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Aula de hoje: o presidencialismo

de coalizão revisitado

Prof. Sérgio Braga


Instituições Políticas Brasileiras
Sumário da aula
 Examinar a abordagem que Amorin Neto
(2003) faz do texto de Sérgio Abranches;
 Reconstituir a tentativa de “atualização” e
aperfeiçoamento do conceito de
Presidencialismo de Coalizão (PC) feita por
Amorin Neto em seu texto, bem como os
indicadores que ele utiliza para avaliar o
“desempenho” do sistema.
Introdução
 Méritos do enfoque de Abranches: “mostra, com riqueza
teórica e empírica, que a especificidade institucional do
Brasil [...] impõe aos cruciais processos de formação
ministerial e constituição de maiorias legislativas um
complexo jogo de alianças interpartidárias e inter-
regionais” (p. 84);
 “No espaço de um único artigo, o autor conseguiu não
apenas esboçar um amplo, porém preciso, afresco a
respeito da estrutura e da dinâmica das nossas experiências
democráticas entre 1946 e 1964 e pós-1985, como logrou
lançar as bases de um vigoroso programa de pesquisa
científica que ainda não se esgotou” (p. 84)
Objetivos básicos do texto

 Compreender com acuidade a experiência bem


sucedida de FHC com o PC;
 Analisar quatro aspectos básicos do
funcionamento do PC, através de 4 indicadores:
 (i) Critério de recrutamento ministerial;
 (ii) Escolha de instrumentos legiferantes pelo
Executivo;
 (iii) Formação de agenda legislativa do Executivo;
 (iv) Estabilidade governamental.
I) Recrutamento ministerial: quatro
posições
 Amplo debate na literatura sobre a verdadeira natureza dos
arranjos multipartidários que se observam no presidencialismo
brasileiro:
 (i) Figueiredo e Limongi (1999) => temos coalizões governativas
tão sólidas e eficazes quanto as formadas no parlamentarismo
europeu;
 (ii) Abranches (1988)/Mainwaring (2001) => as coalizões se
formam, mas são frouxas e menos eficazes;
 (iii) Mainwaring (1993)/Ames (2001) => padrão de governança
excessivamente atomístico, de forma que uma maioria tem de se
formada a cada votação;
 (iv) Amorin Neto (2003) => verifica-se no Brasil “uma substancial
variação no tipo de governo que podem formar nossos presidentes”
(p. 85)
I) Recrutamento ministerial: a posição de
Amorin Neto
 “Podemos ter tanto coalizões sólidas, quanto
frouxas, ou mesmo não ter governo de coalizão”
(p. 85)
 Daí a necessidade de construirmos “indicadores
adequados”.
 P.Ex.: no governo Collor, em média 60% dos
ministros não tinham filiação partidária nenhuma
=> como podemos chamar de “presidencialismo
de coalizão” uma administração desta?
Primeiro indicador: critério de
recrutamento ministerial e seu impacto
sobre apoio legislativo
 Sarney (1985-1989): cerca de 22% dos ministros não
eram filiados a partidos;
 Collor (1990-1992): já vimos que, em média 60% dos
ministros não tinham filiação partidária;
 Itamar (1992-1994): 45%
 FHC I (1994-1998): 32% de ministros “apartidários”.
 Corolário: “Como procurei mostrar alhures, quanto
mais partidário é o critério de seleção dos ministros,
maior o apoio legislativo dos partidos ao presidente,
ficando assim o governo mais próximo, pois, de
funcionar como uma coalizão ao estilo europeu” (p. 86
II) A Escolha dos instrumentos
legais: PLs X MPs
 Sob um sólido governo de coalizão, os
instrumentos ordinários de legislação (PLs)
tendem a prevalecer sobre os
extraordinários (MPs) no esforço de
implementação do programa de governo;
 Indicadores utilizados: (i) N (MPs
“originais”) = não reeditadas; (ii) Razão
entre PLs enviados pelo Executivo ao
Congresso e MPs originais;
Comportamento dos indicadores
 Inserir tabela 1:
Comentários:

 Ao contrário do que se imagina, não foi o governo


FHC I que promulgou maiores taxas de MPs
originais (entre 30 e 55) => é o presidente com a
menor taxa;
 No que se refere à razão entre PLs/Executivo e
MPS, os menores valores do índice verificam-se
justamente os anos de governo (Collor e Itamar), em
que o percentual de recrutamento partidário foi mais
baixo (Collor, 1990; Itamar, 56);
III) A formação da agenda legislativa
do Congresso:
 “A sustentação de um sólido governo de coalizão
implica que, em geral, só vão a plenário aquelas
matérias que sejam consensuais dentro da maioria
governativa” (p. 89);
 Portanto, deve-se esperar que as maiorias dentro de
cada um dos partidos que apóiam o governo sofram
poucas derrotas em plenário, se a agenda for
negociada
Indicador: % de derrota das maiorias da
situação que apóiam o governo.
 Sob o primeiro mandato de FHC, as maiorias
dentro do PSDB, PFL e PMDB tiveram uma taxa
de derrota em votações nominais de 1,9%; 1,9% e
3,2%, respectivamente, um índice abaixo das
democracias parlamentaristas européias.
 “Esses números indicam que FHC negociou muito
mais sua agenda legislativa do que o fizeram
Collor e Itamar” (p. 90)
 “A negociação da agenda legislativa com os
partidos é fundamental para a solidificação de uma
coalizão” (p. 90).
IV) A Estabilidade governamental

 EMC = Estabilidade Ministerial


Constitucional.
 EMC = média de permanência dos
ministros em seu cargo / permanência
constitucional máxima permitida;
 Dentre as oito presidências democráticas
constituídas na história da República, a de
FHC I foi que alcanço maior estabilidade
constitucional, como pode ser constatado
pela tabela da p. 92
Sínteses dos achados
 Fatores que determinam a formação e sustentação
de um forte e sólido governo de coalizão:
 (i) alto recrutamento partidário do gabinete;
 (ii) prevalência dos instrumentos ordinários de
legislação sobre os extraordinários;
 (iii) negociação prévia e constante da agenda
legislativa com os partidos que integram o
governo;
 (iv) Corolário: alta estabilidade ministerial
O dilema dos partidos no PC:
competir enquanto se coopera
 No PC os partidos cooperam na arena governamental,
mas competem na arena eleitoral;
 Após a desvalorização cambial de 1999, os três
principais partidos da coalizão (PSDB; PFL; PMDB),
ao invés de se implementarem um ajuste fiscal,
“passaram a se engajar numa terrível pugna para
comunicar seus programas ao eleitorado” (p. 95)
Os dilemas institucionais do
presidencialismo de coalizão:
 Vários “trade-offs” envolvidos na formação de
coalizões e base de governo do PP:
 (i) Concentrada X dispersa?
 (ii) Dominada pelo partido do presidente x
compartilhada?
 (iii) Fundada em bases fisiológicas ou
programáticas?
 (iv) Voltada para a eficácia e coerência das
políticas ou voltada para a manutenção das bases
políticas?
Três momentos típicos das formação da
coalizão
 1) Constituição da coligação eleitoral (em torno de
diretrizes programáticas usualmente amplas e
pouco específicas);
 2) Constituição das equipes de governo (disputa
por cargos);
 3) Implementação das políticas governamentais
(formulação e condições de implementação de
uma agenda substantiva).
 Obs.: O ponto crítico da consolidação da coalizão
está entre o segundo e o terceiro caminhos
Comentários:
 “A eficácia político-operacional da governança é
determinada pela capacidade de coordenação da
maioria por parte do chefe do Executivo, que
ocupa o centro do sistema de forças. Quando há
falhas na coordenação, o sistema tende è
fragmentação, podendo sofrer paralisia decisória e
colapsos recorrentes de desempenho, com danos
ao apoio social do governo” (p. 77)