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III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

POLTICAS PBLICAS E FAMLIA:
estratgias para enfrentamento da questo social

Regina Clia Tomaso Mioto
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Maria Jacinta da Silva
2

Selma Maria Muniz Marques da Silva


RESUMO

Aborda a relao entre polticas pblicas e famlia no contexto do Estado
neoliberal. Discute a importncia da famlia na Poltica Antidrogas. Aborda
ainda a famlia no mbito da Poltica de Assistncia Social destacando
elementos sobre a idia da centralidade na famlia.

Palavras Chave: Poltica pblica, famlia, poltica antidrogas, poltica de
assistncia social.

ABSTRACT

It approaches the relation between public politics and family in the context of
the neoliberal State. The importance of the family in the Antidrogas Politics
argues. It still approaches the family in the scope of the Politics of Social
Assistance detaching elements on the idea of the centralidade in the family.

Key words: Public politics, family, politics antidrugs, politics of social
assistance.

1 INTRODUO

As profundas mudanas ocorridas no mbito da economia mundial, tanto na
produo como no comrcio, e a ascenso do pensamento neoliberal, a partir da recesso
econmica dos anos de 1970 do sculo XX, produziram mudanas significativas no papel do
Estado, particularmente nas suas formas de atender as manifestaes da questo social,
tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento. O padro de bem-
estar keynesiano/beveridgiano deixa de ser a referncia na conduo das polticas sociais e
reedita-se a tese liberal do Estado Mnimo e do mercado enquanto instncia reguladora da
vida social (BEHRING, BOSCHETTI, 2006). Dessa maneira dilui-se a responsabilidade
coletiva da proteo social e recolocou-se em cena a tese da responsabilidade dos
indivduos, ou melhor de suas famlias na proviso do bem-estar, que De Martino (2001)
denomina de neo-liberalismo familiarista. Ou seja, a crise do Estado de Bem Estar implicou
na adoo de uma soluo familiar para a proteo social, quando se caminhou no sentido

1
Doutora. Professora Universitria - UFSC
2
Assistente Social e Professora Universitria UFMA - Mestra em Educao e Doutoranda em Polticas
Pblicas.
UFMA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS
QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI
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de reduzir a dependncia em relao aos servios pblicos e redescobrir a autonomia
familiar enquanto capacidade de resolver seus problemas e necessidades.
Nessa conjuntura as polticas pblicas nos diferentes pases, particularmente
nos pases pobres orientadas pelas normativas de organismos internacionais, passaram a
ter como critrios orientadores a focalizao, a privatizao e a participao da sociedade
civil na execuo de programas e servios sociais. Tais critrios tm implicado na
acentuao de um processo progressivo de penalizao das famlias. Essa penalizao
ganha visibilidade de inmeras formas, tanto no plano da formulao das polticas sociais
como na gesto dessas polticas. Por exemplo, ao focalizar, o Estado orienta os gastos
pblicos para os grupos mais vulnerveis e descuida da prestao de servios universais.
Esse descuido redunda numa rede de servios pblicos insuficientes para a cobertura das
demandas e necessidades das famlias, tanto daquelas que so reconhecidas pobres,
excludas e vulnerveis e, portanto, merecedoras da ateno pblica, como de um grande
contingente de famlias que, embora no preencham esses requisitos para acessar
determinadas polticas ou programas estatais, no dispem dos recursos para a compra de
servios no mercado, ficando cada vez mais expostas aos riscos, a deteriorao de suas
condies de vida e a diminuio de sua capacidade protetiva.
Alm disso, os servios pblicos disponveis para a populao, geralmente de
m qualidade, so orientados a valorizar a famlia como fonte de recursos. Assim, na
atualidade a famlia passou a ser considerada um foco de ateno fundamental para a
efetivao de polticas sociais. Ela aparece no discurso e em estratgias de interveno da
poltica de atendimento criana e ao adolescente, ao idoso, de integrao da pessoa com
deficincia, de trabalho e renda, de educao, de sade, de assistncia social, na poltica
antidrogas, nos programas de transferncia de renda, etc. Segundo Pereira (2004, p. 26), a
famlia vem sendo redescoberta como um importante agente privado de proteo social, de
forma que quase todas as agendas governamentais prevem medidas de apoio familiar.
Nogueira (2000) ao discutir os rumos da poltica de sade comenta que, tanto no
plano internacional como nacional na dcada de 1990, o papel do profissional de sade foi
orientado para realizar alianas com a famlia para que essa pudesse cumprir sua misso.
Para tanto, passou-se a valorizar a necessidade de fortalec-la, ajudando-a a descobrir e a
desenvolver suas potencialidades individuais e coletivas. Essa compreenso, que se imps
ao conjunto das polticas sociais, vem se espraiando nos servios pblicos e nos servios
privados que florescem sob os auspcios do prprio Estado. Nesse movimento de
privatizao, que segundo Laurell (2000, p. 253) implica em re-mercantilizar los beneficios
sociales, capitalizar al sector privado, deteriorar y desfinanciar las instituciones pblicas, as
familias tm ficado cada vez mais merc de relaes clientelsticas para a safisfao de
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suas necessidades bsicas e demandas, responsabilizadas pela sua prpria situao de
vulnerabilidade social e feridas no seu direito privacidade.
Esta breve contextualizao sobre a existncia de um processo de penalizao
das famlias no mbito das polticas pblicas, em decorrncia de um projeto neoliberal
instaurado em escala global, tem se configurado de diferentes formas nos diferentes pases.
Essas diferenas esto diretamente relacionadas s formaes scio-histricas das
diferentes naes que vo condicionar processos diferenciados em relao posio da
famlia na poltica social (PEREIRA, 2004; CAMPOS, MIOTO, 2003). No Brasil, o
acompanhamento da implementao da agenda neoliberal permite levantar duas
observaes relacionadas ao debate sobre a famlia no mbito das polticas pblicas. A
primeira indica que, em torno da centralidade da famlia nas polticas pblicas, - tanto
daquelas que mantm o seu carter de universalidade quanto naquelas de carter
focalizado - desenham-se projetos distintos que disputam a hegemonia, tanto no plano da
direo poltica de seus formuladores, quanto nos espaos de gesto e execuo das
polticas pblicas. A segunda vincula-se a questo ideolgica, ou seja, mais precisamente a
ideologa secular que atravessa a sociedade brasileira: a da responsabilizao da familia na
proviso da proteo social, como um fator importante no processo de adeso e
fortalecimento da agenda neoliberal.
Neste trabalho, pretendemos indicar alguns elementos para a compreenso do
significado da revalorizao da famlia nas polticas pblicas no atual contexto, e de forma
mais especficamente na Poltica de Assistncia Social, com o princpio da centralidade na
famlia, e na Poltica Nacional Antidrogas, que deve ter na famlia uma de suas principais
estratgias de preveno e de recuperao.

2 A FAMILIA NA POLITICA NACIONAL ANTIDROGAS

A partir dos anos de 1990, frente aos avanos obtidos nas polticas pblicas
brasileiras, a questo da droga antes tratada como caso de polcia, transformou-se em
prioridade da agenda governamental culminando na nova Poltica Nacional Antidrogas. No
texto oficial dessa poltica, foi superada a perspectiva de criminalizacao do dependente
qumico e inaugurada uma nova concepo, que deu a ele o direito de tratamento e
recuperao. Nessa nova orientao jurdico-institucional, concebida como direito, uma das
dimenses que comeou a ganhar destaque foi a familiar.
Antes, o dependente qumico era considerado um desviado, que por sua vez,
estava inserido em uma famlia dita desestruturada. Para estes eram traadas aes
integradoras. Nesta perspectiva, a famlia era objeto de interveno no sentido do seu
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ajustamento para reestruturao do dependente qumico. Essa concepo condenou o
usurio de drogas a ser tratado como um desajustado, no caminho moralmente errado, pois
o responsabilizava pela dependncia e pela sua incapacidade de recuperao. Esta
concepo comeou a ser questionada nos anos de 1980, quando surgiram estudos que
trouxeram outros olhares sobre a questo. A questo do uso sistemtico de drogas passou
a ser caracterizado como resultante de distrbio orgnico, com repercusses em todas as
dimenses da vida humana, ou seja, como doena multidimensional, crnica e incurvel,
porm com tratamento.
Para os estudiosos da temtica das drogas, como Tiba (1999), Sudbrack (2003),
Schenker e Minayo (2003) no existe possibilidade de se realizar uma interveno de
preveno, tratamento e re-inserco social, com sucesso permanente, se no ocorrer a
participao da famlia em todo o processo da Poltica Antidrogas. Isso foi comprovado a
partir de experincias realizadas em vrios pases e no Brasil. Os estudiosos influenciaram o
processo de reordenamento dessa poltica, de modo que a participao da famlia foi
ganhando claros contornos, como uma das estratgias de ao para enfrentamento do
consumo indevido de drogas. Dessa forma, a famlia ganhou destaque na Poltica
Antidrogas, como uma estratgia fundamental para a implementao das aes para o seu
enfrentamento, porm a abordagem metodolgica da participao da famlia passou a ser
compreendida de forma diferente da tradicionalmente utilizada.
A partir dos novos estudos sobre a famlia e do avano da Poltica Antidrogas, o
dependente qumico passou a ser compreendido como sujeito com vnculos particulares de
pertencimento familiar. Estes vnculos comearam a ser entendidos como primordiais, tanto
para o fortalecimento das barreiras de preveno como de recuperao. Dessa forma, para
a preveno e recuperao do uso de drogas a famlia torna-se segmento indispensvel a
ser considerado e protegido pelas polticas pblicas, em especial pelas polticas de sade,
de assistncia social, de atendimento criana e ao adolescente e de educao. Pois, o
consumo de drogas s pode ser prevenido, se antes as famlias estiverem em condies de
proporcionar a proteo aos seus membros.
A proteo a que nos referimos diz respeito condio de moradia, alimentao,
acesso aos servios de sade e educao, de oferta de informaes e aes de
acolhimento e cuidados. Por isso, atualmente podemos indicar que as aes desenvolvidas
pelo Estado tm baixo poder de preveno e recuperao, quando no consideram as
condies de vulnerabilidade das famlias, deixando seus membros cada vez mais
fragilizados e expostos ao mundo das drogas. Nesse mundo, as pessoas podem
experimentar relaes mltiplas e diferenciadas, se envolvendo na condio de
consumidores, trabalhadores, produtores, distribuidores e aliciadores. Essas experincias
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contm profundos nveis de complexidade, para o indivduo, a famlia e a sociedade, de
modo que exigem aes proporcionalmente complexas por parte das polticas pblicas.
As aes da Poltica Antidrogas esto sendo realinhadas, incorporando, embora
lentamente, o paradigma do direito preveno e recuperao, que passa a ser formulado
com base nos princpios da integralidade e da intersetorialidade, podendo assim estabelecer
relaes de complementaridade entre polticas anteriormente segmentadas e pontuais.
Ento, a questo das drogas comea a deixar de ser questo exclusivamente da segurana
pblica, para ser tambm de sade pblica e questo das polticas pblicas.

3 A FAMLIA NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

No Brasil, a partir da Constituio Federal e da Lei Orgnica de Assistncia
Social (LOAS), a Poltica de Assistncia Social passou a ser concebida como poltica pblica
inserida no mbito da seguridade social. Nestas bases, ela passou a ser compreendida
como direito do cidado e dever do Estado e representou um avano significativo na
construo de direitos coletivos e da proteo social, principalmente para a grande maioria
das famlias que no tem condies de garantir as condies mnimas de sobrevivncia sem
a interveno do Estado. No entanto, como poltica social, deve ser compreendida como
uma unidade complexa e contraditria, que expressa tanto os interesses das lutas dos
movimentos sociais por direitos quanto as necessidades do desenvolvimento do capital.
Nos documentos da Poltica de Assistncia Social esto expressos elementos
indicadores da compreenso dos formuladores sobre a relao da poltica com a famlia e
sobre a idia da centralidade na famlia. Ao longo da construo da poltica e na medida
em que seus documentos oficiais principais foram sendo aprovados - a Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS), a primeira e a nova Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS) - foi gerada tambm a idia de centralidade na famlia, de forma que no mais
possvel falar de assistncia social sem fazer referncia famlia.
Nos objetivos da Lei Orgnica de Assistncia Social o grupo familiar e seus
segmentos aparecem como pblico destinatrio, quer seja considerando s diferentes faixas
etrias, a situao de maternidade da mulher ou a pessoa com deficincia. Ou seja, a
poltica tem como um dos seus objetivos mais significativos, a proteo famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice (LOAS, art. 2). Essa proteo fica mais
evidenciada quando a LOAS estabelece como uma de suas diretrizes, a primazia da
responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera
de governo. Isso afirma legalmente, a responsabilizao do Estado com a proteo social
s famlias, no sentido da garantia do atendimento s suas necessidades bsicas.
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Na primeira Poltica Nacional de Assistncia Social, de 1999, aparece pela
primeira vez e como um dos princpios que devem orientar a poltica a idia de centralidade
na famlia para a concepo e implementao dos benefcios, servios, programas e
projetos (BRASIL / MPAS, 1999, p. 66). Esse princpio representou um significativo avano
em relao LOAS, porque a partir dele a famlia ganhou maior destaque na poltica. Ela
deve ser alvo de ateno e eixo central de todas as aes da poltica, ou seja, para a famlia
devem convergir todos os benefcios, servios, programas, projetos e aes, visando sua
emancipao, promoo, proteo e incluso social. Desse modo, toda a interveno social
sobre a famlia deve transcender o beneficirio direto e causar um impacto significativo nas
condies de vida de todo o grupo familiar (Id. ibid., p. 50-73).
Esse documento da Poltica esclareceu e ampliou o sentido da proteo famlia
encontrado na LOAS, a partir da definio de seus objetivos. Ela visa assegurar que as
aes da assistncia social sejam implantadas tendo a famlia como principal referncia
para o desenvolvimento integral dos seus destinatrios (Id. ibid., p. 70). Este objetivo tem
maior fora poltica quando analisado em conjunto com dois outros que lhe so
complementares: o relativo promoo da incluso dos destinatrios da poltica, garantindo-
lhes o acesso aos bens e servios sociais bsicos; e o que se refere contribuio da
poltica com a melhoria das condies de vida das populaes excludas.
A nova Poltica Nacional de Assistncia Social, de 2004, destaca a necessidade
de relacionar as pessoas aos seus territrios, porque para se realizar a proteo social,
necessria uma aproximao do cotidiano da vida das pessoas, visto que nele que se
constituem vulnerabilidades e riscos. Os espaos urbanos passaram a ser produtores e
reprodutores de um intenso processo de precarizao das condies de vida, da presena
crescente do desemprego e da informalidade, de violncia, da fragilizao dos vnculos
sociais e familiares, ou seja, da produo e reproduo da excluso social, expondo famlias
e indivduos a situaes de risco e de vulnerabilidade (BRASIL / MDS / SNAS, 2004, p. 13).
Nesse novo texto, os princpios so os mesmos contidos na LOAS, sem
acrscimos ou supresses. Nas diretrizes, o documento no traz alteraes na idia de
centralidade na famlia, visto que conserva o mesmo texto, embora mude-o de lugar. Ou
seja, na Poltica Nacional de 1999, a centralidade na famlia era um princpio, enquanto na
nova poltica passa a ser uma diretriz. Ter a fora de um princpio significa ser a causa
primria, base, causa de uma ao, ao passo que diretriz expressa um conjunto de
orientaes para realizar um plano ou ao (HOLANDA, 1986, p. 594 e 1.393). Assim,
apesar de na nova poltica a idia de centralidade na famlia estar mais explicita, parece ter
havido problemas na formulao, pois o significado que ela tem mais de princpio do que
de diretriz.
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Os objetivos sofreram algumas alteraes em relao primeira Poltica
Nacional, na perspectiva da adequao sua nova forma de organizao, em nveis
diferenciados de proteo social. Um dos objetivos guarda a mesma idia de centralidade
na famlia presente na poltica anterior, mas com uma nova redao. Agora objetiva
assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia e
que garantam a convivncia familiar e comunitria (Id. ibid., p. 27). Assim, este objetivo
abarca tambm um dos princpios da LOAS: o respeito convivncia familiar e comunitria.
A nova Poltica Nacional incorpora a perspectiva da construo do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS). Com esse sistema, a poltica passa a ser organizada
em dois nveis diferenciados de proteo social: a bsica e a especial. A proteo social
bsica tem como objetivo prevenir situaes de risco, em situaes de vulnerabilidade
social, cujo vnculo familiar e comunitrio ainda no foi rompido. A proteo social especial
destinada a pessoas ou grupos que esto em situao de violao de direitos, como
crianas, adolescentes, jovens, idosos, pessoas com deficincia, em situao de rua,
migrantes, etc., e pode ser mdia e de alta complexidade. Assim, fica evidenciado que a
situao de pobreza, vulnerabilidade e risco social das famlias e indivduos/segmentos
tiveram importncia significativa no desenho da nova Poltica Nacional e do SUAS.

3 CONCLUSO

As famlias sofrem as repercusses das contradies da sociedade capitalista e
as imposies do neoliberalismo s polticas pblicas estatais. O processo de concentrao
de renda, o aumento da pobreza e o acirramento das desigualdades sociais aumentaram a
situao de vulnerabilidade das famlias, o que exige estratgias mais complexas entre seus
membros para garantir a satisfao de suas necessidades bsicas mais urgentes para a sua
sobrevivncia. Essa situao no permite que as famlias se reproduzam e se protejam com
dignidade. Portanto, a capacidade de cuidado e de proteo dos grupos familiares com os
seus membros, depende diretamente, da proteo que eles receberam ou no do Estado,
mas tambm dos valores culturais e princpios ticos que os norteiam.
Entendemos que a Poltica de Assistncia Social, situada no contexto do Estado
neoliberal, no consegue responder a todas as demandas das famlias brasileiras, ao
mesmo tempo em que precisa de estratgias de legitimao do capital. Nesta lgica, a idia
de centralidade na famlia, como difuso ideolgica da revalorizao da famlia nas
polticas pblicas, se constitui uma das estratgias de privatizao do Estado neoliberal, que
justifica a ampliao da responsabilizao das famlias com a sua prpria proteo social.
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No entanto, a possibilidade de as famlias realizarem a proteo e a incluso social de seus
membros s poder ser efetivada se antes elas forem protegidas pelo Estado.
Por outro lado, nos documentos analisados, tanto da Poltica Antidrogas quanto
da Poltica de Assistncia Social, apesar de haver vrias referncias ou expresses
repetitivas sobre a famlia e a centralidade na famlia, a compreenso desse princpio
muito incipiente, como se no houvesse necessidade de explicao ou como se todos, de
antemo, compreendessem o seu significado. No existe clareza sobre o que caracteriza
uma interveno com centralidade na famlia e o que no a caracteriza, porque falta
avanar na discusso sobre o seu significado e construir consensos, inclusive tambm
sobre a concepo de famlia. Da mesma forma, no existem orientaes metodolgicas
que explicitem a sua materializao no processo cotidiano de interveno da poltica.

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