Rapport Situation Perspectives Des Finances Publiques

La situation et les La situation et les La situation et les La situation et les
perspectives des perspectives des perspectives des perspectives des

finances publiques finances publiques finances publiques finances publiques

Juin 2014

Cour des comptes
La situation et les perspectives des finances publiques juin 2014
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE

DLIBR .......................................................................................11
INTRODUCTION ...........................................................................15
CHAPITRE I - LA SITUATION EN 2013 ..................................17
I - Lensembe !es "!m#n#s$%"$#&ns '(b#)(es .................1*
A - Un contexte conomique dfavorable ................................................ 18
B - Le dficit public diminue moins quescompt ..................................... 19
- La modration des dpenses ne compense pas latonie des recettes!
"ors effet des mesures nouvelles ............................................................. #1
$ - Une diminution du solde structurel plus lente que prvue et limite au
re%ard de leffort structurel ...................................................................... #&
' - Une dette qui saccroit mais des c"ar%es dintr(t en diminution ...... #)
II - Les !#++,%en$es -"$,.&%#es !"!m#n#s$%"$#&ns
'(b#)(es .......................................................................................27
A - L*tat porte la ma+eure partie du dficit public et de la dette ............ #,
B - L*tat a tenu sa dpense en #-1&! mais ses recettes fiscales ont t
infrieures aux prvisions ......................................................................... #8
- Le dficit des administrations sociales ne se rduit pas en #-1& ........ &1
$ - Une volution proccupante des dpenses des administrations
publiques locales ...................................................................................... &,
CHAPITRE II - UNE CO/PARAISON A0EC LES AUTRES
PA1S EUROPEENS ........................................................................23
I - Les +#n"n-es '(b#)(es !es '"3s !e Un#&n
e(%&',enne en 2013 ..................................................................22
A - $es soldes publics fran.ais plus d%rads ........................................... /)
B - Une croissance plus rapide de la dette publique fran.aise ................. /8
- $es d0namiques de croissance diver%entes entre la 1rance et l'urope
en mati2re de dpenses et de recettes .................................................... /9
II - Les !,'enses '(b#)(es en 4%"n-e e$ en
Aem".ne ......................................................................................52
A - Une rpartition comparable des dpenses publiques par politique
publique .................................................................................................... )&
Cour des comptes
4 COUR DES COMPTES
B - $es r0t"mes dvolution des dpenses publiques tr2s contrasts
depuis le dbut des annes #--- ............................................................. ),
- $es dpenses publiques de fonctionnement courant et de prestations
sociales plus maitrises en Allema%ne...................................................... )9
$ - $es prvisions de dpenses publiques marques par plus de prudence
en Allema%ne ............................................................................................ 3#
CHAPITRE III - LA SITUATION EN 2012 ...............................55
I - Les %e-e$$es '(b#)(es .........................................................55
A - Une prvision de croissance leve sans (tre "ors datteinte ............ 3,
B - Un risque persistant sur les recettes de l*tat ..................................... 38
- $es recettes des administrations sociales infrieures aux prvisions de
la loi de financement ................................................................................ ,/
$ - Les recettes des administrations locales en pro%ression modre .... ,3
' - Les prl2vements obli%atoires affects dans leur ensemble dun ala
baissier ...................................................................................................... 81
II - Les !,'enses '(b#)(es.....................................................*2
A - Les dpenses de l*tat sous de fortes contraintes .............................. 8#
B - $es dpenses publiques locales qui pourraient (tre suprieures 4 la
prvision ................................................................................................... 93
- Les dpenses publiques sociales revues 4 la baisse ............................ 99
$ - Un risque modr de dpassement sur les dpenses publiques
totales ..................................................................................................... 1-&
III - Les s&!es e$ en!e$$emen$ ......................................... 102
A - Le dficit public pourrait (tre plus lev ........................................... 1-/
B - Une dette publique suprieure 4 # --- 5d6 4 la fin de #-1/ ........... 1-9
CHAPITRE I0 - LES PERSPECTI0ES POUR 2015 A
2017 .............................................................................................. 113
I - Le '%&.%"mme !e s$"b##$, !"6%# 2012 .................... 112
A - La nouvelle tra+ectoire des soldes ..................................................... 11/
B - La construction du pro%ramme de stabilit ...................................... 113

Cour des comptes
SOMMAIRE 5
II - L" -%&#ss"n-e $en!"n-#ee !es !,'enses e$ "
mes(%e !es ,-&n&m#es ........................................................... 121
A - $es mt"odes destimation diverses et fra%iles................................ 1#1
B - $es estimations de la croissance tendancielle des dpenses en 1rance
4 actualiser et expliciter .......................................................................... 1#/
III - Les %#s)(es 'es"n$ s(% " n&(6ee $%"7e-$&#%e !e
+#n"n-es '(b#)(es ................................................................... 12*
A - Les risques sur les ob+ectifs de dpenses .......................................... 1#8
B - Les risques sur les prvisions de recettes .......................................... 1&/
- Les risques sur les soldes et lendettement ....................................... 1&3
CHAPITRE 0 - DES /ESURES STRUCTURELLES
DCONO/IES A EN8A8ER .................................................... 121
I - L" m&!e%n#s"$#&n !e "-$#&n '(b#)(e ...................... 122
A - Limpact bud%taire modr de la 7899 ........................................... 1/#
B - La modernisation de laction publique :5A9; tardivement oriente
vers la rec"erc"e dconomies ............................................................... 1//
II - Des '#s$es !,-&n&m#es 9 e:'&%e% ............................. 150
A - La masse salariale publique ............................................................... 1)-
B - Les dpenses des collectivits locales ............................................... 13#
- Les dpenses dassurance maladie .................................................... 133
CHAPITRE 0I - LA PRO8RA//ATION DES 4INANCES
PUBLI;UES ................................................................................. 175
I - Les ,-"%$s en$%e %,"#s"$#&ns e$ '%,6#s#&ns !e +#n"n-es
'(b#)(es .................................................................................... 175
A - Les carts sur le solde public ............................................................. 1,3
B - Les carts sur la croissance des recettes ........................................... 1,,
- Les carts sur la croissance des dpenses ......................................... 18-
II - Les &#s !e '%&.%"mm"$#&n ........................................... 1*1
A - La distinction ncessaire entre ob+ectifs et r2%les bud%taires ........ 18#
B - Adapter certaines r2%les pour les rendre plus efficaces ................... 18,
- 1ixer un ob+ectif dvolution des dpenses publiques dclin par
cat%orie dadministrations .................................................................... 19-

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6 COUR DES COMPTES
CONCLUSION 8NRALE ........................................................ 1<<
ANNE=ES ..................................................................................... 205
RPONSE CO//UNE DU /INISTRE DES 4INANCES ET
DES CO/PTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT AU
BUD8ET> AUPR?S DU /INISTRE DES 4INANCES ET DES
CO/PTES PUBLICS ................................................................... 223
Cour des comptes

Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des
finances publiques
- laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques.
Dpos sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat
conjointement celui du Gouvernement sur lvolution de lconomie
nationale et lorientation des finances publiques prvu par larticle 48 de la
loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), ce rapport est destin
contribuer au dbat dorientation sur les finances publiques que le Parlement
tient au deuxime trimestre ou en juillet.
Prvu par larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF ), il est lune des quatre publications que la Cour prsente
chaque anne dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au
Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lexcution des lois de
finances (article 47-2 de la Constitution), avec :
- le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat (article
58-4 de la LOLF) ;
- la certification des comptes de ltat, annexe au projet de loi de
rglement (article 58-5 de la LOLF) ;
- le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crdits par dcret davance
en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet
de loi de finances comportant leur ratification.
Ces rapports et acte de certification sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont
organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites sont raliss par les sept
chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthse tant assure par
une formation commune associant les sept chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que
llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la
collgialit.
Cour des comptes
8 COUR DES COMPTES
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations
ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les
observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ;
elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des
rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns.
La publication dun rapport est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration est
suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil
o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du
procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers
matres et les conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*

Cour des comptes
SITUATION ET PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES 9
Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives
des finances publiques, comme ses autres rapports sur les finances publiques
et lacte de certification des comptes de ltat, est accessible en ligne sur le
site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales
des comptes : www.ccomptes.fr. Il est diffus par La documentation
Franaise.
Cour des comptes

Cour des comptes

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en
formation plnire, a adopt le prsent rapport sur La situation et les
perspectives des finances publiques.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
ladministration concerne, et de la rponse adresse en retour la Cour.
La rponse est publie la suite du rapport. Elle engage la seule
responsabilit de son auteur.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte,
MM. Vachia, Paul, prsidents de chambre, MM. Picq, Babusiaux, Bayle,
Bertrand, prsidents de chambre maintenus en activit,
MM. de Mourgues, Rmond, Camoin, Mme Lvy-Rosenwald,
MM. Duchadeuil, Pannier, Lebuy, Mme Pappalardo, M. Andrani,
Mme Morell, MM. Perrot, Louis Gautier, Braunstein, Mmes Franoise
Saliou, Dayries, Ulmann, M. Barb, Vermeulen, Tournier, Vivet, Mme
Moati, MM. Charpy, Sabbe, Maistre, Martin, Tnier, Lair, Mme Trupin,
MM. Rigaudiat, Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert,
Mme Monique Saliou, MM. Piol, Uguen, Bergre, Gudon,
Mme Gadriot-Renard, MM. Zerah, Urgin, Baccou, Ory-Lavolle,
Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Guroult, Feller, Chouvet, Viola,
Clment, Boudy, Le Mer, Saudubray, Migus, Rousselot, Laboureix,
Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lna, Lambert, de Nicolay, Mmes Latare,
Dardayrol, MM. Mourier des Gayets, de La Guronnire, Mme Pittet,
MM. Jamet, dAubert, Mme Fontaine, M. calle, Mme Prin,
MM. Dors, Ortiz, Bouvard, Mme Faugre, MM. Prigord, Belluteau,
Appia, conseillers matres, MM. Klinger, Gros, Carpentier, Blairon,
Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, M. Briet, prsident de la formation
interchambres charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et de
la prparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant la chambre
du conseil, assist de MM. calle, conseiller matre, et Bourquard,
conseiller rfrendaire, rapporteurs devant la formation interchambres
charge de le prparer, et de M. Charpy, conseiller matre,
contre-rapporteur devant cette mme formation ;
Cour des comptes
12 COUR DES COMPTES
- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,
Procureur gnral, accompagn de M. Lefort, avocat gnral.
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 12 juin 2014.

Cour des comptes
DELIBERE 13
Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar
par une formation interchambres prside par M. Briet, prsident de
chambre, et compose de MM. Rmond, Cazala, Gautier, Barb,
Vermeulen, Charpy, Mme Trupin, M. Antoine ( compter du
5 mai 2014), Mmes Bouygard (jusquau 20 mars 2014) et Vergnet,
MM. Viola, Laboureix et Lambert, conseillers matres. M. Lefort, avocat
gnral, reprsentait le procureur gnral.
Le rapporteur gnral tait M. calle, conseiller matre, avec le
concours, en tant que rapporteurs, de MM. Martin, Boudy, Laboureix et
Mme Soussia, conseillers matres, MM. Lion, Richard et Bourquard,
conseillers rfrendaires, Mme Georges, MM. Malcor et Pel, rapporteurs
extrieurs, M. Thrond, rapporteur temps partiel et le concours de
Mme Hado, assistante.
Le contre-rapporteur tait M. Charpy, conseiller matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 4 juin 2014, par
le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de MM. Migaud, Premier prsident, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet et Mme Ratte, M. Vachia, M. Paul,
rapporteur gnral du comit, prsidents de chambre, et M. Johanet,
procureur gnral, entendu en ses avis.
Cour des comptes

Cour des comptes

Introduction
Le prsent rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques est tabli, comme chaque anne, en application de larticle
58-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Dpos conjointement au rapport du Gouvernement sur lvolution
de lconomie nationale et lorientation des finances publiques, il est
destin nourrir le dbat que le Parlement doit tenir chaque anne sur les
orientations des finances publiques (article 48 de la LOLF) et aussi, cette
anne, sur les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale rectificatives que le Gouvernement a prvu de dposer.
Il sinscrit depuis 2013 dans le cadre fix par la loi organique du
17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des
finances publiques qui a prcis lobjet et la porte des lois de
programmation des finances publiques et qui a cr un Haut Conseil des
finances publiques. Celui-ci a exprim le 22 avril 2014 son avis sur le
scnario macroconomique du programme de stabilit. Il a aussi donn
son avis le 5 juin sur les prvisions de croissance associes aux projets de
loi de finances et de lois de financement de la scurit sociale
rectificatives ainsi que sur leur cohrence avec les orientations
pluriannuelles de solde structurel de la loi de programmation du
31 dcembre 2012.
Chaque anne, la Cour publie des rapports sur la gestion du budget
de ltat, sur les certifications respectives des comptes de ltat et des
comptes du rgime gnral de la scurit sociale (en mai et juin), sur la
scurit sociale (en septembre) et sur les finances locales (en octobre). Le
rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques sen
diffrencie la fois par le champ et par la priode couverts :
il englobe lensemble des administrations publiques dans une
approche synthtique ;
il traite de la situation des finances publiques fin 2013 mais aussi de
leurs perspectives pour les annes 2014 et suivantes.
La publication du rapport 2014 sur la situation et les perspectives
des finances publiques intervient aprs la transmission par la France la
Commission europenne, le 7 mai dernier, du programme de stabilit et
les propositions conscutives de recommandations sur les finances
publiques de la France formules par la Commission europenne le
Cour des comptes
16 COUR DES COMPTES
2 juin, mais avant les recommandations qui seront finalement adoptes
par le Conseil de lUnion europenne fin juin ou dbut juillet.
Le premier chapitre est consacr la situation des finances
publiques en 2013. La Cour y examine les volutions des dpenses, des
recettes, du dficit et de la dette de lensemble des administrations
publiques. Elle analyse ensuite plus prcisment les comptes de chacune
des grandes catgories dadministrations publiques : ltat, les
administrations de scurit sociale et les administrations publiques
locales.
Dans le deuxime chapitre, elle examine dabord comment la
France se situe en 2013 par rapport aux autres pays europens puis elle
montre comment des pays comme lAllemagne ont russi rduire
fortement leurs dpenses publiques au cours de ces dernires annes.
Le troisime chapitre porte sur lexercice 2014. La Cour a
examin, au vu des informations disponibles dbut juin, les risques
entourant la ralisation des objectifs et prvisions de la loi de finances
initiale, pour ce qui concerne ltat, de la loi de financement de la
scurit sociale, pour ce qui concerne celle-ci, et du programme de
stabilit, pour lensemble des administrations publiques.
Le quatrime chapitre porte sur les perspectives pour 2015 2017.
Aprs avoir examin la trajectoire des finances publiques inscrite dans le
programme de stabilit, la Cour prcise comment sont estimes les
50 Md dconomies prvues par le Gouvernement partir dune
croissance tendancielle des dpenses publiques et analyse les risques
entourant la ralisation des objectifs et prvisions de dpenses, de recettes
et de soldes du programme de stabilit.
Dans le cinquime chapitre, elle examine lapport potentiel de la
dmarche de modernisation de laction publique aux conomies prvues
par le Gouvernement et prsente des pistes dconomies issues de ses
propres travaux dans trois domaines : la masse salariale publique, les
dpenses dassurance maladie et les dpenses locales.
Dans le sixime chapitre, aprs une analyse rtrospective de la
robustesse des prvisions de finances publiques au cours de ces dernires
annes, la Cour prsente des observations sur le contenu des lois de
programmation des finances publiques, notamment sur les objectifs et
rgles en matire de dpenses, dans la perspective de ladoption dune
nouvelle loi de programmation lautomne 2014.
Ce rapport sappuie sur les informations disponibles avant sa date
dadoption par la Cour, le 12 juin 2014.
Cour des comptes

Chapitre I
La situation en 2013
Entame depuis le pic de 2009, la diminution du dficit public sest
poursuivie en 2013. Malgr une trs faible croissance du PIB (0,3 % en
2013 en volume), il a ainsi baiss de 0,6 point en 2013 (aprs 0,3 point en
2012) pour stablir 4,3 % du PIB grce une forte croissance des
recettes et une progression matrise des dpenses. Cette rduction,
infrieure aux objectifs annoncs et aux engagements pris lgard de
lUnion europenne, a t insuffisante pour empcher la dette
daugmenter de 3,1 points et datteindre 94,1 % du PIB la fin de 2013.
Le compte des administrations publiques est examin dans son
ensemble : volution des recettes, des dpenses et des soldes structurels et
conjoncturels. Ces rsultats sont ensuite analyss par catgorie
dadministrations publiques.
Cour des comptes
18 COUR DES COMPTES
I - Lensemble des administrations publiques
Tableau n 1 : le dficit et lendettement publics
2009 2010 2011 2012 2013
Dficit public (Md) -141 -136 -103 -99 -88
Dficit public (% du PIB) -7,5 -7,0 -5,2 -4,9 -4,3
Dette publique (Md) 1 499 1 602 1 725 1 841 1 925
Dette publique (% du PIB) 79,5 82,7 86,5 90,9 94,1
Pour mmoire : croissance du
PIB (volume, en %)
-3,1 1,7 2,1 0,3 0,3
Source : INSEE
A - Un contexte conomique dfavorable
La croissance conomique a t trs faible en 2013 (0,3 %),
identique celle de 2012 (0,3 %). Lemploi total a diminu, en dpit de la
mise en uvre de dispositifs dinsertion favorisant lemploi (emplois
davenir, contrats de gnration notamment). Linflation mesure par
lvolution des prix la consommation hors tabac a ralenti fortement,
passant de +1,9 % en 2012 +0,7 % en 2013.
Le dficit des changes extrieurs sest lgrement rduit en 2013,
stablissant 41 Md contre 45 Md en 2012, du fait dune diminution
du dficit commercial en biens manufacturs et en produits ptroliers
traduisant la faible croissance de la demande intrieure qui a modr les
importations.
La demande intrieure sest toutefois redresse en 2013
(contribution la croissance du PIB de 0,3 point) aprs avoir nettement
dcru en 2012.
La consommation des mnages a augment en 2013 (+0,3 %) aprs
avoir diminu en 2012 (-0,4 %), malgr un pouvoir dachat des mnages
stable en 2013 et en baisse en 2012, pour la premire fois depuis 1984.
Cour des comptes
LA SITUATION EN 2013 19
Le nouveau systme europen des comptes nationaux
Les comptes nationaux, dont sont issus le PIB et les principaux
agrgats de finances publiques (dficit public, dpenses publiques, etc.), sont
prsents par lINSEE partir du 15 mai 2014 en appliquant de nouvelles
rgles europennes, le systme europen de comptes (SEC) de 2010 qui
remplace le SEC de 1995 et qui est prsent en annexe V.
Toutefois, les programmes de stabilit examins par la Commission
europenne cette anne sont encore tablis, comme les comptes publis par
lINSEE en mars dernier et par Eurostat en avril, en appliquant le SEC de
1995. Toutes les donnes et prvisions en comptabilit nationale cites dans
ce rapport reposent aussi sur lapplication du SEC de 1995 et sont ainsi
cohrentes avec celles utilises dans les procdures europennes. Elles
intgrent les dernires rvisions faites par lINSEE sur le PIB des annes
2011 2013.
B - Le dficit public diminue moins quescompt
1 - Un dficit en baisse par rapport 2012
Le dficit public a diminu de 0,6 point de PIB entre 2012 et 2013,
passant de 4,9 % du PIB en 2012 4,3 % en 2013. Il reprsente encore
plus de 7 % des dpenses publiques : prs dun mois de dpenses
publiques est ainsi financ par lemprunt.

Cour des comptes
20 COUR DES COMPTES
Graphique n 1
Source : INSEE
2 - Une rduction du dficit plus lente que prvu
Lobjectif fix par la loi de programmation des finances publiques
(LPFP) de 2012 2017, adopte fin 2012, dun dficit public de 3,0 % du
PIB en 2013 na pas t atteint. Cet cart par rapport la LPFP avait t
annonc au moment de la notification en avril 2013 la commission
europenne du programme de stabilit 2013-2014. Lcart entre lobjectif
de la LPFP et le dficit constat en 2013 correspond 1,3 point de PIB,
soit plus de 25 Md.
Cette dgradation du dficit par rapport lobjectif de la LPFP est
essentiellement imputable une progression des recettes plus faible que
prvu en LPFP, rsultant dune croissance du PIB et dune lasticit des
recettes au PIB
1
plus faibles quanticip.
En effet, la croissance attendue du PIB en volume prvue en LPFP
et dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2013 tait 0,8 % pour
2013, alors quelle a finalement t limite 0,3 %.

1
Llasticit des recettes au PIB est le rapport entre le taux de croissance des recettes
lgislation constante et le taux de croissance du PIB en valeur.
Cour des comptes
En outre, contrairement ce qui tait attendu, la croissance
spontane des recettes, cest--dire lgislation constante, na pas t
gale celle du PIB en valeur mais exceptionnellement faible.
C - La modration des dpenses ne compense pas
latonie des recettes, hors effet des mesures nouvelles
Les dpenses publiques sont passes de 56,9 % du PIB en 2012
57,4 % en 2013, soit un niveau record. Par ailleurs, les recettes publiques
ont augment de 1,1 point de PIB en passant de 52,0 % du PIB en 2012
53,1 % en 2013. Cette volution est due aux mesures nouvelles de hausse
des prlvements obligatoires, dont le taux est pass de 45,1 % du PIB en
2012 46,2 % en 2013, correspondant au plus haut niveau jamais atteint
en France depuis que ce taux est mesur.
Tableau n 2 : dpenses et recettes publiques
En % du PIB 2009 2010 2011 2012 2013
Dpenses publiques 56,8 56,6 56,1 56,9 57,4
Recettes publiques 49,2 49,5 50,8 52,0 53,1
Prlvements obligatoires 42,1 42,6 43,9 45,1 46,2
Source : INSEE
1 - Une volution des dpenses publiques en valeur plus modre que
prvu
La croissance des dpenses publiques en 2013 (2,0 % en valeur) a
t plus rapide que celle du PIB (1,1 % en valeur), entranant une hausse
de 0,5 point de leur part dans le PIB.
Elle a t nanmoins moins forte que prvu dans la LPFP (2,7 %),
notamment en raison dune inflation moins leve quanticip (0,7 %
contre 1,75 % prvu dans la LPFP). Cette inflation plus faible quattendu
a permis de limiter la progression de certaines dpenses. Ainsi, les
prestations sociales ont t revalorises en avril 2013 sur la base dune
prvision dinflation infrieure celle de la LPFP, ce qui a rduit de 0,15
point le taux de croissance des dpenses publiques. La progression
dautres dpenses, bien que non indexe sur les prix, a pu tre ralentie du
fait de cette faible inflation. Elle a eu galement un impact favorable sur
la charge des emprunts indexs, auquel sest ajout un niveau
historiquement bas des taux dintrt, permettant de limiter 46,7 Md en
2013 la charge dintrt de la dette des administrations publiques alors
quelle tait attendue 51 Md dans la prvision associe la LPFP.
Cour des comptes
22 COUR DES COMPTES
Les normes de dpenses de ltat (en valeur, sur les dpenses hors
pensions et hors charges dintrt, et en volume, toutes dpenses
comprises) et de la scurit sociale (objectif national des dpenses
d'assurance maladie, ou ONDAM) ont t respectes.
Les organismes de scurit sociale et les administrations publiques
locales ont contribu laugmentation de la dpense en points de PIB
(hors transferts) de 2012 2013, respectivement hauteur de 0,4 et de
0,3 point, alors que les dpenses des administrations publiques centrales
ont lgrement diminu.
La rvision la baisse de la croissance des dpenses en valeur (de
2,7 2,0 %) ayant t finalement infrieure celle de linflation (de
1,75 % 0,7 %), la croissance des dpenses en volume (1,3 %) a t plus
forte que prvu dans le rapport annex la LPFP (0,9 %). Les dpenses
publiques ont nanmoins poursuivi leur ralentissement en 2013 par
rapport aux annes antrieures la crise (volution moyenne en volume
de +2,3 % entre 2000 et 2008 puis de +1,4 % entre 2009 et 2013).
2 - Une progression des prlvements obligatoires plus faible
quanticip
Le taux de prlvement obligatoire a augment de 1,0 point en
2013 pour atteindre 46,2 % du PIB, principalement sous leffet des
mesures nouvelles (correspondant des hausses de prlvements de
lordre de 1,4 point de PIB). Ces mesures nouvelles portaient
majoritairement sur ltat ( hauteur de 0,8 point de PIB
2
) et sur les
organismes de scurit sociale ( hauteur de 0,6 point de PIB).
linverse, la croissance spontane des prlvements obligatoires
a t trs faible en 2013 (0,2 %) et infrieure la croissance en valeur du
PIB (1,1 %, soit une lasticit de 0,2), ce qui a contribu limiter la
progression du taux de prlvements obligatoires.
Ces moindres recettes avaient t en partie anticipes dans les
prvisions rendues publiques par le ministre des finances tout au long de
lanne 2013. En effet, si les prvisions de recettes des administrations
publiques de la loi de programmation reposaient sur une croissance du

2
Y compris mesures nouvelles prises avant la LFI 2013.
Cour des comptes
PIB pour 2013 en volume de 0,8 % et une lasticit unitaire de ces
recettes au PIB, la diminution de cette lasticit avait t anticipe une
premire fois lors de la publication du programme de stabilit davril
2013 (lasticit prvue de 0,9 et prvision de croissance du PIB en
volume rduite 0,1 %), puis de manire plus marque, mais encore trs
insuffisante, au moment du rapport conomique, social et financier
associ au PLF 2014 (lasticit prvue de 0,4 avec une prvision de
croissance du PIB en volume inchange).
La faible lasticit des prlvements obligatoires provient des
recettes fiscales de ltat dont lvolution spontane a t ngative (pour
environ 4,6 Md). lgislation courante, les recettes fiscales de ltat
ont nanmoins augment sous leffet des mesures nouvelles.
La croissance spontane des recettes sociales a t peu prs gale
celle de la masse salariale prive, elle-mme quasiment gale celle du
PIB en valeur (1,1 %). La croissance spontane des recettes des
administrations publiques locales a t, pour sa part, un peu plus
dynamique.
D - Une diminution du solde structurel plus lente que
prvue et limite au regard de leffort structurel
1 - Une rduction continue du dficit structurel depuis trois ans
Le dficit structurel
3
sest rduit, passant de 4,2 points de PIB en
2012 (hors mesures ponctuelles et temporaires) 3,1 points de PIB en
2013. Cette rduction provient essentiellement des mesures nouvelles en
recettes.
Le solde structurel observ fin 2013 dpasse celui inscrit dans la
LPFP, ainsi que le signale le Haut Conseil des Finances Publiques dans
son avis du 23 mai 2014. En effet, le solde structurel attendu dans la
LPFP tait de -1,6 % du PIB en 2013 aprs -3,6 % du PIB en 2012. Ce
dpassement important au sens de la loi organique du 17 dcembre
2012 cest--dire suprieur 0,5 point de PIB sur une anne ou de plus
de 0,25 point de PIB sur la moyenne des deux annes prcdentes
4
doit

3
Voir dfinition et mode de calcul en annexe.
4
En pratique, ces deux conditions sont ralises.
Cour des comptes
24 COUR DES COMPTES
entraner la prsentation de mesures correctrices permettant de revenir
la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation.
Les mesures ponctuelles et temporaires
5
sont dun montant trs
faible en 2013 (-0,3 Md)
6
, alors quelles reprsentaient -2,6 Md en
2012. Ces mesures ponctuelles et temporaires ne prenaient cependant pas
en compte certaines recettes caractre exceptionnel de 2012 (ventes des
licences 4G notamment), ainsi que la mentionn le Haut Conseil des
Finances Publiques dans son avis du 23 mai 2013.
Le tableau suivant donne la dcomposition du dficit public de
2012 et de 2013. Il rappelle galement lobjectif de la LPFP pour lanne
2013

et sa dcomposition entre solde structurel et conjoncturel.
Tableau n 3 : dcomposition du dficit public (en % du PIB)
En % du PIB 2012 2013 LPFP pour 2013
Solde public -4,9 -4,3 -3,0
Composante conjoncturelle -0,6 -1,2 -1,2
Mesures ponctuelles et temporaires -0,1 0 -0,2
Composante structurelle -4,2 -3,1 -1,6
Source : avis du Haut Conseil des finances publiques du 23 mai 2014
En 2013, la rduction du dficit provient essentiellement dune
amlioration du solde structurel (+1,1 point de PIB), malgr un cart dun
point et demi de PIB par rapport lobjectif de LPFP. En revanche, le
solde conjoncturel sest creus de 0,6 % de PIB, pour atteindre -1,2 % du
PIB.
2 - Un effort structurel considrable, qui na eu quun effet limit sur
le solde structurel
Leffort structurel, ralis pour rduire le dficit
7
, a reprsent 1,5
point de PIB en 2013 (un peu plus de 1,4 point en recettes et un peu

5
Cf. dfinition en annexe II.
6
Elles correspondent au cot des contentieux fiscaux communautaires.
7
Voir dfinition et mode de calcul en annexe.
Cour des comptes
moins de 0,1 point en dpenses), contre 1,9 point prvu dans la loi de
programmation
8
.
Cet effort structurel, plus important que les annes passes (1,3
point de PIB en 2012 et 1,2 point en 2011) et sans prcdent depuis au
moins 1998, na permis quune rduction de 1,1 point du solde structurel
du fait dune lasticit plus faible quattendu des recettes publiques au
PIB. En effet, le solde structurel est calcul en supposant que les recettes
voluent paralllement la croissance du PIB (llasticit est alors
unitaire). En consquence, une volution spontane des recettes moins
dynamique que la croissance du PIB conduit une dgradation du solde
structurel. En 2013, lvolution des recettes a ainsi t particulirement
faible par rapport la croissance du PIB.
E - Une dette qui saccroit mais des charges dintrt en
diminution
1 - Lendettement public poursuit son augmentation en 2013
Le dficit public de 2013 est trs suprieur celui qui aurait permis
de stabiliser la dette publique son niveau de fin 2012 (1,0 % du PIB)
9
.
Lendettement public a augment de 3,1 points de PIB (84 Md),
soit un accroissement proche du montant du dficit (88 Md) pour
atteindre 94,1 % du PIB fin 2013 aprs 90,9 % fin 2012 et 86,5 % fin
2011.
Lacquisition dactifs financiers en 2013 (au titre du fonds
europen de stabilit financire, ou FESF, pour 8,5 Md et du mcanisme
europen de stabilit, ou MES, pour 6,5 Md) a contribu
laccroissement de la dette publique hauteur denviron 0,7 point de PIB.

8
Lcart tient pour moiti une rvision la baisse des mesures nouvelles relatives
aux prlvements obligatoires et pour moiti une croissance en volume des dpenses
plus forte que prvue.
9
Le solde stabilisant (-1,0 % du PIB en 2013) correspond celui qui permet de
stabiliser la dette publique en point de PIB, compte tenu de lvolution de la
croissance du PIB. En effet, laugmentation du PIB, par un effet dnominateur, limite
la progression de la dette en proportion du PIB. Le dficit stabilisant est gal au
produit de la croissance du PIB (en valeur) par la dette publique rapporte au PIB (soit
en 2013 : 1,1 % x 93,5 % = 1,0 %).
Cour des comptes
26 COUR DES COMPTES
En outre, la dette de 3,9 Md porte par le SPE (service public de
llectricit), qui est un organisme divers dadministration centrale
(ODAC), a t reclasse partir de 2013 en dette au sens du trait de
Maastricht
10
. En sens inverse, tous les secteurs des administrations
publiques, et en particulier les organismes de scurit sociale, ont rduit
leurs trsoreries et le niveau de leurs actifs, limitant dautant la
progression de leur endettement.
La dette publique hors effet des mcanismes de soutien aux pays
en difficult de la zone euro est de 90,9 % du PIB fin 2013. Ces
mcanismes de soutien reprsentent 3,1 % du PIB fin 2013
11
et intgrent
les financements prcits au FESF et au MES de 2013.
Le niveau de dette fin 2013 est nettement suprieur celui prvu
pour 2013 en LPFP (91,3 % du PIB).
2 - Une charge dintrt en diminution
La charge dintrt a diminu de 0,3 point de PIB en 2013, passant
de 2,6 % du PIB en 2011 (52,7 Md) et 2,6 % en 2012 (52,2 Md)
2,3 % en 2013 (46,7 Md). Elle est principalement porte par ltat .
Cette rduction de la charge dintrt trouve son origine dans la
baisse depuis quelques annes des taux dintrt auxquels ltat peut
emprunter
12
.
3 - Le solde primaire est encore fortement dficitaire
Le solde primaire (cest--dire le solde hors charge dintrt)
demeure ngatif ( -2,0 % du PIB en 2013 aprs -2,3 % en 2012), ce qui

10
Certaines dettes des administrations publiques en comptabilit nationale ne sont pas
incluses dans la dette publique au sens du protocole sur les dficits excessifs annex
au trait de Maastricht.
11
Dont 1,9 % du PIB de dette en provenance du FESF, 0,6 % du PIB de dotation au
capital du MES, 0,6 % du PIB de prts bilatraux la Grce.
12
La baisse de la charge dintrt en comptabilit budgtaire na t que denviron
0,1 % du PIB, mais des corrections en droits constats, lies principalement
lindexation sur linflation et ltalement des primes et dcotes, ont conduit rduire
la charge dintrt en comptabilit nationale de 0,2 % du PIB supplmentaire.
Cour des comptes
signifie que la charge de la dette doit elle-mme tre couverte par de
nouveaux emprunts.
II - Les diffrentes catgories dadministrations
publiques
Est analyse ici la situation de chacune des trois catgories
dadministrations publiques : les administrations publiques centrales
(APUC) qui rassemblent ltat et les organismes divers dadministration
centrale (ODAC)
13
, les administrations de scurit sociale (ASSO) et les
administrations publiques locales (APUL). Des analyses plus dtailles
ont t prsentes dans le rapport de la Cour de mai dernier sur le budget
de ltat en 2013 et seront dveloppes dans ses rapports de septembre
prochain sur la scurit sociale et les finances locales.
A - Ltat porte la majeure partie du dficit public et
de la dette
1 - Les dficits de chaque sous-secteur des administrations publiques
sont suprieurs la prvision de la LPFP
Comme les annes prcdentes, la plus grande part du dficit
public est imputable ltat (3,3 % du PIB en 2013 aprs 4,0 % du PIB
en 2012). Le dficit des ASSO est stable depuis 2011 aux environs de
13 Md (0,6 % du PIB en 2013 comme en 2012). Celui des APUL sest
dgrad en 2013 de plus de 5 Md (soit plus de 0,25 % de PIB) pour
atteindre 0,4 % du PIB.

13
Ils regroupent environ 800 organismes de statuts varis exerant une activit
principalement non marchande et contrls par ltat.
Cour des comptes
28 COUR DES COMPTES
Tableau n 4 : capacit (+) ou besoin (-) de financement des
administrations publiques par sous-secteur (en Md et en % du PIB)
APUC ASSO APUL APU
Md % PIB Md % PIB Md % PIB Md % PIB
2009 -120,0 -6,4 -14,6 -0,8 -6,0 -0,3 -140,7 -7,5
2010 -110,5 -5,7 -23,5 -1,2 -1,7 -0,1 -135,7 -7,0
2011 -89,2 -4,5 -13,2 -0,7 -0,7 0,0 -103,1 -5,2
2012 -82,1 -4,1 -12,9 -0,6 -3,7 -0,2 -98,7 -4,9
2013 -65,9 -3,2 -12,5 -0,6 -9,2 -0,4 -87,6 -4,3
LPFP pour 2013 -2,7 -0,2 -0,1 -3,0
Source : INSEE
Les besoins de financement de chaque sous-secteur des APU se
sont dgrads par rapport ceux prvus par la LPFP pour 2013 (de 0,5 %
de PIB pour les APUC, 0,4 % pour les ASSO et 0,3 % pour les APUL).
2 - Laccroissement de la dette publique est essentiellement port par
ltat
La plus grande part de la dette publique (80 %) est porte par les
administrations centrales, et en particulier par ltat .
Son augmentation de 84 Md en 2013 est principalement due aux
administrations centrales (77 Md) et aux APUL (6 Md). En revanche,
les ASSO ont limit laccroissement de leur endettement global (+1 Md)
notamment grce la diminution de leur trsorerie.
Tableau n 5 : la dette publique des administrations publiques par
sous-secteur (en Md et en % du PIB)
APUC ASSO APUL APU
2012
en Md 1454 211 176 1841
en % du PIB 71,8 10,4 8,7 90,9
2013
en Md 1531 212 182 1925
en % du PIB 74,8 10,3 8,9 94,1
Source : INSEE
B - Ltat a tenu sa dpense en 2013, mais ses recettes
fiscales ont t infrieures aux prvisions
En comptabilit budgtaire, le dficit de ltat est pass de
87,2 Md en 2012 74,9 Md en 2013, soit une amlioration de
Cour des comptes
12,3 Md, du mme ordre de grandeur que celle du dficit de ltat en
comptabilit nationale (12,7 Md).
Les principaux facteurs dcart entre les dficits en comptabilit
budgtaire et en comptabilit nationale sont dcrits en annexe IV.
1 - Des recettes fiscales en progression moindre que prvu
Les recettes fiscales nettes, qui constituent lessentiel des recettes
de ltat , ont augment de 15,6 Md pour atteindre 284,0 Md. Cet
accroissement est essentiellement d aux mesures nouvelles qui ont
permis de compenser la diminution spontane des recettes fiscales.
Les mesures nouvelles ont reprsent 20,2 Md (dont 13,0 Md
vots en LFI pour 2013), soit un montant lev au regard des annes
passes. Elles ont port essentiellement sur limpt sur les socits (IS) et
sur limpt sur le revenu (IR).
Ce montant total de mesures nouvelles, prsent par le
gouvernement, prend en compte un redressement dIS de 2,2 Md qui
nest pas enregistr en comptabilit nationale
14
car lentreprise redresse a
fait appel. Par ailleurs, elle ne constitue pas une mesure nouvelle au sens
strict. En lexcluant, le rendement des mesures nouvelles a t infrieur
de 3,3 Md celui attendu en loi de finances initiale.
Lvolution spontane des recettes fiscales a t ngative de
4,6 Md (soit une baisse de 1,7 %). Llasticit des recettes fiscales nettes
au PIB stablit -1,6
15
, une valeur historiquement faible. Lvolution
spontane ngative des impts sur le revenu et sur les socits est plus
particulirement notable.

14
Lexclusion de cette mesure est neutre sur leffort structurel, car cette recette de
2,2 Md na pas amlior le dficit public.
15
Valeur diffrente du rapport de la Cour relatif au budget (rsultat et gestion) de
ltat en 2013 (mai 2014) compte tenu de la prise en compte dun chiffre de
croissance en valeur du PIB actualis.
Cour des comptes
30 COUR DES COMPTES
Tableau n 6 : les recettes fiscales nettes (en Md)
Dsignation des recettes
(en Md)
Excution
2012
volution
spontane
mesures
nouvelles, de
primtre et
de transfert
Excution
2013
LFI
2013
Recettes fiscales nettes 268,4 -4,6 20,2 284,0 298,6
dont Impt sur le revenu 59,5 -0,1 7,6 67,0 71,9
dont Impt sur les socits 40,8 -5,3 11,6 47,2 53,5
dont TICPE 13,5 -0,1 0,4 13,8 13,7
dont TVA 133,4 1,5 1,4 136,3 141,2
dont Autres recettes fiscales nettes 21,2 -0,6 -0,8 19,9 18,3
Source : Direction du Budget
Les recettes fiscales nettes sont largement infrieures aux montants
prvus par la LPFP et la loi de finances initiale pour 2013 : -14,6 Md,
soit -0,7 % du PIB. Les principaux carts par rapport la prvision
sexpliquent essentiellement par lvolution spontane ngative des
recettes en excution alors quelle tait positive en prvision.
2 - Des dpenses budgtaires contenues dans les limites de la
prvision
Sur le primtre de la norme en valeur
16
, cest--dire hors
charge de la dette et pensions, les dpenses passent de 278,1 Md en 2012
(avec un primtre comparable celui de 2013) 279,3 Md en 2013,
soit un accroissement de 1,2 Md. Elles ont t infrieures de 144 M
lobjectif initial de dpenses budgtaires inscrit en loi de finances pour
2013.
Sur le primtre de la norme en volume
17
, la dpense a t,
comme en 2012, sensiblement infrieure au plafond, du fait du respect de
la norme en valeur , dune charge de la dette infrieure la prvision
(-2,0 Md) et de moindres contributions au titre des pensions dtat
(-1,3 Md).

16
Comprenant les dpenses du budget gnral, les prlvements sur recettes au profit
des collectivits territoriales et de lUnion europenne, ainsi que les taxes affectes.
17
Comprenant, en plus du champ de la norme en valeur , la charge de la dette et les
pensions dtat (plus prcisment, il sagit des contributions au compte daffection
spciale Pensions).
Cour des comptes
Toutefois, le ministre du budget a recouru, comme chaque anne,
certaines conventions facilitant le respect de la norme et des dpenses
significatives considres comme ayant un caractre exceptionnel ont t
comptabilises en dehors du primtre de la norme (1,8 Md au titre des
versements lUnion europenne par exemple)
18
.
Le caractre non exhaustif du champ des normes budgtaires
explique en partie le dcalage entre la quasi-stabilit des dpenses en
comptabilit budgtaire sur le champ de la norme en volume et la
croissance de 1,1 % des dpenses de ltat en comptabilit nationale
19
.
C - Le dficit des administrations sociales ne se rduit
pas en 2013
1 - La rduction des dficits sociaux marque le pas en 2013
Le besoin de financement des administrations de scurit sociale
(ASSO)
20
demeure lev en 2013 (12,5 Md), correspondant 0,6 % du
PIB en 2013 et ne se rduit que faiblement depuis 2011.
La stabilisation du besoin de financement des administrations
sociales en comptabilit nationale sexplique pour partie par la forte
augmentation des recettes de la CADES depuis 2011 pour assurer le
financement des reprises de dettes de grande ampleur dcides fin 2010.
La CADES dgage ainsi une importante capacit de financement
(12,5 Md en 2013 aprs 12,0 Md en 2012) affecte au remboursement
de la dette sociale. Le Fonds de rserve des retraites (FRR), fortement mis
contribution depuis 2011 pour financer des reprises de dette de la
branche vieillesse, est dsormais dficitaire (-1,5 Md en 2013 aprs
-1,7 Md en 2012).

18
Cf. Cour des comptes, Rapport sur le budget de ltat en 2013 (rsultats et
gestion). La Documentation franaise, mai 2014, 266 p., disponible sur
www.ccomtpes.fr
19
Les carts en dpenses entre la comptabilit budgtaire et la comptabilit nationale
comprennent galement des diffrences de comptabilisation de certaines dpenses
(avec, par exemple, lenregistrement en comptabilit nationale dune dpense dans le
cadre de la reprise de dette, sans contrepartie, de lEPFR notamment).
20
Le champ des administrations de scurit sociale (ASSO) est dfini en annexe I.
Cour des comptes
32 COUR DES COMPTES
Hors CADES et FRR, le besoin de financement des
administrations de scurit sociale, ne diminue pas pour la troisime
anne conscutive, en passant de 23,3 Md en 2012 23,4 Md en 2013.
Tableau n 7 : capacit de financement des ASSO (en Md)
En Md 2010 2011 2012 2013
ASSO -23,5 -13,2 -12,9 -12,5
dont CADES 5,2 11,8 12,0 12,5
dont FRR 2,9 -1,1 -1,7 -1,5
dont ASSO hors CADES et FRR -31,6 -23,8 -23,3 -23,4
Source : INSEE
Comme en 2012, le rgime gnral contribue plus de la moiti du
besoin de financement des administrations sociales (13,2 Md aprs
12,8 Md en 2012) et lAGIRC-ARRCO pour plus du quart (5,7 Md
aprs 4,4 Md en 2012). Du fait de la situation de lemploi, le besoin de
financement de lUndic sest fortement accru, passant de 2,6 Md en
2012 3,9 Md en 2013.
Les dveloppements qui suivent recourent non plus la
comptabilit nationale mais aux comptabilits des organismes eux-
mmes. Lanalyse par branche, ncessaire pour saisir lorigine des
volutions, ne peut en effet se faire quen utilisant les secondes.
2 - Les rgimes de base en dficit malgr des dpenses dassurance-
maladie infrieures lONDAM
a) Des objectifs de dpenses respects
La loi de financement de la scurit sociale pour 2013 avait fix
initialement 340,5 Md le montant prvisionnel des dpenses du rgime
gnral de la scurit sociale et 175,4 Md lobjectif national de
dpenses dassurance maladie (ONDAM) pour 2013.
Ces objectifs ont t respects : les dpenses du rgime gnral se
sont leves 336,4 Md et celles dassurance maladie ont t infrieures
de 1,4 Md la prvision.
b) Des dpenses dassurance maladie nettement infrieures lONDAM
Pour la quatrime anne conscutive, lobjectif fix par la loi de
financement de la scurit sociale a t respect. En 2013, les dpenses
dassurance maladie sont estimes 174,1 Md soit une sous-excution
Cour des comptes
de 1,4 Md. Elle rsulte, pour partie dun effet base, li la sous-
excution de lONDAM en 2012 (620 M). Par rapport 2012, la
progression des dpenses est limite 2,4 %, alors que le taux de
croissance de lONDAM prvu en LFSS tait de 2,7 %.
Lcart des dpenses constates par rapport lobjectif vot porte
essentiellement sur les soins de ville (-1,1 Md), mme si leur
progression est plus rapide en 2013 (2,0 %) quen 2012 (1,7 %). Les
dpenses dindemnits journalires et de mdicaments expliquent
lessentiel de la sous-excution de lONDAM pour les soins de ville.
Les versements de lassurance maladie aux tablissements de sant
sont en hausse plus modre que lanne prcdente (2,4 % en 2013
contre 2,6 % en 2012), malgr un dpassement significatif des dpenses
tarifes lactivit des hpitaux anciennement sous dotation globale
(305 M). Ce dpassement a t notamment compens par une moindre
dpense des cliniques privs (-165 M) et lannulation en fin danne de
crdits mis en rserve et de crdits non dlgus (400 M).
Lors de la prparation de la loi de financement pour 2014 en
septembre 2013, les dpenses attendues de 2013 avaient t rvises la
baisse de 500 M, puis de 150 M supplmentaires lors du dbat
parlementaire. Par rapport cette estimation, le constat actuel fait
apparatre une nouvelle rvision la baisse denviron 750 M.
Ces dpenses 2013 sensiblement infrieures celles retenues dans
la construction de lONDAM 2014 crent un effet de base favorable pour
la ralisation de cet objectif, estim 420 M pour les soins de ville.
c) Rgime gnral et fonds de solidarit vieillesse, des dficits en
rduction ralentie
Le dficit de lensemble du rgime gnral et du Fonds de
solidarit vieillesse (FSV) poursuit sa rduction mais un rythme ralenti :
aprs un dficit record de 28 Md en 2010, il stablit 15,4 Md en
2013, mais en retrait de 2,1 Md seulement par rapport 2012, contre
3,4 Md lanne prcdente.

Cour des comptes
34 COUR DES COMPTES
Tableau n 8 : soldes par branche du rgime gnral
En Md 2009 2010 2011 2012 2013
Maladie
Accidents du travail
Famille
Retraite
-10,6
-0,7
-1,8
-7,2
-11,6
-0,7
-2,7
-8,9
-8,6
-0,2
-2,6
-6,0
-5,9
-0,2
-2,5
-4,8
-6,8
0,6
-3,2
-3,1
Total rgime gnral -20,3 -23,9 -17,4 -13,3 -12,5
FSV -3,2 -4,1 -3,4 -4,1 -2,9
Rgime gnral + FSV -23,5 -28,0 -20,8 -17,4 -15,4
Source : Cour des comptes
Les recettes du rgime gnral reposant trs largement sur les
revenus dactivit du secteur priv ont subi limpact du ralentissement de
la masse salariale dont la croissance dans le secteur priv na t que de
1,2 % aprs 2,1 % en 2012. En revanche, leffet en anne pleine des
mesures prises en 2012 a permis de maintenir la croissance des recettes
au mme niveau que celui des dpenses (3 %), mme si le rendement
global des impts et taxes affects a t infrieur de 0,3 Md ce qui tait
espr.
La rduction du dficit du rgime gnral est due, pour lessentiel,
au redressement significatif de la branche accidents du travail qui, aprs
des annes de dficits rcurrents, est en excdent en 2013. Elle rsulte
galement dune amlioration de la branche retraite qui a bnfici de
ressources nouvelles : hausse de cotisations pour financer les carrires
longues et de leffet en anne pleine des hausses de taux des
prlvements sociaux sur les revenus du capital et du forfait social. En
revanche, le dficit de la branche famille continue de se creuser
(-3,2 Md) et, en dpit de la forte sous excution de lONDAM, celui de
la branche maladie sest accru en 2013 (6,8 Md contre 5,9 Md en
2012).
3 - Le dficit des autres rgimes de base se rduit
Le dficit des autres rgimes de base de scurit sociale sest
notablement rduit en 2013, passant de 1,8 Md 0,9 Md. Cette
volution positive tient avant tout aux recettes nouvelles qui ont t
apportes certains dentre eux, notamment la CNRACL qui a bnfici
de deux mesures successives de hausse des taux, la CNAVPL (une hausse
de taux), et la CNIEG dont les recettes ont t accrues grce une hausse
de rendement de la contribution tarifaire dacheminement (CTA). Enfin,
Cour des comptes
le dficit du rgime des exploitants agricoles a continu de se rduire en
2013.
4 - La dgradation de la situation des rgimes de retraite
complmentaires
Le solde technique des rgimes complmentaires de lAGIRC et de
lARCCO, aprs transferts, devrait stablir -4,5 Md en 2013, soit une
stabilisation par rapport 2012. Les rsultats financiers (+ 2,8 Md)
permettraient de rduire au total 1,7 Md le dficit du compte de
rsultat 2013 des rgimes (aprs 2,5 Md en 2012).
Alors mme que les accords de mars 2013 ont permis de ralentir la
progression des charges dallocation ds la revalorisation du 1er avril
2013, la stabilit du solde technique masque une poursuite de la
dtrioration du rapport entre lvolution des ressources et celle des
charges dallocations, manifeste pour lARRCO dont le solde technique
aprs transfert passerait de - 2,4 Md en 2012 -3 Md en 2013. Cette
dtrioration a t compense sur le solde global par leffet
ponctuellement bnfique, sur le solde 2013 de lAGIRC, de la
mensualisation des allocations au 1er janvier 2014.
5 - Les hpitaux publics : une situation toujours fragile
Lamlioration constate en 2012 de la situation financire des
hpitaux na t que de courte dure : aprs un rsultat lgrement positif
de 27 M, lanne 2013 pourrait se traduire par un dficit de prs de
70 M, selon les estimations encore provisoires de lagence technique de
linformation sur lhospitalisation (ATIH). Selon la direction gnrale de
loffre de soins, cette dtrioration rsulterait pour partie doprations
comptables ralises par certains tablissements dans la perspective de la
prochaine certification de leurs comptes. Il nen demeure pas moins que
les charges de personnel saccroissent un rythme lev : 2,8 % en 2013,
contre 2,2 % en 2012 et 1,7 % en 2011.
La capacit dautofinancement des hpitaux continue de se rduire,
pour natteindre que 3,8 Md en 2013, soit 5,7 % de leurs produits contre
prs de 6,2 % lanne prcdente.
Lendettement des hpitaux poursuit sa progression, mais un
rythme plus faible que prcdemment (+0,9 Md contre 2,3 Md en
moyenne entre 2009 et 2012) sous leffet notamment du ralentissement
Cour des comptes
36 COUR DES COMPTES
des investissements (achvement du plan Hpital 2012). Leur dette
pourrait atteindre 29 Md fin 2013.
6 - Les comptes de lassurance chmage toujours plus dficitaires
En 2013, le rsultat annuel de lUndic sest dgrad fortement
sous leffet dun chmage demeur un niveau lev, et il a atteint
4 Md.
Tableau n 9 : volution du rsultat annuel de lUndic (Md)
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rsultat annuel* 4,6 - 1,2 - 3,0 -1,6 - 2,7 - 4,0
Solde cumul - 5,0 - 6,2 - 9,1 - 11,6 - 13,8 - 17,6
*hors lments exceptionnels ; ceux-ci expliquent pourquoi le rsultat annuel nest
pas toujours gal la diffrence entre le solde cumul la fin de lanne et celui la
fin de lanne prcdente.
Source : Undic (estimation de mai 2014 pour lanne 2013)
Les recettes ont progress de 2,3 % en 2013 (aprs + 2 % en 2012)
du fait de la faible augmentation de la masse salariale des emplois affilis
lassurance chmage (+ 1,2 % en 2013, aprs + 2,1 % en 2012). En
effet, si la diminution nette du nombre demplois affilis lassurance
chmage est moins importante en 2013 (- 75 800 emplois, contre - 85 000
en 2012), la progression du salaire moyen par tte est plus faible
(+ 1,8 %, contre 2,2 % en 2012), pesant ainsi sur lvolution de la masse
salariale.
Comme en 2012, la progression des recettes a t plus faible que
celle des dpenses, qui est demeure leve (+ 5,7 % pour les dpenses
lies aux aides et allocations en 2013 comme en 2012). En effet, le
nombre de demandeurs demploi indemniss a progress en moyenne
annuelle, mme si leffectif tend se stabiliser en fin danne 2013 en
raison, dune part, du ralentissement de la hausse du nombre de
demandeurs demploi, et, dautre part, de larrive en fins de droits
dindemnisation dune part croissante de demandeurs demploi avec la
progression du chmage de longue dure. Le nombre de demandeurs
demploi effectivement indemniss par lassurance chmage a atteint
2 317 800 chmeurs fin dcembre 2013, soit une hausse de 10 700
personnes sur lanne, aprs une augmentation de 144 900 en 2012.

Cour des comptes
La trsorerie de lUndic a diminu de 4,0 Md en 2013, aprs
2,7 Md en 2012. Cette nouvelle dgradation du rsultat annuel du
rgime dassurance chmage a port lendettement net bancaire de
lUndic 17,6 Md fin 2013, soit un quasi-triplement depuis 2009.
7 - Une dette sociale qui demeure leve
Le montant de la dette sociale consolide, de plus de 200 Md
depuis 2011, a lgrement progress en 2013. Malgr les reprises de
dettes faites en 2013 (7,7 Md), la CADES a pu rduire le volume global
de son endettement grce aux ressources nouvelles qui lui ont t
attribues depuis 2011. Par ailleurs, la rduction de lencours de trsorerie
des ASSO leur a permis de rduire la progression de leur endettement.
Enfin la dette des ASSO sest alourdie sous leffet du dficit de lUndic.
Tableau n 10 : dette des ASSO (en Md)
En Md 2009 2010 2011 2012 2013
CADES 96,8 100,8 156,3 145,7 139,3
Autres ASSO 54,7 74,3 48,3 65,2 72,4
dont ACOSS 17,9 30,7 1,5 10,3 11,1
TOTAL 151,5 175,1 204,6 210,9 211,7
TOTAL en % du PIB 8,0 % 9,0 % 10,3 % 10,4 % 10,3 %
Source : INSEE
Note de lecture : la dette prsente ici correspond la contribution des ASSO
la dette publique. Elle ne prend donc pas en compte les titres dtenus par
une administration publique sur une autre administration publique.
D - Une volution proccupante des dpenses des
administrations publiques locales
En comptabilit nationale, le champ des finances publiques locales
est apprhend travers le secteur des administrations publiques locales
(APUL)
21
, qui permet une comparaison homogne avec les autres secteurs
des administrations publiques (APU).

21
Le primtre des administrations publiques locales est prcis en annexe I.
Cour des comptes
38 COUR DES COMPTES
Le besoin de financement
22
des APUL a fortement progress au
cours du dernier exercice, passant de 3,7 Md en 2012 9,2 Md en
2013. Il reprsentait 10 % de lensemble des dficits publics (au lieu de
4 % en 2012) et 0,4 point de PIB (au lieu de 0,15 point en 2012).
Tableau n 11 : les comptes des administrations publiques locales
(en Md)
2010 2011 2012 2013
Recettes 228,1 234,7 240,1 242,8
Dpenses 229,8 235,3 243,8 252,0
Solde -1,7 -0,7 -3,7 -9,2
Source : INSEE
En 2013, les dpenses des APUL ont progress plus vite
(+ 8,2 Md, soit + 3,4 %) que les recettes (+ 2,7 Md, soit + 1,1 %).
Alors que les transferts courants entre administrations publiques sont
quasiment stables, la hausse modre des recettes fiscales (+ 0,9 Md,
soit + 0,6 %) na pas permis de compenser laugmentation des dpenses
de fonctionnement (+ 5,8 Md, soit + 3,0 %).
En raison de leffet de ciseau enregistr entre les dpenses et les
recettes de fonctionnement, lpargne brute a diminu de 3,1 Md
(- 7,3 %) 38,9 Md, mais cela na pas conduit diminuer les
investissements (+ 2,4 Md, soit + 5,2 %)
En augmentation de 6,2 Md (soit + 3,5 %), la dette des APUL a
atteint 182,3 Md la fin de 2013. Elle reprsentait 9,5 % de lensemble
de la dette publique, soit une proportion identique celle de 2012.
Les finances locales sont analyses ci-dessous partir des comptes
des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre
dont les balances comptables des seuls budgets principaux sont agrges
par la direction gnrale des finances publiques (DGFIP)
23
. Lanalyse

22
Au sens de la comptabilit nationale, le dficit correspond au besoin de financement
rsultant de la diffrence entre lensemble des dpenses hors remboursement
demprunts et lensemble des recettes hors souscription demprunts.
23
Les recettes et les dpenses mentionnes dans lanalyse correspondent aux
oprations relles, cest--dire celles donnant lieu encaissements ou dcaissements
effectifs.
Cour des comptes
densemble de lvolution des finances des collectivits territoriales
partir de ces comptes recoupe celle conduite sur le champ des APUL.
1 - La faible progression des recettes de fonctionnement
La progression des recettes de fonctionnement des collectivits
territoriales et de leurs groupements (1,6 % en 2013) sest encore ralentie
par rapport lanne prcdente (1,9 % en 2012).
Alors que les dotations et participations de ltat (60,8 Md) ont
t stabilises en valeur, les recettes fiscales (115,7 Md) ont progress
modrment (2,1 %). Parmi elles, le produit de la fiscalit directe
(75,7 Md) a augment plus nettement (4,7 %), surtout en raison de
leffet de base sur les taxes mnages et de la hausse de la contribution
sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), alors que le produit de la
fiscalit indirecte (40,2 Md) a diminu (- 2,4 %).
De ce fait, les dpartements et les rgions, pour lesquelles la
fiscalit indirecte constitue une part plus importante des recettes, ont subi
une contrainte budgtaire plus forte que les communes et
intercommunalits dont la fiscalit directe reprsente une part
prpondrante des recettes fiscales.
2 - Une croissance continue des dpenses de fonctionnement
Les dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales et de
leurs groupements (162,4 Md) ont progress lgrement moins
rapidement en 2013 (2,8 %) quen 2012 (3,3 %) mais un rythme encore
trop soutenu par rapport leurs recettes de fonctionnement, elles-mmes
moins dynamiques.
Leur hausse a rsult en premier lieu de celle des dpenses de
personnel (56,6 Md) qui ont augment de 3,1 % soit de 2,6 % pour les
communes, 7,2 % pour les intercommunalits, 2,5 % pour les
dpartements et 3,2 % pour les rgions. Elle a dcoul en second lieu de
laugmentation des dpenses sociales des dpartements (29,1 Md) qui
ont cependant progress un rythme moins soutenu de 3,2 % (au lieu de
5,6 % en 2012).
Les achats de biens et de services (30,9 Md), second poste de
dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements, ont
progress au mme rythme (3 %) quau cours de lexercice prcdent.
Les autres charges de gestion courante (20,9 Md), qui comprennent les
Cour des comptes
40 COUR DES COMPTES
contributions obligatoires et les participations, se sont alourdies de 2,6 %.
Pour leur part, les charges financires (4,5 Md), qui reprsentent moins
de 3 % des dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales et de
leurs groupements, ont peu volu (0,8 %). Il en va de mme pour les
subventions verses (0,9 %) dont le montant (16 Md) a atteint 10 % du
total.
3 - Des dpenses dinvestissement toujours dynamiques
Les diffrences de marges de manuvre budgtaires se manifestent
dans la capacit dinvestissement des collectivits territoriales.
Globalement, leffort dquipement sest accru, les dpenses
dinvestissement hors emprunt (55,1 Md) ayant progress de 4,8 % en
2013 contre 1,8 % en 2012.
En lien avec le cycle lectoral, cet effort a t principalement port
par le secteur communal, les dpenses dinvestissement des communes
ayant augment de 8 % et celles des intercommunalits de 4,5 %.
Comparativement, les dpartements ont fait porter, pour la quatrime
anne conscutive, leffort dajustement budgtaire sur leurs dpenses
dinvestissement qui ont recul de 2,4 %. Aprs une lgre diminution en
2012, les rgions, quant elles, les ont accrues sensiblement (5,4 %).
Elles ont notamment relev les subventions verses des tiers (9,1 %)
tandis que leurs dpenses dquipement en propre ont diminu (-1,8 %).
4 - Une augmentation de lendettement
Lencours de la dette des collectivits territoriales et de leurs
groupements, sur le seul primtre de leurs budgets principaux, slve
137,4 Md, en progression de 3,3 % par rapport 2012. Aprs une
augmentation de 4 % lanne prcdente, cette progression poursuit une
tendance amorce depuis le dbut des annes 2000. En euros courants, la
dette locale ainsi mesure a augment de 61 % depuis 2002.
En raison de la baisse de lpargne brute induite par un rythme de
croissance des dpenses suprieur celui des recettes, laugmentation
continue de lendettement ncessite une attention soutenue et constitueun
facteur plus aigu de proccupation pour certaines collectivits. La
capacit de dsendettement de lensemble des collectivits et
groupements, mesure par le rapport entre lencours de la dette et
lpargne brute, demeure infrieure 5 ans en moyenne. Toutefois, la
forte dgradation de lpargne brute qui, en labsence de relles mesures
dconomies de gestion, pourrait rsulter de la baisse venir des
Cour des comptes
dotations de ltat , risquerait dentraner une rapide dgradation de ce
ratio et lapparition dune situation financire proccupante.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Le dficit public a poursuivi la diminution entame depuis 2009 en
passant de 4,9 % du PIB en 2012 4,3 % en 2013. Cependant, sa
rduction est sensiblement plus lente quanticipe et son niveau est
significativement plus lev que lobjectif retenu (3,0 % du PIB) dans la
loi de programmation des finances publiques (LPFP) de 2012 2017. De
mme, le dficit structurel, de 3,1 % du PIB en 2013, est significativement
plus lev que lobjectif retenu en LPFP (1,6 %).
Cette diminution plus lente quanticip du dficit public rsulte
essentiellement de latonie des recettes, hors mesures nouvelles. En effet,
la LPFP prvoyait une lasticit des prlvements obligatoires au PIB
gale 1 alors quelle a t presque nulle. De plus, la croissance de
lactivit (+0,3 % en volume) a galement t moins leve que prvu
initialement en LPFP (+0,8 %). La croissance des dpenses en valeur a
t plus faible que prvu mais insuffisamment pour compenser la
faiblesse des recettes.
La dette a augment pour atteindre 94,1 % du PIB fin 2013, soit
3,1 points de plus quen 2012. Compte tenu de la baisse des taux, la
charge dintrt a nanmoins diminu. Le solde primaire reste par
ailleurs fortement ngatif.
Toutes les catgories dadministrations publiques ont t
nouveau dficitaires en 2013.
Le dficit de ltat a diminu de prs de 13 Md essentiellement
grce laccroissement des recettes, qui a surtout rsult de mesures
fiscales nouvelles. Toutefois, les recettes ont t affectes par des moins-
values importantes sur la TVA, limpt sur le revenu et limpt sur les
socits, soulevant, de nouveau, la question de la qualit et de la sincrit
des prvisions de recettes fiscales comme la relev le rapport de la Cour
des comptes sur le budget de ltat en 2013 (mai 2014).
Cour des comptes
42 COUR DES COMPTES
Le dficit des administrations de scurit sociale ne se rduit
presque plus depuis 2011, 0,6 % du PIB. Les objectifs de dpenses de
lassurance maladie et des rgimes obligatoires ont t tenus, mais les
recettes ont pti de la faible croissance de lactivit conomique. En
consquence, le dficit des administrations de scurit sociale na pas
atteint lobjectif fix en LPFP (0,2 % du PIB).
En 2013, le secteur public local na pas apport la contribution
attendue au redressement des comptes publics. Bien au contraire, le
dficit des APUL sest creus et leur dette sest accrue. Le recul de
lautofinancement na pas empch une croissance vigoureuse des
dpenses dinvestissement porte principalement par le secteur
communal et, dans une moindre mesure, par les rgions. Dans un
contexte o la contrainte budgtaire est appele se renforcer, une plus
grande matrise des dpenses de fonctionnement est ncessaire pour
viter lapparition dune situation financire proccupante.
Au total, lanne 2013 a t marque par la poursuite de la
rduction du dficit public. Cependant, cette rduction est reste
insuffisante au regard des objectifs inscrits dans la LPFP et des
engagements europens de la France.
Cour des comptes

Chapitre II
Une comparaison avec les autres pays
europens
Lanalyse des principaux carts entre les dpenses, recettes, soldes
et dettes publics de la France et des autres pays europens en 2013 fait
apparatre que la situation des finances publiques franaises, bien quen
voie damlioration, demeure plus dgrade que celle, en moyenne, des
autres pays europens. Le dficit public franais est suprieur celui de
ses partenaires et, pour la premire fois en 2013, sa dette publique a
dpass lendettement moyen de la zone euro.
Au-del de cette approche comparative densemble, portant sur le
pass rcent, il a paru souhaitable dapprofondir lanalyse, sur une plus
longue priode, de lvolution des dpenses publiques dans des pays qui
ont russi fortement rduire (de plus de 3 points) leurs dpenses
publiques rapportes au PIB.
Parmi eux, lAllemagne est lun des plus comparables la France
en termes de taille, de population et de structure de dpenses publiques.
La Cour a donc examin plus particulirement lvolution compare des
dpenses publiques de ces deux pays depuis le dbut des annes 2000.

Cour des comptes
44 COUR DES COMPTES
cart entre les donnes davril 2014 d Eurostat et du 15 mai
de lINSEE
Les donnes sur la France utilises dans ce chapitre ont t
publies par Eurostat en avril 2014. Elles ne tiennent pas compte des
corrections opres le 15 mai par lINSEE sur le PIB des annes 2011
2013. Elles peuvent donc diffrer de quelques diximes de point de PIB
de celles du chapitre I.
I - Les finances publiques des pays de lUnion
europenne en 2013
Aprs une anne 2012 marque dans la zone euro et dans lUnion
europenne (UE) par un recul du PIB en volume (-0,7 % pour la moyenne
de la zone euro et -0,4 % pour la moyenne 28), lanne 2013 naura
connu quune lgre amlioration de lactivit conomique. La croissance
a t trs modeste dans lUnion europenne (+0,1 %) tandis que le recul
du PIB dans la zone euro sest poursuivi (-0,4 % en moyenne). Ces
moyennes ont recouvert, comme les annes prcdentes, des volutions
contrastes mme si les carts observs se sont rduits
24
.
En 2013, la croissance du PIB allemand a lgrement ralenti par
rapport 2012 (0,4 % aprs 0,7 % en 2012 et plus de 3 % les deux annes
antrieures). Lanne 2013 a galement t marque par une baisse du
PIB sensiblement moins forte dans les pays ayant le plus souffert de la
crise de la dette, et notamment la Grce, le Portugal, la Slovnie, lItalie
et lEspagne. Comme en 2012, la croissance du PIB a t plus favorable
en France que dans la plupart des pays de la zone euro.

24
Lcart entre les performances extrmes, en 2013, est revenu 9,5 points, soit un
niveau voisin des carts observs entre 2004 et 2006 (le minimum constat, depuis
lan 2000, ayant t dun peu plus de 7 points en 2001 et 2002). Il avait t de
19 points en 2009, de prs de 17 points en 2011 et de plus de 12 points lan dernier.
Cour des comptes
UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPEENS 45
A - Des soldes publics franais plus dgrads
1 - Une rduction plus lente du dficit public
En 2013, le dficit public franais sest rduit un peu moins vite
que dans la moyenne des pays de la zone euro (0,6 point de PIB contre
0,7 point de PIB) mais au mme rythme que pour la moyenne des vingt-
huit pays de lUE.
Le dficit public franais est rest plus lev que les deux
moyennes communautaires (dficit moyen de -3,0 % de PIB pour la zone
euro et de -3,3 % pour lUnion 28). Il a t suprieur, galement, pour la
septime anne conscutive, au dficit public italien (-2,8 % du PIB,
pratiquement stable par rapport 2012) malgr une croissance
conomique infrieure, depuis plus de dix ans, celle de la France. Il a
t infrieur, en revanche, comme depuis 2005, au dficit public du
Royaume-Uni (-5,8 % du PIB).
Graphique n 2

Source : donnes : Eurostat; graphique : Cour des comptes.
2 - Un dficit primaire plus lev en France que dans les autres pays
europens
En 2013, les pays de la zone euro ont quasiment rsorb leur
dficit primaire (0,1 % du PIB aprs 0,6 % du PIB en 2012 et 1,1 % du
PIB en 2011). La situation est comparable pour les pays de lUE 28
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2009 2010 2011 2012 2013
Soldes publics (en points de PIB)
France Allemagne Zone euro UE (28)
Cour des comptes
46 COUR DES COMPTES
dont le dficit primaire sest rduit 0,5 % du PIB aprs 1,0 % en 2012 et
-1,5 % en 2011.
Mme sil sest rduit par rapport 2012 (2,0 % du PIB en 2013 au
lieu de 2,3 % lanne prcdente), le dficit primaire franais est rest
plus lev, en 2013 comme depuis 1995, que la moyenne de lUE. La
France na connu, depuis 2002, quune seule anne sans dficit primaire
(2006).
linverse, le solde primaire allemand est rest largement
excdentaire (2,2 % du PIB en 2013 au lieu de 2,5 % du PIB en 2012).
LItalie, du fait de son niveau dendettement, simpose, depuis trs
longtemps, la ralisation dun excdent primaire et il ny a eu, malgr la
crise, depuis lan 2000, quune anne faisant exception.
Au total, en 2013, selon les dernires estimations de la
Commission, neuf tats de lUE ont enregistr un excdent primaire et
vingt et un tats ont eu des rsultats meilleurs en 2013, en ce domaine,
que la France. Seul le Royaume-Uni, parmi les grands tats de lUE, a
enregistr, comme depuis 2009, un dficit primaire suprieur celui de la
France (-2,8 % du PIB).
3 - Un dficit structurel franais en lente rduction, mais plus lev
que la moyenne de la zone euro
La croissance conomique ne peut, elle seule, expliquer les
diffrences entre les volutions des dficits et des dettes des diffrents
pays rapportes leurs PIB. Celles-ci rsultent aussi des mesures
dajustement structurel. Les soldes structurels prsents ici sont ceux
estims par la Commission europenne pour lensemble des pays de
lUnion europenne.

Cour des comptes
Graphique n 3
Source : chiffres : Commission europenne ; graphique : Cour des comptes.
Le dficit structurel franais est depuis 2002 plus lev que la
moyenne de la zone euro et, plus encore, que le dficit structurel
allemand. Tout en restant dun niveau lev (3,0 % du PIB selon les
estimations de la Commission europenne), le dficit structurel franais
sest nanmoins rduit de 0,8 point de PIB en 2013.
Cette rduction du dficit structurel franais a t identique, en
moyenne, dans la zone euro, o il est pass de 2,1 1,3 % du PIB, et dans
lUnion europenne, o il est pass de 2,6 % 1,8 % du PIB.
Malgr cette amlioration, le dficit structurel franais est ainsi
rest suprieur aux moyennes communautaires et de plus de trois points
au solde structurel allemand (+0,6 % de PIB en 2013) et de plus de deux
points, comme en 2012, au solde italien (-0,9 % du PIB).
Cinq tats de lUE, dont lAllemagne, le Danemark et la Sude,
ont connu, en 2013, une situation de solde structurel quilibr ou
excdentaire et des rductions du dficit structurel ont continu tre
enregistres dans la grande majorit des tats.

-0.7
-0.6
-0.5
-0.4
-0.3
-0.2
-0.1
0.0
0.1
2009 2010 2011 2012 2013
Soldes structurels (points de PIB)
France Allemagne Zone euro (18) UE (28)
Cour des comptes
48 COUR DES COMPTES
B - Une croissance plus rapide de la dette publique
franaise
En 2013, les volutions de lendettement public ont t
globalement plus modres quen 2012 (+ 1,9 point de PIB, en moyenne,
tant pour la zone euro que pour lUE 28, contre + 3,3 points pour la
zone euro et + 2,7 points pour lUE 28 en 2012).
Lendettement public de la France (93,5 % du PIB en 2013) a cr
plus rapidement que lendettement moyen de la zone euro et que
lendettement moyen de lUnion 28. Suprieur lendettement moyen
des pays de lUE depuis 2003, il a dpass pour la premire fois en 2013
celui des pays de de la zone euro (92,6 % du PIB), malgr le poids, dans
cette dernire moyenne, de plusieurs pays aux dettes leves (Italie et
Belgique notamment).
Depuis 2010, anne o les dettes franaise et allemande taient
dun niveau comparable en pourcentage du PIB, lendettement public de
la France suit une volution divergente de celui de lAllemagne : lcart
atteint dsormais 15,1 points de PIB en faveur de lAllemagne en 2013.
Selon les prvisions de la Commission europenne, cette volution
oppose des dettes de ces deux tats devrait se poursuivre au cours des
prochaines annes.
Le niveau de la dette publique du Royaume-Uni (90,6 % du PIB) a
continu, en revanche, se rapprocher de celui de la France.
En 2013, six tats ont rduit leur dette publique, exprime en
points de PIB, Allemagne et Danemark notamment.

Cour des comptes
Graphique n 4

Source : donnes : Commission europenne ; graphique : Cour des comptes

C - Des dynamiques de croissance divergentes entre la
France et lEurope en matire de dpenses et de recettes
1 - Les dpenses publiques diminuent en Europe mais pas en France
Aprs une lgre hausse en 2012, les dpenses publiques, en
pourcentage du PIB, ont reflu en 2013 en Europe (49,7 % pour la zone
euro en 2013 au lieu de 49,9 % en 2012 ; 49,0 % pour lUE 28 en
moyenne contre 49,3 %) sans retrouver, toutefois, leur niveau de 2011.
Ainsi, la dpense rapporte au PIB a notamment diminu en 2013 aux
Pays-Bas (passant de 50,4 % du PIB en 2012 49,8 % en 2013), en
Espagne (passant de 47,8 % du PIB en 2012 44,8 % en 2013) et au
Royaume-Uni (passant de 47,9 % du PIB en 2012 46,9 % en 2013).
Les dpenses publiques franaises (57,1 % du PIB), en hausse de
0,4 point par rapport 2012, ont atteint leur niveau le plus lev, rapport
au PIB, depuis plus de 50 ans. Pourtant, la France a bnfici en 2013
dun rythme de croissance du PIB suprieur ceux de ses partenaires
europens, ce qui a conduit mcaniquement rduire son ratio de
dpenses sur PIB comparativement aux autres pays europens.
72
76
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92
96
2009 2010 2011 2012 2013
Dettes publiques (en points de PIB)
Cour des comptes
50 COUR DES COMPTES
La croissance des dpenses publiques en euros courants sur
lexercice 2013 a t plus rapide en France (+2,0 %) que dans la zone
euro (+0,8 % en moyenne) et dans lUnion europenne 28 (+0,2 %)
malgr une inflation plus faible en France (+1,0 % pour lindice
harmonis des prix la consommation
25
) que dans la zone euro (+ 1,3 %)
et lUnion europenne (+1,5 %).
Au sein de la zone euro, quatre pays prsentent une dpense
publique en proportion du PIB plus leve que celle de la France
(Finlande, Slovnie, Grce et Danemark), en raison, pour les trois
premiers pays prcits, dune diminution du PIB.
Graphique n 5

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes
2 - Des recettes publiques en lgre hausse en Europe
Les hausses de recettes publiques ont t en moyenne moins fortes
quen 2012 (+ 0,5 point de PIB, au niveau de la zone euro, aprs + 0,9 en

25
Il diffre de lindice publi par lINSEE et utilis dans les autres chapitres de ce
rapport par le champ des produits couverts.
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2009 2010 2011 2012 2013
Dpenses publiques (en points de PIB)
France Allemagne Zone euro
UE (28) Danemark
Cour des comptes
2012 et + 0,3 point en 2013 pour lUnion europenne vingt-huit, aprs
+ 0,8 en 2012). La hausse observe en France (1,0 point) sest situe au-
dessus de ces moyennes.
Les recettes publiques, rapportes au PIB, ont augment dans 21
tats membres et des baisses ont eu lieu dans sept autres (dont le
Royaume-Uni, la Pologne et, de faon bien moindre, lAllemagne).
Il apparat donc que, si la rduction des dficits, effectif et
structurel, a t en 2013 quasiment identique en France et dans la
moyenne de la zone euro ou de lUnion europenne, elle a rsult, en
France, dune progression plus forte des recettes et dun moindre effort de
rduction des dpenses.
Graphique n 6

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes

43
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2009 2010 2011 2012 2013
Recettes publiques (en points de PIB)
Cour des comptes
52 COUR DES COMPTES
II - Les dpenses publiques en France et en
Allemagne
Au cours des deux dernires dcennies, de nombreux pays de
lOCDE ont rduit leurs dpenses publiques de manire significative afin
dassainir leurs finances publiques.
Ainsi, le Commissariat gnral la stratgie et la prospective a
prsent en juin 2014 une liste de 17 pays ayant inflchi leurs dpenses de
plus de 3 points de PIB sur 3 ans
26
.
Tableau n 12 : pisodes de rduction des dpenses publiques dans les
principaux pays europens entre 1992 et 2007 (en points de PIB)
Dbut de
priode
Fin de priode Baisse totale de la
dpense publique
Allemagne 2003 2007 -4,9
Italie 1993 1999 -8,1
Pays-Bas 1995 1999 -10,3
Espagne 1995 2001 -5,8
Royaume-Uni 1996 1999 -3,0
Source : document danalyse du Commissariat gnral la stratgie et la
prospective de juin 2014
Parmi ces 17 pays, lAllemagne prsente, en dpit de diffrences
institutionnelles fortes (fdralisme allemand et caractre centralis des
institutions franaises), de nombreuses caractristiques communes avec
la France: le niveau de vie et la structure des dpenses publiques (cf. plus
loin) sont trs voisines. Par ailleurs, la rduction de la dpense publique
est intervenue relativement rcemment (2003-2007).

26
Selon une mthodologie proche de celle que lon peut trouver dans les documents
de travail de lOCDE sur ce sujet. Les 17 pays sont : Autriche, Canada, Danemark,
Estonie, Finlande, Allemagne, Hongrie, Irlande, Isral, Italie, Pays-Bas, Norvge,
Slovaquie, Slovnie, Espagne, Sude et Royaume-Uni.
Cour des comptes
Alors quau dbut des annes 2000, le dficit public tait plus
dgrad en Allemagne (3,1 % du PIB en 2001) quen France (1,5 % du
PIB) et quen moyenne dans les 18 pays de la zone euro (2,0 % du PIB),
lAllemagne a ralis au cours de la dernire dcennie un net
redressement de ses finances publiques. Aujourdhui, elles sont
lquilibre, au contraire de celles de la France et de lensemble des pays
de la zone euro. Cette divergence dans lvolution des finances publiques
allemandes et franaises rsulte essentiellement des trajectoires
diffrentes en matire de dpense publique
27
.
Lcart des dpenses publiques en France et en Allemagne
rapportes au PIB de chaque pays est pass de 4,1 points de PIB en 2001
12,4 points en 2013, alors mme que le PIB en valeur a progress dans
le mme temps plus rapidement en France quen Allemagne (de
respectivement 38 % et 30 %)
28
.
Au total, la diffrence dvolution des finances publiques entre
lAllemagne et la France provient essentiellement du fait que lAllemagne
a su beaucoup mieux maitriser la dynamique de sa dpense.
A - Une rpartition comparable des dpenses publiques
par politique publique
Le graphique ci-dessous
29
montre que la rpartition des dpenses
par politique publique (appele fonction en comptabilit nationale) est
quasiment identique en France et en Allemagne. En particulier, la
protection sociale et la sant, correspondant aux deux catgories de
dpenses les plus importantes, reprsentent respectivement 43 % et 15
16 % dans les deux pays. Par rapport la moyenne des 18 pays de la zone
euro, la France et lAllemagne se distinguent par un surcroit de dpenses
en termes de protection sociale et une moindre dpense des services
gnraux et des affaires conomiques.

27
Les recettes en points de PIB sont restes globalement stables dans les deux pays.
28
Cette diffrence de croissance en valeur provient essentiellement de lvolution des
prix.
29
Graphique ralis partir des comptes nationaux au format COFOG . Cet
acronyme anglais COFOG signifie Classification Of the Functions Of
Government (en franais : classification des fonctions des administrations publiques).
Ce format correspond une classification fonctionnelle des dpenses des
administrations publiques suivant les rgles de la comptabilit nationale.
Cour des comptes
54 COUR DES COMPTES
Graphique n 7 : structure des dpenses 2012 en France, en
Allemagne par grandes politiques publiques (en % des dpenses
totales)
30

En France :

En Allemagne :

Source : Eurostat, comptes nationaux, format COFOG, base 2005, SEC 1995

30
La comparaison de ces graphiques doit tre mene avec prcaution, car certaines
donnes peuvent ne pas tre enregistres de la mme manire entre les diffrents pays.
En particulier, un retraitement pourrait tre ncessaire sur les catgories logements
et quipements collectifs et affaires conomiques .
Cour des comptes
Le tableau ci-aprs prsente les dpenses en points de PIB par
grandes familles de politiques publiques. Il en ressort que la France
dpense plus pour la quasi-totalit des politiques publiques et que la
protection sociale, la sant, lenseignement, les quipements collectifs et
la Dfense concentrent les plus gros carts de dpense publique.
Les diffrences de structures dmographiques entre les deux pays
conduisent augmenter ou diminuer certaines dpenses. Ainsi, la part des
moins de 14 ans est plus leve en France quen Allemagne
31
et conduit
mcaniquement des dpenses dducation plus leves, toutes choses
gales par ailleurs. En revanche, la proportion des plus de 65 ans est plus
importante en Allemagne quen France
32
, ce qui devrait induire, toutes
choses gales par ailleurs, des dpenses de retraites plus leves. En
outre, dautres facteurs peuvent influencer ce constat, comme la
dispersion gographique de la population.

31
Respectivement de 18,5 % de la population totale en France contre 13,4 % en
Allemagne en 2010 et les dpenses dducation reprsentent respectivement 5,0 % du
PIB en France contre 3,9 % du PIB en Allemagne en 2010 ; source : Commission
europenne, The 2012 Ageing Report, Economic and budgetary projections for the
27 EU Member States (2010-2060).
32
Respectivement de 16,7 % de la population totale en France contre 20,6 % en
Allemagne et les dpenses publiques de retraites reprsentent respectivement 14,6 %
du PIB en France contre 10,8 % du PIB en Allemagne en 2010 ; source : Commission
europenne, The 2012 Ageing Report, Economic and budgetary projections for the
27 EU Member States (2010-2060).
Cour des comptes
56 COUR DES COMPTES
Tableau n 13 : poids des diffrentes politiques publiques
en France et en Allemagne en 2012 (en points de PIB)
33

Points de PIB, 2012 France Allemagne
cart France
- Allemagne
Protection sociale 24,4 19,4 5,0
Sant 8,3 7,0 1,3
Enseignement 6,1 4,3 1,8
Services gnraux des
administrations publiques
5,9 6,1 -0,2
Affaires conomiques 3,7 3,4 0,3
Logements et quipements collectifs 1,9 0,5 1,4
Dfense 1,9 1,1 0,8
Ordre et scurit publics 1,8 1,6 0,2
Loisirs, culture et culte 1,4 0,8 0,6
Protection de l'environnement 1,1 0,6 0,5
Total des dpenses publiques
(somme des lignes prcdentes)
56,5 44,8 11,7
Source : Eurostat, comptes nationaux sous format COFOG, base 2005, SEC
1995
Il reste nanmoins que la France consacre une part suprieure de sa
production nationale chacune des politiques publiques mentionnes
dans ce tableau. Seule la part consacre aux services gnraux des
administrations publiques est plus faible en France. Une fraction leve
de lcart global entre les deux pays, 5 points sur 11,7, est imputable aux
dpenses de protection sociale.
Certaines spcificits de lorganisation institutionnelle des deux
pays dans le domaine de la protection sociale peuvent contribuer
expliquer les carts de niveaux de dpenses publiques : ainsi, en
Allemagne, les personnes ayant les revenus les plus levs ne sont pas
tenues de sassurer auprs du rgime obligatoire de sant et ont la facult
de le faire auprs de socits ou dentits dassurance prives. Ds lors,

33
De la mme manire que pour les graphiques prcdents, la comparaison de ces
graphiques doit tre mene avec prcaution, car certaines donnes peuvent ne pas tre
enregistres de la mme manire entre les diffrents pays. En particulier, un
retraitement pourrait tre ncessaire sur les catgories logements et quipements
collectifs et affaires conomiques .
Cour des comptes
leurs dpenses napparaissent pas dans les dpenses publiques
34
, alors
quelles pourraient reprsenter de lordre dun point de PIB. En outre, les
diffrences relatives larchitecture des systmes dassurance vieillesse
publique en Allemagne et en France (existence dun rgime de retraite
complmentaire obligatoire en France) et un taux de remplacement offert
par le rgime public de retraite plus lev en France expliquent une partie
de lcart entre les dpenses publiques de retraite des deux pays
35
.
Par ailleurs, les carts de dpenses dans le secteur de la dfense
rapportes au PIB sont de moins dun point de PIB. Les responsabilits
militaires et diplomatiques propres la France, du fait en particulier de sa
prsence au Conseil de scurit de lOrganisation des Nations-Unies,
nexpliquent donc que trs marginalement les carts sur la dpense
publique.
B - Des rythmes dvolution des dpenses publiques trs
contrasts depuis le dbut des annes 2000
La part des dpenses publiques dans le PIB a augment en France
de 51,7 % en 2001 57,1 % en 2013, soit un accroissement de 5,4 points,
tandis quelle a diminu en Allemagne sur la mme priode de 2,9 points
de PIB (passant de 47,6 % 44,7 %). Lcart de dpenses publiques,
rapportes au PIB, entre la France et lAllemagne a ainsi plus que tripl
en 12 ans.

34
Elles sont enregistres, pour une partie dentre elle, dans les dpenses des
institutions financires en comptabilit nationale, cest--dire hors du champ des
administrations publiques.
35
Cf. notamment ce titre le document de travail de la DG Trsor (cahiers de la DGT
n 2012/02, aot 2012) comparaison France-Allemagne des systmes de protection
sociale et la base de donnes SOCX et les publications correspondantes de lOCDE.
Cour des comptes
58 COUR DES COMPTES
Graphique n 8 : volution des dpenses publiques en France, en
Allemagne depuis 2001

Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995
Pour la France, les variations annuelles du rapport de la dpense
publique au PIB (cf. graphique prcdent) proviennent essentiellement
des fluctuations de la croissance du PIB et non pas de rformes
particulires portant sur la dpense publique. Le mme graphique fait
galement apparatre une variabilit un peu plus grande en Allemagne
quen France de lvolution du poids de la dpense publique. Ce caractre
plus heurt provient de la plus forte volatilit de la croissance en
Allemagne, et de limportance du plan de relance mis en uvre en 2009-
2010 en Allemagne compar celui de la France
36
.
Pour autant, sur lensemble de la priode, cette divergence
dvolution de la dpense publique rapporte au PIB ne provient pas de
diffrences de croissance du PIB mais de la croissance respective des
dpenses publiques des deux pays. En outre, lcart de dynamique des
dpenses publiques entre la France et lAllemagne ne trouve pas son

36
Les plans de relance auraient reprsent environ 1,1 point de PIB (dont 0,5 point de
PIB de mesures affectant le calendrier de paiement) en France et 3,0 points de PIB en
Allemagne (source : OECD economic outlook, interim report, mars 2009).
Cour des comptes
explication dans la rpartition des dpenses entre politiques publiques (cf.
ci-dessus).
C - Des dpenses publiques de fonctionnement courant
et de prestations sociales plus maitrises en Allemagne
Les dpenses publiques peuvent tre rparties en dpenses
dinvestissement et dpenses de fonctionnement. Ces dernires
comprennent non seulement la masse salariale, les achats de biens et
services, etc., mais galement les prestations sociales. Par la suite, les
prestations sociales, gnralement encadres par des rgles particulires
dattributions, seront distingues des autres dpenses de fonctionnement.
1 - Les dpenses par nature
Le graphique ci-dessous prsente la contribution des grandes
catgories de dpenses la variation du poids des dpenses publiques
entre la France et lAllemagne entre 2001 et 2013. Alors que lAllemagne
a diminu le poids de ses prestations sociales de 1,4 point de PIB pendant
cette priode et ses autres dpenses de fonctionnement de 1,2 point, la
France a, dans le mme temps, accru ses prestations sociales de 4,1 points
et ses autres dpenses de fonctionnement, correspondant principalement
la masse salariale des administrations publiques et aux achats courants et
fournitures, de 1,2 point
37
. En outre, lAllemagne a diminu ses
investissements en part de PIB au contraire de la France qui les a
stabiliss : les administrations publiques franaises ont maintenu un
niveau relativement lev dinvestissement public entre 2001 et 2013 (3,3
points de PIB en France contre 1,5 en Allemagne en 2013).

37
Les prestations sociales correspondent dans ce graphique au Prestations sociales
autres que transferts sociaux en nature (D62) + Transferts sociaux en nature de biens
et services marchands (D63 - partie), les dpenses dinvestissement correspondent
la Formation brute de capital (FBCF) et acquisitions moins cessions d'actifs non
financiers non produits, et les autres dpenses de fonctionnement correspondent
lensemble du reste de la dpense.
Cour des comptes
60 COUR DES COMPTES
Graphique n 9 : variation des dpenses publiques par nature de la
France et de lAllemagne entre 2001 et 2013

Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base
2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
2 - Les dpenses par catgorie dadministration
Comme le prsente le graphique ci-dessous, laugmentation des
dpenses publiques en France, champ constant, rsulte principalement
des administrations de scurit sociale et, dans une moindre mesure, des
administrations publiques locales. En revanche, les dpenses de ltat ont
lgrement diminu sur la priode considre.
Au contraire, en Allemagne, toutes les administrations publiques,
sauf les collectivits locales, ont contribu la diminution du poids des
dpenses publiques.
Les importantes rformes ralises en Allemagne en matire de
protection sociale (rformes des retraites, rformes du march du travail
et de lassurance chmage avec les lois Hartz, rformes du systme de
sant, etc.) ont en particulier conduit une diminution sensible des
dpenses des administrations de scurit sociale.
Cour des comptes
Graphique n 10 : variation des dpenses par sous-secteurs des
administrations publiques de la France et de lAllemagne entre 2001
et 2013, champ constant
38

Source : Eurostat, comptes nationaux par nature,
base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
Ce graphique est comparable au prcdent mesurant la variation
des dpenses par nature dans les deux pays, car les dpenses des
administrations de scurit sociale sont essentiellement composes, en
France comme en Allemagne, de prestations sociales. En outre, une trs
large part des dpenses des collectivits locales en France correspond
des dpenses de masse salariale et de fonctionnement courant comme les
achats courants et fournitures. En revanche, les efforts sur les autres
dpenses de fonctionnement ont t ports en Allemagne par les Lnder
et par ltat fdral.

38
Ce graphique neutralise les effets de lacte II de la dcentralisation en France qui
ont, toutes choses gales par ailleurs, contribu rduire les dpenses de ltat et
augmenter celles des collectivits locales, partir des retraitements prsents par la
Commission Carrez-Thnault, afin de pouvoir comparer lvolution des sous-secteurs
des administrations publiques en France et en Allemagne.
Cour des comptes
62 COUR DES COMPTES
D - Des prvisions de dpenses publiques marques par
plus de prudence en Allemagne
Les prvisions dvolution des dpenses publiques paraissent plus
prudentes en Allemagne quen France, comme le montrent les prvisions
inscrites dans les derniers programmes de stabilit. Le graphique ci-
dessous, compare les dpenses publiques constates (en noir soutenu) et
les prvisions des diffrents programmes de stabilit.
Si la hausse des dpenses publiques en points de PIB qui a rsult
de la rcession de 2008-2009 na t prvue dans aucun des deux pays,
les programmes de stabilit franais ont toujours prvu une forte baisse de
ce ratio qui na presque jamais t ralise alors que les programmes
allemands ont prvu une baisse plus limite qui a t ralise au cours des
annes les plus rcentes (la courbe en noir soutenu passant au-dessous des
courbes dcrivant les prvisions des programmes de stabilit).
Graphique n 11 : objectifs de dpenses publiques dans les diffrents
programmes de Stabilit en France et en Allemagne (en points de
PIB)
En France :

En Allemagne :

Source : Programmes de stabilit de la France et de lAllemagne de chaque anne, Commission
europenne. Note de lecture : la courbe en noir soutenu prsente les donnes observes de
dpenses publiques en points de PIB. Les autres courbes reprsentent les programmes de
stabilits qui sont classs par anne. Lorsque la courbe en noir soutenu est systmatiquement
au-dessus des autres courbes, ceci signifie que les prvisions des programmes de stabilit sous-
estiment systmatiquement les dpenses prvisionnelles des programmes de stabilit.

Cour des comptes
______________________
CONCLUSION
_____________________
En dpit dune croissance de lactivit conomique suprieure, le
dficit public franais a t rduit dans des proportions comparables
ceux de ses partenaires europens en 2013. Il est ainsi demeur plus
lev que ceux de la zone euro (3,0 % du PIB) et de lUnion europenne
(3,3 %). De la mme manire, le dficit structurel franais est rest trs
nettement suprieur aux moyennes europennes (1,3 % du PIB dans la
zone euro et 1,8 % du PIB dans lUnion europenne).
La croissance des dpenses publiques, comme celle des recettes, a
t plus forte en France que dans lensemble de la zone euro et de
lUnion europenne.
La dette publique a augment un peu plus en France que dans la
moyenne de la zone euro et de lUnion europenne. Fin 2013, rapporte
au PIB, elle tait, pour la premire fois, suprieure la fois celles de la
zone euro et de lUnion europenne. La dette publique de lAllemagne a
de nouveau diminu.
Pour autant, de nombreux pays ont russi par le pass rduire
leur dficit public, en particulier en rduisant leurs dpenses. Ainsi
lAllemagne, proche de la France par la taille, la population et la
structure de ses dpenses publiques a russi, au cours de la dernire
dcennie, rduire ses dpenses publiques.
Laugmentation de la dpense publique en France, en proportion du PIB
et par rapport lAllemagne, provient trs majoritairement des
prestations sociales et des autres dpenses de fonctionnement, et pour
une faible part des dpenses dinvestissement. Cet accroissement des
dpenses publiques en France est essentiellement imputable aux
administrations de scurit sociale et aux collectivits locales. En
revanche, lAllemagne a su modrer lensemble de ses dpenses et la
plupart des sous-secteurs des administrations publiques ont contribu
cette modration en mettant en uvre des rformes structurelles
ambitieuses.
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre III
La situation en 2014
Ce rapport, destin nourrir les dbats parlementaires sur les
orientations des finances publiques en application de la loi organique
relative aux lois de finances, analyse comme chaque anne la situation et
les perspectives des finances publiques pour lexercice en cours. Il
sattache notamment mettre en vidence les risques pesant sur
lexcution des lois de finances et de financement de la scurit sociale
ainsi que sur les prvisions du Gouvernement relatives lensemble des
Cette analyse sappuie sur les documents budgtaires et sur le
programme de stabilit transmis en mai la Commission europenne,
ainsi que sur les informations transmises la Cour par les services du
ministre des finances, notamment la direction gnrale du trsor et la
direction du budget, et des autres ministres avant le 12 juin, date
dadoption de ce rapport. Les informations obtenues en 2014 ont t un
peu plus prcises quen 2013. Elles restent toutefois insuffisantes pour
mesurer les risques avec prcision et clairer compltement les dbats
parlementaires.
Le dficit budgtaire inscrit dans la loi de finances initiale pour
2014 est de 82,6 Md et le dficit prvu par la loi de financement de la
scurit sociale pour le rgime gnral est de 9,6 Md. Ils sont cohrents
avec le dficit public de 3,6 % du PIB inscrit larticle liminaire de la loi
de finances. Ces prvisions reposaient sur un scnario macroconomique
caractris par une croissance du PIB de 0,9 % en volume.
Cour des comptes
66 COUR DES COMPTES
Les prvisions macroconomiques et de finances publiques du
Gouvernement ont t rvises pour tablir le programme de stabilit
prsent en avril 2014 par la France la Commission europenne. La
croissance en 2014 est dsormais estime 1,0 % et le dficit public
3,8 % du PIB, aprs 4,3 % en 2013. Le programme de stabilit intgre des
prvisions de recettes, de dpenses et de solde pour ltat et les rgimes
obligatoires de base de scurit sociale qui devraient figurer dans les
projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale
rectificatives dposs la mi-juin.
La Cour a examin les risques pesant sur lvolution des recettes et
des dpenses, par catgorie dadministrations publiques, avant den
mesurer les consquences sur les soldes et la dette publics.
I - Les recettes publiques
Les prvisions de recettes sont tablies par ladministration en
construisant un scnario macroconomique, puis en estimant la croissance
de chaque impt ou contribution sociale, lgislation constante, sur la
base de ce scnario, enfin en ajoutant limpact des mesures lgislatives
nouvelles. chacune de ces trois tapes sont associs des risques
distincts qui doivent tre identifis et peuvent sadditionner.
Dans son rapport public annuel de fvrier 2014, la Cour a soulign
que les prvisions de recettes des administrations publiques figurant dans
le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de
finances pour 2014 taient affectes de risques importants.
Elle relevait que la croissance lgislation constante de certains
impts, notamment les impts sur le revenu des personnes physiques et
sur les bnfices des socits, semblait surestime hauteur de 2
4 Md. En outre, le rendement des mesures nouvelles risquait dtre
infrieur de 2 Md au montant prvu en raison de la suspension de la taxe
sur les poids lourds, des amendements apports au cours du dbat
Cour des comptes
parlementaire et de la dcision du Conseil constitutionnel sur la loi de
finances initiale
39
.
Le scnario macroconomique du programme de stabilit pour
2014 est peu diffrent de celui associ au projet de loi de finances. Les
prvisions de recettes lgislation constante et lestimation du montant
total des mesures nouvelles ont toutefois t revues lgrement la
baisse.
Tout en rappelant dans quelle mesure elles scartent des
prvisions associes aux textes financiers de dcembre 2013, la Cour a
examin les risques pesant sur les prvisions de recettes du programme de
stabilit.
A - Une prvision de croissance leve sans tre hors
datteinte
Le programme de stabilit repose sur une croissance du PIB de
1,0 % en volume et 2,2 % en valeur en 2014, contre respectivement 0,9 et
2,3 % dans le rapport conomique, social et financier annex au projet de
loi de finances (RESF). Laugmentation de la masse salariale du secteur
concurrentiel serait de 2,2 % (comme dans le RESF). Linflation, hors
tabac, serait en moyenne annuelle de 1,1 % (contre 1,3 %).
Les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale rectificatives reposent sur le mme scnario macroconomique.
Dans son avis du 5 juin 2014 sur ces projets de loi, le Haut Conseil
des finances publiques a constat que les alas baissiers qui affectent la
prvision de croissance de 1,0 % en 2014 se sont accrus depuis la
prsentation du programme de stabilit. Il estime que les effets positifs
attendus des dcisions de la Banque centrale europenne annonces le
5 juin ne pourront se faire sentir que progressivement. En consquence, il
considre que sans tre hors datteinte, la prvision de croissance du
Gouvernement pour 2014 parat dsormais leve .

39
Les amendements parlementaires ont notamment conduit rtablir la rduction
dimpts pour frais de scolarit, supprime dans le projet de loi de finances, et le
Conseil constitutionnel a annul des dispositions de la loi sur la fiscalit des plus-
values immobilires.
Cour des comptes
68 COUR DES COMPTES
Il estime aussi que la prvision dinflation est leve et que les
crations demplois marchands, et par suite lvolution de la masse
salariale, paraissent surestimes.
Un risque la baisse pse donc sur les prvisions de recettes
publiques du programme de stabilit et des projets de lois de finances et
de financement de la scurit sociale rectificatives.
Les dveloppements des parties B D qui suivent prcisent les
risques pesant sur les recettes autres que ceux rsultant du scnario
macroconomique.
B - Un risque persistant sur les recettes de ltat
Lanalyse des recettes de ltat porte, sauf mention contraire, sur
les prvisions en comptabilit budgtaire, mais les risques mis en
vidence sont de mme ampleur en comptabilit nationale.
1 - Des recettes fiscales nettes revues la baisse mais prsentant
encore un risque
a) La rvision des prvisions, de la loi de finances initiale au programme
de stabilit
La prvision de recettes fiscales de ltat pour 2014 sous-jacente
au programme de stabilit est infrieure de 5,2 Md celle de la LFI pour
2014. Cette baisse peut se dcomposer en trois lments :
le report de la moins-value constate en excution sur 2013 par
rapport la prvision pour 2013 associe la LFI 2014, pour
- 3,7 Md dont -1,8 Md pour limpt sur le revenu (IR), - 2,5 Md
pour limpt sur les socits (IS) et + 0,7 Md pour la TVA ;
une rvision la baisse de la croissance spontane des recettes
fiscales nettes, de -1,7 Md sur lensemble dont -1,2 Md sur lIR et
- 0,9 Md sur lIS, compense par des augmentations sur la TICPE
(+ 0,3 Md) et la TVA (+ 0,4 Md) ;
une lgre rvision la hausse du rendement global des mesures
nouvelles et de primtre (0,4 Md).

Cour des comptes
Tableau n 14 : prvision de recettes fiscales de ltat pour
2014 dans la LFI 2014 et dans le programme de stabilit davril 2014
(Md)

2013
Croissance
spontane
Mesures
nouvelles et de
primtre
2014
LFI 2014 287,7 8,8 - 12,3 284,4
Programme de stabilit 284,0 7,1 - 11,9 279,2
cart - 3,7 - 1,7 0,4 - 5,2
Source : Cour des comptes ; les mesures nouvelles correspondent pour une large part
la mise en place du CICE.
b) Les risques subsistant sur la croissance spontane des recettes
Sagissant de lIR, le taux de croissance spontane des recettes a
t ramen de 3,7 % dans la LFI 2,1 % dans le programme de stabilit
(-1,2 Md), un taux qui reste toutefois nettement suprieur la croissance
de la masse salariale en 2013, de 1,3 %, qui constitue la majeure partie de
lassiette de limpt.
La progressivit du barme de lIR entraine certes mcaniquement
une croissance de son produit plus forte que celle des revenus. Cependant,
lcart entre la progression de la masse salariale en 2013 et celle de lIR
en 2014 est important et il nest pas certain quil puisse sexpliquer par
les autres revenus imposs. De surcrot, la dformation de la structure des
revenus en 2012 qui a affect le rendement de lIR en 2013, avec une
croissance moins forte des hauts revenus, est susceptible de stre
poursuivie en 2013 compte tenu de la faible croissance conomique et
daffecter galement le rendement en 2014.
En ce qui concerne lIS, la croissance spontane des recettes a t
rduite de 6,9 % dans la LFI 5,5 % dans le programme de stabilit
(- 0,9 Md). Mme si les prvisions dIS sont toujours particulirement
difficiles tablir, ce taux de croissance de 5,5 % reste optimiste au
Cour des comptes
70 COUR DES COMPTES
regard de lvolution de lexcdent brut dexploitation
40
des socits non
financires, qui na t que de 0,2 % en 2013
41
alors que les prvisions de
la LFI 2014 reposaient sur une hypothse de 0,9 %. Un autre lment
dincertitude rside dans le rendement trs faible de lIS en 2013, et
notamment du cinquime acompte, qui reste ce stade difficile
interprter.
Seule lanalyse des soldes verss en mai 2014 sur limpt d pour
2013 et du deuxime acompte, vers en juin, sur limpt d pour 2014
permettront de mieux comprendre lvolution de lIS en 2013 et de
prciser lvolution prvisible en 2014, sous rserve de lacompte de
dcembre dont le montant est toujours trs difficile anticiper.
Les rvisions la hausse des prvisions de croissance spontane
des recettes de TVA (+ 0,4 Md) et de taxe intrieure de consommation
des produits nergtiques (+ 0,3 Md), entre la LFI et le programme de
stabilit, sont justifies, selon le ministre des finances, par des
encaissements meilleurs que prvu au dbut de lanne 2014.
Au total, si la croissance spontane des recettes fiscales nettes a t
corrige la baisse dans le programme de stabilit, cette correction est
limite et les informations disponibles depuis le dbut de lanne sur les
revenus des mnages et les bnfices des socits en 2013 conduisent
conclure quil subsiste un risque de lordre de 2 Md sur la croissance
spontane des recettes fiscales nettes de ltat .
c) Les risques subsistant sur limpact des mesures nouvelles
La lgre rvision la hausse (+0,4 Md) de limpact des mesures
nouvelles et de primtre en 2014, dont le montant global de - 12 Md
traduit surtout le cot du CICE (- 10 Md), recouvre de nombreux
ajustements de sens contraire qui illustrent la fragilit du chiffrage de ces
mesures. Les suivants appellent des observations particulires.

40
Grandeur la plus proche de lassiette de lIS dans les comptes nationaux et sur
laquelle sappuie en pratique la prvision de lIS.
41
INSEE Comptes nationaux trimestriels - Rsultats dtaills du 4
me
trimestre 2013.
Cour des comptes
Le programme de stabilit prvoit une mesure de baisse des
impts, dcide dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit,
en faveur des mnages modestes qui deviendraient imposables en 2014 et
dont le cot serait de 0,5 Md. Le gouvernement a toutefois dcid
damplifier la rduction dimpts envisage qui pourrait ds lors avoir un
cot proche de 1,0 Md. Le surcot de 0,5 Md environ par rapport la
prvision du programme de stabilit serait financ par une augmentation
des recouvrements dimpts la suite dun contrle fiscal.
En 2013, une augmentation de 1,0 Md de ces recouvrements avait
t inscrite en loi de finances initiale mais elle na pas t constate en
excution. Pour 2014, une hausse de 1,4 Md est dj prvue en LFI (IR,
IS et ISF) qui serait donc porte prs de 1,9 Md dans la loi de finances
rectificative. Les informations dont la Cour dispose en ce domaine ne lui
permettent pas destimer le montant des encaissements qui rsulteront en
2014 des oprations de contrle fiscal et des recettes exceptionnelles lies
la rgularisation dactifs dtenus ltranger et non dclars. Une
incertitude pse donc sur le financement de la mesure de rduction
dimpt et sa prennit.
Limpact des remboursements dimpts qui rsultent de
contentieux communautaires de masse (prcompte sur valeurs mobilires
et dividendes verss par des socits rsidentes des OPCVM
trangers
42
) a t rvis la baisse entre la LFI et le programme de
stabilit, ce qui se traduit par un gain de 0,7 Md sur les recettes fiscales
nettes en 2014
43
, en supposant que ces remboursements seront reports en
2015. Leurs dates denregistrement comptable (en 2014, 2015 ou au-
del), qui dpendent du calendrier des dcisions judiciaires relatives ces
contentieux, sont toutefois trs incertaines.

42
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. La Documentation franaise, juillet 2012, 255 p., disponible sur
www.ccomptes.fr pour une prsentation de ces contentieux et du mode
denregistrement des remboursements en comptabilit budgtaire et en comptabilit
nationale.
43
Ces remboursements viennent en dduction des recettes fiscales nettes. De
moindres remboursements se traduisent donc pas un surcrot de recettes nettes.
Cour des comptes
72 COUR DES COMPTES
d) Synthse sur les recettes fiscales
Au total, les recettes fiscales nettes de ltat pourraient tre
infrieures de 2 3 Md la prvision du programme de stabilit.
La comparaison des recouvrements sur les quatre premiers mois de
2013 et 2014 est particulirement difficile interprter pour ce qui
concerne les impts sur le revenu et sur les socits en raison de
modifications qui ont affect le calcul et le calendrier des acomptes et des
soldes
44
. Elle ne permet pas, en consquence, de corroborer la prvision
du gouvernement, ni les risques mis ici en vidence.
2 - Des recettes non fiscales conformes la LFI et sans risque
significatif
Avec 13,8 Md, la loi de finances initiale pour 2014 a prvu un
montant de recettes non fiscales quasiment inchang par rapport
lexcution 2013, qui sest leve 13,7 Md. Ce montant de 13,8 Md
na pas t modifi dans le programme de stabilit.
La prvision inscrite dans le programme de stabilit apparait
comme raisonnablement prudente au regard des volutions des recettes
non fiscales des annes passes et en particulier par rapport 2013.
a) Une diminution des produits des participations hors Caisse des dpts
et consignations et Banque de France
En premier lieu, le programme de stabilit prvoit une diminution
significative des produits des participations hors Caisse des Dpts et
Consignations (CDC) et Banque de France. Cette baisse avait t
anticipe ds le projet de loi de finances pour 2014 au motif que certaines
entreprises devaient tenir compte principalement danticipation de
risques ncessitant un accroissement prvisionnel du besoin de
provisions
45
.

44
En particulier, les acomptes dimpt sur le revenu sont dsormais calculs sur la
base de la somme de limpt sur le revenu et des prlvements sociaux sur les revenus
du capital ; le solde de limpt sur les socits a t dcal davril mai.
45
Source : Tome 1 des voies et moyens annex au projet de loi de finances pour 2014.
Cour des comptes
Or, selon les premires informations communiques par l'Agence
des Participations de l'tat , les rsultats nets sont stables entre 2012 et
2013 (hors effets de la reprise de la dette de l'EPFR) et les risques
attendus au moment de l'laboration du projet de loi de finances nont pas
conduit diminuer les rsultats nets entre 2012 et 2013. De surcroit, la
dette nette de ces entreprises apparait en diminution par rapport 2012 et
le ratio de dette nette sur capitaux propres savre galement en
diminution de 1,22 en 2013 contre 1,41 en 2012. L'objectif de produit des
participations hors CDC et Banque de France apparait ds lors
atteignable. Il correspond une diminution du taux de distribution des
rsultats
46
des participations de ltat .
b) Une augmentation des produits issus de la Caisse des dpts et
consignations suite au redressement de son rsultat
Par ailleurs, les versements de la CDC devraient augmenter de prs
d'un milliard d'euro entre 2013 et 2014. En effet, aprs deux annes
marques par l'absence de prlvements sur le Fonds d'pargne, ce
dernier pourrait effectuer un versement l'tat en 2014 au titre de 2013
suite notamment la rforme, lt 2013, des modalits de
centralisation de lpargne rglemente. De la mme manire, le
dividende de la CDC est prvu en hausse en 2014 alors quil tait nul en
2013 et proche de 0 en 2012 (0,1 Md). En effet, les rsultats de la CDC
ont t positifs en 2013 (2,1 Md, avec une composante exceptionnelle de
0,8 Md, en 2013, aprs -0,45 Md en 2012, selon les rsultats publis en
avril 2014), laissant prsager un dividende positif.
c) Une quasi-stabilisation du dividende de la Banque de France

Le dividende de la Banque de France s'lverait 1,3 Md en 2014
contre 1,4 Md en 2013. Cette prvision de dividende parait compatible
avec les rsultats (2,5 Md) prsents par la Banque de France dans son
rapport dactivit dat de mars 2014.

46
Le taux de distribution correspond au rapport dividendes verss / rsultats de
lanne prcdente
Cour des comptes
74 COUR DES COMPTES
Cette stabilisation du dividende de la Banque de France en 2014
serait la consquence de deux effets de sens contraire sur ses rsultats :
d'une part, la Banque de France a vu certaines de ses recettes samoindrir,
en particulier celles issues de la rmunration du portefeuille de titres
acquis dans le cadre du programme PMT (programme pour les marchs
de titres)
47
. Dans le sens contraire, les rtrocessions de produits des titres
grecs dtenus par la Banque de France devraient diminuer.
d) Les autres recettes non fiscales en lgre hausse
Plusieurs recettes non fiscales sont prvues en augmentation.
Ainsi, le produit des amendes passerait de 1,1 Md en 2013 1,4 Md en
2014, sans que ce niveau ait t atteint sur les trois dernires annes. Par
ailleurs, les intrts des avances du trsor augmenteraient de 0,5 Md en
2013 0,9 Md en 2014. Cette progression provient notamment dun
accroissement prvisionnel du nombre doprations de refinancement
attendues.
Enfin, la prvision intgre dune part une diminution de 0,9 Md
en 2013 0,6 Md en 2014 des reversements de la part de la COFACE et
de NATIXIS et dautre part une stabilisation des autres recettes non
fiscales.
Au total, les prvisions de recettes non fiscales apparaissent
plausibles.
C - Des recettes des administrations sociales infrieures
aux prvisions de la loi de financement
Aprs une hausse de 2,6 % en 2013, le programme de stabilit
prvoit que les recettes des ASSO progresseront de 3,1 % en valeur en
2014, sous le triple effet dune volution de la masse salariale du secteur
prive plus dynamique quen 2013, de hausses de taux de cotisation dans
la plupart des rgimes de retraite de base ainsi qu lAGIRC-ARRCO et,
enfin, de nouveaux transferts dimpts dtat au bnfice du rgime
gnral.

47
Cf. Cour des comptes, Rapport sur le budget de ltat en 2013 (mai 2014), p. 63-
64. La Documentation franaise, mai 2014, 266 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes
La progression des recettes du rgime gnral devrait atteindre
3,4 % en valeur en 2014 tandis que celles du FSV seraient stables par
rapport 2013.
Au sein de cette progression, lvolution spontane des recettes
serait proche de 1,5 %. Elle repose sur une hypothse de croissance de
2,2 % pour la masse salariale du priv, progression identique celle
prvue en LFSS pour 2014. Cette volution spontane serait le rsultat
dune progression diffrencie entre les cotisations sociales, dont la
masse augmenterait tendanciellement de 2,2 % (et mme + 2,4 % pour le
seul secteur priv sous leffet dun moindre dynamisme du cot des
allgements gnraux de charges patronales), la CSG, dont la hausse
approcherait 1,6 %, et les impts et taxes affectes, dont lvolution
spontane (- 0,6 %) sexpliquerait par la dcroissance programme dune
recette affecte la branche famille depuis 2011 ( prciput assurance-
vie ), la stagnation des droits tabacs observe avec les hausses de prix
intervenues depuis 2012 et latonie du produit des prlvements sociaux
sur le capital.
Plus de la moiti de la progression globale des recettes du rgime
gnral rsulterait de la poursuite des hausses de taux de cotisation
vieillesse dcide en juillet 2012 pour financer les carrires longues
(+0,5 Md) et surtout des mesures nouvelles adoptes dans le cadre des
lois votes fin 2013 (LFSS, LFI 2014, LFR 2013 et loi portant rforme
des retraites) : augmentations nettes de taux de cotisations, nouvelles
assiettes et impact des augmentations de taux de TVA pour 1,4 Md,
nouveaux transferts dimpts dtat pour 3 Md, sous forme dune
affectation supplmentaire de TVA, dont 1 Md en compensation de la
baisse de 0,25 point du taux de cotisations patronale la branche famille
et 1 Md au titre du transfert la CNAF du produit de labaissement du
plafond du quotient familial.
Par ailleurs, le rgime gnral et le FSV devraient bnficier au
total de 1,7 Md de transferts internes aux ASSO depuis la caisse
nationale de solidarit pour lautonomie (pour lquivalent de lessentiel
du produit 2014 de la contribution additionnelle de solidarit pour
lautonomie), depuis les rserves de la caisse dassurance maladie des
industries lectriques et gazires (CAMIEG), depuis les reliquats de
contribution sociale de solidarit des socits non affecte antrieurement
2011, et depuis la MSA, suite lintgration des prestations familiales
extra-lgales des rgimes agricoles, et de leur financement, la branche
famille.
Cour des comptes
76 COUR DES COMPTES
Au total, les recettes du rgime gnral et du FSV devraient tre
infrieures de prs de 1,7 Md au montant prvu en LFSS pour 2014. Les
moindres recettes concerneraient essentiellement les impts et taxes
affectes, et notamment les prlvements sociaux sur le capital.
Cette nouvelle prvision est conforme celle qui est inscrite dans
le programme de stabilit et ne prsente pas dalas majeurs, sous rserve
de lhypothse de croissance de la masse salariale.
D - Les recettes des administrations locales en
progression modre
Le programme de stabilit retient, pour 2014, une croissance des
prlvements obligatoires des administrations publiques locales, en
comptabilit nationale, de 1,8 % lgislation constante et de 3,1 % en
prenant en compte les mesures nouvelles (hausse des taux et mesures de
primtres). Les dotations de ltat aux collectivits territoriales sont en
outre rduites de 1,5 Md par rapport 2013.
1 - Une augmentation des recettes fiscales dampleur incertaine
Les recettes fiscales des collectivits territoriales proviennent pour
65 % de la fiscalit directe et pour 35 % de la fiscalit indirecte. Si la
progression des recettes de la fiscalit directe est assez stable en raison de
la croissance des bases fiscales, la fiscalit indirecte reste davantage
soumise aux volutions de la conjoncture conomique. Alors quen 2013
la fiscalit directe a progress de 4,7 % en valeur, la diminution de la
fiscalit indirecte, lie au fort recul des droits de mutation titre onreux
(-9 %), a frein lvolution des ressources fiscales des collectivits
territoriales (+ 2,1 % en valeur).
a) La fiscalit directe
En 2014, le programme de stabilit table sur une croissance
spontane de 2,1 % pour la taxe sur le foncier bti (aprs 3,1 % en 2013)
et de 2,8 % pour la taxe dhabitation (aprs 3,6 %). Une moindre
croissance du produit des impts directs locaux pourrait en effet tre
enregistre en raison dune revalorisation forfaitaire des valeurs locatives
Cour des comptes
limite 0,9 % par la loi de finances
48
. La dynamique des bases pourrait
galement tre affecte par les difficults du secteur de la construction.
Toutefois, une hausse des taux suprieure celle de 2013, dernire
anne des mandats municipaux, est probable. La baisse des concours
financiers de ltat , qui se prolongerait jusquen 2017, pourrait en outre
inciter les communes et les intercommunalits, ainsi que les
dpartements, davantage agir sur les taux en dbut de mandat. Une
hausse des taux est prvue dans le programme de stabilit mais elle est
proche de celle de 2012.
En comptabilit nationale, le produit de la contribution sur la
valeur ajoute des entreprises (CVA) est imput directement en recettes
des collectivits locales lanne o il est encaiss par ltat . Pour 2014,
le programme de stabilit table sur une progression de 2,6 % de ce
produit, suprieure la progression de la valeur ajoute des socits non
financires en 2013 (1,0 %) du fait de la correction dlments
exceptionnels (rgularisations sur exercices antrieurs) qui avaient
entran une baisse de la CVAE en 2013.
La cotisation foncire des entreprises (CFE), dont ne bnficie que
le secteur communal, a galement connu une forte croissance en 2013
(+ 4,1 %), principalement en raison de lvolution des bases qui explique
3,8 % de la hausse, laugmentation des taux nintervenant qu hauteur
de 0,3 %. La moindre revalorisation forfaitaire des valeurs locatives,
vote en 2014 par le Parlement, et la modification du rgime de la
cotisation minimale pourraient ralentir la croissance du produit de la CFE
due celle des bases. Toutefois, les collectivits pourraient tre tentes
dagir sur les taux de cet impt afin de compenser en partie les baisses de
dotations et de CVAE.
Au total, les hypothses de croissance des impts directs locaux
retenues dans le programme de stabilit apparaissent soumises un ala
principal qui se rapporte au comportement des acteurs locaux en matire
de taux. Ce programme intgre bien une hypothse daugmentation des
taux mais elle repose sur la comparaison avec les cycles lectoraux
antrieurs. Une accentuation de la tendance la hausse des taux des
impts locaux en raction lvolution des concours financiers de ltat

48
Cette revalorisation avait t de 1,8 % en 2013 et 2012, de 2 % en 2011 et de 1,2 %
en 2010.
Cour des comptes
78 COUR DES COMPTES
nest pas exclure pourrait se traduire par des recettes un peu plus
leves.
b) Les impts indirects
Des mesures spcifiques ont t adoptes en loi de finances pour
2014 afin daccrotre les ressources de droits de mutation titre onreux
(DMTO) des dpartements. Ils ont ainsi t autoriss relever le taux
plafond des DMTO pour deux ans. Fix antrieurement 3,80 %, le taux
peut tre relev dans la limite de 4,50 % pour les actes passs entre le
1
er
mars 2014 et le 29 fvrier 2016
49
. Cette mesure est prise en compte
dans le programme de stabilit hauteur de 0,6 Md. Il prvoit aussi une
croissance spontane de 2,2 % des DMTO en 2014 aprs leur diminution
(-9 %) en 2013.
Lvolution des impts indirects devrait moins affecter la
progression densemble des ressources fiscales des APUL en 2014. Les
volutions du march de limmobilier, qui dterminent la croissance
spontane des DMTO, sont toutefois trs incertaines et les risques, la
baisse, qui en rsultent sur les impts indirects pourraient compenser le
supplment de recettes envisageable sur les impts directs.
2 - Des transferts financiers de ltat stables malgr la baisse des
dotations aux collectivits territoriales
Les transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales sont
oprs par lintermdiaire de plusieurs canaux. Certaines dotations sont
prleves sur les recettes de ltat (54,2 Md en 2014). Dautres sont
imputes en dpenses du budget gnral ou de comptes daffectation
spciale (17,1 Md en 2014). ces dotations, sajoute le produit de la
fiscalit transfre (32,2 Md
50
en 2014). Au total, les transferts
financiers de ltat aux collectivits reprsentent un montant global de
103,5 Md.

49
En dbut dexercice 2014, un recensement de la direction gnrale des finances
publiques fait tat de 81 dpartements ayant utilis cette facult.
50
Ce montant correspond la somme du produit de la fiscalit transfre au titre des
transferts de comptences (29,9 Md) et du montant des frais de gestion dimpts
directs locaux que ltat rtrocde aux collectivits territoriales depuis 2011 dans le
cadre de la rforme de la fiscalit directe locale de 2010 (2,3 Md).
Cour des comptes
La loi de finances pour 2014 a prvu une baisse de 1,5 Md des
concours financiers de ltat aux collectivits territoriales au titre de leur
participation leffort de redressement des comptes publics. Entre 2011
et 2013, un certain nombre de dotations, constituant une enveloppe dite
norme de 50,5 Md, avaient t geles en valeur. En neutralisant les
changements de primtre intervenus en 2014, cette enveloppe norme a
t rduite de 1,5 Md, soit une diminution de 3 % primtre constant.
Cette baisse a t rpartie entre les catgories de collectivits territoriales
au prorata de leurs ressources totales, soit une diminution de 840 M pour
le bloc communal , de 476 M pour les dpartements et de 184 M
pour les rgions.
Toutefois, si lenveloppe norme a effectivement baiss de
1,5 Md primtre constant, lensemble des transferts financiers de
ltat aux collectivits territoriales a globalement augment de 319 M (+
0,3 %).
Cour des comptes
80 COUR DES COMPTES
Tableau n 15 : volution 2013/2014 des transferts financiers
de ltat aux collectivits territoriales
En Md LFI 2013 LFI 2014 cart
Enveloppe norme hors formation
professionnelle
48,826 47,291 -1,535
Autres concours financiers hors formation
professionnelle dont :
22,455 22,884
- PSR hors enveloppe norme 3,862 3,778
- FCTVA 5,627 5,769
- Subventions des ministres 2,349 2,551
- Programme investissements
davenir
0 0,200
- Travaux divers dintrt local 0,125 0,112
- Dgrvements 9,805 9,744
- Produits des amendes 0,687 0,680
- Fonds emprunts structurs 0,050
Total concours financiers hors fiscalit
transfre et formation professionnelle
71,281 70,175 -1,106
Fiscalit transfre hors formation
professionnelle dont :
29,671 31,212 1,541
- Compensation des transferts de
comptences
51

23,190 23,567
- Transferts au titre de la suppression
de la taxe professionnelle
52

6,481 6,818
- Transfert de frais dassiette et de
recouvrement aux dpartements
53

0 0,827
Financement de la formation
professionnelle
2,254 2,137 -0,117
Total des transferts financiers 103,206 103,524 0,318
Source : Cour des comptes donnes direction du budget

51
La fiscalit transfre au titre des transferts de comptences comprend : la taxe sur
les certificats dimmatriculation, les droits de mutation titre onreux, des fractions
de taxe intrieure sur la consommation de produits ptroliers, une partie de la taxe
spciale sur les conventions dassurance.
52
La fiscalit transfre au titre de la suppression de la taxe professionnelle
comprend : lancienne part tat de droits de mutation titre onreux, lancienne
part tat de la taxe spciale sur les conventions dassurance, la taxe sur les
surfaces commerciales et des frais de gestion dimpts directs locaux.
53
Ce transfert de frais dassiette est nouveau et sajoute ceux raliss dans le cadre
de la rforme de la fiscalit directe locale induite par la suppression de la taxe
professionnelle (2,3 Md en 2014).
Cour des comptes
E - Les prlvements obligatoires affects dans leur
ensemble dun ala baissier
Le programme de stabilit table sur une croissance de 2,2 % de
lensemble des prlvements obligatoires. Les mesures nouvelles sont
limites (+ 1,5 Md) et la croissance spontane des prlvements est de
2,0 %, ce qui correspond une lasticit de 0,9 par rapport la croissance
du PIB (2,2 % en valeur).
1 - Les rvisions opres par le programme de stabilit
Par rapport aux prvisions associes au projet de loi de finances
pour 2014, une perte de recettes de 6 Md a t constate en 2013 et
entrane une perte de mme montant en 2014.
Si la croissance du PIB est quasi-inchange, llasticit des
prlvements au PIB et la progression spontane des prlvements
obligatoires ont t revues la baisse (de 1,0 0,9 pour llasticit et de
2,3 2,0 % pour la progression spontane), ce qui se traduit par une
diminution supplmentaire des recettes publiques de 3 Md.
Enfin, les mesures nouvelles ont t ramenes de 2,7 1,5 Md,
soit une correction de 1,2 Md pour tenir compte notamment de la
suspension de la taxe sur les poids lourds, des amendements introduits au
cours des dbats parlementaires et de la dcision du Conseil
constitutionnel sur la loi de finances pour 2014. Dans son rapport public
annuel de fvrier 2014, la Cour estimait la correction ncessaire entre 1,0
et 2,0 Md mais le ministre des finances a aussi revu la hausse le
chiffrage de certaines mesures nouvelles.
Au total, les prlvements obligatoires inscrits dans le programme
de stabilit pour 2014, qui se retrouveront pour la plupart dans les projets
de loi de finances et de financement de la scurit sociale rectificatives,
sont infrieurs denviron 10 Md ceux qui taient prvus en
septembre 2013.
2 - Les risques au regard de la prvision du programme de stabilit
Le Haut Conseil des finances publiques a considr que, sans tre
hors datteinte, la prvision de croissance du Gouvernement parat
dsormais leve, ce qui fait peser un risque la baisse sur les prvisions
de recettes du programme de stabilit.
Cour des comptes
82 COUR DES COMPTES
Indpendamment de ce risque, llasticit des recettes fiscales de
ltat au PIB parat trop leve cependant que les prvisions de recettes
des administrations publiques locales et des administrations de scurit
sociale sont plausibles.
Le produit de limpt sur le revenu et celui de limpt sur les
socits ont certes t rviss la baisse dans le programme de stabilit,
mais il subsiste ce titre un risque de lordre de 2 Md sur les prvisions
de recettes fiscales nettes de ltat ainsi quun ala la baisse sur le
chiffrage des mesures nouvelles.
Dans la limite des informations dont la Cour a pu disposer, les
prvisions de recettes publiques du programme de stabilit prsentent
donc un risque la baisse compris entre 2 et 3 Md, auquel sajoute celui
qui rsulte dune prvision de croissance leve.
II - Les dpenses publiques
A - Les dpenses de ltat sous de fortes contraintes
Aprs avoir rappel les principales donnes budgtaires de la loi de
finances initiale pour 2014, la Cour analyse les risques pesant sur
lobjectif de dpenses dans le champ de la norme en volume. Cette
analyse sappuie sur les constats raliss lissue de lexercice 2013
54
, sur
lexamen de la consommation des crdits au cours des premiers mois de
2014, ainsi que sur les informations recueillies auprs de la direction du
budget et des diffrents ministres. Les conditions dans lesquelles
pourront tre respects les nouveaux objectifs de dpenses inscrits dans le
programme de stabilit et dans le projet de loi de finances rectificative de
juin 2014 sont enfin examines.

54
Cet examen est dtaill dans le rapport de la Cour intitul Rapport sur le budget de
ltat en 2013 (rsultats et gestion). La Documentation franaise, mai 2014, 266 p.,
disponible sur www.ccomtpes.fr, ainsi que dans les notes danalyse de lexcution
budgtaire pour chaque mission budgtaire.
Cour des comptes
1 - Un cadrage budgtaire strict en loi de finances initiale
a) Des crdits totaux ouverts en hausse du fait des investissements
davenir
Tableau n 16 : crdits sur le budget de ltat
En Md
LFI 2013
Excution
2013
LFI 2014
AE CP AE CP AE CP
Budget gnral 294,9 299,3 301,1 298,6 312,3 309,2
Budgets annexes 2,3 2,3 2,2 2,2 2,4 2,4
Comptes d'affectation spciale 74,6 74,5 71,0 70,9 70,8 70,9
Comptes de concours financiers 115,0 114,9 111,2 110,9 124,3 124,2
Sources : lois de finances et de rglement
La LFI 2014 a ouvert sur le budget gnral 312,3 Md en
autorisations dengagement (AE) et 309,2 Md en crdits de paiement
(CP), soit sensiblement plus quen 2013. Cette augmentation des crdits
sexplique surtout par le lancement du 2
e
programme dinvestissements
davenir qui sest traduit par louverture de 11 Md en AE et CP sur le
budget gnral.
b) Des crdits en baisse dans le champ des normes budgtaires
Les normes budgtaires
Les dpenses de ltat font lobjet de deux rgles budgtaires.
Une norme dvolution en valeur sapplique sur un primtre
comprenant : i) les crdits du budget gnral, mais en excluant la charge de la
dette, les pensions et les remboursements et dgrvements, ii) les
prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et de lUnion
europenne iii) le produit plafonn dune partie des impositions et ressources
affectes aux oprateurs et organismes divers chargs de mission de service
public.
Une norme dvolution en volume, ou euros constants, sapplique sur
le primtre prcdent, auquel sont ajoutes les charges de la dette et les
contributions au CAS Pensions.

Cour des comptes
84 COUR DES COMPTES
Par rapport la LFI 2013, la LFI 2014 prvoit une baisse nette de
la dpense de 1,4 Md sur le champ des normes budgtaires en valeur et
en volume. En estimant comme le Gouvernement une croissance
tendancielle de la dpense de 7 Md par an sur le champ en valeur, et en
intgrant les nouvelles dpenses prvues dans la LFI (pour 2 Md), le
respect de cette norme suppose des conomies brutes hauteur de
10,4 Md qui ntaient pas toutes documentes dans le projet de loi de
finances
55
.
Les dpenses excutes en 2013 ont toutefois t infrieures aux
crdits vots en LFI, de 0,1 Md sur le champ de la norme en valeur et de
3,5 Md sur celui de la norme en volume. Pour respecter les crdits vots
en LFI 2014, la baisse des dpenses devrait tre lgrement plus faible, en
excution, sur le primtre de la norme en valeur (- 1,2 Md au lieu de
- 1,4 Md) et une augmentation est possible sur celui de la norme en
volume (+ 2,0 Md au lieu de -1,4 Md).
Tableau n 17 : dpenses excutes et prvues sur le champ des
normes (2013-2014)
En Md
LFI 2013
(format 2014)
Excution
2013 (format
2014)
LFI 2014
Variation
LFI 2014 /
LFI 2013
Variation
LFI 2014 /
excution
2013
Dpenses du budget gnral, hors
charges de la dette et pensions, y
compris taxes affectes plafonnes
204,5 203,4 203,9 -0,6 + 0,5
Prlvement sur recettes au profit de
l'Union europenne
19,6 20,7 20,1 0,5 -0,6
Prlvement sur recettes au profit des
collectivits territoriales
55,7 55,6 54,3 -1,4 -1,3
Dpenses sur le champ de la norme
en valeur
279,8 279,7 278,4 -1,4 -1,2
Charge de la dette 46,9 44,9 46,7 -0,2 + 1,8
Contribution au CAS Pensions 45,2 43,9 45,4 0,2 + 1,5
Dpenses sur le champ de la norme
en volume
371,9 368,5 370,5 -1,4 + 2,0
Source : Cour des comptes ; les dpenses sont exprimes en valeur, y
compris sur le champ de la norme en volume.

55
Voir les dveloppements consacrs par la Cour dans son Rapport public annuel
2014, Tome I Volume I-1. La situation densemble des finances publiques, p. 25-60.
La Documentation franaise, fvrier 2014, 480 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes
Sur le primtre du budget gnral hors charges de la dette et
pensions, et y compris les taxes affectes plafonnes, il nest plus
ncessaire de rduire les dpenses de - 0,6 Md pour respecter la norme
mais seulement de limiter leur progression + 0,5 Md.
2 - Des risques par rapport la loi de finances initiale
a) Le rythme de consommation des crdits
Au 30 avril 2014, le montant de crdits consomms
56
est de
131,4 Md en AE et 113,5 Md en CP sur le budget gnral. Aucun
drapage nest globalement observable si lon compare ces donnes avec
le niveau dexcution enregistr un an plus tt (156,4 Md en AE ;
115,2 Md en CP) et si on note que le premier quadrimestre a t marqu
par des dpenses exceptionnelles dun montant voisin en 2014 (1,5 Md
correspondant au 2
e
programme des investissements davenir) et en 2013
(recapitalisation de la Banque europenne dinvestissement hauteur de
1,6 Md).
Quelques missions prsentent un profil de consommation
lgrement suprieur ce qui tait constat au 30 avril 2013 (Culture ;
conomie ; galit, logement et ville ; Enseignement scolaire) sans quil
soit possible cette priode de lanne den conclure de vritables
difficults.
b) Les risques par mission sur le champ de la norme en valeur
Comme les annes prcdentes, quelques missions concentrent les
risques budgtaires les plus importants
57
. Ces risques sont estims sur les
crdits utilisables aprs dgel de la rserve de prcaution.
Mission Dfense
La mission Dfense devrait connatre comme lordinaire des
dpassements significatifs concernant les oprations militaires extrieures
(OPEX). Traditionnellement sous-budgtes ces oprations ont encore vu

56
Hors remboursements et dgrvements.
57
Les missions pour lesquelles les risques prsentent un faible enjeu budgtaire ou
pour lesquelles des annulations de crdits sont possibles ne sont pas prsentes.
Cour des comptes
86 COUR DES COMPTES
leurs crdits rduits par la LFI 2014 de 0,18 Md par rapport la LFI
2013 qui avait ouvert 0,63 Md. Or lexcution 2013 sest leve
1,25 Md, la suite en particulier des interventions de larme franaise
au Mali (opration Serval) et en Centrafrique (opration Sangaris). Les
rcentes annonces du ministre de la dfense sur le redploiement de 3 000
soldats dans le Sahel et le maintien des effectifs franais en Centrafrique
permettent de penser que la dotation prvue en LFI (0,45 Md) sera
insuffisante.
Elle le sera en particulier pour verser les primes et indemnits des
militaires en oprations extrieures. En outre, les crdits de personnel
prsentent encore un risque de dpassement li aux dysfonctionnements
du systme de paie Louvois.
En sens inverse, des conomies pourraient tre trouves sur
lenveloppe catgorielle des crdits de rmunration et, comme les annes
prcdentes
58
, sur les crdits dinvestissement afin de gager une partie du
dpassement constat sur les OPEX.
Au total, sur la mission Dfense, aprs mobilisation de la rserve
de prcaution et annulations de certains crdits, les dpassements nets
sont estims ce stade entre 0,2 Md et 0,5 Md, mais une forte
incertitude subsiste sur les consquences budgtaires des oprations
extrieures et des dysfonctionnements du systme Louvois.
Mission cologie, dveloppement et amnagement durables
Les principaux risques concernent limpact de la suspension de
lcotaxe qui devait contribuer en 2014 au financement de lAgence de
financement des infrastructures de transport de France (AFITF) hauteur
de 0,8 Md. Pour pallier cette impasse, les dpenses de lAFITF ont t
essentiellement limites aux restes payer sur les engagements
antrieurs, et les engagements nouveaux ont t ramens 0,6 Md, soit
une baisse de plus de 2 Md par rapport 2013. La subvention de ltat
lAgence, prvue pour tre de 0,4 Md, a en outre t porte
0,65 Md : ce complment a conduit lever intgralement la rserve du
programme infrastructures et supprime par consquent toute marge de

58
En 2012 et 2013, les annulations sur les crdits dinvestissement avaient t de
lordre de 650 M.
Cour des comptes
scurit, en particulier en cas de drapage sur les concours RFF au titre
du fret ferroviaire.
Le financement du dispositif de bonus-malus automobile par cette
mission constitue un risque supplmentaire. Aucun crdit nest inscrit au
budget gnral dans la LFI, mais il contribue depuis deux exercices, pour
prs de 0,1 Md, au financement de ce dispositif travers des versements
directs lASP, en parallle de ceux queffectue le CAS Aides
lacquisition de vhicules propres. Cette pratique pourrait se reproduire
en 2014 en cas de dsquilibre du CAS.
Les risques financiers, contractuels et contentieux en cas de
rsiliation du contrat liant ltat au consortium Ecomouv, charg de la
collecte de la taxe sur les poids lourds, sont encore trs largement
mconnus. Les cots de rsiliation pourraient tre trs levs et se monter
au total 0,9 Md selon des travaux parlementaires en cours mais il est
peu probable, au cas o cette hypothse se raliserait et quel que soit le
montant de ces cots, quils interviennent en 2014 compte-tenu des dlais
de ngociation avec le consortium ou de recours en justice.
Mission Agriculture
Des dpassements sont anticiper sur la mission Agriculture,
alimentation, fort et affaires rurales, pour lessentiel lis des refus
dapurement
59
par la Commission europenne. Jamais budgts en LFI,
ces refus dapurement slveront a minima 0,4 Md, ce montant
correspondant deux dcisions certaines de la Commission dont une a
dj t publie (pour 0,15 Md). Plusieurs autres dossiers sont en
discussion, dont deux, relatifs aux aides la surface FEAGA et au
rgime de paiement unique , ont des montants trs importants
(1,3 Md) mais avec une faible probabilit dtre atteints en 2014. Au
total, les risques stablissent pour cette mission entre 0,4 Md et
0,7 Md, la rserve de prcaution (0,14 Md) tant sans doute sollicite
pour financer les dispositifs dintervention obligatoires.

59
Il sagit daides agricoles payes par ltat que la Commission refuse de rembourser
parce quelle estime quelles ont t indment verses au regard de la rglementation
communautaire.
Cour des comptes
88 COUR DES COMPTES
Mission Enseignement scolaire
Les risques identifis sur la mission Enseignement scolaire
(64,9 Md en LFI 2014) concernent principalement le sous-financement
du GVT, rcurrent depuis plusieurs annes (cf. dveloppements sur
l'volution de la masse salariale). Il n'est pas non plus exclu que les
crdits prvus en LFI 2014 (239 M) pour les contrats aids des assistants
de vie scolaire (AVS-i) permettent de financer la totalit du surcot li
la cration de 30 000 de ces contrats la rentre 2013. Au total, le risque
de dpassement pourrait se situer entre 0,2 et 0,4 Md.
Mission sant
La mission sant est traditionnellement confronte une
insuffisance des crdits consacrs laide mdicale dtat (AME). Alors
que, fin 2013, les crdits dAME se sont levs en excution 0,74 Md,
soit un dpassement de 26,5 % de lenveloppe initiale (0,59 Md en LFI
pour 2013), les crdits inscrits en LFI pour 2014 nont t augments que
de 2,9 % (0,60 Md). Au total, aprs prise en compte de la dette l'gard
de la CNAMTS, le besoin de financement pourrait atteindre 0,26 Md. La
leve de la rserve de prcaution (0,04 Md) ne permettrait den financer
quune partie.
Mission Immigration, asile et intgration
La LFI 2014 a prvu un montant de crdits pour la mission
Immigration, asile et intgration (659 M en CP) infrieur lexcution
2013 (705 M en CP). Du fait de la forte dynamique des dpenses de
prise en charge des demandeurs dasile (allocation temporaire daccueil et
hbergement durgence) lexcution 2013 sera trs vraisemblablement
dpasse en 2014. En ajoutant le remboursement de la dette contracte
vis--vis de Ple emploi (42 M) qui a avanc les sommes dues aux
demandeurs dasile pour les mois de novembre et dcembre 2013 au titre
de lATA, le dpassement devrait se situer entre 0,1 et 0,2 Md.
Missions des Ministres sociaux
Sur la mission Solidarit, insertion et galit des chances, les
risques portent comme tous les ans plus particulirement sur lallocation
adulte handicape et sur le RSA activit. Sagissant du RSA activit, les
recettes du fonds national des solidarits actives (FNSA), qui ont
enregistr une rduction importante en fin danne 2013, pourraient se
rvler insuffisantes pour le financer. Sy ajoute limpact du
remboursement dune dette du FNSA rsultant de la baisse de ses
Cour des comptes
versements la scurit sociale en fin danne dernire (0,15 Md). Le
risque peut tre valu au total entre 0,3 et 0,5 Md.
Lhbergement durgence et les aides personnelles au logement
donnent souvent lieu des dpassements sur la mission Egalit des
territoires, logement et ville, et il en sera vraisemblablement de mme en
2014 en raison de la forte dynamique de ces dpenses et dun effort de
rebasage sans doute insuffisant : le montant des crdits inscrits en LFI au
titre de la subvention au fonds national daide au logement (FNAL) est
ainsi infrieure de 60 M lexcution 2013. Au total, le risque serait
compris entre 0,2 et 0,4 Md sur la base des dpassements constats en
2013.
Sur la mission Travail et emploi, les risques concernent les
dispositifs dindemnisation des chmeurs, qui donnent frquemment lieu
des ouvertures de crdits en fin danne, et le financement dun nombre
plus important de contrats davenir que prvu en LFI. Ces dpassements
possibles seraient toutefois couverts par des redploiements en raison
notamment de la monte en charge plus lente que prvu des contrats de
gnration. Les dpassements nets peuvent tre estims entre 0,1 et
0,2 Md.
c) Les risques sur lvolution de la masse salariale
Des risques spcifiques existent sur les dpenses de masse salariale
(titre 2 hors contributions au CAS Pensions et hors fonds de concours, y
compris budgets annexes) qui sont dj compris dans les risques par
mission prsents ci-dessus et ne doivent donc pas leur tre ajouts mais
doivent tre prciss.
Ces dpenses ont t budgtes hauteur de 81,4 Md en LFI pour
2014. primtre constant de 2013, elles augmentent de 0,4 Md, soit
0,45 % par rapport la LFI pour 2013 (81,1 Md).
Les dpenses excutes en 2013 tant suprieures de 0,2 Md aux
montants inscrits en LFI pour 2013, laugmentation de la masse salariale,
dexcution 2013 excution 2014, doit tre infrieure 0,2 Md pour
que les crdits inscrits en LFI pour 2014 ne soient pas dpasss.

Cour des comptes
90 COUR DES COMPTES
Les informations fournies par la direction du budget montrent que
cette augmentation de 0,2 Md de 2013 2014 tiendrait :
une baisse de 0,1 Md au titre du schma demplois. Si les effectifs
doivent tre globalement stables sur le quinquennat, une diminution de
3 280 ETP est prvue en 2014 ;
une hausse de 0,2 Md au titre des mesures gnrales : compte tenu du
maintien du gel du point dindice, elles sont limites au cot de la
garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA, 0,15 Md), qui
augmente avec la poursuite du gel du point, et aux mesures en faveur
des bas salaires ;
une hausse de 0,3 Md au titre des mesures catgorielles.
Conformment aux annonces du Gouvernement, leur enveloppe, qui
inclut la revalorisation des grilles de la catgorie C, est rduite de prs
de la moiti par rapport la LFI pour 2012. Elle est dun montant
comparable lexcution pour 2013 ;
une hausse de 0,15 Md au titre du GVT solde, qui se dcompose
hauteur de 1,1 Md pour le GVT positif et -1 Md pour le GVT
ngatif ;
une baisse de 0,35 Md au titre des mesures diverses
60
.
Or un certain nombre de facteurs de risque existent, qui vont dans
le sens dune croissance plus forte que prvu de la masse salariale.
La sous-excution du schma demplois en 2013, qui sexplique
essentiellement par des recrutements moins nombreux que prvu dans les
ministres prioritaires (en particulier lducation nationale), pourrait
se traduire par un rattrapage pour atteindre les cibles cumules de
recrutements nets sur le quinquennat. Le risque rcurrent dune
surestimation du nombre de dparts en retraite pourrait aussi se traduire
par une moindre conomie au titre du schma demplois.

60
Les mesures diverses constituent un ensemble htrogne comprenant notamment
les heures supplmentaires, les primes et indemnits lies aux restructurations de
services, les indemnits de dpart, les rachats de comptes pargne temps, les
indemnits verss aux militaires en oprations extrieures.
Cour des comptes
Le GVT solde a t plus proche de 0,3 Md en 2012 et en 2013
que de 0,15 Md. Il a t sous-estim en prvision ces deux annes, ce
qui sexplique notamment pour 2013 par une sous-budgtisation du GVT
au ministre de lEducation nationale et pourrait se reproduire en 2014.
Les dpassements rcurrents de la mission Dfense ces dernires
annes, dont les causes demeurent (dfaut de prvision, notamment du
GVT, dysfonctionnements du systme de paie Louvois, cots du
repyramidage et des OPEX), font peser un risque permanent sur
lexcution de la masse salariale. Une baisse de 0,2 Md de la masse
salariale du ministre est attendue par rapport la LFI 2013. Elle suppose
la ralisation du schma demplois avec la suppression de 7 881 ETP ; en
outre, lexcution ayant dpass les crdits vots de 0,3 Md en 2013, la
baisse attendue entre 2013 et 2014 est de 0,5 Md, ce qui parat
ambitieux. Enfin, les problmes de pilotage de la masse salariale de cette
mission ne sont pas tous rgls.
En particulier, la contribution attendue de la mission Dfense la
baisse des mesures diverses est importante (-0,3 Md), notamment
avec la baisse prvue du cot des OPEX de 0,2 Md. La provision en titre
2 pour les OPEX slve ainsi 0,15 Md alors que le cot des OPEX
pour le titre 2 a t proche de 0,35 Md chaque anne en moyenne entre
2007 et 2013.
Pour lensemble des ministres, les mesures diverses sont
depuis plusieurs annes source dun dpassement des crdits vots, et ont
pes la hausse sur la dynamique de la masse salariale. Leur solde reste
donc trs incertain, avec un ala historiquement dfavorable.
En sens inverse, le dispositif de pilotage de la masse salariale a
permis ces dernires annes de rduire les mesures catgorielles et le cot
des recrutements par rapport aux montants budgts. Des conomies de
mme nature sont donc probables en 2014.
Au total, il existe un risque de dpassement des crdits de
rmunrations inscrits en LFI de lordre de 0,3 Md, concentr sur les
missions Enseignement scolaire et Dfense.
Cour des comptes
92 COUR DES COMPTES
d) Les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des
collectivits territoriales
Lexercice 2013 avait t marqu par des prlvements sur recettes
au profit de lUnion europenne nettement suprieurs aux prvisions
(22,46 Md
61
, alors que la LFI avait prvu 20,43 Md). Cette situation ne
devrait pas se reproduire en 2014, mais il nest pas exclu ce stade de
lanne que des budgets europens rectificatifs soient adopts dans les
mois venir et entranent un prlvement plus lev que prvu.
Par ailleurs, des prlvements sur recettes au profit des
collectivits territoriales pourraient stablir un niveau suprieur la
prvision en raison de la croissance plus importante que prvu de
linvestissement local en 2013 et de son impact sur les versements du
fonds de compensation de la TVA en 2014.
Au total, les risques sur les prlvements sur recettes se situeraient
entre 0,1 et 0,3 Md.
e) Synthse des risques sur le champ de la norme en valeur
Le tableau ci-aprs recense les risques de dpassement sur le
champ de la norme en valeur aprs dgel de la rserve de prcaution sur
les missions concernes.

61
Une partie seulement (20,7 Md) avait t compte dans la norme de dpenses par
le ministre du budget.
Cour des comptes
Tableau n 18 : risques sur le primtre de la norme en valeur
En Md
Risque estim pour 2014
hypothse
basse
hypothse
haute
Agriculture, pche, fort et affaires rurales 0,4 0,7
Dfense 0,2 0,5
Ecologie, dveloppement et amnagement durables 0 0,2
Enseignement scolaire 0,2 0,4
Egalit des territoires, logement, ville 0,2 0,4
Immigration, asile et intgration 0,1 0,2
Travail et emploi 0,1 0,2
Sant 0,1 0,2
Solidarit, insertion et galit des chances 0,3 0,5
Subvention CAS Vhicules propres 0 0,1
Autres missions 0 0,1
Total missions hors dette et pensions 1,6 3,5
Marge lie la sous-consommation des crdits -0,6 -0,6
Risques sur prlvement sur recettes 0,1 0,3
Total norme en valeur aprs prise en compte de la
marge de sous-consommation
1,1 3,2
Source : Cour des comptes ; il sagit de risques de dpassement des crdits aprs dgel de la
rserve de prcaution.
Comme les annes prcdentes, il est en outre fait lhypothse que
les ministres ne dpensent pas la totalit des crdits mis leur
disposition, ce qui permettra de compenser une partie des dpassements
prvisibles. Cette marge de sous-consommation des crdits avait t
estime en 2012 puis 2013 0,8 Md. Du fait dune diminution des
reports observs ces dernires annes (respectivement 1,9 Md de CP de
2012 sur 2013 et 1,4 Md de CP de 2013 sur 2014), elle sera
probablement plus faible en 2014 et, conventionnellement, le chiffre de
0,6 Md a t retenu pour 2014.
Cour des comptes
94 COUR DES COMPTES
Les risques de dpassement sur le champ de la norme en valeur se
situeraient au total entre 1 et 3 Md, aprs prise en compte de la marge de
sous-consommation. Les tensions perceptibles ce stade de lanne sont
donc un peu suprieures celles qui taient observes, hors prlvements
sur recettes, dans les RSPFP de juin 2012 et juin 2013: les risques taient
estims sur ce primtre entre 1 et 2 Md en 2012 comme en 2013.
f) Le champ de la norme en volume
La loi de finances initiale pour 2014 a prvu une charge de la dette
de 46,7 Md, en augmentation de 1,8 Md par rapport lexcution 2013
(44,9 Md). Cette prvision sappuyait sur un scnario de normalisation
des taux dintrt et de remonte progressive de linflation.
Au dbut de lanne 2014, la France a continu de bnficier de
conditions de financement favorables. Les taux dintrt des BTF nont
que lgrement augment tandis que les taux moyen long termes sont
rests un niveau trs bas. Surtout, linflation a continu dvoluer un
rythme particulirement faible. Laugmentation des prix de 0,7 % sur un
an constate en avril en France et dans la zone euro suggre ainsi que la
charge dindexation des emprunts indexs pourrait tre sensiblement
infrieure la prvision.
Ce contexte, plus favorable que prvu, devrait se traduire par une
conomie sur la charge de la dette que lon peut estimer, ce stade de
lexcution du programme de financement de ltat , entre 1,0 et
1,5 Md. Lconomie intgre dans le programme de stabilit est de
1,5 Md.
Les dpenses de pensions pourraient tre infrieures la prvision
en raison de dparts en retraite infrieurs aux anticipations comme en
2013 et du gel de la revalorisation dune partie des retraites jusquen
octobre 2015. Les dpenses pourraient tre rduites de 0,2 0,3 Md
environ. Il en rsulterait une diminution de la contribution des missions
du budget gnral au CAS Pensions, donc une moindre dpense dans le
champ de la norme en volume, ou un solde plus lev du CAS Pensions,
avec le mme effet favorable sur le solde budgtaire.

Cour des comptes
La scurisation des contrats de prts structurs
Le Gouvernement a propos au Parlement un projet de loi relatif la
scurisation des contrats de prts structurs souscrits par les personnes
morales de droit public, collectivits locales notamment. Il vise valider
rtroactivement les contrats qui pourraient tre annuls par les tribunaux pour
absence, ou insuffisance de prcision du mode de calcul, du taux effectif
global. En labsence dune telle validation, ltude dimpact du projet de loi
value 9 Md, ds la fin de 2014 ou le dbut de 2015, le risque financier
maximal pour ltat du fait notamment de limportance de ces prts dans les
actifs des socits issues de la restructuration du groupe Dexia. Sous rserve
de la dcision que pourrait rendre le Conseil constitutionnel sil tait saisi,
cette disposition lgislative devrait permettre dviter ce risque.
3 - Synthse sur les dpenses de ltat
Les risques de dpassement de la norme en valeur associe la LFI
pour 2014 sont compris entre 1 et 3 Md. Ces dpassements devraient
tre compenss par des annulations de crdits mis en rserve sur les
autres missions. Le taux de mise en rserve a t port en 2014 7 % sur
les crdits hors titre II et maintenu 0,5 % sur les crdits de
rmunrations. Le montant mis en rserve est ainsi de 7,5 Md en crdits
de paiement.
Comme chaque anne, une partie de cette rserve devra tre
dgele en fin danne pour financer des dpenses obligatoires. En
2014, ce sera notamment le cas pour les missions cites plus haut pour
lesquelles il existe un risque de dpassement des crdits, aprs
mobilisation de ceux mis en rserve.
En 2013, les annulations sur les crdits mis en rserve sur le champ
de la norme en valeur ont finalement atteint 3,2 Md et, mme si les
schmas de fin de gestion sont chaque anne plus tendus, il devrait tre
possible dannuler le mme montant en 2014, donc de compenser les
risques exposs plus haut sur le champ de la norme en valeur.
Ces mouvements de crdits se feront en fin de gestion lorsque ces
risques de dpassement et les possibilits dannulation seront plus
prcisment identifis, dans des dcrets davance et une loi de finances
rectificative de fin danne.

Cour des comptes
96 COUR DES COMPTES
Au-del de ces mouvements qui ne modifieront pas le montant
total des dpenses sur le primtre de la norme en valeur, le programme
de stabilit prvoit des annulations de crdits hauteur de 1,6 Md sur ce
mme primtre, qui devraient tre prsentes dans le projet de loi de
finances rectificative
62
.
Ces annulations devraient ramener le plafond des crdits dans le
champ de la norme en valeur de 278,4 Md 276,8 Md. Lobjectif de
dpenses vis tant plus strict, les redploiements de crdits ncessaires
en fin de gestion pour compenser les dpassements sur certaines missions,
tout en tant possibles, seront plus difficiles.
Le programme de stabilit prvoit aussi une rduction de 1,5 Md
des charges dintrts et de 0,3 Md des dpenses de pensions, par
rapport la loi de finances initiale, pour tenir compte de la baisse des taux
et de linflation ainsi que de labsence de revalorisation des retraites en
octobre, ce qui est plausible (cf. plus haut).
Au total, une baisse de 3,4 Md des dpenses de ltat sur le
champ de la norme en volume, par rapport la loi de finances initiale, est
inscrite dans le programme de stabilit et devrait se retrouver dans le
projet de loi de finances rectificative.
B - Des dpenses publiques locales qui pourraient tre
suprieures la prvision
La prvision de croissance des dpenses des administrations
publiques locales en 2014 inscrite dans le programme de stabilit (0,5 %
en volume et 1,6 % en valeur) est plus raliste que celle du rapport
conomique, social et financier de septembre dernier (- 0,1 % en volume
et + 1,2 % en valeur). Elle correspond nanmoins une forte inflexion de
la dpense publique locale qui a encore progress de 2,7 % en volume et
3,4 % en valeur en 2013.

62
La Cour na pas t en mesure dexaminer le projet de loi de finances rectificative,
prsent en conseil des ministres la veille de ladoption de ce rapport.
Cour des comptes
La prvision dune forte dclration pour 2014 repose en effet
principalement sur les consquences attendues de la baisse de 1,5 Md
de la dotation globale de fonctionnement verse par ltat aux
collectivits territoriales et sur des hypothses dvolution des
dpenses notamment lies au cycle lectoral , cest--dire au temps
ncessaire pour que les nouveaux excutifs des collectivits lancent des
projets dinvestissement et les mnent bien, au cours dun mandat.
En dpit de la centralisation mensuelle des donnes comptables des
collectivits territoriales et de leurs groupements par la direction gnrale
des finances publiques, les informations relatives lexcution infra-
annuelle des budgets locaux manquent de fiabilit et ne permettent pas
den apprcier les tendances, par exemple mi-anne. Cependant, au
regard de lvolution tendancielle des dpenses des collectivits
territoriales et de leurs groupements, le risque de drapage par rapport la
prvision retenue par le programme de stabilit est bien rel.
1 - Le dynamisme des dpenses de fonctionnement
Les prvisions dvolution des dpenses sous-jacentes au
programme de stabilit sont infrieures lvolution constate en 2013
qui demeure reprsentative de la croissance tendancielle de ces dpenses.
Cependant, les paramtres pris en compte dans lestimation de lvolution
de la dpense locale sont sujets caution, la baisse des dotations de ltat
ayant t plus que compense par des ressources nouvelles pour les
collectivits territoriales et lamplitude de leffet du cycle
lectoral tant incertaine.
Tableau n 19 : les dpenses des administrations publiques
locales
(volution en %) volutions en
2013
Prvisions pour
2014
Dpenses totales +3,4 +1,6
Masse salariale +3,2 +3,0
Consommations intermdiaires +3,6 +1,6
Prestations sociales et transferts
sociaux
+6,3 +2,1
Investissements +5,2 -2,5
Source : Programme de stabilit et DG Trsor
Au regard de la hausse tendancielle des dpenses de personnel des
collectivits territoriales, le freinage de 0,2 point de la masse salariale
constitue une prvision optimiste en dpit du gel du point dindice de la
Cour des comptes
98 COUR DES COMPTES
fonction publique. La progression des effectifs de la fonction publique
territoriale na pas montr dinflexion en 2011 et en 2012
63
. La
revalorisation de la rmunration des agents de catgorie C et
laugmentation des cotisations CNRACL auront un effet mcanique sur
la masse salariale des collectivits en 2014. Des rgles de gestion souvent
gnreuses sont encore appliques en matire davancements de grade et
dchelon ainsi que de dure du travail
64
. En outre, le bloc communal
supportera limpact de la rforme des rythmes scolaires.
De la mme manire, la diminution de deux points des
consommations intermdiaires repose sur une hypothse volontariste, trs
loigne des volutions passes, qui ne saurait tre taye par lvolution
des transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales.
Enfin, la prvision retenue pour lvolution des dpenses sociales
correspondrait une dclration indite et peu probable de ces dpenses,
dans un contexte o la conjoncture conomique constitue plutt un
facteur de croissance. Loctroi de nouvelles ressources aux dpartements,
au moyen du transfert des frais de gestion de la taxe foncire sur les
proprits bties que ltat percevait pour un montant estim de 827 M,
en complment de la facult qui leur a t accorde daugmenter le taux
des DMTO, est dailleurs suppos couvrir une augmentation de ces
dpenses.
2 - Lvolution incertaine des dpenses dinvestissement
La prvision de ladministration repose sur lhypothse dune nette
inflexion des dpenses dinvestissement des collectivits territoriales
(-2,5 %) en lien avec le cycle lectoral des communes. Au cours des cinq
dernires annes, linvestissement local a t port de faon croissante par
le secteur communal dont la part est passe de 56,4 % en 2009 63,5 %
en 2013. Ds lors, le repli de linvestissement du bloc communal en dbut
de mandat devrait avoir un impact sensible sur lvolution densemble de
linvestissement local. La diminution de lautofinancement des
collectivits territoriales en raison dune croissance des dpenses de

63
Dernires donnes disponibles.
64
Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances
publiques locales. Chapitre V. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes
fonctionnement plus rapide que celle des recettes, devrait galement
constituer un facteur de freinage de linvestissement.
Pour autant, la prvision dune diminution des dpenses
dinvestissement demeure dpendante du comportement des acteurs
locaux. Ceux-ci pourraient choisir de maintenir un certain effort
dquipement afin de soutenir lactivit locale. Cet effort pourrait tre
financ en recourant au levier fiscal ou au moyen de lemprunt. Loffre et
les conditions de crdits tant devenues plus favorables et la capacit
moyenne de dsendettement des collectivits locales demeurant bonne
(infrieure 5 annes), elles risquent, pour certaines dentre elles, de
recourir lendettement.
3 - Synthse sur les dpenses locales
La prvision de croissance des dpenses des administrations
publiques locales, est par nature, trs fragile. Bien quelle ait t rvise
la hausse par rapport celle de lautomne dernier, la prvision du
programme de stabilit apparait encore trop basse.
C - Les dpenses publiques sociales revues la baisse
1 - Les dpenses dassurance maladie
Le niveau des dpenses dassurance maladie dpendra
essentiellement du respect de lobjectif national dassurance maladie
(ONDAM) dfini par la LFSS pour 2014. Cet objectif a t construit sur
la base dune prvision de dpenses pour 2013 estime 174,8 Md, dun
taux dvolution spontan de 3,8 % et dun montant dconomies de
2,4 Md permettant de limiter la progression de lONDAM 2,4 %.
Le niveau effectif des dpenses 2013, tir de lexploitation des
donnes comptables des principaux rgimes dassurance maladie, est
actuellement estim 174,0 Md, soit environ 750 M de moins que la
base utilise pour la construction de lONDAM 2014. Cette sous-
excution est susceptible de jouer en base pour la ralisation de lobjectif
2014.
Dans son avis du 27 mai 2014, le comit dalerte sur le respect de
lONDAM a estim que leffet base hrit de la sous-excution 2013 sur
les soins de ville, soit 450 M, pourrait tre intgralement conserve en
2014, en raison notamment dune pidmie grippale dampleur modre.
Cour des comptes
100 COUR DES COMPTES
Il estime par ailleurs que le rendement des mesures dconomies intgres
la construction de lONDAM 2014 devrait tre conforme aux
valuations initiales, moyennant quelques incertitudes sur les prix de
certains dispositifs mdicaux.
Le comit considre par ailleurs que la mise en rserve de 415 M
de crdits destination des tablissements de sant permet de scuriser le
respect en niveau du sous-objectif associ. La sous-excution 2013 sur
lONDAM hospitalier avait elle-mme t permise par lannulation des
crdits mis en rserve.
Le comit estime au total que lONDAM 2014 devrait tre respect
en niveau, avec une sous-excution de plusieurs centaines de millions
deuros.
2 - Les prestations de retraite du rgime gnral
La LFSS pour 2014 a prvu un montant de dpense de 117,2 Md
pour la branche vieillesse du rgime gnral, en augmentation de 2,3 %
par rapport 2013. Cette prvision se fondait notamment sur une
revalorisation des pensions de 0,9 % au 1
er
octobre 2014.
La seule rvision des indices dinflation 2013 et 2014 loccasion
du programme de stabilit, par rapport aux hypothses de la LFSS pour
2014, rduirait de 0,3 point cette revalorisation et limiterait 2,2 % la
progression des dpenses. Compte-tenu de lensemble des autres facteurs
dvolution des prestations vieillesse, les dpenses de la branche
devraient tre infrieures de 100 M aux prvisions de la LFSS. Au-del,
le gel dsormais prvu par le gouvernement au 1
er
octobre 2014 pour les
pensions de base des retraits percevant plus de 1200 de pension totale
mensuelle aurait un impact limit sur 2014 (de lordre de 120 M) et
ramnerait lvolution globale de la dpense + 2,1 %.
3 - Les prestations de la branche famille
Les dpenses de la branche famille devaient progresser de 2,8 %
cette anne selon les prvisions de la LFSS pour 2014. Cette volution
intgrait lensemble des mesures de rnovation de la politique familiale et
le dcalage au 1
er
octobre de la revalorisation 2014 des aides au logement,
ainsi que lintgration des prestations extra-lgales de la MSA (+ 330 M
Cour des comptes
y compris frais de gestion). Hors intgration de ces prestations,
lvolution des dpenses se limiterait ainsi 2,1 % en 2014.
La revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales a
t de 0,6 % au 1
er
avril 2014, soit 0,3 point de moins que prvu lors de la
LFSS, rduisant de 75 M les dpenses attendues en 2014.
Sous rserve de leffet limit sur lexercice 2014 du gel de la
revalorisation prvue au 1
er
octobre, les dpenses daide au logement ne
devraient pas voluer trs diffremment de ce que la LFSS avait prvu,
les principaux dterminants de la dpense relevant essentiellement de
paramtres relatifs lanne 2012. Dans ces conditions, et compte tenu
de la sous-excution constate en 2013 sur le fond national daction
sociale (soit 300 M dont 265 M au titre de la branche famille) pour la
fixation des dpenses 2014, la progression en valeur des dpenses de la
branche famille devrait atteindre 2,5 %, ou 1,8 % hors intgration des
prestations extra-lgales de la MSA.
Pour aboutir une stabilit en valeur des prestations famille et
logement sur 2014, le programme de stabilit a intgr cette conomie de
300 M, alors mme que la majeure partie des dpenses daction sociale
nentrent pas dans le champ des prestations sociales en comptabilit
nationale. Corriges de cet lment de prsentation, les prestations famille
et logement devraient progresser denviron 0,7 % en valeur en 2014, sur
le champ retenu par la comptabilit nationale.
Au total, les dpenses de la branche famille devraient tre
conformes la LFSS pour 2014.
4 - Les dpenses du fonds de solidarit vieillesse (FSV)
La LFSS pour 2014 prvoyait une progression des dpenses du
FSV de 3,5 %, dont +6,8 % sur les seules prises en charge de cotisations
pour les priodes de chmage (compte tenu notamment des hausses de
taux de cotisation) et une dpense quasiment stable au titre du minimum
vieillesse, en dpit du coup de pouce alors prvu par le gouvernement
effet du 1
er
octobre 2014.
Cour des comptes
5 - Les dpenses totales du rgime gnral et du FSV
Au total, les dpenses du rgime gnral et du FSV pourraient tre
infrieures de prs de 1,3 Md aux montants prvus en LFSS pour 2014
si le taux de progression de lONDAM, soit 2,4 %, est bien respect cette
anne. Cette rvision des dpenses du rgime gnral et du FSV par
rapport la LFSS a t anticipe dans le programme de stabilit.
6 - Les dpenses dindemnisation du chmage
LUndic, dans ses prvisions de mai 2014, retient une
augmentation de 1,0 % des dpenses dindemnisation du chmage, mais
sur la base dun scnario macroconomique moins favorable que celui du
programme de stabilit, avec une croissance du PIB de + 0,8 % en 2014.
Avec la mise en uvre de la nouvelle convention dassurance
chmage (2014-2016) compter du 1
er
juillet 2014
65
(1
er
octobre 2014
pour les droits rechargeables), le nombre de demandeurs demploi
indemniss devrait continuer augmenter : + 109 000 indemniss sur
lanne 2014, dont 83 000 en raison de lapplication de la nouvelle
convention. Toutefois, les autres mesures inscrites dans la nouvelle
convention dassurance chmage (diffr dindemnisation, notamment)
auraient pour effet de rduire les dpenses de lUndic de 300 M en
2014.
Le programme de stabilit table sur une diminution de 0,5 % des
dpenses dindemnisation du chmage en 2014, ce qui prsente un risque
au vu des prvisions de lUndic (lcart reprsente 0,4 Md).

6565
La nouvelle convention prvoit par exemple la suppression des seuils limitant le
cumul entre lallocation dassurance chmage et le salaire peru en cas dactivit
rduite. La mise en place des droits rechargeables devrait galement avoir pour effet
daugmenter significativement le nombre dallocataires.
Cour des comptes
D - Un risque modr de dpassement sur les dpenses
publiques totales
1 - Les rvisions opres dans le programme de stabilit
Les dpenses publiques de 2013 ont t infrieures de 3,5 Md aux
prvisions associes au projet de loi de finances pour 2014. Leur
croissance de 2013 2014 a par ailleurs t rvise de 1,7 1,4 % en
valeur. Au total, le montant des dpenses inscrit dans le programme de
stabilit pour 2014 est infrieur de 7 Md celui qui tait prvu dans le
rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de
finances.
Ces 7 Md correspondent pour moiti leffet base des conomies
constates en 2013 par rapport aux prvisions de septembre dernier,
notamment dans le champ social, et pour moiti aux conomies
supplmentaires annonces (en particulier, les annulations de crdits pour
ltat et le report 2015 de la revalorisation des prestations sociales dans
le champ de la scurit sociale).
Ces 3,5 Md dconomies nouvelles prvues pour 2014 seraient
surtout ralises par ltat, raison de 1,6 Md sur le champ de la norme
en valeur et de 1,8 Md sur les charges dintrt et de pensions. Des
conomies nouvelles seraient aussi ralises sur le champ des
administrations sociales (non revalorisation des retraites en octobre,
notamment) mais elles compenseraient une croissance des dpenses
locales un peu plus forte que prvu en septembre dernier.
2 - Les risques pesant sur la prvision du programme de stabilit
Les risques de dpassement des objectifs de la loi de finances
initiale sont un peu plus importants que les annes prcdentes. Le fait
que ces objectifs ont t rviss la baisse dans le programme de stabilit
et devraient ltre de la mme faon dans le projet de loi de finances
rectificative accrot les tensions probables en fin de gestion. Ces objectifs
peuvent nanmoins, et doivent, tre atteints, mais ils ne laissent aucune
marge de scurit pour des dpenses imprvues.
Sous rserve que les mesures annonces aient les effets escompts,
les nouvelles prvisions de dpenses des administrations de scurit
sociale peuvent tre ralises, mais une stricte vigilance reste requise. Les
dpenses de lUndic pourraient toutefois tre sous-estimes.
Cour des comptes
Bien quelles aient t rvises la hausse depuis septembre
dernier, les prvisions de croissance des dpenses des administrations
publiques locales restent trop optimistes.
Il subsiste enfin une incertitude, difficilement mesurable avec les
informations disponibles, sur les dpenses des organismes divers
dadministration centrale dont la croissance est de 3,4 % en volume dans
le programme de stabilit. Cette croissance tient notamment aux
oprateurs des programmes dinvestissement davenir et au service public
de llectricit.
Au total, dans la limite des informations disponibles, il apparait
que la prvision de croissance des dpenses publiques inscrite dans le
programme de stabilit pour 2014 (1,4 % en valeur) pourrait tre
lgrement dpasse, de lordre de 0,1 point de PIB.
III - Les soldes et lendettement
A - Le dficit public pourrait tre plus lev
1 - Le dficit budgtaire de ltat plus lev et sans marge de
scurit
a) Les rvisions depuis le projet de loi de finances
Le dficit budgtaire stablissait 82,6 Md dans la loi de
finances initiale pour 2014 et il est de 84,3 Md dans le programme de
stabilit. Il est suppos, ce stade, que le projet de loi de finances
rectificative se soldera par le mme montant.
La diffrence avec la loi de finances initiale (+ 1,7 Md) tient pour
5,2 Md la rvision la baisse des recettes fiscales nettes ; les recettes
non fiscales sont globalement inchanges ; dans le champ de la norme en
valeur, les dpenses sont rduites de 1,6 Md ; les charges dintrt et de
pensions sont diminues de 1,8 Md ; le reste (0,1 Md) provient surtout
des soldes des comptes spciaux hors CAS Pension.

Cour des comptes
Tableau n 20 : les principales rvisions entre la loi de finances
initiale et le programme de stabilit (Md)
LFI Programme de stabilit cart
Recettes fiscales
nettes
284,4 279,2 -5,2
Dpenses norme
valeur
278,4 276,8 - 1,6
Charges intrt 46,7 45,2 - 1,5
Dpenses
pensions
56,5 56,2 - 0,3
Dficit
budgtaire
82,6 84,3 + 1,7
Source : Cour des comptes ; le projet de loi de finances rectificative diffre
lgrement du programme de stabilit.
b) Les risques sur la nouvelle prvision de solde budgtaire
Le principal risque, de 2 3 Md, porte sur les recettes fiscales
nettes qui pourraient tre moins importantes que prvu, surtout du fait de
leur croissance lgislation constante.
Les risques de dpassement des crdits sont importants, dautant
plus que la norme en valeur devrait tre abaisse de 1,6 Md dans la loi
de finances rectificative, mais ils restent grables. Il nexiste toutefois
plus de marges de scurit pour faire face des dpenses imprvues de
montant significatif comme il en arrive souvent, y compris en fin
dexercice.
2 - Une lgre dgradation du solde du rgime gnral de scurit
sociale
Les prvisions associes la LFSS pour 2014 faisaient apparatre
un dficit de -9,6 Md en 2014 pour le rgime gnral, et de -3,4 Md
pour le FSV.
Le solde 2014 du rgime gnral pourrait bnficier dun niveau de
dpenses moindre que prvu, en particulier sur lONDAM et sur les
prestations extra-lgales des branches famille et vieillesse. Il sagirait en
grande partie des consquences de moindres dpenses dj constates en
2013, pour un total de prs d1 Md. La prise en compte de lensemble
des autres ajustements rduirait les dpenses de 1,3 Md.
Cour des comptes
En revanche, de moindres recettes en provenance des impts et
taxes affectes au rgime gnral, notamment des prlvements sociaux
sur le capital, joueraient en sens inverse pour prs d1,7 Md.
Au total, le dficit 2014 du rgime gnral pourrait stablir
9,9 Md et celui du FSV plus de 3,5 Md, soit globalement une
dtrioration de 400 M par rapport aux prvisions de la LFSS pour 2014.

Tableau n 21 : soldes par branche du rgime gnral
En Md 2013 2014 (p)
Maladie
Accidents du travail
Famille
Retraite
-6,8
0,6
-3,2
-3,1
-6,1
0,3
-2,8
-1,4
Total rgime gnral -12,5 -9,9
FSV -2,9 -3,5
Rgime gnral + FSV -15,4 -13,4
Sources : Commission des comptes de la scurit sociale
Au-del, la mise en uvre dun gel des revalorisations de
prestations sociales au 1
er
octobre prochain, intgr au plan dconomies
du gouvernement, permettrait damliorer le solde 2014 du rgime
gnral dun montant compris entre 100 et 200 M.
Ces rvisions avaient t pour lessentiel anticipes dans le
programme de stabilit dont les prvisions relatives au rgime gnral
sont plausibles, sous rserve des hypothses de masse salariale.
3 - Une prvision fragile de solde de lUndic
Les prvisions de lUndic pour 2014 confirment le maintien du
dficit de lassurance chmage (variation de trsorerie) un niveau
lev : - 3,7 Md, portant lendettement net bancaire 21,3 Md fin
2014.
Cour des comptes
Tableau n 22 : situation financire du rgime dassurance
chmage
66

En M 2012
(ralisation)
2013
(estimation)
2014
(prvision)
Recettes 32 466 33 233 33 803
Dpenses 35 193 37 230 37 755
Variation de trsorerie - 2 765 - 3 797 - 3 747
Dficit cumul - 13 791 - 17 588 - 21 335
Source : Undic situation financire de lassurance chmage, 22 mai 2014
Ces prvisions sont fondes sur les hypothses suivantes :
croissance du PIB de 0,8 % en 2014, variation de lemploi affili
lassurance chmage de 27 400 en 2014 et progression de la masse
salariale hauteur de 1,4 % en 2014.
Le programme de stabilit retient une prvision plus favorable
rsultant dune croissance plus forte de lactivit conomique, qui conduit
des recettes plus importantes et des dpenses dindemnisation plus
faibles.
4 - Le solde des administrations publiques locales ne devrait pas
diminuer
Le programme de stabilit prvoit une lgre amlioration du solde
des administrations publiques locales en 2014, celui-ci stablissant
-8 Md aprs -9,2 Md en 2013. Cette prvision repose sur lhypothse
dun net inflchissement de la croissance des dpenses locales qui
apparat peu probable. Il faut plutt sattendre des dpenses un peu plus
leves et un besoin de financement des administrations publiques
locales un peu plus important, qui pourrait ne pas diminuer en 2014 par
rapport 2013.

66
Limpact de la nouvelle convention dassurance chmage est pris en compte dans
les prvisions pour 2014.
Cour des comptes
5 - Un risque de dpassement sur le solde des administrations
publiques
Entre septembre 2013 (rapport conomique, social et financier) et
mai 2014 (programme de stabilit), les recettes publiques ont t rvises
la baisse denviron 10 Md et les dpenses denviron 7 Md, ce qui
explique la hausse denviron 3 Md, soit 0,2 point de PIB, de la prvision
de dficit (3,8 % du PIB dans le programme de stabilit contre 3,6 % dans
le rapport conomique, social et financier).
Malgr ces rvisions, des alas baissiers, de 2 3 Md, subsistent
sur les prvisions de recettes, principalement sur le produit des impts sur
le revenu des mnages et les bnfices des socits auxquels sajoutent
les risques rsultant dune prvision de croissance leve.
Les normes de dpenses de ltat doivent et peuvent tre respects
malgr des tensions plus fortes que les annes prcdentes, mais une
stricte vigilance est ncessaire et il nexiste aucune marge de scurit
pour des dpenses imprvues. Un dpassement des prvisions de
dpenses des administrations publiques locales est probable.
Il en rsulte que, sur la base des informations disponibles ce
stade de lanne, le dficit public pourrait tre proche de 4,0 % du PIB en
2014, voire lgrement suprieur ce chiffre si la prvision de croissance
conomique du Gouvernement ne se ralisait pas.
Le dficit public trimestriel
Les comptes nationaux trimestriels comportent depuis quils existent
un compte trimestriel simplifi des administrations publiques, mais celui-ci
ntait jusqu prsent pas publi car il tait considr comme trop fragile par
lINSEE. La France, comme lAllemagne, communiquait Eurostat un
dficit public trimestriel qui ntait pas publi mais permettait destimer le
dficit trimestriel de la zone euro ou de lUnion europenne. Une directive du
8 novembre 2011 prvoit dsormais la publication de ces dficits publics
trimestriels et celui du premier trimestre 2014 sera publi le 27 juin prochain.
LINSEE a engag dimportants travaux pour fiabiliser son estimation
du dficit public trimestriel en vue de sa publication, mais cette estimation
reste fragile car elle repose sur des donnes limites. En outre, mme si le
dficit trimestriel ainsi estim correspondait exactement la ralit des
recettes et dpenses des administrations publiques, il serait trs risqu den
dduire une prvision de dficit annuel.
Cour des comptes
En effet, certaines dpenses ou recettes sont concentres sur des
trimestres particuliers dans des proportions variables dune anne lautre.
Les investissements publics des collectivits locales et les mesures nouvelles
relatives aux impts sur le revenu et sur les socits portent ainsi surtout sur
le dernier trimestre. De nombreuses dpenses dintervention (subventions,
notamment) sont effectues des dates trs variables dune anne lautre.
6 - Le solde et leffort structurels
Le programme de stabilit prvoit que le dficit structurel diminue,
de 2,9 % du PIB en 2013 2,1 % en 2014. Leffort structurel serait de
lordre de 0,8 point de PIB et rsulterait pour lessentiel (0,7 point) de la
matrise des dpenses publiques.
Le projet de loi de finances rectificative devrait tenir compte des
rvisions du PIB des annes 2011 2013 opres par lINSEE aprs la
transmission du programme de stabilit la Commission europenne. Du
fait de ces rvisions du PIB, les dficits structurels de 2013 et 2014 sont
ports respectivement 3,1 et 2,3 % du PIB. Leffort structurel prvu
pour 2014 est inchang.
Les risques sur les recettes et dpenses prsents ci-dessus, autres
que ceux rsultant de la prvision de croissance du PIB, affecteraient
autant le solde structurel que le solde effectif. Sils se ralisaient, le
dficit structurel serait donc plutt de lordre de 2,5 % du PIB.
Leffort structurel ne dpend pas de llasticit des recettes au PIB
et son montant ne serait rduit que de 0,1 point de PIB (de 0,7 0,6
point), du fait dun moindre rendement des mesures fiscales nouvelles et
dune croissance des dpenses plus forte que prvu.
B - Une dette publique suprieure 2 000 Md la fin
de 2014
Le programme de stabilit prvoit que la dette publique passe de
93,5 % du PIB fin 2013 95,6 % du PIB fin 2014. Elle serait, aprs
1 925 Md la fin 2013, de 2 013 Md la fin de 2014.
Son augmentation (88 Md) serait un peu plus forte que le montant
du dficit public (80 Md), notamment parce que ltat doit continuer
sendetter pour accrotre le capital du mcanisme europen de stabilit
(MES) et parce que les emprunts du fonds europen de stabilit financire
(FESF) lui sont imputs en comptabilit nationale au prorata de sa part
Cour des comptes
des garanties apportes au fonds (il est prvu en 2014 une dernire
tranche demprunts du FESF pour financer des prts la Grce et au
Portugal).
Si le dficit est plus lev que prvu dans le programme de stabilit
en 2014, la dette publique en sera mcaniquement accrue dautant.
______________________
CONCLUSION
_____________________

Le dficit public prvu pour 2014 a t rvis de 2,2 % du PIB
dans la loi de programmation de dcembre 2012 3,6 % dans le rapport
conomique, social et financier de septembre 2013 puis 3,8 % dans le
programme de stabilit de mai 2014.
Dans son avis du 5 juin 2014, le Haut Conseil des finances
publiques a considr que, sans tre hors datteinte, la prvision de
croissance du Gouvernement paraissait dsormais leve, ce qui fait
peser un risque sur la prvision de recettes.
En outre, malgr sa rvision la baisse dans le programme de
stabilit par rapport la loi de finances initiale, llasticit des
prlvements obligatoires parat encore trop forte, ce qui fait peser un
risque supplmentaire, de 2 3 Md, sur la prvision de recettes. Il porte
principalement sur le produit des impts sur le revenu des mnages et les
bnfices des socits.
Les risques de dpassement des crdits inscrits dans la loi de
finances initiale pour 2014 dans le champ de la norme en valeur (1
3 Md) sont un peu plus importants que les annes prcdentes. Les
objectifs de dpenses dans ce primtre ont, en outre, t rviss la
baisse de 1,6 Md dans le programme de stabilit, ce que devrait traduire
le projet de loi de finances rectificative. Comme les annulations, en fin de
gestion, de crdits mis en rserve pourraient ne pas suffire pour respecter
ce nouvel objectif, la loi de finances rectificative devra annuler des
crdits au-del de ceux qui ont t mis en rserve. Le respect de ce nouvel
objectif impliquera une trs grande rigueur dans la gestion budgtaire
dici la fin de lexercice et ne laisse aucune marge de scurit pour des
dpenses imprvues.
Sous rserve que les mesures annonces aient les effets escompts,
les nouvelles prvisions de dpenses des administrations de scurit
sociale peuvent aussi tre ralises, mais une stricte vigilance reste
requise. Les dpenses de lUndic pourraient toutefois tre sous-estimes.
Cour des comptes
Bien que la prvision ait t rvise la hausse depuis septembre
dernier, la croissance des dpenses des administrations publiques locales
en 2014 est probablement sous-estime.
Au total, et dans la limite des informations dont dispose la Cour, le
dficit public pourrait tre proche de 4,0 % du PIB en 2014, voire
lgrement suprieur ce chiffre si la prvision de croissance
conomique du Gouvernement ne se ralisait pas, et le dficit structurel
pourrait slever 2,5 % du PIB.
Si ce risque se concrtisait, la trajectoire des finances publiques
pour les annes 2015 2017 sen trouverait fragilise.

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Cour des comptes

Chapitre IV
Les perspectives pour 2015 2017
Le programme de stabilit transmis la Commission europenne
en mai 2014 prvoit une trajectoire de finances publiques diffrente de
celle inscrite dans la loi de programmation des finances publiques de
dcembre 2012. En particulier, les objectifs de retour du dficit public
effectif 3,0 % du PIB et dquilibre structurel du compte des
administrations publiques sont reports, de 2013 2015 pour le premier
et de 2016 2017 pour le deuxime.
Ce chapitre analyse les modalits retenues pour rduire le dficit
public conformment aux prvisions du programme de stabilit, lequel
comporte une baisse des prlvements obligatoires. La rduction du
dficit repose notamment sur un fort ralentissement de la croissance des
dpenses publiques, plus important que celui prvu lautomne 2013
pour tenir compte des mesures dcides dbut 2014 dans le cadre du
pacte de responsabilit et de solidarit.
Lobjectif de croissance des dpenses publiques du programme de
stabilit suppose ainsi de raliser des conomies de lordre de 50 Md sur
les annes 2015 2017, conomies par rapport une progression
tendancielle de ces dpenses dont les modalits dvaluation sont
explicites et les fragilits soulignes.
Les risques pesant sur la ralisation de ces conomies, les lments
de fragilit des prvisions de recettes ainsi que les alas qui en rsultent
sur la ralisation des objectifs de dficit public sont enfin analyss.
Cour des comptes
I - Le programme de stabilit davril 2014
A - La nouvelle trajectoire des soldes
Les objectifs de soldes effectif et structurel du programme de
stabilit sont dcals dans le temps par rapport ceux de la loi de
programmation et du rapport conomique, social et financier (RESF)
annex au projet de loi de finances pour 2014. Lcart constat ds 2013
sur le dficit structurel par rapport la loi de programmation devrait
entraner la mise en uvre du mcanisme de correction. Le programme
de stabilit reporte toutefois de 2016 2017 lquilibre structurel des
comptes publics. Cette nouvelle trajectoire de soldes effectifs et
structurels devra tre valide par le Conseil de lUnion europenne et, le
cas chant, inscrite dans une nouvelle loi de programmation.
1 - Un dcalage des objectifs dans le temps malgr un effort
structurel plus important sur 2014-2017
Le scnario macroconomique du programme de stabilit est
caractris par une croissance du PIB en volume de 1,7 % en 2015 puis
de 2,25 % chacune des annes 2016 et 2017 (respectivement 3,2 % en
2015 et 4,0 % en 2016 et 2017 en valeur). La masse salariale du secteur
concurrentiel augmenterait de 3,5 % en 2015 et de 4,3 % chacune des
annes 2016 et 2017. Linflation serait de 1,5 % en 2015 et de 1,75 % en
2016 et en 2017. La nouvelle trajectoire des finances publiques, prsente
dans le tableau ci-dessous, sinscrit dans ce scnario macroconomique.
Tableau n 23 : les finances publiques dans le programme de
stabilit
2013 2014 2015 2016 2017
Solde public -4,3 -3,8 -3,0 -2,2 -1,3
Solde structurel -2,9 -2,1 -1,2 -0,8 -0,25
Effort structurel 1,5 0,8 0,8 0,4 0,4
Croissance des dpenses en
volume
1,3 0,3 -0,3 0,3 0,2
Taux des prlvements
obligatoires
45,9 45,9 45,6 45,4 45,3
Dette publique 93,5 95,6 95,6 94,2 91,9
Source : programme de stabilit ; en % du PIB pour tous les indicateurs sauf la
croissance des dpenses (% des dpenses) ; les donnes pour 2013 ne tiennent pas
compte de la rvision du PIB opre par lINSEE le 15 mai 2014.
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LES PERSPECTIVES POUR 2015 A 2017 115
Cette trajectoire se caractrise par un dficit public de 3,0 % du
PIB en 2015, contre 2,8 % prvu dans le rapport conomique, social et
financier (RESF) de septembre 2013 et 1,3 % dans la loi de
programmation des finances publiques (LPFP) de dcembre 2012. Le
dficit public serait ramen 1,3 % du PIB en 2017 (contre 1,2 % dans le
RESF de septembre dernier et 0,3 % dans la LPFP).
Le solde structurel, qui devait tre lquilibre ds 2016 selon la
loi de programmation et qui tait de 0,2 % du PIB en 2016 dans le
RESF annex au projet de loi de finances pour 2014, est dsormais prvu
0,8 % du PIB en 2016 et 0,25 % en 2017.
Lcart entre les soldes structurels inscrits dans la LPFP et le
nouveau programme de stabilit rsulte pour une large part dune
lasticit des prlvements obligatoires au PIB infrieure aux prvisions
de la LPFP.
La notion deffort structurel, qui nutilise pas llasticit des
prlvements au PIB, permet de mieux apprcier ce qui relve de la
responsabilit directe du gouvernement. Aussi la Commission europenne
attache-t-elle une importance particulire la variation du solde structurel
corrige des effets des fluctuations de llasticit des recettes, ce qui
revient en fait privilgier un concept trs proche de leffort structurel.
cet gard, il convient de noter que, si leffort structurel ralis en
2013 (1,5 point de PIB) est infrieur celui qui tait prvu par la LPFP
(1,9 point de PIB), les efforts structurels inscrits dans le programme de
stabilit pour chacune des annes 2014 2017 (2,4 points de PIB au total)
sont, eux, nettement suprieurs ceux qui taient prvus dans la LPFP
(1,5 point de PIB).
2 - La mise en uvre du mcanisme de correction
Un cart important, au sens de la loi organique, apparat entre le
dficit structurel constat pour 2013 par le Haut Conseil des finances
publiques (3,1 % du PIB
67
) et celui inscrit dans la loi de programmation

67
LINSEE ayant rvis la hausse le PIB des annes 2011 2013 (en restant dans le
cadre du SEC 1995) aprs le dpt du programme de stabilit, le dficit structurel
constat par le Haut Conseil pour 2013 est suprieur de 0,2 point celui inscrit dans le
programme de stabilit.
Cour des comptes
(1,6 % du PIB). Le Haut Conseil a estim en consquence, dans son avis
du 23 mai 2014, que le mcanisme de correction prvu par la loi
organique devait tre enclench.
En consquence, le Gouvernement doit expliquer les raisons de cet
cart lors de lexamen du projet de loi de rglement pour 2013 et devra
proposer des mesures de correction dans son rapport prliminaire au
dbat dorientation des finances publiques. La loi de programmation de
dcembre 2012 prcise que ces mesures doivent permettre de retourner
la trajectoire de solde structurel quelle a dfinie dans un dlai maximal
de deux ans compter de la fin de lexercice en cours.
Ces dispositions devraient donc conduire atteindre lquilibre
structurel en 2016, comme prvu dans la LPFP de dcembre 2012
68
et
dans les recommandations de juin 2013 du Conseil de lUnion
europenne.
3 - De nouveaux objectifs faire valider par le Conseil de lUnion
europenne et inscrire dans une nouvelle loi de programmation
Le programme de stabilit de mai 2014 ne sinscrit pas dans cette
perspective. Lobjectif dquilibre structurel moyen terme y est en effet
report 2017 en utilisant la marge de tolrance prvue par les textes
communautaires et la loi organique (0,5 point de PIB sur un an et 0,25
point en moyenne sur deux ans) : le solde structurel prvu pour 2017 est
de 0,25 % du PIB. Cette nouvelle trajectoire est soumise validation
par le Conseil de lUnion europenne et, si elle est valide, devra tre
inscrite dans la prochaine loi de programmation des finances publiques
prvue pour lautomne 2014.
B - La construction du programme de stabilit
Le programme de stabilit repose sur des mesures nouvelles de
baisse des prlvements obligatoires dont leffet net reprsente 14 Md et
sur un ralentissement des dpenses publiques plus fort que celui prvu
dans le rapport conomique, social et financier de septembre 2013.

68
Il est noter que la loi organique ne fixe pas elle-mme dchance pour la
ralisation de lquilibre structurel et renvoie sa fixation la loi de programmation.
Cour des comptes
1 - Des mesures de baisse des prlvements obligatoires limites au
total 14 Md
a) Le pacte de responsabilit et de stabilit et la monte en charge du
CICE reprsentent un allgement de 35 Md des prlvements
Le pacte de responsabilit et de solidarit prvoit 10,5 Md pour
les allgements de cotisations des employeurs et des indpendants, 6 Md
pour la suppression de la contribution sociale de solidarit des socits
(C3S), 5 Md pour la non reconduction de la contribution exceptionnelle
dimpt sur les grandes socits et la baisse du taux normal de limpt sur
les socits, 2,5 Md pour les allgements de cotisations salariales sur les
bas salaires, 2,5 Md pour des mesures dterminer en faveur des
mnages modestes.
Il se traduit donc par une baisse de 26 Md des prlvements
obligatoires de 2014 2017 laquelle sajoute limpact de la monte en
charge du CICE sur cette priode (9 Md), soit 35 Md de rduction des
prlvements obligatoires.
b) Dautres prlvements augmenteraient pour un total de 21 Md
Le programme de stabilit prvoit une hausse de certains
prlvements obligatoires pour un total de 21 Md.
Dune part, le produit des impts sur les bnfices des socits et
sur le revenu des mnages augmenterait de 5 Md en raison de leffet de
la baisse des charges fiscales et sociales des entreprises et de la hausse
des salaires nets des mnages induites par les mesures du pacte de
responsabilit et de solidarit.
Dautre part, des mesures de hausse des prlvements obligatoires
dj prises, ou anticipes dans le programme de stabilit, contribueraient
accrotre les recettes publiques de 16 Md sur la priode, les principales
tant : la hausse des taux de la contribution climat-nergie (2 Md) et de
la contribution au service public de llectricit (3 Md) ; le
remplacement de la taxe sur les poids lourds par un autre impt (1 Md) ;
la hausse des taux des impts locaux (4 Md), dont le rendement demeure
hypothtique ; la hausse des cotisations dassurance retraite de base et
complmentaires (2 Md) ; diverses mesures relatives limpt sur les
socits (1 Md).
Cour des comptes
Au total, leffet net des mesures nouvelles relatives aux
prlvements obligatoires serait limit une baisse de 14 Md, selon
lchancier figurant dans le tableau suivant.
Tableau n 24 : limpact total des mesures nouvelles sur le
montant des prlvements obligatoires (Md)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-10 -2 -7 18 22 29 1 -6 -5 -3
Source : Cour des comptes daprs les rapports annexs aux projets de loi de finances
et le programme de stabilit ; hors impact des mesures de relance de 2009-2010 et
des contentieux communautaires.
c) En dpit de cet allgement, le produit des prlvements obligatoires
augmenterait de 111 Md entre 2014 et 2017
Simultanment cette baisse de 14 Md due aux mesures
nouvelles, les hypothses de croissance de lactivit conomique
conduisent une hausse du rendement des prlvements obligatoires.
La croissance du PIB en valeur prvue dans le programme de
stabilit sur la priode 2015-2017 (+ 11 %) entrane en effet une
augmentation des recettes lgislation constante de 125 Md, avec
llasticit unitaire retenue.
Les mesures nouvelles fiscales et sociales rduisant les recettes de
14 Md, ce qui correspond la baisse de 0,6 point de PIB du taux des
prlvements obligatoires figurant dans le tableau n23, les recettes
publiques augmenteraient au total de 111 Md.
La rduction de 49 Md du dficit public qui est prvue de 2014
2017 dans le programme de stabilit impose donc de limiter la hausse des
dpenses publiques 62 Md, ce qui correspond une croissance
annuelle moyenne de 0,1 % en volume compte-tenu de linflation prvue.

Cour des comptes
Tableau n 25 : les prvisions de finances publiques dans le
rapport conomique, social et financier de septembre 2013 et le
programme de stabilit de mai 2014 (Md)
Administrations publiques 2014 2017 Variation de 2014 2017
Solde RESF - 76 - 27 +49
PS - 80 - 30 + 49
Recettes RESF 1 124 1 243 + 119
PS 1 114 1 225 + 111
Dpenses RESF 1 200 1 270 + 70
PS 1 193 1 255 + 62
Source : Cour des comptes ; RESF dsigne le rapport conomique, social et financier
annex au PLF pour 2014 ; PS dsigne le programme de stabilit de mai 2014 ; les
recettes comprennent les recettes publiques autres que les prlvements obligatoires.
Les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.
2 - Une augmentation des dpenses publiques infrieure de 8 Md
aux prvisions de lautomne 2013
Alors que le programme de stabilit prvoit une rduction des
prlvements obligatoires de 14 Md (0,6 point de PIB) entre 2014 et
2017 au lieu de 6 Md (0,3 point de PIB) dans le RESF de septembre
2013
69
,la diminution du dficit public de 2014 2017 est quasiment
identique (49 Md) dans ces deux documents
70
.
Lexplication rside dans le fait que cette perte de recettes de
8 Md est compense par une moindre progression de 8 Md des
dpenses en valeur entre 2014 et 2017 dans le programme de stabilit par
rapport la prvision du RESF
71
. Laugmentation des dpenses publiques

69
Le RESF prvoyait une baisse des prlvements obligatoires de 16 Md, rsultant
de la monte en charge du CICE (9 Md) et dune mesure de baisse des impts en
2017 (7 Md), dont les modalits restaient dterminer, qui taient compenses par
une hausse de 10 Md des autres prlvements.
70
La croissance du PIB en volume est plus forte en 2016 et 2017 dans le programme
de stabilit que dans le RESF, ce qui rsulterait de limpact des mesures du pacte de
responsabilit et de solidarit sur lactivit conomique, mais la progression du prix
du PIB est plus faible. Au total, la croissance du PIB en valeur et, en consquence, la
progression des recettes publiques lgislation constante sont proches dans le RESF
et dans le programme de stabilit.
71
Dont 2 3 Md sur la charge dintrt, du fait dune rvision des taux la baisse, et
1 Md sur les dpenses sociales indexes, du fait dune inflation un peu plus faible.
Cour des comptes
sur cette priode est en effet ramene de 70 Md dans le RESF de
septembre 2013 62 Md dans le programme de stabilit (cf. tableau
n 25).
3 - Des conomies qui devraient slever 58 Md par rapport
lestimation prcdente de la croissance tendancielle des dpenses
Dans son rapport public annuel de fvrier 2014, la Cour avait not
que les conomies ncessaires sur la priode 2015-2017 pour atteindre les
objectifs de dpenses publiques du Gouvernement slevaient plus de
50 Md et les ministres chargs de lconomie et du budget lui avaient
rpondu que cette valuation tait cohrente avec celle du Gouvernement.
La Cour avait aussi observ quil ne sagissait pas de rduire le montant
des dpenses publiques, contrairement ce que pourrait laisser entendre
lusage courant du mot conomie , mais de faire en sorte que leur
croissance soit infrieure leur progression tendancielle .
Ces 50 Md dconomies devaient permettre de limiter environ
70 Md laugmentation des dpenses de 2014 2017, conformment aux
objectifs retenus en septembre 2013, leur hausse tendancielle tant
alors estime 120 Md en utilisant la mthode du gouvernement pour
mesurer cette tendance.
Le programme de stabilit prvoit dsormais une augmentation des
dpenses publiques de 62 Md sur la priode 2015-2017, ce qui
correspond une croissance moyenne annuelle de 1,8 % en valeur et
0,1 % en volume sur lensemble de ces trois annes, plus faible que prvu
en septembre 2013 (2,0 % en valeur et 0,2 % en volume). Si la croissance
tendancielle des dpenses retenue par le Gouvernement tait la mme
qu lautomne dernier (120 Md de 2014 2017), les conomies
ncessaires auraient d tre estimes 58 Md dans le programme de
stabilit. Pour garder le mme montant dconomies de 50 Md, le
Gouvernement a implicitement rvis la baisse son estimation de la
croissance tendancielle des dpenses publiques, de 120 112 Md,
croissance tendancielle au demeurant assez largement conventionnelle.
Cour des comptes
II - La croissance tendancielle des dpenses et la
mesure des conomies
Lestimation de la croissance tendancielle des dpenses pose
dimportants problmes mthodologiques et repose sur des conventions
quil conviendrait dexpliciter.
A - Des mthodes destimation diverses et fragiles
politique constante, les dpenses publiques tendent augmenter
spontanment. Si, par exemple, les rgles applicables aux retraites ne
changent pas, les dpenses augmentent automatiquement en raison
notamment de laugmentation du nombre de retraits et de lindexation
des pensions sur les prix. Pour rduire leur croissance, il faut prendre des
mesures lgislatives ou rglementaires nouvelles et une conomie est
alors enregistre mme si les dpenses continuent augmenter.
Il existe plusieurs mthodes pour estimer la croissance
tendancielle, cest--dire politique constante, des dpenses publiques,
mthodes qui sont toutes fragiles et discutables. Il en est de mme pour la
mesure des conomies par rapport cette croissance tendancielle
(cf. annexe IX).
1 - Les mthodes destimation de la tendance des dpenses
a) Les mthodes dterministes
Elles sappliquent des dpenses, comme les retraites, qui
augmentent politique inchange sous leffet de dterminants socio-
conomiques tels que la dmographie et linflation. Pour estimer leur
croissance tendancielle, il faut prvoir lvolution de leurs dterminants et
en valuer limpact sur ces dpenses. Lexercice est difficile car, pour les
dpenses autres que les pensions, ces dterminants sont souvent
nombreux, mal identifis et peu prvisibles.
Cour des comptes
Une autre solution, applique par exemple aux dpenses de sant,
consiste estimer limpact de seulement deux ou trois facteurs
72
sur ces
dpenses, en prvoir lvolution et calculer la croissance des dpenses
qui en rsulte. Cette approche laisse toujours apparatre un rsidu
inexpliqu qui peut prendre une ampleur inattendue au cours des annes
suivantes et conduire dimportantes erreurs de prvision.
b) Les mthodes historiques
Elles sappliquent plutt aux dpenses discrtionnaires, dont les
investissements publics constituent un exemple. Les dpenses
tendancielles ne peuvent pas se limiter aux crdits de paiement
ncessaires chaque anne venir pour payer les investissements dj
engags, car la tendance qui en rsulterait serait un investissement
public tendant vers zro, ce qui ne reflterait pas une politique
inchange .
Pour ce type de dpenses, les mthodes historiques consistent
mesurer leur croissance moyenne sur une priode de rfrence,
caractrise par une politique constante , et la retenir comme
tendance pour les annes futures. Cette tendance dpend fortement de la
priode de rfrence retenue qui, en pratique, peut tre un cycle
conomique complet, mais leur datation est souvent approximative, la
dure dun mandat politique ou un nombre dannes tel que la moyenne
puisse tre considre comme reprsentative dune politique.
c) Les mthodes utilises en pratique
Les dpenses publiques, comme la masse salariale, ont souvent la
fois des composantes discrtionnaires et dautres qui sont dtermines par
des facteurs socio-conomiques. Le GVT est principalement dtermin
par la pyramide des ges dans les corps et leurs rgles davancement alors
que les revalorisations du point de la fonction publique, les mesures
catgorielles et lvolution des effectifs ont un caractre discrtionnaire.

72
Comme le revenu des mnages ou la structure par ge de la population pour les
dpenses de sant.
Cour des comptes
En pratique, les mthodes utilises en France sont mixtes . Dans
le cas de la masse salariale, elles combinent une approche
dterministe pour le GVT et une approche historique pour la
valeur du point ou les mesures catgorielles.
2 - Des mthodes htrognes selon les pays
Les pratiques des autres pays sont mal connues. Les conomies
semblent, comme en France, mesures par rapport une croissance
tendancielle mais celle-ci est rarement explicite, du moins dans les
documents tels que les programmes de stabilit.
Un rglement europen de 2011 impose dsormais aux tats
membres de prsenter dans leurs programmes de stabilit une trajectoire
de finances publiques fonde sur une volution des dpenses politique
inchange . Les indications mthodologiques donnes par la
Commission europenne sont toutefois limites et les conventions
adoptes par les diffrents pays pour lestimer sont htrognes. La
croissance politique inchange qui figure dans le programme de
stabilit de la France est elle-mme trs diffrente de la croissance
tendancielle utilise, dans le mme programme, pour estimer 50 Md
les conomies ncessaires sur trois ans et sa pertinence est assez limite
73
.
La Commission suit en pratique surtout leffort structurel sur les
dpenses en utilisant ses propres estimations de la croissance potentielle
du PIB pour chaque pays. Cet effort en dpenses est ainsi mesur avec
une mthodologie homogne pour les diffrents pays de lUnion
europenne mais cest un indicateur macro-budgtaire qui ne peut pas
tre dcompos pour faire apparatre des conomies par postes de
dpenses
74
.

73
Elle est en effet estime en supposant que les rgles budgtaires inscrites dans la loi
de programmation sont toujours respectes. La croissance des dpenses dassurance
maladie politique inchange est, par exemple, gale la croissance de
lONDAM prvue dans la loi de programmation et aucune conomie napparat alors
ncessaire pour atteindre cet objectif.
74
La diffrence entre leffort structurel sur les dpenses et les conomies par rapport
une croissance tendancielle des dpenses est explique en annexe VI.
Cour des comptes
B - Des estimations de la croissance tendancielle des
dpenses en France actualiser et expliciter
1 - Une pratique ancienne mais rarement documente
Les estimations de la croissance tendancielle des dpenses, et la
mesure des conomies par rapport cette tendance, sont anciennes en
France.
Une pratique ancienne
Depuis longtemps, les directions du Trsor et du budget tablissent
des scnarios tendanciels moyen terme et valuent les conomies ou les
hausses de prlvements ncessaires pour atteindre une cible de dficit. Leurs
travaux ne sont pas publis. Des tudes acadmiques et des rapports
administratifs prsentent aussi des estimations de la croissance tendancielle
de certaines dpenses sociales, de retraites et dassurance maladie en
particulier, ainsi que lventail des mesures qui permettent de rtablir
lquilibre financier des rgimes concerns. Le ministre des affaires sociales
estime ainsi une croissance tendancielle des dpenses dassurance maladie
dont il dduit les conomies ncessaires pour respecter lONDAM
75
.
Depuis leur origine, les programmes de stabilit comparent la
prvision de croissance de la dpense publique et de ses principales
composantes (tat , administrations sociales, etc.) lhorizon de la
programmation avec leur croissance passe sur une priode de rfrence.
Des informations plus prcises sont apparues la fin des annes 2000.
Le rapport annex la loi de programmation 2009-2012 fait ainsi apparatre
la ncessit dune conomie de 9 Md sur les dpenses de ltat pour les
annes 2009 2011 par rapport leur progression tendancielle. Le plan de
redressement de novembre 2011 prsente, anne par anne sur 2012-2016, les
conomies envisages par rapport une croissance tendancielle.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de 2008, la Cour avait not que lobjectif du Gouvernement dune
croissance des dpenses publiques de 1,1 % en volume sur 2009-2012
correspondait une conomie de 40 Md par rapport une croissance
tendancielle quelle estimait alors 2,2 % en retenant une mthode historique
(moyenne des annes 1997-2007).

75
Cf. en annexe VII les observations de la Cour sur la croissance tendancielle des
dpenses dassurance maladie.
Cour des comptes
Dans son rapport public annuel de janvier 2012, la Cour avait not
que les conomies prsentes dans le plan de redressement de novembre
2011 taient mesures par rapport une tendance non explicite.
En mai 2012, linspection gnrale des finances a remis aux
ministres un rapport, non publi, sur les dpenses de ltat o elle estime
leur croissance tendancielle (1,3 % en volume) et les conomies
ncessaires pour respecter les normes budgtaires. Elle a aussi estim la
croissance tendancielle des dpenses publiques totales 1,5 % en volume
en retenant une tendance historique (2007-2010) pour les ODAC (2,3 %)
et les APUL (1,0 %) et des estimations tires de diverses sources, comme
la commission des comptes de la scurit sociale ou les annexes des
PLFSS, pour les ASSO (1,75 %).
Dans son rapport sur les finances publiques de juin 2012, la Cour a
repris cette estimation de 1,5 % en volume. Le Gouvernement a retenu un
taux trs proche, de 1,6 % lautomne 2013, ce qui a conduit estimer
les conomies ncessaires 15 Md en 2014 et 50 Md sur 2015-2017
pour atteindre les objectifs de croissance des dpenses
76
.
2 - Une lgre rvision implicite la baisse de la croissance
tendancielle des dpenses dans le programme de stabilit
Le programme de stabilit repose sur une croissance des dpenses
publiques de 0,1 % en volume et 1,8 % en valeur en moyenne annuelle
sur les annes 2015-2017. De 2014 2017, laugmentation prvue des
dpenses est ainsi de 62 Md alors quelle tait de 70 Md lautomne
dernier. Si la croissance tendancielle des dpenses tait identique celle
retenue lautomne dernier, les conomies raliser devraient tre de 58
au lieu de 50 Md.
En conservant une cible dconomies de 50 Md sur 2015-2017
alors quil a revu la baisse son objectif de croissance des dpenses
publiques, le ministre des finances a rvis la baisse son estimation de
la croissance tendancielle des dpenses denviron 0,1 point en volume, la
ramenant ainsi de 1,6 1,5 %, et 0,2 point en valeur, la ramenant de 3,3

76
Lcart avec la Cour et linspection gnrale des finances tenait surtout la
mthode retenue pour estimer la progression tendancielle du point de la fonction
publique : historique pour la Cour et linspection ; normative pour le
Gouvernement (maintien du pouvoir dachat du point).
Cour des comptes
3,1 %. Cette rvision est implicite, la croissance tendancielle des
dpenses napparaissant pas dans le programme de stabilit, ni a fortiori
sa rvision par rapport lestimation de lautomne dernier.
3 - La ncessit dune explicitation et dune actualisation de la
croissance tendancielle
La croissance tendancielle des dpenses est estime en valeur
(dpenses de ltat , ONDAM), sur la base dune prvision dinflation
pour celles qui sont indexes, puis convertie en volume en retenant
linflation prvue.
Sur la base dune prvision dinflation de 1,7 % par an moyen
terme, dans les derniers programmes de stabilit comme dans les travaux
de linspection gnrale des finances, la croissance tendancielle des
dpenses tait estime par le Gouvernement 3,3 % en valeur et 1,6 % en
volume par an lautomne dernier.
Ce taux de 3,3 % en valeur correspond peu prs la moyenne des
annes 1997 2012 mais, comme le montre le graphique suivant, si la
croissance des dpenses a t de 3,9 % par an sur les annes 1999-2009,
elle a nettement ralenti depuis pour se situer entre 2,0 et 3,0 %.
Graphique n 12

Source : Cour ces comptes daprs donnes INSEE ; hors relance pour les annes
2009 2011.
-
1
#
&
/
)
3
199, 1999 #--1 #--& #--) #--, #--9 #-11 #-1&
Croissance des dpenses publiques (en %)
valeur volume
Cour des comptes
Ce ralentissement est moins net pour ce qui concerne la croissance
des dpenses en volume dont lvolution est plus heurte, mais il est
significatif. Le taux en volume est pass dune fourchette de 2,0 3,0 %
dans les annes 2000
77
une fourchette de 0,5 1,5 % depuis 2010.
Ce ralentissement rsulte pour partie des mesures dconomies qui
ont t prises partir de 2010 et ne peut pas tre totalement considr
comme spontan. Toutefois, la croissance tendancielle des dpenses
pourrait dsormais intgrer limpact de certaines rformes passes,
comme celles des retraites de 2010, ou la fin de la monte en charge de
dpenses cres au dbut des annes deux mille, comme lallocation
personnalise dautonomie. De plus, les dterminants de certaines
dpenses sont moins dynamiques que dans le pass (cf. annexe VII pour
ce qui concerne la masse salariale).
Enfin, la croissance tendancielle des charges dintrt est estime
sur la base dun scnario dvolution des taux qui doit tre
priodiquement rexamin, ce qui a t implicitement le cas entre
septembre 2013 et avril 2014.
Lestimation dune croissance tendancielle des dpenses publiques,
partir de laquelle les conomies sont mesures, est ncessaire. Elle est
ralise depuis longtemps en France, mais elle est rarement documente
et elle a dailleurs t implicitement rvise la baisse dans le dernier
programme de stabilit.
Compte-tenu de limportance prise dans les dbats par le chiffrage
des conomies et de son caractre conventionnel, il serait souhaitable que
le ministre des finances rende publiques, dans le rapport annex la
prochaine loi de programmation, les hypothses et mthodes quil utilise
pour estimer la croissance tendancielle des dpenses publiques ainsi que
les modalits de leur actualisation.

77
Sauf en 2008 o une inflation forte et imprvue a ramen cette croissance 1,0 %.
Cour des comptes
III - Les risques pesant sur la nouvelle trajectoire
de finances publiques
A - Les risques sur les objectifs de dpenses
Le programme de stabilit prvoit une croissance des dpenses
publiques de 0,1 % en volume et 1,8 % en valeur en moyenne sur les
annes 2015 2017. Compte-tenu de la croissance tendancielle des
dpenses quil retient implicitement (1,5 % en volume et 3,1 % en valeur,
en lgre baisse par rapport aux estimations antrieures), les conomies
ncessaires slvent 50 Md environ.
Leur rpartition entre ltat et ses oprateurs (36 % du total des
conomies), les administrations de scurit sociale (42 %) et les
administrations publiques locales (22 %) correspond peu prs leurs
parts respectives des dpenses publiques totales (32, 47 et 21 %).
Tableau n 26 : les conomies prvues dans le programme de
stabilit (Md)
tat et oprateurs 18,0
Collectivits locales 11,0
Assurance-maladie 10,0
Rformes dj mises en uvre dans le champ social 2,9
Non revalorisation de certaines prestations sociales 2,0
Nouvelle rforme des retraites complmentaires 2,0
Rforme de lindemnisation du chmage 2,0
Nouvelle rforme de la politique familiale 0,8
Amlioration de la gestion des organismes de protection sociale 1,2
Total 50
Source : programme de stabilit
1 - Des objectifs ambitieux, malgr des conomies dj acquises
Ces 50 Md dconomies correspondent la diffrence entre
laugmentation tendancielle des dpenses sur la priode 2015-2017 et
lobjectif de croissance des dpenses du programme de stabilit. Or
certaines dcisions prises depuis 2012 se traduiront par des dpenses
Cour des comptes
supplmentaires sur cette priode
78
: plan pauvret ; extension du nombre
de bnficiaires des tarifs sociaux de llectricit et du gaz ; cration de
crches. Le montant brut des conomies ncessaires doit donc tre
suprieur 50 Md pour que le montant net, aprs dduction de ces
nouvelles dpenses, soit lui-mme de 50 Md.
a) Un calendrier faisant porter un effort important sur 2015
Lanne 2015 est marque dans le programme de stabilit par une
baisse de la dpense en volume (- 0,3 %) et une augmentation en valeur
de seulement 1,2 %. Le tendanciel retenu conduit estimer 21 Md
lconomie raliser.
Elle est nettement plus leve que celle ralise en 2013 et de
moiti plus importante que celles prvues pour les annes 2014, 2016 et
2017, caractrises par une croissance plus forte des dpenses prvues, en
volume comme en valeur, qui conduit estimer les conomies ncessaires
environ 14 Md par an.
Tableau n 27 : les conomies ralises (2013) et prvues (2014
2016), en Md
2013 2014 2015 2016 2017
3 15 21 14 15
Source : Cour des comptes
b) Des conomies plus importantes sur la masse salariale et
linvestissement
Le programme de stabilit prvoit une baisse de 3 points du
rapport des dpenses publiques au PIB, qui passerait de 56,6 % du PIB en
2014 53,5 % en 2017.
Environ 30 % de cette diminution proviendraient des prestations
sociales, hors indemnits de chmage, qui passeraient de 24,8 % du PIB
en 2014 23,9 % en 2017, alors quelles reprsentent 44 % des dpenses

78
Leur montant exact nest pas encore dtermin, car il dpend souvent dun
calendrier incertain de monte en charge (crations de crches par exemple).
Cour des comptes
totales en 2014. Les indemnits de chmage contribueraient, en plus, la
baisse des dpenses en pourcentage du PIB hauteur de 0,2 point, surtout
sous leffet de la baisse du chmage telle quelle est value par le
Gouvernement.
Environ 33 % tiendraient aux dpenses de personnel, qui
passeraient de 13,2 % du PIB en 2014 12,2 % en 2017, alors quelles
reprsentent 23 % des dpenses publiques en 2014. Ces dpenses de
personnel incluent les cotisations la charge des employeurs qui
augmentent sur cette priode pour financer les rgimes de retraite. La
rduction, en pourcentage du PIB, de la rmunration brute des agents est
donc plus forte. Le programme de stabilit repose sur une stricte matrise
de la masse salariale publique que le gel du point ne suffira pas assurer
comme il est montr plus loin (chapitre V).
Environ 17 % proviendraient de linvestissement public, qui
passerait de 3,1 2,6 % du PIB, alors quil reprsente 5 % des dpenses
publiques en 2014. Sa baisse est particulirement marque en 2015 (0,3
point de PIB), ce qui correspond notamment la poursuite de la baisse
des investissements des collectivits territoriales au dbut dune nouvelle
mandature municipale, mais il se poursuit en 2016 et 2017, alors que
linvestissement local devrait repartir dans cette phase du cycle lectoral.
Une amlioration des procdures de choix des investissements devrait
permettre de sassurer que les projets dont la rentabilit socio-
conomique est satisfaisante sont maintenus et que les autres sont
abandonns.
Seule la charge dintrt voit son poids saccrotre (de 2,4 % du
PIB en 2014 2,7 % en 2017), ce qui rsulte de laugmentation de la
dette publique et dune hypothse de remonte des taux dintrt de 50
points de base par an. La mme hypothse de remonte des taux avait t
faite dans les prcdents programmes de stabilit et na pas t vrifie,
entranant dimportantes conomies de constatation sur la charge dintrt
ces dernires annes. Elle reste nanmoins raisonnable.
c) Des conomies dj acquises
Les rformes de 2012 et 2013 des retraites, de base et
complmentaires, ainsi que les mesures dj dcides concernant les
prestations familiales devraient se traduire par des conomies pour un
montant de 2,9 Md.
Cour des comptes
La nouvelle convention dassurance chmage adopte par les
partenaires sociaux en mars 2014 devrait permettre une conomie de
0,5 Md.
En considrant, comme le fait le Gouvernement, que la rfrence
pour lvolution du point de la fonction publique est la croissance des
prix la consommation, son gel sur la priode 2015-2017 entrane une
conomie de 9,3 Md pour lensemble des administrations publiques.
Au total, les conomies correspondant aux mesures dj dcides
slvent 13 Md, sur les 50 Md ncessaires.
d) Des conomies correspondant la prolongation defforts dj raliss
La croissance de lONDAM a t en moyenne de 2,4 % par an sur
la priode 2010-2013. Sa croissance tendancielle tant estime 3,8 %
par le ministre des affaires sociales, les conomies ralises pour obtenir
ce rsultat sont de 2,5 Md par an. Leur seule prolongation sur la priode
2015-2017 reprsente une conomie de 7,5 Md.
2 - Des conomies supplmentaires encore peu documentes
a) Ltat
Les conomies attendues de ltat et de ses oprateurs sur la
priode 2015-2017 (18 Md) correspondent celles qui sont ncessaires
pour respecter la norme zro valeur , la croissance tendancielle des
dpenses sur ce champ tant estime entre 6 et 7 Md par an par le
Gouvernement.
Celles qui rsulteront de la baisse des dotations aux collectivits
territoriales doivent toutefois tre exclues des conomies imputes
ltat car elles sont imputes aux administrations publiques locales dans
le programme de stabilit. Il sagit donc pour ltat de raliser 18 Md
dconomies sur trois ans sans tenir compte de la baisse des dotations aux
collectivits locales (cest--dire en les supposant conventionnellement
stables). Cet effort nest pas trs diffrent de ce qui a t ralis en 2012-
2013 puisque les dpenses de ltat ont t stabilises en valeur, ce qui
correspond 6 Md dconomies chaque anne, avec une stabilit des
dotations aux collectivits locales.
ce stade, ces conomies ne sont pas documentes, hormis le gel
du point (conomie de 4 Md sur trois ans pour ltat et les oprateurs) et
Cour des comptes
une rduction des mesures catgorielles (0,7 Md sur trois ans) en
matire salariale ainsi que des objectifs de baisse des dpenses de
fonctionnement qui portent sur des assiettes limites (environ 10 Md
pour les dpenses de fonctionnement civiles de ltat et 25 Md pour les
subventions pour charges de service public aux oprateurs).
Sans rexamen des missions de ltat et des conditions dans
lesquelles elles sont assures, ces conomies seront trs difficiles
raliser. Par exemple, comme indiqu dans le chapitre suivant, la seule
masse salariale augmenterait de 750 M par an malgr le gel du point et
la rduction des mesures catgorielles.
b) Les administrations publiques locales
Leffort demand aux administrations publiques locales est
important puisque leurs dpenses diminueraient en volume de 0,3 % par
an sur la priode 2015-2017, alors quelles nont baiss quune fois dans
le pass en volume, en 2010, en raison dune chute de linvestissement.
Leur croissance tendancielle est estime 1,0 % par linspection gnrale
des finances et lcart de 1,3 point par an avec la croissance prvue
correspond une conomie annuelle de 3,5 Md, soit presque 11 Md sur
la priode 2015-2017 comme indiqu dans le programme de stabilit.
Une telle conomie est loin dtre acquise. Il faut dabord que la
diminution des dotations de ltat ne soit pas compense, comme en
2014, par le transfert de nouvelles ressources fiscales. Mme si cette
condition ncessaire est satisfaite, les collectivits locales pourraient
augmenter les taux des impts locaux, ce qui est prvu hauteur de
4 Md dans le programme de stabilit, ou sendetter plus fortement pour
compenser la baisse de leurs dotations, ce que les rgles budgtaires
actuelles ( rgle dor ) nempchent pas. Le ralentissement progressif
puis le gel des dotations de ltat au cours des dernires annes nont
ainsi pas empch les communes et intercommunalits daccrotre
sensiblement leurs dpenses.
Enfin, la contrainte exerce par la baisse des dotations de ltat
sera trs diffrente selon les catgories de collectivits locales, en
fonction du niveau de leur autonomie fiscale, et lintrieur de chaque
catgorie, en fonction de la situation financire propre de chaque
collectivit, ce qui ncessitera une adaptation dlicate des mcanismes de
prquation qui permettent de redistribuer les ressources entre
collectivits.
Cour des comptes
Lhypothse dune rpercussion immdiate et intgrale de la baisse
des concours de ltat sur la dpense publique locale est donc trs fragile,
dautant quaucune mesure na t prise pour rduire les marges
dajustement des collectivits en matire de fiscalit et dendettement.
Les dpenses des collectivits locales devront donc tre mieux
encadres (cf. chapitre VI) pour quelles ralisent les conomies,
possibles et ncessaires, qui sont prvues dans le programme de stabilit.
c) Les administrations de scurit sociale
Les 21 Md dconomies dans le champ des administrations de
scurit sociale, soit 7 Md par an, correspondent lcart entre une
croissance tendancielle estime 1,7 % par an par linspection gnrale
des finances et lobjectif de 0,3 % par an retenu dans le programme de
stabilit.
Elles proviendraient pour moiti (10 Md) de lassurance maladie,
la progression de lONDAM tant fixe 2,0 % en moyenne annuelle
pour une croissance tendancielle estime par le ministre des affaires
sociales 3,8 % (soit une conomie annuelle de 3,3 Md). La ministre
charge des affaires sociales a prcis certaines des mesures qui
permettront de latteindre
79
. La poursuite de la politique de matrise des
dpenses de rmunration dans la fonction publique, notamment le gel du
point, contribue galement son respect. Des mesures dfinies de faon
plus prcises, appuyes sur une rforme de lorganisation des soins,
restent cependant ncessaires pour consolider les conomies sur la dure,
comme la Cour le recommande dans ses rapports (cf. chapitre V).
Lautre moiti des conomies dans le champ social (11 Md)
rsulte notamment des rformes dcides avant la fin de 2013 (rgimes de
retraite de base et complmentaires ; politique familiale) pour 3 Md, du
report de la revalorisation de certaines prestations sociales, notamment les
retraites, pour 2 Md, dune nouvelle rforme de lassurance retraite
complmentaire pour 2 Md, de la poursuite des rformes de
lindemnisation du chmage pour 2 Md, dont un quart au titre des

79
Rorganisation des soins hospitaliers avec notamment dveloppement de la
chirurgie ambulatoire (1,5 Md) ; rationalisation des achats hospitaliers (2 Md) ;
action sur les prix des mdicaments (3,5 Md) ; actions sur la pertinence et le bon
usage des soins (2,5 Md).
Cour des comptes
accords de mars 2014, et dune plus grande efficacit de la gestion des
caisses de scurit sociales pour 1 Md.
Les conomies rsultant du report des dates de revalorisation des
prestations sociales nauront deffet au-del de 2015 que sil ny a pas de
rattrapage la fin de 2015 des pertes de revenus pour les bnficiaires
rsultant de labsence de revalorisation doctobre 2014 octobre 2015.
En cas de rattrapage, les conomies de 2015 seraient compenses par une
dpense supplmentaire quivalente en 2016 et aucune conomie ne serait
constate au titre de lensemble de la priode 2015-2017.
Les pensions des personnes dont la retraite (de base et
complmentaire) est infrieure 1200 par mois devant finalement tre
revalorises, lconomie sera plus faible, denviron 300 M, que le
montant inscrit dans le programme de stabilit (1,3 Md). Les difficults
techniques de la mise en uvre de cette mesure en faveur des retraits
modestes font toutefois peser un ala sur le chiffrage de son impact
budgtaire.
Les conomies escomptes de nouvelles rformes de lassurance
retraite complmentaire et de lassurance chmage (3,5 Md au total)
dpendent de ngociations venir entre les partenaires sociaux, alors
mme quune nouvelle convention dassurance chmage vient dtre
signe et entre en application au 1
er
juillet 2014. Elles sont, de plus,
incertaines en labsence dun encadrement des dpenses de ces rgimes
(cf. chapitre VI de ce rapport).
Les conomies attendues dune meilleure gestion des
administrations de scurit sociale (1,2 Md, aprs 0,5 Md en 2014) ne
sont pas encore prcises et, sagissant du rgime gnral, devront tre
traduites dans les prochaines conventions dobjectif et de gestion.
B - Les risques sur les prvisions de recettes
Les risques prciss dans le chapitre prcdent sur les prvisions
de recettes pour 2014 font peser, par un effet de base , un ala sur le
niveau des recettes prvu pour les annes 2015 2017 qui sajoute aux
risques suivants, qui portent sur la croissance des recettes prvue pour les
annes 2015 2017.
Cour des comptes
1 - Les risques lis aux hypothses macroconomiques
Dans son avis du 22 avril 2014, le Haut Conseil des finances
publiques a considr que lhypothse dune croissance de 1,7 % en 2015
nest pas hors datteinte, mais que ce scnario repose sur la ralisation
simultane de plusieurs hypothses favorables. Il estime en particulier
que la masse salariale des entreprises devrait progresser moins vite que
prvu par le Gouvernement.
Il a jug optimiste le scnario macroconomique pour 2016-2017
car il repose sur des hypothses favorables tant pour le soutien apport
par lenvironnement international que pour le dynamisme de la demande
intrieure. En particulier, le contexte de faibles marges des entreprises
pourrait conduire une croissance moins dynamique de la masse salariale
marchande et de linvestissement productif.
Lenjeu pour les finances publiques peut tre illustr de la manire
suivante.
Pour une croissance donne du PIB, si le partage de la valeur
ajoute est moins favorable la masse salariale
80
et plus favorable
lexcdent brut dexploitation des entreprises, ce que suggre lavis du
Haut Conseil, les prlvements assis sur la masse salariale sont moins
levs et ceux assis sur les rsultats des entreprises plus levs. Comme
les premiers sont plus importants que les seconds, les recettes publiques
sont au total plus faibles et le dficit est accru.
Si, par exemple, la croissance de la masse salariale du secteur
marchand en 2015 tait infrieure de 0,5 point celle prvue dans le
programme de stabilit
81
, les recettes publiques seraient infrieures
denviron 0,1 point de PIB la prvision du programme de stabilit.
La croissance du PIB pourrait aussi tre infrieure la prvision du
programme de stabilit. Si elle tait seulement de 2,0 % en volume, et
3,75 % en valeur, en 2016 et 2017, les recettes publiques seraient
infrieures de 0,1 point de PIB en 2016 puis de 0,2 point de PIB en 2017
la prvision du programme de stabilit.

80
Donc moins riche en emplois et salaires.
81
Soit une croissance de la masse salariale de 3,0 % au lieu de 3,5 %.
Cour des comptes
Si ces deux risques se matrialisaient (croissance moins riche en
emplois et salaires en 2015 et croissance du PIB plus faible en 2016 et
2017), les recettes publiques seraient rduites de 0,1 point de PIB en
2015, puis de 0,2 point en 2016 et de 0,3 point en 2017.
2 - Les risques lis llasticit des recettes au PIB
Le programme de stabilit repose sur une lasticit unitaire des
prlvements obligatoires au PIB pour chacune des annes 2015 2017,
ce qui est cohrent avec le scnario macroconomique du Gouvernement,
marqu par une reprise puis une consolidation de la croissance
conomique un taux relativement lev (2,25 %). En effet, dans une
telle phase du cycle conomique, llasticit des prlvements
obligatoires se rapproche de lunit puis la dpasse.
Compte-tenu des prvisions de croissance du Gouvernement, cette
lasticit pourrait nanmoins tre encore un peu infrieure 1,0 en 2015
et, en revanche, tre un peu suprieure 1,0 en 2017.
3 - Les risques sur les mesures nouvelles
Le cot et le rendement des mesures nouvelles inscrites dans le
programme de stabilit est encore incertain, le chiffrage de ces mesures
tant parfois fragile (effet des baisses de charges sur le produit de limpt
sur les socits, par exemple) et certaines dentre elles relevant seulement
dune prvision (hausse des taux des impts locaux).
C - Les risques sur les soldes et lendettement
Les dficits prvus dans le programme de stabilit pour les annes
2015 2017 reposent sur lhypothse du respect des objectifs pour 2014.
Tout cart dfavorable sur les rsultats de 2014 par rapport ces objectifs
risque de se reporter sur ceux des annes suivantes. Au-del de cet ala
tenant lanne 2014 (cf. chapitre III), plusieurs facteurs de risque psent
sur les soldes de 2015 2017.
1 - Les risques spcifiques sur les soldes de 2015
La rduction du dficit public est du mme ordre de grandeur (0,8
point de PIB) chacune des annes 2015 2017, mais lanne 2015 est
caractrise, dans le programme de stabilit, par une croissance
conomique plus faible et une baisse plus forte des prlvements
obligatoires. En consquence, leffort prvu sur les dpenses est plus
Cour des comptes
important, avec une baisse en volume des dpenses publiques de 0,3 % en
2015 contre des hausses de 0,3 et 0,2 % en 2016 puis 2017.
Les risques sur les recettes ne sont pas ngligeables. En effet, la
croissance pourrait tre moins riche en emplois et salaires que prvu et
llasticit des recettes pourrait tre un peu plus faible.
Mais la principale difficult pour 2015 est de raliser des
conomies hauteur de 21 Md. Le programme de stabilit ne donne que
des indications partielles sur la nature de ces conomies et leurs modalits
de mises en uvre.
Il apparait que beaucoup dconomies seront identiques chaque
anne ou croissantes dans le temps, ce qui est peu compatible avec une
concentration de leurs effets sur 2015. La baisse des dotations aux
collectivits locales serait ainsi la mme (3,7 Md) chaque anne. Les
nouvelles rformes des rgimes complmentaires et de lUndic qui sont
anticipes ninterviendraient probablement pas avant 2015 avec des effets
surtout sur 2016 et 2017.
Les conomies dans le domaine de la sant seraient croissantes
dans le temps, la progression prvue de lONDAM tant de 2,1 % en
2015, de 2,0 % en 2016 et 1,9 % en 2017, alors que lobjectif attendu
dconomies sur lensemble des dpenses publiques est le plus important
en 2015.
Seule la dsindexation pendant un an des prestations sociales porte
principalement sur 2015.
Le respect de lobjectif de croissance des dpenses publiques pour
2015 repose en fait sur lhypothse dune forte baisse de linvestissement
local et sur la construction dun budget trs serr pour ltat .
Linvestissement des collectivits locales diminuerait de 6,9 % en
2015 (soit une baisse denviron 3 Md) aprs une diminution de 2,5 % en
2014. Certes, les dpenses dquipement des communes sont
gnralement faibles dans les deux premires annes dune mandature et
la baisse des dotations de ltat aura probablement pour effet de les
rduire encore plus. Toutefois, les collectivits locales pourraient moins
rduire leurs investissements en augmentant le taux des impts locaux et
en empruntant plus, leurs conditions de financement stant amliores.
Cour des comptes
Le programme de stabilit repose de surcrot sur ladoption dun
budget de ltat pour 2015 caractris par une baisse significative des
crdits dans le champ de la norme en valeur, ce qui suppose de profondes
rformes.
Or les conomies qui rsultent de la dmarche de modernisation de
laction publique (MAP) sont encore loin dtre la hauteur de cet enjeu
(cf. chapitre V). Dans ces conditions, la construction du budget de ltat
pour 2015 sera trs tendue alors quelle est dterminante pour respecter
les objectifs de dpenses et de dficit publics.
Le respect des objectifs de dficit public, effectif et structurel, pour
2015 sera, dans ces conditions, trs difficile.
2 - Les risques spcifiques sur les soldes de 2016 et 2017
La rduction des dficits, effectif et structurel, en 2016 et en 2017
est suppose soprer un rythme moins lev quen 2015, mais elle
suppose de maintenir dans la dure un effort trs significatif. Une
croissance des dpenses publiques de moins de 0,3 % en volume en
moyenne sur deux ans (2016 et 2017) serait indite, surtout aprs une
baisse en 2015.
Pour ce qui concerne les recettes, la croissance du PIB pourrait tre
moins forte que prvu mais, en revanche, llasticit des recettes au PIB
pourrait tre un peu plus leve, notamment en 2017.
3 - Les risques sur lendettement
Le programme de stabilit prvoit une stabilisation de la dette
publique, 95,6 % du PIB entre fin 2014 et fin 2015 puis sa dcrue
jusqu 91,9 % du PIB fin 2017. Cette trajectoire suppose que la variation
de la dette dune anne lautre est exactement gale au montant du
dficit public. Autrement dit, les oprations financires (attributions et
remboursements de prts, cessions et acquisitions dactions, etc.) auraient
un impact globalement nul, ce qui suppose notamment labsence de toute
nouvelle intervention en faveur dtablissements bancaires franais, en
particulier de ceux qui sont issus de la restructuration de Dexia, ou de
pays en difficult de la zone euro par lapport de nouveaux fonds propres
au mcanisme europen de stabilit.
Cour des comptes
En outre, toute variation du dficit public, la hausse, et du PIB,
la baisse, par rapport au programme de stabilit se traduirait
automatiquement par un rapport de la dette publique au PIB plus lev.
Il est donc probable que lendettement public, rapport au PIB,
continue augmenter au moins jusqu la fin de 2015.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Les dficits publics effectifs prvus dans le programme de stabilit
sont plus levs que ceux inscrits dans la loi de programmation et dans le
rapport conomique, social et financier (RESF) de septembre 2013.
Lquilibre structurel des comptes publics, prvu en 2016 dans la loi de
programmation et le RESF, est report 2017. Si la loi organique ne fixe
pas dchance pour latteindre, en renvoyant sa fixation la loi de
programmation, cette nouvelle trajectoire devra tre valide par le
Conseil de lUnion europenne et, le cas chant, inscrite dans une
nouvelle loi de programmation.
Le programme de stabilit intgre 35 Md de baisse de
prlvements obligatoires correspondant au pacte de responsabilit et de
solidarit dcid au dbut de 2014 (26 Md) et la monte en charge du
CICE (9 Md), mais laugmentation dautres prlvements, prvue dans
le programme, limite la baisse nette des prlvements obligatoires
14 Md. Pour tre compatible avec la rduction prvue du dficit public,
cette baisse des prlvements impose un fort ralentissement de la
croissance des dpenses.
Pour tenir compte des mesures dcides dbut 2014 dans le cadre
du pacte de responsabilit et de solidarit, ce ralentissement est encore
plus important que celui prvu lautomne 2013. Laugmentation des
dpenses publiques de 2014 2017 est ainsi limite 62 Md, contre
70 Md lautomne.
Les 50 Md dconomies annonces pour atteindre ce nouvel
objectif sont mesures par diffrence avec la croissance tendancielle des
dpenses publiques estime par le Gouvernement sur cette priode
112 Md. Cette croissance tendancielle repose sur des hypothses
conventionnelles peu documentes, non harmonises entre les pays
europens, et qui ont t rvises la baisse dans le programme de
stabilit, conduisant maintenir inchang leffort dconomie. Sil est
logique que la croissance tendancielle des dpenses soit rvise
priodiquement, les conventions et mthodes utilises pour lestimer et
mesurer, par diffrence, les conomies ncessaires au respect des
objectifs devraient tre rendues publiques.
Cour des comptes
Les conomies annonces ne sont pas toutes documentes et
certaines sont hypothtiques car elles devront tre ralises par des
administrations publiques dont ltat ne matrise pas les dpenses : les
rgimes complmentaires dassurance vieillesse, lUndic et, surtout, les
collectivits territoriales hauteur de 11 Md. Ces dernires peuvent en
effet compenser en partie la baisse de leurs dotations par une hausse des
taux des impts locaux ou un accroissement de leur endettement.
Le respect des objectifs de dpenses du programme de stabilit est
loin dtre acquis. Il existe aussi des risques non ngligeables sur les
prvisions de recettes tenant notamment au scnario macroconomique
retenu. Le Haut Conseil des finances publiques a notamment jug
optimistes les prvisions de croissance pour 2016 et 2017.
Les dficits effectifs et structurels, ainsi que la dette publique,
pourraient donc tre plus levs que ceux inscrits dans le programme de
stabilit. Ce risque est plus particulirement important pour lanne
2015, caractrise par un objectif dconomies plus lev que pour les
suivantes. Les dficits prvus pour 2016 et 2017 ne sont pas pour autant
faciles atteindre car une croissance des dpenses publiques de moins de
0,3 % en volume en moyenne sur deux ans (en 2016 et 2017) aprs une
baisse (en 2015) serait indite.
Cour des comptes

Chapitre V
Des mesures structurelles dconomies
engager
La modernisation de laction publique (MAP) engage par le
gouvernement issue des lections de 2012 pourrait permettre didentifier
une partie importante des 50 Md dconomies ncessaires sur les annes
2015-2017 pour atteindre les objectifs de croissance des dpenses du
programme de stabilit. Il apparat toutefois que le montant des
conomies pouvant rsulter des travaux entrepris dans le cadre de la MAP
est trs en-de des objectifs du programme de stabilit et que dautres
mesures doivent tre envisages.
Dans son rapport de juin 2013 sur la situation et les perspectives
des finances publiques, la Cour a prsent, de faon plus complte que les
annes prcdentes, les pistes dconomies qui rsultaient, pour toutes les
catgories de dpenses publiques, de ses travaux sur lefficience des
politiques publiques. Cette anne, elle centre ses observations sur les
pistes dconomies structurelles envisageables dans trois domaines qui lui
paraissent particulirement importants pour la matrise des finances
publiques dans les annes 2015-2017 : la masse salariale des
administrations publiques, les prestations dassurance maladie et les
dpenses des collectivits territoriales.
Cour des comptes
I - La modernisation de laction publique
Dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de 2012, la Cour avait relev les limites de la rvision gnrale
des politiques publiques (RGPP) qui stait principalement focalise sur
la rforme des organisations et sur la recherche de gains en matire de
dpenses de fonctionnement dans la seule sphre des administrations et
des oprateurs de ltat . Etaient exclues de son primtre les
administrations locales et sociales de mme que la recherche dune
meilleure efficience des dpenses dintervention de ltat . Au moment
o se mettait en place la nouvelle dmarche de modernisation de laction
publique (MAP), la Cour appelait une dmarche de refondation et de
modernisation globale et partage dont le primtre couvrirait la fois
la matrise de la masse salariale et des dpenses de fonctionnement,
lefficience des dpenses dintervention et de leurs quelque 1300
dispositifs de mise en uvre (pour le seul tat ), ainsi que la rentabilit
des dpenses dinvestissement.
Depuis, la RGPP a fait lobjet, la demande du Gouvernement,
dune valuation par trois inspections gnrales
82
, tandis quen octobre
2014, la MAP comptera deux annes de mise en uvre, permettant une
premire apprciation de son impact budgtaire.
A - Limpact budgtaire modr de la RGPP
La premire loi de programmation des finances publiques (LPFP),
qui couvrait les annes 2009 2012, avait affich un objectif
dconomies de 10 15 Md pour le seul primtre de ltat . Le rapport
des trois inspections sur le bilan de la RGPP relve que le lien entre
rforme de ltat , port par la RGPP, et lapproche budgtaire a t
rapidement tabli. Le lien sest encore renforc lorsque les comits de
modernisation des politiques publiques ont affich, concernant la RGPP,
des objectifs dconomies proches du montant total des conomies
raliser dans la sphre de ltat .

82
IGF/IGA/IGAS Bilan de la RGPP et conditions de russite dune nouvelle
politique de rforme de ltat. Septembre 2012.
Cour des comptes
DES MESURES STRUCTURELLES DECONOMIES A ENGAGER 143
La logique de recherche dconomies ex ante applique par la
RGPP, en se privant dune valuation pralable des politiques publiques
qui aurait pu faciliter la redfinition de leurs primtres, a
progressivement centr lexercice sur des amliorations dorganisation et
de processus de production.
Pour autant, les conomies ralises, de 2009 2011, et qui
devaient ltre en 2012 et 2013 grce aux mesures prises dans le cadre de
la RGPP se sont leves, selon le rapport prcit de 2012, 11,9 Md sur
cinq ans, partages entre la masse salariale (30 %), le fonctionnement
(22 %) et les dpenses dintervention (48 %).
Tableau n 28 : conomies cumules annonces en dcembre 2011,
ralises de 2009 2011 et devant tre ralises en 2012 et 2013 selon
le bilan de la RGPP mi-2012

Source : CMPP6 et mission IGF/IGAS/IGA, sur donnes de la direction du budget
Graphique n 13 : Rpartition des conomies RGPP attendues sur
2009-2012

Source : IGF/IGA/IGA partir de donnes de la direction du budget septembre 2012

2009 2010 2011 2012 2013 Rvis IGF/IG/IG!
9ersonnels -!9 1!8 #!3 &!3 /!3 3"#
1onctionnement -!/ -!8 1!9 #!3 &!) 2"#
<nterventions 1!& 1!, ) 3!1 3!9 $"%
&o'al 2"# ("3 9"$ 12"3 1$ 11"9
Cour des comptes
Le bilan de la RGPP tabli par la mission des trois inspections a
analys lcart constat ( dperdition ) entre les conomies proposes
initialement, les conomies dcides et les conomies effectives, partir
de mesures dcides en 2008 pour un gain attendu en 2011
83
. La
dperdition est estime 56 % entre lconomie hors titre 2 propose et
lobjectif dconomie dcid, puis nouveau de 27 % entre la dcision et
la mise en uvre. Au total, pour les mesures dconomies hors titre 2, la
dperdition est de 68 %. Pour les suppressions demplois, elle est moindre
de 38 % par rapport lobjectif initial. Ce constat illustre limportance
dun portage politique haut niveau au stade de lidentification des
mesures dconomie et de la dcision, puis de lexistence dun processus
troit de suivi de la mise en uvre effective des dcisions prises.
B - La modernisation de laction publique (MAP)
tardivement oriente vers la recherche dconomies
La modernisation de laction publique a t officiellement mise en
place avec la cration le 31 octobre 2012 du comit interministriel de la
modernisation de laction publique
84
(CIMAP) et du secrtariat gnral
pour la modernisation de laction publique (SGMAP) rattach au Premier
ministre.
Quatre CIMAP se sont runis depuis sa cration, les
18 dcembre 2012, 2 avril, 17 juillet et 18 dcembre 2013. Au cours de
ces instances prsides par le Premier ministre, 185 dcisions ont t
prises, rparties selon cinq axes :
1) simplifier et amliorer la qualit de service (98 dcisions) ;
2) mobiliser les leviers numriques (26 dcisions) ;
3) valuer pour rnover (12 dcisions) ;
4) moderniser la gestion publique (41 dcisions) ;
5) associer les agents et les partenaires (8 dcisions).
Conformment aux objectifs fixs par le Gouvernement, le
primtre de la MAP couvre ltat , les APUL, les ASSO et leurs

83
Sur lensemble des 503 mesures RGPP, cest--dire dcides en CMPP, seules
40 % dentre elles taient accompagnes dindications sur les gains dconomie
attendus en crdits ou en emplois et pouvaient faire lobjet dun suivi budgtaire.
84
Dcrets n 2012-1198 du 30 octobre 2012 (SGMAP) et 2012-1199 du
30 octobre 2012 (CIMAP).
Cour des comptes
oprateurs. Les trois principaux outils mis en uvre par la MAP sont les
valuations de politiques publiques (EPP), au nombre de 60 ce jour, les
programmes ministriels de modernisation et de simplification (PMMS)
placs sous la responsabilit des ministres ainsi que diverses mesures de
modernisation de la gestion publique.
Si les trois premiers CIMAP nont pas t accompagns
dobjectifs chiffrs dconomies, les dcisions du CIMAP du
18 dcembre 2013 sont prsentes comme devant permettre de dgager 5
7 Md dconomies sur la priode 2015-2017
85
.
Lorganisation mise en place pour moderniser laction publique
et identifier des mesures dconomie a t modifie plus rcemment avec
la cration du Conseil stratgique de la dpense publique qui est charg,
aux termes du dcret du 23 janvier 2014 linstituant, de proposer et de
suivre le programme de ralisation des conomies structurelles qui sont
prsentes dans le cadre du programme de stabilit de la France .
Son secrtariat est assur par le secrtaire gnral du
Gouvernement. Le SGMAP et le directeur du budget ne sont pas
membres de ce Conseil, ni explicitement associs, mme si, dans les faits,
ils contribuent indirectement ses travaux. La contribution des EPP nest
pas non plus voque par le dcret fondateur, mais le SGMAP dans ses
rponses la Cour estime que de futures valuations de politiques
publiques pourraient tre mobilises afin de mettre en uvre les
orientations prises par le Prsident de la Rpublique dans le cadre du
Conseil stratgique . La logique dorigine des EPP, tapes pralables
la dcision, se trouve donc inverse, celle-ci intervenant dsormais en
aval des dcisions politiques de principe.
1 - Les conomies attendues des valuations de politiques publiques
a) Au titre du PLF 2014
Les conomies issues des 49 premires valuations, lances avant
le CIMAP du 18 dcembre 2013, devraient, selon le Gouvernement,
contribuer hauteur de 3 Md la rduction du dficit de 2014.

85
Dossier de presse du CIMAP du 18 dcembre 2013.
Cour des comptes
Cet objectif reste toutefois peu document et les rponses
apportes par la direction du budget et par le secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique permettent seulement den affecter les
deux tiers des valuations de politiques publiques identifies.
Tableau n 29 : tableau de synthse des conomies PLF 2014 (en
M)
SPHERE SOCIALE
dont :
5 800 dont Impact des
dcisions MAP
650

Matrise des dpenses d'assurance maladie 2 900
Rformes des retraites 1 900
Economies sur les frais de gestion des caisses
de scurit sociale
500 EPP- Efficience de la
gestion des prestations
dassurance maladie
450
Economies attendues de la rengociation de la
convention d'assurance chmage
300
Economies sur les prestations familiales
86
200 EPP Aides la
famille (Fragonard)
87

200
TAT - PLF 2014
dont :
9 000 1 426
Dpenses de fonctionnement 2 600
Masse salariale 1 700
Fonctionnement courant 900
Concours aux autres entits 3 300 -Politique de leau
-Formation alternance
-Aides entreprises
- Aide juridictionnelle
- Pol. Territ. Emploi
210
550
635
21
10

Autres dpenses (hors dette et pensions) 2 600
Charge de la dette 500
TOTAL 14 800 Impact total
dcisions MAP
2 076
Source : rapport de prsentation du PLF2014 Cap sur la croissance et lemploi et SGMAP
/ Direction du Budget

86
Sajoute ces conomies, un supplment de recettes dIR gnr par labaissement
du plafond du quotient familial denviron 1 Md
87
Rforme des dispositifs de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) et du
complment de libre choix dactivit (CLCA)
Cour des comptes
Les mesures relies la MAP reprsentent 14 % des 14,8 Md
dconomies annonces au titre du PLF 2014.
b) Pour la priode 2015-2017
Parmi les dcisions annonces lors du CIMAP du 18 dcembre
2013, douze nouvelles valuations de politiques publiques (EPP)
devraient contribuer aux conomies hauteur de 3 4 Md lhorizon
2015-2017. Le programme de stabilit 2014-2017 confirme cet objectif.
Trois exemples dEPP sont mis en avant pour illustrer cet objectif :
le dveloppement de la chirurgie ambulatoire, qui prsente un
potentiel dconomies important pour la branche maladie de la
scurit sociale
88
;
la promotion des mdicaments gnriques, suivant le modle allemand
ou britannique o leur part de march est trois fois suprieure celle
constate en France (19 %) ;
la rationalisation de la politique du logement, dont les dispositifs
reprsentent deux points de PIB (environ 40 Md), poids deux fois
suprieur la moyenne des autres pays de lUnion europenne.
Pour autant, les CIMAP ne prcisent ni les mesures ni le calendrier
(tapes et trajectoires) qui permettent de scuriser les montants
dconomies importantes qui sont attendues de la mise en uvre des
propositions issues des EPP.
Ceci reflte lorientation initiale donne aux EPP, dont lobjectif
prioritaire ntait pas, la diffrence des audits de modernisation de ltat
lancs en avril 2006 ou des audits associs la RGPP, la recherche
dconomies budgtaires. La circulaire du Premier ministre en date du
7 janvier 2013, qui encadre le processus dlaboration des EPP, ne fixe
ces dernires aucun objectif de recherche dconomies. Ainsi, sur les
soixante valuations de politiques publiques dcides la date du
quatrime CIMAP, dont 51 dj lances la fin du premier trimestre

88
Le rapport de la Cour sur La loi de financement de la scurit sociale de 2013
value 5 Md ce potentiel.
Cour des comptes
2014, seules quatre dentre elles sont accompagnes dune lettre de
mission qui fixe explicitement un objectif dconomie :
EPP n 6 Interventions conomiques en faveur des
entreprises : 2 Md, 1 Md en 2014 et 1 Md en 2015 ;
EPP n 10 Architecture, ciblage et efficacit des aides la
famille : retour lquilibre financier de la branche au plus tard
en 2016 ;
EPP n 48 Implantation territoriale des organismes de
recherche : baisse de 10 % des fonctions support des
tablissements ;
EPP n 54 Politique du logement : demande gnrique de
baisse de la dpense publique, sans objectif explicite.
Les autres lettres de mission signes du Premier ministre indiquent
seulement in fine que ces travaux dvaluation doivent contribuer au
respect de la trajectoire de redressement de nos finances publiques
prvue dans la loi de programmation du 31 dcembre 2012 .
2 - Les conomies attendues des autres dcisions de la MAP
Au-del des valuations de politiques publiques, dautres chantiers
ont t lancs dans le cadre de la MAP : mesures de modernisation de la
gestion publique, programmes ministriels de modernisation et de
simplification (PMMS), dveloppement des services publics numriques
et de lopen data, dveloppement du dialogue social et de la culture
managriale.
a) Modernisation de la gestion publique
Au titre des mesures damlioration de la gestion publique, le
gouvernement prvoit 2 3 Md dconomies lhorizon 2017, qui
viendront complter les 3 4 Md attendus des EPP, pour constituer la
contribution totale attendue de la MAP aux conomies hauteur de 5
7 Md sur la priode 2015-2017.
Quelques mesures sont mises en avant dans le relev de dcision
du CIMAP du 18 dcembre 2013 pour clairer cet objectif :
la modernisation de lachat public : 2 Md dconomies sur la priode
2013-2015 (tat et tablissements publics), ont t rpartis entre les
ministres en septembre 2013 ;
Cour des comptes
de plus, 910 M dconomies sont attendues des achats hospitaliers
pour 2015-2017 (programme PHARE), reproduisant les gains viss
pour la priode 2012-2014 ;
enfin, la modernisation des infrastructures informatiques de ltat vise
dgager entre 500 et 800 M dconomies dici 2017-2020.
Dautres chantiers de rationalisation de la gestion publique font
lobjet de missions dinspection ou de travaux interministriels et doivent
contribuer aux conomies attendues dici 2017 : modernisation de la
gestion des caisses de retraite, rationalisation de la gestion des
prlvements obligatoires et des dpenses fiscales, modernisation de la
fonction financire de ltat (rationalisation de la chane de la dpense),
procdures de recouvrement des crances hospitalires, politique
immobilire de ltat , de ses oprateurs et des caisses de scurit sociale,
rorganisation de la communication gouvernementale, etc. Ces chantiers
ont fait lobjet de six dcisions du CIMAP du 18 dcembre 2013
89
, sans
que soient fixes explicitement des cibles dconomies atteindre.
b) Les programmes ministriels de modernisation et de simplification
(PMMS)
Les PMMS ont t lancs par la circulaire du Premier ministre du
7 janvier 2013
90
qui faisait suite au premier CIMAP du
18 dcembre 2012. La circulaire a fix deux objectifs principaux aux
PMMS : amliorer le services aux citoyens et usagers, dune part,
amliorer lorganisation et le fonctionnement des administrations, dautre
part, en conciliant lexercice optimal des missions et le respect de la
trajectoire de retour lquilibre budgtaire prvu par la loi de
programmation.
Rpondant un objectif de responsabilisation, llaboration des
PMSS a t conduite par les ministres eux-mmes, dans des dlais trs
contraints (mi-mars 2013), et devaient identifier limpact budgtaire
des mesures envisages et prciser leur articulation avec le cadre fix par
le budget triennal 2013-2015, en emplois et en crdits .

89
Dcisions n 8 13
90
Circulaire n 5629 du 7 janvier 2013 Modernisation de laction publique - suites
du CIMAP du 18 dcembre 2012
Cour des comptes
Une synthse des PMMS a t annexe au relev de dcision du
CIMAP du 17 juillet 2013, sans toutefois afficher dobjectif chiffr
dconomie. Les PMMS ne faisant lobjet daucune validation
interministrielle et la direction du budget ntant pas associe leur
laboration, leur suivi par le SGMAP ou la direction du budget reste
limit et leur articulation avec les budgets ministriels, tnue.
3 - Synthse sur les conomies qui peuvent tre attendues
Au total, lorientation initiale de la MAP, contrastant avec celle de
la RGPP, avait plac au second rang lobjectif de recherche dconomies,
centrant en priorit son approche sur lvaluation qualitative des
politiques publiques. Le troisime CIMAP, du 17 juillet 2013 et, plus
encore, celui du 18 dcembre 2013, marquent une volution notable de la
MAP vers la fixation dobjectifs chiffrs dconomies, dont certains ont
t repris dans le programme de stabilit pour 2014-2017
91
. Pour autant,
le potentiel attendu des 185 mesures dcides au cours des quatre
premiers CIMAP reste trs en de de lobjectif de 50 Md dconomies.
Ce sont 5 7 Md dconomies, rsultant des valuations de politiques
publiques et de mesures de modernisation de la gestion publique qui ont
t annonces lors du CIMAP du 18 dcembre 2013, sans toutefois que
des mesures documentes et un calendrier prcis aient t prsents.
II - Des pistes dconomies explorer
La Cour prsente ses observations sur trois catgories de dpenses
dont la matrise lui semble plus particulirement importante dans les trois
annes venir : la masse salariale publique, les dpenses dassurance-
maladie et les dpenses des collectivits territoriales.
A - La masse salariale publique
Les observations suivantes portent sur les trois versants de la
fonction publique (tat , territorial et hospitalier) et sur lensemble des

91
in 6.1-Qualit des dpenses publiques, p.56 et suivantes.
Cour des comptes
1 - Un dfi pour la soutenabilit des finances publiques
a) La masse salariale est un enjeu central pour atteindre les objectifs de
finances publiques
Dans le contexte de poursuite des efforts de consolidation
budgtaire pour les prochaines annes, la masse salariale des
administrations publiques est un enjeu de premire importance. Elle
reprsente en effet 273 Md en 2013, soit 23,2 % de la dpense publique
totale, et 13,3 % du PIB (8,8 % hors cotisations sociales employeurs).
En pourcentage du PIB, la masse salariale publique reste en France
plus importante que dans quasiment tous les autres pays de lOCDE,
lexception des pays nordiques.
La masse salariale publique a augment en moyenne en France de
0,5 % par an en volume depuis 2002 et le programme de stabilit pour
2014-2017 prvoit quelle diminue de 0,3 % par an de 2013 2017 pour
lensemble des administrations publiques. En consquence, sa matrise est
lune des conditions de la crdibilit et de la russite de ce programme.
La question de la matrise budgtaire des volutions de la masse
salariale ne doit toutefois pas faire perdre de vue les enjeux de plus long
terme pour la gestion des ressources humaines, notamment en termes
dattractivit des carrires du secteur public
92
.
b) La stabilisation en valeur de la masse salariale de ltat suppose des
mesures dconomies supplmentaires
Pour le seul tat , les dpenses de personnel (hors pensions)
reprsentent un tiers des dpenses incluses sous la norme zro valeur .
Ces dernires annes, leur croissance a ralenti, primtre constant, sous
leffet dabord dune diminution des effectifs (avec le non-remplacement
dun dpart en retraite sur deux), puis dune politique salariale moins
dynamique (notamment avec le gel du point depuis 2010). La croissance
de la masse salariale de ltat a ainsi t ramene de 2 % par an en

92
Le salaire net moyen par tte dans le secteur public a augment en moyenne de
0,3 % par an en euros constants depuis 2002, quand il progressait de 0,5 % dans le
secteur priv, une partie de cet cart pouvant sexpliquer par leffet de structures
demploi diffrentes.
Cour des comptes
moyenne entre 2000 et 2005 0,6 % entre 2006 et 2013 primtre
constant, et sest mme quasiment stabilise (0,1 % par an) depuis 2011.
Cependant, si les efforts dj consentis sont importants, ils seront
insuffisants pour atteindre les objectifs ambitieux affichs pour les annes
qui viennent et devront tre complts. En effet, pour ltat :
la croissance tendancielle historique de la masse salariale
effectifs constants est denviron 1,4 Md par an sur la base des
volutions observes entre 2002 2012, avec notamment 650 M
pour les mesures gnrales
93
et 500 M pour les enveloppes
catgorielles, le reste tenant au Glissement Vieillesse Technicit
(GVT) solde
94
et aux autres mesures ;
si la politique mise en uvre partir de 2013 (stabilit globale des
effectifs, poursuite du gel du point dindice et rduction de
lenveloppe des mesures catgorielles) est maintenue constante, la
masse salariale augmentera encore denviron 750 M par an, ce qui
est bien suprieur lobjectif du budget triennal 2013-2015 (250 M
par an), sous leffet des mesures gnrales (150 M)
95
, des mesures
catgorielles (300 M) et du GVT solde (300 M).
Tableau n 30 : volution tendancielle de la masse salariale de ltat
en M
Evolution tendancielle
historique
Evolution politique
2013 inchange
Schma d'emplois 0 0
Mesures gnrales 650 150
Mesures catgorielles 500 300
GVT solde 150 300
Mesures diverses 100 0
Total 1400 750
Source : Cour des Comptes

93
Avec une volution moyenne du point dindice de 0,7 %, soit moiti moins que
linflation sur la priode 2002-2012.
94
Le GVT solde rsulte de lcart entre le GVT positif, qui mesure la progression
individuelle de carrire des agents par avancement ou promotion, et le GVT ngatif
(ou effet de noria) qui mesure la diffrence entre le gain des dparts dfinitifs et le
cot des agents nouvellement embauchs.
95
Qui tiennent notamment, dans un contexte de gel du point, la garantie individuelle
du pouvoir dachat des fonctionnaires.
Cour des comptes
En 2013, la progression de la masse salariale a t modre par
limpact en anne pleine des suppressions demplois de 2012 pour
350 M et par leffet de mesures non reconductibles, effets qui ne
joueront plus en 2014. En complment du maintien du gel du point
dindice, des mesures supplmentaires devront donc tre mises en uvre
pour poursuivre la stabilisation en valeur de la masse salariale, hauteur
de plus de 700 M chaque anne.
c) Les collectivits locales et les hpitaux doivent accroitre sensiblement
leurs efforts
ce jour, ltat a fait beaucoup plus defforts que les collectivits
locales et les hpitaux pour matriser sa masse salariale. En comptabilit
nationale, les dpenses de personnel des administrations publiques locales
et de scurit sociale ont augment respectivement de 2,8 % et 1,2 % par
an en volume ces dix dernires annes, quand celles des administrations
centrales reculaient de 0,1 %. Ainsi, si dans son ensemble la masse
salariale publique a progress peu prs au mme rythme que la richesse
nationale, cette volution masque des dynamiques contrastes au sein des
Cette divergence reflte surtout lvolution des effectifs : entre
2002 et 2012, alors que les effectifs des ministres baissaient en moyenne
de 3 % par an, ceux des oprateurs de ltat , de la fonction publique
territoriale et de la fonction publique hospitalire augmentaient
respectivement de 10 %, 2,8 % et 1,5 %, sous leffet des transferts de
personnel mais aussi de leur politique de recrutement propre. Les effectifs
de la fonction publique territoriale ont ainsi par exemple continu
daugmenter aprs lachvement des transferts de comptences, de 1,3 %
par an depuis 2009. Sur la mme priode, les effectifs de la fonction
publique hospitalire augmentaient dans les mmes proportions.
Par ailleurs, si les dcisions salariales prises par ltat se diffusent
pour une part lensemble des trois fonctions publiques, les collectivits
territoriales et les hpitaux appliquent parfois des rgles de gestion moins
strictes que ltat . La Cour a par exemple constat que, dans de
nombreuses collectivits locales, les avancements sont systmatiquement
accords lanciennet minimale, sans tenir compte de la manire de
Cour des comptes
servir des agents
96
. Les carrires y sont donc beaucoup plus rapides
statut quivalent que dans la fonction publique dtat .
Les objectifs du programme de stabilit ne pourront tre atteints
sans une contribution significative des autres administrations publiques.
Sous lhypothse, dj ambitieuse, dun recul en volume de -1 % par an
de la masse salariale des administrations centrales (y compris cotisations
sociales employeurs), il faudra que les autres administrations publiques
stabilisent leur masse salariale en volume pour atteindre lobjectif du
programme de stabilit dun recul en volume de 0,3 % par an.
Le pilotage des dpenses de personnel reste de plus embryonnaire
dans les collectivits locales et les hpitaux. Les mthodes danalyse et de
prvision de la masse salariale et de ses dterminants, comme le GVT
positif, y sont bien plus frustes que pour ltat . Il est donc indispensable
de continuer dvelopper un systme statistique homogne et fiable pour
lensemble des fonctions publiques, en renforant les obligations des
employeurs en termes de remontes dinformations.
Ces faiblesses des systmes dinformation et des outils de
prvision doivent tre prises en compte avant dengager des rformes,
mais ne peuvent justifier de limiter les efforts ce qui est directement
pilotable. Le manque de donnes et les incertitudes qui en rsultent sur
limpact des mesures, ainsi que lautonomie de gestion dont ils
bnficient ne doivent pas exempter les collectivits locales et les
hpitaux de prendre part leffort.
linverse, ltat doit aussi tenir compte de limpact des mesures
quil prend sur la masse salariale et les cots de gestion des autres
fonctions publiques. Si certaines conomies se diffusent lensemble des
agents (comme le gel du point dindice), certaines mesures de
revalorisation sont plus coteuses pour les autres employeurs publics que
pour ltat (par exemple les mesures en faveur des bas salaires qui
touchent davantage la fonction publique territoriale).

96
Cour des Comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales -
p.226. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes
2 - La ncessit de lier politique salariale, politique des effectifs et
dure du travail
Les observations suivantes portent, sauf mention contraire, sur les
trois versants de la fonction publique. Des prcisions supplmentaires sur
les enjeux pour les administrations publiques locales et sociales sont
donnes dans les parties B et C qui suivent.
a) Les mesures utilises dans la priode rcente risquent dtre
insuffisantes pour atteindre durablement les objectifs de matrise de la
masse salariale
Le gel du point dindice est une mesure ncessaire pour atteindre les
objectifs du programme de stabilit, mais son rendement dcrot
Dans la double perspective de consolidation des finances publiques
court terme et de participation des trois versants de la fonction publique
leffort, le gel du point dindice est le levier budgtairement le plus
efficace pour agir sur les dpenses de personnel de lensemble des
administrations publiques : chaque augmentation de 1 % de la valeur du
point a un cot brut
97
de 1,85 Md pour les trois fonctions publiques, dont
0,85 Md pour celle dtat (y compris 0,1 Md pour les oprateurs
employant des fonctionnaires dtat ) et de 1,0 Md pour les fonctions
publiques locale et hospitalire.
Si le gel du point dindice reste impratif pour atteindre les
objectifs du programme de stabilit, les conomies engendres diminuent
progressivement car elles sont compenses par le cot croissant de la
garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA), qui a reprsent prs de
250 M en 2012, et de lalignement du minimum de traitement sur le
SMIC (mesures en faveur des bas salaires), qui ont atteint 650 M en
2012 pour les administrations publiques, dont 470 M pour les seules
collectivits locales. En outre, les conomies sont dautant moins
importantes que linflation est faible.

97
Hors cot de la GIPA et des mesures bas salaires.
Cour des comptes
Lenveloppe des mesures catgorielles de ltat peut difficilement tre plus
fortement rduite
Pour ltat , lenveloppe des mesures catgorielles a t rduite de
moiti depuis 2012, passant dune moyenne de 500 M par an sur les dix
dernires annes une dpense excute de 250 M en 2013. Sur le
moyen terme, il sera difficile de rduire durablement les mesures
catgorielles nettement au-dessous de ce niveau, dautant quil inclut dj
le cot de certaines mesures interministrielles (comme la revalorisation
de la grille de la catgorie C). Les mesures catgorielles sont en effet
mobilises pour faciliter les restructurations de services et les fusions de
corps, permettre une certaine convergence indemnitaire entre ministres
et faciliter les mobilits. Les autres administrations publiques ont
galement besoin de conserver quelques marges de manuvre salariales
pour mener une politique incitative de ressources humaines.
Le reprofilage des carrires en rnovant les grilles est ncessaire, mais son
rendement est incertain
La refonte des grilles salariales est ncessaire, pour les
dcompresser dans le bas et tenir compte de lallongement de la vie active
dans le haut, et alors que les agents sont en moyenne de plus en plus
qualifis. Le tassement des grilles sest accentu ces dernires annes
avec la revalorisation du minimum de traitement : lcart entre le bas de
la grille C (agents peu qualifis) et celui de la grille A (cadres) a t
divis par deux depuis 2002. En labsence de rforme, il existe dsormais
un risque de talonnement de la grille A par le SMIC qui pourrait se
matrialiser avant la fin de la dcennie. Il est donc ncessaire de rcrer
des espaces indiciaires suffisants pour que les carrires du secteur public
restent attractives.
Une telle rforme est par nature complique, et doit staler sur un
temps plus long que celui de la consolidation budgtaire de court terme.
Elle implique en effet au pralable dharmoniser les rgles de
droulement de carrires, entre corps comparables et entre fonctions
publiques, et de fusionner des corps.

Cour des comptes
La rnovation des grilles indiciaires et des rgles dvolution des
carrires va en pratique poser la question des conditions de modration du
GVT positif, qui est dsormais le principal facteur du dynamisme de la
masse salariale
98
.
La mesure et la prvision du GVT positif sont toutefois
particulirement difficiles. Celui-ci constitue souvent la mesure des
volutions de la masse salariale inexpliques par ses autres facteurs. Si en
thorie la rforme des grilles peut permettre une rduction du GVT
positif, en allongeant les carrires et en ralentissant le rythme des
avancements, le gain budgtaire qui pourrait en rsulter est en pratique
trs incertain. Les rcentes modifications des conditions davancement et
de carrire (fusion et alignement sur le corps le plus favorable,
rchelonnement des grilles pour tenir compte de la hausse du SMIC,
etc.) ne vont pas dans le sens des conomies.
Il serait donc peu prudent de compter sur la rnovation des grilles
pour raliser des conomies significatives lhorizon du programme de
stabilit. Cette refonte aura plutt un cot, mais trs incertain, court
terme. Sy ajoute le cot potentiel de la convergence des rgimes
indemnitaires, rforme galement souhaitable pour favoriser la mobilit.
Certaines mesures sont tout de mme envisageables pour modrer
la marge le GVT positif. Il sagirait par exemple de mieux encadrer
lapplication des rgles davancement automatique ou lanciennet
minimale et de les harmoniser entre fonctions publiques, ou encore de
renforcer la slectivit des avancements dchelons et de grades (par
exemple en baissant les taux de promus-promouvables).
La seule mesure qui aurait un impact budgtaire trs important
court terme serait le gel temporaire des avancements, en neutralisant la
prise en compte de lanciennet des agents pendant une priode
prdfinie. Cette mesure peut toutefois savrer relativement ingalitaire
entre fonctionnaires, certains tant affects et pas les autres, selon les
modalits de sa mise en uvre. Elle ne participe par ailleurs pas dune
rforme structurelle des grilles amliorant leur soutenabilit long terme
pour les finances publiques.

98
Pour ltat , il est estim 2 % par an, soit 1 300 M.
Cour des comptes
b) Dautres leviers, non utiliss ce jour, pourraient tre mobiliss pour
modrer lvolution des rmunrations
ce jour, le pouvoir dachat individuel des agents en poste a t
maintenu y compris depuis la crise de 2008-2009. La rmunration
moyenne des personnes en place (RMPP), qui mesure la progression
salariale des agents en poste deux annes conscutives, a augment de
1,0 % par an en moyenne en termes rels sur la priode 2010-2012. Le
ralentissement des salaires publics a dailleurs t moins prononc en
France que, en moyenne, dans les autres pays de la zone euro. Il reste
ainsi des marges de manuvre en matire de politique salariale :
des conomies supplmentaires peuvent tre trouves dans les autres
mesures gnrales : un meilleur ciblage de la GIPA, par exemple en
limitant son bnfice aux agents dont la rmunration globale et pas
seulement indiciaire a progress moins vite que linflation, et une
rforme des rgles de calcul du minimum de traitement, en incluant
les primes et indemnits dans la base de calcul
99
les rmunrations
minimales restant plus leves dans la fonction publique que dans le
secteur priv ;
les rmunrations accessoires et rgimes indemnitaires communs
tous les fonctionnaires sont nombreux, souvent hrits du pass et
devenus inadapts. Leur rnovation pourrait ainsi dgager quelques
conomies tout en harmonisant les situations entre ministres et entre
fonctions publiques : intgration de lindemnit de rsidence dans la
base indiciaire et mise en extinction du dispositif ; meilleur ciblage
des primes de mobilit pour les recentrer sur leur objectif et liminer
les effets daubaine ; forfaitisation et gel du supplment familial de
traitement ; rvision des majorations en faveur des agents travaillant
outre-mer selon le diffrentiel effectif de cot de la vie ; suppression
de la sur-rmunration du temps partiel
100
; etc. ;
le cot des mesures salariales ponctuelles, qui comprennent par
exemple les heures supplmentaires et les primes et indemnits lies

99
Le minimum de traitement brut de la fonction publique est mesur hors primes et
indemnits et doit tre, selon la loi, gal au SMIC brut qui, lui, inclut les primes et
indemnits.
100
Les agents travaillant 80 % peroivent les 6/7
e
de la rmunration dun temps
complet, soit 85,7 % ; et ceux travaillent 90 % les 32/35
e
soit 91,4 %.
Cour des comptes
aux restructurations, doit pouvoir tre stabilis alors quil a augment
ces dernires annes.
Ces mesures peuvent tre mobilises en totalit ou en partie,
court terme ou progressivement. Plus les mesures salariales qui seront
mises en uvre seront nombreuses et ambitieuses, moins les conomies
complmentaires trouver dans lvolution des effectifs et de la dure du
travail seront importantes.
c) Les leviers de la baisse globale des effectifs et de laugmentation de la
dure effective du travail devraient tre utiliss titre complmentaire
Les mesures salariales examines prcdemment ne suffiront
probablement pas respecter durablement les objectifs ambitieux en
termes de maitrise de la masse salariale du programme de stabilit. Par
ailleurs, pour conserver une fonction publique attractive, il est utile de
prserver des marges de manuvre salariales. Dans ce contexte, il ne faut
donc pas renoncer utiliser, en complment des efforts sur les
rmunrations, le levier de la baisse des effectifs, qui est porteur
dconomies importantes.
Pour ltat , conformment larticle 7 de la LPFP 2012-2017, les
effectifs sont actuellement stabiliss au niveau global : les ministres
jugs prioritaires (ducation nationale, justice et scurit) bnficient de
crations nettes demplois (10 011 ETP en LFI pour 2014), tandis que les
autres ministres poursuivent la baisse de leurs effectifs avec un taux
deffort moyen de 2 % (-12 298 ETP en LFI pour 2014). Par rapport
cette situation, le gel des effectifs des ministres prioritaires combin la
poursuite au mme rythme de la baisse des effectifs dans les ministres
non-prioritaires, oprateurs compris
101
, permettrait de dgager une
conomie annuelle de 450 M.
titre dillustration, si sajoutait cet effort de ltat le non-
remplacement dun dpart la retraite sur trois dans les fonctions
publiques territoriale et hospitalire, lconomie annuelle serait majore
de 400 M, porte au total 850 M (soit au total une baisse annuelle des
effectifs denviron 30 000 postes dans les trois fonctions publiques,

101
Soit le non-remplacement dun dpart la retraite sur quatre (ou dun dpart
dfinitif sur six) dans lensemble de la fonction publique dtat .
Cour des comptes
correspondant 0,5 % des effectifs totaux). Leffort globalement ralis
serait quivalent celui port par le seul tat entre 2008 et 2012, mais il
serait partag cette fois avec lensemble des administrations publiques.
Si une telle politique devait tre mise en uvre, elle devrait
vraisemblablement saccompagner de mesures dincitations financires.
Le gain brut estim prcdemment est donc un majorant. Pour que le
rendement net des conomies engendres par la baisse des effectifs ne
soit pas amput du cot des mesures indemnitaires ventuellement prises
pour accompagner les restructurations, ces mesures devront tre
compenses par dautres conomies. Pour ltat , cela signifie quelles
devront tre prises lintrieur dune enveloppe globale de mesures
catgorielles maintenue au-dessous de 300 M.
Des rformes sont ncessaires pour dgager des marges de
rduction des effectifs, mais des travaux de la Cour
102
ont montr que ces
marges existent dans certains services. Elle peuvent provenir des gains de
productivit permis par les nouvelles technologies et la simplification des
procdures administratives, mme sils sont difficiles valuer. Les
mesures daccompagnement financier de la rduction des effectifs
devraient dailleurs tre cibles sur les services o les gains de
productivit sont avrs.
Les gains de productivit seront toutefois insuffisants et une remise
en cause des missions dont lutilit nest pas avre ou juge non
prioritaire serait ncessaire.
Des mesures de gestion permettraient galement daccompagner
les baisses deffectifs. Une diminution globale du nombre dagents
publics ne peut tre obtenue que si des agents sont transfrs des services
en situation de sureffectifs vers ceux qui sont en sous-effectifs : la
mobilit dans lintrt du service doit donc tre renforce en utilisant des
incitations financires mieux cibles, en rduisant lhtrognit des
rmunrations pour les agents (notamment des rgimes indemnitaires) et
du cot du travail pour les employeurs, en dveloppant les dispositifs tels

102
Les effectifs de ltat 1980-2008, Un tat des lieux , 2009 ; La fusion de la
direction gnrale des impts et de la direction gnrale de la comptabilit publique :
un premier bilan , 2011 ; Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les
finances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes
que les bourses demploi, en limitant la mobilit linitiative des agents
quand elle nest pas compatible avec lintrt gnral, enfin en obligeant
plus souvent dans certaines circonstances les agents accepter les postes
qui leur sont proposs. La rduction et le redploiement des effectifs
doivent aussi faire lobjet dune gestion prvisionnelle moyen et long
terme donnant aux agents et aux gestionnaires la visibilit dont ils ont
besoin sur lvolution des emplois et des carrires.
Au-del de ces amnagements structurels soutenant la
rorganisation et ladaptabilit des services, une hausse de la dure
effective du travail dans les administrations peut permettre de diminuer
les effectifs sans rduire la quantit et la qualit des services publics
rendus. Une telle hausse pourrait prendre des formes diverses :
alignement de la dure effective sur la dure lgale, rduction du nombre
de jours dabsence (par exemple en rtablissant la journe de carence en
cas de maladie), ventuellement augmentation de la dure lgale.
La hausse de la dure du travail ne permet pas mcaniquement de
diminuer les effectifs dans une proportion quivalente : elle peut tre en
partie compense par une baisse de la productivit horaire des agents, et
ncessite au pralable la rorganisation de certains services. Sous
lhypothse conventionnelle dun partage 50 % entre baisse des besoins
en emplois et baisse de la productivit, une augmentation du temps de
travail effectif de 1 % (soit lquivalent de la suppression de 2 jours de
congs) permettrait de dgager une conomie pour lensemble de la
fonction publique de 700 M en rduisant les recrutements ncessaires.
Un allongement du temps de travail permettrait probablement aussi
de dgager des conomies travers la baisse du nombre dheures
supplmentaires effectues ou le moindre rachat de jours de congs
pargns.
Limpact potentiel dun allongement de la dure effective du
travail est cependant trs difficile mesurer car les rgimes sont trs
htrognes entre administrations et les donnes statistiques sur le temps
de travail et labsentisme sont rares et peu fiables. Le bilan du passage
35 heures dans les trois fonctions publiques na dailleurs jamais t
tabli.
Cour des comptes
Plusieurs enqutes menes rcemment par la Cour
103
montrent
nanmoins que la dure effective de travail est assez souvent infrieure
la dure lgale et quil serait ncessaire de ramener la premire au niveau
de la deuxime.
Dans ce contexte, il est indispensable dtablir sans dlai un tat
des lieux de la dure du travail dans les trois fonctions publiques, en
dressant un bilan complet de la dure effective du travail et de limpact de
son alignement sur la dure lgale. La faisabilit et les consquences
dune hausse ventuelle de la dure lgale pourraient galement tre
examines.
B - Les dpenses des collectivits locales
Les consquences sur les dpenses des collectivits locales de la
rforme de leur organisation prsente le 3 juin en conseil des ministres
nont pas t analyses par la Cour et ne sont pas traites dans ce rapport.
Le programme de stabilit de la France pour 2013-2017 prvoyait
deux baisses successives de 1,5 Md en 2014 et en 2015 des dotations de
ltat aux collectivits territoriales. La loi de finances pour 2014 a mis en
uvre la premire de ces rductions. Le programme de stabilit pour
2015-2017 accentue la contribution des collectivits territoriales au
redressement des comptes publics en prvoyant une baisse des concours
financiers de ltat de 11 Md dici 2017, soit 3,7 Md par an compter
de 2015.
Cette baisse des ressources de fonctionnement sera difficilement
compense par lvolution de la fiscalit. Bien que la hausse tendancielle
du produit de la fiscalit directe locale (+ 4 % par an environ) soit
susceptible dapporter un surcrot de recettes de 3,3 Md aux collectivits
territoriales, lvolution de la fiscalit indirecte, qui a baiss de 1 Md en
2013 en raison de la conjoncture conomique, pourrait rduire la
progression globale des recettes fiscales. Par ailleurs, la rduction des

103
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Police et gendarmerie nationales :
dpenses de rmuneration et temps de travail. La Documentation franiase,
mars 2013, 151 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales. La
Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomtpes.fr.
Cour des comptes
dotations de ltat devrait conduire les collectivits territoriales
rechercher des pistes dconomies alors que leurs charges de
fonctionnement augmentent tendanciellement de prs de 3 % par an (soit
de 4,8 Md).
En outre, il est assez probable que la baisse des dotations de ltat
se traduise par une diminution des dpenses dinvestissement comme le
montre dj lexemple des dpartements, confronts depuis 2009 un
effet de ciseau entre leurs dpenses et les recettes.
1 - La recherche dconomies en fonctionnement
Les dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales ont
progress de 4,4 Md en 2013 aprs avoir augment de 5 Md en 2012.
Cette augmentation est venue principalement de la masse salariale
(+1,7 Md en 2013 et +1,8 Md en 2012), des autres charges de gestion
courante (+1,6 Md en 2013 et +1,7 Md en 2012) et des achats de
biens et services (+0,8 Md en 2013 et en 2012).
a) Les dpenses de personnel
La croissance des dpenses de personnel (+3,1 % en 2013 et
+3,5 % en 2012) est intervenue alors mme que la fonction publique
territoriale est soumise au gel du point dindice linstar de celle de ltat
et de la fonction publique hospitalire. Cette croissance dcoule
notamment de la hausse des effectifs (+1,7 % en 2012 et +1,6 % en
2011)
104
, de lvolution des rmunrations indiciaires sous leffet des
avancements dchelon et de la progression des rgimes indemnitaires.
Elle rsulte galement de laugmentation des cotisations la caisse
nationale de retraite des collectivits territoriales (CNRACL) et de la
revalorisation du SMIC qui a un effet sur la rmunration des agents
appartenant la catgorie C.
Hormis ces deux derniers facteurs exognes, les collectivits
territoriales disposent de marges de manuvre pour stabiliser leur masse
salariale. La diminution des effectifs devrait tre favorise par la
recherche de gains de productivit et par une plus grande mutualisation
des services entre les communes et leurs groupements. La hausse

104
Dernires donnes connues.
Cour des comptes
tendancielle des dpenses de personnel pourrait tre freine par le
ralentissement des recrutements ainsi quune rvision des rgles de
gestion souvent gnreuses en ce qui concerne les avancements, la dure
du travail et les rgimes indemnitaires jusqu maintenant en progression
constante.
La stabilisation de la masse salariale constituerait une moindre
dpense dun montant suprieur la baisse des dotations ralise en 2014
et quivaudrait 56 % de celle prvue en 2015.
b) Les autres dpenses de gestion
Les achats de biens et de services slevaient 30 Md en 2013
(+2,8 %). Si leur montant est soumis lvolution gnrale des prix, il
reste possible de faire des conomies au moyen dune politique dachats
plus efficiente et notamment mieux coordonne entre les
intercommunalits et leurs communes-membres. Une stabilisation en
volume induirait une moindre dpense de prs de 300 M ; celle-ci
atteindrait prs de 850 M avec une stabilisation en valeur. La fixation
par les collectivits territoriales dun objectif de stabilisation des achats
de biens et de services permettrait dviter quune ventuelle baisse des
dpenses de personnel soit compense par une externalisation accrue de
certains services venant augmenter les achats de services.
Le poste autres charges de gestion courante (23,2 Md hors
subventions verses et hors dpenses sociales des dpartements) se
compose de dpenses de nature trs diverse. Il comprend notamment des
contingents et participations obligatoires (16,3 Md) et des indemnits et
frais de missions (1,8 Md) qui prsentent des marges dconomies.
Les dpenses au titre des contingents et participations obligatoires
sont plus difficilement flexibles court terme notamment pour celles se
rapportant laide sociale dpartementale ou aux services dincendie ou
de secours. Nanmoins, les contributions aux organismes de
regroupements des communes et intercommunalits (1,3 Md) refltent la
persistance de trop nombreux syndicats mixtes ou intercommunaux dont
la rationalisation pourrait tre source dconomies.
En ce qui concerne les rgions, les contingents et participations
comprennent une partie des dpenses au titre des transports rgionaux de
voyageurs (2,3 Md) sur lesquelles les rgions disposent de marges
dconomies en ce qui concerne la consistance de loffre de transports et
la politique tarifaire rgionale.
Cour des comptes
c) Les dpenses dintervention
Les dpenses dintervention des collectivits territoriales
reprsentent 45,2 Md dont 29,2 Md au titre des dpenses daide la
personne et dhbergement des dpartements et 16 Md au titre des
subventions de fonctionnement verses.
Les dpartements ne sont pas totalement matres de la hausse de
leurs dpenses sociales (+3,2 % en 2013), particulirement de celles
relatives au revenu de solidarit active (8,9 Md) qui ont progress de
8,7 % en raison de laugmentation du nombre de bnficiaires et de la
revalorisation de cette allocation. Les dpenses au titre de lallocation
personnalise dautonomie des personnes ges (5,5 Md) se sont
stabilises leur niveau de 2012. Celles relatives aux allocations pour
personnes handicapes (2,1 Md) ont continu de crotre un rythme
soutenu (+4,3 %) mais trs infrieur ceux des dernires annes. De
mme, la progression des frais dhbergement des enfants ou des
personnes ges et handicapes (11,8 Md) sest ralentie (+1,9 %).
Une remise en cause profonde de ces dispositifs ntant gure
envisageable sur le plan social, la poursuite de la dclration des
dpenses sociales doit venir dune accentuation des efforts de gestion des
dpartements, dailleurs dj entrepris par certains, mme si les marges
de manuvre sont limites en ce domaine.
Au regard de leur volume, les subventions de fonctionnement
verses offrent des possibilits dconomies. Les collectivits territoriales
ont dailleurs commenc en rduire lvolution qui a t de moins de
1 % en 2013.
2 - Limpact de la baisse des dotations sur linvestissement
Les dpenses dinvestissement hors emprunts des collectivits
territoriales et de leurs groupements (55,1 Md en 2013) ont progress de
2,5 Md par rapport 2012. Cette augmentation a t porte par le
secteur communal et les rgions dont les investissements ont augment
respectivement de 2,3 Md et 0,5 Md tandis que les dpartements
rduisaient les leurs de 0,3 Md. La forte augmentation des dpenses des
communes et des intercommunalits a correspondu lachvement des
oprations en fin de mandats municipaux. Selon un effet de cycle
lectoral, lanne 2014 devrait se traduire par une stabilisation voire une
baisse des dpenses dinvestissements du secteur communal. Ainsi, en
2009, leffort dquipement des communes navait pas progress tandis
Cour des comptes
que celui des intercommunalits diminuait (-1,5 %). Le contexte nest
nanmoins pas comparable celui du mandat prcdent.
En 2014, la baisse des dotations de ltat (-1,5 Md), portant pour
plus de la moiti sur le secteur communal (- 0,8 Md), pourrait accentuer
leffet de cycle bien quelle ait t plus que compense par lvolution
densemble des transferts financiers de ltat en raison notamment de
leffort particulier consenti en faveur des dpartements. Au-del, la
rduction de 3,7 Md par an jusquen 2017 aura probablement un impact
important sur linvestissement des collectivits locales dans la mesure o
elle devrait, toutes choses gales par ailleurs, rduire leur
autofinancement de 10 % en 2015, de 20 % en 2016 et de 30 % en 2017.
Les collectivits pourraient cependant tre tentes de limiter cette
volution en recourant au levier fiscal (du moins les communes,
intercommunalits et dpartements)
105
ou un endettement accru.
La contraction de linvestissement local pourrait prendre diverses
formes : diminution des programmes dinvestissement par rapport aux
mandats antrieurs, talement sur des dures plus longues, limitation aux
seuls travaux de maintenance du patrimoine, voire reports de ces derniers.
La plus grande slectivit des choix dinvestissements pourrait
avoir un impact modrateur sur les dpenses de fonctionnement dont la
ralisation des quipements nouveaux est lun des moteurs. Elle
favoriserait la contribution des collectivits territoriales la recherche de
pistes dconomies et leffort de redressement des comptes publics.
C - Les dpenses dassurance maladie
Le programme de stabilit 2014-2017 prvoit de limiter partir de
2015 la progression de lONDAM + 2 % en moyenne par an, en
voquant de faon gnrale plusieurs axes lis la future stratgie
nationale de sant, comme la rduction des actes et interventions inutiles,
la poursuite du dveloppement des mdicaments gnriques et la
politique de prix, la rorganisation des parcours de soins, notamment
hospitaliers.

105
Les rgions ne disposent plus dun pouvoir de taux depuis la suppression de la taxe
professionnelle et la rforme de la fiscalit locale qui en a dcoul.
Cour des comptes
La loi de financement de la scurit sociale pour 2014 avait dj
ramen la progression annuelle de lONDAM de + 2,6 % en 2014, puis
+ 2,5 % de 2015 2017 comme prvu par la LFSS pour 2013, + 2,4 %
pour chacune des annes 2014 2017. Cette nouvelle inflexion dans le
programme de stabilit 2014-2017 conduit un effort dconomies
denviron 3,3 Md par an par rapport une volution tendancielle des
dpenses de + 3,8 % selon le gouvernement. La porte relle de cet effort
ne doit toutefois pas tre surestime. Comme chaque point de croissance
de lONDAM reprsente une dpense supplmentaire de 1,8 Md, une
progression moyenne de +2 % autorise en effet 3,6 Md de dpenses
nouvelles chaque anne. Elle est en outre suprieure lvolution des
prix, ce qui permet une progression en volume des dpenses sur la
priode considre. Elle sinscrit enfin dans un contexte de modration
salariale, de faible inflation et de faible taux dintrt, autant de facteurs
de nature faciliter un ralentissement de la croissance des dpenses de
lONDAM.
Au-del de ces facteurs gnraux de modration de la dpense, il
apparat ncessaire et possible dasseoir une stratgie tendant mobiliser
les gisements dconomies considrables que recle le systme de sant,
sans compromettre lgalit daccs aux soins ni leur qualit. Les
comparaisons internationales montrent que lassurance maladie paie
souvent trs cher des services ou produits que dautres pays se procurent
cot moindre. titre dexemple, sagissant des analyses mdicales, le
cot de la numration formule sanguine serait, selon la CNAMTS, 10 fois
plus lev en France quen Allemagne. Toujours par rapport
lAllemagne, le prix unitaire des gnriques de statines, rapport au poids
de principe actif, tait, en 2011, 3 fois plus lev en France.
Lindispensable retour lquilibre de lassurance maladie devrait
ainsi reposer sur des rformes structurelles conduisant des conomies
documentes et chiffres de faon beaucoup plus fine que jusquici
prsent dans les lois de financement. La Cour identifie chaque anne de
nombreuses pistes dconomies et de rorganisation mme la fois de
dgager des gains defficience et damliorer la qualit des prises en
charge selon un effort partag entre les acteurs du systme de soins, les
assurs sociaux et les caisses de scurit sociale.
1 - Les tablissements de sant
Le premier point dapplication de ces rorganisations dans le
systme de soins devrait tre les tablissements de sant, dont les
Cour des comptes
dpenses reprsentent elles-seules 44 % de lONDAM. Le considrable
effort dinvestissement de la dernire dcennie sest traduit par un
triplement de la dette hospitalire, qui atteint dsormais prs de 30 Md.
Mais il na pas permis, autant quil aurait t possible, la rationalisation et
la rorganisation de loffre de soins et le dgagement de gains
defficience au sein des tablissements. Le dveloppement des
alternatives lhospitalisation conventionnelle, notamment
lhospitalisation domicile, bien moins dveloppe qu ltranger, la
mutualisation des plateaux mdico-techniques, le regroupement des
fonctions logistiques, la densification des surfaces existantes et leur
diminution nont pas t aussi activement recherchs quil aurait t
ncessaire pour que lassurance maladie soit assure dun retour
dinvestissement effectif et rapide en contrepartie des financements
complmentaires quelle a apportes et qui continueront peser sur elle
encore longtemps au travers du remboursement des emprunts.
La Cour a mis en lumire une dynamique defficience encore
insuffisamment enclenche dans les diffrentes composantes du systme
hospitalier et la ncessit de conduire plus fermement les restructurations.
Une offre de soins plus efficiente, dont les premiers bnficiaires seront
les patients, contribuerait aussi un redressement plus durable des
comptes des tablissements, redevenus dficitaires en 2013 alors quils
nont t soumis ces dernires annes qu des contraintes dconomies
relativement modestes dans le cadre de lONDAM. Les efforts de
meilleure gestion et de rorganisation doivent ainsi tre amplifis de
manire permettre damliorer la productivit et dassainir durablement
leur situation financire tout en proposant de meilleus onditions de prise
en charge des patients.
La Cour a illustr en particulier lenjeu majeur que reprsente
lacclration du dveloppement de la chirurgie ambulatoire. Considre
ltranger comme la pratique de rfrence, pouvant y reprsenter
jusqu prs de 80 % du total de lactivit chirurgicale, elle connat en
France un retard persistant et important. Son potentiel dconomies nest
pas exploit. Actuellement, lassurance maladie paie deux fois : des lits
dhospitalisation conventionnelle remplis seulement aux deux tiers et des
places de chirurgie ambulatoire utilises deux fois moins qu ltranger
pour des actes facturs au mme tarif quen hospitalisation complte alors
quelle est beaucoup moins coteuse. La pleine utilisation des capacits
de chirurgie ambulatoire existantes, couple due concurrence avec la
fermeture de lits conventionnels, permettrait terme de lordre de 5 Md
dconomies selon les estimations de lagence nationale dappui la
performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP).
Cour des comptes
Pour des actes identiques, les tarifs de la chirurgie conventionnelle sont
ainsi dsormais aligner sur les cots de la chirurgie ambulatoire, en
cohrence avec la volont des pouvoirs publics de considrer dsormais
celle-ci, ds lors que cest mdicalement justifi, comme la pratique de
rfrence. Il conviendrait au demeurant de fixer des objectifs
dconomies associs au dveloppement de la chirurgie ambulatoire selon
une programmation pluriannuelle dans lONDAM permettant un pilotage
spcifique de ces rorganisations de loffre de soins.
2 - Les dpenses de mdicaments
La consommation franaise de mdicaments, bien quelle ait
nettement ralenti, est encore de 22 % suprieure en volume celle
observe par les pays voisins, comme lillustrent les comptes nationaux
de la sant. La France dpense toujours bien davantage pour sa
consommation pharmaceutique que ses voisins sans que ltat de sant de
sa population soit significativement diffrent.
La Cour a appel en 2011 une refonte densemble de la politique
suivie depuis vingt ans dans le domaine du mdicament, avec pour
objectif non pas seulement linflchissement du rythme de croissance de
la dpense de mdicaments mais sa baisse. Elle invitait reconsidrer le
systme dadmission au remboursement, de fixation des prix et de
rgulation conomique, remettre en cause une culture de prescription
qui privilgie les mdicaments nouveaux et chers, tant en mdecine de
ville qu lhpital, et relancer la politique en faveur des gnriques
pour que leur part de march soit comparable terme ce qui est constat
chez nos voisins.
Des mesures ont t prises depuis ces recommandations de la Cour
mais le potentiel dajustement des dpenses de mdicaments est loin
davoir t mobilis comme lillustre la pntration encore trs
insuffisante des mdicaments gnriques compare celle atteinte dans
des pays voisins.
Si la part de march des mdicaments gnriques en volume tait
du mme ordre quen Allemagne ou au Royaume-Uni, cest--dire
quivalente 75 % au lieu de 28 %, lassurance maladie pourrait
conomiser entre 2 et 5 Md en remboursement de mdicaments, tout en
prservant la qualit des soins. Une politique beaucoup plus dtermine
de diffusion des gnriques simpose pour pouvoir dgager ces marges
Cour des comptes
considrables, en responsabilisant plus directement et plus fortement les
prescripteurs et en dfinissant une politique de prix plus active.
3 - Les dpenses danalyses mdicales
Sur des dpenses qui slvent environ 6 Md pour lassurance
maladie, la Cour a galement mis en vidence un potentiel trs important
dconomies aprs avoir constat une action insuffisante sur les tarifs et
sur le volume de ces actes. Elle estime quune action traduisant de faon
plus dtermine les gains considrables de productivit du secteur
permettrait de dgager rapidement 500 M dconomies annuelles,
portant pour moiti sur les dpenses de ville, notamment en baissant dau
moins deux centimes la valeur de lunit de tarification (la lettre clef B)
tout en modernisant la nomenclature, et pour l'autre moiti sur les
dpenses de biologie hospitalire.
Un protocole daccord du 10 octobre 2013 entre lUnion nationale
des caisses dassurance maladie et les reprsentants des laboratoires de
ville na eu pour objectif que de stabiliser, un niveau trs lev, la
dpense dassurance maladie en prvoyant une limitation des
remboursements + 0,25 % par an sur la priode 2014-2016, en net
dcalage avec les gains defficience considrables que le secteur est en
mesure de dgager. Cet accord a t ngoci hors convention et donc sans
avoir t juridiquement agr par les pouvoirs publics, ce qui rend
possible sa remise en cause.
4 - Les dpenses de transport de patients
Sagissant des dpenses de transport de patients la charge de
lassurance maladie (3,5 Md), qui augmentent systmatiquement un
rythme plus soutenu que les autres postes, la Cour a illustr quune partie
trs notable pourrait tre vite sans fragiliser aucunement laccs aux
soins. Elle a constat une action de matrise de la demande encore trs
partiellement mise en uvre, en raison notamment dune
responsabilisation des acteurs trop limite, et une offre de transports trs
mal matrise et organise.
Une action plus ferme sur la prescription, notamment hospitalire,
une redfinition plus stricte de certaines modalits de prise en charge, un
contingentement global de loffre dambulances, de vhicules sanitaires et
Cour des comptes
de taxis conventionns plus rigoureusement construit pour viter les
contournements du dispositif actuel, un contrle et une lutte contre les
abus et les fraudes plus affirms sont indispensables. La Cour estime au
minimum 450 M par an les dpenses de transport sanitaire vitables,
soit 13 % de la dpense totale.
5 - Les dpenses dindemnits journalires
La Cour a soulign plusieurs reprises la complexit des modalits
de calcul des indemnits journalires (IJ) selon quelles rsultent de la
maladie, de la maternit, ou dun accident du travail ou dune maladie
professionnelle. Le niveau des taux de remplacement des IJ maladie
pourrait notamment tre rexamin en fonction de plusieurs
considrations.
Une diffrenciation des taux de remplacement selon la dure des
arrts, linstar des IJ accidents du travail et maladies professionnelles,
pourrait par exemple contribuer lutter contre labsentisme de courte
dure tout en rduisant la dpense globale supporte par lassurance
maladie. titre dillustration, une rduction du taux de remplacement
40 % au lieu de 50 % des IJ maladie de courte dure (moins de trente
jours) permettrait un peu plus de 200 M dconomies.
Une autre voie possible consisterait prendre en compte le fait que
le taux de remplacement des IJ maladie a de fait augment par rapport au
revenu net depuis le dbut des annes 1990 en raison de son mode de
calcul. Il est en effet fond sur la rmunration brute qui a plus augment
que le revenu net du fait des relvements successifs des prlvements
sociaux assis sur les salaires. Cette situation pourrait conduire
rexaminer le taux appliqu lensemble des IJ maladie. titre
dillustration, une rduction de 50 % 47 % de ce taux permettrait une
conomie annuelle de prs de 400 M.
6 - Les dpenses de gestion
La Cour a soulign la ncessit de systmatiser leffort en matire
de productivit des organismes de scurit sociale, invitant rexaminer
les rigidits dans la gestion des ressources humaines, dvelopper plus
fermement des stratgies de mutualisation dactivits entre caisses et
restructurer, au-del des fusions juridiques, les rseaux de production et
Cour des comptes
de proximit. Sagissant du rgime gnral, le prochain renouvellement
de plusieurs conventions dobjectifs et de gestion entre ltat et les
organismes de scurit sociale, dont la branche maladie, devrait ainsi
prvoir des objectifs de productivit renforcs linstar des efforts
demands dautres administrations publiques.
La Cour a en particulier recommand une politique beaucoup plus
active de mobilisation des gisements de productivit induits par la
dmatrialisation accrue des procdures. La seule gnralisation de la
feuille de soins lectronique permettrait un gain de 4 000 emplois, soit
une conomie de lordre de 200 M.
Sagissant des dlgations de gestion des organismes tiers des
prestations dassurance maladie obligatoire, qui reprsentent 10 % des
dpenses du rgime gnral, la Cour a constat les limites dun mode de
gestion la fois coteux et la qualit frquemment insatisfaisante. Au
regard des difficults persistantes et graves prouves par les tudiants
pour tre rembourss et du cot de la scurit sociale des tudiants, la
Cour a recommand la reprise de la gestion de la population tudiante par
les caisses dassurance maladie pour une conomie de prs de 70 M.
Elle a aussi constat que la qualit de service des mutuelles de
fonctionnaires demeure ingale et globalement insuffisante pour une
rmunration dun niveau lev, en net dcalage avec la qualit de service
et les cots de gestion des caisses primaires dassurance maladie. Ce
mode de gestion devrait galement tre reconsidr au bnfice dune
reprise en gestion directe des personnes concernes par le rseau de
lassurance maladie obligatoire, pour une conomie brute de lordre de
270 M.
Par ailleurs, lassurance maladie prend sa charge une large partie
des cotisations maladie et famille des mdecins libraux exerant en
secteur 1 et de ceux du secteur 2 ayant adhr loption de coordination,
pour un cot annuel de 2,2 Md. La Cour a pu constater que ces prises en
charge ne remplissaient plus leur rle au regard des objectifs daccs aux
soins des patients et de rgulation des dpassements dhonoraires. Si elles
devaient demeurer de pures mesures de pouvoir dachat au bnfice des
professionnels, leur porte pourrait tre limite aux honoraires infrieurs
100 000 , seuil qui correspond au revenu moyen des mdecins
libraux. Une telle mesure permettrait de rduire de 200 M par an les
dpenses de lassurance maladie.
*
Cour des comptes
Ces diffrents exemples documents par la Cour mettent en
lumire limportance particulirement considrable des marges
dconomies dans le domaine de lassurance maladie. Leur mobilisation
rsolue est mme de permettre un retour rapide et indispensable un
quilibre durable de lassurance maladie.
______________________
CONCLUSION
_____________________

Alors que la RGPP avait affich des objectifs dconomies
budgtaires, sur un primtre principalement centr sur ltat et ses
dpenses de personnel et de fonctionnement, la MAP a, dans un premier
temps, adopt une approche plus qualitative et largie lensemble des
administrations publiques. Aucun objectif budgtaire explicite na t fix
aux premires dmarches de modernisation lances par les deux premiers
comits interministriels pour la modernisation de laction publique : les
valuations de politiques publiques et les programmes ministriels de
modernisation et de simplification.
Par la suite, les deux derniers CIMAP, de juillet et de dcembre
2013, ont dfini un objectif dconomie de 3 Md en 2014 et de 5 7 Md
pour la priode 2015-2017, qui constitue la contribution de la MAP aux
50 Md dconomies annonces par le programme de stabilit pour
2014-2017. Toutefois, ces mesures ne sont pas prcisment documentes
et leur insertion dans un processus plus formalis de suivi de leur mise en
uvre reste ncessaire.
Le ralentissement de la masse salariale est un enjeu essentiel pour
les finances publiques et toutes les administrations publiques, pas
seulement ltat , doivent y contribuer. Si le cot de certains dispositifs
indemnitaires peut tre rduit en les ciblant davantage, les marges
daction sur la politique salariale sont limites : la poursuite du gel du
point dindice est ncessaire pour atteindre les objectifs du programme
de stabilit, mais son rendement budgtaire diminue ; les enveloppes de
mesures catgorielles peuvent difficilement tre plus rduites ; si la
rnovation des grilles est ncessaire, il est peu probable quelle se
traduise par un gain budgtaire significatif.
Dans ces conditions, le ralentissement de la masse salariale
implique une reprise de la rduction des effectifs de ltat , une forte
inflexion des recrutements dans la fonction publique territoriale ainsi que
laccentuation des rorganisations dans les tablissements de sant pour
mettre fin laugmentation continue des effectifs hospitaliers. La hausse
de la dure effective du travail, au moins jusqu la dure lgale,
Cour des comptes
pourrait permettre de diminuer les effectifs sans dgrader les services
rendus.
Dimportantes conomies sont attendues des collectivits locales
dans le programme de stabilit et une grande partie dentre elles peut
tre trouve dans les dpenses de fonctionnement du bloc communal,
notamment dans la masse salariale. Les autres dpenses de gestion et les
dpenses dintervention, en particulier celles des rgions, constituent
aussi des sources importantes dconomies potentielles. Une plus grande
slectivit des investissements locaux est enfin ncessaire.
Le respect de la trajectoire de retour lquilibre de lassurance
maladie, qui reprsente encore le principal dficit de la scurit sociale,
passe par une mobilisation rsolue des trs importants gisements
dconomies que recle notre systme de soins, sans pour autant en
rduire laccs ni la qualit. La Cour a ainsi document la ncessit de
conduire en priorit plus fermement les restructurations de loffre de
soins hospitalire, avec en particulier une acclration du dveloppement
de la chirurgie ambulatoire, daccentuer linflexion des dpenses de
mdicament notamment par le dveloppement nettement accru des
mdicaments gnriques, ou de mobiliser dautres marges de
rorganisation dans des domaines comme les analyses mdicales, les
transports de patients, les indemnits journalires ou encore les dpenses
de gestion.
Cour des comptes

Chapitre VI
La programmation des finances
publiques
Comme la Cour lavait indiqu ds son rapport de juin 2013 sur la
situation et les perspectives des finances publiques, la mise en cohrence
de la loi de programmation des finances publiques avec la nouvelle
trajectoire sur laquelle la France sest accorde avec ses partenaires
europens implique une nouvelle loi de programmation, que le
Gouvernement a annonce pour lautomne prochain.
Afin dclairer les dbats sur la programmation des finances
publiques, la Cour sest livre un exercice de comparaison entre les
prvisions de finances publiques associes aux projets de lois de finances
et les comptes publis par lINSEE pour les annes 2003 2013.
la suite de cette analyse, elle examine les amliorations
envisageables des lois de programmation, dans le cadre de la loi
organique du 17 dcembre 2012, afin dassurer un pilotage pluriannuel
plus efficace des finances publiques en faisant notamment participer tous
les secteurs des administrations publiques au respect de la trajectoire des
finances publiques.
Cour des comptes
I - Les carts entre ralisations et prvisions de
finances publiques
La Cour a examin, pour chacune des annes 2003 2013, les
carts entre les dficits, recettes et dpenses publics des comptes des
administrations publiques publis par lINSEE
106
et les prvisions
prsentes en septembre de lanne prcdente dans le rapport
conomique, social et financier annex au projet de lois de finances.
Ces prvisions sont prsentes en pourcentage du PIB ou en taux
de croissance avec une dcimale. Il est possible den dduire le dficit, les
recettes et dpenses prvus en euros avec une incertitude de lordre du
milliard deuros qui correspond la prcision maximale de ce type de
prvisions. Les carts entre prvisions et ralisations sont donc donns en
milliards deuros.
Les carts constats correspondent la diffrence entre les soldes,
recettes et dpenses constats et prvus. Un cart positif sur les recettes
amliore le solde alors quun cart positif sur les dpenses le dgrade.
Dune anne lautre, les carts peuvent changer de signe et leur
moyenne sur plusieurs annes peut masquer des carts annuels importants
qui se compensent. La valeur absolue de ces carts annuels, qui ne tient
pas compte de leur signe, positif ou ngatif, illustre mieux les incertitudes
qui sattachent aux prvisions annuelles de finances publiques.
Les rsultats dtaills de cette analyse sont prsents en annexe VI.
A - Les carts sur le solde public
Au cours des annes 2003 2013, le solde des administrations
publiques publi par lINSEE a t en moyenne infrieur de 11 Md
celui qui tait prvu dans le projet de loi de finances. Cet cart a t
exceptionnellement fort en 2009 (88 Md), anne marque par une crise
dampleur indite qui a entran une chute des recettes. Les analyses qui
suivent portent sur les annes 2003-2013 hors 2009.

106
Comptes publis par lINSEE le 31 mars 2014.
Cour des comptes
LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 177
Sur cette priode, le solde public a t surestim de 3 Md en
moyenne, ce qui tient assez peu un cart sur la prvision de solde de
lexercice en cours au moment du dpt du projet de loi de finances et
surtout un cart sur la prvision dvolution du solde entre lexercice en
cours et lexercice suivant, qui a t surestime denviron 4 Md.
Lvolution du solde a t surestime cinq fois et sous-estime
trois fois (en 2006, 2010 et 2011), lcart constat en 2004 et 2005 tant
quasiment nul.
La valeur absolue des carts est en moyenne de 10 Md. Elle est
presque deux fois plus forte sur les annes 2010-2013 (14 Md) que sur
les annes 2003-2008 (8 Md). Cet accroissement des incertitudes
provient des recettes, ce qui tmoigne de la difficult des prvisions
conomiques dans les annes daprs crise, alors que la prvision des
dpenses est devenue plus prcise.
Tableau n 31 : les carts sur lvolution du solde, des recettes
et des dpenses
Md 2003 2004 2005 2006 2007
cart sur lvolution du solde -13 1 0 8 -11
Dont croissance des recettes -5 12 10 10 -2
Dont croissance des dpenses 8 12 11 1 10
2008 2010 2011 2012 2013
cart sur lvolution du solde -13 14 5 -17 -18
Dont croissance des recettes -5 12 6 -13 -24
Dont croissance des dpenses 8 -2 1 5 -7
Source : Cour des comptes ; Lcart sur lvolution du solde est gal la diffrence
entre les carts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dpenses, ce qui
napparat pas certaines annes cause des arrondis.
Au total, le solde public a t le plus souvent surestim (de 3 Md
en moyenne) et les carts annuels en valeur absolue, qui peuvent certes
tenir des vnements imprvisibles intervenus en cours danne, sont
importants (10 Md en moyenne, hors 2009).
B - Les carts sur la croissance des recettes
Lexamen des carts sur la croissance des recettes publiques est
centr sur lvolution des prlvements obligatoires, ceux-ci reprsentant
87 % des recettes des administrations publiques. Sur la priode 2003-
2013, hors 2009, lcart sur la croissance des prlvements obligatoires
Cour des comptes
est, au final, faible : elle a t surestime en moyenne de seulement
1 Md par an.
Lvolution des prlvements lgislation courante rsulte la
fois de leur croissance spontane, cest--dire lgislation constante, et
de limpact des mesures nouvelles, lgislatives ou rglementaires. Or, en
moyenne, les mesures de hausse des prlvements obligatoires prises en
cours danne (3 Md par an)
107
ont presque compens la surestimation de
la croissance spontane des prlvements obligatoires (de 4 Md par an).
Celle-ci illustre donc mieux la fragilit des prvisions.
Cette croissance spontane des prlvements a t surestime six
fois (de 11 Md en moyenne), plutt dans les priodes o la croissance
tait ralentie ou en baisse (2003, 2008-2009 et 2012-2013), et sous-
estime quatre fois, pour des montants de plus faible ampleur (7 Md en
moyenne), plutt dans les priodes o lactivit conomique tait
porteuse (2004 2007 et 2010).
Sur la base dun scnario macroconomique tabli par la direction
gnrale du Trsor, la croissance spontane de chaque prlvement est
prvue en tenant compte de lvolution de son assiette spcifique et de sa
sensibilit cette volution. Llasticit des prlvements obligatoires au
PIB est le rapport entre, dune part, la croissance de lensemble des
prlvements qui rsulte de lagrgation des prvisions tablies pour
chacun deux et, dautre part, la croissance du PIB en valeur.
Lcart sur la croissance spontane de lensemble des prlvements
obligatoires peut ainsi tre dcompos en un cart sur la croissance du
PIB et un cart sur llasticit des prlvements obligatoires au PIB.

107
Le montant par anne figure en annexe VI. Lcart sur les mesures nouvelles
correspond limpact des dispositions prises en cours danne mais aussi aux
rvisions du rendement ou du cot de ces mesures. Il na pas t possible de
distinguer prcisment ces deux effets.
Cour des comptes
Tableau n 32 : les carts sur la croissance spontane des
prlvements
Md 2003 2004 2005 2006 2007
cart sur la croissance spontane -12 11 -3 7 2
cart sur la croissance du PIB -13 4 -9 5 5
cart sur llasticit 1 7 6 2 -2
2008 2010 2011 2012 2013
cart sur la croissance spontane -10 9 -1 -19 -19
cart sur la croissance du PIB -10 2 -5 -18 -11
cart sur llasticit 0 6 4 -1 -8
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart sur la croissance spontane
des prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts sur la croissance
du PIB et sur llasticit.
Les prvisions de croissance du PIB ont conduit surestimer la
croissance spontane des prlvements en moyenne de 5 Md par an
108
,
ce qui a t en partie compens par un cart favorable, mais limit, sur
llasticit des prlvements au PIB (1 Md).
Les carts annuels sont beaucoup plus importants : la moyenne de
leurs valeurs absolues est de 8 Md pour limpact de la croissance du PIB
et de 4 Md pour limpact de llasticit des recettes
109
.
Au total, les prvisions de recettes sont marques par une forte
incertitude sur leur croissance lgislation constante. Celle-ci a t dans
lensemble surestime, ce qui a t compense par des mesures fiscales
nouvelles prises en cours danne.
Si les prvisions de recettes sont naturellement incertaines,
lampleur de ces carts rappelle que des progrs importants restent faire
pour amliorer la prcision et la transparence des mthodes, comme la
Cour lavait observ dans un rfr du 16 dcembre 2013 sur les recettes
fiscales de ltat et la rappel dans son rapport sur le budget de ltat en
2013.

108
Elle a ainsi t surestime six fois (de 11 Md en moyenne) et sous-estime quatre
fois (de 4 Md en moyenne).
109
Cour des comptes, Rfr, Les prvisions de recettes fiscales de ltat.
16 dcembre 2013, 7 p., disponible sur www.ccomptes.fr, porte sur les prvisions hors
impact de la croissance du PIB sur les recettes et conclut aussi un cart sur limpact
de llasticit qui est faible en moyenne mais trs important anne par anne.
Cour des comptes
C - Les carts sur la croissance des dpenses
Laugmentation des dpenses publiques en valeur a t sous-
estime en moyenne de 5 Md par an, ce qui correspond lessentiel de
lcart sur lvolution du solde
110
, mais cet cart sur les prvisions de
dpenses dcrot nettement au cours du temps. Alors que la croissance
des dpenses a toujours t sous-estime avant 2010, elle a t surestime
deux fois depuis (en 2010 et en 2013).
Les carts tant presque toujours dans le mme sens, lcart moyen
sur longue priode ne masque pas des carts annuels significativement
plus importants.
Cette rduction des carts entre ralisation et prvision a t
obtenue en mme temps quun ralentissement de la croissance des
dpenses publiques. Celle-ci est en effet passe de 4,0 % sur la priode
2003-2009 2,3 % sur la priode 2010-2013.
Certaines dpenses publiques font lobjet de rgles budgtaires
chiffres, cest--dire de plafonds (crdits limitatifs de ltat par
exemple) ou dobjectifs assortis de dispositifs de suivi et de pilotage
(ONDAM par exemple).
Ces rgles budgtaires ont t renforces au cours des dix dernires
annes, ce qui a contribu une meilleure qualit des prvisions de
dpenses des administrations publiques : pour ltat , la norme en volume
a t instaure en 2004 puis la norme en valeur, plus contraignante, en
2011 ; la hausse de ses concours financiers aux collectivits locales a t
rduite progressivement pour faire place un gel en 2013 ; les dpenses
des oprateurs ont t plus strictement encadres ; la croissance de
lONDAM a t ralentie et son pilotage renforc compter de 2010.
Au cours des annes 2003-2008, la progression des dpenses
dassurance maladie dans le champ de lONDAM a, par exemple, t
sous-estime en moyenne de 1,6 Md par an. Dans les annes 2010-2013,

110
Les carts moyens sont de 4 Md sur lvolution du solde, de + 5 Md sur la
croissance des dpenses et de 1 Md sur la croissance des prlvements
obligatoires. Ces rsultats sont rendus cohrents en tenant compte de lcart sur les
recettes publiques hors prlvements obligatoires (+ 1 Md) et de leffet des arrondis.
Cour des comptes
elle a au contraire t surestime, de 0,7 Md par an, dont 1,4 Md en
2013.
Les autres dpenses publiques, en particulier celles des
collectivits territoriales, de lUndic et des rgimes complmentaires de
scurit sociale, sont prvues, politique constante, en prolongeant leur
tendance des annes antrieures ou en sappuyant sur des prvisions,
souvent fragiles, dvolution de leurs dterminants (demandeurs
demplois indemniss, notamment).
Au cours des annes 2003-2008, la croissance annuelle de
linvestissement local a, par exemple, t sous-estime en moyenne de
0,9 Md. Dans les annes 2009-2013, elle a au contraire t surestime de
1,0 Md. Les outils de prvision utiliss nont pas permis danticiper la
forte croissance de linvestissement local jusqu la crise, ni son
ralentissement depuis lors. Sa reprise en 2012-2013 na pas t non plus
prcisment prvue.
Ces observations plaident en faveur dune extension du champ des
rgles budgtaires et de leur renforcement.
II - Les lois de programmation
Les tudes conomiques sur les finances publiques mettent souvent
en avant lutilit de rgles budgtaires chiffres pour en matriser
lvolution. Ces rgles prennent la forme de limites fixes au niveau ou
au taux de croissance des dpenses, des dficits ou de lendettement. Elles
sappliquent parfois aux recettes
111
. Elles peuvent tre exprimes en
monnaie nationale ou en pourcentage du PIB, en valeur ou en volume.
La directive du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables
aux cadres budgtaires des tats membres prcise les caractristiques
de ces rgles budgtaires chiffres . Elles doivent notamment prvoir
des objectifs cibles et leur champ dapplication le suivi efficace et en
temps utile de leur respect les consquences dun non-respect . Si

111
Il peut sagir dune limite infrieure au montant des mesures nouvelles de hausse
des prlvements obligatoires ou dun plafonnement des dpenses fiscales.
Cour des comptes
elles comportent des clauses drogatoires, elles prvoient un nombre
limit de circonstances spcifiques et des procdures strictes dans
lesquelles le non-respect temporaire dune rgle est autoris . Un
rglement du 21 mai 2013 ajoute que les tats membres mettent en
place des organismes indpendants chargs de surveiller le respect des
rgles budgtaires chiffres vises par la directive du 8 novembre 2011.
Mme si la frontire est imprcise, ces rgles budgtaires se
distinguent ainsi des objectifs indicatifs, ou des prvisions, par leur
caractre plus contraignant, qui peut rsulter du caractre limitatif des
crdits vots, de dispositifs de pilotage en cours dexercice, voire de
mcanismes de correction en cas de dpassement des limites fixes.
La loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation
et la gouvernance des finances publiques prvoit que les lois de
programmation comportent des rgles de ce type mais aussi des objectifs
indicatifs dvolution des soldes, des recettes ou des dpenses. Elle en
donne une liste en prcisant quelle peut tre complte.
Trois orientations pourraient tre retenues pour prparer la
nouvelle loi de programmation des finances publiques, qui sera prsente
au Parlement lautomne prochain : les rgles budgtaires, comme la
rgle dquilibre structurel, pourraient tre mieux distingues des
objectifs indicatifs ; certaines rgles pourraient tre adaptes pour tre
rendues plus efficaces ; la loi de programmation pourrait comporter un
objectif de croissance des dpenses publiques totales, dclin par
catgories dadministrations (tat , ODAC, ASSO et APUL).
A - La distinction ncessaire entre objectifs et rgles
budgtaires
La loi organique prvoit que les lois de programmation dfinissent
les orientations pluriannuelles des finances publiques qui
comprennent notamment, pour chaque exercice concern, les objectifs et
rgles prvus par les textes communautaires : lobjectif moyen terme de
Cour des comptes
solde structurel, la trajectoire des soldes structurels et effectifs, les efforts
structurels annuels
112
(article 1 de la loi organique).
Ces orientations pluriannuelles comprennent aussi des rgles
et objectifs non prvus par les textes communautaires (norme de dpenses
de ltat ou objectif de dpenses des rgimes obligatoires de base de
scurit sociale, par exemple) (article 2).
Larticle 5 prvoit enfin quun rapport annex au projet de loi de
programmation et donnant lieu approbation du Parlement prsente des
lments dinformation tels que les perspectives de recettes, de dpenses
et de solde des administrations publiques et de leurs sous-secteurs, ou les
hypothses et mthodes retenues pour tablir la programmation.
publiques de juin 2013, la Cour avait not que les dispositions seulement
indicatives et celles plus contraignantes des lois de programmation
pourraient tre mieux distingues . Cette distinction devrait trouver
sappliquer tant aux objectifs et rgles dorigine communautaire qu
ceux dont lorigine est nationale.
1 - Les objectifs et rgles prvus par les textes communautaires
a) Les obligations communautaires
Le trait de Maastricht a cr des rgles budgtaires
communautaires, en fixant des limites au dficit public effectif (3,0 % du
PIB) et la dette publique (60 % du PIB) qui ne doivent pas tre
dpasses, sauf circonstances exceptionnelles, et en mettant en place une
procdure de correction des dficits publics excessifs . Sil a, comme
tout trait, une autorit suprieure celle des lois, il ne prvoit pas
linscription de ces rgles dans les lgislations nationales. En particulier,
les programmes de stabilit, qui doivent prsenter lvolution des
finances publiques moyen terme, ne sont pas inscrits dans le droit
franais bien quils fassent lobjet dun vote du Parlement.

112
Le rglement du 16 novembre 2011 prvoit que, pour dterminer si des progrs
suffisants ont t accomplis en vue de la ralisation de lOMT, le Conseil et la
Commission examinent laugmentation annuelle des dpenses publiques corrige des
mesures nouvelles en matire de recettes par rfrence la croissance potentielle du
PIB, ce qui revient en pratique suivre un indicateur proche de leffort structurel.
Cour des comptes
Le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG)
au sein de lUnion conomique et montaire, sign en 2012, a instaur de
nouvelles rgles budgtaires selon lesquelles le dficit structurel ne doit
pas dpasser un objectif cible moyen terme (OMT) et, sinon, doit
converger rapidement vers cet OMT. Un mcanisme de correction doit
tre dclench automatiquement si des carts importants sont
constats par rapport lOMT ou la trajectoire dajustement.
Le TSCG a innov par rapport au trait de Maastricht en ajoutant
que ces rgles prennent effet dans le droit national des parties
contractantes au moyen de dispositions contraignantes et permanentes,
de prfrence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte
observance tout au long des processus budgtaires nationaux sont
garantis de quelque autre faon .
b) La diffrence entre les objectifs de dficit effectif et la rgle budgtaire
dquilibre structurel
Parmi les dispositions des lois de programmation prvues
larticle 1 de la loi organique, seule la trajectoire de solde structurel a les
caractristiques dune rgle budgtaire au sens de la directive de 2011. En
effet, la loi organique prvoit son suivi par un organisme indpendant, le
Haut Conseil des finances publiques, et un mcanisme de correction en
cas dcart important par rapport la trajectoire fixe. Le Gouvernement
et le Parlement sont libres de choisir les mesures de correction, sous le
contrle du Conseil constitutionnel.
La trajectoire des soldes effectifs, prvue aussi larticle 1 de la loi
organique, est un objectif indicatif. Comme la Cour la not dans son
rapport sur les finances publiques de 2013, une rgle contraignante de
solde effectif est trs difficile, voire impossible, tenir en priode de
crise. En outre, elle peut conduire un relchement inopportun de la
discipline budgtaire lorsque la conjoncture conomique est bonne.
Leffort structurel est aussi un objectif indicatif. En effet, la loi
organique ne prvoit ni suivi par un organisme indpendant, ni correction
au cas o il ne serait pas ralis.
c) La clarification des dispositions de la loi de programmation
Dans la loi de programmation de dcembre 2012, larticle 2
prsente la trajectoire des finances publiques la fois en termes de solde
effectif et de solde structurel, pour lensemble des administrations
Cour des comptes
publiques et, pour le solde effectif, par sous-secteur
113
. Larticle liminaire
des lois de finances doit tre cohrent avec la trajectoire de solde
structurel dcrite cet article 2. Larticle 3 prsente lobjectif deffort
structurel .
Afin de bien distinguer rgles budgtaires et objectifs indicatifs, il
serait souhaitable de ne faire figurer dans larticle 2 que la seule
trajectoire de solde structurel, parce quelle donne lieu une rgle
budgtaire en droit national.
Larticle 3 pourrait, comme actuellement, prsenter lobjectif
deffort structurel qui est indicatif.
Un article 4 nouveau pourrait dcrire la trajectoire du solde
effectif, avec sa dcomposition par sous-secteurs et par composante
(conjoncturelle, structurelle et exceptionnelle), en prcisant quil sagit
dun objectif indicatif dont la ralisation dpend de lvolution de la
conjoncture conomique
114
.
2 - Les objectifs et rgles dorigine nationale
Les chapitres II et III de la loi de programmation sont consacrs
respectivement aux dpenses des administrations publiques et aux seules
dpenses de ltat . Une distinction pourrait tre faite entre les articles
dont les dispositions ont les caractres dune rgle au sens de la directive
de 2011 et ceux qui ont une nature seulement indicative.
a) Les rgles
Les normes de dpenses de ltat ont des caractristiques de rgles
budgtaires. Les crdits sont en effet pour la plupart limitatifs et il existe
des dispositifs de contrle et de pilotage qui permettent de les faire
respecter. La Cour des comptes, dans son rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques, alerte le Parlement sur les risques de
dpassement en cours danne.

113
Larticle 1 approuve le rapport annex.
114
Un article 4 bis pourrait reprendre lactuel article 4 qui prcise les objectifs , en
pourcentage du PIB, de dpenses publiques, de taux de prlvements obligatoires et
dendettement en prcisant quil sagit dobjectifs indicatifs.
Cour des comptes
Lobjectif national des dpenses dassurance maladie sanalyse
comme une rgle budgtaire au sens de la directive de 2011. En effet, il
existe un dispositif de suivi et de pilotage infra-annuel ; il est suivi par un
organisme indpendant, le comit dalerte, qui peut dclencher des
mesures de correction si un risque de dpassement suprieur un seuil
prdfini apparat en cours danne ; comme il est fix en niveau sur
plusieurs annes, un dpassement de lobjectif une anne donne devrait
entraner la mise en uvre de mesures correctrices permettant de le
respecter lanne suivante. Il est dailleurs compris dans le recensement
des rgles budgtaires nationales effectu par la Commission europenne.
b) Les objectifs
Les dpenses des rgimes de base de scurit sociale, pour la
plupart, sont des dpenses de guichet rendues obligatoires par la
lgislation en vigueur et ne peuvent tre que des objectifs.
Lincidence minimale des mesures nouvelles en matire de
prlvements obligatoires est un simple objectif et son respect est difficile
vrifier. Comme la not la Cour dans son rfr de dcembre 2013 sur
les prvisions de recettes fiscales de ltat , le chiffrage de ces mesures
nouvelles pose de difficiles problmes mthodologiques dont le
traitement par le ministre des finances nest pas assez transparent.
Si des objectifs de dpenses des administrations publiques locales
et des administrations de scurit sociale, au sens des comptes nationaux,
taient inscrits dans les lois de programmation, comme il est envisag
plus loin, il ne sagirait que dobjectifs indicatifs, seule la mise en place
ventuelle ultrieure de mcanismes de pilotage et de suivi par un
organisme indpendant, comme pour lONDAM, tant susceptible de les
faire voluer vers des rgles budgtaires.
c) Les dispositions de porte incertaine
Si les normes de dpenses de ltat ont le caractre de rgles
budgtaires, la porte des plafonds de crdits par mission figurant
larticle 11 est moins certaine. Tout en respectant la norme globale, les
crdits par missions sont frquemment redploys dune loi de finances
initiale lautre et par les lois de finances rectificatives en cours
dexcution. Comme la Cour lavait not dans son rapport sur la situation
et les perspectives des finances publiques de juin 2011, le suivi du respect
des plafonds de crdits par mission du budget triennal est quasiment
impossible du fait des changements incessants de primtre des missions.
Cour des comptes
B - Adapter certaines rgles pour les rendre plus
efficaces
Le renforcement des rgles budgtaires explique pour partie que la
croissance des dpenses publiques a t mieux tenue ces dernires annes
en France et cette orientation devrait donc tre poursuivie.
Lefficacit des rgles budgtaires
Lefficacit des rgles budgtaires chiffres a fait lobjet de nombreux
dbats entre conomistes, notamment lors de la rvision du pacte de stabilit
et de croissance europen dans les annes 2002 2005. Les tudes
conomiques publies sur ce thme aboutissent aux conclusions suivantes.
Une corrlation empirique entre la matrise des dpenses publiques ou
des dficits et lexistence de rgles budgtaires est mise en vidence dans
certaines tudes. Cependant, le sens de la causalit est ambigu: si les rgles
peuvent avoir permis de mieux matriser les finances publiques, les pays dont
la gestion tait spontanment la plus rigoureuse ont aussi t souvent plus
enclins mettre en place des rgles contraignantes. En outre, lefficacit des
rgles semble beaucoup dpendre de leurs caractristiques (primtre,
modalits de suivi et de sanction, etc.) sans quil soit possible de mesurer
prcisment la contribution de chacune.
Certains conomistes en concluent que la politique budgtaire ne doit
pas tre encadre par des rgles qui, sauf les compliquer excessivement,
risquent de lui retirer la flexibilit ncessaire pour sadapter toutes les
situations. La sophistication croissante des rgles budgtaires europennes,
qui deviennent de moins en moins lisibles, illustre la difficult dadapter les
rgles la complexit et, souvent, limprvisibilit de lconomie.
Cependant, linterdpendance des tats dune zone montaire ne
permet pas de leur laisser une totale autonomie budgtaire. Des rgles
communes doivent permettre, autant que possible, dviter les dficits
excessifs et de prserver la soutenabilit long terme des finances publiques.
Indpendamment de lappartenance ou non une zone montaire, la
matrise des finances publiques est un impratif. Elle peut tre renforce en
se dotant dobjectifs indicatifs et de rgles budgtaires qui, mme si leur
efficacit nest pas totalement dmontre, ont au moins le mrite de donner
des repres aux gestionnaires des dpenses publiques et ceux qui les
contrlent et dobliger expliquer pourquoi ils nont pas t respects.
Cour des comptes
Certaines rgles, qui concernent ltat , pourraient tre adaptes
pour tre plus efficaces.
1 - largir le primtre des normes de dpenses de ltat
Les normes de dpenses de ltat couvrent les dpenses du budget
gnral, les prlvements sur recettes au profit des collectivits
territoriales et de lUnion europenne et certaines affectations de taxes
des oprateurs. Or les rapports de la Cour sur les rsultats et la gestion
budgtaires de ltat recommandent rgulirement dy intgrer dautres
dpenses, comme celles de certains comptes spciaux qui ne se
diffrencient pas de celles du budget gnral.
Comme la recommand le Conseil des prlvements obligatoires,
le champ des taxes affectes aux oprateurs qui sont incluses dans la
norme pourrait aussi tre sensiblement tendu.
Au cours de ces dernires annes, ces normes ont souvent t
respectes en retirant de leur primtre des dpenses considres comme
exceptionnelles et imprvisibles par le ministre charg du budget (par
exemple, une partie du prlvement au profit de lUnion europenne en
2013 et les versements Dexia en 2012).
Les tudes sur les rgles budgtaires chiffres montrent que des
clauses de sauvegarde sont ncessaires pour tenir compte des
vnements exceptionnels et imprvisibles et prserver leur crdibilit si
de tels vnements surviennent. Elles montrent aussi que ces clauses
doivent dfinir les types dvnements (catastrophe naturelle entranant
des dommages suprieurs un certain montant, par exemple) pouvant tre
retenus et les conditions dans lesquelles leur cot doit tre pris en compte
avant quils ne surviennent. dfaut, toutes les dpenses importantes
conduisant ne pas respecter les rgles pourraient tre retires de leur
champ dapplication.

Cour des comptes
La charte de budgtisation, incluse dans le rapport annex au projet
de loi de programmation, pourrait donc prciser la nature des dpenses
susceptibles dtre considres comme hors norme
115
.
2 - Mieux encadrer les dpenses fiscales
La loi de programmation de 2012 comporte un objectif de gel des
dpenses fiscales leur niveau prvu pour 2013 (hors impact du CICE)
116
.
Aucun dispositif de suivi, ni de correction en cas de dpassement nest
prvu. Le pilotage des dpenses fiscales est dailleurs difficile car leur
bnfice ne peut pas tre refus aux contribuables qui remplissent les
conditions ncessaires. Les dpenses fiscales qui concernent les impts
sur le revenu des mnages et sur les bnfices des socits sont seulement
constates aprs le dpt des dclarations.
Les crdits dimpts constituent la catgorie de dpenses fiscales la
plus proche des dpenses budgtaires, notamment parce quils sont
indpendants de limpt d et peuvent donner lieu des reversements de
ladministration aux contribuables. Pour cette raison, ils sont dailleurs
comptabiliss comme des dpenses publiques depuis mai 2014 dans les
comptes nationaux prsents selon le nouveau systme europen de
comptes. En outre, le chiffrage de leur cot est plus fiable et plus rapide
que celui des autres dpenses fiscales. Ce sont donc les seules qui peuvent
donner lieu une rgle budgtaire.
Le cot des crdits dimpts peut tre connu rapidement aprs les
dclarations de solde des socits en mai et les missions dimpt sur le
revenu en aot. Sil augmente pour lanne en cours, une baisse de leur
taux pourrait tre inscrite dans le projet de loi de finances de sorte de
rduire leur cot lanne suivante. La loi de programmation pourrait donc
distinguer une rgle dvolution des crdits dimpts et un simple objectif
dvolution du cot des autres dpenses fiscales.

115
Ces dpenses exceptionnelles sont souvent aussi des dpenses ponctuelles et
temporaires qui sont dduites du solde structurel. Dans son avis du 23 mai 2013, le
Haut Conseil des finances publiques a recommand au Gouvernement de dfinir les
mesures ponctuelles et temporaires de faon claire et prcise. Une mme dfinition
pourrait tre donne aux dpenses hors norme et aux dpenses ponctuelles et
temporaires .
116
Il nexiste plus de rgle de plafonnement des niches sociales dans la loi de
programmation de dcembre 2012, la diffrence de la prcdente.
Cour des comptes
C - Fixer un objectif dvolution des dpenses publiques
dclin par catgorie dadministrations
Dans son rapport de novembre 2011 sur la mise en uvre de la loi
organique relative aux lois de finances, la Cour appelait mieux assurer
le pilotage des finances publiques dans leur ensemble et apprhender
globalement leurs enjeux.
Les lois de programmation pourraient cette fin comporter un
objectif de dpenses de lensemble des administrations publiques, dclin
en objectifs par sous-catgories (administrations centrales sociales et
locales). Ceux-ci pourraient sappuyer sur les normes et objectifs de
dpenses des lois de finances, de lois de financement de la protection
sociale obligatoire tendant le champ des lois de financement de la
scurit sociale aux rgimes complmentaires et lUndic ainsi que de
lois de finances locales . Les objectifs de dpenses de protection
sociales et de dpenses locales pourraient, le cas chant, tre
ultrieurement transforms en rgles budgtaires au sens de la directive
en instaurant des dispositifs de pilotage infra-annuel, de suivi par un
organisme indpendant et de correction en cas de dpassement des cibles.
Les articles 2 et 4 de la loi organique permettent en effet dajouter
dans les lois de programmation de nouvelles orientations pluriannuelles
relatives lencadrement des dpenses, des recettes, du solde ou du
recours lendettement de tout ou partie des administrations publiques .
Cette volution de larchitecture des lois de programmation est
dautant plus souhaitable que les conomies attendues dans le programme
de stabilit proviennent pour une large part des collectivits locales
(11 Md), de lUndic (1,5 Md au-del de celles prvues dans la
convention dassurance chmage signe au printemps 2014) et des
rgimes de retraite complmentaire (2 Md au-del de celles prvues
dans laccord de 2013), soit dadministrations publiques situes en-dehors
du primtre des lois de finances et des lois de financement de la scurit
sociale.
1 - Un objectif couvrant toutes les dpenses publiques
a) Les limites des dispositions actuelles de la loi de programmation
Lactuel article 4 de la loi de programmation de dcembre 2012
fixe un objectif annuel de dpenses sous la forme du rapport entre les
dpenses des administrations publiques et le PIB. Les actuels articles 6
Cour des comptes
13 dfinissent des rgles ou des objectifs relatifs des dpenses
particulires (normes budgtaires de ltat, notamment).
Le rapport des dpenses publiques au PIB est trs dpendant de la
valeur du PIB. Si celle-ci scarte de 1 % de la prvision associe la loi
de programmation, le ratio sloigne automatiquement denviron 0,5
point de lobjectif. Cest donc un objectif dont le respect est assez
largement indpendant de laction des pouvoirs publics.
Les objectifs et rgles viss aux articles 6 13 ont un caractre
plus oprationnel, mais ils ne couvrent quune partie des dpenses
publiques et sont exprims selon des normes comptables (comptabilit
budgtaire de ltat par exemple) diffrentes de celles de la comptabilit
nationale.
Les dpenses publiques totales elles-mmes ne donnent pas lieu
un objectif dans la loi de programmation alors quelles peuvent tre
matrises par les pouvoirs publics, que cette matrise est primordiale et
quelles devraient donner lieu un des principaux objectifs de la loi de
programmation.
Celle-ci comporte certes un objectif de croissance des dpenses,
mais il figure seulement dans le rapport annex et non dans la loi elle-
mme, ce qui limite sa porte.
b) Ajouter un objectif dvolution des dpenses publiques totales
Les chapitres de la loi de programmation relatifs aux dpenses
devraient donc tre complts par un article prsentant lobjectif de
croissance des dpenses publiques totales pour chaque anne de la
priode couverte.
Il pourrait tre dclin en objectifs de croissance des dpenses par
sous-catgorie dadministration publique : tat , ASSO, APUL et ODAC
(ces derniers sont pour la plupart des oprateurs de ltat ). Ceux-ci
sappuieraient eux-mmes sur les objectifs et rgles actuels des articles 6
13 (normes de dpenses de ltat, ONDAM, etc.), ventuellement
complts, dans le champ social, par lobjectif de dpense dune loi de
financement de la protection sociale et, dans le champ local, par
Cour des comptes
lobjectif de dpense dune loi de finances des collectivits locales
(cf. plus loin)
117
.
Les rgles et objectifs des actuels articles 6 13 sont en valeur
118
,
les budgets et comptes des organismes publics sont en valeur et le
pilotage des dpenses ne peut se faire quen valeur. Lobjectif de
croissance de lensemble des dpenses publiques inscrire dans les lois
de programmation devrait donc tre lui-mme exprim en valeur pour
tre cohrent avec les objectifs et rgles de dpenses par catgorie
dadministrations publiques.
Le choix dun objectif de croissance en valeur ou en volume
Lobjectif de croissance des dpenses figurant dans le rapport annex
la loi de programmation se prsente sous la forme dun taux de croissance
en volume, ce qui permet de neutraliser leffet de linflation sur les dpenses.
Une inflation plus forte que prvu entrane en effet une croissance
plus importante des dpenses en valeur dans la mesure o certaines sont
indexes sur les prix la consommation. Toutefois, seule une partie est
indexe, de droit (environ le quart) ou de fait, et cette indexation nest pas
immdiate (les prestations ne sont revalorises quune fois par an). Dans ces
conditions, un choc dinflation imprvu a en ralit des effets opposs sur les
dpenses en valeur et volume et ces effets sont plus forts en volume
119
, ce qui
rend un objectif en volume moins matrisable quun objectif en valeur
120
.

117
Comme le total des dpenses publiques est estim en appliquant les rgles de la
comptabilit nationale, alors que les objectifs et rgles propres chaque sous-secteur
sont exprims en appliquant leurs normes comptables spcifiques, le rapport annex
la loi de programmation devra expliciter les cls de passage entre ces comptabilits.
118
lexception de la norme en volume de ltat .
119
Si lobjectif de croissance des dpenses est de 1,0 % en volume et de 2,5 % en
valeur, un surcrot dinflation de 1 point, avec, par exemple, une indexation de 50 %
des dpenses au 1
er
juillet, entrane mcaniquement un supplment de croissance des
dpenses de 0,25 point en valeur et une diminution de leur croissance en volume de
0,75 point.
120
Certaines annes (2008, 2009 et 2013) ont t marques par un cart important
entre linflation constate et prvue des prix : elle a t plus forte que prvu en 2008 et
plus faible en 2009 et 2013. Le surplus dinflation en 2008 par rapport la prvision
nayant pas entran une hausse de mme ampleur des dpenses en valeur, il en est
rsult une croissance beaucoup plus faible que prvu des dpenses en volume. La
situation inverse a t constate en 2009 et 2013.
Cour des comptes
Lanalyse des carts annuels entre la croissance des dpenses
constate et celle qui tait prvue sur la priode 2003-2013 montre ainsi que
ces carts sont plus importants sur la croissance des dpenses en volume que
sur leur croissance en valeur.
En outre, pour mesurer la croissance des dpenses en volume, il faut
faire un choix difficile entre lindice des prix la consommation hors tabac,
retenu jusqu prsent par le ministre des finances, et lindice des prix du
PIB, retenu pour calculer leffort structurel en suivant la mthode de la
Commission europenne, sachant quil nexiste aucun indice de prix
spcifique correspondant aux dpenses publiques
121
.
Lobjectif de croissance des dpenses en volume doit tre maintenu,
dans le rapport annex comme actuellement. En tenant compte de linflation,
il permet en effet de faire des comparaisons utiles avec les volutions passes
sur longue priode et avec les volutions observes dans les autres pays. Pour
tre cohrent avec les budgets et les comptes des organismes publics,
lobjectif de dpenses inscrire dans la loi de programmation doit toutefois
tre exprim en valeur.
2 - Adopter des objectifs dvolution des dpenses sociales et locales
Selon la directive du 8 novembre 2011, les tats membres
mettent en place des mcanismes appropris de coordination entre les
sous-secteurs des administrations publiques afin dassurer lintgration
complte et cohrente de tous ces sous-secteurs dans la programmation
budgtaire, dans llaboration de rgles budgtaires chiffres spcifiques
au pays, ainsi que dans ltablissement des prvisions budgtaires et dans
la mise en place de la programmation pluriannuelle .
Les rgles et objectifs de la loi de programmation de dcembre
2012 couvrent les dpenses de ltat , des ODAC ( travers les oprateurs
de ltat ) et des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale (le
champ des lois de financement de la scurit sociale), soit environ 75 %
des dpenses publiques. Elles ne couvrent ni les rgimes complmentaires

121
Le premier a lavantage dtre plus facilement prvisible. Il est en outre connu
rapidement au dbut de lanne suivante sans jamais tre corrig par lINSEE, au
contraire du deuxime qui est connu plus tard et peut tre corrig pendant plusieurs
annes mais qui a lavantage dtre cohrent avec les indicateurs de solde (effectif ou
structurel) et de dpenses rapports au PIB.
Cour des comptes
de scurit sociale, ni le rgime dindemnisation du chmage, ni les
administrations publiques locales.
Pour faire face au risque dune volution imprvue des dpenses
des organismes non couverts, les objectifs et rgles de la loi de
programmation doivent actuellement tre fixs un niveau plus strict que
ncessaire, ce qui fait porter lajustement et les marges de scurit sur une
partie des administrations publiques alors que les engagements de la
France doivent toutes les impliquer.
a) Un objectif couvrant lensemble des dpenses de protection sociale
obligatoire
publiques de juillet 2012, la Cour a not que des rflexions pourraient tre
engages sur une ventuelle extension du champ des lois de financement
de la scurit sociale lensemble des organismes de protection sociale
obligatoire pour les transformer en lois de financement de la protection
sociale obligatoire .
Sagissant des rgimes sociaux conventionnels, les lois de
financement de la protection sociale obligatoire pourraient prciser le
cadre financier dans lequel, lissue dune concertation avec ces rgimes,
devront voluer leurs recettes et dpenses en cohrence avec les lois de
programmation des finances publiques.
Celles-ci pourraient elles-mmes comprendre un objectif de
dpenses de protection sociale obligatoire, cohrent avec lobjectif global
de dpenses publiques et dclin, dans la loi ou le rapport annex, en
objectifs par catgories de rgimes. Lagrment ministriel des accords
passs par les partenaires sociaux pourrait tre li au respect de ce cadre
financier et de cet objectif de dpenses sociales obligatoires.
b) Un objectif dvolution des dpenses locales
La loi de programmation de dcembre 2012 prvoit que les
collectivits locales contribuent leffort de redressement des finances
publiques selon des modalits llaboration desquelles elles sont
associes (article 9). Elle fixe aussi des plafonds annuels au montant
des concours financiers de ltat .
Le levier des concours financiers de ltat est toutefois insuffisant
pour matriser la croissance des dpenses locales. La baisse des dotations
Cour des comptes
de ltat incite certes les collectivits locales ralentir la progression de
leurs dpenses, mais ce rsultat nest pas assur car elles peuvent aussi
augmenter le taux des impts locaux et emprunter pour financer leurs
dpenses.
La rgle dor spcifique aux collectivits locales est trs utile,
mais elle est insuffisante. Elle les oblige quilibrer leur section de
fonctionnement, mais cet quilibre peut tre obtenu, malgr une forte
augmentation des dpenses de fonctionnement, par une hausse du taux
des impts locaux. Elle leur interdit aussi demprunter pour rembourser
les prts dj contracts mais ne les empche pas de sendetter pour
financer des quipements. Or ceux-ci contribuent accrotre les dpenses
et le dficit publics en comptabilit nationale.
Dans son rapport de septembre 2013 sur les finances publiques
locales, la Cour a soulign qu[], une gouvernance financire
permettant ltat dassumer pleinement les responsabilits qui
dcoulent des engagements europens de la France reste construire en
ce qui concerne le secteur public local. Un tel dispositif devrait associer
les collectivits territoriales la dfinition des objectifs financiers qui les
concerne et permettre de veiller leur respect . Elle recommandait de
prciser les rgles dencadrement des finances publiques locales qui
pourraient tre mises en place en application de larticle 4 de la loi
organique et dans le respect des dispositions constitutionnelles (article 72)
selon lesquelles les collectivits teritoriales sadministrent librement dans
les conditions prvues par la loi.
Dans cette perspective, la cration dune loi de finances des
collectivits territoriales mrite dtre tudie
122
. Cette loi comporterait
des objectifs indicatifs de dpenses fixs en association avec les
collectivits territoriales, dans le cadre dune gouvernance construire, et
cohrents avec un objectif pluriannuel de dpenses des administrations
publiques locales inscrit dans la loi de programmation des finances
publiques.

122
Favorable cette cration, le prsident de lassociation des dpartements de France
la justifiait ainsi dans sa rponse au rapport public thmatique de la Cour sur les
finances publiques locales (page 373, septembre 2013) : Seule la cration dune loi
de finances des collectivits territoriales permettra de clarifier les relations entre les
collectivits et les autres administrations, damliorer la gouvernance des finances
locales et didentifier les responsabilits .
Cour des comptes
Ces propositions visant inscrire dans la loi de programmation un
objectif dvolution des dpenses locales et crer une loi de finances des
collectivits territoriales sont trs proches de celles de M. Malvy et
A. Lambert dans leur rapport davril 2014 pour un redressement des
finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de
chacun . Ils recommandent notamment de formaliser dans un texte
lgislatif les volutions des dotations de ltat et les perspectives
dvolution des principaux agrgats budgtaires des collectivits. Sans
tre prescriptif, le texte permettrait didentifier les objectifs nationaux
dvolution des dpenses des administrations locales par strate de
collectivits .
Les collectivits territoriales devraient tre associes la fixation
de cet objectif de croissance de leurs dpenses et la prparation de cette
loi de finances locales dans le cadre dune gouvernance financire qui
reste construire.
______________________
CONCLUSION
_____________________
Au cours des annes 2003 2013, hors 2009, lvolution du solde
public a presque toujours t surestime, de 4 Md en moyenne. Cet cart
moyen masque des carts anne par anne beaucoup plus importants, de
lordre de 10 Md, qui se compensent en partie.
Limpact de la croissance conomique a t souvent surestim, de
5 Md en moyenne par an. La surestimation de la croissance lgislation
constante des recettes qui en est rsult a d tre compense par des
mesures nouvelles prises en cours danne.
Lcart sur le solde provient surtout dune sous-estimation
importante de la croissance des dpenses (5 Md en moyenne par an).
Son ampleur a progressivement diminu au cours des dix dernires
annes sous leffet notamment dun durcissement et dune extension du
champ des rgles budgtaires dencadrement des dpenses.
Les objectifs indicatifs et les rgles budgtaires, notamment la
rgle dquilibre structurel des comptes publics, qui figurent dans les lois
de programmation pourraient tre mieux distingus et certaines rgles en
matire de dpenses, comme les normes budgtaires de ltat, pourraient
tre adaptes pour tre rendues plus efficaces.
Il est aussi ncessaire de faire partager leffort de matrise des
dpenses publiques par lensemble des administrations publiques. Alors
que les engagements de la France concernent toutes les administrations
publiques, lautonomie dont dispose une grande partie dentre elles peut
Cour des comptes
conduire des volutions de leurs dpenses incompatibles avec les
orientations des lois de programmation.
Celles-ci pourraient ainsi comprendre un objectif global
dvolution des dpenses des administrations publiques, qui actuellement
nexiste pas, lequel serait dclin en objectifs dvolution des dpenses
pour chaque catgorie dadministrations (tat , ODAC, ASSO et APUL).
Ces objectifs par catgories dadministrations pourraient eux-
mmes sappuyer sur les rgles existantes (normes budgtaires de ltat ,
par exemple) et sur les objectifs indicatifs de dpenses dune loi de
finances des collectivits territoriales et dune loi de financement de
la protection sociale obligatoire couvrant les rgimes obligatoires de
base et complmentaires ainsi que le rgime dindemnisation du
chmage. Ces lois financires prciseraient les objectifs indicatifs de
dpenses spcifiques chaque catgorie de collectivits locales ou
dorganismes de protection sociale.
Ces objectifs donneraient aux collectivits et organismes
concerns une rfrence cohrente avec les engagements de finances
publiques de la France pour tablir leur propre budget et adopter des
mesures nouvelles daugmentation ou de diminution de leurs dpenses.

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Cour des comptes

Conclusion gnrale

En 2013, un dficit public en baisse mais sensiblement plus
lev que prvu
La rduction du dficit public sest poursuivie en 2013 (4,3 % du
PIB aprs 4,9 % en 2012), mais beaucoup plus lentement que prvu dans
la loi de programmation de dcembre 2012 (3,0 % en 2013 aprs 4,5 %
en 2012). Si la croissance des dpenses en valeur a t plus faible
quanticip, en partie grce la forte baisse des charges dintrt, la
progression des recettes a t beaucoup moins favorable. La reprise
attendue de lactivit na pas eu lieu. Surtout, llasticit des
prlvements obligatoires au PIB avait t fortement surestime.
La dette a en consquence continu augmenter (de 3,2 points de
PIB) pour atteindre 94,1 % du PIB fin 2013.
En dpit dun effort structurel considrable (1,5 point de PIB),
tenant aux mesures de hausse des prlvements obligatoires, un cart
important a t constat entre le dficit structurel de 2013 (3,1 % du
PIB) et celui inscrit dans la loi de programmation (1,6 % du PIB),
dclenchant le mcanisme de correction prvu par la loi organique de
2012.
Une situation qui reste plus dgrade en 2013 que dans les
autres pays europens, surtout en raison de dpenses moins bien
matrises
Malgr une croissance conomique plus faible, les pays de la zone
euro et de lUnion europenne ont, en moyenne, rduit leur dficit dans
des proportions semblables la France. Celle-ci continue ainsi prsenter
une situation plus dgrade : son dficit effectif (4,3 % du PIB) excde
sensiblement la moyenne des pays de la zone euro (3,0 %) et de lUnion
europenne (3,3 %) ; il en va de mme pour le dficit structurel (3,1 % du
PIB contre respectivement 1,3 % et 1,8 %).
La dette publique de la France se situe fin 2013 pour la premire
fois au-dessus de la moyenne tant de la zone Euro que de lUnion
europenne. Alors quelle a diminu de 2,6 points de PIB en Allemagne
en 2013, elle a augment de 3,2 points en France.
Cour des comptes
La rduction du dficit a t obtenue en France en 2013 avec une
croissance des recettes mais aussi des dpenses plus forte que dans
lensemble de la zone euro et de lUnion europenne. Ses dpenses
publiques, rapportes au PIB, ont augment de 0,5 point alors quelles ont
diminu de 0,1 point dans la zone euro et de 0,3 point dans lUnion.
De nombreux pays ont pourtant russi par le pass rquilibrer
leurs finances publiques en rduisant leurs dpenses, notamment
lAllemagne, qui est proche de la France en termes de niveau de vie, de
population et de structure de dpenses publiques. Entre 2001 et 2013, les
dpenses publiques ont progress de 5,4 points de PIB en France alors
quelles diminuaient de 2,9 points en Allemagne.
En 2014, un risque de dpassement des objectifs de dficits
Le Haut Conseil des finances publiques a considr que, sans tre
hors datteinte, la prvision de croissance du Gouvernement pour 2014
paraissait dsormais leve, ce qui fait peser un risque sur la prvision de
dficit.
Malgr sa rvision la baisse dans le programme de stabilit par
rapport la loi de finances initiale, llasticit des prlvements
obligatoires parat encore trop forte, ce qui fait peser un risque
supplmentaire, de 2 3 Md, sur les prvisions de recettes. Il porte
principalement sur le produit des impts sur le revenu des mnages et les
bnfices des socits.
Pour le budget de ltat , les risques de dpassement des objectifs
de la loi de finances initiale sur le champ de la norme en valeur (de 1
3 Md) sont un peu plus importants que les annes prcdentes. Ces
objectifs ont, de plus, t rviss la baisse de 1,6 Md dans le
programme de stabilit et le projet de loi de finances rectificative de juin
devrait traduire cette rvision. Les annulations, en fin de gestion, de
crdits mis en rserve pouvant ne pas suffire pour respecter ce nouvel
objectif, la loi de finances rectificative devra annuler des crdits au-del
de ceux qui ont t mis en rserve. Le respect de ce nouvel objectif
impliquera en outre une extrme vigilance dans la gestion budgtaire dici
la fin de lexercice et ne laisse aucune marge de scurit pour des
dpenses imprvues.
Bien que rvises la hausse depuis septembre dernier, les
prvisions de croissance des dpenses des administrations publiques
locales prsentent encore un risque de sous-estimation.
Cour des comptes
CONCLUSION GENERALE 201
Au total, et dans la limite des informations dont dispose la Cour, le
dficit public pourrait tre proche de 4,0 % du PIB en 2014 (au lieu de
3,6 % prvu en loi de finances initiale et 3,8 % mentionn dans le
programme de stabilit), voire lgrement suprieur ce chiffre si la
prvision de croissance conomique du Gouvernement ne se ralisait pas.
Le dficit structurel pourrait slever 2,5 % du PIB (au lieu de 1,7 et
2,1 %).
Si ce risque se concrtisait, la nouvelle trajectoire des finances
publiques pour les annes 2015 2017 inscrite dans le programme de
stabilit de mai 2014 sen trouverait fragilise avant mme sa premire
anne dapplication.
Pour 2015-2017, une rduction des dficits reposant sur une
inflexion forte, mais encore trs incertaine ce stade, de la croissance
des dpenses
Bien que les objectifs de dficit aient t de nouveau dcals dans
le temps, ce qui devra tre valid par le Conseil de lUnion europenne et
inscrit dans une nouvelle loi de programmation, la nouvelle trajectoire des
finances publiques contenue dans le programme de stabilit reste fragile.
Elle intgre les 35 Md de baisses de prlvements obligatoires
correspondant au pacte de responsabilit et de solidarit et la monte en
charge du CICE, mais laugmentation prvue dautres impts limite
leffet net des mesures de baisse des prlvements obligatoires 14 Md.
Pour tre compatible avec la rduction du dficit vise, cette baisse des
prlvements exige un fort ralentissement de la croissance des dpenses.
Les conomies ncessaires pour atteindre cet objectif sont estimes
par le Gouvernement 50 Md par diffrence avec la progression
tendancielle des dpenses. Celle-ci repose sur des hypothses
conventionnelles peu formalises et a t implicitement rvise
lgrement la baisse dans le programme de stabilit. Sil est normal que
la croissance tendancielle des dpenses soit rvise priodiquement,
encore faudrait-il que les conventions et mthodes utilises pour lestimer
soient rendues publiques.
Les conomies annonces ne sont encore pas toutes documentes
prcisment et certaines sont particulirement hypothtiques car devant
tre ralises par des administrations publiques dont ltat ne matrise pas
les dpenses. Cest le cas en particulier des collectivits territoriales o
rien ne garantit que la rduction de 11 Md des dotations de ltat se
Cour des comptes
traduira immdiatement et due concurrence par un ralentissement
quivalent de leurs dpenses.
Au-del des risques pesant sur les objectifs de dpenses du
programme de stabilit, des risques non ngligeables psent sur les
prvisions de recettes tenant notamment au scnario macroconomique
retenu. Le Haut Conseil des finances publiques a considr que, si la
prvision de croissance pour 2015 ntait pas hors datteinte, le scnario
macroconomique pour 2016 et 2017 tait optimiste.
Les dficits effectifs et structurels, ainsi que la dette publique,
pourraient donc tre plus levs que ceux inscrits dans le programme de
stabilit, notamment en 2015, anne caractrise par un objectif
dconomies plus lev que les annes suivantes.

* * *

Le processus de consolidation budgtaire entam tardivement par
la France partir dune situation dgrade de longue date a produit de
premiers rsultats : les dficits ont commenc se rduire, les normes
dvolution des dpenses de ltat et de lassurance maladie sont mieux
respectes. Dans un contexte de croissance conomique faible, la
rduction du dficit public est toutefois lente se concrtiser et reste trs
en-de des objectifs viss. la diffrence de beaucoup dautres pays,
leffort a trs majoritairement repos sur une augmentation continue et
forte des prlvements, levier dont lanne 2013 a montr les limites avec
laffaissement constat du volume des recettes collectes par ltat
lgislation constante.
La poursuite du rquilibrage des finances publiques est
indispensable vu lalourdissement ininterrompu de la dette et les menaces
quil fait peser terme sur lindpendance des choix conomiques et
sociaux du pays. Elle doit prendre la forme dune rduction significative
et durable de la dpense publique rapporte au PIB.
Leffort vis dans le programme de stabilit davril 2014 participe
de cette orientation. Il na rien dinaccessible : les conomies ncessaires
chaque anne ne reprsentent que 1,4 % de la dpense publique et la
ralisation de lobjectif vis nempcherait pas celle-ci de continuer
progresser de 62 Md entre 2014 et 2017.
Cour des comptes
CONCLUSION GENERALE 203
Un effort de cette nature a dailleurs pu tre ralis dans un pass
rcent et dans des proportions souvent plus fortes par nombre de pays
comparables, dont lAllemagne sur la dernire dcennie.
Si la modernisation de laction publique (MAP) a privilgi son
dmarrage une approche qualitative et est loin davoir ce jour identifi
des conomies la hauteur des enjeux, de nombreux travaux dvaluation
nen sont pas moins disponibles, tant en matire de dpenses budgtaires
stricto sensu que de dpenses fiscales, sur lesquels il est possible de
sappuyer pour fonder les dcisions politiques.
Dans trois domaines-cls, la matrise de la masse salariale
publique, les dpenses dassurance maladie et celles des collectivits
territoriales, le rapport illustre les leviers daction utilisables pour
contenir la dpense et amliorer son efficacit.
Il fournit galement, dans la perspective de la prochaine loi de
programmation des finances publiques, des pistes visant renforcer la
cohrence et lefficacit des outils de pilotage densemble de nos finances
publiques : renforcement des rgles budgtaires, fixation dun objectif
global de dpenses des administrations publiques, dclin dans une loi
de finances des collectivits territoriales et dans une loi de
financement de la protection sociale obligatoire .
Leffort de rduction de la dpense publique vis dans le
programme de stabilit, pour nouveau et important quil soit dans notre
pays, peut donc tre ralis. Il impose de reconsidrer chacune des
politiques publiques o les rsultats obtenus ne sont pas la hauteur des
moyens que la collectivit y consacre, de rexaminer les missions qui se
sont accumules au fil du temps et leur partage entre acteurs, de cibler au
plus juste et au plus efficace les dpenses dintervention et dimpliquer
effectivement toutes les administrations publiques, et non seulement
ltat, dans leffort ncessaire.

Cour des comptes

Cour des comptes

Annexes

Annexe n I : le primtre des administrations publiques 206
Annexe n II : les principaux concepts utiliss dans le rapport
pour lanalyse des finances publiques
208
Annexe n III : dfinition et mesure du solde et de leffort
structurels
210
Annexe n IV : les rfrentiels comptables 212
Annexe n V : le nouveau systme europen de comptes
nationaux
214
Annexe n VI : la diffrence entre effort structurel sur les
dpenses et conomies par rapport une croissance
tendancielle des dpenses
216
Annexe n VII : la croissance tendancielle des dpenses de
ltat et de lONDAM
217
Annexe n VIII : les carts entre ralisation et prvision de
finances publiques
218
Annexe n IX : la mthode de mesure des conomies dans le
programme de stabilit
228
Annexe n X : les comparaisons internationales 230

Cour des comptes
Annexe n I : le primtre des administrations publiques

Les administrations publiques (APU) de la comptabilit nationale
regroupent les organismes publics non financiers qui ont pour principale
activit une production non marchande ou la redistribution des revenus et
richesses. La majeure partie de leurs ressources est constitue de
prlvements obligatoires ou de subventions dautres APU. Elles sont
composes de quatre sous-secteurs :
ltat stricto sensu (27 % du total des dpenses des APU en 2013),
cest--dire lensemble des services ministriels, services centraux et
units dconcentres confondus. Ltat comprend galement les
comptes spciaux et les budgets annexes tels que mentionns dans la
LOLF ;
les organismes divers d'administration centrale (ODAC) (5 % des
dpenses des APU en 2013). Ce sont environ 800 organismes de statut
vari, souvent des tablissements publics caractre administratif,
contrls par ltat. Leur dfinition est proche de celle des oprateurs
de ltat ;
les administrations de scurit sociale (ASSO) (47 % du total des
dpenses des APU en 2013) comprennent : les rgimes dassurance
sociale qui incluent notamment les rgimes obligatoires de scurit
sociale, de base et complmentaires, lassurance chmage, la CADES
et le Fond de rserve des retraites ; les organismes dpendant des
assurances sociales (ODASS), savoir les hpitaux et les uvres
sociales dotes dune comptabilit spare ;
les administrations publiques locales (APUL) (21 % des dpenses
des APU en 2013) comprennent les collectivits territoriales, les
groupements de communes fiscalit propre et les organismes divers
dadministration locale (ODAL). Ces derniers sont constitus des
tablissements publics locaux tels que les centres communaux
daction sociale, les services dpartementaux dincendie et de secours,
les collges et les lyces, ainsi que de certains tablissements publics
nationaux (parcs nationaux, chambres consulaires, agences de leau,
etc.).
Le champ des administrations publiques locales (APUL), au sens
du rglement (CE) n 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au
systme europen des comptes nationaux et rgionaux de la communaut,
est sensiblement plus large que celui des seules collectivits territoriales.
Ces dernires comprennent les collectivits territoriales communes,
Cour des comptes
ANNEXES 207
dpartements et rgions ainsi que les groupements de communes
fiscalit propre communauts urbaines, communauts dagglomration
et communauts de communes et un certain nombre de syndicats
intercommunaux. cet ensemble sajoute pour constituer les APUL celui
des organismes divers dadministration locale (ODAL). Ceux-ci
correspondent diverses catgories dorganismes comptence
spcialise sur le territoire dune commune ou dun dpartement et aux
chambres consulaires. Les APUL ne couvrent pas la totalit du secteur
public local : celui-ci comprend en outre des organismes classs en
socits non financires, tels que les rgies autonomie financire et
dotes de la personnalit morale, les syndicats intercommunaux relevant
du secteur marchand, les offices publics de lhabitat (ex offices publics
damnagement et de construction et offices publics dhabitations loyer
modr) ou encore les caisses de crdit municipal
Cette rpartition en quatre sous-secteurs nest pas modifie par la
mise en place du nouveau systme europen des comptes nationaux (SEC
2010).

Cour des comptes
Annexe n II : les principaux concepts utiliss dans le
rapport pour lanalyse des finances publiques

- La capacit de financement (ou solde de financement) des APU,
correspond peu de choses prs au solde public au sens du trait de
Maastricht et au rsultat du calcul suivant : recettes de fonctionnement
dpenses de fonctionnement investissements matriels + subventions
dinvestissement reues subventions dinvestissement verses. Le
besoin de financement des APU (dficit public) est loppos de leur
capacit de financement et est gal, si les actifs financiers sont inchangs,
la variation de la dette des APU au sens des comptes nationaux.
- la dette brute des administrations publiques au sens des comptes
nationaux est la somme de leurs passifs, consolide et en valeur de
march.
- la dette publique au sens du trait de Maastricht est la dette brute
consolide des APU en valeur nominale et aprs dduction de certains
passifs plus difficiles estimer (dettes commerciales).
- Le solde stabilisant correspond au solde (capacit de financement en
comptabilit nationale) pour lequel le niveau de la dette publique reste
stable par rapport au produit intrieur brut un certain horizon, hors
cessions dactifs. Le dficit stabilisant la dette lhorizon dun an est gal
au produit du ratio dette / PIB fin N-1 par le taux de croissance du PIB
en valeur au cours de lexercice N.
- Le solde primaire retrace lcart entre les recettes et les dpenses hors
charges dintrt de la dette.
- La croissance potentielle retrace lvolution du PIB taux
dutilisation inchange des principaux facteurs de production (population
active, quipements). Elle correspond la croissance du PIB potentiel,
qui est lui-mme dfini comme la production ralisable sans gnrer de
tensions, la hausse ou la baisse, sur lvolution des prix. La croissance
potentielle est principalement dtermine par les volutions des facteurs
de production disponibles et du progrs technique.
- Le solde structurel : voir annexe III.
- Les mesures temporaires et exceptionnelles dsignent les mesures
qui ont une incidence ponctuelle dampleur significative sur le dficit et
non un impact durable sur la situation des finances publiques moyen
terme. Le Pacte de stabilit et de croissance met laccent sur lvolution
des soldes hors mesures exceptionnelles et la Commission en dresse la
liste au cas par cas. Celle-ci comprend notamment les modifications
Cour des comptes
ANNEXES 209
importantes du calendrier des recettes et des dpenses ayant une
incidence sur le dficit de lanne, les recettes exceptionnelles tires de la
cession de licences de frquences hertziennes et les versements
exceptionnels lis aux transferts dengagements de retraite (soultes).
- L lasticit des recettes au PIB mesure le rapport entre le taux de
progression des recettes, primtre et lgislation constants, et celui du
PIB en valeur. Cette lasticit connat des fluctuations importantes autour
dun niveau moyen-long terme gnralement considr comme tant de
lordre de lunit (soit une progression des recettes gale celle du PIB
en valeur). On peut aussi calculer des lasticits spcifiques chaque
prlvement obligatoire ; la croissance de leur produit, lgislation et
primtres constants, est alors rapporte celle de leur assiette propre ou
celle du PIB.
- Leffort structurel : voir annexe III.

Cour des comptes
Annexe n III : dfinition et mesure du solde et de leffort
structurels

La croissance du PIB est par nature fluctuante et, pour apprcier
correctement la situation et les perspectives des finances publiques, il faut
neutraliser limpact de ces variations conjoncturelles du PIB sur le solde
des administrations publiques et estimer ainsi un solde structurel.
Ce solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes :
estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t
enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la
croissance avait toujours t gale la croissance potentielle
123
;
estimation de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ;
estimation des pertes de recettes associes cet cart entre les PIB
effectif et potentiel, en supposant que les recettes publiques totales
voluent comme le PIB (hypothse dlasticit gale 1), ainsi que
des prestations sociales supplmentaires induites par cet cart ;
estimation de la composante conjoncturelle du solde public, aussi
appele solde conjoncturel , qui rsulte de ces pertes de recettes et
de ces prestations sociales supplmentaires ;
le solde corrig des variations cycliques de la conjoncture est gal
la diffrence entre le solde effectif et ce solde conjoncturel ;
le solde structurel est enfin gal au solde corrig des variations
cycliques aprs prise en compte des mesures exceptionnelles et
temporaires.
Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes, si elle est
vrifie en moyenne sur le long terme, nest pas exacte pour chaque
anne et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image

123
Croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de la
contribution du progrs technique.
Cour des comptes
ANNEXES 211
dforme des volutions de fond des finances publiques
124
. En outre, les
gouvernements nont aucune matrise de llasticit des recettes. La
notion deffort structurel vite davoir formuler une hypothse sur cette
lasticit.
Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux
facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux
variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en
volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de
baisse des prlvements obligatoires, dautre part. La contribution des
dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 57 % de
lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance
des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 57 %).
Cet effort structurel peut tre soit positif, soit ngatif.
Le solde et leffort structurels sont corrigs des mesures
exceptionnelles effet temporaire.
Un solde structurel et un effort structurel primaires peuvent
tre calculs en dduisant les charges dintrt des dpenses publiques.

124
Des lasticits spcifiques chaque prlvement, et diffrentes de 1, sont parfois
utilises pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest pas significativement
plus fiable.
Cour des comptes
Annexe n IV : les rfrentiels comptables
Ce rapport sappuie dabord sur la prsentation des finances
publiques en comptabilit nationale, seul rfrentiel comptable permettant
de faire des comparaisons internationales et de donner une image globale
et cohrente des administrations publiques.
Les sous-secteurs des administrations publiques (tat, ODAC,
ASSO et APUL) et certains organismes lintrieur de ces sous-secteurs
disposent de rfrentiels comptables spcifiques qui sont aussi utiliss
dans ce rapport pour analyser plus en dtail leur situation.
Ltat a lui-mme trois rfrentiels comptables : la comptabilit
nationale, la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale (ou
patrimoniale).
Le passage de la comptabilit budgtaire la comptabilit
nationale
Le solde budgtaire de ltat tait de -74,9 Md en 2013 alors que
le besoin de financement en comptabilit nationale, notifi la
Commission europenne, tait de -67,6 Md, soit un cart de -7,3 Md.
Le dficit en comptabilit nationale correspond au dficit qui est
examin par la Commission europenne dans le cadre des engagements
de la France noncs par le trait de Maastricht.
Le dficit de ltat en comptabilit nationale se distingue du dficit
budgtaire pour trois raisons principales :
1. La comptabilit nationale est en droits constats alors que
la comptabilit budgtaire est en encaissements et
dcaissements. Pour ce qui concerne les recettes fiscales
de ltat ce facteur amliore le dficit en comptabilit
nationale d1 Md par rapport la comptabilit
budgtaire. Par ailleurs, lamende verse par une grande
entreprise ayant fait appel de la dcision pour 2,2 Md,
amliorant le dficit budgtaire, namliore pas le dficit
en comptabilit nationale, car lattribution de cette recette
Cour des comptes
ANNEXES 213
ltat nest pas dfinitive lencaissement ayant t
effectu titre conservatoire seulement
125
. Enfin, les
versements du prlvement sur recettes pour lUnion
europenne dcids fin 2012 mais ayant donn lieu un
dcaissement en 2013 sont pris en compte au titre de
lexercice 2012 (pour 0,6 Md). Les autres dcalages de
droits constats reprsentent 0,1 Md.
2. Certaines oprations ont un effet sur le solde budgtaire
alors quelles nen ont pas sur le solde en comptabilit
nationale car elles ne sont enregistres que dans des
comptes de patrimoine
126
. ce titre, les retraitements de
2013 correspondent essentiellement la non prise en
compte dans le solde en comptabilit nationale des
dotations de 6,5 Md au Mcanisme europen de stabilit
(MES), de 1,6 Md de la Banque Europenne
dInvestissement (BEI), alors que ces oprations ont
dgrad due concurrence le dficit budgtaire. Les autres
oprations budgtaires traites en oprations financires,
donc neutres sur le dficit de ltat en comptabilit
nationale, reprsentent -0,5 Md.
3. En revanche, certaines oprations qui ont un impact
patrimonial ne sont pas retraces en comptabilit
budgtaire mais ont un impact sur le solde en comptabilit
nationale. Ainsi, la reprise de la dette de ltablissement
public de financement de restructuration (EPFR) pour
4,5 Md dgrade la situation patrimoniale de ltat et
conduit donc dgrader le dficit en comptabilit
nationale, alors quelle na aucun effet sur le solde
budgtaire.
Enfin, les retraitements sur les charges dintrt (prise en
compte de la charge dindexation, des primes et dcotes,
et.) ont reprsent en 2013 de lordre de 4,6 Md
damlioration du solde de ltat en comptabilit
nationale, et en comptabilit gnrale, par rapport au solde
budgtaire.

125
Cet encaissement a amlior due concurrence le solde budgtaire de ltat .
126
Ces oprations sont appeles oprations financires en comptabilit nationale.
Cour des comptes
Annexe n V : le nouveau systme europen des comptes
nationaux (SEC 2010)

Les grandeurs macro-conomiques publies par lINSEE (Produit
Intrieur Brut ou PIB, dficit public, dpenses publiques, etc.) sont
estimes diffremment partir du 15 mai 2014.
LINSEE utilise dsormais pour llaboration des comptes
nationaux le rglement de la Commission europenne (Eurostat) appel
systme europen de comptes (ou SEC 2010), lui-mme issu du systme
de comptes nationaux (SCN 2008) publi par lOrganisation des Nations-
Unies (ONU), applicable simultanment tous les pays de lUnion
europenne, qui remplace le SEC 1995.
Ce nouveau systme de comptes nationaux va conduire valuer
diffremment de nombreuses grandeurs macro-conomiques, comme :
Le niveau du PIB, qui augmente, principalement du fait des nouvelles
rgles de comptabilisation des investissements en recherche et
dveloppement et en matriel militaire.
Les crdits d'impts, qui sont dsormais considrs comme des
dpenses et non plus comme des moindres recettes, ce qui se traduit
par un montant plus lev des dpenses publiques comme des
prlvements obligatoires.
Les investissements militaires qui sont dsormais considrs comme
des investissements et non plus comme des dpenses de
fonctionnement.
Les soultes verses aux administrations publiques, dans le cadre de
reprises dengagements de retraites, qui ne seront plus comptabilises
en une seule fois, mais seront tales en fonction de la dure de vie
des pensionns.
En outre, indpendamment de ce changement du systme de
comptes, lINSEE a procd des reclassements. En particulier, une
partie de la dette de Rseau Ferr de France a t reclasse en dette
publique, ce qui fait notamment suite aux observations de la Cour
formules dans son rapport public thmatique de 2008 sur le rseau
ferroviaire.
Cour des comptes
ANNEXES 215
Au total, les ratios usuels (dficit public, dpenses publiques, dette
publique, etc.) diminue lgrement par rapport aux comptes nationaux
publis prcdemment, principalement du fait de laccroissement en
niveau du PIB.
Principaux carts entre les deux bases pour lexercice 2013 (en Md
et en % de PIB)
SEC 1995 SEC 2010
en Md en % du
PIB
en Md en % du
PIB
Dficit public -88 -4,3 % -89 -4,2 %
Dette publique 1925 94,1 % 1940 91,8 %
Dpenses publiques 1175 57,4 % 1208 57,2 %
Prlvements Obligatoires 945 46,2 % 946 44,7 %
Produit Intrieur Brut (PIB) 2047 100 % 2114 100 %

Cour des comptes
Annexe n VI : la diffrence entre effort structurel sur les
dpenses et conomies par rapport une croissance
tendancielle des dpenses
Un effort structurel sur les dpenses est constat si le rapport entre
les dpenses publiques et le PIB est durablement rduit, ce qui revient
dire que le taux de croissance des dpenses est infrieur celui du PIB
potentiel. Ces deux taux doivent tre exprims soit en valeur, soit en
volume mais en utilisant alors le mme indice de prix, celui du PIB.
La croissance tendancielle des dpenses publiques ntant pas
forcment gale la croissance potentielle du PIB, des conomies
peuvent tre constates, laune de la croissance tendancielle des
dpenses, sans quil y ait deffort structurel, et inversement.
En pratique, le ministre des finances retient toutefois des taux de
croissance trs proches pour le PIB potentiel (3,3 % en valeur, soit
1,55 % en volume et 1,7 % pour son prix) et pour la tendance des
dpenses publiques (3,1 % en valeur, soit 1,5 % en volume et 1,6 % pour
son prix) sur les annes 2014 2017. Les conomies prvues sur cette
priode correspondent donc peu prs un effort structurel en dpenses.
Les conomies pourraient tre mesures autrement, en faisant la
diffrence entre la croissance potentielle du PIB (1,55 % en volume) et la
croissance des dpenses, ce qui rconcilierait les deux approches. Si une
telle mthode de mesure des conomies peut avoir un sens pour le total
des dpenses publiques
127
, sa signification est toutefois plus limite pour
chacune prise isolment. Il est en effet peu pertinent, pour la plupart des
dpenses, de prendre la croissance potentielle du PIB comme mesure de
leur progression tendancielle
128
. En consquence, une dcomposition de
leffort structurel par catgories de dpenses ne serait pas pertinente.

127
Une telle approche repose sur lhypothse dune stabilit moyen terme,
politique constante, du rapport des dpenses publiques au PIB.
128
Les dpenses de retraite augmentent tendanciellement plus vite et les dpenses en
faveur des anciens combattants moins vite.
Cour des comptes
ANNEXES 217
Annexe n VII : la croissance tendancielle de la masse
salariale de ltat et de lONDAM
La Cour a revu son estimation de la croissance tendancielle de la
masse salariale de ltat , estime 1 300 M par an dans le rapport sur
les finances publiques de juin 2013 : sur la base des volutions observes
dans les annes 2002 2012, elle serait plutt de 1 400 M par an ; sur la
base de la politique mise en uvre partir de 2013 (stabilit globale des
effectifs, gel du point et rduction de lenveloppe des mesures
catgorielles) elle serait de 750 M par an.
Comme la Cour la dj soulign, la construction de lONDAM
tendanciel demeure largement conventionnelle et souffre dune instabilit
et dune htrognit des mthodes entre sous-objectifs.
Ainsi, LONDAM soins de ville (soit 45 % de lONDAM)
repose-t-il sur une estimation tendancielle obtenue de manire statistique
par extrapolation des tendances historiques dvolution de la dpense en
volume, augmente de lvolution moyenne des tarifs
129
.
En revanche, le tendanciel de lONDAM hospitalier (soit 42 %
de lONDAM) est calcul partir dune prvision de la progression des
dpenses des tablissements dont une partie des dterminants est norms
(GVT sur la masse salariale) et qui intgre souvent des mesures nouvelles
et des rserves prudentielles (provision pour revalorisation du point
fonction publique par exemple). Cette prvision repose par ailleurs sur
des hypothses trs conventionnelles, notamment un facteur de 35 %
figurant limpact de lvolution du volume dactivit sur les charges des
tablissements, et sur des volumes prvisionnels dactivit sous-estimant
leffet de structure entre les diffrents types de sjours. Enfin, les
mthodes appliques et le primtre des charges incluses dans le calcul
ont rgulirement volu au fil des annes, modifiant la signification du
tendanciel dune anne sur lautre
130
.

129
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale pour 2012. Chapitre II. La Documentation franaise, disponible sur
www.ccomptes.fr
130
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale pour 2013. Chapitre VI. La Documentation franaise, disponible sur
www.ccomptes.fr
Cour des comptes
Annexe n VIII : les carts entre ralisation et prvision de
finances publiques

1) Les carts sur le solde des administrations publiques
La moyenne des carts annuels
Au cours des annes 2003 2013, le solde des administrations
publiques publi par lINSEE a t en moyenne infrieur de 11 Md
celui qui tait prvu dans le projet de loi de finances. Cet cart a t
exceptionnellement fort en 2009 (88 Md), anne marque par une crise
dampleur indite qui a entran une chute des recettes. Les analyses qui
suivent sur les prvisions de solde et de recettes portent sur les annes
2003-2013 hors 2009.
Sur cette priode, lcart moyen sur le solde est de 3 Md et rsulte
assez peu dun cart sur le solde de lanne de base (lexercice en cours
au moment du dpt du projet de loi de finances). Il tient beaucoup plus
un cart sur la variation du solde dune anne lautre, qui est surestime
denviron 4 Md. Cette surestimation de 4 Md en moyenne est quasi-
identique sur la priode 2003-2008 (5 Md) et sur la priode 2010-2013
(4 Md).
Les carts moyens sur lvolution du solde public (Md)
2003-2013 hors 2009 2003-2008 2010-2013
cart sur lvolution du
solde
- 4 - 5 - 4
cart sur la croissance des
recettes
0 3 - 5
dpenses
5 8 - 1
entre les carts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dpenses, sauf
sur certaines priodes cause des arrondis.

Elle rsulte presque entirement dune sous-estimation de la
croissance des dpenses publiques. Lcart sur la croissance des recettes
est en moyenne nul. Les priodes avant et aprs la crise de 2009 sont
toutefois diffrentes.
Cour des comptes
ANNEXES 219
Sur les annes 2003-2008, la croissance des recettes a t sous-
estime de 3 Md par an et celle des dpenses de 8 Md, en moyenne, si
bien que lvolution du solde a t infrieure de 5 Md la prvision.
Sur les annes 2010-2013, la croissance des recettes a t, au
contraire, nettement surestime, alors que lcart sur la progression des
dpenses a t relativement limit. Lcart sur lvolution du solde est
rest au total du mme ordre quavant-crise (- 4 Md).
La moyenne des valeurs absolues des carts annuels
Lvolution du solde a t surestime cinq fois et significativement
sous-estime trois fois (en 2006, 2010 et 2011), lcart constat en 2004
et 2005 tant trs faible.
Les carts annuels sur lvolution du solde, des recettes et des
dpenses (Md)
2003 2004 2005 2006 2007
cart sur lvolution du solde -13 1 0 8 -11
Dont croissance des recettes -5 12 10 10 -2
Dont croissance des dpenses 8 12 11 1 10
2008 2010 2011 2012 2013
cart sur lvolution du solde -13 14 5 -17 -18
Dont croissance des recettes -5 12 6 -13 -24
Dont croissance des dpenses 8 -2 1 5 -7
entre les carts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dpenses, sauf
certaines annes cause des arrondis.

Cour des comptes
Sur la priode 2003-2013, hors 2009, la valeur absolue des carts
sur lvolution du solde est en moyenne de 10 Md. Elle sest leve
10 Md sur la progression des recettes et 6 Md sur celle des
dpenses
131
. Les carts annuels sont donc plus forts sur les recettes que
sur les dpenses.
La valeur absolue des carts annuels sur lvolution du solde est
presque deux fois plus forte sur les annes 2010-2013 (14 Md) que sur
les annes 2003-2008 (8 Md). Cet accroissement des incertitudes
provient des recettes, alors que la prvision des dpenses a t plus
prcise.
Les carts annuels sur la croissance des recettes sont en effet deux
fois plus importants sur la priode 2010-2013 (14 Md) que sur la priode
2003-2008 (7 Md), ce qui tmoigne de la difficult persistante des
prvisions macroconomiques dans les annes daprs crise (cf. plus
loin). En revanche, les carts sur la croissance des dpenses sont deux
fois plus faibles sur la priode 2010-2013 (4 Md pour la moyenne des
valeurs absolues) que sur la priode 2003-2008 (8 Md).
2) Les carts sur la croissance des prlvements obligatoires
La croissance des prlvements lgislation courante
Sur la priode 2003-2013, hors 2009, la croissance des
prlvements obligatoires lgislation courante a t surestime en
moyenne de 1 Md.

131
La valeur absolue de lcart sur une somme ou une diffrence (ici la variation du
solde) diffre toujours, plus ou moins, de la somme des valeurs absolues des carts sur
chacun des termes de cette somme ou de cette diffrence (ici la variation des recettes
et celle des dpenses).
Cour des comptes
ANNEXES 221
Les carts moyens sur la croissance des prlvements
obligatoires (Md)
2003-2013 hors 2009 2003-2008 2010-2013
prlvements
- 1 1 - 4
cart sur les mesures
nouvelles
3 3 4
cart sur la croissance
spontane
- 4 - 1 - 8
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart moyen sur la croissance des
prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts sur les mesures
nouvelles et la croissance spontane.
Lcart moyen sur les mesures nouvelles a reprsent 3 Md. Il
correspond des rvisions a posteriori du rendement ou du cot de ces
mesures mais aussi, et surtout, limpact des dispositions prises en cours
danne dans les lois de finances rectificatives. Il na pas t possible de
distinguer prcisment ces deux effets.
Les carts annuels sur la croissance des prlvements (Md)
2003 2004 2005 2006 2007
prlvements
-6 13 3 10 -2
Dont cart sur la croissance
spontane
-12 11 -3 7 2
Dont cart sur les mesures
nouvelles
5 3 6 3 -3
2008 2010 2011 2012 2013
prlvements
-10 13 3 -10 -21
Dont cart sur la croissance
spontane
-10 9 -1 -19 -19
Dont cart sur les mesures
nouvelles
1 3 4 10 -2
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart sur la croissance des
prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts sur la croissance
spontane et sur les mesures nouvelles.
Les mesures nouvelles ont permis de compenser pour partie la
surestimation de la croissance spontane des prlvements obligatoires
qui sest leve en moyenne 4 Md.

Cour des comptes
Lanalyse des carts annuels montre que la croissance spontane
des prlvements a t plutt sous-estime dans les priodes o lactivit
conomique tait porteuse (2004-2007 et 2010-2011) et surestime
lorsque lactivit conomique tait ralentie ou en baisse (2003, 2008-2009
et 2012-2013).
Les mesures nouvelles prises en cours danne, ou la rvision de
leur estimation, ont presque toujours contribu augmenter les recettes
publiques.
Les carts sur la croissance spontane des prlvements
Sur la priode 2003-2013 hors 2009, les prvisions de croissance
du PIB ont conduit surestimer la croissance spontane des prlvements
obligatoires en moyenne de 5 Md par an. Cet cart a t beaucoup plus
important sur la priode 2010-2013 (8 Md), marque par de fortes
incertitudes macroconomiques sur les conditions de sortie de la crise,
que sur la priode 2003-2008 (3 Md).
Sur les annes 2003-2013, hors 2009, lcart sur llasticit des
prlvements obligatoires au PIB a conduit, en sens inverse, une sous-
estimation de leur croissance spontane, mais elle a t limite 1 Md.
Les diffrences entre les priodes 2003-2008 et 2010-2013 sont faibles.
Les carts moyens sur la croissance spontane des
prlvements (Md)
2003-2013 hors 2009 2003-2008 2010-2013
spontane
- 4 - 1 - 8
cart sur la croissance du
PIB
- 5 - 3 - 8
cart sur llasticit 1 2 0
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart moyen sur la croissance
spontane des prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts
moyens sur la croissance du PIB et sur llasticit.

Ce faible impact budgtaire de lcart sur llasticit en moyenne
sur longue priode masque des carts annuels plus importants qui se
compensent. En valeur absolue, ils sont en moyenne de 4 Md par an sur
2003-2013 hors 2009 et saccentuent au cours de la priode (5 Md sur
2010-2013 contre 3 Md sur 2010-2013).
Cour des comptes
ANNEXES 223
Ils rsultent principalement des recettes fiscales de ltat
132
pour
lesquelles la Cour a soulign, dans un rfr du 16 dcembre 2013, que
des progrs importants restent faire pour amliorer la prcision et la
transparence des mthodes de prvision.
Les carts annuels sur la croissance du PIB ont aussi un impact
budgtaire beaucoup plus fort que leur moyenne sur plusieurs annes. En
valeur absolue, cet impact annuel est en moyenne de 8 Md sur la priode
2003-2013 hors 2009 et il saccentue de 2003-2008 (7 Md) 2010-2013
(9 Md), du fait dune conjoncture moins prvisible aprs la crise.
Les carts annuels sur la croissance spontane des
prlvements (Md)
2003 2004 2005 2006 2007
spontane
-12 11 -3 7 2
cart sur la croissance du PIB -13 4 -9 5 5
cart sur llasticit 1 7 6 2 -2
2008 2010 2011 2012 2013
spontane
-10 9 -1 -19 -19
cart sur la croissance du PIB -10 2 -5 -18 -11
cart sur llasticit 0 6 4 -1 -8
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart sur la croissance spontane
des prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts sur la croissance
du PIB et sur llasticit.

132
Les carts sur llasticit au PIB de lensemble des prlvements obligatoires sont
parfois plus faibles que les carts sur les seules recettes fiscales de ltat . Les carts
sur les recettes locales et sociales sont en effet parfois dun sens oppos.
Cour des comptes
3) Les carts sur la croissance des dpenses publiques
estime en moyenne de 5 Md par an sur la priode 2003-2013, mais cet
cart sur les prvisions de dpenses dcrot nettement au cours du temps.
Les dpenses totales des administrations publiques
estime en moyenne de 5 Md par an sur la priode 2003-2013. Cet cart
reste modeste car il ne reprsente que 0,5 % du montant moyen des
dpenses sur cette mme priode, mais il explique la moiti de lcart
moyen sur le solde.
Cet cart sur les dpenses dcrot nettement au fil des annes,
comme le montre le graphique ci-dessous. Alors que la croissance des
dpenses a toujours t sous-estime avant 2010, elle a t surestime
deux fois depuis (en 2010 et en 2013).
Graphique

Source : Cour des comptes daprs les rapports conomiques, sociaux et financiers
(prvisions) et les comptes publis par lINSEE (ralisation).

-1-
-)
-
)
1-
1)
#--& #--/ #--) #--3 #--, #--8 #--9 #-1- #-11 #-1# #-1&
)car' en're prvision e' ralisa'ion sur la croissance des
dpenses (*d+)
Cour des comptes
ANNEXES 225
Cette rduction des carts entre ralisation et prvision a t
obtenue en mme temps quun ralentissement de la croissance des
dpenses publiques. Celle-ci est en effet passe de 4,0 % sur la priode
2003-2009 2,3 % sur la priode 2010-2013.
Les carts tant presque toujours dans le mme sens, lcart moyen
sur longue priode ne masque pas des carts annuels significativement
plus importants.
Certaines dpenses publiques font lobjet de rgles budgtaires
chiffres au sens des textes communautaires (cf. plus loin), cest--dire de
plafonds (crdits limitatifs de ltat par exemple) ou dobjectifs assortis
de dispositifs de suivi et de pilotage (ONDAM par exemple). Pour tablir
ses prvisions de dpenses des administrations publiques, la direction
gnrale du Trsor transcrit en comptabilit nationale ces plafonds et
objectifs.
Ces rgles budgtaires ont t renforces au cours des dix dernires
annes, ce qui a pu contribuer une meilleure qualit des prvisions de
dpenses des administrations publiques : pour ltat , la norme en volume
a t instaure en 2004 puis la norme en valeur, plus contraignante, en
2011 ; la hausse de ses concours financiers aux collectivits locales a t
rduite progressivement pour faire place une baisse ; les dpenses des
oprateurs ont t plus strictement encadres ; la croissance de lONDAM
a t ralentie et son pilotage renforc.
Les autres dpenses publiques, en particulier celles des
collectivits territoriales, de lUndic et des rgimes complmentaires de
scurit sociale, sont prvues en prolongeant leur tendance des annes
antrieures ou en sappuyant sur des prvisions dvolution de leurs
dterminants (demandeurs demplois indemniss). Ces prvisions sont
plus fragiles.
Les carts sur certaines catgories de dpenses
Il est trs difficile de dcomposer les carts sur la prvision de
dpense publique totale entre les diverses catgories dadministrations
publiques, notamment du fait des transferts de comptences et de
Cour des comptes
dpenses ou des reclassements dorganismes publics
133
entre ces
diffrentes catgories. En effet, les prvisions sont prsentes primtre
constant alors que lINSEE publie des comptes primtre courant, et les
effets des changements de primtre en prvision nont pas pu tre
prcisment reconstitus. Les conclusions pouvant tre tires de cette
dcomposition sont en consquence trop fragiles pour tre prsentes. Il
est nanmoins possible dexaminer les carts entre ralisation et prvision
pour certaines dpenses particulires, notamment les dpenses
dassurance maladie et les investissements des collectivits locales.
Au cours des annes 2003-2008, la progression des dpenses
dassurance maladie dans le champ de lONDAM a t sous-estime en
moyenne de 1,6 Md par an. Dans les annes 2010-2013, elle a au
contraire t surestime, de 0,7 Md par an. Dans le mme temps, la
croissance de ces dpenses est passe de 4,3 % par an 2,4 %.
Le renforcement du pilotage de lONDAM a permis de mieux
respecter les objectifs. Il a notamment repos sur le renforcement en
2011des conditions dintervention du comit dalerte de lONDAM et sur
lapplication de techniques de rgulation sappuyant, comme pour le
budget de ltat , sur des gels de crdits en dbut danne afin de couvrir
les risques de dpassement.
Au cours des annes 2003-2008, la croissance annuelle de
linvestissement local a t sous-estime en moyenne de 0,9 Md. Dans
les annes 2009-2013, elle a au contraire t surestime, en moyenne, de
1,0 Md.
Le ralentissement puis le gel, en 2013, des concours financiers de
ltat ont contribu une certaine modration des dpenses locales. Leur
prvision, notamment pour ce qui concerne les dpenses dquipement,
est nanmoins reste difficile, notamment parce que les collectivits
locales peuvent trouver dautres ressources que les dotations de ltat ,
par exemple en empruntant ou en augmentant le taux des impts locaux.

133
Ce fut le cas de la CADES et du FRR, reclasss des ODAC dans les ASSO en
2011.
Cour des comptes
ANNEXES 227
Les outils de prvision de la direction gnrale du trsor ne lui ont
pas permis danticiper la forte croissance de linvestissement local
jusqu la crise, ni son fort ralentissement, voire sa diminution certaines
annes, depuis lors. Sa reprise en 2012-2013 na pas t non plus
prcisment prvue.
Lenjeu de ces fortes incertitudes sur lvolution de
linvestissement local peut tre illustr par la moyenne sur 2003-2013 de
lcart annuel en valeur absolue qui slve 1,1 Md.
Les carts sur la croissance des dpenses en volume
Les carts sur la croissance des dpenses publiques en valeur
peuvent tre dcomposs en carts sur leur croissance en volume et sur
lvolution des prix. Cette dcomposition montre que lcart sur les
dpenses en valeur rsulte, en moyenne sur la priode 2003-2013,
presque entirement de lcart sur les dpenses en volume. Linflation a
t prvue en moyenne avec une relative prcision.
Ces carts moyens sur les volumes et les prix masquent toutefois
des carts annuels beaucoup plus forts. Certaines annes (2008, 2009 et
2013) ont t marques par un cart important sur lvolution des prix :
linflation a t plus forte que prvu en 2008 et plus faible en 2009 et
2013. Le surplus dinflation en 2008 par rapport la prvision nayant
pas entran une hausse de mme ampleur des dpenses en valeur, il en
est rsult une croissance plus faible des dpenses en volume. La
situation inverse a t constate en 2009 et 2013.
Les carts annuels en valeur absolue sur la croissance des dpenses
sont plus importants en volume quen valeur.

Cour des comptes
Annexe n IX : la mthode de mesure des conomies
dans le programme de stabilit
Les conomies prvues (ou constates) une anne donne sont
mesures en faisant la diffrence entre laugmentation tendancielle des
dpenses et leur augmentation prvue (ou constate).
La mthode applique peut tre illustre en prenant lexemple
conventionnel dune dpense sociale de 100 Md en 2014 qui augmente
de 1,5 % chaque anne, parce que le nombre de bnficiaire saccrot et
quelle est indexe sur linflation.
Si une rforme permet de ramener cette croissance 0,5 %, mais
seulement lanne 2015, par exemple en dsindexant cette prestation
pendant 1 an, une conomie de 1,0 Md est constate en 2015 et aucune
autre conomie nest mesure les annes suivantes : la rgle dindexation
tant de nouveau applique, il ny a aucune nouvelle conomie par
rapport la croissance tendancielle de la dpense.
Un exemple conventionnel de mesure des conomies (Md)
Anne 2014 2015 2016 2017
Dpense tendancielle 100 101,5 103,0 104,5
Dpense aprs rforme 100 100,5 102,0 103,5
Economie 0 1,0 0 0
Sur chacune des annes 2015 2017, et au-del, les dpenses sont
infrieures de 1,0 Md leur niveau tendanciel. Une telle mesure ne
compterait cependant que pour 1,0 Md dans les 50 Md dconomies
ncessaires de 2015 2017 et elle serait impute lexercice 2015.
Si cette mesure de dsindexation est renouvele en 2016, une
nouvelle conomie de 1,0 Md est alors constate, en 2016. Cette rforme
compterait pour 2,0 Md sur les 50 Md ncessaires de 2015 2017.

Cour des comptes
ANNEXES 229
Si cette dpense a deux composantes dont les montants sont de 90
et 10 Md et si la deuxime est compltement supprime en 2015,
lconomie est de 10 Md en 2015 et compterait, dans cet exemple, pour
10 Md dans le total de 50 Md sur les annes 2015 2017
134
.

134
Lconomie est plus prcisment de 10,15 Md si la croissance tendancielle de
cette composante de la dpense est aussi de 1,5 % car son montant aurait atteint
10,15 Md en 2015 dfaut de rforme.
Cour des comptes
ANNEXE n X : les comparaisons internationales
Les tableaux 1 10 donnent, avec la mention des sources utilises :
- les moyennes communautaires les plus usuelles (dsormais zone
euro 18 et Union 28) ;
- les donnes relatives chacun des dix-huit tats membres de la
zone euro (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France,
Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal depuis 1999 ; Grce
depuis 2001 ; Slovnie depuis 2007 ; Chypre et Malte depuis 2008 ;
Slovaquie depuis 2009 ; Estonie depuis 2011 ; Lettonie depuis le
1
er
janvier 2014).
- les donnes des trois tats qui, ce stade au moins, ont choisi de
ne pas participer leuro (Danemark, Sude, Royaume-Uni) ;
- et, sagissant des autres tats non encore membres de la zone
euro (quatre autres des dix tats entrs en mai 2004 + Bulgarie et
Roumanie entres en janvier 2007 + Croatie entre le 1
er
juillet 2013),
pour des raisons de taille de tableaux, les donnes de la Pologne et de la
Rpublique tchque, deux premires conomies, par le poids de leur PIB,
de cet ensemble dtats. Tous les tats de lUE apparaissent, toutefois,
dans lannexe rcapitulative des donnes budgtaires 2013 (tableau n 8).
Au sein de la zone euro, les PIB publis le 23 avril 2014 par
Eurostat (communiqu 64/2014) ont donn, pour 2013, le classement
suivant (en % de la somme des PIB des dix-huit tats de la zone) :
Allemagne (28,5 %), France (21,5 %), Italie (16,3 %), Espagne (10,7 %),
Pays-Bas (6,3 %), Belgique (4 %), Autriche (3,3 %), Finlande (2 %),
Grce (1,9 %), Portugal et Irlande (1,7 %), Slovaquie (0,8 %),
Luxembourg (0,5 %), Slovnie (0,4 %), Lettonie (0,2 %), Estonie et
Chypre (moins de 0,2 % chacun), Malte (0,07 %).
Dans lUnion 28, le classement devient le suivant (en % de la
somme des PIB des vingt-huit tats de lUE) : Allemagne (20,9 %),
France (15,8 %), Royaume-Uni (14,6 %), Italie (11,9 %), Espagne
(7,8 %), Pays-Bas (4,6 %), Sude (3,2 %), Pologne (3 %), Belgique
(2,9 %), Autriche (2,4 %), Danemark (1,9 %), Finlande, Grce, Portugal,
Irlande (entre 1,2 et 1,5 % chacun), Rpublique tchque et Roumanie
(1,1 %), Hongrie (0,8 %), Slovaquie (0,6 %), Luxembourg, Croatie,
Bulgarie, Slovnie et Lituanie (autour de 0,3 %), Lettonie (prs de 0,2 %),
Estonie et Chypre (autour de 0,1 %), Malte (autour de 0,05 %). La somme
des PIB des tats de la zone euro a reprsent 73,4 % du total de lUnion.
Cour des comptes

Tableau 1 : Dficits (ou excdents) publics (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde public)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) -6,3 z. (18) -6,2 z. (18) -4,1 z. (18) -3,7 z. (18) -3,0
UE (28) -6,8 UE (28) -6,5 UE (28) -4,4 UE (28) -3,9 UE (28) -3,3
Luxembourg -0,7 Estonie 0,2 Estonie 1,1 Allemagne 0,1 Luxembourg 0,1
Estonie -2,0 Luxembourg -0,8 Luxembourg 0,2 Luxembourg 0,0 Allemagne 0,0
Finlande -2,5 Finlande -2,5 Finlande -0,7 Estonie -0,2 Estonie -0,2
Allemagne -3,1 Malte -3,5 Allemagne -0,8 Lettonie -1,3 Lettonie -1,0
Malte -3,7 Belgique -3,8 Autriche -2,5 Finlande -1,8 Autriche -1,5
Autriche -4,1 Allemagne -4,2 Malte -2,7 Autriche -2,6 Finlande -2,1
Italie -5,5 Italie -4,5 Lettonie -3,5 Italie -3,0 Pays-Bas -2,5
Belgique -5,6 Autriche -4,5 Italie -3,7 Malte -3,3 Belgique -2,6
Pays-Bas -5,6 Pays-Bas -5,1 Belgique -3,8 Slovnie -4,0 Slovaquie -2,8
Chypre -6,1 Chypre -5,3 Portugal -4,3 Belgique -4,1 Malte -2,8
Slovnie -6,3 Slovnie -5,9 Pays-Bas -4,3 Pays-Bas -4,1 Italie -3,0
France -7,5 France -7,0 Slovaquie -4,8 Slovaquie -4,5 France -4,3
Slovaquie -8,0 Slovaquie -7,5 France -5,2 France -4,9 Portugal -4,9
Lettonie -9,2 Lettonie -8,2 Chypre -6,3 Chypre -6,4 Chypre -5,4
Portugal -10,2 Espagne -9,6 Slovnie -6,4 Portugal -6,4 Espagne -7,1
Espagne -11,1 Portugal -9,8 Espagne -9,6 Irlande -8,2 Irlande -7,2
Irlande -13,7 Grce -10,9 Grce -9,6 Grce -8,9 Grce -12,7
Grce -15,7 Irlande -30,6 Irlande -13,1 Espagne -10,6 Slovnie -14,7
Danemark -2,7 Danemark -2,5 Danemark -1,9 Danemark -3,8 Danemark -0,8
Sude -0,7 Sude 0,3 Sude 0,2 Sude -0,6 Sude -1,1
Roy. Uni -11,4 Roy. Uni -10,0 Roy. Uni -7,6 Roy. Uni -6,1 Roy. Uni -5,8
Pologne -7,5 Pologne -7,8 Pologne -5,1 Pologne -3,9 Pologne -4,3
R. tchque -5,8 R. tchque -4,7 R. tchque -3,2 R. tchque -4,2 R. tchque -1,5
Sources : Prvisions de printemps 2014 de la Commission.
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Tableau 2 : Soldes primaires (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde primaire)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) -3,5 z. (18) -3,4 z. (18) -1,1 z. (18) -0,6 z. (18) -0,1
UE (28) -4,2 UE (28) -3,8 UE (28) -1,5 UE (28) -1,0 UE (28) -0,5
Luxembourg -0,3 Estonie 0,3 Allemagne 1,7 Italie 2,5 Italie 2,2
Allemagne -0,4 Italie 0,1 Estonie 1,2 Allemagne 2,5 Allemagne 2,2
Malte -0,6 Luxembourg -0,3 Italie 1,2 Luxembourg 0,5 Autriche 1,0
Italie -0,8 Belgique -0,5 Luxembourg 0,7 Autriche 0,0 Lettonie 0,7
Finlande -1,3 Malte -0,6 Finlande 0,4 Lettonie 0,0 Belgique 0,6
Autriche -1,3 Finlande -1,4 Malte 0,3 Estonie -0,1 Luxembourg 0,6
Estonie -1,8 Allemagne -1,6 Autriche 0,2 Malte -0,2 Malte 0,2
Belgique -1,9 Autriche -1,8 Portugal -0,3 Belgique -0,7 Estonie 0,0
Pays-Bas -3,4 Chypre -3,0 Belgique -0,5 Finlande -0,8 Portugal -0,6
Chypre -3,6 Pays-Bas -3,1 Lettonie -2,0 Slovnie -1,9 Pays-Bas -0,7
Slovnie -5,0 Slovnie -4,2 Pays-Bas -2,3 Portugal -2,1 Slovaquie -0,8
France -5,0 France -4,6 Grce -2,4 Pays-Bas -2,2 Finlande -1,2
Slovaquie -6,6 Grce -5,1 France -2,5 France -2,3 France -2,0
Portugal -7,3 Slovaquie -6,2 Slovaquie -3,2 Slovaquie -2,7 Chypre -2,0
Lettonie -7,6 Lettonie -6,8 Chypre -4,0 Chypre -3,2 Irlande -2,5
Espagne -9,3 Portugal -7,0 Slovnie -4,5 Grce -3,9 Espagne -3,7
Grce -10,5 Espagne -7,7 Espagne -7,0 Irlande -4,5 Grce -8,7
Irlande -11,6 Irlande -27,5 Irlande -9,9 Espagne -7,6 Slovnie -12,1
Danemark -0,9 Danemark -0,9 Danemark -0,1 Danemark -2,2 Danemark 0,7
Sude 0,2 Sude 1,1 Sude 1,2 Sude 0,2 Sude -0,5

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Tableau 3 : Soldes "structurels" calculs par la COMMISSION (en points de PIB et, au sein de la zone euro, avec classement par taille)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) -4,5 z. (18) -4,4 z. (18) -3,5 z. (18) -2,1 z. (18) -1,3
UE (28) -5,0 UE (28) -4,8 UE (28) -3,8 UE (28) -2,6 UE (28) -1,8
Luxembourg 1,7 Luxembourg 0,4 Luxembourg 1,0 Luxembourg 1,7 Grce 2,0
Finlande 0,5 Estonie -0,8 Estonie -0,5 Allemagne 0,3 Luxembourg 1,4
Allemagne -0,7 Finlande -1,1 Finlande -0,6 Estonie 0,0 Allemagne 0,6
Estonie -1,0 Allemagne -2,2 Allemagne -1,0 Lettonie -0,1 Estonie -0,4
Autriche -2,7 Lettonie -2,9 Lettonie -1,4 Grce -1,0 Finlande -0,6
Malte -3,6 Autriche -3,2 Autriche -2,2 Finlande -1,0 Italie -0,9
Belgique -3,9 Belgique -3,4 Malte -3,3 Italie -1,5 Lettonie -1,0
Pays-Bas -4,2 Italie -3,8 Belgique -3,5 Autriche -1,6 Autriche -1,1
Italie -4,2 Pays-Bas -4,2 Italie -3,7 Pays-Bas -2,7 Pays-Bas -1,3
Lettonie -4,6 Malte -4,5 Pays-Bas -3,8 Slovnie -2,7 Slovaquie -2,0
Slovnie -4,7 Slovnie -4,9 Slovaquie -4,8 Belgique -3,0 Belgique -2,3
France -6,2 Chypre -5,6 France -4,8 Portugal -3,5 Portugal -2,6
Chypre -6,3 France -5,9 Slovnie -5,0 France -3,8 Espagne -2,8
Slovaquie -7,8 Espagne -7,1 Grce -6,0 Malte -3,9 Malte -2,9
Portugal -8,5 Slovaquie -7,2 Portugal -6,1 Slovaquie -3,9 Slovnie -2,9
Espagne -8,6 Portugal -8,4 Chypre -6,4 Espagne -4,1 France -3,0
Irlande -9,6 Grce -9,1 Espagne -6,5 Chypre -6,5 Chypre -3,5
Grce -14,7 Irlande -9,3 Irlande -8,4 Irlande -7,9 Irlande -6,2
Danemark 0,2 Danemark -0,1 Danemark 0,3 Danemark 0,6 Danemark 0,6
Sude 2,7 Sude 1,2 Sude 0,4 Sude 0,3 Sude 0,1
Source : Prvisions de printemps 2014 de la Commission.
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Tableau 4 : Soldes "sous-jacents" calculs par l'OCDE (en points de PIB ; classement, au sein de la zone euro, par taille de solde sous-
jacent)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) -5,1 z. (18) -4,5 z. (18) -3,6 z. (18) -2,3 z. (18) -1,5
Luxembourg 0,6 Luxembourg 0,9 Luxembourg 1,5 Luxembourg 2,3 Grce 3,9
Finlande -0,8 Estonie -0,3 Estonie -0,3 Estonie 1,0 Luxembourg 2,5
Estonie -1,3 Finlande -2,0 Finlande -1,1 Grce 0,7 Estonie 0,6
Allemagne -1,3 Allemagne -2,3 Allemagne -1,1 Allemagne -0,5 Italie -0,1
Autriche -3,6 Italie -2,6 Autriche -1,8 Italie -0,6 Allemagne -0,5
Italie -3,8 Autriche -2,9 Italie -2,7 Autriche -1,2 Autriche -0,6
Belgique -4,3 Belgique -3,7 Pays-Bas -3,7 Finlande -1,7 Pays-Bas -0,9
Pays-Bas -5,0 Pays-Bas -3,8 Belgique -4,0 Slovnie -2,6 Finlande -1,0
Slovnie -5,5 Slovnie -5,4 France -4,7 Pays-Bas -2,7 Portugal -1,2
France -6,7 France -6,2 Portugal -4,8 Belgique -3,0 Belgique -1,9
Portugal -7,5 Portugal -7,3 Slovnie -4,8 Portugal -3,5 France -2,8
Irlande -9,1 Irlande -7,5 Grce -5,5 France -4,0 Slovnie -2,8
Espagne -10,7 Espagne -9,0 Irlande -6,1 Irlande -4,9 Irlande -3,5
Grce -15,3 Grce -9,3 Espagne -8,7 Espagne -6,2 Espagne -5,3
Danemark -1,8 Danemark -0,7 Danemark -0,3 Danemark -0,6 Danemark 1,0
Sude 1,6 Sude 0,7 Sude 0,3 Sude -0,3 Sude -0,5
R. tchque -6,3 R. tchque -5,0 R. tchque -3,7 R. tchque -1,3 R. tchque 0,4
Suisse 1,0 Suisse 0,4 Suisse 0,7 Suisse 0,1 Suisse 0,5
Australie -4,2 Australie -4,2 Australie -3,1 Australie -2,6 Australie -1,1
Canada -3,5 Canada -4,2 Canada -3,4 Canada -3,1 Canada -2,8
tats-Unis -10,2 tats-Unis -9,9 tats-Unis -8,7 tats-Unis -7,8 tats-Unis -5,2
Source des donnes utilises : Prvisions de printemps 2014 de l'OCDE.
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Tableau 5 : Dettes publiques (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de dette publique)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) 79,9 z. (18) 85,5 z. (18) 87,4 z. (18) 90,7 z. (18) 92,6
UE (28) 74,3 UE (28) 79,9 UE (28) 82,4 UE (28) 85,2 UE (28) 87,1
Estonie 7,1 Estonie 6,7 Estonie 6,1 Estonie 9,8 Estonie 10,0
Luxembourg 15,5 Luxembourg 19,5 Luxembourg 18,7 Luxembourg 21,7 Luxembourg 23,1
Slovnie 35,2 Slovnie 38,7 Lettonie 42,0 Lettonie 40,8 Lettonie 38,1
Slovaquie 35,6 Slovaquie 41,0 Slovaquie 43,6 Slovaquie 52,7 Slovaquie 55,4
Lettonie 36,9 Lettonie 44,5 Slovnie 47,1 Finlande 53,6 Finlande 57,0
Finlande 43,5 Finlande 48,8 Finlande 49,3 Slovnie 54,4 Slovnie 71,7
Espagne 54,0 Chypre 61,3 Pays-Bas 65,7 Malte 70,8 Malte 73,0
Chypre 58,5 Espagne 61,7 Malte 68,8 Pays-Bas 71,3 Pays-Bas 73,5
Pays-Bas 60,8 Pays-Bas 63,4 Espagne 70,5 Autriche 74,4 Autriche 74,5
Irlande 64,4 Malte 66,0 Chypre 71,5 Allemagne 81,0 Allemagne 78,4
Malte 66,5 Autriche 72,5 Autriche 73,1 Espagne 86,0 France 93,5
Autriche 69,2 Allemagne 82,5 Allemagne 80,0 Chypre 86,6 Espagne 93,9
Allemagne 74,5 France 82,7 France 86,2 France 90,6 Belgique 101,5
France 79,2 Irlande 91,2 Belgique 99,2 Belgique 101,1 Chypre 111,7
Portugal 83,7 Portugal 94,0 Irlande 104,1 Irlande 117,4 Irlande 123,7
Belgique 95,7 Belgique 96,6 Portugal 108,2 Portugal 124,1 Portugal 129,0
Italie 116,4 Italie 119,3 Italie 120,7 Italie 127,0 Italie 132,6
Grce 129,7 Grce 148,3 Grce 170,3 Grce 157,2 Grce 175,1
Danemark 40,7 Danemark 42,8 Danemark 46,4 Danemark 45,4 Danemark 44,5
Roy. Uni 67,1 Roy. Uni 78,4 Roy. Uni 84,3 Roy. Uni 89,1 Roy. Uni 90,6
Pologne 50,9 Pologne 54,9 Pologne 56,2 Pologne 55,6 Pologne 57,0
R. tchque 34,6 R. tchque 38,4 R. tchque 41,4 R. tchque 46,2 R. tchque 46,0
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Tableau 6 : Charges de la dette (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de charges)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) 2,9 z. (18) 2,8 z. (18) 3,1 z. (18) 3,1 z. (18) 2,9
UE (28) 2,6 UE (28) 2,7 UE (28) 2,9 UE (28) 2,9 UE (28) 2,8
Estonie 0,2 Estonie 0,1 Estonie 0,1 Estonie 0,2 Estonie 0,1
Luxembourg 0,4 Luxembourg 0,4 Luxembourg 0,5 Luxembourg 0,5 Luxembourg 0,5
Finlande 1,1 Finlande 1,1 Finlande 1,1 Finlande 1,0 Finlande 1,0
Slovnie 1,4 Slovaquie 1,3 Lettonie 1,5 Lettonie 1,3 Lettonie 1,7
Slovaquie 1,4 Lettonie 1,4 Slovaquie 1,6 Slovaquie 1,8 Pays-Bas 1,8
Lettonie 1,5 Slovnie 1,6 Slovnie 1,9 Pays-Bas 1,9 Slovaquie 2,0
Espagne 1,8 Espagne 1,9 Pays-Bas 2,1 Slovnie 2,2 Allemagne 2,2
Irlande 2,0 Pays-Bas 2,1 Chypre 2,4 Allemagne 2,4 France 2,3
Pays-Bas 2,2 Chypre 2,2 Espagne 2,5 France 2,6 Autriche 2,6
France 2,4 France 2,4 Allemagne 2,5 Autriche 2,6 Slovnie 2,6
Chypre 2,6 Allemagne 2,5 Autriche 2,6 Espagne 3,1 Malte 3,0
Allemagne 2,7 Autriche 2,7 France 2,6 Malte 3,1 Belgique 3,2
Autriche 2,8 Portugal 2,8 Malte 3,0 Chypre 3,2 Chypre 3,4
Portugal 2,8 Malte 2,9 Irlande 3,3 Belgique 3,4 Espagne 3,4
Malte 3,1 Irlande 3,1 Belgique 3,3 Irlande 3,7 Grce 4,0
Belgique 3,6 Belgique 3,4 Portugal 4,0 Portugal 4,3 Portugal 4,3
Italie 4,7 Italie 4,6 Italie 5,0 Grce 5,0 Irlande 4,7
Grce 5,2 Grce 5,8 Grce 7,1 Italie 5,5 Italie 5,3
Source : Prvisions de printemps de la Commission.
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Tableau 7 : Emprunts d'tat 10 ans : rendements moyens observs au sein de la zone euro

Rendements moyens annuels

Rendements moyens mensuels de l'anne 2013 (1)
2010 2011 2012 2013
(1) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

France 3,11 3,30 2,52 2,20 2,16 2,24 2,06 1,81 1,90 2,21 2,24 2,36 2,48 2,32 2,19 2,45
Allemagne 2,78 2,65 1,56 1,63 1,56 1,60 1,41 1,25 1,37 1,62 1,63 1,80 1,93 1,81 1,72 1,85
Italie 4,05 5,35 5,47 4,30 4,23 4,52 4,66 4,26 3,96 4,40 4,42 4,29 4,41 4,24 4,10 4,12
Espagne 4,28 5,44 5,87 4,56 5,09 5,27 4,93 4,60 4,23 4,67 4,68 4,49 4,41 4,21 4,09 4,14
Pays-Bas 3,01 2,98 1,95 1,96 1,73 1,82 1,73 1,66 1,68 2,00 2,03 2,19 2,32 2,17 2,05 2,15
Belgique 3,46 4,24 2,96 2,41 2,27 2,46 2,25 2,04 2,05 2,46 2,55 2,66 2,75 2,56 2,41 2,44
Autriche 3,21 3,32 2,35 2,00 1,90 1,94 1,71 1,63 1,74 2,03 2,06 2,20 2,33 2,19 2,07 2,17
Finlande 3,00 3,01 1,87 1,84 1,73 1,79 1,60 1,45 1,56 1,88 1,90 2,06 2,17 2,03 1,93 2,03
Portugal 5,30 10,17 10,65 6,21 6,23 6,37 6,05 6,09 5,41 6,25 6,72 6,46 6,98 6,24 5,91 5,98
Irlande (2) 5,76 9,94(2) ND 3,76 ND ND 4,15 3,82 3,48 4,01 3,88 3,93 3,95 3,63 3,52 3,46
Grce 9,14 18,69 24,23 9,94 11,03 11,00 11,26 11,42 9,06 10,09 10,44 9,81 9,98 8,62 8,34 8,53
Source : moyennes calcules partir des rendements journaliers publis par l'agence Bloomberg

(1) Certaines donnes sont manquantes pour certaines dates des Pays-Bas, du Portugal et de lIrlande. Les moyennes ont t calcules en
faisant abstraction de ces manques.
(2) LIrlande na plus eu de titre de rfrence dix ans entre le 11 octobre 2011 et mars 2013.

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Tableau 8 : Dynamiques d'endettement : comparaison des donnes budgtaires l'uvre la fin de 2013 (en points de PIB ou %)
tats membres

(*=zone )
Dette publique

en baisse
en hausse
Excdent ou
dficit public

dficit
Solde
primaire
(A)
dficit
Charges
dintrts
(B)
en hausse
Rapport (en %) de lexcdent
primaire aux charges dintrts
(ou obligations de refinancement)
(A) / (B) (1)
Solde
structurel
(Commission)
Dficit
z. (18) 92,6 -3,0 -0,1 2,9 obligation de refinancement -1,3
UE (28) 87,1 -3,3 -0,5 2,8 obligation de refinancement -1,8
Grce* 175,1 -12,7 -8,7 4,0 obligation de refinancement 2,0
Italie* 132,6 -3,0 2,2 5,3 41,5 -0,9
Portugal* 129,0 -4,9 -0,6 4,3 obligation de refinancement -2,6
Irlande* 123,7 -7,2 -2,5 4,7 obligation de refinancement -6,2
Chypre* 111,7 -5,4 -2,0 3,4 obligation de refinancement -3,5
Belgique* 101,5 -2,6 0,6 3,2 18,8 -2,3
Espagne* 93,9 -7,1 -3,7 3,4 obligation de refinancement -2,8
France* 93,5 -4,3 -2,0 2,3 obligation de refinancement -3,0
Royaume Uni 90,6 -5,8 -2,8 3,0 obligation de refinancement -4,8
Hongrie 79,2 -2,2 2,1 4,2 50,0 -0,8
Allemagne* 78,4 0,0 2,2 2,2 100,0 0,6
Autriche* 74,5 -1,5 1,0 2,6 38,5 -1,1
Pays-Bas* 73,5 -2,5 -0,7 1,8 obligation de refinancement -1,3
Malte* 73,0 -2,8 0,2 3,0 6,7 -2,9
Slovnie* 71,7 -14,7 -12,1 2,6 obligation de refinancement -2,9
Croatie 67,1 -4,9 -1,9 3,1 obligation de refinancement -3,5
Pologne 57,0 -4,3 -1,7 2,6 obligation de refinancement -3,8
Finlande* 57,0 -2,1 -1,2 1,0 obligation de refinancement -0,6
Slovaquie* 55,4 -2,8 -0,8 2,0 obligation de refinancement -2,0

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Tableau 8 (suite)
tats membres

(*=zone )
Dette publique

en baisse
en hausse
Excdent ou
dficit public

dficit
Solde
primaire
(A)
dficit
Charges
dintrts
(B)
en hausse
Rapport (en %) de lexcdent
primaire aux charges dintrts
(ou obligations de refinancement)
(A) / (B) (1)
Solde
structurel
(Commission)
Dficit

Rp. tchque 46,0 -1,5 -0,1 1,4 obligation de refinancement -0,1
Danemark 44,5 -0,8 0,7 1,5 46,7 0,6
Sude 40,6 -1,1 -0,5 0,6 obligation de refinancement 0,1
Lituanie 39,4 -2,2 -0,5 1,7 obligation de refinancement -2,1
Roumanie 38,4 -2,3 -0,5 1,8 obligation de refinancement -1,7
Lettonie* 38,1 -1,0 0,7 1,7 41,2 1,7
Luxembourg* 23,1 -0,1 0,6 0,5 120,0 0,5
Bulgarie 18,9 -1,5 -0,7 0,8 obligation de refinancement 0,8
Estonie* 10,0 -0,2 0,0 0,1 0,0 0,1

Sources : Commission : Prvisions de printemps 2014 Cour des comptes Commission

(1) ce ratio n'a de sens que s'il existe un excdent primaire ; s'il n'y en a pas (dficit primaire), les intrts sont refinancer en totalit.

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Tableau 9 : Total des depenses publiques (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des dpenses publiques)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) 51,2 z. (18) 51,0 z. (18) 49,5 z. (18) 49,9 z. (18) 49,8
UE (28) 51,0 UE (28) 50,6 UE (28) 49,0 UE (28) 49,4 UE (28) 49,1
France 56,7 Irlande 65,5 France 55,9 France 56,7 Slovnie 59,4
Finlande 55,9 France 56,5 Finlande 54,8 Finlande 56,3 Grce 58,5
Grce 54,0 Finlande 55,5 Belgique 53,4 Belgique 55,0 Finlande 58,1
Belgique 53,7 Autriche 52,8 Grce 51,8 Grce 53,3 France 57,0
Autriche 52,6 Belgique 52,5 Autriche 50,8 Autriche 51,6 Belgique 54,6
Italie 52,0 Portugal 51,5 Pays-Bas 49,9 Italie 50,7 Autriche 51,2
Pays-Bas 51,4 Pays-Bas 51,4 Slovnie 49,9 Pays-Bas 50,5 Italie 50,8
Portugal 49,7 Grce 51,3 Italie 49,8 Slovnie 48,4 Pays-Bas 49,9
Slovnie 48,7 Italie 50,6 Portugal 49,3 Espagne 47,8 Portugal 48,6
Allemagne 48,3 Slovnie 49,5 Irlande 47,2 Portugal 47,4 Chypre 45,8
Irlande 48,2 Allemagne 47,9 Chypre 46,3 Chypre 45,8 Espagne 44,9
Chypre 46,2 Espagne 46,3 Espagne 45,7 Allemagne 44,7 Allemagne 44,7
Espagne 46,2 Chypre 46,2 Allemagne 45,2 Luxembourg 43,9 Malte 43,9
Luxembourg 45,2 Luxembourg 43,5 Luxembourg 42,6 Malte 43,1 Luxembourg 43,5
Estonie 44,8 Lettonie 43,5 Malte 41,3 Irlande 42,7 Irlande 43,1
Lettonie 43,7 Malte 41,2 Slovaquie 38,9 Estonie 39,5 Slovaquie 38,7
Malte 42,5 Estonie 40,5 Lettonie 38,4 Slovaquie 38,2 Estonie 38,3
Slovaquie 41,6 Slovaquie 39,8 Estonie 37,6 Lettonie 36,4 Lettonie 36,1
2
4
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C
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C
O
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S

Cour des comptes

Tableau 10 : Total des recettes publiques (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des recettes publiques)
2009 2010 2011 2012 2013
z. (18) 44,9 z. (18) 44,8 z. (18) 45,3 z. (18) 46,2 z. (18) 46,8
UE (28) 44,1 UE (28) 44,1 UE (28) 44,6 UE (28) 45,4 UE (28) 45,7
Finlande 53,4 Finlande 53,0 Finlande 54,1 Finlande 54,5 Finlande 56,0
France 49,2 France 49,5 France 50,7 France 51,8 France 52,8
Autriche 48,5 Belgique 48,7 Belgique 49,6 Belgique 51,0 Belgique 52,0
Belgique 48,1 Autriche 48,3 Autriche 48,3 Autriche 49,1 Autriche 49,7
Italie 46,5 Pays-Bas 46,3 Italie 46,1 Italie 47,7 Italie 47,7
Pays-Bas 45,8 Italie 46,1 Pays-Bas 45,6 Pays-Bas 46,4 Pays-Bas 47,3
Allemagne 45,2 Allemagne 43,7 Portugal 45,0 Allemagne 44,8 Grce 45,8
Luxembourg 44,5 Slovnie 43,6 Allemagne 44,3 Grce 44,4 Slovnie 44,7
Estonie 42,8 Luxembourg 42,8 Slovnie 43,5 Slovnie 44,4 Allemagne 44,7
Slovnie 42,3 Portugal 41,6 Luxembourg 42,7 Luxembourg 44,0 Portugal 43,7
Chypre 40,1 Chypre 40,9 Grce 42,2 Portugal 40,9 Luxembourg 43,6
Portugal 39,6 Estonie 40,7 Chypre 39,9 Malte 39,9 Malte 41,1
Malte 38,8 Grce 40,4 Estonie 38,7 Chypre 39,4 Chypre 40,3
Grce 38,3 Malte 37,7 Malte 38,6 Estonie 39,2 Estonie 38,1
Espagne 35,1 Espagne 36,7 Espagne 36,2 Espagne 37,2 Espagne 37,8
Lettonie 34,5 Lettonie 35,3 Lettonie 34,9 Lettonie 35,1 Slovaquie 35,9
Irlande 34,5 Irlande 34,9 Slovaquie 34,1 Irlande 34,5 Irlande 35,9
Slovaquie 33,5 Slovaquie 32,3 Irlande 34,0 Slovaquie 33,7 Lettonie 35,1
A
N
N
E
X
E
S

2
4
1

Cour des comptes

Cour des comptes

RPONSE COMMUNE DU
MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS
ET DU SECRTAIRE DTAT AU
BUDGET, AUPRS DU
MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS

Cour des comptes

Cour des comptes

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRETAIRE DTAT AU BUDGET
AUPRS DU MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES
PUBLICS
Si ce rapport apporte des clairages intressants sur la situation et
les perspectives des finances publiques, nous souhaiterions toutefois apporter
quelques nuances.
1. L'effort de redressement initi en 2012 se poursuit en 2013
Comme le souligne la Cour des comptes, la situation des finances
publiques s'amliore en 2013, notamment sous l'effet d'une bonne tenue des
dpenses. Aussi bien sur le champ de l'objectif national des dpenses
d'assurance maladie (ONDAM) que sur le champ de la norme en valeur de
l'tat, les objectifs ont t plus que respects en gestion. Comme la Cour le
souligne, ceci prouve l'intrt de ces outils de pilotage de la dpense.
Sur les recettes fiscales, la Cour souligne l'cart de 14,6 Md entre
la prvision de la loi de finances initiale (LFI) et lexcution, remettant en
cause la qualit et la sincrit des prvisions. Il faut ici rappeler la difficult
de lexercice de prvision et les incertitudes inhrentes cet exercice, en
particulier en priode de faiblesse prolonge de la croissance ou de
retournement. Cette moins-value s'explique avant tout par la dgradation du
contexte conomique dont l'ampleur n'tait pas anticipe au moment de la
LFI 2013 et une composition de la croissance particulirement dfavorable
aux recettes.
Nous estimons que les interrogations mises par la Cour sur la
sincrit de la prvision de recettes fiscales ne sont pas fondes. L'article 32
de la loi organique relative aux lois de finances dispose que la sincrit
s'apprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui
peuvent raisonnablement en dcouler. Les prvisions de recettes de la loi
de finances initiale taient fondes sur les informations disponibles au
moment de l'adoption de cette loi. Dans sa dcision n 2012-662 DC du
29 dcembre 2012 sur cette mme loi, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs
rejet le grief d'insincrit soulev par les snateurs requrants. Dans le but
de maintenir la sincrit de la prvision et d'assurer la transparence due la
reprsentation nationale, les informations nouvelles apparues ultrieurement
ont t prises en compte tout au long de l'anne et les prvisions rvises
progressivement en consquence, chaque fois que le Gouvernement en a eu
l'opportunit.
Cour des comptes
De surcrot, comme l'indiquait la Cour dans son rcent rfr sur la
prvision de recettes fiscales, les prvisions de recettes ne prsentent pas de
biais systmatique, ni la hausse, ni la baisse, sur les dix dernires annes.
Nous partageons le constat de la Cour sur l'volution des finances
publiques locales, dont la gouvernance gagnerait tre amliore, ainsi que
le soulignent MM. Lambert et Malvy dans leur rapport remis au Prsident de
la Rpublique en avril dernier.
2. Comparaison avec les autres pays europens
Le deuxime chapitre du rapport, consacr une comparaison de
l'volution des finances publiques en Europe, souligne la croissance plus
soutenue en France des dpenses locales et sociales. Il conforte en cela la
stratgie du Gouvernement expose dans le programme de stabilit, fonde
sur une meilleure association des sous-secteurs local et social la
ralisation de notre trajectoire de finances publiques notamment dans le
cadre du plan d'conomies 50 Md.
3. Prvision 2014
Le rapport dveloppe une analyse de l'excution de l'anne en cours.
Il s'agit d'un exercice particulirement complexe ce stade de l'excution, et
il convient en consquence d'interprter les rsultats avec prudence. La
fourchette haute des risques identifis par la Cour des comptes sur les
diffrentes missions du budget de l'tat nous semble ainsi survalue.
La norme de dpense, qui se verra diminue de 1,6 Md suite aux
annulations de crdits mis en uvre dans le prochain projet de loi de
finances rectificative (PLFR), sera strictement respecte. Une vigilance
particulire a ainsi t apporte au positionnement des annulations afin de
garantir la soutenabilit de 1'excution budgtaire pour la suite de l'anne,
ce qui permettra d'assurer la tenue du nouvel objectif de dpense dans de
bonnes conditions. De plus, les crdits mis en rserve seront peu concerns
par les annulations, ce qui permet de conserver des marges importantes
(6,8 Md aprs annulation) pour couvrir les alas susceptibles de peser sur
l'excution du budget.
Sur les recettes fiscales, la Cour souligne l'existence d'alas
baissiers de l'ordre de 2 3 Md en particulier sur l'impt sur le revenu et
sur l'impt sur les socits. Il parat prmatur de se prononcer ce stade de
l'anne, d'autant plus que comme le souligne la Cour, les modifications
opres sur le calcul et le calendrier de ces deux impts altrent la
comparabilit des donnes comptables avec les annes antrieures.

Cour des comptes
RPONSE DE LADMINISTRATION 247
4. Perspectives pour 2015 2017
Concernant le chapitre III sur les perspectives 2015-2017, le travail
ralis par la Cour des comptes sur les modalits de calcul des conomies et
du tendanciel des dpenses apporte des lments utiles au dbat. Nanmoins
et comme le souligne la Cour, l'estimation d'un tendanciel (qui n'est par
dfinition jamais observ) repose par nature sur des bases conventionnelles,
et toute mthode prsente une marge d'erreur inhrente ce type d'exercice.
Par ailleurs, le tendanciel est susceptible d'voluer au fil du temps car il
traduit pour partie les dcisions passes ayant un effet, direct ou indirect, sur
les finances publiques, ainsi que sur les dveloppements macroconomiques
et dmographiques.
Par ailleurs, nous nous flicitons du jugement de la Cour des
comptes selon lequel les prvisions d'volution des dpenses publiques sont
devenues de plus en plus prcises avec le temps. La Cour souligne galement
le ralentissement progressif du rythme d'volution de la dpense publique.
Cette tendance confirme l'efficacit du pilotage de la dpense publique, en
particulier celle des normes budgtaires.
5. Les mesures structurelles d'conomie
Dans son cinquime chapitre, la Cour s'interroge sur la manire de
documenter les conomies qui nous permettront d'atteindre nos objectifs de
finances publiques. Elle suggre galement au Gouvernement de conduire
des rformes structurelles dans trois domaines importants : la masse
salariale des fonctions publiques, les prestations d'assurance maladie et les
dpenses des collectivits locales. Ces pistes rejoignent certaines des
mesures identifies dans le programme de stabilit.
Les analyses de la Cour des comptes sur les effets de la baisse des
concours financiers doivent cependant tre nuances. Les collectivits
devront rduire leurs dpenses pour s'adapter la rduction de leurs
ressources, dans des proportions qui dpendront notamment de leur situation
financire initiale. La baisse des concours devrait notamment se traduire par
une slectivit plus grande des investissements locaux.
6. La programmation des finances publiques
Comme le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre l'ont
indiqu, une nouvelle loi de programmation, qui s'impose pour mettre en
cohrence la trajectoire des finances publiques avec le programme de
stabilit, sera prsente l'automne. Le dernier chapitre du rapport expose
un grand nombre de pistes pour cette prochaine LPFP. Elles seront toutes
examines avec attention par les services du ministre des finances et des
comptes publics, et nous retenons comme objectif de poursuivre
Cour des comptes
l'amlioration des rgles de gouvernance des finances publiques dans ce
nouveau texte.

Cour des comptes

Rapport Situation Perspectives Des Finances Publiques

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