alves 5orreia, For+e 7iranda, 9ernanda <aula Oliveira, entre outros. interpreta"$es do mesmo ! #ue so diferentes consoante as duas correntes. Os 0uscivilistas #ue defendem a inte+ra"o do direito a construir inserido no direito de propriedade, sustentam)no com base em arti+os do 5di+o 5ivil (cfr. arts. 1LDK.@, 1L::.@, 1K4:.@ e 1KL:.@). 8sta tese defende #ue o 0ius aedificandi1 fa" parte da li%erdade de utili"ao da propriedade #arantida constitucionalmente, no sendo conferido ou atri%udo pelo plano ur%anstico, na medida em que teria apenas como funo conformar ou modelar o exerccio daquele direito. 14 Os 0uspublicistas sustentam desde lo+o, #ue devemos suster o debate apenas > 5onstitui"o (e no no -mbito das disposi"$es do 55), baseado no primado da Aei 9undamental no seio da /ierar#uia das fontes. Outro ar+umento, ! o facto do direito a edificar poder ser condicionado e re+ulado por actos 0urdico)p%blicos, assente no facto de #ue o direito a edificar sem #ual#uer restri"o comportaria +raves pre0u.os e conse#u&ncias. 1L 8sta corrente, por!m subdivide)se em duas, #ue por!m, de forma al+uma afectam o seu conte%do essencial= ou o jus aedificandi ! 12 7818R8S A8HTSO, Direitos 2eais, LJ ed., 4D14, Almedina, p. 1B4 13 5fr. FOSO 7HGA12A, A din3mica jurdica do planeamento territorial! a alterao, a reviso e a suspenso dos planos,5oimbra 8ditora, 4DD4, pp. 4E? e 4EQ. 6 atribudo por um plano urbanstico ou por actos de aprova"o dos pro0ectos de obras e licen"a de constru"o. ;uanto a isto, o <rof. 2r. Alves 5orreia defende #ue o plano urbanstico vincula a administra"o, a #ual e'ecutando uma actividade de 0controlo1 no momento da apreciao do projecto de o%ras uma actividade quase totalmente vinculada, pelo que se poder- di"er que o propriet-rio #o"a de um verdadeiro direito de edificao, que l4e foi conferido pelo plano ur%anstico. 1: Ou se0a, o direito a edificar seria concedido se /ouvesse al+um plano urbanstico #ue o fi.esse ou, se no, #uando fosse emitida licen"a. <enso #ue os ar+umentos do <rof. 2r. Foo 7iranda a#ui, se0am a mel/or solu"o, sustentando #ue o direito a edificar pode provir, como 0( referido, de duas subdivis$es dentro dos actos 0urdico)p%blicos #ue, no entanto, distin+uem)se= o direito atribudo pelo plano ser( um direito a%stracto e condicionado a um conjunto de eventualidadeN en#uanto #ue a licena de construo um acto constitutivo de direitos que consolida e efectiva o direito a edificar. A base le+al para esta tese prov!m do art. 1LE.@ n@s 1 e 4 do GFHOT, tendo ainda o le+islador 14 5fr. 98G1A12O AAI8S 5OGG8HA, plano ur%anstico e o princpio da i#ualdade, Almedina, 1EBE, p. LQK. conferido uma mar+em de deciso no art. 4:.@ do GF38, #uanto > concesso de licen"a, #ue constitui um acto predominantemente vinculado. 1K A 0urisprud&ncia, no entanto, tem abordado o tema do jus aedificandi de forma pacfica, aderindo > solu"o 0urispublicista. <rova disso so os v(rios Acrdos do Tribunal 5onstitucional e do Supremo Tribunal Administrativo, #uando classificam o direito de propriedade como no sendo um direito a%soluto, podendo comportar limita$es, restri$es ou condicionamentos, particularmente importantes no domnio do ur%anismo e do ordenamento do territ/rio, em que o interesse da comunidade tem de so%relevar o do indivduo, no fa"endo o jus aedificandi parte do acervo de direitos constitucionalmente recon4ecidos ao propriet-rio, antes sendo o resultado de uma atri%uio jurdica p(%lica, decorrente do ordenamento jurdico ur%anstico pelo qual modelado. 1? 15 5fr. FOSO 7HGA12A, A din3mica jurdica do planeamento territorial! a alterao, a reviso e a suspenso dos planos,5oimbra 8ditora, 4DD4, pp. 4EB e 4EE. 16 5fr., entre muitos, o Ac. do T5 L:1CB?, de 1DC14C1EB?, publicado no 2G HH S!rie, n.@ ?K, de 1ECLC1EB?N o Ac. do T5 ::4CBQ, de 1BC11C1EBQ, publicado no 2G HH S!rie, n.@ LE, de 1QC4C1EBBN o Ac. T5 1L1CBB, de BC?C1EBB (7artins da 9onseca), publicado no 2G H S!rie, n@ 1:B, de 4EC?C1EBB. 5fr., entre muitos, o Ac. do STA (4.J Subsec"o do 5ontencioso Administrativo) de DL.14.4DD4, proc. 7 K. 8fectivamente, penso #ue as teses 0uspublicistas de facto, ao en#uadrarem e condicionarem o direito a construir, prosse+uem a fun"o basilar do 2ireito do 3rbanismo e, subsidiariamente, do 2ireito Administrativo= a prossecu"o do interesse p%blico e o seu e'erccio atrav!s da Administra"o, limitados e vinculados pelo e ao princpio da le+alidade, a normas le+ais #ue prove0am o mel/or e#uilbrio urbanstico le+al e materialmente possveis. 8mbora o direito a edificar, se+undo as teses 0uscivilistas, consista num pr!)direito a #ual#uer condicionamento administrativo (#ue ali(s ! admitido por estas teses, nomeadamente #uanto > licen"a ou pro0ecto de ar#uitectura, por e'emplo), pressuporamos ento #ue e'iste um jus aedificandi ori+in(rio #ue apenas ! verificado pela Administra"o a posteriori. Ora, mesmo #ue no /a0a um direito a construir ori+in(rio, isso no fa. com #ue o direito de propriedade se converta num direito real menor, por se considerar #ue nesse caso o direito a D:QBKE.N o Ac. do STA (1.J Subsec"o do 5ontencioso Administrativo) de 1D.1D.4DD4, proc. DE14CD4.N o Ac. do STA (4.J Subsec"o do 5ontencioso Administrativo) de D4.DL.4DD:, proc. D:B4E?N o Ac. do STA (1.J Subsec"o do 5ontencioso Administrativo) de 41.D:.4DDK, proc. D1?Q1CD4.N o Ac. do STA (L.J Subsec"o do 5ontencioso Administrativo) de 1?.D?.4DD:, proc. D114?CDL. edificar seria terrivelmente limitado. 7ais= #ue diramos ento se al+u!m #ue ad#uirisse um terreno e nele l( no pudesse edificar por deciso administrativa* 5omo classificaramos o propriet(rio* 2ei'aria de o ser* 8 al+u!m #ue ad#uire um terreno, sem inten"o nen/uma de al+uma ve. construir, por l( ter ocorrido al+o /istoricamente relevante, por e'emplo* A#ui, embora pud!ssemos supor, pelas teses 0uscivilistas, #ue o direito a edificar estava a priori no direito de propriedade do seu titular, este no #uer dele usufruir= far( dele um propriet(rio menor* 1o, pois como 0( se viu, este poderia, ou no, #uerer edificar. 7as ento, como e'plicar #ue, ao contr(rio, sendo o direito condicionado pela Administra"o (no permisso de constru"o, por e'emplo), passe al+u!m a estar bastante limitado por no poder edificar* A #uesto a#ui prender)se)(, #uanto a mim, com o querer e o poder! o particular pode sempre querer edificar, mas tal no si+nifica #ue possa sempre poder edificar. Se tal acontecesse, ento isso si+nificaria submeter a Administra"o a um papel meramente consultivo= o intuito ordenador #ue deve vin+ar no 2ireito do 3rbanismo, assim, no mais passaria de uma verifica"o meramente le+alista. O #ue acontece, sim, mas no pode s&) 8 lo s, por#uanto estaramos a descurar o interesse p%blico (e por#ue no, a realidade urbanstica analisada casuisticamente) #ue, para al!m de estar inserido no ordenamento 0urdico, tem #ue se ir adaptando, moldando, transformando, consoante as e'i+&ncias da vida em sociedade assim o e'i0am. Ou se0a= o direito a edificar deve ser entendido como estando limitado pelas normas constitucionais e le+ais urbansticas (mas no s), como uma possibilidade de o particular ter a faculdade de querer edificar, mas de o s poder consoante a resposta da Administra"o, subordinada > lei e > 5onstitui"o, de acordo com um 0u.o ordenador e de prossecu"o do interesse p%blico #ue deve prevalecer en#uanto vida em sociedade. ?. 5oncluindo, com base no acrdo e au'iliados por um dos brocardos utili.ados no 2ireito, podemos afirmar #ue este no premeia os incautos. 2e facto, em %ltima an(lise, a #uesto controvertida foi sanada de forma louv(vel pelo STA, pois #ue um acordo ou uma mera reali.a"o de contactos entre particulares e Administra"o, nunca se pode converter num contrato administrativo com ob0ecto passvel de acto administrativo relacionado com uma opera"o de loteamento, simplesmente atrav!s de forma verbal. , essencial uma forma mais solene ou com mais +arantias para ambas as partes= a se+uran"a 0urdica e a nature.a da opera"o urbanstica assim o re#uerem. <ara al!m disso, ainda #ue assim no acontecesse, a Administra"o actua sempre no -mbito de poderes vinculados no procedimento de licenciamento (por e'emplo), o #ue, sendo insusceptvel de afastamento ou discricionariedade, ser( sempre limite, assente no <rincpio da Ae+alidade, a situa"$es #ue lesem o interesse p%blico, violem o ordenamento 0urdico e pre0udi#uem a prpria Administra"o. 9ilipe :ra; <imoso 9