LOS RGANOS AUTNOMOS E INDEPENDIENTES

Por Ileana Marlitt Melo Salcedo*

RESUMEN
En la estructura del Estado aparecen autoridades u organismos autnomos e independientes,
unos de ellos de creacin constitucional y otros, simplemente autnomos, de creacin legal,
sin pretender afirmar que sea una innovacin que ha querido imponer el ordenamiento jurdico
colombiano, especialmente a partir de la Constitucin Poltica de 1991, frente a las eistentes
en los dem!s pases continentales o de derecho anglosajn, puesto que si bien en el derecho
comparado ellas no est!n inscritas positivamente en la Constitucin, tienen igualmente su
asidero constitucional" #os rganos de creacin o tratamiento constitucional, go$an de una
amplia autonoma e independencia que %nicamente se ve limitada por la misma Carta &uperior
y, en tal virtud, son diferentes a los rganos de origen y tratamiento legal, toda ve$ que en este
segundo caso, es el legislador quien los crea, define su misin, le atribuye sus funciones,
define su estructura y, en fin, fija las reglas generales que deben seguir en el cumplimiento de
sus fines como entidades estatales"
Es necesario entonces abordar el estudio de tales autoridades, comen$ando por las de creacin
o tratamiento constitucional, del cual se infiere cmo fue voluntad del Constituyente
colombiano de 1991, crear o sistemati$ar otros rganos autnomos e independientes,
diferentes de los que integran las tradicionales 'amas #egislativa, Ejecutiva y (udicial, para
que cumplan otras funciones a cargo del Estado" ) su ve$, algunos de tales rganos se
agrupan en dos grandes organi$aciones *la organi$acin fiscali$adora o de control y la
organi$acin electoral+ y otros aparecen como rganos sueltos, si se quiere %nicos, para el
cumplimiento de sus funciones" ,el estudio se aprecia igualmente que fue voluntad del
Constituyente prever %nicamente dos rganos %nicos de esta clase, con personera jurdica y
____________________________________
* )bogada de la -niversidad de #a &abana" Especialista en ,erecho )dministrativo de la -niversidad (averiana"
Especialista en Ciencia Poltica y ,erecho Constitucional del Centro de Estudios Constitucionales de .adrid"
.aster en ,erecho Comparado del /nstituto de ,erecho Comparado de la -niversidad Complutense"
/nvestigadora de la -niversidad &ergio )rboleda"
autonoma administrativa, patrimonial y t0cnica, sujetos a regmenes legales propios *el
1anco de la 'ep%blica y la Comisin 2acional de 3elevisin+" Empero, a estos %ltimos debe
sum!rseles ahora, otros que por va jurisprudencial, se les considera tambi0n como rganos
autnomos en la estructura del Estado, como quiera que la Corte Constitucional ha etendido a
ellos el concepto, alcance y fines de la 4)utonoma5 prevista en la Constitucin Poltica" Ellos
son las Corporaciones )utnomas 'egionales, las -niversidades oficiales y la Comisin
2acional de &ervicio Civil" -nos y otros son el objeto del presente estudio"
ABSTRACT:
/n our constitutional order, there are institutions 6hose origin is quite different some ones
stand because there is a formal constitutional determination" 7thers, by the contrary, have its
origin in la6" )utonomy and independence are qualities of constitutional institutions8 these
are limited only by Constitution itself"
/nstitutions born by la6, are limited by legislator "
7ur last constitutional reform *1991+ created t6o different 9inds of institutions8 some ones,
li9e great orders, embracing minor institutions 8 Electoral Council and 2ational Control
body"
7thers, by the contrary, independent institutions in order to achieve determined goals 8 3he
1an9 of Colombia 'epublic and 3elevision 2ational Commission"
1ut analy$ing Constitutional Court:s decisions 6e find some legal institutions becoming
autonomous and independent ones, li9e constitutional institutions" 3hey are regional
)utonomous Corporations, state -niversities and 2ational Commission of Civil &ervice"
3he analysis of all these institutions is the aim of this article"
PALABRAS CLAES: ;rganos autnomos e independientes" 7rgani$aciones" ;rganos"
)dministraciones independientes"
<
SUMARIO
1" 2ocin general de los rganos autnomos o de administraciones independientes
<" Problemas constitucionales de los rganos autnomos en el derecho de continental y
anglosajn"
<"1 Espa=a"
<"< >rancia
<"? Estados -nidos
<"@ Aran breta=a
?" -na teora acerca de los organismos autnomos o administraciones independientes en el
sistema constitucional colombiano"
?"1 #a evolucin del Estado, fundamento para eplicar su creacin"
?"< #a autonoma e independencia8 las notas caractersticas de los organismos o
administraciones autnomas e independientes"
@" #os distintos rganos y organi$aciones autnomas e independientes dentro de la nueva
estructura del poder p%blico colombiano"
@"1" 2aturale$a de los nuevos rganos autnomos e independientes para el cumplimiento
de las dem!s funciones del estado y algunas clasificaciones"
@"< El 1anco de la 'ep%blica
@"? #a Comisin 2acional de 3elevisin
@"@ #as Corporaciones )utnomas 'egionales
@"B #a Comisin 2acional del &ervicio Civil
@"C #as -niversidades 7ficiales
@"D #a 7rgani$acin >iscali$adora o de Control
@"E #a 7rgani$acin Electoral
B" Conclusin
?
LOS RGANOS AUTNOMOS E INDEPENDIENTES
!" NOCIN GENERAL DE LOS RGANOS AUTNOMOS O DE
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
&e trata de aquellos rganos, entidades, comisiones o agencias estatales sin personera jurdica
que se agrupan en organi$aciones del poder p%blico *la organi$acin fiscali$adora o de control
y la organi$acin electoral+ y que operan al lado de las 'amas del Poder P%blico, o de
instituciones con personera jurdica de derecho p%blico, que sin pertenecer a ninguna de las
'amas ni 7rgani$aciones del Poder P%blico, go$an de un determinado grado de autonoma e
independencia, como es el caso del 1anco de la 'ep%blica y de la Comisin 2acional de
3elevisin" En cada caso, la misma Carta Poltica los crea o les da el tratamiento
constitucional que determina su r0gimen jurdico"
Ello significa que la Constitucin Poltica colombiana abandon la desueta estructura tripartita
del poder concebida desde los albores del Estado moderno, y ha dado un paso m!s all!, para
crear nuevas organi$aciones y nuevos rganos *autnomos e independientes+ que se
encarguen del cumplimiento de otras funciones del Estado"
Por tal ra$n, de manera general, el nuevo artculo 11? de la Constitucin Poltica colombiana,
se=ala8
4&on 'amas del Poder P%blico, la #egislativa, la Ejecutiva y la (udicial" Ade#$%
de lo% &r'ano% ()e la% inte'ran* e+i%ten otro%* a)t&no#o% e inde,endiente%*
,ara el c)#,li#iento de la% de#$% -)ncione% del E%tado" #os diferentes
rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para
la reali$acin de sus fines5 Fnegrillas fuera de tetoG"
@
&u campo de accin se enmarca b!sicamente, en !reas sensibles a la intromisin de las 'amas
del Poder P%blico o de los principales sectores econmicos de la comunidad, para lo cual se
requiere de la aplicacin del principio de imparcialidad o neutralidad en sus decisiones"
/gualmente, se han instituido para aqu0llas !reas econmicas o sociales Fcomo la prestacin de
servicios p%blicos o la garanta y proteccin de los derechos fundamentalesG que por su
complejidad, vulnerabilidad y avances tecnolgicos, eige de conocimientos t0cnicos y
especiali$ados" &us funciones pueden ser de regulacin, reglamentacin, de gestin de
determinados servicios p%blicos, de control o de defensa de derechos fundamentales"
En todo caso, son entidades sin o con personera jurdica, de derecho p%blico, creadas por la
Constitucin o con sujecin a ella por la #ey, que no pertenecen a ninguna de las tradicionales
'amas del poder p%blico, entre ellas la 'ama Ejecutiva, por lo que no dependen de las
orientaciones, decisiones o directrices de la suprema autoridad administrativa ni est!n
adscritos o vinculados a ninguna dependencia de la administracin en t0rminos de jerarqua"
En todo caso, por el hecho de go$ar de autonoma e independencia y por tener funciones
separadas, no por ello deben desatender al principio de colaboracin armnica que debe
predicarse de tales rganos as como de los que integran las 'amas y 7rgani$aciones del
Poder P%blico, para el cumplimiento de los fines que rigen para la funcin administrativa y
dentro de los principios que la orientan
1
, en orden al cumplimiento de los cometidos estatales"
)dicionalmente y por regla general, se trata de rganos en cuyos mecanismos de direccin sus
miembros pueden o no ser nombrados por el ejecutivo, sean ellos de car!cter colegiado o no, y
por un perodo determinado, sin que por ello pueda consider!rseles de libre nombramiento y
1
)rtculo <H9 de la Constitucin Poltica colombiana8 4#a funcin administrativa est! al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentrali$acin, la delegacin y la desconcentracin de funciones5"
4#as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado" #a administracin p%blica, en todos sus rdenes, tendr! un control interno que se ejercer! en los t0rminos
que se=ala la ley5"
B
remocin, ni tampoco dependientes del mismo, toda ve$ que el lmite impuesto para dichas
autoridades est! dado por la Constitucin Poltica o por su #ey de creacin"
Por las anteriores consideraciones se puede afirmar entonces, que ellas se constituyen en
verdaderas )utoridades )dministrativas en el sector de su competencia o por las funciones
que ejercen, porque de las mismas se predican poderes de regulacin, reglamentacin, gestin
o control, go$an de autonoma, no dependen de ninguna otra )utoridad y, con un r0gimen
propio dado por la Constitucin o por la #ey, donde precisamente radican los lmites a sus
competencias y decisiones"
,e ello se infiere que m!s all! de la cl!sica tridivisin de poderes, eisten otros rganos que el
Constituyente de 1991 ha reconocido epresamente, rebasando as los viejos dogmas que los
Estados de origen continental +como >rancia y Espa=a+ o de derecho anglosajn +como
Estados -nidos de )m0rica+ no se han atrevido a superar abiertamente y de ah los problemas
constitucionales que se suscitan"
." PROBLEMAS CONSTITUCIONALES DE LOS RGANOS AUTNOMOS EN EL
DEREC/O CONTINENTAL 0 ANGLOSA1ON"
."!" ESPA2A"

En Espa=a, las llamadas administraciones independientes son de creacin legal" Por ello,
como lo ha se=alado Enrique Aarca #lovet, no han sido pocos los cuestionamientos surgidos
en relacin con la constitucionalidad de estas autoridades, b!sicamente al concebir su
independencia del Aobierno central o )utonmico" -no de los problemas que all se anali$an
es el de la potestad reglamentaria que ostentan algunos y el mandato constitucional de control
jurisdiccional de los actos que epiden" &u problema radica concretamente en determinar si el
ejercicio de funciones cuasijurisdiccionales es ajustado o no la Constitucin, toda ve$ que 0sta
establece que en los rganos del Poder (udicial radica eclusivamente el ejercicio de la
C
potestad jurisdiccional Fartculo 11D+? C"E"G en todo tipo de procesos
<
" /gualmente, se discute si
las administraciones u rganos independientes son acordes a lo dispuesto por la Constitucin,
en el entendido de que forman parte del Aobierno, al ser 0ste quien dirige la poltica interior y
eterior, la administracin civil y militar y la defensa del Estado, ejerce la funcin ejecutiva y
la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes Fartculo 9D C"E"G"
En cuanto a la primera crtica, #uis )lberto Pomed &!nche$
?
sencillamente concluye que si se
mantiene el poder de los rganos judiciales de decidir en %ltima instancia, no ve por qu0 no
puedan eistir dichos rganos independientes" En cuanto a la segunda, (os0 'amn Parada
Iasque$
@
es de la idea que por ser el artculo 9D de la Constitucin Espa=ola el que 4refuer$a
y clarifica notablemente el papel constitucional del Aobierno que 4dirige la poltica interior y
exterior, la Administracin Civil y militar y la defensa del Estado, ejerce la funcin ejecutiva
y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes, esta direccin
implica, en principio, la libre designacin y remocin de los titulares de los rganos directivos
de todas las organi$aciones que formalmente integran la )dministracin P%blica, y solamente
en ese caso es asimismo posible eigir al Aobierno la responsabilidad poltica que pueda
derivarse de su defectuoso funcionamiento5" ) juicio de este autor,
4""" adem!s de los poderes de direccin del Aobierno sobre toda la )dministracin hay
otra ra$n para recha$ar en el constitucionalismo espa=ol la t0cnica de las
)dministraciones /ndependientes8 #a Constitucin espa=ola obliga a todas las
administraciones a servir con JobjetividadK los intereses generales y a organi$ar todo el
sistema de funcin p%blica con arreglo a reglas que garanticen la JimparcialidadK de los
funcionarios en el ejercicio de sus funciones Fart" 1H?G" 2o cabe, por ello, que unas
administraciones sean m!s objetivas y neutrales que otras por la ra$n que desempe=an,
pues todas deben serlo por igual, y es responsabilidad del Aobierno que se respete esa
JindependenciaK administrativa constitucionalmente garanti$ada" Por el contrario,
admitir que determinadas funciones o servicios p%blicos eigen garantas especiales
<
3CE L#a desconcentracin de la potestad reglamentaria es posible formalmente y, en muchas ocasiones
necesaria desde la perspectiva del contenido de la norma" Efectivamente, la habilitacin del Aobierno de la
2acin que contiene el artculo 9D de la Constitucin no puede entenderse con un criterio estricto, al pie de la
letra, sin limitar la advocacin del titular a un rgano colegiado especfico, el Consejo de .inistros, sino tambi0n
a 0stos que lo componen y las instituciones como el 1anco de Espa=aL Cita Enrique Aarca #lovet + )utoridades
)dministrativas /ndependientes y Estado de ,erechoL ')P 2o" 1?1 mayoMagosto 9?"
?
Pomed &!nche$ #uis )lberto, L>undamento y 2aturale$a (urdica de las )dministraciones /ndependientesL en
')P 2o" 1?< septiembre+diciembre de 199? p!gs" 11D+1C9
@
Parada 'amn, 4,erecho )dministrativo //5 " ,ecimotercera Edicin, edit .arcial Pons, 1arcelona 1999, p"
?1C +?19"
D
contra el Aobierno, es tanto como aceptar que en el com%n de ellas la objetividad y la
imparcialidad no se respetan, conclusin constitucionalmente inaceptable5"
,e lo anterior se puede concluir que algunos tratadistas no encuentran problema alguno en que
eistan estas autoridades puesto que si bien es cierto que ellas go$an de una amplia autonoma
o independencia del Aobierno o de las autoridades de las comunidades autnomas, ello no les
da patente de corso para que sus actos o sus decisiones rayen con la arbitrariedad e ilegalidad
motivo por el cual sus actuaciones deben ser controladas por el Poder (udicial F)udiencia
2acional * &ala de lo Contencioso )dministrativoG o por el 3ribunal Constitucional en tanto
que, a juicio de otros, esa independencia del Aobierno, no puede eceder los lmites
constitucionales que predicados por el artculo 9D de la Constitucin espa=ola, se traducen en
una independencia en trminos de jerarqua, m!s no de direccin a cargo del Aobierno, puesto
que sera inaceptable constitucionalmente que unas autoridades fueran m!s o menos objetivas
que otras" Por lo cual, la independencia la traducen t0rminos de jerarqua frente al mismo
Aobierno, quien en suma, ser! el que responda en general por la )dministracin P%blica y en
ella contenida las )utoridades /ndependientes, por lo predicado por el artculo 9D del CE"
."." 3RANCIA"
Como lo epone el profesor )ndr0s 1etancor
B
, el sistema administrativo franc0s se
fundamenta en lo principios de jerarqua y de tutela de los rganos superiores sobre los
inferiores, de sometimiento de la administracin hacia el ejecutivo y las responsabilidades de
0ste frente al Parlamento como mecanismo de control democr!tico" Por ello, uno de los
inconvenientes que se ha presentado es precisamente esa contradiccin, como quiera que las
autoridades autnomas e independientes son incompatibles con este sistema, toda ve$ que las
mismas difieren de las autoridades administrativas tradicionales en lo que respecta a su
independencia frente al Aobierno y al Parlamento"
B
1etancor 'odrgue$ )ndr0s, #as )dministraciones /ndependientes, Edit" tecnos" .adrid 199@, p" CB y ss
E
)l decir de 'amn Parada, ntese como el p!rrafo <N del artculo <H de la Constitucin se=ala
que el Aobierno dispone all de la )dministracin, 4Olo que implica autoridadO5 puesto que
4toda administracin de la que el Aobierno no dispone es inconstitucional5
C
"
&in embargo, este autor se=ala que al parecer ante el Consejo Constitucional >ranc0s el
problema no es de car!cter org!nico, de la independencia frente al ejecutivo, sino de car!cter
funcional, la relacionada con los poderes o facultades que se atribuyen a estos organismos y
ello se puede observar al revisar la ,ecisin EE+<@E del 1D de enero de 19E9, mediante la cual
el Consejo recort en un punto importante el poder reglamentario del Consejo &uperior del
)udiviosual
D
"
Empero, como lo epone )ndr0s 1etancor
E
, la doctrina francesa ha tratado de justificar dicho
p!rrafo <N del artculo <H de la Constitucin francesa que indica que el Aobierno dispone de la
)dministracin" Pues Pno es acaso un contrasentido que el Aobierno pueda disponer de
determinadas autoridades administrativas que no le estaran subordinadasQ
9
, )s para ."
>')2C
1H
, son autoridades administrativas originales integradas en el Poder Ejecutivo" En el
mismo sentido (" CREI)#/E'
11
, afirma que el car!cter administrativo de estas autoridades
independientes se deduce por la va de la eliminacin sucesiva" &lo pueden formar parte de
la categora residual de las autoridades administrativas y, dentro de ellas, ostentan un estatuto
especfico en la medida que escapan de la subordinacin jer!rquica, como una nueva variante
de las estructuras administrativas" )l parecer de 1')/21)23
1<
, las autoridades
administrativas no pueden ser del todo independientes porque en todo caso est!n controladas,
al menos, por los tribunales"
2o obstante el sin n%mero de pareceres e interrogantes que se plantean frente a dichas
autoridades, el profesor 1etancor se=ala que el Consejo de Estado >ranc0s ha legitimado su
C
1')/1)23 citado por Parada 'amn en 4,erecho )dministrativo //5 op"cit", p" ?1B+?1C
D
Parada 'amn, op"cit", p!g" ?1C"
E
1etancor 'odrgue$ )ndr0s, op"cit, p" EH y s"s"
9
Cita 1etancor 'odrgue$ )ndr0s, op"cit p" CB y ss
1H
Cita 1etancor 'odrgue$ )ndr0s, op"cit p" CB y ss
11
Sdem
1<
Sdem
9
permanencia dentro del sistema y es conciente adem!s que el problema constitucional no se
limita a su naturale$a administrativa sino a su supuesta incompatibilidad frente a los pilares de
Estado, esto es, al control democr!tico y a la sumisin al derecho de todas las autoridades del
Estado, lo que equivale a decir, por una parte, que dado que el Aobierno responde
polticamente ante el Parlamento, incluso en relacin con la regulacin de los sectores sociales
en los que eiste una instancia de regulacin, el Aobierno debe retener aqu0llos poderes
necesarios para el dise=o y la ejecucin de las lneas polticas que presiden la intervencin
p%blica en un determinado sector, mientras que a las instancias de regulacin les corresponde
el control del cumplimiento de las normas aprobadas por los poderes #egislativo y Ejecutivo
y, por otra parte, +se comparta o no la naturale$a administrativa de estas autoridades+, ello no
las eleva a la inmunidad jurisdiccional, porque ello supondra un retroceso del Estado de
,erecho"
En efecto, el Consejo Constitucional >ranc0s y la jurisdiccin administrativa son concientes
del control jurisdiccional de los actos administrativos de estas autoridades, pero qu0
jurisdiccin ejerce ese control y cu!l es su etensin, es un problema que a%n persiste
1?
"
En suma, al decir de 1etancor, la respuesta del Consejo Constitucional franc0s al interrogante
relativo a la constitucionalidad de estas autoridades, est! condicionada al control judicial de
las decisiones de estas instancias, subordin!ndolas por otro lado a la #ey y a la potestad
reglamentaria del primer .inistro" Estos condicionamientos positivos tienen por objetivo
acomodar los poderes de esta )utoridades a la Constitucin
1@
"
."4" LAS INDEPENDENT AGENCIES DE ESTADOS UNIDOS
Como lo epone el tratadista 'amn Parada
1B
, desde sus orgenes, las 4)gencias
/ndependientes5 han nacido con la pol0mica a cuestas, como quiera que la Constitucin
americana en nada se refiere a las administraciones independientes" #os constituyentes se
1?
dem
1@
Sdem
1B
Parada 'amn, op"cit", p" ?1@+?1B
1H
imaginaban unas mnimas autoridades adscritas a alg%n .inisterio bajo la direccin del
Presidente" En ese sentido es en el que se vieron como un atentado a la atribucin presidencial
de vigilar la ejecucin de las leyes"
)l decir del mismo autor,
4Para la mayora, sin embargo, la costumbre constitucional habra lavado las agencias
independientes de esta sospecha de inconstitucionalidad, restando importancia al hecho
de que el Presidente no puede revocar, libremente, a los commissioners sin JjustaK causa,
lo que se compensara con los poderes de nombramiento" )dem!s, si bien el artculo //
de la Constitucin confiere al Presidente el derecho de obtener los informes sobre el
funcionamiento de cualquier ,epartamento y le encarga velar por la ejecucin de las
leyes, tales poderes de informacin, supervisin y coordinacin se ejercitaran sobre las
)dministraciones independientes por medio del Office of management and udget, una
oficina de presupuestos, que puede alterar sus cr0ditos" ,e otro lado se argumenta que
las agencias independientes no se benefician de delegaciones legislativas ni de funciones
judiciales propiamente dichas, sino de funciones cuasilegislativas y cuasijudiciales"
4Ocomo se refiere A)'C/) ,E E23E''S)
1C
, en el mismo momento F19EDG en que se
conmemoraba el centenario de la pionera 4/nterstate Comerce Comission5, el .inistro
de (usticia del Presidente 'eagan, el )ttorney Aeneral .eese pona en cuestin la
constitucionalidad de la frmula de las Comisiones o agencias independientes,
sosteniendo que no son JquasiK esto o JindependientesK de aquello" El tribunal &upremo
dicta en 19EC la capital &entencia 1oos6sher, que declara inconstitucional que el
Congreso se reserve un control sobre agentes o personas a quienes corresponde la
ejecucin de la ley, como Jintrusin en la funcin ejecutiva por el legislador que la
Constitucin no permiteKT en definitiva, las agencias independientes del tipo de la
/nterstate Comerce Comission y >ederal 3rade Comission comien$an a ver cuestionada
su constitucionalidad, que se apoyaba pacficamente en una &entencia RumphreyKs
Ejecutor de 19?B, que haba consagrado la independencia de los Commissioners frente a
los poderes revocatorios del Presidente5"
Por su parte, el profesor )ndr0s 1etancor en su escrito sobre las )dministraciones
/ndependientes, epone que el desempe=o de las agencias independientes ha sido motivo de
grandes crticas por sus funciones cuasilegislativas y cuasijudicialesT que han sido
cuestionadas como ineficaces servidores de las industrias que regulanT que son poco
democr!ticasT que han ido cediendo a los intereses que regulan y, en alguno casos, se ha
puesto en entredicho la cualificacin t0cnica de sus miembros" ) su turno, se=ala, suscitaron
1C
Citado por Parada 'amn, op"cit", p" ?1B
11
frecuentes tensiones con el Congreso y con el Presidente en t0rminos de independencia,
discrecionalidad en sus decisiones y autonoma, lo cual, en todo caso, ha sido superado
concret!ndose hoy en da que las agencias federales, tanto ejecutivas como independientes
est!n colocadas en la estructura del gobierno federalT las funciones en las que participan son8
la ejecutiva, legislativa y judicial" 3odas las agencias +sean ejecutivas o independientes+ est!n
sujetas a la direccin del Presidente y tienen relacin de supervisin con el Congreso y con los
3ribunales federales" En la actualidad, las agencias independientes est!n sometidas a
controles que reducen su !mbito de autonoma como los que se derivan de su subordinacin al
Presidente"
Pese a todo lo anterior, como lo epone este autor, por ahora el 3ribunal &upremo no est!
dispuesto a liquidar a las agencias independientes, pero tambi0n es cierto que se est!n dando
pasos para neutrali$ar +por vas jurdicas o polticas+ la independencia de estas agencias a
trav0s de la concentracin en el Presidente del poder para coordinar y dirigir todo el sistema
administrativo federal" En %ltimas, se trata es de racionali$ar esta estructura al tiempo que se
liquidan las conquistas de la poltica social desarrollada durante m!s de BH a=os" Ello se
reali$a con la concentracin en el Poder ejecutivo y con la descentrali$acin a favor de los
Estados y de los municipios, con una poltica de reduccin del d0ficit presupuestario"
1D
."5" LOS 6UANGOS DE GRAN BRETA2A
4En una administracin abierta, como es el caso de /nglaterra, la% ad#ini%tracione%
inde,endiente% son un fenmeno neutral" 3odo lo que en la )dministracin cerrada o
napolenica es objeto de la actividad ministerial o de establecimientos p%blicos u organismos
autnomos de las m!s variadas clases, en /nglaterra se articula en buena medida como
or'ani%#o% inde,endiente% con la preetensin de asegurar una gestin neutral y
personali$ada" Estas organi$aciones abreviadamente conocidas como !quangos
Fquasiautonomous non governmental organi$ationsG, no responden a rasgos precisos, sus
1D
1etancor '" )" op"cit", p" ?1 y ss"
1<
formas de funcionamiento no se describen gen0ricamente, ni aparecen investidas de funciones
homog0neas, por lo contrario son de lo m!s variadas5
1E
"
'amon Parada
19
indica que dentro de las variadas funciones se pueden encontrar desde
consultivas, de gestin de fondos p%blicos, de difusin de informaciones, de arbitraje, y de
decisin ejecutiva o de poderes cuasi+judiciales" ,icho abanico ante los ojos continentales
hace que se les tilde de confusos y desconcertantes" Como dice .oderne citado por este )utor,
4"""se caracteri$an por datos muy imprecisos8 negativamente por el dato formal de no
pertenecer a la estructura de un departamento ministerial Fnon departmental bodiesG y,
positivamente, por disponer de un cierto grado de autonoma" Precisar el alcance de esta no es
f!cil, pues no se da aqu un reparto de poderes entre partidos al modo de las agencias
norteamericanas, ni la t0cnica de la autonoma se concreta, como en aqu0llas, en la negacin al
ejecutivo del poder de destitucin5"
Contin%a 'amn Parada se=alando que en efecto, la autonoma se concibe m!s como una
cuestin sociolgica que jurdica" &implemente se confa en el prestigio aristocr!tico,
profesional o cientfico de sus miembros, pero 0stos son nombrados o destituidos por el
ejecutivo, sin que se planteen problemas formales sobre la atribucin de este poder" #a
autonoma vara seg%n la importancia de las funciones, el coste del sistema, el grado de
antigUedad, etc" ,e otro lado, la responsabilidad ministerial por el funcionamiento de estos
organismos est! muy atenuada, toda ve$ que ellos responden %nicamente por las grandes
operaciones y el presupuesto que depende de su autoridad" )dem!s, los departamentos
ministeriales disponen de un equipo burocr!tico mnimo, lo que impide un seguimiento y
fiscali$acin adecuado" #o mismo puede decirse del Parlamento escasamente interesado, salvo
en 0pocas de crisis poltica, en controlar estas instituciones"
.ati$a este autor que el porvenir de los 4quangos5 es incierto, su multiplicacin, las carencias
de control ministerial, el hecho de que hayan sido creados al servicio de finalidades a veces
1E
Canales 2ettle, Patricia 4)dministraciones /ndependientes5 en &E'/E E&3-,/7&, publicacin reali$ada por
el ,epartamento de Estudios de la 1iblioteca del Congreso 2acional 2o" <19 de julio de 1999, &antiago de Chile
FChileG
19
Parada 'amon, op"cit", p" <ED y ss"
1?
non santas, como de reclutar personal sin pasar por los procedimientos normales de seleccin
del 4civil service5, la sospecha, a veces certe$a, de que los dirigentes laboristas han estimulado
el crecimiento de su n%mero, y, peor a%n, que han coloni$ado muchas de estas instituciones,
los ha convertido en instituciones bajo sospecha"
En suma, se puede concluir del estudio comparado hecho que en estos Estados + al parecer
4m!s avan$ados5 que el nuestro+, por una parte no han podido superar abiertamente la
elemental tridivisin del poder publico, tratando de insertar en alguna de sus ramas a dichas
autoridades, y, por otra, en la mayora de estos Estados estas figuras de organi$acin estatal
est!n en crisis y, por tal motivo, en va de etincin o de transformacin"
4" UNA TEOR7A ACERCA DE LOS ORGANISMOS AUTNOMOS O
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO"
4"! LA EOLUCIN DEL ESTADO* 3UNDAMENTO PARA E8PLICAR
SU CREACIN
En el marco constitucional colombiano el fenmeno de las administraciones autnomas o de
los organismos autnomos e independientes tiene que situarse en el conteto actual de las
transformaciones del derecho p%blico y, concretamente en la natural evolucin del Estado, que
por lo mismo, han tenido que ver en las transformaciones de nuestro constitucionalismo"
El fenmeno de la tridivisin de poderes como forma de la organi$acin estatal fue superado
por el desarrollo del Estado, por las necesidades, obligaciones y deberes que el mismo deba
cumplir para adecuarse al modelo Estatal requerido por la sociedad"
2o obstante, no es posible negar que en cuanto a su origen, desde el punto de vista general, en
algunos casos, las autoridades u rganos que nacieron dentro del constitucionalismo
anglosajn y continental, tengan similitudes con nuestros rganos autnomos e
1@
independientes, por cuanto en uno y otro casos son la respuesta a una serie de necesidades y
eigencias del Estado moderno, pero que, ya creadas no es posible pretender predicar de ellas
las mismas funciones o pretender asimilarlas para entender la naturale$a de nuestra propia
institucin, porque ellas responden a necesidades autctonas del Estado colombiano, y por tal
motivo, en nuestro caso, es necesario reali$ar el estudio de los antecedentes constitucionales
para encontrar la intencin y voluntad que el constituyente colombiano tuvo al consagrarlas
con el objeto de entender su verdadero alcance"
En efecto, en el /nforme+Ponencia rendido el 1E de abril de 1991
<H
por la &ubcomisin de la
Comisin 3ercera encargada de estudiar el tema sobre la Estructura del Estado y que culmin
con la redaccin en ese mismo sentido de los artculos ? y 11? de la Constitucin Poltica
vigente, se se=al lo siguiente8
4El Estado, en la pr!ctica y no en sus tetos, en cuanto se refiere a su organi$acin y
funciones, ha rebasado las doctrinas tradicionales y ha evolucionado tanto que la
actual distribucin del poder p%blico en tres ramas en verdad ya no corresponde ni en
la teora ni en la pr!ctica a la Estructura real del Estado moderno"
V esa afirmacin es cierta, porque, como ser ver!, hay rganos que no encuadran en
ninguna de las tres ramas del poder p%blico, porque sus funciones ni son legislativas,
ni administrativas, ni judiciales" &us instituciones ejercen primordialmente unas
funciones propias, especficas y distintas y, por lo mismo, no encajan dentro de la
simplista y elemental teora tripartita por lo que, a nuestro juicio, hay necesidad de
hacer una enumeracin adicional5"
) su turno, previo al estudio de los antecedentes de la teora sobre el Poder P%blico desde
Platn, pasando por #oc9e y hasta .onstesquieu, se=al lo siguiente con el objeto de eplicar
la nueva estructura que propona8
4El poder p%blico slo es uno, y su unidad es una de las caractersticas esenciales
emanada del principio de la soberana" 2o puede eistir antes o en el Estado m!s que
un poderT el poder p%blico, que al estructurarse el Estado ha de constituirse en el poder
del Estado" Wue para su ejercicio se distribuya la accin en distintas ramas que hagan
efectivo su funcionamiento de acuerdo con los fines propuestos es cosa distinta" Por eso
se habla de funciones del poder o m!s t0cnicamente de ramas que ejercen esas
<H
)samblea 2acional Constituyente" Aaceta Constitucional 2o" B9, del <B de abril de 1991, p" 1 a 1?"
1B
funciones" Va es un principio definitivamente establecido el de la distribucin del
ejercicio del poder mismo, por lo que no parece oportuno que el Estado colombiano
retroceda tres siglos para poner en vigencia una teora que perdur inclusive hasta los
primeros a=os del siglo XX, pero que fue definitivamente abandonada"
4"""la estructura org!nica para el funcionamiento del Estado, es apenas obvio que
corresponda a las concepciones y principios vigentes en las 0pocas en que en se dise=
y poco a poco ha ido modific!ndose de acuerdo con el avance y consolidacin del
pensamiento poltico y cultural" #amentablemente, no han venido corriendo parejos los
cambios de los hechos y las modificaciones o reformas de los tetos constitucionales,
los cuales, en verdad parecen haberse petrificado en un punto tal que por inercia no han
evolucionado" Wuiere decir ello que la estructura del Estado, seg%n las normas
constitucionales, se qued ah mientras que otros acontecimientos han venido
transcurriendo y nuevas concepciones, principios e instituciones se proponen para
movili$ar, para poner de nuevo al Estado a tono con los tempos actuales, para
desfosili$ar la desueta y caduca estructura, renovando sus funciones, creando otras
instituciones y eliminando algunas inservibles"
4Por ello nos corresponde tratar al menos de encontrar el camino para definir y ubicar
esas instituciones en el lugar que les corresponde, de acuerdo con su naturale$a, sus
caractersticas, sus fines y sus funciones" Como a nuestro juicio varias de esas nuevas
instituciones no encajan dentro del sistema tradicional, creemos que debe abrirse paso
en forma definitiva a la teora de la eistencia de otros rganos del poder publico
autnomos e independientes5"
Esas fueron las consideraciones del constituyente y, por ello, fue necesario prever dentro de la
nueva estructura del Estado colombiano uno rganos distintos a los contemplados hasta ese
momento en la estructura tripartita, los cuales era necesario separarlos de cada una de las tres
'amas del Poder P%blico, precisamente porque las funciones, obligaciones y fines que
desempe=aban no se enmarcaban en ninguna de ellas"
?"<" LA AUTONOM7A E INDEPENDENCIA: LAS NOTAS CARACTER7STICAS
DE LOS ORGANISMOS O ADMINISTRACIONES AUTNOMAS E
INDEPENDIENTES"
&ea lo primero se=alar que el constituyente de 1991 se preocup por dotar de 4)utonoma5 e
J/ndependencia5 a los rganos que se propona dentro de la nueva estructura del Estado, por
lo cual, es necesario entrar a hacer un an!lisis del verdadero significado de estos t0rminos"
1C
)nte todo, para entender dicho significado, es necesario ubicarnos en el modelo de Estado de
que se trate" )s, los organismos, autoridades, agencias, comisiones etc", autnomas o
independientes que se encuentran en un Estado >ederal +como sera el caso de los Estados
-nidos de )m0rica+, en un Estado )utonmico +como es el caso de Espa=a+ o en una
.onarqua Parlamentaria como es el caso de Aran 1reta=a+, no pueden anali$arse en la misma
forma que las previstas en el modelo de Estado Colombiano, el cual tiene la forma de Estado
-nitario"
En tal virtud, no se pueden asimilar los rganos autnomos e independientes del modelo de un
Estado -nitario a los rganos autnomos e independientes de un Estado que tiene una forma
distinta y que por lo mismo, tiene unos principios de organi$acin diferentes, como en efecto
ocurre, so pena de incurrir en yerros de fondo que impiden la instrumentali$acin y
articulacin de los mismos"
En ese orden de ideas y como se infiere del estudio comparado reali$ado en p!rrafos
precedentes, en uno y otros Estados emergen problemas constitucionales y polticos, que nos
hace refleionar por qu0 los Estados m!s modernos no los han podido superar, deduci0ndose
con ello, que el problema de fondo es el de reconocer que en verdad eisten otros rganos o
autoridades autnomas o independientes, distintas de las tradicionales ramas del poder
publico, motivo por el cual, dicha insistencia en permanecer en la teora cl!sica de la
tridivisin y depender de cada uno de esos poderes a los rganos o autoridades autnomas o
independientes, origina una etensa literatura que lo doctrinantes se encargan de adere$ar y no
plantear las verdaderas soluciones, es decir la 4Evolucin del Estado5, la evolucin que se
traduce en la superacin de dicha teora, que por cierto, tuvo ya su tiempo m!s que prudencial
en la organi$acin de muchos Estados, empero que, acorde como avan$an las eigencias
polticas, econmicas y culturales de una sociedad, igualmente debe avan$ar el Estado"
#os modelos continentales y anglosajn, sirvieron de inspiracin en su momento para la
construccin del constitucionalismo colombiano, pero no por ello actualmente se debe seguir
4enmarc!ndolo5 en su mismo molde, por cuanto, como se ha dicho, es preciso acomodar a
1D
cada realidad sus cosas, a cada Estado sus problemas y sus originales soluciones, toda ve$ que
los problemas que surgen en unos Estados no son iguales a los de otros, motivo por el cual no
podemos caer en el mismo problema de los Estados continentales y anglosajones que hasta
ahora no han podido superar la elemental teora de la 4tridivisin cl!sica del poder publico5,
como s lo hi$o el derecho constitucional colombiano gracias al Constituyente de 1991 con la
nueva concepcin prevista en el artculo 11? de la Carta Poltica"
En ese orden de ideas, se tiene que para entender la naturale$a de dichos rganos o autoridades
debe tenerse en cuenta la forma del Estado colombiano, la cual +como se predica en el artculo
1N de la Constitucin+, es la de un Estado -nitario"
En tal virtud, el contenido y alcance del concepto de 4)utonoma5 en un Estado -nitario +que
en nuestro constitucionalismo se predica de las entidades territoriales y a su turno es de la
esencia de los rganos o autoridades autnomas e independientes+, es muy distinto del
contenido y alcance que el concepto de autonoma tiene en un Estado )utonmico o en un
Estado >ederal y ello es as, puesto que, como se anot anteriormente, el modelo de Estado es
el punto de partida para definir la organi$acin estatal, su misin, sus objetivos y sus
funciones, con el objeto de responder a las necesidades y las prioridades de la comunidad
polticamente soberana asentada en su territorio"
)s, por ejemplo, el concepto de autonoma de una entidad territorial del Estado -nitario, es
diferente del concepto de autonoma de un Estado subnacional del Estado >ederal o de una
Comunidad )utnoma del Estado )utonmico" .ientras que en el Estado >ederal la
autonoma de sus estados subnacionales implica la capacidad para el ejercicio de todas las
funciones esenciales tradicionales, esto es, la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, seg%n
las forma como se haya repartido el ejercicio de la soberana y se refleje en sus respectivas
Constituciones 2acional y &ubnacionales, en el Estado -nitario las entidades territoriales no
son soberanas, no tienen Constitucin Poltica, ni ejercen funciones de naturale$a legislativa ni
jurisdiccional" )penas son modelos de descentrali$acin territorial para el ejercicio de
funciones administrativas, ra$n por la cual su autonoma es restringida, al tiempo que ella no
le impide a quien cumpla la suprema autoridad administrativa ejercer funciones de direccin y
1E
coordinacin, lo cual las subordina directa o indirectamente a las autoridades nacionales" Por
ello, la Autonoma que en nuestro teto constitucional est! categori$ado como principio y en
general, predicado de las entidades territoriales, como un principio de organi$acin
administrativa y del que tambi0n go$an las entidades descentrali$adas funcionalmente o por
servicios, en virtud del cual se supone cierta libertad en el manejo propio de asuntos
administrativos, patrimoniales y financieros y potestad de regulacin que se traduce en la
epedicin de actos administrativos normativos, eige en todo caso, dependencia o
subordinacin a las directrices y a las polticas p%blicas que fijen las autoridades nacionales
superiores de la 'ama u organi$acin del poder p%blico a las que pertene$can"
Pero por fuer$a de la natural evolucin del Estado, este principio que nace primigenio para la
divisin territorial estatal, ha rebasado la cl!sica tridivisin de las 'amas del Poder Publico,
para formar parte de la esencia de aquellas autoridades que al lado de dichas 'amas, por las
eigencias econmicas, sociales o por garanti$ar la intromisin de sus rganos en los de las
'amas del Poder P%blico o del Aobierno, han encontrado resguardo en el principio de
autonoma junto con el de independencia.
) su turno, ha de entenderse que la Independencia presupone la autonoma y, hace referencia
a que un rgano o autoridad administrativa no dependa de ning%n otro rgano, organi$acin o
rama del poder p%blico en el sentido de direccin, regulacin y control" Por el contrario, no se
puede afirmar que la autonoma contiene independencia, como quiera que la autonoma en
todo caso presupone dependencia en t0rminos de jerarqua para seguir las directrices, polticas
y estar sometida a un control de tutela, conceptos estos %ltimos, que no se pueden predicar en
la independencia"
)hora bien, es necesario tener presente que el concepto de )utonoma para autogobernarse o
auto dirigirse no se puede predicar en absoluto sino del mismo EstadoT por ello es que
precisamente dentro de las autoridades de la organi$acin estatal se habla de autonoma
administrativa, financiera o patrimonial y t0cnica, como capacidad o habilitacin para epedir
actos administrativos normativos Festos %ltimos, dentro del marco constitucional o legalG" .!s
a%n, de un Estado )utonmico tampoco se puede atribuir esta clase de autonoma, como
19
quiera que las Comunidades )utnomas se deben autogobernar dentro del margen de sus
Estatutos de )utonoma y 0stos a su ve$, dentro del marco constitucional del Estado &oberano"
,istinto es el Estado >ederado en el cual dicha caracterstica o virtud se puede predicar de
cada uno de los Estados que lo componen"
,e otra parte, el concepto de /ndependencia tampoco es absoluto" En efecto, la separacin
absoluta del poder predicada en la 3eora de 4#os poderes p%blicos5 epuesta por #oc9e y
luego reiterada por .ontesquieu, esto es, el viejo dogma seg%n el cual eistan varios poderes
dentro del Estado y que cada uno de ellos era 4independiente5, ha sido rebasado con la
doctrina conforme a la cual, el poder es uno slo, pero se distribuye para su ejercicio en
rganos que se agrupan en 'amas o en 7rgani$aciones, los cuales tienen funciones separadas,
pero colaboran armnicamente para la reali$acin de los fines del Estado" En otros t0rminos,
al ser uno el 4Estado soberano5, uno slo es el poder, distribuido para efectos de su ejercicio
en rganos que se agrupan en 'amas o en 7rgani$aciones o que pueden funcionar con
autonoma e independencia de los anteriores" Por tal motivo, el concepto de independencia
como epresin de la teora de la separacin absoluta de los poderes p%blicos y por los mismo
consecuencia de la tridivisin del poder, ya no encuentra su asidero en un Estado moderno del
cual se predica la -nidad del Poder y su indivisibilidad, que para efectos de su ejercicio se
distribuye en rganos que tienen funciones separadas pero que colaboran armnicamente en la
reali$acin de los fines del Estado, y que se agrupan en 'amas o en 7rgani$aciones" #o
contrario, sera devolvernos varios siglos atr!s"
2o obstante lo anterior, la Corte Constitucional colombiana en la &entencia C+1BH de <HH?,
proferida con motivo de la revisin de constitucionalidad de algunas normas contenidas en las
#eyes 1@< de 199@, <EC de 199C, C?< de <HHH y CE9 de <HH1, ha interpretado la )utonoma e
/ndependencia como dos conceptos que se predican de la clase de rgano u organi$acin de
que se trateT es decir, para la Corte, los rganos go$an de autonoma cuando su origen en de
car!cter constitucional y go$an de independencia cuando su origen es de creacin legal como
pasa a verse en los siguientes apartes8
<H
4)s, se puede decir que la Constitucin contempla dos grandes tipos de rganos de
regulacin8 primero, los de rango constitucional, entre los cuales se encuentra, por
ejemplo, la (unta ,irectiva del 1anco de la 'ep%blica como Jautoridad monetaria,
crediticia y cambiariaK, y la Comisin 2acional de 3elevisin cuya junta directiva est!
encargada de JYlZa direccin de la poltica que en materia de televisin determine la
leyK Fart" DD de la C"P"G entre otras funcionesT y, segundo, los de creacin legal a los
cuales aluden epresiones abiertas como Jotras entidades del orden nacionalK Fartculo
1BH, numeral D, C"P"G y Jagencias del EstadoK Fartculo <11 C"P"G" Una de la%
caracter9%tica% ,rinci,ale% de e%to% &r'ano% de re')laci&n e%,eciali:ado% ,or
$rea% de acti;idad re%ide en %) inde,endencia <* en el ca%o de lo% ()e tienen
ran'o con%tit)cional* la ,ro,ia Carta le% reconoce a)tono#9a* ()e e% di-erente <
#$% a#,lia ()e la inde,endencia* co#o %e #)e%tra en el a,artado 5"= de e%te
-allo" Reciente#ente* la Corte en la Sentencia C>?.@ de .AA! BM"P" Cl;aro Ta-)r
Gal;i%D %e re-iri& al te#a Ede la% deno#inada% a)toridade% inde,endiente%F
Fnegrillas fuera de tetoG"
4Con el fin de que la funcin estatal alcance los fines constitucionales por los cuales
ha de propender, la Constitucin Ga re;e%tido a lo% &r'ano% con%tit)cionale% de
re')laci&n de )n ra%'o in%tit)cional e%,ecial con%i%tente en %) a)tono#9a" En el
!mbito de la regulacin de los servicios p%blicos, la Constitucin no eige esta
garanta institucional sino que libra a la potestad de configuracin del legislador la
determinacin del perfil institucional de los rganos de regulacin por 0l creados, de
tal #anera ()e el le'i%lador ,)ede dotarlo% del 'rado de inde,endencia ()e
e%ti#e nece%ario dentro del re%,eto a lo% l9#ite% con%tit)cionale%5 Fnegrillas fuera
de tetoG"
43al como ya se ha se=alado en este fallo, la Constitucin establece determinados
rganos de regulacin, tales como la junta directiva de una comisin de televisin Fart"
DC de la C"P"G y la junta directiva del 1anco de la 'ep%blica Farts" ?D1 y ss de la C"P"G"
E%to% &r'ano% 'o:an de a)tono#9a en la #edida en ()e tanto %) e+i%tencia
#i%#a* co#o %) e%tr)ct)ra in%tit)cional H$%ica < %)% -)ncione%* tienen ran'o
con%tit)cional y por lo tanto no dependen del legislador ni del gobierno. Fnegrillas
fuera de tetoG"
)dem!s, la Carta autori$a la creacin de otros rganos encargados de regular, por
ejemplo, los servicios p%blicos Fart" 1BH, num" <?T art" DC, inc" primeroT art" ?CB inc"
segundoT y art" ?CD de la C"P"G" E%to% &r'ano% no %on con%tit)cional#ente
a)t&no#o% %ino ()e tienen el 'rado de inde,endencia ()e el le'i%lador le%
atriH)<e al crearlo%5 Fnegrillas fuera de tetoG"
4Cabe reiterar lo dicho por esta Corte en la &entencia C+E<D de <HH1 F."P" [lvaro
3afur AalvisG ya citada, donde se destac la correspondencia entre la funcin de
regular y la independencia del rgano competente para ejercer dicha funcin en un
sector determinado respecto de un !mbito de actividad social8
<1
LComo es proclamado por la doctrina, dentro del Estado contempor!neo aparece la
necesidad de identificar y de desarrollar en torno de !mbitos de la actividad social la
eistencia de regulaciones JsectorialesK que a partir de los postulados constitucionales
y las formulaciones legales se confan a autoridades que dentro del Estado o%tentan la
condici&n de Einde,endiente%F* ,)e% #ediante ella% %e a%e')ra la nece%aria
i#,arcialidad < ne)tralidad ,ara el c)#,li#iento de acti;idade% a c)<a 'e%ti&n
directa ,)eden acceder lo% ,artic)lare%* en conc)rrencia* 'eneral#ente* con
a'ente% e%tatale%" Por ello se JaslaK, se independi$a el poder de regulacin de los
rganos del Estado encargados de la direccin poltica y de la gestin administrativa"
En ese orden de ideas se epresa que en el actual desarrollo de la organi$acin estatal
el esquema tradicional de la divisin de poderes se ve integrado y complementado con
el principio conforme al cual \quien concede el ejercicio de una actividad no debe ser
el que la controle\"
<1
"L
4Como ya se anot, algunos de los rganos de regulacin encuentran consagracin
epresa en la propia Carta Poltica" Estos rganos de regulacin go$an de un alto nivel
de autonoma, la cual, como ya se indic, se predica tanto respecto del Ejecutivo como
del #egislativo en la medida en que la propia Constitucin delimita su !mbito de
competencias, el cual debe ser respetado por las ramas tradicionales del poder
p%blicoO5
4Oque si bien la autonoma de los rganos constitucionales de regulacin es muy
amplia y slida, no es absoluta sino limitada" &us lmites varan en cada caso, seg%n lo
dispuesto por el constituyente pero tienen en com%n, entre otros, que el legislador
establece el r0gimen general dentro del cual habr!n de ejercer sus funciones de
regulacin
<<
y que el Congreso puede desarrollar respecto de las decisiones que 0stos
adopten debates p%blicos como epresin del control poltico que el constituyente le
ha confiado
<?
" )dem!s, el Pre%idente de la Re,IHlica incide* en #a<or o #enor
'rado* en la inte'raci&n de al')no% &r'ano% con%tit)cionale% de re')laci&n <
,)ede* con #a<or o #enor ,e%o* e+,re%ar %) ,o%ici&n re%,ecto de la% ,ol9tica%
()e GaHr$ de ado,tar o ()e Ga to#ado el &r'ano de re')laci&n re%,ecti;o"
I')al#ente* lo% acto% de e%to% &r'ano% con%tit)cionale% de re')laci&n e%t$n
%)Jeto% a controle% J)diciale%"
4O2o sucede lo mismo en el caso de las comisiones de regulacin de los servicios
p%blicos" En efecto, estas comisiones de regulacin no son rganos de car!cter
constitucional aunque su creacin, como la de otras estructuras administrativas o
instituciones, se encuentra autori$ada por varias disposiciones constitucionales, a
<1
Cita de la Corte, )gustn )" Aordillo" "ratado de #erec$o Administrativo" 3omo /" .acchi 1uenos aires"
3ercera Edicin 199B" XI+?"
<<
)rtculos DC y ?D1 de la C"P"
<?
En los Estados -nidos el control del Congreso sobre algunos rganos de regulacin independientes se lleg a
manifestar en lo que se denomin el Lveto congresarialL, es decir, en la facultad de un comit0 del Congreso o de
una de las C!mara de objetar una regulacin general" &in embargo, la Corte &uprema de (usticia declar
inconstitucional que el poder de veto atribuido al Presidente de la 'ep%blica respecto de los proyectos de ley
fuera asignado por ley a una parte del Congreso respecto de regulaciones emanadas de agencias independientes
del Ejecutivo" Ier caso /2& v" Chadha, @C< -& 919 F19E?G"
<<
saber, el numeral D] del artculo 1BH, seg%n el cual corresponde al Congreso
LYdZeterminar la estructura de la administracin nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
p%blicos < otra% entidade% del orden nacional, se=alando sus objetivos y estructura
org!nicaL Fnegrillas fuera de tetoGT y el artculo <11 cuyo teto indica que LYlZa ley
se=alar! las funciones que el Presidente de la 'ep%blica podr! delegar en los
ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de
entidades descentrali$adas, superintendentes, gobernadores, alcaldes < a'encia% del
E%tado ()e la #i%#a le< deter#ineL Fnegrillas fuera de tetoGT y, para el caso
especfico de los servicios p%blicos, el inciso final del artculo ?CD, el cual establece
que LYlZa ley determinar! las entidade% co#,etente% para fijar las tarifasL Fnegrillas
fuera de tetoG"
Estas normas constitucionales facultan al legislador para crear diversas entidades o
estructuras administrativas del orden nacional" #a decisin de crearlas, de definir su
perfil institucional y de determinar el grado de independencia de tales estructuras o
entidades y su relacin con otros rganos nacionales, se encuentra dentro del margen
de configuracin del legislador" ,e tal manera que la Constitucin no ordena que
eistan comisiones de regulacin de los servicios p%blicos, pero s autori$a al
legislador para crearlas cuando estime que este tipo de rgano es el adecuado para
hacer cumplir el r0gimen de la regulacin de los servicios p%blicos" 3ambi0n podra el
legislador decidir suprimir tales comisiones o, por el contrario, modificar su perfil
institucional y ampliar su grado de independencia" En el presente proceso, la Corte
parte de la base legislativa que define las caractersticas de las comisiones de
regulacin de los servicios p%blicos"
En suma, el legislador dispone de un amplio margen de configuracin respecto del
tipo de rganos que puede crear para regular la prestacin de los servicios, de las
funciones que les puede adscribir o de las que puede autori$ar que les sean delegadas,
de las caractersticas institucionales que les otorgar! y, por lo tanto, del !mbito de
independencia que les desee conferir" 2o sucede lo mismo en el caso de los rganos
de regulacin creados por la propia Carta, respecto de los cuales el legislador est!
facultado para desarrollar sus funciones o sus estructura org!nica, mas no para
suprimirlos o modificarlos salvo que se reforme la Constitucin de acuerdo con las
reglas que ella misma prescribe para el efecto5"
5" LOS DISTINTOS RGANOS 0 ORGANIKACIONES AUTNOMAS E
INDEPENDIENTES DENTRO DE LA NUEA ESTRUCTURA DEL PODER
PLBLICO COLOMBIANO"
<?
Como se ha epuesto en este estudio, la Constitucin Poltica prev0 en el artculo 11? que
adem!s de los rganos que integran las tradicionales 'amas del Poder, otros rganos,
autnomos e independientes, que ejercen otras funciones del Estado como epresin del poder
p%blico, que tienen funciones separadas, pero que deben colaborar armnicamente para el
logro de los cometidos estatales o la reali$acin de los fines del Estado"
2o es una innovacin la eistencia de estos rganos, toda ve$ que si bien, la Constitucin de
1EEC no permita ubicar rganos por fuera de las cl!sicas 'amas del Poder P%blico, s
instituy rganos que no encuadraban en las mismas pero que ejercan funciones propias de la
soberana estatal como fueron la funcin fiscali$adora o de control y la funcin electoral" En
ese orden de ideas, se ha mostrado entonces la idea de reformular la forma tradicional de
entender al Estado, de comprender la actividad de la administracin p%blica"
En tal virtud, se han creado o sistemati$ado entonces, en esta categora, por voluntad del
constituyente, rganos que tienen personera jurdica como el 1anco de la 'ep%blica y la
Comisin 2acional de 3elevisin, o por va jurisprudencial, las -niversidades 7ficiales, la
Comisin 2acional de &ervicio Civil y las Corporaciones )utnomas 'egionales" ) su turno,
con igual categora, pero sin personera jurdica, los rganos que integran la organi$acin
electoral en su condicin de autoridades electorales Fel Consejo 2acional Electoral y la
'egistradura 2acional de Estado CivilG y, los rganos que integran la organi$acin
fiscali$adora o de control, esto es, los que cumplen funciones de control fiscal como la
Contralora Aeneral de la 'epublica y la )uditora Aeneral de la 'ep%blica, y los rganos que
cumplen funciones de .inisterio P%blico como la Procuradura Aeneral de la 2acin y la
,efensora del Pueblo, todos los cuales +nos referimos a estos %ltimos que no tienen
personera jurdica+, se hallan ubicados dentro de la persona jurdica denominada 4#a 2acin5"
5"!" NATURALEKA DE LOS NUEOS RGANOS AUTNOMOS E
INDEPENDIENTES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS DEMCS 3UNCIONES
DEL ESTADO 0 ALGUNAS CLASI3ICACIONES"
<@
&e trata de organismos autnomos, de naturale$a %nica, ajenos a las interferencia poltica de
cualquier ndole, por lo cual no se pueden entender como integrantes de la administracin o
supeditados al poder poltico centralT su naturale$a es especial dada por su grado de autonoma
e independencia frente a las eigencias de la comunidad o del sector que regulan, del resto de
rganos o ramas del poder p%blico del Estado"
En ese orden de ideas y dada su especialidad, est!n encaminados a concretar que las
necesidades colectivas o el inter0s p%blico se satisfaga a trav0s de sus actos administrativos
normativos de regulacin o de reglamentacin, su vigilancia o control sobre un sector
determinado, sin interferencia de los intereses polticos, partidistas o emporios econmicos o,
de grupos sociales, a no ser, que en este %ltimo caso, est0 de por medio el inter0s general y que
sea para suplir las deficiencias que las dem!s ramas del poder p%blico, que por su misma
naturale$a y funciones, t0cnicamente sean incapaces de satisfacer"
Por tal motivo, se predica de ellas la )utonoma e /ndependencia, conceptos que como ya se
anot no son absolutos, por cuanto est!n sometidas al imperio de la Constitucin y la #ey"
)utonoma traducida en libertad para manejar asuntos administrativos, financieros y t0cnicosT
independencia cuyo significado se refiere a la interdiccin de los dem!s poderes p%blicos en
sus propias funciones y asuntos"
5"." EL BANCO DE LA REPLBLICA
Como lo se=alaron 7ssa Escobar e /b!=e$ 2ajar, desde su creacin en 19<?, el 1anco de la
'ep%blica se concibi como un organismo autnomo, de naturale$a %nica, encargado de la
emisin de la moneda y de regular la circulacin monetaria, ajeno a cualquier influencia del
Aobierno
<@
" Claro est! que entre 19C? y 1991, con motivo de la creacin y funcionamiento de
la (unta .onetaria que fue un organismo gubernamental presidido e integrado principalmente
por el equipo econmico del Aobierno, no eista claramente una separacin entre el Aobierno
<@
7ssa escobar, Carlos e /b!=e$ 2ajar, (orge Enrique" El concepto de )utonoma de la 1anca Central5, en 4#a
)utonoma del 1anco de la 'ep%blica5, 3m Editores, 199B, p" 111"
<B
2acional y el 1anco de la 'ep%blica en el tema macroeconmico, y en particular en el dise=o
y ejecucin de la poltica monetaria"
) juicio de los mismos )utores, a partir de 1991, la autonoma org!nica del 1anco de la
'ep%blica se epresa al establecer que es un rgano de car!cter constitucional, con personera
jurdica, de derecho p%blico, con autonoma administrativa, patrimonial y t0cnica, sujeto a un
r0gimen legal propio Fart" ?D1 C"P"G, lo cual significa que no forma parte de ninguna de las
'amas del Poder P%blico y por ello, no depende de las directrices, orientaciones o decisiones
del Aobierno, al cual le corresponde cumplir otras funciones, distintas, en la esfera econmica
de la nacin" Por tratarse de un organismo de naturale$a especial y por ra$n de las funciones
que est! llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organi$acin distinto a las dem!s
entidades" )s, 4El 1anco de la 'ep%blica ser! autnomo, debido a que en la reali$acin de
sus funciones ser! independiente de las instrucciones polticas del Aobierno" #a tarea
fundamental ser! la de asegurar la estabilidad del dinero, con un alto grado de coordinacin
dentro de los distintos rganos ejecutores de la poltica monetariaL
<B
"
Por ello, la autonoma de dicho rgano esta limitada por la coordinacin que debe darse con la
poltica econmica general, motivo por el cual debe cumplir sus funciones en coordinacin
con las autoridades que tienen a su cargo formular la poltica econmica general" En este
sentido lo epres la Corte Constitucional en &entencia C+HBHM9@"
En consecuencia, la independencia de la banca central se requiere para la reali$acin de los
fines del Estado, por intermedio del 1anco de la 'ep%blica, y concretamente para velar por la
estabilidad de la moneda o lo que es lo mismo, por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la misma, la estabilidad de precios y la solide$ del sistema financiero" &e
predica igualmente para destacar la separacin entre la administracin del fisco y de la
hacienda p%blica, y la emisin de la moneda, la direccin y regulacin del dinero y cr0dito"
Para garanti$ar esa independencia se establecieron prohibiciones como la concesin de
cr0ditos a favor de particulares o cupos de cr0dito a favor del Estado, salvo para los
establecimientos de cr0dito"
<B
I0ase el /nforme+Ponencia para primer debate en la )samblea 2acional Constituyente sobre 41anca Central5"
<C
En suma, la autonoma funcional y t0cnica de este rgano, es la necesaria para ejercer sus
funciones de banca central, ajeno a las directrices, orientaciones y decisiones de las dem!s
autoridades, aunque tampoco como rueda suelta dentro de la estructura estatal, porque en todo
caso debe obrar en coordinacin con tales autoridades"
5"4" LA COMISIN NACIONAL DE TELEISIN
Consagrada por el Constituyente como una entidad autnoma e independiente, con personera
jurdica y autonoma administrativa, patrimonial y t0cnica, sujeta a un r0gimen jurdico propio
+a imagen y semejan$a del 1anco de la 'ep%blica+ pero encargada de definir, dirigir y ejecutar
la poltica en materia de televisin, lo mismo que ejercer la intervencin en el espectro
electromagn0tico utili$ado para la televisin, gobernada por una (unta ,irectiva cuyos
miembros son de perodo fijo determinado por el legislador, de los cuales dos s pueden ser
designado por el Aobierno"
)s las cosas, la #ey 1E< sancionada el <H de enero de 199B
<C
, la defini como la Comisin
2acional de 3elevisin, persona jurdica de derecho p%blico, con autonoma administrativa,
patrimonial y t0cnica y con independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las
atribuciones que le asigna la Constitucin, la #ey y los estatutos"
<D

Como lo ha epresado la Corte Constitucional
<E
, la autonoma de este rgano se cifra como un
verdadero derecho social a que la televisin no sea controlada por ning%n grupo poltico o
econmico y por lo tanto que se conserve como un bien social y comunitario" #a autonoma
del ente encargado de dirigir la televisin, en suma, es una garanta funcional e institucional
del conjunto de derechos y libertades individuales relacionados con la eistencia y
<C
Por medio de la cual 4se reglamenta el servicio de televisin, y se formulan polticas para su desarrollo, se
democrati$a el acceso a 0ste, se conforma la Comisin 2acional de 3elevisin, se promueven la industria y
actividades de televisin, se establecen normas para contratacin de los servicios, se reestructuran entidades del
sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones5
<D
)rtculo ?N #ey 1E< de 199B"
<E
Corte Constitucional, &entencia C+@9D de 199B"
<D
fortalecimiento del principio democr!tico, la formacin de una opinin p%blica libre, la fluide$
y la profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creacin, intercambio y
divulgacin de ideas y de la cultura"
,icho 3ribunal
<9
ha epresado que al ser el espectro electromagn0tico gestionado y controlado
por el Estado, debe ser cumplido por una parte por el .inisterio de Comunicaciones
Fencargado de la poltica general del servicio p%blico de telecomunicacionesG y de otro, por la
Comisin 2acional de 3elevisin organismo autnomo que tiene a su cargo la direccin y
ejecucin de la poltica que para el servicio de televisin determine el Congreso"
) su turno, hablando propiamente sobre la Comisin 2acional de 3elevisin ha dicho esta
Corporacin que
?H
4En el caso particular del servicio de televisin, la intervencin estatal en el espectro
electromagn0tico, de acuerdo con los artculos DC y DD de la Constitucin Poltica, est!
a cargo de un organismo de derecho p%blico con personera jurdica, autonoma
administrativa, patrimonial y t0cnica, sujeto a un r0gimen propio, que de conformidad
con la ley 1E< de 199B, es la Comisin 2acional de 3elevisin" #a autonoma
entregada a esa entidad, tiene como propsito fundamental evitar que la televisin sea
controlada por grupos polticos o econmicos, tratando siempre de conservar su
independencia en beneficio del bien com%nT dicha intencin se epres en las
diferentes discusiones que sobre el tema adelant la )samblea 2acional Constituyente,
que coincidieron en la necesidad de crear un organismo de intervencin en la
televisin, independiente y autnomo"5
4#a Carta Poltica, al disponer la creacin de lo que hoy es la Comisin 2acional de
3elevisin, en ning%n momento pretendi aislar a la entidad de otros rganos del
Estado que por naturale$a manejan la poltica del servicio de telecomunicaciones a
nivel general, como lo es, en primer t0rmino el .inisterio de Comunicaciones, m!s
a%n, cuando las funciones de gestin y control del espectro electromagn0tico asignado
por la Constitucin Poltica al Estado, la ejerce tambi0n el .inisterio de
Comunicaciones"5
?1
)hora bien, es preciso anotar que subyace una concurrencia de competencias en lo referente al
especto electromagn0tico que se utili$a para la televisin, predicables por el principio de la
<9
Corte Constitucional, &entencia, C+?BHM9D
?H
Corte Constitucional, &entencia C+?1H de 199C"
?1
Sdem
<E
colaboracin armnica, cuando quiera que de acuerdo con el artculo DB &uperior, el espectro
electromagn0tico es un bien p%blico inenajenable sujeto a la gestin y control del Estado y, en
ese orden de ideas, el Estado debe intervenir por mandato de la ley con el fin de evitar
pr!cticas monopolsticas" ) continuacin los artculos DC y DD de la misma Carta se=alan que
a la Comisin 2acional de 3elevisin, le corresponde gestionar y ejecutar los programas del
Estado"
En ese sentido la Corte Constitucional ha se=alado que
?<
8
4#a Carta >undamental vigente determina un esquema fundamentado en la separacin
funcional de los rganos estatales con colaboracin armnica entre los mismos,
sometidos al principio de coordinacin de las autoridades administrativas para el
adecuado cumplimiento de los fines estatales FC"P", arts" 11? y <H9G, en el cual
participan el legislador con la facultad de fijar la poltica estatal televisiva FC"P" art,
DDG, el organismo autnomo de televisin a cuyo cargo est! la direccin de dicha
poltica, el desarrollo y ejecucin de los planes y programas estatales para el servicio
de televisin, as como la intervencin en el espectro electromagn0tico FC"P", art" DC y
DDG, y al cual se integra el Aobierno 2acional en ejercicio de las atribuciones de
planeacin, regulacin y control de las telecomunicaciones, por conducto del
.inisterio de Comunicaciones, como m!imo organismo nacional de las
telecomunicaciones, de conformidad con la #ey D< de 19E9, artculo 1o" y el ,ecreto
19HH de 199H, artculo Bo"
En este orden de ideas, el car!cter del organismo autnomo hace que no puedan estar
subordinados a las determinaciones de otros rganos o entidades del Estado, en
relacin con el ejercicio de sus funciones, ni sujetos a la jerarqua tradicional propia
de la estructura de la administracin p%blica, en una especie de control de tutela
administrativo y, por lo tanto, no est0n adscritos, ni vinculados a entidades del sector
central" ,e esto se deriva, consecuencialmente, que sus decisiones no se encuentren
sometidas a instrucciones de rganos administrativos superiores, ni controladas o
revocadas por autoridad administrativa alguna, salvo a trav0s de los controles antes
mencionados y los que corresponden al mismo tema p%blico, dentro de la actividad
administrativa, e inherentes a la naturale$a democr!tica de la organi$acin poltica"
#a preservacin del grado mnimo de autonoma de dichos entes, como lo ha
sostenido la jurisprudencia constitucional, se convierte, pues, en una garanta
funcional para el ejercicio de los derechos o la proteccin de bienes jurdicos
especficos y vara de acuerdo con la determinacin constitucional de cada uno de
ellos5"
?<
Corte Constitucional, &entencia C+@@BM9D
<9
#a Corte Constitucional manifest que la Comisin mantiene una autonoma org!nica y
funcional en relacin al Aobierno, mientras que frente al Congreso se reduce al aspecto
org!nico, en la medida en que el ejercicio de sus funciones son desarrolladas por el legislador,
con las limitantes pertinentes"
??
Por ello se ha dicho que el an!lisis hecho por la Corte no es
del todo cierto, ya que confundi la autonoma funcional con la facultad de determinar la
poltica del Estado en el sector, para lo cual ninguna organi$acin autnoma est! revestida"
>inalmente, vale la pena concluir que la coordinacin con el ejecutivo no significa que 0ste
puede llegar al punto de inmiscuirse en las decisiones de la Comisin, ni obstruir o invadir el
!mbito de su competencia, de lo cual tambi0n se ha criticado en cuanto se piensa que dicha
colaboracin debi ser prevista %nicamente para los temas relacionados con la cartera de
comunicaciones y no dejar de manera amplia su asistencia a otros asuntos que no revisten
importancia para la misma"
5"5" LAS CORPORACIONES AUTNOMAS REGIONALES
)ntes de 1991, ellas fueron creadas por el legislador como personas jurdicas de derecho
p%blico, con el car!cter de establecimientos p%blicos adscritos o vinculados a las entidades del
sector central de la 'ama Ejecutiva del Poder P%blico, para el ejercicio de funciones
administrativas y la prestacin de determinados servicios p%blicos"
#a Constitucin Poltica de 1991 determin que el legislador reglamentara su funcionamiento
dentro de un r0gimen de autonoma FC"P" )rtculo 1BH+DG, al tiempo que cre una especial
para la recuperacin del 'o .agdalena, denominada Corporacin )utnoma 'egional del
'o Arande de la .agdalena FC"P", )rtculo ??1G"
En tal virtud, la #ey 99 de 199?, regul su creacin y funcionamiento, con lo cual en su
artculo <? las defini como Lentes corporativos de car!cter p%blico, creados por #ey,
integrados por las entidades territoriales, que por sus caractersticas constituyen
??
Corte Constitucional, &entencia C+@@BM9D"
?H
geogr!ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogr!fica o
hidrogeogr!fica, dotados de autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio,
personera jurdica, encargados dentro del !rea de su jurisdiccin, del medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones legales y las polticas del .edio )mbienteL" LEst!n encargadas de administrar
en todo el territorio nacionalL Fartculo ??G y, Lespecficamente en el !rea de su jurisdiccinL"
3ambi0n se crearon las corporaciones autnomas para el desarrollo sostenible, sujetas cada
una de ellas a su propio r0gimen, cuya organi$acin y funciones son las mismas de las C)',
sin perjuicio de otras competencias, por lo cual se debe entender que tienen la misma
naturale$a jurdica para esta clase de corporaciones"
Con fundamento en el artculo ??1 de la Constitucin, la #ey 1CD de 199@, organi$ la
Corporacin )utnoma 'egional del 'o Arande la .agdalena, en la cual le se=al su
r0gimen jurdico propio, distinto del previsto para las dem!s Corporaciones en la #ey 99 de
199?"
)s, las C)' dejaron de ser establecimientos p%blicos con jurisdiccin regional, que tenan
como objetivo com%n promover y encau$ar el desarrollo econmico y social del territorio
comprendido bajo su jurisdiccin, y se transformaron en entes corporativos de car!cter
p%blico, integrados por entidades territoriales de su respectiva jurisdiccin"
'ep!rese cmo el artculo 1BH+D de la Constitucin, facult al Congreso de la 'ep%blica para
reglamentar su creacin y funcionamiento dentro de un r0gimen de autonoma, lo cual gener
la duda de si para efectos de su ubicacin pertenecan o no a la 'ama Ejecutiva del Poder
P%blico o si se hallaban al lado de los dem!s rganos autnomos e independientes" ) su ve$,
la naturale$a jurdica concebida por la #ey 99 de 199?, con el car!cter de entes corporativos,
tampoco permita establecer con claridad si los mismos go$aban propiamente de autonoma
org!nica, por lo que para poder determinar su ubicacin dentro de la estructura del Estado era
necesario revisar su relacin con el ejecutivo y con las entidades territoriales"
?1
#o cierto es que las C)', como entes corporativos, est!n integradas, mayoritariamente, por
las entidades territoriales, tanto en la asamblea corporativa como en el consejo directivo, en la
cuales las C)' tienen jurisdiccin" 2o est!n sometidas a las instrucciones del Aobierno ni al
control de tutela,
?@
como tampoco de las entidades territoriales" El Presidente ni las entidades
territoriales tienen la facultad de remover a los integrantes de los rganos de direccin, y de
administracin" )s las cosas, el Aobierno 2acional no tiene la competencia para nombrar, ni
remover al ,irector general, ni a los miembros de la asamblea corporativa o del Consejo
,irectivo a ecepcin de los representantes del Presidente de la 'ep%blica y del .inistro del
.edio )mbiente que hacen parte del Consejo ,irectivo"
Como quiera que no est!n sujetos a ninguna otra autoridad y que sus miembros no son de libre
nombramiento y remocin, es f!cil concluir que no hacen parte de la 'ama Ejecutiva o de las
entidades territoriales, sino que, se las dot de un r0gimen especial que permite conjugar una
serie de condiciones que garanti$an su autonoma, la participacin de las autoridades
territoriales y la ejecucin de una sola poltica ambiental"
&us funciones principales como ya se ha anotado varias veces, son las de preservar el medio
ambiente y los recursos naturales, lo cual genera una relacin con el Aobierno y las entidades
territoriales, toda ve$ que el .inisterio del .edio )mbiente fija las polticas ambientales y las
C)' ejecutan las mismas actuando con casi absoluta autonoma" Este lmite de competencias
no es del todo claro con las entidades territoriales quienes tambi0n tienen competencias en la
preservacin del medio ambiente y los recursos naturales"
Para la Corte Constitucional, las C)' no son organi$aciones autnomas como s lo son el
1anco de la 'ep%blica y la Comisin 2acional de 3elevisin" #a Corte, cuando se refiere a su
naturale$a se limita a se=alar que son personas jurdicas del orden nacional, que go$an de un
r0gimen de autonoma"
?B
,e otra parte el Consejo de Estado no ha aportado gran cosa para
definirlas" 2o obstante vale la pena resaltar el concepto de la &ala de Consulta y &ervicio
Civil
?C
que contrara la posicin que tiene la Corte Constitucional a este respecto y seg%n el
?@
#0ase artculo <9+1H y ?1+1B de la #ey 99 de 199?, en el que se dan dos casos de control de tutela"
?B
Corte Constitucional, &entencia C+<DB de 199E"
?C
Consejo de Estado, &ala de Consulta y &ervicios Civil, Concepto del <9 de abril de 199C 'ad" E1@"
?<
cual8 L"""son entes autnomos e independientes"""para slo los efectos presupuestales, se les
aplican las disposiciones que rigen para los establecimientos p%blicosL"
En el caso de las C)' para el desarrollo sostenible su autonoma se ve a%n m!s coartada
debido a que en la conformacin de los Consejos ,irectivos de algunas de ellas se se=ala un
porcentaje mnimo de la 2acin y en el mismo ente rector de la Corporacin se le otorga
representacin al Presidente de la 'ep%blica a trav0s de un delegado"
En consecuencia, estamos en presencia de una categora de entidades p%blicas que no son
entidades descentrali$adas pero que est!n organi$adas, por mandato constitucional, con un
r0gimen de autonoma, de lo cual se concluye que si son personas jurdicas pero no son
descentrali$adas, no dependen de las orientaciones, directrices, direccin o coordinacin de
ninguna entidad del sector central, motivo por el cual, son entes autnomos e independientes,
conforme a las normas adoptadas por el legislador por mandato del constituyente y en los
t0rminos definidos por la jurisprudencia constitucional al definir el contenido y alcance de
tales normas legales y constitucionales"
5"=" LA COMISIN NACIONAL DEL SERICIO CIIL
En desarrollo de las normas aprobadas por el Pueblo Colombiano el 1 de diciembre de 19BD,
la #ey 19 de 19BE, cre una Comisin 2acional del &ervicio Civil dentro de la 'ama
Ejecutiva del Poder Publico, para administrar las carreras de los servidores p%blicos de dicha
'ama, esto es, para que dictara las pautas por medio de las cuales se regira el r0gimen del
servidor publico y, si se suscitaban dudas sobre ello, se acudira a la &ala de Consulta y
&ervicio Civil del Consejo Estado que tambi0n se cre por esa misma #ey" El ente encargado
de ejecutar dichas polticas sera el ,epartamento )dministrativo del &ervicio Civil" 3odo ello
transcurri as hasta 1991, perodo en el cual, por separado, se fueron configurando los
regmenes especiales de carrera para los servidores de la 'ama (udicial y del .inisterio
P%blico, entre otros"
??
>ue voluntad del Constituyente no cambiar para nada dicho esquema para la 'ama Ejecutiva
del Poder P%blico, por cuanto as como la carrera judicial sera administrada por el Consejo
&uperior de la (udicatura y la del .inisterio P%blico por los rganos que lo integran, el
r0gimen para la 'ama no podra ser diferente al eistenteT en tal virtud se determin que un
rgano de la misma 'ama Ejecutiva del Poder P%blico se encargara de dicha administracin y
ese es el fundamento lo que se prescribe en el artculo 1?H de la Constitucin Poltica en el
cual se establece que8
4Rabr! una Comisin 2acional del &ervicio Civil responsable de la administracin y
vigilancia de las carreras de los servidores p%blicos, ecepcin hecha de las que
tengan car!cter especial5"
2o obstante y con ocasin de la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los
artculos B, 1@, <1, <@, <C, <D, ?D, ?E, @@, @B, @E Ftodos en forma parcialG, B1, B<, D?, D@, DB,
DC, DD y D9 de la #ey @@? de 199E, la Corte Constitucional mediante &entencia C+?D< de 1999,
se pronunci sobre dicho rgano, del cual concluy que no debe formar parte de la 'ama
Ejecutiva sino que debe ser organi$ado por el legislador como una persona jurdica de derecho
p%blico, con autonoma administrativa, patrimonial y t0cnica, sujeta a un r0gimen legal propio"
,ijo entonces la Corte lo siguiente8
4Va que el Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla
general para la provisin de los empleos en los rganos y entidades del Estado, para el
ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio consisti en
prever un sistema de carrera, coordinado y armnico, t0cnicamente organi$ado,
confiado a un organismo %nico de nivel nacional y con jurisdiccin en todo el
territorio, que garanti$ara la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia,
sin depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder
p%blico aunque bajo los criterios y directrices tra$ados por el legislador"
#a Comisin del &ervicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene
un car!cter de cuerpo asesor o consultivo del Aobierno ni de junta o consejo directivo
de composicin paritaria o con mayora prevalente de los organismos estatales o de
los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabe$a de sus autoridades"
&e trata en realidad de un ente autnomo, de car!cter permanente y de nivel nacional,
de la m!s alta jerarqua en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de
los servidores p%blicos, cuya integracin, perodo, organi$acin y funcionamiento
?@
deben ser determinados por la ley" 2o hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u
rganos del poder p%blico y debe ser dotada de personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los
cometidos constitucionales que le corresponden5
En suma, la Corte Constitucional cambi todo el planteamiento previsto por la Constitucin
Poltica para la Comisin 2acional del &ervicio Civil y por ende, la voluntad misma del
Constituyente, al se=alar en la fallo precedente que no podra garanti$arse un r0gimen de
carrera administrativa con un organismo inserto dentro de la misma 'ama Ejecutiva, por lo
cual, debe dot!rsele de personera jurdica, con autonoma administrativa, patrimonial y
t0cnica para administrar los regmenes de carrera, con ecepcin de los especiales previstos en
la misma Carta Poltica"
,e acuerdo con dicha &entencia, por voluntad de la Corte Constitucional, ha nacido otro ente
autnomo en la estructura del Estado, con iguales o parecidos t0rminos a los previstos
directamente por el Constituyente"
5"M" LAS UNIERSIDADES O3ICIALES
Previamente a 1991, a las -niversidades 7ficiales se les dio el tratamiento de
Establecimientos P%blicos" Empero, si se trataba de 4Establecimientos P%blicos5, surgi el
interrogante seg%n el cual, cu!les funciones administrativas cumplanQ
Por ello, el constituyente se preocup por darles un sentido propio dentro de la organi$acin
del Estado y en ese orden de ideas, en el artculo C9 prev08
4&e garanti$a la autonoma universitaria" #as universidades podr!n darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley"
#a ley establecer! un r0gimen especial para las universidades del Estado"
?B
El Estado fortalecer! la investigacin cientfica en las universidades oficiales y privadas
y ofrecer! las condiciones especiales para su desarrollo"
El Estado facilitar! mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educacin superior5"
De conformidad con lo anterior, con la Sentencia C-299 de 1994 la Corte
Constitucional, al revisar la constitucionalidad del Decreto 1210 de 1993, por
medio del cual se reestructur el rgimen orgnico especial de la !niversidad
"acional de Colom#ia, se$al %ue dic&a !niversidad es una entidad autnoma en
la estructura del 'stado, en los siguientes trminos(
4El dise=o institucional precedente permite entrever la consagracin de una figura
especial dentro del sistema de la descentrali$acin administrativa por servicios o
funcional, denominado Lente universitario autnomoL, y al cual se le asignan unas
caractersticas especiales que acent%an su autonoma, que cualitativamente lo hacen
diferente de los dem!s organismos descentrali$ados por servicios hasta ahora
reconocidos por la doctrina y la legislacin nacionales"
#o que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los
dem!s organismos descentrali$ados por servicios, adem!s de su objeto, es la
LautonomaL que la Constitucin le reconoce en forma epresa"""
'esulta as, que en virtud de su LautonomaL, la gestin de los intereses
administrativos y acad0micos de la universidad, dentro del !mbito antes especificado,
son confiados a sus propios rganos de gobierno y direccin, de suerte que cualquier
injerencia de la ley o del ejecutivo en esta materia constituye una conducta violatoria
del fuero universitario"
"""si el legislador se insmicuyera en los aspectos referidos o en otros de igual
significacin, estaramos en presencia de una intervencin indebida en la vida de la
universidad y se incurrira en una violacin de su autonoma"
Precisa la Corte, que la inspeccin y vigilancia del Estado sobre la universidad
colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado
que se traduce en una labor de supervisin sobre la calidad de la instruccin, el
manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes
directrices de la poltica educativa reconocida y consignada en la ley" Esa injerencia
no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definicin de
calidades y clasificacin del personal docente o administrativo, y mucho menos, con
el eamen o control de las tendencias filosficas o culturales que animan las
?C
actividades educativas o de investigacin, porque Lla comunidad cientfica que
conforma el estamento universitario, es autnoma en la direccin de sus destinosL,
como lo ha se=alado la Corte en reciente oportunidad"
<
5

&entencias posteriores aclararon que no se trataba de entidades descentrali$adas especiales,
sino verdaderas entidades autnomas en la estructura del Estado"
Por tal motivo, lo que ha hecho la Corte Constitucional es precisar que la -niversidad es una
categora de organi$acin especial, que se rige por sus propios estatutos y con un r0gimen
especial dado por la ley, es decir el de la )utonoma"
5"@" LA ORGANIKACIN 3ISCALIKADORA O DE CONTROL
#a Constitucin de 1991, estructur la 7rgani$acin >iscali$adora o de Control
?D
integrada por
dos grupos de entidades claramente diferenciados a saber8 #os rganos para el ejercicio de las
funciones de control fiscal y los rganos para el ejercicio de las funciones de ministerio
p%blico"
#os primeros previstos en los artculos <CD a <D@ de la Carta Poltica, los cuales se=alan que el
control fiscal es una funcin p%blica que ejercer!n la Contralora Aeneral de la 'ep%blica
FC"P", )rtculos <CD a <D1, #eyes @<, 1HC y C1H y ,ecreto <CD de <HHHG, las Contraloras
departamentales, distritales y municipales FC"P", )rtculo <D< y #eyes 1?C y ??HG y la
)uditora Aeneral de la 'ep%blica FC"P", )rtculo <D@ y ,ecreto #ey <D< de <HHHG"
#os segundos, est!n previstos en los artculos 11E y <DB a <E@ de la Constitucin Poltica, los
cuales definen el contenido y alcance de la funcin de ministerio p%blico que ejercen la
Procuradura Aeneral de la 2acin, la ,efensora del Pueblo y las personeras municipales"
<
&entencia C+19B de <1 de )bril de 199@, ." P" Iladimiro 2aranjo .esa
?D
I0ase Aaceta Constitucional 2o" B9 del <B de abril de 1991 de la )samblea 2acional Constituyente, p" 1 a
1?"
?D
Para llegar a lo anterior, el constituyente previamente reali$ todo un recuento histrico sobre
la funcin fiscali$adora o de control y justific la creacin de una organi$acin autnoma e
independiente que agrupa a todos los rganos anteriormente citados, se=alando que8
4Es preciso que se inspeccione y se vigilen los actos de quienes tienen a su cargo la
direccin del Estado en todos sus frentes, y alguien debe encargarse de hacerlo8 -nos
rganos han de instituirse para que fiscalicen si los actos epedidos por los
funcionarios y las actuaciones de estos se ajustan o no a las prescripciones legalesT si
cumplen con las funciones asignadas en la Constitucin y en la ley o el reglamentoT si
cumplen, en fin con los preceptos de la Carta o si se etralimitan en sus funciones o
las omiten"
43odas las ramas del poder p%blico, pero en especial una, debe encargarse de manera
preferente de velar por el imperio de la ley y porque se cumpla a cabalidad con las
funciones a todas asignadas en la sociedad o en los cargos de direccin y regencia
poltico administrativos" -na funcin propia del Estado , por ser una faceta distinta
del poder y ejercida por unos &r'ano% a)t&no#o% e inde,endiente%5Fnegrillas fuera
de tetoG"
El constituyente abog porque la autonoma que se requera para los rganos encargados del
ejercicio de la funcin fiscali$adora o de control, se predicara frente a las dem!s funciones,
rganos y ramas del poder p%blico, pero sin dejar de lado el principio de la colaboracin
armnica para la reali$acin de los fines estatales"
)s mismo, insisti que la funcin fiscali$adora era distinta de las dem!s funciones del Estado
y por ello era necesario dejarla independiente para que no actuara como auiliar de la rama
jurisdiccional, ni como asesora y dependiente de la rama ejecutiva, ni como una prolongacin
de la rama legislativa"
El constituyente se=al que las nuevas funciones del Estado como la fiscali$adora o de control
ejercida por los rganos que integran el .inisterio P%blico, esto es, la Procuradura Aeneral de
la 2acin, la ,efensora del Pueblo y las Personeras, y por los rganos que ejercen las
funciones de control fiscal, esto es, la Contralora Aeneral de la 'ep%blica y las contraloras
territoriales, antes se haban tenido como implcitas de la actividad administrativa a cargo de la
'ama Ejecutiva del Poder P%blico" Por ello, dijo, al tratarse de rganos especiali$ados,
?E
autnoma e independientemente, pero eso s, en mutua y armnica colaboracin con las ramas
del poder p%blico, deben desarrollar a cabalidad los fines y los propsitos de sus funciones,
que son los fines del Estado"
En suma, para entender la naturale$a de 0stos rganos que componen la organi$acin
fiscali$adora o de control, el constituyente reconoci lo nuevo de sus funciones, reconoci el
error de haberlos insertado dentro de la 'ama Ejecutiva y, en tal virtud, por tratarse de
funciones especiali$adas, administrativas, pero no por ello integrantes del ejecutivo, previ la
necesidad de dotar a estas autoridades de la autonoma e independencia necesaria para el
adecuado ejercicio de sus funciones, m!ime, y as qued consignado en el informe ponencia,
que no hay democracia sin control y control sin democracia"
)dicionalmente, dichos rganos que componen la organi$acin fiscali$adora o de control, no
tienen personera jurdica puesto que forman parte de la persona jurdica 42acin5 sin que por
ello se vea frustrada la autonoma e independencia en la que insisti el constituyente"
5"?" LA ORGANIKACIN ELECTORAL
/gualmente, en los artculos 1<H y <BE a <CC de la Constitucin Poltica, el Constituyente de
1991, consagr a la organi$acin electoral, entendida como el conjunto de autoridades
electorales y el conjunto de electores populares que ejercen la funcin electoral"
&obre el particular, del tantas veces citado /nforme+Ponencia sobre estructura del Estado, se
infiere que el constituyente debati igualmente muy a fondo lo atinente a esta organi$acin
como se aprecia en el siguiente aparte8
4#a funcin electoral que tiene por objeto obtener la pura, seria y genuina epresin
de la voluntad general de la opinin p%blica para mantener o transformar la
estructura , organi$acin y funcionamiento del Estado, es otra funcin p%blica que
requiere ser regulada en forma autnoma e independiente, no slo porque lgica y
materialmente no encuadra dentro de la cl!sica teora tripartita, sino porque debe
?9
garanti$arse la pure$a y autenticidad de esa epresin de voluntad, alej!ndola de
cualquier indebida intromisin para que se conserve y ample a%n m!s la esencia de la
democracia y por sobre todo, se fortale$ca el Estado de ,erecho5"
Por otra parte, el constituyente se cuestion8
4PEn un sistema democr!tico+representativo Fde corte liberalG como el nuestro, es
dable elevar Jlo electoralK al sitial de un rgano autnomo e /ndependiente del Poder
P%blicoQ /ndudablemente, porque cuanto siendo de la esencia del sistema, el
mecanismo electoral, resulta evidente concluir con la posibilidad de verlo como una
de las facetas del poder p%blico5
En suma y como fundamento de la estructura del Estado, el constituyente previ entonces que
eistiera una funcin electoral, con unos rganos encargados de ejercerla y con otros que
sirven para regularla, hacerla cumplir y protegerla, m!ime si en un sistema democr!tico, la
legitimidad del poder descansa en la eistencia peridica de unas elecciones libres, en el
ejercicio espont!neo de la funcin electoral y, teniendo en cuenta que como estaba
estructurada la organi$acin de quienes tienen a su cargo la funcin electoral, 0sta no
perteneca a ninguna de las funciones cl!sicas de las tres ramas del poder p%blico"
En el anterior orden qued consignado en la Carta Poltica que una es la funcin electoral y,
otra muy distinta, es la organi$acin electoral, autoridad autnoma e independiente que tiene
como propsito regular y vigilar el ejercicio de dicha funcin" Por tal motivo los rganos que
hacen parte de esa organi$acin, en su condicin de autoridades electorales, son el Conse)o
"acional 'lectoral, la *egistradur+a "acional del 'stado Civil , por los dems
organismos %ue esta#le-ca la le,, los cuales tienen a su cargo la organi-acin de las
elecciones, su direccin , vigilancia, as+ como lo relativo a la identidad de las
personas, de todo lo cual tambi0n se puede concluir, como en efecto se ha entendido, que
estamos en presencia de otra organi$acin del poder p%blico autnoma e independiente de las
dem!s ramas u rganos del poder p%blico"
=" CONCLUSIN
@H
,el presente estudio se puede concluir entonces que, en verdad la voluntad del Constituyente,
fue la de crear dos organi$aciones autnomas sin personera jurdica, pero sin depender de
ninguna otra rama u rgano del poder publico, esto es, la organi$acin fiscali$adora o de
control y la organi$acin electoral" ) su ve$, tambi0n fue su voluntad crear dos rganos
)utnomos especiales, no agrupados a ninguna 'ama ni 7rgani$acin del Poder P%blico, esto
es, el 1anco de la 'epublica y la Comisin 2acional de 3elevisin"
)hora bien, no obstante que el constituyente consinti en crear dentro de la 'ama Ejecutiva
unos rganos con un r0gimen especial de )utonoma, ello fue suficiente para que la Corte
Constitucional, por va jurisprudencial, no estuviera de acuerdo con dicho tratamiento y
decidi que los mismos se ubicaran como rganos autnomos e independiente por fuera de la
'ama Ejecutiva, contrariando as lo previsto por el constituyente" Este es el caso de las
-niversidades con '0gimen Especial de )utonoma, las Corporaciones )utnomas
'egionales FC)'G y la Comisin 2acional de &ervicio Civil"
BIBLIOGRA37A
1" GARC7A LLOET* Enrique" 4)utoridades )dministrativas /ndependientes y
Estado de ,erechoL en 4'evista de )dministracin P%blica + '")"P5 2o" 1?1, Edit"
/nstituto de )dministracin P%blica, mayo + agosto de 199?, .adrid 199? "
<" POMED SCNC/EK, #uis )lberto" L>undamento y 2aturale$a (urdica de las
)dministraciones /ndependientesL en 4'evista de )dministracin P%blica + '")"P5
2o" 1?<, Edit" /nstituto de )dministracin P%blica, septiembre+diciembre de 199?,
.adrid 199?
?" PARADA, 'amn" ,erecho )dministrativo // " ,ecimotercera Edicin, edit .arcial
Pons, 1arcelona 1999"
@" BETANCOR RODR7GUEK, )ndr0s" #as )dministraciones /ndependientes, Edit"
tecnos" .adrid 199@"
B" CANALES NETTLE, Patricia y otra" 4)dministraciones /ndependientes5 en J&E'/E
E&3-,/7& 2o" <195, Edit" ,epartamento de Estudios de la 1iblioteca del Congreso
2acional de julio de 1999, &antiago de Chile 1999
C" OSSA ESCOBAR, Carlos e IBC2EK NA1AR, (orge Enrique" 4El concepto de
)utonoma de la 1anca Central5, en 4#a )utonoma del 1anco de la 'ep%blica5, 3m
Editores, &antaf0 1ogot! ,"C" 199B"
D" Aacetas Constitucionales 2os" B9 y D? de la )samblea 2acional Constituyente"
E" Aaceta Constitucional de la Corte Constitucional Colombiana
9" )nales del Consejo de Estado Colombiano
@1