1

FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA - LIMITES E

POSSIBILIDADES

Maria Goreti Farias Machado
1



Resumo: O artigo apresenta uma breve reviso das polticas de financiamento para a educao bsica
envolvendo aspectos do contexto social e econmico brasileiro. Explora as alteraes desencadeadas na
redemocratizao do pas a partir dos anos 1980 na legislao educacional brasileira, principalmente aquelas
relacionadas normatividade em torno da afirmao e efetivao dos deveres e garantias ligados aos direitos
sociais como a educao, competncias e responsabilidades na oferta da educao escolar pblica e as
redefinies no financiamento da educao.

Palavras-chave: financiamento da educao, Fundeb, Salrio Educao.

This paper presents a brief review of funding policies for basic education involving aspects of Brazilian social
and economic context. Explores the changes triggered in the democratization of the country from the 1980s in
the Brazilian educational legislation, especially those related to normativity around the affirmation and
fulfillment of obligations and guarantees relating to social rights such as education, competence and
responsibilities in the provision of school education and the redefinition of public financing of basic education.

Keywords: education funding, Fundeb, Education Salary.


Introduo

A Constituio Federal de 1988 (CF1988) contempla dispositivos relativos educao
que orientam as principais mudanas na poltica educacional nacional mais recente e que
podem ser caracterizadas como uma ampla reformulao no ordenamento legal da educao
brasileira. Abrange dispositivos relacionados ao direito a educao pblica gratuita e de
qualidade, a estrutura de financiamento e s competncias das esferas de governo na oferta da
educao pblica brasileira.
Alguns avanos podem ser considerados a partir dessas reformulaes: a aprovao do
Plano Nacional de Educao (PNE), de 2001, a criao de fundos para o financiamento da
educao bsica, a criao do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), a universalizao
do acesso educao bsica com a obrigatoriedade do ensino mdio e da etapa final educao
infantil. Contudo, preciso registrar as dificuldades para colocar em prtica o que est

1
Doutora em educao, Tcnica em Assuntos Educacionais da UFRGS.
E-mail:mgoretimachado@gmail.com

2

previsto nesses dispositivos legais: boa parte das metas do PNE (2001) no foi atingida, as
desigualdades no que tange ao financiamento da educao entre as regies brasileiras ainda
permanecem, o PSPN ainda no praticado em todas as administraes municipais e
estaduais, havendo, inclusive, reivindicaes de entes estaduais para a reformulao do
clculo do valor do piso, justificada pela falta de recursos para efetiv-los no formato atual
considerando no haver complementao da Unio para todos os estados e municpios.
O contraste desses avanos, tambm surge ao observarmos alguns indicadores que
impactam no direito a educao pblica de qualidade. O ndice de Desenvolvimento Humano
brasileiro (IDH, 2011) 0,718, que coloca o pas na 84 posio, situando-o no grupo dos
pases de alto desenvolvimento. Nos ltimos anos o crescimento do pas foi destaque,
especialmente considerando a crise econmica mundial a qual o Brasil demonstra uma
capacidade de enfrentamento considerada satisfatria internacionalmente. considerado a 53
economia mais competitiva da atualidade e poder atingir a posio de 6 maior economia do
mundo e assim superar a Inglaterra.
Contudo, as desigualdades entre pobres e ricos ainda so gritantes (ndice Gini
0,526). O Brasil considerado o 8 pas mais desigual do mundo, onde os 10% mais pobres
vivem com apenas 1% da riqueza enquanto os 10% mais ricos ficam com 44,5% da riqueza
nacional (IBGE, 2010). Esta alta concentrao de renda contribui para agravar as
desigualdades com recortes regionais, tnicos, de localizao urbana e rural, geracionais e
educacionais, segundo dados do IBGE (2010). Estima-se que um quarto da populao vive
com rendimentos extremamente baixos.
Outro aspecto importante da CF de 1988 relaciona-se ao dispositivo que trata da
justia fiscal e tributria. As reformas ocorridas at a presente data no deram conta de
assegurar a progressividade da tributao (art.145), sendo que a regulamentao do
dispositivo que trata dos impostos sobre grandes fortunas ainda questo indefinida.
Enquanto isso o atual sistema de tributao regressiva, em que os mais pobres pagam mais
tributos proporcionalmente renda que possuem, ainda perdura. O Brasil possui uma das
maiores cargas tributrias do mundo e o retorno dos servios/benefcios oriundos desses
tributos para a sociedade considerado desproporcional ao montante arrecadado.
A arrecadao de tributos brasileira (2009) maior na esfera da Unio ( 69,54%)
seguida pela esfera dos estados ( 25,88%) e pela esfera municipal ( 4,58%).
Uma parcela dos tributos arrecadados pela Unio estados e municpios aplicada na
educao. O montante mais significativo resulta de receita de impostos vinculados para esta
rea social. Todavia, as mudanas introduzidas pela CF de 1988 no dizem respeito somente
3

vinculao de impostos para educao, dentro do quadro do financiamento da educao
brasileira. O art. 212 tambm trata dos programas suplementares de alimentao e assistncia
sade atravs das fontes das contribuies sociais, assim como estabelece o salrio educao
como fonte adicional de financiamento da educao bsica.
As mudanas mais efetivas em relao ao financiamento da Educao Bsica (EB)
ocorreram atravs de emendas constitucionais, especialmente a emenda constitucional n
14/96, que instituiu o Fundef, e a emenda constitucional n 53/07, que instituiu o Fundeb,
ampliando a abrangncia de fundos a toda a educao bsica. As duas emendas representaram
inflexes de impacto na aplicao dos recursos vinculados para a educao bsica, com a
criao, respectivamente, do Fundef e Fundeb, ao definir subvinculao dos recursos
vinculados educao para o ensino fundamental (EF), no primeiro caso, e redistribuio dos
recursos vinculados educao, com ponderaes para as etapas e modalidades da EB, no
segundo caso.
Outra emenda importante para a educao foi a EC n 55/07, que ampliou os valores
das transferncias da Unio para os municpios atravs do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), passando de 22,5% para 23,5% dos recursos oriundos do recolhimento do
Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); isso repercutiu
positivamente na disponibilidade de recursos para as prefeituras e, consequentemente,
aumentou os recursos vinculados para a EB no mbito municipal.
Cabe acrescentar ainda a emenda constitucional n 59 de 2009, que revinculou,
gradativamente, a partir de 2009, recursos retirados da educao pela desvinculao das
receitas da Unio (DRU). Este mecanismo de desvinculao retirava, desde 1994, 20% do
total da base de recursos na qual deveria incidir a vinculao constitucional educao de
18% da receita de impostos da Unio. A revinculao total, ou seja, os 18% incidindo em uma
base de 100% da receita de impostos da Unio, foi retroativa a 2009, quando o percentual de
desvinculao caiu para de 20% para 12,5%, diminuindo para 5% em 2010, sendo extinta a
partir de 2011, implicou em cerca de R$ 9 bilhes a mais no oramento da educao com
origem nos recursos da MDE do governo federal.
Esta emenda instituiu tambm a obrigatoriedade do ensino dos quatro aos dezessete
anos de idade e a consequente priorizao financeira da educao bsica dirigida a este
segmento, ampliando a abrangncia dos programas suplementares de alimentao, assistncia
sade, material didtico e transporte escolar para todas as etapas da EB. Esta mudana por
certo ter impactos expressivos, seja pela ampliao progressiva das matrculas da educao
infantil e do ensino mdio, resultado da ampliao da obrigatoriedade do ensino, seja por
4

demandar um volume maior de recursos financeiros para a cobertura dos custos da ampliao
da cobertura educacional.

1. A oferta de educao escolar e o financiamento as responsabilidade das trs
esferas de governo.

As responsabilidades na oferta escolar para as trs esferas de governo esto definidas
na Constituio Federal. A responsabilidade de financiamento da educao ocorre de acordo
com essas prioridades.

Financiamento da educao pblica de acordo com as Prioridades de oferta


Fonte: CF de 1988

A principal fonte de financiamento da educao brasileira nas trs esferas de governo
foi estabelecida no artigo 212 da CF de 1988.

Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.



financiamento da rede pblica federal (educao bsica e
superior),
assistncia tcnica e financeira aos estados e municpios
para educao bsica
Unio
financiamento da rede estadual de ensino fundamental e
ensino mdio
Estados
financiamento da rede municipal de ensino fundamental e
da educao infantil
Municpios

5

De acordo com esse artigo a fonte dos recursos incide nos impostos
2
arrecadados
pelas esferas de governo e destina-se a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). A
Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996 - LDB (Lei n. 9394 de 1996), nos artigos 69,
70 e 71 disciplina a vinculao de receitas lquidas de impostos e sua aplicao na MDE,
assim como sua fiscalizao.

Definio dos gastos na MDE
Constituem gastos na MDE No constituem gastos na MDE
I - remunerao e aperfeioamento do
pessoal docente e demais profissionais da
educao;
II - aquisio, manuteno, construo e
conservao de instalaes e equipamentos
necessrios ao ensino;
III uso e manuteno de bens e servios
vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e
pesquisas visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e expanso do
ensino;
V - realizao de atividades-meio
necessrias ao funcionamento dos sistemas de
ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a
alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes
de crdito destinadas a atender ao disposto nos
incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-
escolar e manuteno de programas de
transporte escolar.
I pesquisa, quando no vinculada s
instituies de ensino, ou, quando
efetivada fora dos sistemas de ensino, que
no vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade ou sua
expanso;
II - subveno a instituies pblicas
ou privadas de carter assistencial,
desportivo ou cultural;
III - formao de quadros especiais
para a administrao pblica, sejam
militares ou civis, inclusive diplomticos;
IV - programas suplementares de
alimentao, assistncia mdico-
odontolgica, farmacutica e psicolgica,
e outras formas de assistncia social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que
realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais
trabalhadores da educao, quando em
desvio de funo ou em atividade alheia
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Fonte: art. 70 e art. 71 da Lei 9394/1996,

da vinculao de impostos que advm o maior volume de recursos para a Educao
Bsica a qual surgiu pela primeira vez na Constituio de 1934. A partir dessa Carta houve
alternncia de vinculaes e no vinculaes de impostos nas constituies brasileiras de
acordo com o perodo poltico vivido. O quadro a seguir mostra o comportamento da
vinculao de impostos nas constituies a partir de 1934.

2
No incide sobre taxas e contribuies
6


Vinculao de recursos da receita de impostos para MDE

Esfera de
Governo
Vinculao
CF 34 CF 37 CF 46 CF 67 EC 01/69 EC
24/83**
CF 88
Unio 10%

-
10%

-
13% 18%
Estados e DF 20% 20%
-
25% 25%
Municpios 10% 20% 20%* 25% 25%
Fonte: constituies brasileiras.
Nota: * deveriam ser aplicados 20% da receita tributria municipal no ensino primrio
** Emenda Calmon
Nota-se que nos perodos de ditadura - Estado Novo (1937) e regime militar (1967) a
vinculao deixa de constar nas constituies e, com a Emenda Calmon, em 1983, retorna a
vinculao nas trs esferas de governo. Finalmente, a CF de 1988, que aumenta os percentuais
dos municpios e da Unio em relao vinculao anterior.
As mudanas no financiamento da educao atravessam um perodo muito dinmico
desde a promulgao da CF de 1988. Alm de reafirmar a vinculao de recursos para a MDE
e do salrio educao, o art. 208 trata da garantia do atendimento ao educando, em todas as
etapas da educao bsica, por meio de programas suplementares de material didtico
escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Esses programas tm como principal
fonte de recursos as contribuies sociais recolhidas pelo governo federal. A duas emendas j
citadas alteraram a carta de 1988 significativamente no que diz respeito ao financiamento,
alm de criar o Fundef e o Fundeb, redefiniram o papel da Unio na assistncia tcnica e
financeira aos governos subnacionais.

2. Os fundos para a Educao Bsica Fundef e Fundeb

A ideia de fundos para a educao no Brasil remonta os anos 1930. Entretanto, surge,
concretamente, na primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao, de 1961. Materializou-se
na proposta de Ansio Teixeira de Plano Nacional de Educao, em 1962,embora no tenha
sido efetivamente praticado. Na concepo do autor
7


o esprito da lei, ao criar fundos, foi de dar base e viabilidade a um
plano de assistncia financeira aos estados e aos municpios para o
desenvolvimento e o aperfeioamento dos sistemas estaduais de
educao sem prejuzo das obrigaes da Unio j anteriormente
assumidas, especialmente quanto ao ensino superior (TEIXEIRA,
1999, p.33).

Embora haja algumas semelhanas entre as propostas mais atuais de fundos para a
educao e a de Ansio Teixeira, importante assinalar que, para esse, os recursos dos fundos
educacionais deveriam estar diretamente relacionados com o salrio do professor, refletindo
maior qualidade do ensino. No Fundef e Fundeb, os recursos disponveis totais de cada fundo
esto associados a um percentual da receita de impostos, assim como os recursos que cada
estado ou municpio recebem dependem mais diretamente do nmero de alunos, ou seja, em
ambos os fundos o montante de recursos depende dos recursos disponveis. No entanto, a
concepo de fundo redistributivo um mrito das polticas de financiamento do Fundef e do
Fundeb.
A EC n. 14/96 estabeleceu a destinao de no menos de 60% dos recursos da MDE
para o ensino fundamental (15% da receita de impostos). Esta emenda e sua regulamentao
atingiram, dentre outros, a regulao das prioridades educacionais do pas, do financiamento
da educao e das competncias da Unio, dos estados e municpios no campo da educao
escolar. Nesse marco que a referida emenda instituiu o Fundef. Fundo de natureza contbil e
de carter redistributivo, de mbito estadual, que visa, explicitamente, promover a
universalizao do ensino fundamental e a valorizao do magistrio do ensino fundamental
pblico. Objetivos implcitos so a busca de equidade na oferta de oportunidades escolares no
Brasil, tendo em conta a disponibilidade de recursos dos estados e municpios e a
municipalizao do ensino fundamental. Um objetivo de mais longo prazo era atingir certos
nveis, ou no mnimo, um nvel padro, de oferta de condies de qualidade no ensino
fundamental pblico.
A emenda acentua a priorizao do ensino fundamental, antes j prevista no
ordenamento jurdico do Brasil e ganha procedimentos mais objetivos. Entre eles a
complementao da complementao da Unio aos fundos deficitrios
3
Contudo, ao
estabelecer o valor mnimo inferior ao que deveria ser, conforme o fixado na Lei n.

3
Chama-se de deficitrios os fundos dos estados cujos recursos prprios - do governo estadual e prefeituras
no garantiriam o valor mnimo nacional por aluno (FARENZENA, 2006).
8

9.424/96
4
, fez com que um nmero menor de estados ficasse com o valor mnimo inferior ao
valor nacional, sendo excludos da complementao estados que a teriam se fosse respeitado o
clculo legal. Em 1998, a Unio complementou fundos de seis estados (BA, MA, CE, PA, PE,
PI), em 1999, de sete estados (acrescenta-se a PB) e, em 2006, apenas do Maranho e Par.
Estima-se que valor da dvida da Unio para com o Fundo atingiu valores acima de 21 bilhes
at 2005.
Outro ponto a destacar o dispositivo que estabelece sano aos estados pelo no
cumprimento de aplicao dos percentuais mnimos da vinculao de receita de impostos
educao, que anteriormente era previsto apenas para os municpios. A EC n. 14/96 tambm
definiu, para a Unio, o comprometimento do equivalente a 30% da receita vinculada
educao para a alfabetizao e para o ensino fundamental.
As mudanas ocorridas nas bases do financiamento do EF, a partir da subvinculao,
proporcionaram benefcios a esta etapa da educao, embora tenham ficado lacunas no que
diz respeito ao ensino mdio e educao infantil.
A criao de um novo mecanismo que redistribusse recursos a serem aplicados em
toda a EB e para a superao das falhas e omisses ocorridas na poltica do Fundef tomou
forma, em parte, com a EC n. 53/06 e a Lei n. 11.494/07 que estabelecem os princpios
legais da implementao do Fundeb. Aprovada em dezembro de 2006, a EC n. 53/06 amplia
a abrangncia da redistribuio de recursos da receita de impostos vinculada educao
atravs da criao de um fundo para toda a Educao Bsica, com aporte de recursos oriundos
de impostos j includos no Fundef, novos impostos, um percentual maior de contribuio e
com maior participao da Unio na complementao dos fundos deficitrios. Com vigncia
de 14 anos (2007 a 2020), tem sua formao no mbito de cada Estado, resulta da aplicao
de percentuais que se elevaram, gradualmente, at atingir 20% no ano de 2009, sobre os
impostos j pertencentes ao Fundef e outros acrescentados por esta emenda.
A complementao da Unio foi fixada da seguinte forma: 2 bilhes em 2007, 3
bilhes em 2008, 4 bilhes e meio em 2009 e 10% do total dos recursos do Fundeb a partir de
2010.
A mudana da poltica de financiamento, de Fundef para Fundeb, representou ganhos
na abrangncia, no aporte de recursos e, manteve o princpio redistributivo no mbito de cada
estado e a complementao da Unio para os fundos deficitrios, como no Fundef.


4
O valor mnimo nacional aluno/ano deveria ser o quociente da diviso da estimativa de recursos totais do pas
pelo nmero total de alunos do EF.
9

A imagem de continuum no significa que Fundef e Fundeb sejam a
mesma coisa, mas sim que h uma relao de continuidade entre
ambos, uma vez que contam com um referencial que embasa a
redistribuio intergovernamental de recursos e um formato
operacional e institucional que guardam semelhanas (FARENZENA;
MACHADO, 2007, p.2)

O acmulo produzido na implementao do Fundef contribui para a definio de
avanos na poltica e melhora a estrutura do financiamento com incluso das etapas e
modalidades da EB inclusive no que diz respeito ao controle sobre a aplicao desses
recursos. Um diferencial da implementao do Fundeb, em comparao com o Fundef, a
abrangncia do novo Fundo e a diferenciao de valores de ponderao considerando a
localizao urbana e rural, tempo integral e parcial, assim como a possibilidade de cmputo
de matrculas da educao infantil e da educao especial de instituies particulares
conveniadas com governos estaduais ou prefeituras.
A distribuio dos recursos entre cada estado e seus municpios feita atravs de
coeficientes calculados com base em critrios, dos quais cabe destacar: nmero de matrculas
e fatores de ponderao
5
. O ensino mdio contemplado com os maiores fatores atendendo,
de certa forma, a progressiva universalizao prevista na Constituio Federal. Cabe reiterar
que a incluso de matrculas para clculo do coeficiente de distribuio dos recursos entre os
entes participantes do Fundeb foi realizada gradativamente nas novas etapas e modalidades
includas no fundo. A etapa EF permanece com incluso de todas as matrculas desde o
primeiro ano, como j estavam consideradas no cmputo para o Fundef.

Cmputo das matrculas para definio dos coeficientes de distribuio dos recursos do
Fundeb, por etapa/modalidade - 2007, 2008 e 2009
Etapa/modalidade de
ensino
2007 2008 A partir de 2009
Ensino Fundamental
Regular e Especial
100% 100% 100%
Educao Infantil, Ensino
Mdio e Educao de
Jovens e Adultos
33,33% 66,66% 100%
Fonte: MEC, dezembro, 2008


5
Parmetros para cada etapa, modalidade ou situao de oferta.

10

Na Lei n. 11.494/07 que regulamentou o Fundeb destaca-se a possibilidade de
computar matrculas de creches conveniadas com prefeituras ou governos estaduais, assim
como as matrculas de pr-escolas, sendo estas ltimas apenas por um perodo de quatro anos.
Estados e prefeituras tambm podem ter computadas, para fins de redistribuio de recursos,
matrculas de educao especial de instituies privadas conveniadas com os respectivos
governos. A considerao dessas matrculas est vinculada a critrios a serem preenchidos
pelas instituies conveniadas, entre os quais se destacam: oferecer atendimento gratuito a
todos os alunos; garantir igualdade de condies para o acesso e permanncia dos alunos; ser
reconhecida formalmente como entidades beneficentes e de finalidade no lucrativa; oferecer
padres mnimos de qualidade do ensino. A partir de 2010, h a possibilidade de dupla
contagem dos alunos de educao especial para fins de distribuio de recursos do Fundo.
O valor mnimo nacional por aluno/ano representa o referencial mnimo a ser
assegurado em relao a cada aluno matriculado nas sries iniciais do ensino fundamental
urbano, no exerccio para o qual tenha sido estabelecido. Nos demais segmentos da educao
bsica, o valor mnimo por aluno no exerccio resulta da multiplicao do fator de ponderao
respectivo pelo valor mnimo nacional. Com isso, tm-se os valores mnimos para todos os
segmentos da educao bsica
6
.
Existem valores mnimos por aluno/ano de mbito nacional, que determinam se haver
ou no complementao da Unio a cada Fundo estadual e existem valores mnimos
aluno/ano no mbito de cada estado, isto , no h transferncia de recursos entre fundos
estaduais. Os valores mnimos so calculados e publicados tomando-se como base os
parmetros do respectivo Estado/Distrito Federal (recursos e alunos), associado aos fatores de
ponderao fixados para o exerccio
7
.
Quando esses valores per capita so inferiores aos valores mnimos nacionais por aluno/a
assegurado, com recursos da complementao da Unio ao Fundeb, o valor mnimo s
unidades federativas nesta situao
8

Os recursos do Fundeb devem ser utilizados em aes consideradas como de
manuteno e desenvolvimento do ensino para a educao bsica pblica, conforme disposto
no art. n. 70 da LDB, j mencionado. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos
anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do
magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. Os 40% restantes, alm

6
art. 10, 1 e art. 15, IV, da Lei n. 11.494/2007 e art. 10, 2, Lei n. 11.494/2007
7
art.n.15, III, da Lei n. 11.494/2007
8
art. 4 da Lei n. 11.494/2007
11

de tambm poderem ser utilizados na remunerao dos profissionais da educao no
docentes, podem ser utilizados em gastos de outras aes de MDE.
Ficam estabelecidos na legislao, de maneira objetiva, os conceitos remunerao
total de pagamentos devido aos profissionais da educao, profissionais do magistrio
profissionais que oferecem suporte pedaggico direto ao exerccio da docncia, como
direo, planejamento, inspeo, superviso e orientao e efetivo exerccio, atuao efetiva
no desempenho das atividades de magistrio, ao contrrio do que ocorreu na vigncia do
FUNDEF. A definio dos profissionais do magistrio foi dada pela Resoluo CNE/CEB n.
1/2008 para efeitos de aplicao do art.. 22 da Lei n. 11. 494/2007, que discrimina as
habilitaes requeridas nas etapas e modalidades para os integrantes do magistrio na EB,
assim como para os profissionais de suporte pedaggico e direo.

3. O salrio educao

Uma importante fonte de recursos para a EB a contribuio social do salrio
educao, criada pela Lei no 4.440/64 como contribuio compulsria das empresas e
destinado ao financiamento do ensino pblico. Quando criada esta tinha como objetivo
cumprir o artigo 168 da Constituio de 1946, que estabelecia responsabilidades das empresas
para com a educao de seus empregados e dependentes destes. Tambm foi texto da EC n.
1/69 e da CF de 1967. Fez parte da Lei 5.691/72, das diretrizes e bases do ensino de primeiro
e segundo graus.
Trata-se, atualmente, do recolhimento de 2,5% sobre a folha de contribuio dos
empregados das empresas, sendo arrecadado pela Secretaria da Receita Federal. O texto
constitucional de 1988 estabelecia que as empresas pudessem deduzir da contribuio devida
recursos aplicados diretamente no ensino fundamental (EF) de seus empregados e
dependentes.
Com as Emendas n. 14/96 e n. 53/06 as empresas no esto mais autorizadas a
efetuar essa deduo, reduzindo, progressivamente, as possibilidades e canais de uso do
salrio-educao para aplicao no ensino privado, fortalecendo, assim, a aplicao exclusiva
no ensino fundamental pblico no primeiro caso e na EB, no segundo caso.
A partir da regulamentao da EC n. 14/96 (Lei 9.424/96), as quotas do salrio
educao foram distribudas em dois teros para os estados e um tero para a Unio para o
financiamento de programas e projetos do ensino fundamental. A repartio da cota estadual
12

com os municpios ficava na dependncia da elaborao de lei estadual fixando critrios e
sistemticas para tal, bem como do cumprimento destas leis pelo governo estadual.
Em 29 de dezembro de 2003, a Lei 10.832 cria a quota municipal, sendo repassada
diretamente pela Unio aos municpios. Do total arrecadado no Pas, 10% so utilizados pela
Unio para custear programas de assistncia tcnica e financeira da Unio aos estados e
municpios. Os outros 90% so divididos em duas grandes quotas: um tero para Unio e dois
teros para estados e municpios, estes ltimos de acordo com a arrecadao em cada unidade
da federao. A quota dos estados e municpios repartida por coeficiente calculado com base
na proporo de matrculas na educao bsica das respectivas redes, de acordo com o Censo
Escolar do MEC.
Os recursos do salrio educao financiam despesas de custeio, formao, obras e
aquisio de equipamentos para a educao bsica, sendo vedada utilizao para pagamento
de pessoal. a segunda maior fonte de recurso para a EB, atualmente.

4. As Transferncias Constitucionais e Voluntrias

Completam os recursos disponveis para a educao bsica de estados o e municpios
os recursos arrecadados pelo Governo Federal que so transferidos para as esferas
subnacionais
9
, conforme estabelecido na Constituio Federal. Estes representa um
mecanismo para reduzir as desigualdades regionais e promover o equilbrio scio-econmico
entre estados e municpios. As principais transferncias so para o financiamento da educao
so o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) (art. 159, da Constituio Federal) e complementao do Fundeb. Como transferncias
de carter suplementar previstas na Constituio de 1988, a Unio presta assistncia
financeira aos estados e municpios com os programas de alimentao (Pnae) e transporte
escolar (Pnate).
A Unio realiza tambm as chamadas transferncias voluntrias, representadas pelos
os recursos financeiros repassados aos Estados, Distrito Federal e Municpios em decorrncia
da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade
a realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s trs esferas do
Governo. A Unio estabelece os critrios e as condies para realizao dessas transferncias.

9
H transferncias constitucionais de recursos arrecadados pelos estados e que so transferidos para os
municpios como o Imposto sobre a propriedade de veculos automotores - IPVA e o Imposto sobre operaes
relativas circulao de mercadorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicao sobre circulao de mercadorias (ICMS).
13

Atualmente a maior parte dessas transferncias na educao realizada atravs do Plano de
Aes Articuladas PAR
10
. Uma pequena parcela repassada s escolas que passam a ter
um grau de autonomia financeira com as descentralizaes de recursos das esferas de
governos. Esta autonomia tem implicaes importantes na gesto da escola envolvendo a
participao, o planejamento coletivo e o acompanhamento da aplicao dos recursos
recebidos pela escola.
Um dos principais programas do governo federal de transferncia de recursos para as
escolas o Programa Dinheiro Direto na Escola- PDDE no qual os recursos so transferidos
independentemente da celebrao de convnio. Outros repasses ocorrem atravs do PDDE
com vistas melhoria da gesto de escolas de baixo IDEB (ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica) tais como: o PDE-Escola, atendimento integral e nos finais de semanas nas
escolas e o programa mais educao. As escolas tambm so beneficiadas por assistncia da
Unio atravs do repasse de equipamentos, mobilirio, material pedaggico e acervos
bibliogrficos.

5. O controle na aplicao dos recursos pblicos

O controle da aplicao dos recursos pblicos, incluindo os da educao, realizado
pelos rgos de controle interno, no mbito da Unio (CGU), estados e municpios. Tambm
exercido pelos rgos de controle externo, cabendo dar destaque aos tribunais de contas dos
estados, DF e municpios, assim como ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), este ltimo no
que diz respeito s atribuies da Unio, como, por exemplo, na complementao da Unio
aos fundos deficitrios. A prestao de contas do Fundeb deve ocorrer em trs momentos:
mensalmente, ao CACS-Fundeb; bimestralmente deve ser publicizado um resumo da
execuo oramentria; e, anualmente, ao respectivo Tribunal de Contas, conforme instrues
destas instncias de controle.
No Rio Grande do Sul o Tribunal de Contas do Estado (TCE-RS) responsvel pelo
controle externo das contas dos gestores do estado e dos municpios gachos. O TCE possui
um conjunto de prticas e procedimentos para analisar as constas governador, de prefeitos e
demais gestores pblicos. Dentre os procedimentos inovados pelo TCE atualmente posso citar

10
O PAR o conjunto articulado de aes apoiado tcnica ou financeiramente pelo Ministrio da Educao.
Est inserido no Plano de metas Compromisso Todos pela Educao um programa estratgico do PDE Plano
de Desenvolvimento da Educao. Para receber as transferncias voluntrias da Unio necessria a adeso ao
Plano de metas e a elaborao do PAR.
14

o acompanhamento das metas para do PNE educao infantil cjuo descumprimento
apontado nos relatrios do TCE.
Da anlise desse tribunal sai o parecer prvio sobre as contas para cada exerccio dos
prefeitos e enviado a Cmara Municipal onde posteriormente sero julgadas.
Esta uma lacuna que ainda persiste no financiamento da educao: respeito ao
controle da aplicao dos recursos. Segundo dados da Controladoria Geral da Unio (CGU)
dentre as principais irregularidades encontradas em 2003 e 2004 est comprovao de
gastos com notas fiscais falsas, compras sem licitao, desvios de recursos, simulao de
pagamentos e de licitaes, servios pagos, mas no executados, no comprovao de
aplicao de recursos e emisso de cheques sem fundo (CGU, 2006).
O documento Subsdios ao Ministrio Pblico - MP para acompanhamento do Fundeb
(MEC, 2008) apresenta as ilicitudes mais freqentes do Fundeb, dentre elas:

No criao, composio irregular ou no funcionameno do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundeb
No disponibilizao dos demonstrativos gerenciais mensais ao Conselho do Fundeb.
No criao/implantao do Plano de Carreira dos Profissionais da Educao Bsica
ou atraso no pagamento da remunerao dos profissionais profissionais da educao.
No utilizao efetiva de conta nica e especfica do Fundeb.
No cumprimento do percentual mnimo de 60% na remunerao dos profissionais do
magistrio em efetivo exerccio na educao bsica pblica presencial, no respectivo
mbito de atuao prioritria.
Pagamento, com recursos do Fundeb, da remunerao de profissionais alheios s
atividades da educao bsica pblica ou em aes que no so caracterizadas como
de manuteno e desenvolvimento da Educao Bsica pblica.
No utilizao integral dos recursos no exerccio financeiro correspondente.
No aplicao financeira dos recursos disponveis na conta nica e especfica do
Fundo h mais de 15 dias.
Do mesmo modo que na vigncia do Fundef, o Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do Fundeb (CACS- Fundeb tem atribuies de acompanhar e controlar a
distribuio, a transferncia e aplicao dos recursos do Fundo. O Conselho do Fundeb no
mbito da Unio, os conselhos estaduais e municipais somam-se s instncias de controle e
fiscalizao dos recursos do Fundo, constituindo-se, peculiarmente, como instncias com
15

representao social. Seus membros no so remunerados. Os conselhos no contam com
estrutura administrativa prpria, cabendo aos respectivos governos garantirem a infra-
estrutura e as condies materiais adequadas execuo plena de suas competncias. O art.
n. 24 da Lei n. 11.494 de 2007 estabelece as atribuies do CACS, conforme segue:
Acompanhamento e realizao do controle social sobre a distribuio, a transferncia
e a aplicao dos recursos, junto aos respectivos governos, no mbito da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Superviso do censo escolar anual e da elaborao da proposta oramentria anual, no
mbito de suas respectivas esferas governamentais de atuao.
Acompanhamento da aplicao e anlise das prestaes de contas dos recursos
federais transferidos conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
- Pnate e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao
de Jovens e Adultos.
Cabe ainda a este conselho denunciar aos rgos de controle as irregularidades
verificadas na gesto dos recursos do Fundo. No mbito municipal, os conselhos devem ser
compostos por no mnimo nove membros, sendo dois do poder executivo municipal, um
representante dos professores da educao bsica pblica, um representante dos diretores das
escolas bsicas pblicas, um representante dos servidores tcnico-administrativos das escolas
bsicas pblicas, dois representantes dos pais de alunos da educao bsica pblica e dois
representantes dos estudantes da educao bsica pblica.

Consideraes finais
As mudanas no ordenamento legal da educao nas ltimas dcadas representaram
avanos importantes no acesso a escola pblica e de forma mais acentuada no financiamento
da educao com a criao do Fundef e do Fundeb, polticas que obtiveram xito na reduo
das desigualdades dentro de cada estado, o que no ocorreu em relao s desigualdades entre
as regies do pas e entre estados, pois estas dependiam da complementao da Unio.
Um avano importante a destinao do salrio educao como fonte de
financiamento exclusivamente para a escola pblica. Da mesma forma a revinculao de
receitas da Unio devolvendo o 100% na base de clculo da vinculao de recursos de
impostos da Unio representou aporte de recursos para a educao pblica. Destaco tambm
a maior transparncia e acompanhamento dos gastos pelos Tribunais de Contas com as
mudanas nos procedimentos do controle externo exercido por este rgo, alguns resultantes
de normas como a Lei de acesso a informao e da transparncia pblica.
16

Todavia, os recursos disponveis atualmente so ainda insuficientes para assegurar
uma educao pblica de qualidade, as metas do PNE de acesso educao infantil e ensino
mdio ainda no foram alcanadas, o PSPN ainda no uma realidade para todos os
professores brasileiros, o desvio de recursos e a corrupo ainda perduram na gesto pblica
nas trs esferas de governo. Estas so algumas das questes que precisam ser superadas para
assegurar uma educao pblica de qualidade e de acesso universal.

Referncias

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988).
______Lei n 10.832, de 29 de dezembro de 2003. Dispem sobre o Salrio-Educao.
______Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista
no art. 60, 7, do ADCT, e d outras providncias.
______Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da
Educao Nacional.
______Lei n 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispe sobre o atendimento da alimentao
escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica e d outras
providncias.
______Lei n. 11.494 20 de junho de 2007 - Regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB e d outras providncias.
______Decreto 6.253/2007- Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, regulamenta a Lei
no 11.494, de 20 de junho de 2007, e d outras providncias.
______Decreto 6.278/2007 - Altera o Decreto n
o
6.253, de 13 de novembro de 2007, que dispe
sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao - Fundeb e regulamenta a Lei n
o
11.494, de 20 de junho de 2007.
COSTA, Messias. A educao nas constituies no Brasil, dados e direes. Rio de
Janeiro, DP&A, 2002.
DIEESE; IPEA; SINDIFISCO. A progressividade na tributao brasileira: por maior
justia tributria e fiscal. Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; Sindifisco Nacional. -- So
Paulo: DIEESE; IPEA; Sindifisco, 2011.

FARENZENA, Nal. Diretrizes da Poltica de Financiamento da Educao Bsica
Brasileira: continuidades e inflexes no ordenamento constitucional-legal (1987-1996). Porto
17

Alegre: UFRGS, 2001. 392 p. Tese (Doutorado em Educao) Faculdade de Educao,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2001.
FARENZENA, Nal e MACHADO, Maria Goreti Farias. Um estudo do custo por aluno em
escolas municipais brasileiras. Porto Alegre, UFRGS, 2006 (Relatrio de pesquisa).
FERNANDES, Francisco das Chagas. Do Fundef ao Fundeb: mudanas e avanos. In: LIMA,
ALMEIDA E DIDONET (orgs.). Fundeb dilemas e perspectivas Edio independente,
Braslia, 2005.
LIMA, Maria Jos Rocha. Origem dos fundos para educao: breve histrico, 2005. In:
LIMA, Maria Jos; ALMEIDA, Maria do Rosrio; DIDONET, Vital (orgs.). Fundeb dilemas
e perspectivas. Braslia, Edio independente, 2005.
MACHADO, Maria Goreti Farias. A proposta de Fundeb do Executivo Federal:
interlocues na formulao da poltica. 2007. Dissertao (Mestrado em Educao)
Programa de Ps-Graduao em Educao, Faculdade de Educao, Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007.
______ A promoo da accountability na fiscalizao de municpios do Rio Grande do
Sul: a atuao do TCE na implementao do Fundeb de 2007 a 2009. Tese de Doutorado,
Programa de Ps-Graduao em Educao, Faculdade de Educao, Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2012.