FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LA SITUATION ET
LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthse
Juin 2014
g AVERTISSEMENT
Le prsent document est destin faciliter la lecture
du rapport de la Cour des comptes qui, seul, engage
la juridiction
SOMMAIRE
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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
La situation en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Une comparaison avec les autres pays europens . . . . . . . . . . . . . . . .9
La situation en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Les perspectives pour 2015 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Des mesures structurelles dconomies engager . . . . . . . . . . . . . . .23
La programmation des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
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INTRODUCTION
Le prsent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est
tabli en application de larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF). Il vise nourrir le dbat du Parlement sur les orientations des
finances publiques.
Le premier chapitre est consacr la situation des finances publiques en 2013. La
Cour examine les volutions des dpenses, des recettes, du dficit et de la dette
publics, puis, de manire plus dtaille, les comptes de ltat, des administrations de
scurit sociale et des administrations publiques locales.
Le deuxime chapitre offre une comparaison de la situation des dpenses
publiques de la France et des autres pays europens. Les diffrences entre les vo-
lutions des dpenses publiques en France et en Allemagne y sont galement analy-
ses.
Dans le troisime chapitre, la Cour examine les risques entourant la ralisation des
objectifs et prvisions pour 2014 de la loi de finances initiale, pour ce qui concerne
ltat, de la loi de financement de la scurit sociale, pour ce qui concerne celle-ci,
et du programme de stabilit, pour lensemble des administrations publiques.
Le quatrime chapitre porte sur les perspectives pour 2015 2017. Aprs avoir
examin la trajectoire des finances publiques inscrite dans le programme de stabi-
lit, la Cour prcise comment sont estimes les conomies (50 Md) prvues par le
Gouvernement et analyse les risques entourant la ralisation des objectifs et prvi-
sions de dpenses, de recettes et de soldes du programme de stabilit.
Dans le cinquime chapitre, elle examine lapport de la dmarche de modernisation
de laction publique aux conomies prvues et prsente des pistes dconomies
issues de ses propres travaux dans trois domaines essentiels pour la matrise des
finances publiques : la masse salariale, les dpenses dassurance maladie et les
dpenses locales.
Dans le sixime chapitre, aprs une analyse rtrospective des prvisions de finances
publiques au cours de ces dernires annes, la Cour prsente ses observations et
recommandations sur le contenu des lois de programmation des finances
publiques, notamment sur les objectifs et rgles en matire de dpenses, dans la
perspective de ladoption dune nouvelle loi de programmation lautomne 2014.
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La situation en 2013
Une diminution du dficit
moins rapide que prvu
Le dficit public a diminu en 2013 de
0,6 point pour atteindre 4,3 % du PIB,
alors que la loi de programmation des
finances publiques (LPFP) de dcem-
bre 2012 prvoyait une rduction de
1,5 point pour revenir 3,0 % du PIB.
La matrise des dpenses publiques
na pas compens la faiblesse des
recettes, hors mesures nouvelles de
hausse des prlvements obligatoires.
La progression des recettes publiques,
lgislation constante, a en effet t
beaucoup plus faible quanticip :
dune part, la reprise espre de lacti-
vit na pas eu lieu ; dautre part, llas-
ticit des prlvements obligatoires
au PIB a t fortement surestime
dans la loi de programmation.
La croissance des dpenses publiques
(2,0 % en valeur) a t moins forte que
prvu dans la LPFP (2,7 %), en partie
en raison de la baisse des charges din-
trt et dune inflation moins leve
quanticip. Les normes de dpenses
de lEtat et de la scurit sociale ont
t respectes.
Malgr un effort structurel considra-
ble (1,5 point de PIB), tenant aux
mesures nouvelles de hausse des pr-
lvements obligatoires, le dficit
public structurel (3,1 % du PIB), sil a
diminu galement, reste loin de la
trajectoire de la loi de programmation
(1,6 % du PIB prvu en 2013). Le Haut
Conseil des finances publiques a
constat un cart important au
sens de larticle 23 de la loi organique
de 2012 par rapport cette trajec-
toire.
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La situation en 2013
Le dficit des administrations
publiques locales sest creus, de 0,2
0,4 point de PIB, en raison dune
forte augmentation des dpenses
dinvestissement, mais aussi dun
rythme de croissance encore soutenu
des dpenses de fonctionnement,
notamment de la masse salariale. Le
gel des dotations de ltat na gure
pes sur la dynamique de la dpense
locale.
La dette a en consquence continu
augmenter (de 3,1 points de PIB) pour
atteindre 94,1 % du PIB fin 2013.
Des volutions contrastes
selon les catgories dadminis-
trations publiques
Le dficit de ltat a diminu de prs
de 13 Md essentiellement grce
laugmentation de ses recettes fis-
cales. Celle-ci na rsult que des
seules mesures nouvelles de hausse
des impts. lgislation constante,
les recettes fiscales ont en effet dimi-
nu de 4,6 Md. Les normes de
dpenses ont t respectes.
Le dficit des administrations de
scurit sociale ne se rduit quasi-
ment plus depuis 2011 et reste
environ 0,6 % du PIB. Les objectifs de
dpenses de lassurance maladie et
des rgimes obligatoires ont t
tenus, mais les recettes ont pti de la
faible croissance de lactivit et de
lemploi.
La dcomposition du dficit public (% du PIB)
Source : avis du Haut Conseil des finances publiques du 23 mai 2014
2012 2013 LPFP pour 2013
Solde public - 4,9 - 4,3 - 3,0
Composante conjoncturelle - 0,6 - 1,2 - 1,2
Composante ponctuelle et tempo-
raire
- 0,1 0 - 0,2
Composante structurelle - 4,2 - 3,1 - 1,6
Capacit de financement des administrations sociales (en Md)
Source : INSEE
En Md 2010 2011 2012 2013
ASSO - 23,5 - 13,2 - 12,9 - 12,5
dont CADES 5,2 11,8 12,0 12,5
dont FRR 2,9 -1,1 - 1,7 - 1,5
dont ASSO hors CADES et
FRR
- 31,6 - 23,8 - 23,3 - 23,4
Une comparaison avec les autres pays
europens
Source : Eurostat
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La dette publique de la France a aug-
ment un peu plus que les moyennes
des dettes des pays de la zone euro et
de lUnion europenne et, pour la pre-
mire fois, sest trouve, fin 2013, au-
dessus de ces deux moyennes. La
dette publique allemande a diminu
de 2,6 points de PIB en 2013 alors
quelle a augment de 3,2 points en
France.
Une situation qui reste plus
dgrade que dans les autres
pays
Malgr une croissance conomique
plus faible, les pays de la zone euro et
de lUnion europenne ont, en
moyenne, rduit leur dficit dans des
proportions semblables la France.
Celle-ci continue encore prsenter
une situation plus dgrade : son dfi-
cit effectif (4,3 % du PIB) excde sen-
siblement la moyenne des pays de la
zone euro (3,0 %) et de lUnion euro-
penne (3,3 %) ; il en va de mme
pour le dficit structurel (3,1 % du PIB
contre respectivement 1,3 % et
1,8 %).
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La croissance des dpenses publiques,
comme celle des recettes, a t plus
forte en France que dans lensemble
de la zone euro et de lUnion euro-
penne. Les dpenses publiques, rap-
portes au PIB, ont augment de 0,5
point en France alors quelles ont
diminu de 0,1 point dans la zone
euro et de 0,3 point dans lUnion.
Une comparaison avec les autres pays europens
Source : Commission europenne
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Une comparaison avec les autres pays europens
En Allemagne : des dpenses de
fonctionnement courant et de
prestations sociales mieux ma-
trises
De nombreux pays ont dmontr par
le pass quil tait possible de rduire
le dficit public en rduisant les
dpenses. En particulier, lAllemagne,
qui est proche de la France en termes
de taille, de population et de structure
de ses dpenses publiques (cf. gra-
phiques en annexe), a rduit forte-
ment ses dpenses publiques au
milieu des annes 2000 : entre 2001
et 2013, les dpenses publiques ont
progress de 5,4 points de PIB en
France alors que, dans le mme
temps, elles diminuaient de 2,9 points
en Allemagne.
Source : Commission europenne
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Une comparaison avec les autres pays europens
Laugmentation de la dpense
publique en France, par rapport
lAllemagne, tient surtout aux presta-
tions sociales et aux autres dpenses
de fonctionnement, et non aux
dpenses dinvestissement. Elle est
essentiellement imputable aux admi-
nistrations de scurit sociale et aux
collectivits locales.
volution des dpenses publiques en France, en Allemagne depuis 2001
Variation des dpenses publiques par nature de la France et de lAllemagne
entre 2001 et 2013
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995
Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
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La situation en 2014
Les prvisions de croissance cono-
mique et dvolution des recettes et
dpenses publiques sur lesquelles
sappuient la loi de finances initiale et
la loi de financement de la scurit
sociale pour 2014 ont t rvises
dans le programme de stabilit de mai
2014.
Selon les prvisions du programme de
stabilit, le dficit budgtaire serait de
84,3 Md en 2014, contre 82,6 Md en
loi de finances initiale. Le dficit du
rgime gnral et du fonds de solida-
rit vieillesse serait de 13,4 Md,
contre 13,0 Md dans la loi de finan-
cement de la scurit sociale. Le dfi-
cit des administrations publiques res-
sort 3,8 % du PIB dans le pro-
gramme de stabilit, contre 3,6 % du
PIB dans larticle liminaire de la loi de
finances initiale pour 2014 et 2,2 %
dans la loi de programmation.
Un risque la baisse sur les
recettes publiques
Le programme de stabilit repose sur
une croissance du PIB de 1,0 % en
2014. Dans son avis du 5 juin 2014, le
Haut Conseil des finances publiques a
considr que, sans tre hors dat-
teinte, cette prvision parat dsor-
mais leve. Il existe donc un risque
la baisse sur les prvisions de recettes
publiques du programme de stabilit
tenant aux hypothses macrocono-
miques.
Le programme de stabilit tient
compte des pertes de recettes enre-
gistres en 2013 et a corrig la
baisse llasticit des prlvements
obligatoires au PIB
(1)
par rapport
celle qui tait associe au projet de loi
de finances initiale. Il prvoit ainsi un
rendement des prlvements obliga-
toires infrieur de 10 Md celui
prvu en septembre dernier.
Malgr cette correction, il subsiste, en
plus du risque tenant aux hypothses
conomiques, un risque la baisse de
2 3 Md sur la prvision dlasticit
des prlvements obligatoires qui
porte, principalement, sur le produit
des impts sur le revenu et sur les
socits et, secondairement, sur le
chiffrage des mesures nouvelles.
Les prvisions qui seront faites partir
de juillet par ladministration repose-
ront sur des informations plus pr-
cises permettant de mieux apprcier
ce risque.
_________________________________
(1) Cest--dire le rapport entre la croissance des prlvements obligatoires et la croissance du PIB en valeur.
La situation en 2014
Les dpenses de ltat sous de
fortes contraintes
Les risques de dpassement des cr-
dits sur le champ de la norme en
valeur associe la LFI pour 2014,
compris entre 1 et 3 Md, sont un peu
plus importants que ces deux der-
nires annes. En fin de gestion,
lorsquils seront mieux identifis, les
dpassements devraient pouvoir tre
compenss par des annulations de
crdits mis en rserve sur les autres
missions. En 2013, ces annulations ont
atteint 3,2 Md.
Au-del de ces mouvements qui ne
modifieront pas le montant total des
dpenses sur le primtre de la norme
en valeur, le programme de stabilit
prvoit des annulations de crdits
hauteur de 1,6 Md sur ce mme pri-
mtre, qui devraient tre dtailles
dans le projet de loi de finances recti-
ficative prsent en conseil des minis-
tres la veille de ladoption de ce rap-
port et que la Cour na pu examiner.
Les annulations devraient ramener le
plafond des crdits dans le champ de
la norme en valeur de 278,4 Md
276,8 Md. Lobjectif de dpenses vis
tant plus strict, les redploiements
de crdits ncessaires en fin de ges-
tion pour compenser les dpasse-
ments sur certaines missions seront
plus difficiles.
Le programme de stabilit prvoit
aussi une rduction de 1,8 Md des
charges dintrt et des dpenses de
pensions, par rapport la loi de
finances initiale, pour tenir compte de
la baisse des taux et de linflation ainsi
que de labsence de revalorisation des
retraites en octobre.
Au total, une baisse de 3,4 Md des
dpenses de ltat sur le champ de la
norme en volume, par rapport la loi
de finances initiale, est inscrite dans le
programme de stabilit et devrait se
retrouver dans le projet de loi de
finances rectificative.
Un risque modr de dpasse-
ment sur les dpenses
publiques
Mme sils ne laissent aucune marge
de scurit pour des dpenses impr-
vues, les nouveaux objectifs de
dpenses de ltat peuvent et doivent
tre atteints.
Sous rserve que les mesures annon-
ces aient les effets escompts, les
nouvelles prvisions de dpenses des
administrations de scurit sociale
(hors Undic), qui ont t revues la
baisse par rapport la loi de finance-
ment de la scurit sociale, peuvent
tre ralises, mais une stricte vigi-
lance reste requise. Les dpenses de
lUndic inscrites dans le programme
de stabilit pourraient, en revanche,
tre dpasses.
Bien quelles aient t rvises la
hausse depuis septembre dernier, les
prvisions de croissance des dpenses
des administrations publiques locales
du programme de stabilit paraissent
encore sous-estimes, notamment la
masse salariale et les prestations
sociales.
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La situation en 2014
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Il subsiste enfin une incertitude, diffi-
cilement mesurable avec les informa-
tions disponibles, sur les dpenses des
organismes divers dadministration
centrale.
Au total, dans la limite des informa-
tions disponibles, la prvision de crois-
sance des dpenses publiques inscrite
dans le programme de stabilit pour
2014 (1,4 % en valeur) pourrait tre
lgrement dpasse.
Un dficit budgtaire de ltat
plus lev que prvu
Pour ltat, le principal risque, de 2
3 Md si la prvision de croissance du
Gouvernement est retenue, porte sur
les recettes fiscales nettes.
Un risque global de dpasse-
ment du dficit des administra-
tions publiques
Le dficit des administrations
publiques pourrait tre proche de
4,0 % du PIB en 2014, voire lgre-
ment suprieur si la prvision de crois-
sance du Gouvernement ne se rali-
sait pas.
Le dficit structurel pourrait tre
suprieur de 0,2 point de PIB la der-
nire prvision du Gouvernement.
Enfin, mme si les objectifs de dficit
du programme de stabilit sont
atteints, la dette publique dpassera
2 000 Md la fin de 2014.
LFI
Programme de
stabilit
cart
PS/LFI
Risque
Recettes fiscales nettes 284,4 279,2 - 5,2 - 2/- 3
Dpenses norme valeur 278,4 276,8 - 1,6 0
Charges intrts et pen-
sions
103,2 101,4 - 1,8 0
Dficit budgtaire 82,6 84,3 + 1,7 + 2/+ 3
La LFI, le programme de stabilit et les risques qui subsistent
Source : Cour des comptes ; risques hors hypothses macroconomiques ; le projet de loi de
finances rectificative diffre lgrement du programme de stabilit.
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Les perspectives pour 2015 2017
Un dcalage des objectifs dans
le temps
Les dficits publics prvus dans le pro-
gramme de stabilit sont un peu plus
levs que ceux inscrits dans la loi de
programmation et dans le rapport
conomique, social et financier (RESF)
de septembre 2013. Lquilibre struc-
turel des comptes publics, prvu en
2016 dans la loi de programmation et
le RESF, est report 2017 ( 0,25
point de PIB prs).
La loi organique ne fixe pas
dchance pour atteindre lquilibre
structurel, en renvoyant pour cela la
loi de programmation. Cette nouvelle
trajectoire devra tre valide par le
Conseil de lUnion europenne et, le
cas chant, inscrite dans une nou-
velle loi de programmation.
2014 2015 2016 2017
Solde public - 3,8 - 3,0 - 2,2 - 1,3
Solde structurel - 2,1 - 1,2 - 0,8 - 0,25
Effort structurel 0,8 0,8 0,4 0,4
Croissance des dpenses en
volume
0,3 - 0,3 0,3 0,2
Taux des prlvements obliga-
toires
45,9 45,6 45,4 45,3
Dette publique 95,6 95,6 94,5 91,9
Les finances publiques dans le programme de stabilit
Source : programme de stabilit ; en % du PIB pour tous les indicateurs sauf la croissance des
dpenses (% des dpenses)
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Limpact total des mesures nouvelles sur le montant des prlvements
obligatoires (en Md)
Source : Cour des comptes daprs les rapports annexs aux projets de loi de finances et le pro-
gramme de stabilit ; hors impact des mesures de relance de 2009-2010 et des contentieux com-
munautaires.
Les perspectives pour 2015 2017
Une baisse des prlvements
obligatoires limite 14 Md
Le pacte de responsabilit et de soli-
darit et la monte en charge du cr-
dit dimpt pour la comptitivit et
lemploi (CICE) reprsentent un all-
gement de 35 Md des prlvements
obligatoires sur la priode 2015-2017.
Cependant, le programme de stabilit
prvoit paralllement une augmenta-
tion dautres prlvements pour un
montant de 21 Md, si bien que lim-
pact net la baisse des mesures nou-
velles sur les prlvements obliga-
toires serait de 14 Md sur les trois
ans.
La croissance du PIB en valeur prvue
dans le programme de stabilit sur la
priode 2015-2017 entranerait une
augmentation des recettes lgisla-
tion constante de 125 Md, avec
llasticit unitaire retenue. Malgr la
baisse de 14 Md des prlvements
obligatoires induite par les mesures
nouvelles, les recettes publiques aug-
menteraient donc de 111 Md sur la
priode.
Une augmentation des
dpenses infrieure de 8 Md
aux prvisions de lautomne
2013
Lamli orati on du solde publi c de
2014 2017 est quasiment identique
dans le programme de stabilit et
dans le RESF de septembre dernier
(+ 49 Md). Le programme de stabilit
prvoit pourtant une baisse des prl-
vements obligatoires de 14 Md alors
que le RESF de septembre 2013 pr-
voyait une rduction de seulement
6 Md.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
- 10 - 2 - 7 18 22 29 1 - 6 - 5 - 3
Le programme de stabilit de mai 2014 et les rvisions depuis le rapport
conomique, social et financier de septembre 2013 (Md)
Source : Cour des comptes ; RESF dsigne le rapport conomique, social et financier annex au
PLF pour 2014 ; PS dsigne le programme de stabilit de mai 2014
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Cette perte de recettes de 8 Md
dans le programme de stabilit, par
rapport la prvision du RESF, est
compense par une progression des
dpenses en valeur qui est infrieure
de 8 Md : pour rduire le dficit dun
mme montant, malgr une baisse
des recettes de 8 Md, laugmenta-
tion des dpenses publiques de 2014
2017 est en effet ramene de 70
62 Md.
La croissance tendancielle des
dpenses : des estimations fra-
giles et expliciter
Selon une pratique ancienne, les co-
nomies sont mesures par rapport
la croissance tendancielle, cest--dire
politique constante, des dpenses.
Lestimation de celle-ci repose sur des
mthodes et conventions diverses et
fragiles qui consistent souvent rete-
nir la croissance moyenne annuelle
des dpenses sur une priode de rf-
rence conventionnelle. Il ny a pas
encore dharmonisation de ces
mthodes et conventions au niveau
europen.
La croissance tendancielle des
dpenses publiques retenue par le
Gouvernement et, a fortiori, les
conventions et mthodes qui permet-
tent de lestimer, ne sont indiques ni
dans le RESF de septembre 2013, ni
dans le programme de stabilit de
mai 2014. Pourtant, la croissance ten-
dancielle a t implicitement revue
la baisse de 8 Md dans le pro-
gramme de stabilit, le montant des
conomies prvues (50 Md) nayant
pas vari par rapport lautomne der-
nier alors que lobjectif de croissance
des dpenses publiques a t revu
la baisse de 8 Md.
Il est normal que la croissance ten-
dancielle des dpenses publiques soit
rvise priodiquement pour tenir
compte du ralentissement de leur
croissance effective depuis le dbut
des annes 2000. Les conventions et
mthodes utilises pour lestimer et
mesurer les conomies ncessaires
devraient nanmoins tre explicites
et rendues publiques.
Administrations publiques 2014 2017 Variation de 2014 2017
Solde
RESF - 76 - 27 + 49
PS - 80 - 30 + 49
Recettes
RESF 1 124 1 243 + 119
PS 1 114 1 225 + 111
Dpenses
RESF 1 200 1 270 + 70
PS 1 193 1 255 + 62
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Source : Cour ces comptes daprs donnes INSEE ; hors relance pour les annes 2009 2011
Source : programme de stabilit
Des risques sur les prvisions de
dpenses
Le programme de stabilit prvoit une
croissance des dpenses publiques de
0,1 % en volume et 1,8 % en valeur en
moyenne sur les annes 2015 2017
(la prvision dinflation tant de 1,7 %
par an). Compte-tenu de la croissance
tendancielle des dpenses retenue, les
conomies ncessaires slvent
50 Md.
Les conomies prvues dans le programme de stabilit (en Md)
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Une partie de ces conomies est dj
acquise (rforme de 2013 des rgimes
de retraite complmentaires, gel du
point dindice de la fonction publique
notamment) et dautres se situent dans
la prolongation defforts dj raliss
(par exemple pour ramener la crois-
sance de lONDAM 2,4 %, moyenne
des quatre dernires annes).
Les conomies supplmentaires, qui
reprsentent environ 30 Md, sont
encore peu documentes et certaines
sont incertaines car elles devront tre
ralises par des administrations
publiques dont ltat ne matrise pas les
dpenses : les rgimes complmen-
taires dassurance vieillesse, lUndic et,
surtout, les collectivits territoriales
hauteur de 11 Md.
Le programme de stabilit suppose
ainsi que chaque baisse de 1 des dota-
tions de ltat entranera immdiate-
ment une conomie de 1 sur les
dpenses des collectivits locales. Or
ces dernires peuvent compenser en
partie la baisse de leurs dotations par
une hausse des taux des impts locaux
ou un accroissement de leur endette-
ment, ce quaucune rgle budgtaire
nempche actuellement.
Des risques sur les prvisions de
recettes
Le Haut Conseil des finances publiques
a considr que lhypothse du
Gouvernement dune croissance de
1,7 % en 2015 ntait pas hors dat-
teinte, mais reposait sur la ralisation
simultane de plusieurs hypothses
favorables. Il a aussi jug optimiste le
scnario macroconomique pour 2016-
2017. Si les prvisions du Gouverne-
ment savraient surestimes, les
recettes publiques seraient plus faibles
quanticip.
Des risques sur les prvisions de
dficit
Les dficits prvus dans le programme
de stabilit pour les annes 2015
2017 reposent sur lhypothse du res-
pect des objectifs pour 2014. Tout cart
dfavorable sur les rsultats de 2014
par rapport ces objectifs risque de se
reporter sur ceux des annes suivantes.
Au-del de cet ala tenant lanne
2014 et des risques pesant sur les prvi-
sions de croissance conomique et de
rendement des prlvements obliga-
toires, des risques spcifiques psent
sur la prvision de dficit public pour
2015 (3,0 % du PIB). En effet, les objec-
tifs dconomies pour 2015 sont trs
ambitieux et les conomies identifies
ce jour dans le cadre de la modernisa-
tion de laction publique (MAP) ne sont
pas la hauteur de cet enjeu.
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2013 2014 2015 2016 2017
3 15 21 14 15
Les conomies ralises (2013) et raliser (2014 2016), en Md
Source : programme de stabilit
La rduction des dficits, effectif et
structurel, en 2016 et en 2017 pr-
sente a priori moins de difficults mais
elle suppose de maintenir dans la
dure un effort trs significatif. Une
croissance des dpenses publiques
limite 0,3 % en volume en
moyenne sur deux ans (2016 et 2017)
serait indite.
Le programme de stabilit prvoit une
stabilisation de la dette publique,
95,6 % du PIB entre fin 2014 et fin
2015 puis sa dcrue jusqu 91,9 % du
PIB fin 2017. Il est nanmoins proba-
ble que lendettement public, rap-
port au PIB, continue augmenter
au moins jusqu la fin de 2015.
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La Cour a examin limpact budg-
taire de la dmarche de modernisa-
tion de laction publique (MAP) et pr-
sente ses rflexions sur trois catgo-
ries de dpenses dont la matrise lui
semble plus particulirement impor-
tante dans les annes venir : la
masse salariale publique, les dpenses
dassurance-maladie et les dpenses
des collectivits territoriales.
Limpact budgtaire de la MAP
Lorientation initiale de la MAP,
contrastant avec celle de la rvision
gnrale des politiques publiques
(RGPP), avait plac au second rang
lobjectif de recherche dconomies,
centrant en priorit son approche sur
lvaluation qualitative des politiques
publiques.
Le troisime comit interministriel
de la MAP (CIMAP), du 17 juillet 2013
et, plus encore, celui du 18 dcem-
bre 2013, marquent une volution
notable vers la fixation dobjectifs
chiffrs dconomie, dont certains ont
t repris dans le programme de sta-
bilit pour 2014-2017. Pour autant, le
potentiel dconomies attendu des
185 mesures dcides au cours des
quatre premiers CIMAP reste trs en
de de lobjectif de 50 Md dcono-
mies : seuls 5 7 Md dconomies,
rsultant des valuations de poli-
tiques publiques et de mesures de
modernisation de la gestion publique,
ont t annonces lors du CIMAP du
18 dcembre 2013, sans, de plus, que
des mesures documentes et un
calendrier prcis aient t prsents.
La masse salariale
Reprsentant 23 % des dpenses
publiques, la masse salariale est un
enjeu central pour la matrise des
finances publiques.
Pour ce qui concerne ltat, sa crois-
sance tendancielle historique, sur la
base des volutions observes de
2002 2012, slve 1 400 M par
an. Si la politique mise en uvre
partir de 2013 (stabilit globale des
effectifs, poursuite du gel du point
dindice et rduction de lenveloppe
des mesures catgorielles) est main-
tenue, elle augmentera encore denvi-
ron 750 M par an, ce qui est bien
suprieur lobjectif du budget trien-
nal 2013-2015 (250 M par an).
Des mesures structurelles dconomies
engager
Des mesures structurelles dconomies engager
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volution tendancielle de la masse salariale de ltat
Source : programme de stabilit
Les dpenses de personnel des admi-
nistrations publiques locales et de
scurit sociale ont augment respec-
tivement de 2,8 % et 1,2 % par an en
volume ces dix dernires annes,
quand celles des administrations cen-
trales reculaient de 0,1 %. Les trans-
ferts de comptence de ltat aux col-
lectivits locales nexpliquent quune
part minoritaire de lcart. Les admi-
nistrations publiques locales et
sociales doivent donc accrotre sensi-
blement leurs efforts de matrise de la
masse salariale.
Les mesures utilises dans la priode
rcente risquent dtre insuffisantes
pour atteindre les objectifs de ralen-
tissement des dpenses du pro-
gramme de stabilit. Le gel du point
dindice est ncessaire pour atteindre
les objectifs du programme de stabi-
lit, notamment parce quil concerne
toutes les administrations publiques,
mais son rendement dcrot sous lef-
fet de la garantie individuelle du pou-
voir dachat et des mesures en faveur
des bas salaires. Lenveloppe des
mesures catgorielles de ltat peut
difficilement tre plus rduite.
Par ailleurs, la rnovation des grilles
salariales est ncessaire mais son
impact budgtaire est incertain.
Dautres leviers, non utiliss ce jour,
pourraient tre mobiliss pour mod-
rer lvolution de la masse salariale.
Les rmunrations accessoires et
rgimes indemnitaires sont nom-
breux, souvent hrits du pass et
devenus inadapts. Ils constituent un
levier utilisable.
Ces mesures salariales ne suffiront
probablement pas respecter dura-
blement les objectifs ambitieux du
programme de stabilit. Par ailleurs,
pour conserver une fonction publique
attractive, il est utile de prserver des
marges de manuvre salariales.
Dans ce contexte, la baisse des effec-
tifs, en complment des efforts sur les
rmunrations, constitue un levier
porteur dconomies importantes.
Ainsi pour ltat et ses oprateurs, le
gel des effectifs des ministres jugs
prioritaires et la poursuite de la baisse
dans les autres, permettrait de dga-
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ger une conomie annuelle de
450 M. Si lon ajoutait cet effort le
non remplacement dun dpart la
retraite sur trois dans les fonctions
publiques territoriale et hospitalire,
lconomie annuelle serait majore de
400 M.
Une hausse de la dure effective du
travail dans les administrations pour-
rait permettre de diminuer les effec-
tifs sans rduire la quantit et la qua-
lit des services publics rendus. Son
impact est cependant trs difficile
mesurer car les rgimes de temps de
travail sont trs htrognes entre
administrations et les donnes statis-
tiques sur le temps de travail sont
rares et peu fiables. Le bilan du pas-
sage 35 heures dans les trois fonc-
tions publiques na dailleurs jamais
t tabli.
Il est donc ncessaire dtablir un tat
des lieux de la dure du travail dans
les trois fonctions publiques, en dres-
sant un bilan complet de la dure
relle et de limpact de son aligne-
ment sur la dure lgale. La faisabilit
et les consquences dune hausse
ventuelle de la dure lgale pour-
raient galement tre examines.
Les dpenses des collectivits
locales
Le programme de stabilit accentue la
contribution des collectivits territo-
riales au redressement des comptes
publics en prvoyant une baisse des
concours financiers de ltat de
11 Md dici 2017, soit 3,7 Md par an
compter de 2015. Elle devrait les
conduire rechercher des pistes
dconomies alors que leurs charges
de fonctionnement augmentent ten-
danciellement de prs de 3 % par an.
La hausse tendancielle des dpenses
de personnel pourrait tre freine par
le ralentissement des recrutements
ainsi quune rvision des rgles de
gestion souvent gnreuses en ce qui
concerne les avancements, la dure
du travail et les rgimes indemni-
taires.
Des conomies sont possibles sur les
achats de biens et services au moyen
dune politique dachats plus effi-
ciente et notamment mieux coordon-
ne entre les intercommunalits et
leurs communes-membres. Les autres
charges de gestion courante prsen-
tent aussi des marges dconomies,
par exemple sur les indemnits et frais
de missions. Les rgions peuvent ga-
lement raliser des conomies sur la
consistance de loffre de transports
rgionaux de voyageurs et la politique
tarifaire rgionale.
La contraction de linvestissement
local pourrait prendre diverses
formes : talement sur des dures
plus longues, limitation aux seuls tra-
vaux de maintenance du patrimoine.
Une plus grande slectivit des inves-
tissements, ncessaire en elle-mme,
pourrait de plus avoir un impact
modrateur sur les dpenses de fonc-
tionnement dont la ralisation dqui-
pements nouveaux est un des
moteurs.
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Les dpenses dassurance mala-
die
Le programme de stabilit prvoit de
limiter partir de 2015 la progression
de lONDAM + 2 % en moyenne par
an, ce qui conduit un effort dcono-
mies denviron 3,3 Md par an par rap-
port une volution tendancielle des
dpenses de + 3,8 % selon le
Gouvernement.
Il apparat indispensable et possible
de mobiliser les gisements dcono-
mies considrables que recle le sys-
tme de sant, sans compromettre
lgalit daccs aux soins ni leur qua-
lit. Les comparaisons internationales
montrent que lassurance maladie
paye souvent trs cher des services ou
produits que dautres pays se procu-
rent cots moindres.
Le premier point dappui des rorgani-
sations dans le systme de soins
devrait tre les tablissements de
sant, dont les dpenses reprsentent
elles seules 44 % de lONDAM. La
Cour a illustr en particulier lenjeu
majeur que reprsente lacclration
du dveloppement de la chirurgie
ambulatoire. Considre ltranger
comme la pratique de rfrence, pou-
vant y reprsenter jusqu prs 80 %
du total de lactivit chirurgicale, elle
connat en France un retard persistant
et important. Son potentiel dcono-
mies nest pas exploit.
La consommation franaise de mdi-
caments, bien quelle ait nettement
ralenti, est encore de 22 % suprieure
en volume celle observe par les
pays voisins. Si la part de march des
mdicaments gnriques en volume
tait du mme ordre quen Allemagne
ou au Royaume-Uni, lassurance mala-
die pourrait conomiser de 2 5 Md
en remboursement de mdicaments,
tout en prservant la qualit des
soins.
Sur les dpenses danalyses mdi-
cales, qui slvent 6 Md pour las-
surance maladie, la Cour a galement
mis en vidence un potentiel trs
important dconomies aprs avoir
constat une action insuffisante sur
les tarifs et sur le volume de ces actes.
Sagissant des dpenses de transports
de patients la charge de lassurance
maladie (3,5 Md), qui augmentent
un rythme plus soutenu que les
autres postes, elle a illustr quune
partie trs notable pourrait tre vi-
te sans fragiliser laccs aux soins.
Elle a not plusieurs reprises la com-
plexit des modalits de calcul des
indemnits journalires qui pourraient
tre revues.
La Cour a enfin soulign la ncessit
de systmatiser leffort en matire de
productivit des organismes de scu-
rit sociale. La seule gnralisation de
la feuille de soins lectronique per-
mettrait un gain de 4 000 emplois, soit
une conomie de lordre de 200 M.
Elle a invit aussi rexaminer les rigi-
dits dans la gestion des ressources
humaines et dvelopper plus ferme-
ment la mutualisation des activits
entre caisses.
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Les carts entre prvisions et
ralisation
Lors de la prparation des lois de
finances des annes 2003 2013, hors
2009, le solde des administrations
publiques a t surestim de 4 Md
en moyenne. Cette moyenne masque
des carts annuels beaucoup plus
importants en valeur absolue (10 Md
en moyenne) qui se compensent en
partie.
La croissance spontane des prlve-
ments obligatoires a t surestime
en moyenne de 4 Md par an, ce qui a
conduit adopter en cours dexcu-
tion des mesures nouvelles de hausse
des prlvements obligatoires dont le
montant a t en moyenne presque
aussi important (3 Md)
(2)
.
La croissance spontane a t
surestime six reprises (de 11 Md
en moyenne), plutt dans les priodes
o la croissance tait ralentie ou en
baisse (2003, 2008-2009 et 2012-
2013), et sous-estime quatre
reprises, pour des montants de plus
faible ampleur (7 Md en moyenne),
plutt dans les priodes o lactivit
conomique tait porteuse (2004
2007 et 2010).
La programmation des finances publiques
Les carts sur lvolution du solde, des recettes et des dpenses
Source : Cour des comptes ; Lcart sur lvolution du solde est gal la diffrence
entre les carts sur la croissance des recettes et sur la croissance des dpenses, ce
qui napparat pas certaines annes cause des arrondis
________________
(2) Si les prlvements ont ainsi t au total surestims de 1 Md par an, les recettes autres que les prl-
vements obligatoires ont t sous-estims, linverse, de 1 Md.
La programmation des finances publiques
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Lcart moyen de 4 Md sur la crois-
sance spontane des prlvements
obligatoires peut tre dcompos en
un cart d la croissance du PIB et
un cart d llasticit des prlve-
ments obligatoires au PIB. Les prvi-
sions de croissance du PIB ont conduit
surestimer la croissance spontane
des prlvements en moyenne de
5 Md par an, ce qui a t en partie
compens par un cart favorable,
mais limit, sur llasticit des prlve-
ments au PIB (1 Md).
Laugmentation des dpenses
publiques en valeur a t sous-esti-
me en moyenne de 5 Md par an, ce
qui correspond lessentiel de lcart
sur lvolution du solde, mais cet cart
sur les prvisions de dpenses dcrot
nettement au cours du temps, sous
leffet notamment dun durcissement
et dune extension du champ des
rgles budgtaires dencadrement des
dpenses.
Les carts sur la croissance spontane des prlvements
Source : Cour des comptes ; du fait des arrondis, lcart sur la croissance spontane
des prlvements ne correspond pas toujours la somme des carts sur la crois-
sance du PIB et sur llasticit
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La distinction ncessaire entre
objectifs et rgles budgtaires
La directive du 8 novembre 2011 sur
les cadres budgtaires des tats
membres permet de diffrencier les
rgles budgtaires de simples objec-
tifs indicatifs. Les rgles budgtaires
doivent notamment prvoir des dispo-
sitifs de suivi par des organismes ind-
pendants et de pilotage en cours
dexcution, voire de correction en cas
de non-respect.
La rgle dvolution du solde structu-
rel devrait ainsi tre mieux distingue,
dans les lois de programmation, des
objectifs dvolution du solde effectif.
Adapter certaines rgles pour
les rendre plus efficaces
Certaines rgles, qui concernent
ltat, pourraient tre adaptes pour
tre plus efficaces. Les rapports de la
Cour sur les rsultats et la gestion
budgtaires de ltat recommandent
ainsi rgulirement dtendre le pri-
mtre des normes de dpenses en y
intgrant par exemple les dpenses
de certains comptes spciaux qui ne
se diffrencient pas de celles du bud-
get gnral. Comme la recommand
le Conseil des prlvements obliga-
toires, le champ des taxes affectes
aux oprateurs qui sont incluses dans
les normes pourrait aussi tre sensi-
blement tendu.
Les crdits dimpts constituent la
catgorie de dpenses fiscales la plus
proche des dpenses budgtaires. Ils
sont dailleurs comptabiliss comme
des dpenses publiques en comptabi-
lit nationale depuis mai 2014. La loi
de programmation pourrait donc dis-
tinguer une rgle dvolution des cr-
dits dimpts et un simple objectif
dvolution du cot des autres
dpenses fiscales.
Source : Cour des comptes daprs les rapports conomiques, sociaux et
financiers (prvisions) et les comptes publis par lINSEE (ralisation)
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Fixer un objectif dvolution des
dpenses publiques dclin par
catgorie dadministration
Dans son rapport de novembre 2011
sur la mise en uvre de la loi orga-
nique relative aux lois de finances
(LOLF), la Cour appelait mieux assu-
rer le pilotage des finances publiques
dans leur ensemble.
Les rgles et objectifs de la loi de pro-
grammation de dcembre 2012 cou-
vrent les dpenses de ltat, de cer-
tains ODAC ( travers les oprateurs
de ltat) et des rgimes obligatoires
de base de la scurit sociale (le
champ des lois de financement de la
scurit sociale), soit environ 75 % des
dpenses publiques. Elles ne couvrent
ni les rgimes complmentaires de
scurit sociale, ni le rgime dindem-
nisation du chmage, ni les adminis-
trations publiques locales.
Pour faire face au risque dune volu-
tion imprvue des dpenses des orga-
nismes non couverts, ces objectifs et
rgles doivent actuellement tre fixs
un niveau plus strict que ncessaire,
ce qui fait porter lajustement et les
marges de scurit sur une partie des
administrations publiques alors que
les engagements de la France les cou-
vrent toutes.
Lenjeu est dautant plus important
que les conomies attendues dans le
programme de stabilit proviennent
pour une large part des collectivits
locales (11 Md), de lUndic (1,5 Md
au-del de celles prvues dans la
convention dassurance chmage
signe au printemps 2014) et des
rgimes de retraite complmentaire
(2 Md au-del de celles prvues dans
laccord de 2013), soit dadministra-
tions publiques situes en-dehors du
primtre des lois de finances et des
lois de financement de la scurit
sociale.
Les lois de programmation devraient
donc comporter un objectif dvolu-
tion en valeur des dpenses de len-
semble des administrations publi-
ques, qui actuellement nexiste pas.
Cet objectif global pourrait tre
dclin dans la loi de programmation
en objectifs par sous-catgories dad-
ministrations publiques. Ceux-ci pour-
raient eux-mmes sappuyer sur les
normes et objectifs de dpenses des
lois de finances, de lois de finance-
ment de la protection sociale obliga-
toire tendant le champ des lois de
financement de la scurit sociale aux
rgimes complmentaires et
lUndic ainsi que de lois de finances
locales . Ces lois financires prcise-
raient les objectifs indicatifs de
dpenses spcifiques chaque cat-
gorie de collectivits locales ou dor-
ganismes de protection sociale.
Ces objectifs donneraient aux collecti-
vits et organismes concerns une
rfrence cohrente avec les engage-
ments de finances publiques de la
France pour tablir leur propre bud-
get et adopter des mesures nouvelles
daugmentation ou de diminution de
leurs dpenses.
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ANNEXES
Source : chiffres : Commission europenne ; graphique : Cour des comptes
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Source : Eurostat, comptes nationaux, format COFOG, base 2005, SEC 1995
Structure des dpenses 2012 en France et en Allemagne par grandes poli-
tiques publiques (en % des dpenses totales)
En France :
En Allemagne :
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Source : Eurostat, comptes nationaux par nature, base 2005 SEC 1995, calcul Cour des comptes
Variation des dpenses par sous-secteurs des administrations publiques de
la France et de lAllemagne entre 2001 et 2013, champ constant
(3)
Source : Cour des comptes daprs un document danalyse du Commissariat gnral la strat-
gie et la prospective
pisodes de rduction des dpenses publiques dans les principaux pays
europens entre 1992 et 2007 (en points de PIB)
_________________________
(3)Hors effets de lacte II de la dcentralisation en France.
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Source : Cour des comptes ; il sagit de risques de dpassement des crdits aprs dgel de la
rserve de prcaution.
Risques sur le primtre de la norme en valeur en 2014
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Source : Cour des comptes daprs un document danalyse du Commissariat gnral la strat-
gie et la prospective
Les conomies provenant de la MAP dans le PLF 2014 (M)
SPHRE SOCIALE
dont :
5 800
dont impact des
dcisions MAP
650
Matrise des dpenses dassurance
maladie
2 900
Rforme des retraites 1 900
conomies sur les frais de gestion des
caisses de scurit sociale
500
EPP - Efficience de la ges-
tion des prestations dassu-
rance maladie
450
conomies attendues de la rengocia-
tion de la convention dassurance
chmage
300
conomies sur les prestations
familiales
(4)
200
EPP Aides la famille
(Fragonard)
(5)
200
TAT-PLF 2014
dont :
9 000 1 426
Dpenses de fonctionnement 2 600
Masse salariale 1 700
Fonctionnement courant 900
Concours aux autres entits 3 300 - Politique de leau
- Formation alternance
- Aides entreprises
- Aide juridictionnelle
- Pol. Territ. Emploi
210
550
635
21
10
Autres dpenses (hors dette et pen-
sions)
2 600
Charge de la dette 500
TOTAL 14 800
Impact total
dcisions MAP
2 076
ANNEXES
_________________________
(4) Sajoute ces conomies, un supplment de recettes dIR gnr par labaissement du
plafond du quoitient familial denviron 1Md.
(5) Rforme des dispositifs de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) et du compl-
ment de libre choix dactivit (CLCA).