77

Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008

A LEI DE FLORESTAS PBLICAS SOB O
CRIVO DA POLTICA AMBIENTAL DO
PODER PBLICO*
Jlio da Silveira Moreira
ASSESSMENT OF THE PUBLIC FOREST LAW BY GOVERNMENT
ENVIRONMENTAL POLICY
Hlcio Corra
ABSTRACT
The author states that, after some intense discussions,
Brazilian Congress passed Law No. 11,284/2006
concerning public forests management on the
2
nd
of March 2006. Its main inovation is the forest
concession agreement through which land exploration
powers are conferred by the State to private parties.
He assesses the forest concession dynamics as well
as its legal nature in the light of Administrative
Law, reaching the conclusion that it presents some
contradictions regarding both supervision feasibility
and the State responsibility for forest management.
KEYWORDS
Environmental Law; forest management;
concession; public forest; environment; Law No.
11,284/2006 (Brazilian Public Forest Law).
RESUMO
Alega que, aps intensas discusses, foi sancionada pelo Con-
gresso, em 2 de maro de 2006, a Lei n. 11.284/2006, que trata
da gesto das orestas pblicas brasileiras, cuja principal inova-
o o instituto da concesso orestal, mediante o qual o poder
pblico outorga ao particular a explorao das reas.
Analisa a dinmica das concesses orestais, bem como sua natu-
reza jurdica luz do Direito Administrativo, e conclui que o insti-
tuto apresenta contradies quanto viabilidade de scalizao e
quanto incumbncia do Poder Pblico na gesto orestal.
PALAVRAS-CHAVE
Direito Ambiental; gesto orestal; concesso; oresta pblica;
meio ambiente; Lei n. 11.284/2006 (Lei de Florestas Pblicas).
* Artigo apresentado como trabalho de concluso do Curso de Especializao em Direito Agrrio da Universidade Federal de Gois (UFG), em julho de 2008, sob
a orientao do Prof. Dr. Cleuler Barbosa das Neves.
DIREITO AMBIENTAL
78
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
1 INTRODUO
Este trabalho abordar aspectos da Lei n. 11.284/2006, que
trata da gesto das orestas pblicas, com enfoque especco
para a vericao se a concesso orestal, nos termos da nova
lei, est de acordo com a incumbncia do Poder Pblico na
poltica ambiental.
A anlise sob o crivo da constitucionalidade leva, em ltima
instncia, s perspectivas para a sustentabilidade das orestas
brasileiras, diante do risco de degradao e desorestamento
que se abre com a desregulamentao do controle estatal, que
a referida lei introduz, numa primeira abordagem.
A Lei n. 11.284 foi promulgada em 2 de maro de 2006,
sendo, portanto, uma norma recente no ordenamento jurdico
brasileiro. Sua aprovao nas instncias legislativas (Projeto de
Lei n. 4.776) envolveu certo nvel de discusso na sociedade,
sendo numerosas as crticas que apontaram a proposta legislati-
va como lesiva soberania nacional, em sentido lato, e gesto
pblica das orestas, em sentido estrito. Cientistas, gestores am-
bientais, organizaes no-governamentais, membros das For-
as Armadas e outros segmentos da sociedade se envolveram
nas discusses.
A despeito das crticas, a lei foi promulgada e est em plena
vigncia, estando em curso o primeiro Plano Anual de Outorga
Florestal (PAOF 2008) (BRASIL, 2007), e em fase de projeo o
segundo (PAOF 2009) (BRASIL, 2008a).
O procedimento de licitao da primeira concesso orestal,
a Floresta Nacional do Jamari, foi suspenso em maro de 2008,
por fora de deciso monocrtica do Tribunal Regional Federal
da 1 Regio, tendo sido afastada tal suspenso por deciso do
presidente do STF, Gilmar Mendes, em maio de 2008.
A constitucionalidade da lei, especicamente em relao ao
art. 49 da Constituio, que veda a concesso de terras pblicas
acima de 2.500 hectares sem prvia aprovao do Congresso
Nacional, objeto de discusso da ADI (Ao Direta de Incons-
titucionalidade) 3.989/DF, cujo relator o Ministro Eros Grau.
A Lei n. 11.284/2006, ao estabelecer as concesses ores-
tais, parece trazer graves riscos sustentabilidade das orestas.
do, feito pelo mtodo indutivo, que permite inferir armaes
gerais, para, ao nal, alcanar concluses cujo contedo mais
amplo do que as premissas nas quais se basearam (MARCONI;
LAKATOS, 2007, p. 86).
O mtodo comparativo, por sua vez, servir como mtodo
auxiliar para fazer a comparao de normas entre si e com prin-
cpios jurdicos, para estabelecer as repercusses da lei sobre a
gesto ambiental brasileira (MARCONI; LAKATOS, 2007, p. 107).
Tudo sem deixar de lado o referencial terico funcionalista, vol-
tando-se para as utilidades (funes) desempenhadas pelas ins-
tituies em estudo (MARCONI; LAKATOS, 2007, p. 110).
2 A GESTO DAS FLORESTAS ANTERIOR
LEI N. 11.284/2006
O correto estudo da Lei de Florestas Pblicas e dos proce-
dimentos de concesses orestais ali constantes, ao introduzir
novas prticas de gesto das orestas, pressupe a anlise con-
textual de como se encontrava essa gesto, no plano normativo,
anteriormente vigncia da Lei.
Para tanto, devem-se mencionar trs leis que, de forma
coordenada, formam o arcabouo legislativo da gesto e da
proteo orestal no pas: a Lei n. 4.771, de 15 de setembro
de 1965 (Cdigo Florestal); a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente;
e a Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC).
Todo esse arcabouo completa-se com as normas de Pol-
tica Ambiental da Constituio Federal de 1988, no seu art. 225
e pargrafos. Assim, forma-se, com coerncia e hierarquia de
normas, o ordenamento jurdico da gesto e da proteo o-
restal do pas.
Sem pretender abordar e exaurir os detalhes e mecanis-
mos de cada uma dessas normas, o que no objeto deste
trabalho, a meno dos dispositivos normativos faz-se impor-
tante para demonstrar que o Poder Pblico, em ateno pro-
teo ambiental, pode (e deve) reservar reas orestais sob o
seu domnio. Tratam-se das orestas pblicas, s quais a Lei n.
11.284/2006 conferiu nova denio.
Para analisar de quais maneiras o Poder Pblico pode gerir
as reas orestais, torna-se relevante a remisso aos supracita-
dos dispositivos legais.
O Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/65), mais voltado para as
reas de propriedade particular, traz conceitos cuja anlise im-
prescindvel para a compreenso da importncia do patrimnio
orestal brasileiro.
Preceitua que as orestas existentes no territrio nacional
so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas
(art. 1, caput) e que as aes e omisses que importem em
infrao das disposies daquele cdigo constituem uso nocivo
da propriedade (art. 1, 1).
Quanto designao de bens de interesse comum, o
legislador arma que qualquer cidado brasileiro pode acom-
panhar e exigir que sejam mantidos os atributos naturais das o-
restas, e seu papel no contexto ambiental, estejam elas situadas
em territrios privados ou pblicos. Em outras palavras, pode
qualquer indivduo exigir, administrativa ou judicialmente, do
titular de domnio orestal, que este cumpra as normas legais
relativas sua proteo (ANTUNES, 2006, p. 502).
O correto estudo da Lei de Florestas Pblicas e
dos procedimentos de concesses orestais ali
constantes, ao introduzir novas prticas de gesto
das orestas, pressupe a anlise contextual de
como se encontrava essa gesto [...].
Vericar-se-, neste artigo, se a concesso orestal, nos ter-
mos da nova lei, est de acordo com a incumbncia do Poder
Pblico na poltica ambiental, passando pelo contexto da gesto
orestal anterior vigncia da Lei n. 11.284/2006; a dinmica
das concesses orestais na nova lei; a natureza jurdico-admi-
nistrativa da concesso orestal, com a supremacia do interesse
pblico sobre os contratos relativos a essas concesses; enm,
como as incumbncias do Poder Pblico sobre a poltica am-
biental interferem na dinmica das concesses orestais.
O mtodo de pesquisa mais apropriado o de anlise de
alteraes legislativas, mediante o mtodo indutivo auxiliado
pelo comparativo.
A apreciao das leis, como fenmeno particular em estu-
79
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
Quanto meno a uso nocivo da
propriedade, quis o legislador estabe-
lecer a faculdade de qualquer habitante
do pas de se opor a qualquer ato de
infrao legislao ambiental incidente
sobre as orestas, ainda que o autor de
tais atos seja o prprio titular do domnio
orestal (ANTUNES, 2006, p. 503).
O Cdigo Florestal estabelece a de-
nio de orestas de preservao per-
manente por denio legal (art. 2) e
por ato do Poder Pblico (art. 3). O con-
ceito confunde-se com o de reas de
preservao permanente cuja proteo
possui a [...] funo ambiental de preser-
var os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade,
o uxo gnico de fauna e ora, proteger
o solo e assegurar o bem-estar das po-
pulaes humanas
1
.
Alm das reas de preservao per-
manente, aquela norma institui a reserva
legal, obrigao devida ao proprietrio
ou possuidor de imvel rural, de reser-
var uma frao legal de sua propriedade,
para a conservao como rea orestal
(art. 1, 2, inc. III, c./c. art. 16). III, c./c. art. 16).
O Cdigo Florestal d ainda ao Poder
Pblico a prerrogativa de declarar qual-
quer rvore como imune de corte, de-
vido sua localizao, raridade, beleza
ou condio de porta-sementes (art. 7),
bem como proibir ou limitar o corte das
espcies vegetais raras, endmicas, em
perigo ou ameaadas de extino e as
espcies necessrias subsistncia das
populaes extrativistas (art. 14, b)
A Lei n. 6.938/81, por sua vez, institui
o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama), contendo (art. 6):
a) O Conselho de Governo, como r-
go superior, para assessorar o Presidente
da Repblica na formulao da poltica na-
cional e nas diretrizes governamentais para
o meio ambiente e os recursos ambientais;
b) O Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), como rgo con-
sultivo e deliberativo, com a nalidade
de assessorar, estudar e propor ao Con-
selho de Governo, diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e
recursos naturais e deliberar, no mbito
de sua competncia, sobre normas e pa-
dres compatveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial
sadia qualidade de vida;
c) a Secretaria do Meio Ambiente
(Sema) da Presidncia da Repblica,
como rgo central, com a nalidade
de planejar, coordenar, supervisionar e
controlar, como rgo federal, a poltica
nacional e as diretrizes governamentais
xadas para o meio ambiente;
d) o Instituto Brasileiro do Meio Am-
biente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama), como rgo executor, com a na-
lidade de executar e fazer executar, como
rgo federal, a poltica e diretrizes gover-
namentais xadas para o meio ambiente;
e) rgos ou entidades estaduais res-
ponsveis pela execuo de programas,
projetos e pelo controle e scalizao de
atividades capazes de provocar a degra-
dao ambiental;
f) rgos ou entidades municipais,
responsveis pelo controle e fiscaliza-
o dessas atividades, nas suas respec-
tivas jurisdies.
diante procedimentos participativos e
democrticos. O resultado da elaborao
legislativa foi marcado pelo anseio de re-
dimir, ao menos em parte, o que estava
perdido e a desenvolver o que se encon-
trava sadio (MILAR, 2007, p. 653).
As unidades de conservao cons-
tituem-se num conceito amplo de terri-
trios e recursos ambientais institudos
pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites denidos (art.
2, inc. I, da supracitada lei), nos quais
se inclui um rol de categorias, divididas
em duas grandes reas: as Unidades de
Proteo Integral e as Unidades de Uso
Sustentvel.
As Unidades de Proteo Integral
(Estao Ecolgica; Reserva Biolgica;
Parque Nacional; Monumento Natural;
e Refgio de Vida Silvestre) so assim
O Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/65), mais voltado para as
reas de propriedade particular, traz conceitos cuja anlise
imprescindvel para a compreenso da importncia do
patrimnio orestal brasileiro.
Como se v, a lei d condies ad-
ministrativas ao Poder Pblico para gerir
o patrimnio orestal, sob a observncia
de determinados princpios, estatudos
no art. 2 da mesma Lei.
Como um dos instrumentos da Pol-
tica Nacional do Meio Ambiente, referida
lei inclui a criao de espaos territoriais
especialmente protegidos (ETEPs) (art.
9, inc. VI), inaugurando assim um con-
ceito de essencial colocao nos estudos
de gesto orestal

(MILAR, 2007, p.
157), que foi consagrado na Constitui-
o Federal de 1988, no art. 225, 1,
inc. III, com destaque para a vedao do
uso que comprometa a integridade dos
atributos que justiquem sua proteo,
e permisso para alterao ou supresso
de tais espaos apenas mediante lei.
O impulso constitucional motivou a
criao, em 2000, do Sistema Nacional
das Unidades de Conservao da Nature-
za (SNUC), com a Lei n. 9.985/2000, aps
doze anos de intensos debates, expectati-
vas e ansiedades (MILAR, 2007, p. 653).
Esta lei representou um grande
avano na gesto orestal, por ter sido
o primeiro instrumento legal a classicar
as diferentes categorias de unidades de
conservao e estabelecer mecanismos
para a sua criao e administrao, me-
denidas por terem como objetivo fun-
damental a preservao da natureza,
poupando ao mximo a interveno hu-
mana, admitido apenas o uso indireto de
seus recursos naturais, vedados seu con-
sumo, coleta, dano ou destruio
2
.
As Unidades de Uso Sustentvel (rea
de Proteo Ambiental; rea de Relevante
Interesse Ecolgico; Floresta Nacional; Re-
serva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel; e Reserva
Particular do Patrimnio Natural) possuem
o objetivo de compatibilizar a preservao
da natureza com o uso sustentvel, ou
seja, que garanta a perenidade dos recur-
sos naturais renovveis e dos processos
ecolgicos, mantendo a biodiversidade e
os demais atributos ecolgicos, de forma
socialmente justa e economicamente vivel
(art. 2, inc. XI, da Lei n. 9.985/2000).
O SNUC inclui ainda uma categoria
especial de Unidade de Conservao, a
Reserva da Biosfera (art. 41), um modelo
adotado internacionalmente, a partir de
programa intergovernamental da Unesco
(United Nations for Education, Science
and Culture Organization, ou Organiza-
o das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura), para gesto e mo-
nitoramento de grandes reas (MILAR,
2007, p. 673).
80
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
No se pode deixar de mencionar as universidades de con-
servao atpicas, protegidas pela Lei n. 9.985/2000, porm sem
meno expressa. So, por exemplo, os hortos orestais, jardins
botnicos, parques pblicos urbanos e jardins zoolgicos (MI-
LAR, 2007, p. 690).
Importante destacar que, no conceito de unidades de con-
servao (art. 2, inc. I, da supracitada lei), sobressai o regime
especial de administrao, que se caracteriza pela gesto inte-
grada de vrios rgos componentes do SNUC, dentre os quais
se incluem o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o Conama
e o Ibama, e sob as diretrizes estabelecidas na lei. Ademais,
cada unidade de conservao deve possuir um plano de mane-
jo, documento tcnico no qual se estabelecem o zoneamento
e normas que devem presidir o manejo dos recursos naturais
(art. 2, inc. XVII).
3 O REGIME DE CONCESSES FLORESTAIS
NA LEI N. 11.284/2006
A Lei n. 11.284, de 2 de maro de 2006, que dispe sobre
a gesto de orestas pblicas para a produo sustentvel e d
outras providncias nesse mbito, surgiu sob o crivo de inten-
sas discusses e questionamentos na sociedade civil, que tive-
ram como centro a discusso do Projeto de Lei n. 4.776/2005
(KRAKOVICS, 2006).
A par de atualizar denies, diretrizes e princpios j es-
tabelecidos na legislao ambiental, a lei inova principalmente
ao introduzir o mecanismo de concesso orestal, estabelecido
no seguinte conceito: [...] delegao onerosa, feita pelo poder
concedente, do direito de praticar manejo orestal sustentvel
para explorao de produtos e servios numa unidade de ma-
nejo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou
no, que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao
e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta
e risco e por prazo determinado
3
.
A unidade de manejo o permetro do objeto da conces-
so, localizado em orestas pblicas, que, por sua vez, so o-
restas, naturais ou plantadas, em bens sob domnio da Unio,
Estados, Municpios, Distrito Federal ou entidades da adminis-
trao indireta.
Ficaram institudos: o Servio Florestal Brasileiro (SFB), r-
go gestor das concesses orestais em mbito federal; o Fun-
do Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), de natureza
contbil, destinado ao fomento de explorao e aperfeioamen-
to tcnico das atividades orestais; e o Cadastro Nacional de
Florestas Pblicas (CNFP), que integra o cadastro das orestas
pblicas da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, regido
pelo Decreto n. 6.063, de 20 de maro de 2007.
O rgo gestor no mbito federal dever elaborar, anual-
mente, o Plano Anual de Outorga Florestal, contendo a descri-
o de todas as orestas pblicas a serem submetidas a conces-
so no ano de sua vigncia.
O PAOF estabelece quais so as reas aptas para concesso,
nos termos do art. 11 da Lei n. 11.284/2006, bem como as de
concesso prioritria.
O quadro a seguir mostra o mtodo utilizado pelo rgo
gestor para o reconhecimento de reas orestais passveis de
concesso, uma vez que h vrias incidncias que podem impe-
dir as orestas pblicas de serem objeto de tais contratos:
O prximo mapa, por sua vez, mostra, de acordo com o
PAOF 2007/2008, quais so as reas passveis de concesso,
dentre as orestas pblicas federais:
Figura 1 Denio das Florestas Pblicas legalmente aptas para concesso.
Primeira etapa do processo de seleo de orestas para concesso.
Fonte: BRASIL, 2007, p. 26.
Figura 2 Florestas Pblicas legalmente disponveis para o processo de conces-
ses, entre as Florestas Pblicas Federais.
Fonte: BRASIL, 2007, p. 28.
O objeto da concesso est disposto no art. 14, como sendo
a explorao de produtos e servios orestais, contratualmente
especicados. Foroso reconhecer que se trata de objeto vago,
pois a lei delega ao contrato administrativo a incumbncia de
especicar que tipo de explorao ser objeto da concesso.
Diante da anlise geral da lei, parte da doutrina arma que
se trata da transferncia ao particular (concessionrio) da posse
da rea circunscrita unidade de manejo (GRANZIERA, 2008). A
polmica ganhou espao diante da apreciao do Ministro Gil-
mar Mendes, do STF, na Suspenso de Tutela Antecipada 235-5
Rondnia (BRASIL, 2008b). O Ministro, fundamentando ato de-
cisrio que negou incidncia do art. 49, inc. XVII, da Constitui-
o Federal, sobre a concesso orestal, considerou razovel
o argumento da Unio de que tal modalidade de contrato no
implica transferncia da posse da terra pblica.
Todavia, contrariando o entendimento daquele pretrio,
visto como deciso meramente casustica, h manifestao no
sentido de que de fato h transferncia da posse, porque: a) a
concesso um ato administrativo que institui direito real de
uso, aproveitamento e explorao de coisas sob domnio pbli-
co; e b) no possvel explorar uma oresta sem o exerccio da
81
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
posse direta sobre o solo e tudo quanto
lhe for incorporado natural ou articial-
mente (PEREIRA, 2008).
Adiante, a lei expressa quanto a
determinados direitos de explorao que
o concessionrio no adquire (art. 16,
1): titularidade imobiliria ou prefe-
rncia em sua aquisio; acesso ao pa-
trimnio gentico para ns de pesquisa
e desenvolvimento, bioprospeco ou
constituio de colees; uso dos recur-
sos hdricos acima do especicado como
insignicante na Lei n. 9.433/97; explo-
rao dos recursos minerais; explorao
de recursos pesqueiros ou da fauna sil-
vestre; comercializao de crditos de-
correntes da emisso evitada de carbono
em orestas naturais.
A lei tambm exclui do objeto da con-
cesso os produtos de uso tradicional e
de subsistncia para as comunidades lo-
cais, prevendo expressamente a responsa-
bilizao do concessionrio por eventuais
prejuzos a eles causados (art. 17).
A concesso feita mediante pro-
cedimento de licitao, aplicando-se
acessoriamente os mecanismos da Lei
n. 8.666/93. Podem concorrer ao pleito
apenas empresas ou outras pessoas ju-
rdicas constitudas sob as leis brasileiras
e que tenham sede e administrao no
pas, desde que no possuam inscries
na dvida ativa por dbitos referentes a
infraes ambientais, nem decises con-
denatrias, transitadas em julgado, por
crimes ambientais, tributrios ou previ-
dencirios (art. 19).
Antes do lanamento do edital, o r-
go licitante dever promover o licencia-
mento ambiental da unidade de manejo,
bem como realizar audincias pblicas
por regio, abrangendo todos os muni-
cpios afetados pela concesso.
O edital dever conter, alm do
disposto na Lei n. 8.666/93, os elemen-
tos especiais previstos no art. 20 da Lei
n. 11.284/2006, entre eles, o prazo da
concesso, at o mximo de 40 anos, as
condies de prorrogao, e, ainda, des-
crio das condies necessrias explo-
rao dos produtos e servios orestais.
Vencido o certame, celebrado o
contrato administrativo, vinculando o
concessionrio ao estrito cumprimento
das clusulas contratuais. A lei especica,
dentre as clusulas obrigatrias, a descri-
o dos produtos e servios a serem ex-
plorados, o prazo da concesso, critrios
e indicadores para que a explorao seja
sustentvel, aes de recuperao am-
biental assumidas pelo concessionrio,
preos e critrios de reajuste contratual,
garantias (caues) oferecidas pelo con-
cessionrio, casos de extino da conces-
so, a obrigatoriedade de prestao de
contas e realizao de auditorias.
A lei tambm estabelece as obriga-
es mnimas do concessionrio (art.
31), destacando-se a responsabilidade
por danos ambientais, seja por aes ou
omisses danosas; o dever de dar uso
mltiplo oresta, o que se insere na
vedao de explorao predatria e na
obrigao de agregar valor econmico
atividade; que a devoluo da rea,
aps extino do contrato, deve se dar
nas condies ali previstas; a realizao
peridica de auditorias; o acesso amplo
e irrestrito dos rgos de scalizao, a
qualquer momento, s instalaes e do-
cumentos; o acesso livre, de qualquer
indivduo, em visitas de comprovao
das operaes orestais de campo, sem
obstar o regular desenvolvimento das ati-
vidades, e mediante prvia obteno de
licena de visita no rgo gestor e pro-
gramao prvia com o concessionrio
(art. 41).
4 A NATUREZA JURDICO-
ADMINISTRATIVA DA
CONCESSO FLORESTAL E O
CRIVO CONSTITUCIONAL
Diante da exposio dos mecanismos
institudos na Lei n. 11.284/2006, percebe-
se que a concesso orestal, ali inaugura-
da, espcie sui generis de concesso, no
mbito do Direito Administrativo.
sem contudo relacion-los nas modali-
dades de concesso previstas no Direito
Administrativo.
Carvalho Filho (2006) indica o insti-
tuto da concesso orestal como conces-
so de servio pblico, tal como prevista
no art. 175 da Constituio Federal de
1988, e regulamentada pela Lei n. 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995. Signica a
transferncia pela Administrao Pbli-
ca a pessoas jurdicas ou consrcios de
empresas da execuo de determinadas
atividades de interesse coletivo, remune-
radas por tarifas pagas pelos beneci-
rios dessas atividades (usurios do servi-
o pblico). Trata-se de transferncia de
servios que, dado seu interesse pblico,
so de incumbncia do Estado, mas este
os delega mediante contrato administra-
tivo e sob scalizao.
H de se reconhecer, todavia, que a
concesso orestal, como regulada na Lei
n. 11.284/2006, no se agura nas de-
nies de concesso de servio pblico.
Todavia, antes de concluir a esse respei-
to, verique-se a doutrina balizadora de
referido entendimento.
A j mencionada deciso de tutela
antecipada da Desembargadora Federal
Selene de Almeida, a respeito da sus-
penso dos procedimentos licitatrios da
concesso orestal da Floresta Nacional
do Jamari, um caso paradigmtico. H
de se transcrever, nos precisos termos, a
fundamentao da magistrada sobre a
natureza jurdica da concesso orestal.
A doutrina subdivide a concesso
em duas modalidades: a de servio p-
blico e concesso dominial. A concesso
de oresta pblica seria dessa ltima es-
O impulso constitucional motivou a criao, em 2000, do
Sistema Nacional das Unidades de Conservao da Natureza
(SNUC), com a Lei n. 9.985/2000, aps doze anos de intensos
debates, expectativas e ansiedades [...].
A novel legislao cria um instituto,
espcie derivada do gnero concesso
em Direito Administrativo, mas no
adapta esse instituto ao Direito Admi-
nistrativo vigente no pas.
A jurisprudncia muito pouco se
ocupou do assunto, restando o caso
j narrado neste trabalho; a escassa
doutrina predominantemente cinge-se
a descrever os mecanismos da Lei n.
11.284/2006, tal como esto ali expostos,
pcie, porque implica a outorga de um
privilgio ao vencedor da licitao sobre
um bem imvel da Unio.
[...]
Inexiste na doutrina e na jurispru-
dncia tese de que a concesso do do-
mnio pblico, qualquer que seja, afaste
a soberania do Estado das reas dadas
em concesso.
Hely Lopes Meireles (1996, p. 443) ex-
plica que, no contrato administrativo de con-
82
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
cesso de uso, o Estado atribui a utilizao exclusiva de um bem de
seu domnio ao particular, atendendo ao interesse pblico, para que
seja explorado segundo sua destinao especca. Deve ser sempre
precedida de autorizao legislativa; e prevalece o interesse pblico
sobre o particular, pelo que admite clusulas regulamentares espe-
ciais e a resciso antecipada, mediante composio dos prejuzos,
quando houver motivo para tanto.
Uma vez estabelecida a natureza da concesso orestal no
Direito Administrativo, passa-se ao questionamento se as ores-
tas pblicas poderiam ser objeto de concesso.
Tal questionamento feito com fundamento no art. 225, caput,
da Constituio Federal de 1988, verbis: Art. 225 Todos tm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso co-
mum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preser-
v-lo para as presentes e futuras geraes. (Grifo nosso)
A acepo bem de uso comum do povo j estava sendo cunha-
da desde o Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/65), como bens de interesse
comum a todos os habitantes do pas. H de se fazer referncia aos
entendimentos de que a concesso no pode incidir sobre o bem
de uso comum (BRAZ, 2001, p. 88), e, ainda, que os bens de uso
comum do povo so inalienveis, conforme estabelece o art. 100 do
Cdigo Civil. So, assim, insuscetveis de serem objeto de posse ou de
quaisquer contratos (CAETANO apud DI PIETRO, 2001, p. 542).
Doravante, o dispositivo constitucional, ao inserir categoria
abstrata (meio ambiente) na condio especca de bem de uso
comum do povo, criou uma aparente inconsonncia. Fiorillo ex-
trai do dispositivo que o legislador constitucional teria criado
uma categoria diferente do bem pblico: o bem difuso, cuja
responsabilidade e defesa incumbem tanto ao Poder Pblico
quanto coletividade (FIORILLO, 1997, p. 94).
Seria, assim, uma categoria de bem civil ainda mais protegida
que o bem pblico de uso comum, pois, pelo sentido de difuso,
o bem patrimnio de toda a coletividade, ao mesmo tempo, e at
mesmo das geraes futuras, como ressaltou o texto constitucional.
Diante desses fundamentos, a concesso orestal, tal
como instituda no ordenamento jurdico brasileiro pela Lei n.
11.284/2006, no encontra validade nesse mesmo ordenamen-
to, sendo defenestrada pelo crivo constitucional.
Ainda que a nalidade expressa da concesso, conforme a
mencionada lei, seja o manejo sustentvel, o aproveitamento
econmico dos recursos naturais outorgado ao particular, sem
que este esteja prestando um servio pblico, j que cou con-
substanciado que no se trata de concesso de servio pblico.
Aziz AbSaber (2005) e outros notveis do meio cientco
nacional e de rgos relacionados gesto ambiental, lanaram,
ainda em dezembro de 2005, quando estava em tramitao o
Projeto de Lei que se tornaria a Lei n. 11.284/2006, um manifes-
to sobre a questo orestal brasileira, dizendo que o chamado
manejo orestal sustentado seria a introduo de um conjunto
de mecanismos e favorecimentos que s tendem a beneciar
grandes corporaes j reconhecidamente promotoras de des-
matamento e exportaes em madeiras em nvel mundial.
5 CONCLUSO
As concesses orestais institudas na Lei de Florestas P-
blicas (Lei n. 11.284/2006) so assunto ainda pouco abordado
pela doutrina jurdica.
Neste artigo procurou-se compreender o instituto da con-
cesso florestal no contexto da gesto ambiental, enfocando
as leis que tratam da proteo das florestas, dimensionando
a importncia delas para a sociedade brasileira. Num segun-
do momento, foi exposta a dinmica das outorgas florestais,
visando reta compreenso do instituto. Estabelecidos tais
marcos de anlise, tornou-se possvel colidir a concesso
florestal com a doutrina de Direito Administrativo e com os
princpios constitucionais.
Por mais que a lei regulamente instrumentos de scaliza-
o, inerentes prpria natureza administrativa da concesso
(supremacia do interesse pblico), receia-se que a demanda
criada seja superior capacidade scalizatria das instituies
nacionais (SERVILHA; STRUCHEL, 2007).
No se trata de armar que a scalizao das concesses
orestais no ir ocorrer de alguma forma. A questo que o
instituto cria um nus ao poder de polcia orestal, maior do
que o prprio nus j existente de scalizar as orestas pblicas
independentemente das concesses. Se a scalizao ocorresse
regularmente nas orestas pblicas no outorgadas em conces-
so, no seria necessria uma nova poltica de gesto orestal,
que a Lei n. 11.284/2006 pretende inaugurar.
Ou seja, o discurso de que as concesses orestais visam
garantia da proteo das orestas (manejo orestal sustentvel),
sobretudo da regio Amaznica, perde-se em si mesmo: se a ad-
ministrao pode scalizar as concesses, tambm poderia scali-
zar as orestas pblicas independentemente de concesso.
Ademais, no se pode extrair o cunho mercadolgico dado
ao uso orestal, o qual, do modo como est institudo, ineren-
temente contraditrio com a preservao ambiental.
O que se torna mais grave, dentro desse cunho mercadol-
gico, a instituio do monoplio sobre o manejo orestal, na
medida em que o aproveitamento econmico de cada unidade
de manejo ser imputado apenas ao grupo econmico vence-
dor nos procedimentos licitatrios.
Por mais que a lei restrinja os participantes das licitaes
a pessoas jurdicas com sede e administrao no pas (art.
19), a mesma lei permite a formao de consrcios. A reali-
dade objetiva no impedir que grandes corporaes trans-
nacionais assumam o controle das florestas, mediante me-
canismos formais que no excluam o cumprimento daquele
dispositivo legal, uma vez que o atual estgio do capitalismo
d plenas condies para isso.
Vale ressaltar que os procedimentos licitatrios esto ocor-
rendo por Florestas Nacionais inteiras, sendo que s a primeira
delas, j em fase de licitao, a Floresta Nacional do Jamari, no
Estado de Rondnia, possui uma rea total de 222.299 hectares
(BRASIL, 2007, p. 39).
Assim, o Poder Pblico age ao contrrio do que lhe incum-
be o art. 225, caput, e pargrafos, da Constituio Federal de
1988, colocando milhes de hectares de orestas brasileiras sob
monoplio de explorao mercadolgica.
NOTAS
1 Art. 1, 2, II, do Cdigo Florestal.
2 Milar (2007, p. 660) e art. 7, 1, da Lei n. 9985/2000.
3 Art. 3, inc. VI, da Lei n. 11.284/2006.
83
Revista CEJ, Braslia, Ano XII, n. 43, p. 77-83, out./dez. 2008
REFERNCIAS
ABSABER, Aziz; et al (apoiadores). A questo orestal brasileira: manifesto A questo orestal brasileira: manifesto
nao. Ambiente Brasil, Notcias 19 dez. 2005. Disponvel em: <http://noticias.
ambientebrasil. com.br/noticia/?id=22298>. Acesso em: 15 jul. 2008.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Jris, 2006.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Plano Anual
de Outorga Florestal 2007/2008. Braslia: SFB, 2007.
_______. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Plano
Anual de Outorga Florestal 2009 Consulta Pblica. Braslia: SFB, 2008a.
_______. Supremo Tribunal Federal. Suspenso de Tutela Antecipada 235-5
Rondnia. Unio e Relatora do Agravo de Instrumento n. 2008.01.00.004474-1
do Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Relator: Ministro Gilmar Mendes.
02 mai. 2008b.
BRAZ, Petrnio. Direito municipal na constituio. 4. ed. So Paulo: Led, 2001.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 17. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo:
Atlas, 2001.
FIORILLO, Celso; PACHECO, Antnio; RODRIGUES, Marcelo Abelha.. Manual de
Direito Ambiental e Legislao aplicvel. So Paulo: Max Limonad, 1997
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Mecanismos de efetividade da lei sobre o-
restas pblicas. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, Revista dos Tribunais,
n. 49, p. 201-217, jan./ mar. 2008.
KRAKOVICS, Fernanda. Senado aprova aluguel de oresta pblica. Folha Online,
So Paulo, 02 fev. 2006, Cincia e Sade. Disponvel em: <http://www1.folha.
uol.com.br/folha/ciencia/ult306u14238.shtml>. Acesso em: 15 jul. 2008.
MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Fundamentos de metodo-
logia cientca. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2007.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. atual. So Paulo:
Malheiros, 1996.
MILAR, dis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, juris-
prudncia, glossrio. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
PEREIRA, Maria Rachel Coelho. Concesso de oresta: Supremo atropela Congres-
so em caso do Jamari. Consultor Jurdico, So Paulo, 16 jun. 2008. Disponvel em:
< http://www.conjur.com.br/static/text/67182,1>. Acesso em: 15 jul. 2008.
SERVILHA, Elson Roney; STRUCHEL, Andra. O direito, as leis e a gesto das O direito, as leis e a gesto das
orestas. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, Revista dos Tribunais, n. 46,
p. 71-102, abr./ jun. 2007.
Artigo recebido em 24/8/2008.
Jlio da Silveira Moreira membro da comisso de Direitos
Humanos da OAB/GO, vice-presidente da Associao Interna-
cional dos Advogados do Povo e advogado em Goinia GO.