06 JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR - Medida Provisória e Sua Conversão em Lei

212 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSO EM LEI
odecreto-Iei daConstituio de1967sofreu, aolongo dotem-

po, adaptaes necessrias emfacedo sistema presidencialista em
que foi posto. Assim, sofreu: 1. aperfeioamento formal, afastan-
do-seoriscodenulidade dosatosjurdicos baseados nosprovimen-
tos provisrios, o que favoreceu asegurana jurdica; e2. limita-
o material, minorando-se orisco dedecretos-leis emmatrias
comeles incompatveis.
265
Paradoxalmente, anecessidade detais
adaptaes, "(...) que oregime autoritri~ anterior no esqueceu,
(...) o novo regime democrtico desconheceu".266
Registre-se, ainda, que, sob aConstituio de 1967, foram
expedidos 2.163 decretos-Ieis.
267
Portanto, durante a vigncia da
Constituio de 1967(aproximadamente 260 meses), houve uma
- elevada - mdia mensal superior aoito decretos-leis.
Apremncia derecuperar (aomenos emparteeaindaquecom
modificaes) osacertos dealgumas das solues experimentadas
pelo decreto-lei - comevidentes vantagens sobre amedida provi-
sria do modelo constitucional originrio, eat mesmo, sobre a
prpria matriz italiana - foi umdos desideratos daEmenda Cons-
titucional n. 32/2001.oque sepassar aexaminar.
A Emenda emcausa oreconhecimentQ deque aexistncia
de umpoder normativo primrio confiado ao Governo inevit-
. .
SUMRIO: 4.1Natureza damedidaprovisria- 4.2 mbi-
tomaterial-4.3 Processo legislativoelei deconverso: 4.3.1
Elaborao. iniciativa, relevnciaeurgncia; 4.3.2Prazo de
eficcia da medida provisria; 4.3.3 Envio ao Congresso
Nacional; 4.3.4 COlI\issoMistadeDeputados eSenadores;
4.3.5 Oferecimento ~eemendas; 4.3.6 Parecer daComisso
Mista; 4.3.7Deliberao naCmara dosDeputados enoSe-
nado Federal; 4.3.8 Decreto legislativo e lei deconverso;
4.3.9Reedio: impossibilidade; 4.3.10Conversoemlei das
medidas provisrias do regime anterior remanescentes;
4.3. 11Medida provisria nos Estados, noDistrito Federal e
nosMunicpios -4.4 Decreto-lei, medidaprovisriaeEmen-
daConstitucional n. 32/2001.
4
MEDIDA PROVISRIA NO MODELO DA
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 32/2001
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Exacerbado ouso dadecretao deurgncia, diversas pro-
posies normativas foram debatidas no Congresso Nacional.
Muitas das sugestes colhidas durante os debates parlamenta-
res foram compiladas, resultando naProposta deEmenda Cons-
titucionaI47211997. Debatida ao longo de cinco anos, inclusi-
vecom aativa participao do Poder Executivo, aproposta foi
aprovada epromulgada, resultando naEmenda Constitucional
n.32/2oo1.
I.
A propsito, Srgio Resende deBarros, Medidas, provisrias?, p. 79.
Idem, ibidem. p. 80.
aDec.lei 319, de27.03.1967. foi oprimeiro adotado navigncia da
Constituio de 1967 (que entrou emvigor no dia 15.03.1967). a
ltimo foi oDec.-Iei 2.481, de03.10.1988.
(2M)
(2671
(265)
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215 MODELO DA EC N. 3212001
1-relativa a:
a) nacionalidade, cidadania. direitos polticos, partidos p0-
lticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal eprocessual civil;
c) organizao do Poder J udicirio edo Ministrio Pbli-
co, acarreira e agarantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento
e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto
no art. 167, ~3.;
II - que vise adeteno ou seqestro debens, depoupan-
a popular ou qualquer outro ativo financeiro;
m- reservada alei complementar;
Cf. voto doMin. MoreiraAlves naADInMC 293-7-DF, Tribunal Ple-
no, reI. Min. Celso de Mello, DJ 16.04.1993 .
"9 l.0 vedada a edio de medidas prov;6rias sobre
matria:
(4)
lei de converso de normas provisrias em normas permanentes,
desde a edio.
4
4.2 mbito material
ombito material da medida provisria no modelo da Emen-
daConstitucional n. 32/2001 no sofreu inovaes to amplas como
pode parecer primeira vista.
a) Limites materiais expressos
Os limites materiais expressamente postos medida provis-
ria so os constantes do ~1. do art. 62 da Constituio de 1988,
acrescentado pela Emfnda Constitucional n. 321200 I, verbis:
Otto, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, p. 197.
Cf. art. 62, caput, da Constituio de 1988,com aredao da Emen-
da Constitucional n. 321200 I, clc o art. 84, XXVI, tambm da Cons-
tituio de 1988. A propsito, Ferreira Filho, Do processo Legislati-
vo, 5. ed., p. 240, eTavares, Curso de direito constitucional, p. 845.
A propsito, video item3.1 do Captulo 3.
(3)
li)
(2)
4.1 Natureza da medida provisria
214 MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI
vel, no devendo resultar to livre como se no fosse regulado, mas
tambm sem que a respectiva regulamentao seja to estreita a
ponto de tornar a potestade governativa ineficaz ou, at mesmo,
ilusria.!
Na Parte que ora se inicia, examinar-se- a medida provi-
sria em seu novo regime constitucional, considerando-a em
seus diversos aspectos, em especial no que toca ao respectivo
processo de converso em lei. Para tanto, seguir-se- desenvol-
vimento o mais coincidente possvel quele observado na an-
lise da medida provisria em sua feio originria de ] 988, de
modo a evidenciar as inovaes introduzidas e, tanto quanto
possvel, antecipando - prtica institucional que vir - as suas
conseqncias.
A medida provisria permanece - com o advento da Emenda
Constitucional n. 32/200 1- ato normativo primrio (e provisrio)
circunscrito esfera privativa de competncias do Presidente da
Repblica, possuindo, desde logo, fora, eficcia e valor de lei.
2
Assim, todo o exposto relativamente natureza da medida provi-
sriado modelo originrio da Constituio de 1988 aplica-se me-
dida provisria do modelo da Emenda Constitucional n. 32/200 1.J
Segue sendo, a um s tempo, a) em face de seus destinatrios, ato
normativo primrio - e provisrio - em razo da fora de lei que
lhe atribuda enquanto no rejeitada expressamente ou caduca por
decurso de prazo, e, b) em face do Congresso Nacional, projeto de
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(5) "De modo geral, amatria vedada medida provisria coincide com
aqueproibida lei delegada. A coincidncia, porm, no absolu-
ta. Hproibies que apenas colhem asmedidas provisrias, como o
seqestro de bens, enquanto h as que apenas concernem lei dele-
gada. E isto, s vezes, deforma paradoxal: alei delegada no pode
dispor sobredireitos (fundamentais) individuais, mas amedida pro-
visria pode (art. 68, ~1.,ll)" (Ferreira Filho, Do processo legisla-
tivo, 5. ed., p. 241).
(6) "Entendo encontrar-se nas discusses dos oramentos aorigem dos
Parlamentos modernos, sendo ainda hoje, nos pases civilizados, seu
debate, o grande momento deatuao detais instituies. Seria uma
violncia democracia eao sistema representativo permitir que as
leis oramentrias fossem veiculadas por fora de deciso de um
homems" (Bastos eMartins, Comentrios Constituio do Bra-
sil, p. 492-493).
As matrias referidas pelas alneas aec do inciso I,bem como
a referida no inciso m,ambos do ~1.
0
em causa, j eram exclu-
das, pela prtica institucional ptria, do mbito material da me-
dida provisria. A alnea c reproduo fiel do inciso I do ~1.
0
do art. 68 da Constituio de 1988 (matria vedada lei delega-
da). Por sua vez, a alnea a muito similar ao inciso II do ~1.
0
do
mesmo art. 68 referido, no fazendo referncia a "direitos indi-
viduais" (que, portanto, podem ser objeto de medida provisria,
mas no de lei delegada
5
) e acrescentando referncia a "parti-
dos polticos" (que, portanto, no podem ser objeto de medida
provisria).
Em matria oramentria, aEmenda Constitucional n. 32/2001
(alnea d do inciso I do ~1.0do art. 62 em comento), somente per-
mitiu medida provisria aabertura de crdito extraordinrio
6
que;
em verdade - como j visto - pela sua prpria natureza, tem, na
217
MODELO DA EC N. 32/2001
medida provisria, o veculo legislativo por excelncia. Sim, essa
exige relevncia eurgncia para asua adoo; aquele, somente pode
ser aberto "(...) para atender a despesas imprevisveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade
pblica, observado o disposto no art. 62".7
A alnea bdo inciso I do ~1.
0
transcrito veio aespancar dvi-
das quanto inadequao da medida provisria para o trato de
matria penal- seja material, seja processual- consagrando dou-
trina amplamente majoritria no Brasil, com clara e antiga simpa-
tia dos juzos ordinrios ptrios. A vedao absoluta, nem sequer
admitindo medida provisria dispondo de maneira mais benfica
do que a legislao penal em vigor.
8
Intetpretao diversa oportu-
niza caos legislativo, afxemplo do que ocorre na matriz'italiana,
inclusive em matria p~na1.9
H mais: amesma alnea b inovou ao proibir a edio de me.
dida provisria sobre a matria processual civil, o que era, at en-
to, amplamente feito
'O
ejurisprudencialmente admitido. II
O inciso II do ~1.
0
do art. 62 que veda a edio de medida
provisria sobre matria "(...) que vise adeteno ou seqestro de
(7) Cf. ~J.O do art. 167daConstituio de 1988.
(K) Alexandre deMoraes, Direito constitucional, 11. ed., So Paulo:
Atlas, 2002, p. 563.
(9) Bin ePitruzzella, Diritto costituzionale, p. 350, eViesti, II decreto-
legge, p. 181.A propsito, video item2.1.9 do Captulo 2.
(liJI ocasodaMedidaProvisria2.l80.35, de24.08.2001,que: "Acresce
ealteradispositivosdasLeis8.437, de30dejunho de 1992,9.028, de
12de abril de 1995,9.494, de 10de setembro de 1997,7.347, de24
dejulho de 1985,8.429, de2 dejunho de 1992,9.704, de 17deno-
vembro de 1998. do Dec.-Iei 5.452, de 10de maio de 1943, das Leis
5.869, de 11dejaneiro de 1973,e4.348, de26dejunho de 1964,ed
outras providncias", enfrentando vasta matria processual civil.
(11) STF, Tribunal Pleno, ADlnMC 273-2-DF, rel. Min. Aldir Passarinho,
Dl 14.04.2000.
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI
IV -j disciplinada emprojeto delei aprovado pelo Con-
gresso Nacional ependente de sano ou veto do Presidente
da Repblica."
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(12) Por exemplo. o art. 3.", IV, do Projeto deLei Complementar 223-B/
1990,doentoDeputado Federal NelsonJ obim, eoutros, verbis: "Art.
3."No sero, tambm, admitidas medidas provisrias que: (...) IV -
disponham sobre contas correntes bancrias edepsitos depoupan-
a". A propsito. comentando essa eoutras proposies, Pric\es
Prade. Medidas Provisrias. Anlise do substitutivo aos projetos de
lei complementar, RT, So Paulo: RT. n. 660, p. 17-27.
(11) Nelson Azevedo J obim, Notas taquigrficas da sesso do dia 30 de
maro de2000daComisso Especial destinada aproferir parecer ao
Substitutivo do Senado Federal Proposta deEmenda Constitucio-
naI472-0. de 1997, relativa novadisciplina constitucional das me-
didas provisrias, Dirio da Cmara dos Deputados de31.03.2000,
p. 13.190.
(14) "Reservado lei complementar - texto andino. porque issoj no
sefaziaantes, desde 1989" (J obim, Notas taquigrficas dasesso do
dia30demaro de2000 daComisso EspeciaL .p. 13.190).
bens, depoupana popular ouqualquer outro ativo financeiro",
oriundo das primeiras proposies legislativas comvistas arever a
prtica damedida provisria, algumas contemporneas ao Plano
Collor. 12Assim, muitasdessasproposies adotarammedidas "anti-
Col1or", como aproibio emcausa. IJ
O inciso III do 9 1.do art. 62, que veda aedio demedida
provisria sobre matria reservada lei complementar, somente
explcita emnvel positivo entendimento hmuito consagrado no
direito ptrio. 14
O inciso IV do 9 1.do art. 62, inova ao vedar aedio de
medida provisria sobre matria "(...) j disciplinada emprojeto
delei aprovado pelo Congresso Nacional ependente desano ou
veto do Presidente daRepblica". A norma emquesto faz preva-
lecer, enquanto pendente amanifestao presidencial, oprojeto de
lei aprovado pelo Congresso Nacionai. Depois desancionado ou
vetado, a simpodeser adotada, sobreamatria, medidaprovisria.
Ademais,;...eaqui serevelaoacerto dodispositivo emcomen-
to- seriaobjetivamente difcil ademonstrao daocorrncia dos
requisitos derelevncia eurgncia naedio demedida provisria
relativamente amatriaconstante deprojeto deleijaprovado pelo
Congresso Nacional eemfasedesano. Ainda queseargumente
queassolues postas noprojeto delei no soasmais adequadas
para fazer frente aeventual situao derelevncia e urgncia, a
medida provisria poderia ser adotada, ento, imediatamente
sano ou veto do projeto, alterando oteor desse ou, atmesmo,
substituindo-o por inteiro. Nesta hiptese, amedida provisria
poderia, tambm, ser publicada concomitantemente comasano
ouoveto, total ouparcial, do projeto, conforme ocaso.
Foi oqueocorreucoma Lei 10.303,de31. LO.2oo1, que: "Alte-
raeacrescentadispositivosnaLei 6.404, de15dedezembrode1976,
que dispe sobreas S<J t;iedadespor Aes, enaLei 6.385, de7de
dezembro de1976, quedispesobreomercado devaloresmobili-
riosecriaaComissodeValoresMobilirios", ecomaMedidaPro-
visria 8, de31.10.2001, que: "Alteraeacresce dispositivos Lei
6.385, de7dedezembro de 1976, quedispe sobreo mercado de
valores mobilirios ecriaaComisso deValoresMobilirios",
A Lei 10.303/200 1foi vetada emdiversos pontos, IS alguns
dosquais - cujos respectivos vetos sederamemrazo devcio de
iniciativa - foram recuperados pela Medida Provisria 812001,
ou pelo Dec. (autnomo) 3.995, de 31.10.2001, que: "Altera e
acresce dispositivos Lei 6.385, de7dedezembro de 1976, que
dispe sobre omercado devalores mobilirios, nas matrias re-
servadas adecreto". 16 Os trs diplomas normativos referidos fo-
Mensagem 1.213. de 31.10.200I.
Extrai-se, do Veto Presidencial constante da Mensagem 1.213/
200I. o seguinte excerto: "A criao. estruturao e atribuies,
inclusive aorganizao efuncionamento dos rgo eentidades da
administrao pblica eram. poca da propositura do projeto.
matria de iniciativa reservada ao Presidente da Repblica (art.
6J , * 1.
0
, e, do texto original da Constituio Fedem!). Padecem
de vcio de iniciativa. portanto. as normas que. mediante iniciati-
219
MODELO DA EC N. 32/200 t
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MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI 218
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ram publicados na Seo I do Dirio Oficial da Unio de
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b) Art. 246 da Constituio de 1988
A Emenda Constitucional n. 32/2001 manteve oj referido
art. 246dotexto constitucional, mascircunscrevendo oseucampo
delimitao: no pode ser objeto deregulamentao por medida
provisria artigo daConstituio cujaredao tenha sido alterada
por meio deemenda constitucional promulgada entre 1.o dejanei-
ro de 1995atapromulgao daEmendaConstitucional n.32/2001,
isto , 11de setembro de 2001, inclusive. 18 Permanecem aplic-
veis ao art. 246 vigente as consideraes feitas eajurisprudncia
mencionada relativamente ao art. 246 emsua redao original. 19
Emsuma - repita-se - admite-se como passvel deregulamenta-
opor medida provisria amatria quejera- ouquepodia ser-
objeto detrato por essa espcie normativa antes mesmo de 1995,
ainda que tal matria encontre fundamento devalidade emdispo-
sitivoconstitucional modificado - meramente emsuaredao- por
emenda posterior a 1995.
20
c) Competncias exclusivas do Congresso Nacional e priva-
tivas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
Apesar deaEmenda Constitucional n. 32/2001 no ter sido
expressa noponto, osatos decompetncia exclusivadoCongresso
Nacional, bemassimos decompetncia privativa daCmara dos
Deputados edoSenado Federal, pelasuaprpria natureza - como
j referido -, permanecem foradoalcance damedida provisria.21
d) Matria tributria
Comrelao ma~riatributria, aEmenda Constitucional n.
32/2001 espancou qmtquer dvida quanto admissibilidade de
medida provisria noseutrato, ateor do ~2.do art. 62daConsti-
tuio de 1988, acrescentado pela Emenda mencionada.
22
Ora, se
o~2.emcausadeuespecial disciplina aosimpostos aqueserefe-
re, porque oprprio sistema constitucional admite - ainda que
implicitamente - medida provisria que institua ou majore tri-
butO.
23
Assim, no encontra guarida constitucional doutrina em
contrrio.
24
221
MODELO DA EC N. 32/200(
STF,Tribunal Pleno, ADInMC 1.518-4-DF,reI.Min. OctvioGallotti,
DJ 25.04.1997.
A propsito, videoitem3.2, letraa, do Captulo 3.
"Medidaprovisria queimpliqueinstituio oumajorao deimpos-
tos, exceto osprevistos nosarts. 153,I, 11,IV,V,e 154,11,sproduzi-
refeitos noexerccio financeiro seguinte sehouver sido convertida
emlei atoltimo diadaquele emque foi editada."
Moraes, Direito constitucional, 11.ed., p. 565, eNiebuhr, Onovo re-
gime jurdico da medida provisria, p. 118.
A teseoracriticada sustentada por RoqueAntonio Carrazza (Curso
de direito constitucional tributrio, 18. ed., So Paulo: Malheiros,
2002, p. 247) epor Cllio Chiesa (Medidas provis6rias: regimejur-
dico-constitucional, p. 79-93).
(20)
(21)
(22)
(24)
(23)
vaparlamentar, tm por objetivo atribuir competncias Comis-
so deValores Mobilirios. Outrossim, tais matrias tornaram-se,
por fora da Emenda Constitucional n. 32, de 11.09.2001, ques-
tes reservadas aDecreto (CF, art. 84, VI. a, com redao da EC
32)".
AMedidaProvisria81200I foi convertidanaLei 10.411,de26.02.2002.
"(...)houveacordo acerca doart. 246. Paratrs, mantm-se oart. 246;
dapromulgao para frente, revogado. Foi umasoluo engenhosa
pararesolvermos oimpasse. Nanegociao quefizemos, desdeoSe-
nado, aoposio aceitou que seinclusse naregulamentao deme-
dida provisria acompetncia do Executivo, por decreto, para dis-
por sobre matria administrativa que no crie cargos nemgere des-
pesas" (J osGenono, Discusso, emsegundo turno, dosubstitutivo
do Senado Federal Proposta deEmenda Constituio n. 472-8,
de 1997, que altera dispositivo dos arts. 48, 62e84daConstituio
Federal edoutras providncias, Dirio Oficial da Cmara dos De-
putados de02.08.2001, p. 33.517).
A propsito, vide oitem3.2, letrag, do Captulo 3.
(17)
(18)
(19)
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222
MODELO DA EC N. 3212001
223
Roque Antonio Carrazza afirma ainadequao da medida
provisria paraainstituio oumajorao dos impostos previstos
noart. 153, I, li, IV eV,daConstituio de1988, porquanto perde-
riasentido oart. 153, 9 1.,do mesmo textoconstitucionaJ .25A ila-
o no correta. Os impostos objeto daexceo constante do 9
2.do art. 62daConstituio de 1988, acrescentado pelaEmenda
Constitucional n. 3212001, so regulatrios, isto , tmpor finali-
dadeprecpua aregulao dedeterminados setores (comrcio ex-
terior, mercado financeiro, entre outroS).Z6Da aConstituio fa-
cultar aoPoder Executi vo, pordecreto, aalteraodassuas alquotas
(art. 153, 9 1.
0
, daConstituio de 1988). No entanto, eventual al-
terao somente poder ser feita "(...) atendidas ascondies eos
limites estabelecidos emlei (...)".27Aqui estosignificado danor-
mado ~2.do art. 62: permitir medidaprovisria dispor sobreas
condies eoslimites aludidos pelo ~1.do art. 153daConstitui-
ode 1988.
Emoutras palavras, juridicamente possvel modificar nor-
mas constitucionais insertas nombito protetivo do art. 60, * 4.,
daConstituio de1988.desdequeamodificao nosejatendente
"C..) aslimitaesmateriaisaopoder constituintedere-
fonna, queoart.60, ~4.,daLei Fundamental enumera,no
significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina
naConstituiooriginria,masapenasaproteodoncleo
essencial dosprincpioseinstitutoscujapreservaonelase
protege".J O
Niebuhr, O novo regimejurdico da medida provisria, p. 118-119.
No mesmo sentido, Carrazza, Curso de direito constitucional tribu-
trio. 18. ed., p. 247.254.
STF, Tribunal Pleno, ADIn939-7-DF, reI. Min. Sydney Sanches, Dl
18.03.1994.
STF, Tribunal Pleno, ADIn 2.024-2-DF, reI. Min. Seplveda Perten-
ce, Dl 01.12.2000.
(30)
(29)
(28)
J oel de Menezes Niebuhr - reconhecendo que aEmenda
Constitucional n. 3212001 admite ainstituio ou majorao de
tributo por medida provisria - sustenta ainconstitucionalidade
do 9 2.
0
do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela
Emenda referida, porquanto alegadamente ofensivo adireito indi-
vidual, qual seja, oprincpio dalegalidade tributria, insuscetvel
demodificao.
28
Comefeito, ajurisprudncia do Supremo Tribunal Federal j
deixou assente que oprincpio daanterioridade comum direito
individual contemplado pelo art. 60, ~4., IV, daConstituio de
1988,29 entendimento essequeseaplicaaoprazononagesimal, dada
asimilitude denatureza havida entre umeoutro. bemcomo ao
princpio dale~a~idadetributria (tambm direito individual den-
tro damesma loglca). Po~outro lado, ajurisprudncia mais recen-
tedo Excelso Pretrio nosentido deque
Carrazza, Curso de direito constitucional tributrio, 18.ed., p. 254-
256; eChiesa, Medidas provisrias: regimejurdico-constitucional,
p.85.87.
"A principal finalidade demuitos tributos (que continuaro asurgir
emvolume evariedade sempre maiores pela progressiva transfigu-
raodos tributos definalismo clssico outradicional) no serade
uminstrumento dearrecadao derecursos para o custeio das des-
pesas pblicas, mas ade uminstrumento de interveno estatal no
meiosocial enaeconomia privada. Naconstruo decadatributo no
mais serignorado ofinalismo extrafiscal, nemseresquecido o fis-
cal. Ambos coexistiro, agora de ummodo consciente edesejado;
apenas havermaior oumenor prevalnciadesteoudaquele" (Alfredo
Augusto Becker, Teoria geral do direito tributrio, 3. ed., SoPaulo:
Lejus, 1998, p. 587-588). A propsito - ainda que somente emrela-
oaoimposto deimportao enombilo daConstituio de 1967-
vide Aliomur Baleeiro, Direito tributrio brasileiro, 10. ed., Rio de
J aneiro. 1996. p. 126.
Cf. o prprio art. 153. ~1.0, daConstituio de 1988.
l.!7)
(2M
(251
aabOlir adeciso poltica fundamental ali plasmadaY J ustamente
por ser uma deciso poltica "fundamental" que no pode ser
abolida, mas pode ser emendada desde que a modificao no
desnature adeciso poltica fundamental em questo.
32
Por exem-
plo - eesse o caso que o Supremo Tribunal Federal enfrentou ao
julgar aADIn 2.024-2-DF - mostra-se juridicamente possvel a
modificao do modelo federativo adotado em 1988, mas, por outro
lado, no seria compatvel com aConstituio de 1988 a abolio
da forma federativa de Estado no Brasil (ou modificao tal que a
desnaturasse).33
(31) Cezar Saldanha SouzaJ unior, A CPMF eanoventena, Direito cons-
titucional tributrio: questes controvertidas, Porto Alegre: C. S.
SouzaJ unior Editor, 2002, p. 102. No mesmo sentido, Elival daSil va
Ramos, A proteo aos direitos adquiridos no direito constitucional
brasileiro, So Paulo: Saraiva, 2003, p. 222-228. "Logicamente ne-
cessrios, oslimites materiais nopodemser violados ouremovidos,
sob penadesedeixar defazer reviso para sepassar afazer Consti-
tuio nova. Mas uma coisa remover os princpios que definem a
Constituio emsentido material eque se traduzem emlimites de
reviso, outra coisa remover ou alterar as disposies especficas
do articulado constitucional que explicitam, numcontexto histrico
determinado, alguns desses limites. Nada permite equiparar supra-
rigidez ainsusceptibilidade demodificao, salvo revoluo, ou as-
similar limites materiais alimites absolutos. No h limites absolu-
tos. Absoluto deve ser, sim, o respeito de todos os limites. de todas as
regras - tantomateriais como formais - enquanto se conservarem em
vigor" (J orge Miranda, Manual de direito constitucional, 2. ed.,
Coimbra: Coimbra Editora, 1988, 1. Il, p. 172 - grifos no original).
(]2) "( ) aalterao, ainda que restritiva, das condies de exerccio,
no afeta aexistncia da liberdade. Porm, hque seter cautela:
nosepodeadmitir umarestrio tal queultrapasse omeroplano do
exerccio ecomprometa oprprio direito" (Fernando Dias Menezes
deAlmeida, Liberdade de reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001,
p.220-221).
(33) Comefeito, emjulgamento anterior, oMin. Paulo Brossard assimj
haviavotado: "Falou-se muito emclusulas ptreas. A Histria mos-
Portanto, constitucional o ~2.
0
do art. 62 daConstituio de
1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 32/2001, por-
quanto - alm de nem sequer modificar
34
ou abolir qualquer direi-
to fundamental-limita-se a dispor que a medida provisria que
institua ou majore impostos, com as excees constantes do pr-
prio dispositivo referido, "( ...) s6 produzir efeitos no exerccio
financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo
dia daquele em que foi editada", norma essa que, de resto, favo-
225
MODELO DA EC N, 321200I
tra que no deixa de ser pretenso muito humana, mas pretenso
muitas vezes vadeprescrever que determinados temas passam a
ser intocveis, determinados preceitos sejamirremovveis e, seme-
lhana dalei natural, sobrevivamsgeraes. A experincia histri-
catemreveladoter 'do incuaapretenso humanadetornar intoc-
veis determinados princpios, por mais respeitveis que sejam. (00.)
Demodo, Senhor Presidente, que no desprezo o que sedispe na
Constituio, noart. 60, ~4., mastambmnoorecebocomo artigo
def, como dogma. Vejocomomedidadecarter poltico, deutilida-
de social, de convenincia nacional, mas cuja durabilidade ecuja
resistncia - agorasediz 'ptrea' - relativa. Temsuautilidade, con-
correparaqueaConstituio tenhacertaestabilidade equeasuaal-
terao sejamais meditada, emelhor estudada, mas achoqueno se
pode, por mais sbiaquetenhasidoestaouaquelaassemblia cons-
tituinte, no sepode, emtermos absolutos, reconhecer-lhe o poder
de dizer, para sempre, tais ou quais assuntos sejamintocveis, at
porqueascondies domundomudam, emudamprofundamente. (...)
De modo que mesmo essa clusula {>trea,que vedaabolir aforma
federativa deEstado, abolir no quer dizer queelanosuporte mil e
umamutaes, miI eumavariaes, ditadas, obviamente, pelaexpe-
rincia nacional, pelas necessidades nacionais ou pelas transforma-
es nacionais quevenhamimpor novasexperincias" (votodoMin.
Paulo Brossard no STF, Tribunal Pleno, ADIn 833-I-DF, reI. Min.
Moreira Alves, Dl 16.09.1994).
H mais: ainda que implicasse modificao dedireito individual (e
desde queamodificao nofossetendente aaboli-lo), seriaconsti-
tucional, ateor dajurisprudncia do Excelso Pretrio.
l
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI 224
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35
Ademais, apesar de09 2.
0
emquesto im-
plicitamente admitir medida provisria para a instituio ou
majorao deoutros tributos, no setrata demodificao do mo-
delo constitucional ptrio, mas, apenas eto-somente, consagra-
o de prtica h muito reconhecida como constitucional pelo
Supremo Tribunal Federal.
e) Matrias cuja urgncia pode ser atendida pelo art. 64da
Constituio de J 988
Mantm-se aorientao daPresidncia daRepblica - que
remonta ao Dec. 2.95411999
36
- no sentido de no ser adotada
medida provisria paraotrato dematria "(...)quepossa ser apro-
vadadentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislati-
vo deurgncia previsto naConstituio" Y
Ainda assim, insista-se, no seextrai umparmetro objetivo
doart. 64daConstituio de 1988paraaverificao daocorrncia
ou no do pressuposto constitucional de urgncia para o fimde
adoo demedida provisria. Isso porque, repita-se, os cemdias
paratramitao parlamentar podemserfrustrados. Comefeito, no
poucos projetos delei emregime deurgncia constitucional ve-
lam vrios meses no aguardo de uma deciso congressual. no
obstante aurgncia requerida pelo Presidente da Repblica e o
eventual trancamento dapautadevotaes deumada')Casas. Em
taiscasos, oPresidentedaRepblicainstado-e, nomaisdasvezes,
concorda - aretirar aurgncia, demodo anohaver maior preju-
zo aos trabalhos parlamentares.
38
f) Matria afeta a decreto autnomo
Outrossim, tambm por fora daEmenda Constitucional n.
32/2001, escapa ao mbito temtico da medida provisria, bem
assimdalei ordinria. asatribuies eaestruturao intestinas dos
Ministrios ergos daadministrao pblica federal,39quando
no implicarem aumento dedespesa, nemcriao ouextino de
rgos pblicos.
40
A disciplina emcausa toca, apartir daEmenda
(J K) Foi ocaso-Iembre-s~, umavezmais- doProjeto deLei 6.82512002
que: "Institui os tributos, as tarifas, asmultas eaobrigao decon-
tratao deseguro que especifica", apresentado pelo Presidente da
Repblica Cmara dos Deputados em 17.05.2002, compedido de
urgncia constitucional. Em 11.12.2002 (isto , mais de seis meses
aps apresentado o projeto delei), oPresidente daRepblica solici-
touaretiradadopedido detramitao emregimedeurgnciaconsti-
tucional (Mensagem 1.075, de 11.12.2002). Refira-se, tambm, o
caso do Projeto de Lei 6.87012002 que: "Altera aredao do par-
grafonicodoart. 14daLei 5.869, de11dejaneiro de 1973- Cdigo
deProcesso Civil", apresentado pelo Presidente daRepblica C-
marados Deputados em27.05.2002, compedido deurgnciaconsti-
tucional. Em 11.12.2002 (isto , mais deseis meses aps apresenta-
dooprojeto delei), oPresidente daRepblica solicitou aretiradado
pedido detramitao emregimedeurgnciaconstitucional ( Mensa-
gem 1.076, de 11.12.2002). Emambos oscasos, aurgnciaconstitu-
cional no garantiu aaprovao dos projetos de lei referidos.
(39) "Intestinas" pois, emrazodoprincpio constitucional dalegalidade
("Art. 5.(...) n- ningum serobrigado afazer ou deixar defazer
algumacoisa seno emvirtudedelei;"), nopodehaver, in casu, in-
fluxo restritivo sobre direitos departiculares.
(<lU) Cf. art. 84, VI, a, daConstituio de 1988,comaredao daEmenda
Constitucional n. 32/200 I.
227 MODELO DA EC N. 321'200 I
T
"Observe-se, porm, que aatual redao do ~2., do art. 62, repre-
sentou grande avano emrelao posio jurisprudencial anterior,
pois, enquanto oSTF entendia satisfeito oprincfpio daanterioridade
tributriadesdequeaprimeira medidaprovisria quetratasse dains-
tituio ou majorao deimpostos tivesse sido editada no exerccio
financeiroanterior, aredao dadapelaEmendaConstitucional n. 32/
OI exige que amedida provisria tenha sido convertida emlei at o
ltimo diado exerccio financeiro anterior, paraque possa produzir
efeitos" (Moraes, Direito constitucional, 11. ed., p. 565).
Cf. ~2.do art. 32do Dec. 2.954/1999.
Inciso V do art. 40 do Dec. 4.17612002.
(35)
226
(37)
(36)
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(42)
(46)
229
Viesti, I/ decreto-legge, p. 85.
Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 241.
1988, processo esse que no secoaduna com aceleridade inerente
tramitao da lei de converso.
47
No mais h que invocar as matrias vedadas lei delegada-
a teor do ~1. do art. 68 da Constituio de 1988 - como limite
material medida provisria. Isso porque o ~1., incisos I eIH, do
art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Cons-
titucional n. 3212001, reproduz, em boa parte, o substrato do ~1.
do art. 68 da Constituio de 1988, sendo imperiosa, portanto, a
concluso de que as vedaes no transpostas do art. 68ao art. 62
pela referida Emenda no so oponveis medida provisria.
48
Enfim, quanto matria tributria, remete-se ao j exposto
acima relativamente ao,~ 2. do art. 62 da Constituio de 1988,
acrescentado pela EmeMa Constitucional n. 3212001, que espan-
cou qualquer dvida quanto possibilidade de amedida provis-
ria versar sobre matria tributria, inclusive para os fins de insti-
tuio e de majorao de tributos.
4.3 Processo legislativo elei de converso
oprocesso legislativo damedida provisria obedece, no mo-
delo da Emenda Constitucional n. 3212001, ao disposto no art. 62,
caput e pargrafos, da Constituio de 1988, com aredao da re-
ferida Emenda, bem como sua respectiva regulamentao, cons-
tante da Resoluo 1,de08.05 .2002, do Congresso NacionaI, que:
"Dispe sobre aapreciao, pelo Congresso Nacional, das Medi-
das Provisrias aque serefere o art. 62da Constituio Federal, e
d outras providncias".
No entanto, ainda antes da fase legislativa, tambm no novo
modelo h uma fase pr-eongressual, disciplinada pelo j mencio-
nado Dec. 4.176/2002. Estas fases - pr-congressual de elabo-
(48)
(41)
Constitucional n. 32/200 1, a uma nova espcie normativa prim-
ria: o decreto autnomo. 41
g) Outros limites materiais implcitos
H doutrina, posterior Emenda Constitucional n. 32/200 1,
no sentido de haver outros limites materiais, implcitos, medida
provisria.
42
Mencionam-se: a) impossibilidade de aConstituio
ser emendada por medida provisria;43 b) matrias vedadas lei
delegada;44 e c) direito tributrio.
45
Com efeito, o caput do art. 62 da Constituio de 1988 - seJ a
na redao originria, seja na redao da Emenda Constitucional
n. 32/2001 - expressamente exclui do campo da medida provis-
ria a modificao de norma constitucional, porquanto atribui
decretao de urgncia ptria "fora de lei", eno "fora de Cons-
tituio". Do contrrio, negar-se-ia o carter rgido do texto cons-
titucional. 46Ademais, oprojeto delei deconverso deuma aberrante
medida provisria que modificasse otexto constitucional teria que
se submeter ao processo de emenda do art. 60 da Constituio de
(41) A propsito, J os Levi Mello doAmaral J nior, Decreto autnomo:
inovao daEmenda Constitucional n. 32, de2001, Direito regula-
t6rio. Temas polmicos, Belo Horizonte: Frum, 20m, p. 571-573.
H, ainda, umaoutra hiptese dedecreto autnomo, qual seja, aex-
tino, por decreto, defunes oucargos pblicos - criados por lei-
quando vagos (cf. art. 84, VI, b, daConstituio de1988, comareda-
odaEmenda Constitucional n. 32/2001). Noentanto, tem-se, aqui,
ato normativo primrio deefeitos nitidamente concretos.
Niebuhr, O novo regime constitucional das medidas provis6rias, p.
108e 110.
(44) Idem, ibidem. p. 110e 114.
Idem, ibidem. p. 115e 119.
Pitruzzella. La legge di conversione del decreto legge, p. 167.
(4S)
4.3.1 Elaborao, iniciativa, relevncia e urgncia
rao doprojetodemedidaprovisria eprocesso legislativo decon-
versoemlei damedidaprovisria-so osobjetos deestudoaseguir
enfrentados.
231 MODELO DA EC N. 321200I
(;~) Cf. inciso V do art. 38 do Dec. 4.176/2002.
,
(53) Cf. art. 39 do Dec. 417612002.
(54) Cf. art. 41 do Dec. 4.17612002. "Devo dizer-lhe que no s na gesto
anterior na Casa Civil, do Ministro Clvis Carvalho, mas agora, sob
a gesto de Pedro Parente, maior onmero de medidas devolvidas
do que de medidas de fato editadas, porque secriou naburocracia - e
isso pouco tem aver com o Governo no sentido da deciso presiden-
cial- aidia de que tudo deve ser feito por meio de medida provis-
ria. Lembro-me de um teste feito no Ministrio da J ustia, pelo Mi-
nistro J obim, que recebeu uma comisso quej lhe entregava umpro-
jeto de medida provisria. Ele perguntou: quanto tempo vocs leva-
ram fazendo esse estudo? Dois anos. E agora transforma-se j em
medida provisria? Portanto na cpula do Governo h um esforo
enorme para reduzir as medidas provisrias" (Mendes, Notas taqui-
grficas da Sesso de 15de maio de 2002 daComisso de Constitui-
o, J ustia eCidadania ..., p. 8). Vale destacar que setm, aqui, rela-
es reservadas intimidade do Poder Executivo, que, no Brasil,
congrega Chefia de Estado, Chefia deGoverno eChefia daAdminis-
trao. Assim, mais do que na matriz italiana ( Galeotti ePezzini, II
Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, p. 52), a
ocorrncia e os detalhes de eventuais devolues somente chegam
ao conhecimento pblico se acaso o prprio Poder Executivo enten-
der conveniente. A propsito, vide oitem2.1.3 do Captulo 2eoitem
3.3.2 do Captulo 3.
Assim, deve o projeto ser encaminhado com exposio de
motivos quedemonstre, objetivamente, aocorrncia derelevncia
eurgncia nocasoenfocado peloprojeto. 52 Seacaso no demons-
trados devidamente osrequisitos derelevncia eurgncia, oproje-
to no apreciado pela Presidncia daRepblica.
53
Nesta hipte-
se, oprojeto devolvido aorgodeorigemcomajustificativa do
seu no-seguimento. 54
Seacaso for verificada "(...) demora naapreciao deproje-
tosdelei deiniciativado Poder Executivo, poder orgo compe-
tente, configuradas arelevncia eaurgncia, propor aedio de
Cf. art. 62, caput, da Constituio de 1988. com aredao da Emen-
da Constitucional n. 3212001, combinado com o art. 84, XXVI, tam-
bm da Constituio de 1988.
Apropsito, Ferreira Filho, Doprocesso/egislativo. 5. ed.,p. 240e241.
Cf. art. 76 da Constituio de 1988.
(49)
A adoo demedida provisria permanece, aps aEmenda
Constitucional n. 32/200I, naesfera decompetncia privati vado
Presidente daRepblica.
49
Quanto aos pressupostos derelevncia
eurgncia, tambmesses no sofreram modificao emseusubs-
trato normativo-constitucionapo
No modelo posterior Emenda Constitucional n. 32/200I, o
projeto demedidaprovisria, nomais das vezes, comoj exposto,
sejapor influxo deordemtcnico-administrativa, sejapor influxo
poltico - no raro daprpria oposio - concebido no seio de
algum rgo tcnico deMinistrio.
A seguir, oprojetodemedidaprovisria encaminhado Casa
Civil daPresidncia daRepblica, encaminhamento essequedeve
observar oDec. 4.176/2002, emespecial osseus arts. 39e40. Vale
observar que, no modelo do Dec. 4.17612002, diferentemente do
queocorria soboDec. 2.954/1999, osMinistrios podemencami-
nhar aproposta j sob aforma de projeto de medida provisria.
Afinal, como auxiliares que so QO Presidente daRepblica,51os
Ministros deEstado participam ativamente daformao dojuzo
polticoderelevnciaeurgncia. Sim, adecisofinal continuasendo
do Presidente daRepblica (esomente dele, valedizer, amedida
provisria, nomodelo daEmenda Constitucional n. 32/2001, con-
tinua sendo umato simples).
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medida provisria"," o que reflete jurisprudncia j referida do
Supremo Tribunal Federal. 56
Com efeito, o entendimento em causa foi invocado -j sob o
modelo da Emenda Constitucional n.32/200 1- na Exposio de
Motivos InterministeriaI304-A, dos Ministros de Estado da Fazen-
da, dos Transportes, Advogado-Geral da Unio e Chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, de 12.12.2002, relativa aproje-
to que deu origem Medida Provisria 82, de 07.12.2002, que:
"Dispe sobre a transferncia da Unio para os Estados e o Distri-
to Federal de parte da malha rodoviria sob jurisdio federal, nos
casos que especifica, e d outras providncias".5?
o seguinte o teor dos itens 1O e 11da Exposio de Motivos
da Medida Provisria mencionada:
~2.Medida provisria que implique instituio ou
majorao de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I,
lI, IV,V, e154, ll, sproduzir efeitos noexerccio financeiro
seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo dia
daquele emque foi editada" .
Curioso destacar que h, no modelo da Emenda Constitu-
cional n.32/2001, hiptese de medida provisria em que parece
ficar dispensada a demonstrao de urgncia. Trata-se do ~2. do
art.62 da Constituiolde 1988, acrescentado pela Emenda Cons~
titucional n.32/2001, verbis:
233 MO DELO DA EC N.32!2()O I
Ferreira Filho, Do processo legislativo, 3.ed., p.234.
Agora sim-nomodelo daEmenda Constitucional n.3212001-tem
aplicao aliodeHumberto Bergmann vila, verbs: "( ... ) A ante-
(59)
(Sal
Supremo Tribunal Federal,ADInMC 526-0-DF, Tribunal Ple-
no, reI.Min.Seplveda Pertence, Dl 05.03.1993).
11.Hmais: oentendimento jurisprudencial referido foi
consagrado -como onentao de Governo - no Dec.4.176,
de 28 demaro de2002, que assimdispe no ~1.
0
do seu art.
40: 'Caso se verifique demora na apreciao de projetos de
lei de iniciativa do Poder Executivo, poder o rgo compe-
tente, configuradas arelevncia eaurgncia, propor aedio
de medida provisria"'.
Portanto, em tal hiptese (instituio ou majorao de impos-
tos, exceto os previstos nos arts. 153, I, lI, IV, V, e 154, lI), amedi-
da provisria editada no surte efeitos, comportando-se como se
fosse um simples projeto de lei (isto , sem eficcia antecipada
S8
).
Assim, seja qual for o momento dentro do ano em que for editada,
a medida provisria somente produzir efeitos no exerccio finan-
ceiro seguinte (em observncia ao princpio da anterioridade co-
mum) e se for convertida em lei ainda dentro do exerccio finan-
ceiro em que foi editada. 59 O ra, equivalendo a medida provisria,
MEDIDA PRO VISRIA E A SUA CO NVERSO EM LEI
"lO .Enfim, amatria urgente, porquanto hanos trami-
tamno Congresso Nacional proposies legislativas correla-
tas temtica enfocada no projeto ora apresentado Vossa
Excelncia, tal como o Projeto deLei 1.176, de 1995 ('Esta-
belece os princpios e as diretrizes para o Sistema Nacional
deViao edoutras providncias'), apresentado pelo Poder
Executivo. Sim, a teor dajurisprudncia do Supremo Tribu-
nal Federal, a'existncia deprojeto delei sobreamatria, antes
deprovar afalta deurgncia, pode evidenci-la, seoprocesso
legislativo no seultima no tempo emqueo Poder competen-
te razoavelmente reputa necessrio vigncia da inovao
proposta, que, de qualquer modo, ficar sujeita deciso fi-
nal, ex tunc, do Congresso NadoM/' (cf.voto do relator no
~1.
0
do art.40 doDec.4.176/2002.
STF, Tribunal Pleno, ADInMC 526-0-DF, reI.Min.Seplveda Per-
tence, Dl 05.03.1993.
O projeto delei deconverso daMedidaProvisria 82/2002 foi obje-
to de veto total, a teor da Mensagem 198.de 19.05.2003, DOU
20.05.2003.
232
(56)
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nahiptese referida, aumsimples projeto delei, aConstituio
parece ter dispensado ademonstrao do requisito constitucional
daurgncia.
Neste sentido alio deJ osAfonso daSilva:
"No se probem, como se notou, medidas provisrias
sobre matria tributria, mas se estatui que se a medida impli-
car instituio ou majorao de impostos, salvo os previstos
nos arts. 153, I, 11, IV e V, e 154, lI, s produzir efeitos no
exerccio financeiro seguinte se hou ver sido convertida em lei
at oltimo dia daquele em que foi editada (art. 62, ~2.). Essa
situao prova falta do pressuposto de urgncia, mas assim
mesmo a Constituio permite a medida".60
Note-se: amedida provisria, emtais hipteses, jamais surtir
efeitos, mas apenas eto-somente asuaeventual lei deconverso.
Refira-se, ainda, que o ~2.
0
emcomento aplica-se to-s
espcie tributria "imposto" (excludos, claro, os impostos de
importao, deexportao, sobreprodutos industrializados, sobre
operaes financeiras eextraordinrios deguerra), noseaplican-
do s demais espcies tributrias (taxas, contribuies demelho-
ria, contribuies sociais eemprstimos compulsrios
6l
).
235 MODELO DA EC N. 3212001
Cf. caput do art. 37 do Dec. 4.176/2002. Questionrio similar tam-
bm constava do Anexo I do Dec. 2.954/1999.
Cf. * 7. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-
da Constitucional n. 32/2001, c/c o caput do art. 10da Resoluo 11
2002 do Congresso Nacional. Em uma das tantas propostas deemen.
da constitucional que antecederam a Emenda Constitucional n. 32/
200 I, discutiu-se texto que silenciava quanto ao marco inicial da
contagem do prazo de vigncia da medida provisria, o que foi re-
(63)
(62)
4.3.2 Prazo de eficcia da medida provisria
A medida provisria perde asua eficcia, desde aedio, se
no for convertida emlei no prazo de sessenta dias - prazo esse
contado da publicao damedida no Dirio Oficial da Unio -
prorrogvel umanica vez por igual perodo.
63
Enfim, aoencaminhar oprojeto, orgoproponentedeveobser-
var, ainda, asquestesformuladas noAnexo I doDec.4.176/2002.
62
Relativamente medidaprovisria, so as seguintes asquestes a
serem respondidas:
1.Emsetratando deproposta demedida provisria, hjusti-
ficativas plausveis paraasuaedio?
2.Oqueacontecer senadafor feito? A proposta nopoderia
ser submetida aoCongresso emregime deurgncia?
3.Trata-sedematria quepode ser objeto demedidaprovis-
ria, tendo emvistaasvedaes do ~1.
0
doart.62daConstituio?
4.Amedidaprovisriaestariaregulamentando artigodaCons-
tituio cuj aredao tenltasidoalterada por meiodeemendacons-
titucional promulgada apartir del.o.01.1995 eat 11.09.2001(art.
246 daConstituio)?
5.Esto caracterizadas arelevncia eaurgncia necessrias
para ser editada medida provisria?
rioridade liga-se publicidade: para atingir a finalidade do princpio __
da anterioridade preciso que alei - eno amedida provisria -, seja
substancialmente publicada antes do incio do ex.erccio segui nte. Isso
porque a medida provisria constitui apenas a parte inicial do pro-
cesso legislativo, insuficiente para o que prescreve o princpio da
anterioridade (CF: art. 150, UI, b): publicao do ato de sano ou
promulgao da lei" (vila, Medida provisria na Constituio de
1988, p. 124).
J os Afonso daSilva, Curso de direito constitucional positivo, p. 530.
Adota-se, aqui, a classificaO das espcies tributrias constante do
voto do Min. Moreira Alves no STF, Tribunal Pleno, 146.733-9-SP,
reI. Min. Moreira Alves, Dl 06.1 1.1992.
(61)
(60)
234
I
l'
I
:
236 MEDIDA PROVISRIA E ASUA CONVERSO EM LEI
oprazo de sessenta dias de eficcia da medida provisria sus-
pende-se - bem assim os demais prazos regimentais relativos tra~
mitao da medida provisria - com a supervenincia de recesso
parlamentar, sem prejuzo da plena eficcia da medida.
64
Se for
editada medida provisria durante o perodo de recesso do Con-
gresso Nacional, acontagem dos prazos somente iniciada no pri-
meiro dia da sesso legislativa ordinria ou extraordinria que se
seguir publicao da medida provisria.
65
A suspenso da conta-
gem doprazo de eficcia da.medida provisria inovao do direito
brasileiro, no tendo paralelo no direito italiano, direito esse que no
admite qualquer hiptese de suspenso ou interrupo do prazo de
eficcia dodecreto-legge, ainda que as Cmaras sejam dissolvidas. 66
Vale destacar que otexto constitucional no mais prev acon-
vocao do Congresso Nacional se acaso esse estiver em recesso
quando da adoo da medida provisria, e o faz "( ...) sem retirar a
importncia damatria aser cuidada esuaurgncia (.,.)", bem como
"(, ..) sem onerar o Tesouro Nacional desnecessariamente",67
Fica claro que a medida provisria pode ter eficcia por pe-
rodo bastante superior aos sessenta dias inicialmente previstos, H
mais: alm da prorrogao constitucionalmente admitida eda sus-
penso decorrente da supervenincia de recesso parlamentar (que,
somadas, facilmente podem fazer amedida provisria ter eficcia
por mais de cento e oitenta dias
68
), amedida provisria permanece
eficaz, em seu texto original, durante afase de sano ou veto
69
-
quinze dias teis 10- de eventual projeto de lei de converso apro-
vado pelo Congresso Nacional,71
(67) Bastos eMartins, C!mentrios Constituio do Brasil. p. 502.
(68) Basta imaginar urna medida provisria publicada precisamente ses-
senta dias antes dorecesso parlamentar definal de ano(que seesten-
dedodia 16dedezembro aodia 14defevereiro, perfazendo umtotal
de sessenta e umdias). Nessa hiptese, os sessenta dias de eventual
prorrogao somente seriamcontados apartir do dia 15defevereiro
seguinte. Se amedida for aprovada justamente ao fimeao cabo da
prorrogao, ela ter vigidopor umtotal decento eoitenta eumdias
(sem contar oprazo para sano ou veto, adiante considerado).
(69) "Ora. seprojeto de lei ainda no obriga para que o caos legislativo
no se instaure, amedida provisria, mesmo que alterada. deve, nos
termos de sua edio original, ser mantida. Ofertei ao Governo Fe-
deral, antes da Emenda Constitucional n. 32, parecer, defendendo
idntica posio. A meu ver, seria desnecessrio o novo texto, por-
quej contido notexto anterior. A explicitao, todavia, deprincpio
implcito no me parece ruim. pois espanca definitivamente qual-
quer dvida" (Bastos e Martins. Comentrios Constituio do
Brasil, p. 512).
(70) Cf. ~1.0doart. 66da Constituio de 1988.
(71) Cf. ~12doart. 62daConstituio de 1988, comaredao daEmen-
daConstitucional n. 3212001.Retomando oexemplo anterior - dame-
didaprovisriaquevigeupor centoeoitenta e umdias - supondo que
O Presidente da Repblica utilize por inteiro o prazo para sano
237 MODELO DA EC N. 32/2001
clamadopeloSenador LcioAlcntara (Alcntara, Sugestes aotexto
nonnativo que trata das medidas provisrias .., p. 10.423).
Cf. ~4.doart. 62daConstituio de 1988, acrescentado pelaEmen-
da Constitucional n. 3212001. clc o art. 18da Resoluo 1/2002 do
Congresso Nacional. Andr Ramos Tavares analisa com cautela a
suspenso aludida, dada "(".) apossibilidade de alargamento do pe-
rodo durante o qual tero vigncia as medidas provisrias, fazendo
dissolver-se o conceito de 'provisria' da medida engendrada pelo
constituinte originrio. Pouco a pouco, seja pela prxis. seja pelas
reformas formais da Constituio vai-se transfigurando o instituto
originalmente contemplado" (Tavares, Curso de direito constitucio-
nal, p. 848). Por outro lado, somente considerando avedao deree-
dio (cf. ~10do art. 62daConstituio de 1988, comaredao da
Emenda Constitucional n. 3212001), certamente amedida provisria
domodelo daEmenda Constitucional n. 3212001mostrar-se- muito
mais provisria doque aquela do regime originrio da Constituio
de 1988, queadmitia - aomenos emsuaprtica - reedies aoinfini-
to. A propsito. video item4.3.9 deste Captulo.
Cf. pargrafo nico do art. 18da Resoluo 1/2002 do Congresso
Nacional.
Cf. Viesti, Il decreto-legge. p. 172.
(65)
(66)
(64)
r
i~
MODELO DA EC N. 3212001 239
Manoel Gonalves Ferreira Filho sustenta, ainda, que, veta-
do o projeto de lei de converso, permanece vigente o texto da
medida provisria "( ...) at aeventual rejeio do veto (...)".72 Com
efeito, a ilao juridicamente irreparvel, mxime em face da
celeridade que aConstituio pretende imprimir tramitao par-
lamentar do veto (apreciao em sesso conjunta, dentro de trinta
dias do recebimento do veto,') sob pena de trancamento da pauta
de votaes
74
). Ademais, o entendimento em causa concorre para
asegurana ea estabilidade das relaes jurdica,>.
Todavia, uma prtica congressual de duvidosa correo jur-
dica macula a ilao referida, qual seja, o trintdio constitucional
para apreciao do veto somente contado a partir da leitura das
respectivas razes presidenciais em Plenrio. Assim, no mais das
vezes, os vetos velam meses noaguardo dedeliberao congressual,
prtica essa que no condiz - no seu influxo sobre amedida provi-
sria - com aEmenda Constitucional n. 32/2001, que buscou deli-
mitar adecretao de urgncia o mais possvel no tempo (vale in-
sistir, napendncia do exame congressual do veto, amedida provi-
sria manter-se-ia em vigor). Portanto, imperiosa disciplina nor-
mativa - regimental ou, at mesmo, constitucional- que estabele-
"~8. Havendo medidas provisrias emvigor nadata de
convocao extraordinria doCongresso Nacional, seroelas
automaticamente includas na pauta da convocao."
Note-se que, ateor doprprio texto constitucional, emhavendo
convocao extraordinria, a medida provisria eventualmente
vigente retoma a sua tramitao congressual normal, integrando,
automaticamente, a pauta da convocao.
Enfim, h que destacar que asuspenso de prazo constante do
S 4. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-
da Constitucional n. 32/2001, somente aproveita ao prazo de efi-
ccia da medida provisria referido pelo ~3. do mesmo art. 62,
tambm acrescentado pela Emenda aludida (sessenta dias, admiti-
da uma prorroga0
76
), no se aplicando, por exemplo, ao prazo
Moraes, Direito con~titucional, 11. ed.p. 552.
O queinclui osprazos regimentais pertinentes tramitao damedi-
daprovisria emsi mesmaconsiderada.
(76)
(7S)
a a publicao das razes presidenciais de veto no Dirio Oficial
da Unio como marco inicial da contagem do trintdio constitu-
cional para a apreciao do veto, aexemplo do que sefez relativa-
mente ao prazo de eficcia dos decretos-leis edas medidas provi-
srias. Firmado demodo insofismvel este entendimento, seria mais
do que razovel consagrao da ilao antes aludida de Manoel
Gonalves Ferreira Filho.
A suspenso dacontagem doprazo deeficcia de medida pro-
visria cai se acaso houver convocao extraordinria do Con-
gresso Nacional, no s como decorrncia do sistema (porque a
suspenso somente sejustifica pela supervenincia derecesso dos
trabalhos legislativos), mas tambm a teor do ~8. do art. 57 da
Constituio de 1988,~crescentado pela Emenda Constitucional
n. 32/200 1,75verbis:
ou veto deeventual projeto de lei de converso, isto , quinze dias
teis, esupondo aocorrncia, nesselapso detempo, somente detrs
sbados edetrs domingos, semferiados (vinte eumdias, ponanto,
para sano ou veto), ter-se-ia umamedida provisria comvigncia
deduzentos edois dias. Isso equivale apouco menos desete reedi-
es da medida provisria do modelo originrio da Constituio de
1988.
"Por suavez, explicita o ~12que, enquanto nodecorrer o prazo de
sano ouveto, ou- depreende-se - ataeventual rejeio do veto,
vigorar o tex:todamedida provisria" (Ferreira Filho, Do processo
legislativo, 5. ed., p. 244).
Cf. ~4.do art. 66daConstituio de 1988.
Cf. ~6.doano66daConstituio de 1988, comaredao daEmen-
daConstitucional n. 32/200 I.
(74)
(72)
(73)
f.
I
4.3.3 Envio ao Congresso Nacional
241
MODELO DA EC N. 32/2001
"Ora, Sr. Presidente, essa comisso, sendo umfrum ni-
co, sendo umambiente nico, necessrio, inevitvel, reunin-
do-se todasemana, ali, sim, vo ser debatidas asmatrias; ali,
sim, os pareceres vo ser dados; ali, sim, adiscusso vai ter
conseqtincia~; ali, sim, vo ser produzidos pareceres quevo
resultar em mittria aprovada emplenrio relativamente s
medidas provisrias.
Ouso afirmar que 95% das medidas provisrias iro
praticamente sumir domapainstitucional doPas, nomomento
emque secriar e seestabelecer essa comisso mista perma-
nente, nica, tal como aComisso deOramento. (...)Anica
situao queno sereproduz ade umrelator nico. Porque
como so medidas provisrias deassuntos tematicamente os
mais distintos, os mais diversos, evidentemente dever haver
umrelator especfico para cada matria, observada tambm
uma alternncia equilibrada entre senadores edeputados".82
peremptrio omomento desubmisso damedida provisria aoCon-
gresso Nacional (de imediato, ateor daConstituio brasileira; no
mesmo diadaedio do decreto-legge, no direito italiano), porquan-
to inexiste qualquer sano contra a suaeventual no-observncia
(Rodriguez, Articolo 17, p. 480).
J os Fogaa. Ata da 178.Sesso Deliberativa Ordinria em 23 de
outubro de1996,Dirio do Senado Federal. de24.1O.1996,p.17.501.
4.3.4 Comisso Mista de Deputados e Senadores
Durante ostrabalhos parlamentares que deram origem Emenda
Constitucional n. 3212001, o Senador J os Fogaa props aadoo
de uma Comisso Mista pennanente e nica para cuidar das medi-
das provisrias, nos moldes da Comisso Mista pennanente de or-
amento aque se refere o ~LOdo art. 166da Constituio de 1988:
(82)
oSenador Lcio Alcntara contraditou a proposta de uma
Comisso Mista permanente para cuidar das medidas provisrias,
EstaleituradaEmendaConstitucional n.32/200I ficafortalecidapelo
fato deoCongresso Nacional ter discutido - mas no adotado - pro-
posta do Senador J os Fogaa, que estendia aaplicao da suspen-
sodos prazos damedidaprovisria emrecessos parlamentares tam-
bmao prazo para deliberao do decreto legislativo, relativo dis4
ciplina das relaes jurdicas havidas combaseemmedida no con-
vertida emlei (apropsito, Sousa, A produo normativa do Poder
Executivo: medidasprovisrias, leisdelegadaseregulamentos, p. 123).
Momento emque recebe numerao seqencial iniciada apartir da
publicao daEmenda Constitucional n. 32/2001(cf. art. 3.
0
doDec.
4.17612002).
Cf. caputdo art. 62daConstituio de1988,comaredaodaEmenda
Constitucional n. 32/2001.
U(... ) _ Por ser amedida provisria ato normativo comfora de lei,
noadmissvel sejaretirada do Congresso Nacional aquefoi reme-
tida parao efeito de ser, ou no, convertida emLei (...)" (excerto da
ementadojulgadoSTF, Tribunal Pleno,ADlnMC221-D-DF,re1. Min.
Moreira Alves, DJ22.1O.1993). No mesmo sentido, Viesti, li decre-
to-Iegge, p. 162-163.
Cf. ~l,O do art. 2.daResoluo 112002 doCongresso Nacional. Pa-
rece ter aplicao, tambm aqui, adoutrina italiana que aflfma no-
Como ocorria no regime anterior, adotada medida provisria
(do regime novo) pelo Presidente da Repblica,78 essa deve ser
submetida de imediato ao Congresso Nacional, 79vedada a sua re-
tirada. 80 A submisso de pronto determinada pelo texto constitu-
cional realiza-se no dia da publicao da medida provisria no
Didrio Oficial da Unio, sendo essa encaminhada ao Congresso
Nacional por meio de mensagem presidencial instruda com ares-
pectiva Exposio de Motivos.
81
(81)
de sessenta dias para o Congresso Nacional disciplinar as relaes
jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante a
vigncia da decretao de urgncia.
77
(78)
~; :
, .
~
- - "
i :;
(79)
J
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oi
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I
(80)
'~
I '~ :<1
"{ ,"-
:;
i l
242
MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERseSM LEI MODELODA ECN. 3212001
243
Presidente eVice-Presidente
85
(que devem pertencer aCasas di-
fere~t~s86~respeitar critrio dealternncia entre as Casas para a
Pre~IdencIa das Comisses Mistas que sesucedem
87
), bemassim
deSIgnados, pelo Presidente da Comisso, O relator eo relator
revisor da matria.
88
recaindo aescolha do relator sobre mem-
bro ~aComisso pertencente Casa diversa da que pertence0
PresIdente daComisso.
89
Orelator revisor, por sua vez, exerce
as funes derelatoria naCasa diversa dado relator damedida
provisria.
90
. Em setratando de medida provisria relativa abertura de
crdito extraordinrio, o exame eoparecer sero realizados pela
Comisso Mista deOramento (art. 166, S 1.
0
, daConstituio de
1988), observados osprazos eorito daResoluo 1/2002doCon-
gresso Naciona1.
91
.
haja vista adiversidade dematrias que essas veiculam, oqueno
severifica nocaso daComisso Mista permanente deoramento. 83
No entanto, aobjeo poderia ser superada pela interao da Co-
misso Mista permanente proposta pdo Senador J osFogaa com
as comisses temticas permanentes competentes para amatria
objeto dadecretao deurgncia.
Conqu~nto fosse lgica ~bem assim plausivelmente hbil a
ensejar um controle parlamentar mais efetivo sobre as medidas
provisrias, isso emrazo da continuidade dos trabalhos da Co-
misso aventada - aproposta do Senador J os Fogaa no prospe-
rou. Manteve-se, portanto, aprtica dadesignao deumaComis-
so Mista especfica para cada medida provisria editada.
Assim, nas quarenta eoito hora~que seseguem publica.o
damedida provisria, oPresidente daMesa do Co~gresso Nac~o-
nal deve fazer publicar edistribuir avulsos da medIda, bemass.I~
designar Comisso Mista de Deputados e Senadores para emItIr
parecer sobre ela.
84
Valeobservar queoincio datramitao ~arla-
mentar damedida provisria no depende damensagem presIden-
cial, mas, sim, dadistribuio dos avulsos edadesignao deCo-
misso Mista.
Designada aComisso, essatemprazo devinte e~uatro horas
para se instalar, oportunidade emque devem ser eleItos os seus
(83) Lcio Alcntara, Votoemseparado do Senador Lcio Alcntara na
Comisso deConstituio, J ustia eCidadania, Emenda Constitucio-
naln. 32/2001, Braslia: Supremo Tribunal Federal, 2002, p. 71.
(84) Cf. ~9.do art. 62daConstituio de 1988, comaredao daEmen-
daConstitucional n. 32/2001, c/c o caput do art. 2.daResoluo 1/
2002 do Congresso Nacional. "A Comisso Mista serintegrada por
12(doze) Senadores e12(doze) Deputados eigual nmero desuplen-
tes, indicados pelos respectivos Lderes, obedecida, tanto quanto
possvel, aproporcionalidade dos partidos ou blocos parlamentares
emcada Casa." (9 2.do art. 2.daResoluo 1/2002 do Congresso
Nacional.)
(85)
(86)
(87)
(88)
(89)
(90)
(91)
Cf. caput do art. 3.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
Cf. ~2.do art. 3.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
Cf. ~1.do art. 3.daResoluo 112002do Congresso Nacional.
~f. S 1.0,infine, do art. 3.daResoluo 1/2002do Congresso Na-
CIOnal.O relator revisor ser escolhido, preferencialmente, dentre
membros domesmo Partido do relator (cf. S 3., infine, doart. 3.da
Resoluo 112002doCongresso Nacional). "OPresidente designar
outro membro daComisso Mistaparaexercer arelatoria nahipte-
sedeo relator no oferecer orelatrio no prazo estabelecido ou se
eleno estiver presente reunio programada paraadiscusso evo-
tao ~oparecer, devendo aescolha recair sobreParlamentar perten-
centeamesma Casado relator etambmao mesmo Partido deste, se
houver presente nareunio daComisso outro integrante damesma
bancadapartidria." (cf. S5.doart. 3.daResoluo 1/2002doCon-
gresso Nacional.)
Cf. ~1.0, infine, do art. 3.daResoluo 112002 do Congresso Na-
cional.
Cf. S 4.do art. ],O daResoluo 112002do Congresso Nacional.
Cf. S 6.do art. 2.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
244 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERS.\1 LEI
4.3.5 Oferecimento de emendas

MODELODA ECN. 3212001
4.3.6 Parecer da Comisso Mista
A Comisso temprazo improrrogvel dequatorze dias conta-
dos dapublicao damedida provisria para emitir parecer nico,
manifestando-se quanto: a) constitucionalidade, a includos os
pressupostos derelevncia eurgncia; b) ao mrito; c) adequa-
o financeira eoramentria damedida; ed) ao cumprimento da
imediata submisso do texto da medida provisria ao Congresso
NacionaJ .95
Emendas medida provisria somentepodem ser oferecidas
perante aComisso Mista, noprazo deseis dias contados dapubli-
cao damedida, edevem ser protocolizadas naSecretaria-Geral
daMesa do Senado Federa1.
92
No prazo deoferecimento deemen-
das, o autor de projeto pertinente matria constante da medida
provisria pode solicitar que aquele tramite, sob aforma deemen-
da, emconjunto comamedida provisria.
93
A emenda necessaria-
mente deve guardar relao depertinncia comamatria damedi-
daprovisria, sobpena deindeferimento liplnar por parte doPre-
sidente daComisso, cabendo recurso - por partedoautor daemen-
da, comoapoio deoutros trs membros daComisso - para deci-
so definitiva do Plenrio da Comisso.
94
~edida~ Provisr!as.abrange aanlise darepercusso sobrearecei-
me~~Oad~s~~:~pubhca da~n~o edaimplicao quanto ao atendi-
aconformidade ~~~r~~m~nCtanasl efinanceiras vigentes, emespecial
. eI omp ementar 101 de4demaio d 200
aleI doplano plurianual, alei dediretrizes or ~m ,. e. O,
mentria daUnio" (.I: 1d entanas ealeI ora-
:5 o art. 5daResolu 1/2002d
gresso Nacional) Note-se' na-oha" . _ o o Con-
. . . preVIsaodeq I -
aeventual no submisso deimediato d d'd uaqu~r,s~naopara
gresso NacionaL.' ame I aprovIsona aoCon-
Cf. S 2.do art. 5.daResoluo 1/2002d C .
o ongresso NaCIOnal.
Cf. S 3. do art. 5. daResoluo 1/2002d C .
Cf
' . o ongresso NaCIOnal.
. lOCISOI do .I: 4d t 5d .
. :5 o ar. . aResoluo 1/2002 do C
NacIOnal. ongresso
.. No quetocaaomrito damedida provisria, aComisso ode
elll1t~rpare~er pelarejeio ouaprovao damedida ProvisJ a A
~amfes~~0'pela aprovao pode ser no todo ouemparte da~e-
dIGaprovIsona. A Comisso tambm deve s '.f'
_ . . emanllestar quanto
apro:,a_aoou rejeIo de emenda. Seja como for, concluindo a
ComIssao por qualquer alterao no texto da medida p .,.
dever apresentar: rovIsona,
1. projeto de lei de converso relativo matria;98e
2. projeto de decreto legislativo "( ) d' . l' d
_ . ,. ' o.. ISCIPman o as rela-
oes J undIcas decorrentes da vigncia dos textos suprimidos ou
(97)
(96)
(98)
Cf. art. 4., caput eS 1.,daResoluo 1/2002doCongresso Nacional.
Cf. S 2.do art. 4.daResoluo 1/2002 do Congresso Nacional. "O
projeto que, nos termos do S 2., tramitar naforma deemenda Me-
dida Provisria, aofinal daapreciao desta, serdeclarado prejudi-
cado earquivado, exceto seamedida provisria for rejeitada por ser
inconstitucional, hiptese emqueoprojeto retomar aoseucursonor-
mal." ( s3.do art. 4.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.)
Cf. SS 4.e5.doart. 4.daResoluo 1/2002doCongresso Nacional.
Cf. caput do art. 5.daResoluo 1/2002doCongresso Nacional. "O
exame decompatibilidade eadequao oramentria efinanceira das
( 94)
(95)
(93)
( 92)
247
MODELODA ECN. 3212001
Cf. S 5.doart. 62daConstituio de1988, acrescentado pelaEmen-

daConstitucional n. 32/2001, c/c ocaput do art. 8.daResoluo 1/
2002do Congresso Nacional. Sobreojuzo prvio deadmissibilida-
de, vide Srgio Resende deBarros, Regulamentao das medidas.
provisrias, Dik - Revista Jurdica do Curso de Direito da U,ver-
sidade Estadual de Santa Cruz, Ilhus: Uesc, 2002,p. 287-289.
Por outro lado, umanicaComisso Mistapermanentecom-;-
petente para aapreciao prvia detodas asmedidas provisrias ..:..
em vez de uma Comisso Mista especfica eepisodicainente de-
signada paracadamedida provisria editada - teriamelhores con:.
dies institucionais de cumprir, concreta eefetivamente, o seu
papel. No modelo atual, emquehvrias Comisses Mistas (uma
para cada medida provisria editada), aapreciao ocorre, napr-
tica, diretamente nos Plenrios das Casas do CongressoNacioo<l.l.
Hmais: comoesvaziamento daComisso Mista, instaura-se um
verdadeiro "imprio" dorelator, quedetmaJ J ;lplo domnio sobre
otexto aser votado emPlenrio? imprio essequepoderia serevi-
tado se acaso houvesse uma nica Comisso Mista permanente
competente - efuncional - para aapreciao prvia das medidas
provisrias. Uma tal Comisso Mista muito provavelmente seria
eficiente, porque estaria acostumada atocar aapreciao prvia
de medidas provisrias, ainda que como eventual apoio das co-
misses permanentes tematicamente especializadas.
4.3.7 Deliberao na Cmara dos Deputados e ;10 Senado Federal
Comojexposto, avotaodemedidaprovisria inicia-sepela
Cmara dosDeputados edependedejuzo prvio, emcadaumadas
Casas, sobreoatendimento deseuspressupostos constitucionais. 106
Diferentemente do modelo pretrito - emque havia sesso
conjunta doCongresso Nacional paradeliberao acerca demedi-
daprovisria - oconstituinte derivado fez clara opo por sesses
separadas decada umadas Casas doCongresso Nacional quando
(106)
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS.M LEI
Inciso II do S 4. do art. 5.daResoluo 112002do Congresso Na-
cional.
Cf. S 8.doart. 62daConstituio de 1988, acrescentado pelaEmen-
daConstitucional n. 321200 L
Cf. art. 64 daConstituio de 1988.
Cf. S 5.do art. 5.daResoluo 112002do Congresso Nacional.
Cf. S 1.0do art. 6.daResoluo 112002 do Congresso Nacional.
Cf. S 2. do art. 6.daResoluo 112002 do Congresso Nacional.
Cf. art. 4., caput, daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
(10-1)
)1051
(1021
(101)
)I(H!)
(99)
246
alterados, o qual ter asua tramitao iniciada pela Cmara dos
Deputados".99 '
Aprovado o parecer, ele encaminhado Cmara~o~?~pu-
, ' 'to a'medida provisria temasuavotaao InlCIada
tados -'-porquan , " , . ,.,
naCmara dosDeputados, 100como edamdole dos projetos deInl-
'.. ,' d P .dente' daRepblicaI01-acompanhado,seforocaso,
cIatIva o reSI ',' .
do projeto de lei de converso edo projeto de decreto legIslatIvo
, -I"d 102 '
antes relen os.
S
Comisso esgotar oprazo,dequatorze dia,ssemter emiti-
ea . , . la
do eaprovado parecer sobre amedida provIsona, oprocesso re -
tivo matria ser encaminhado Cmara dos De,putado~para
exame. 103Nessa hiptese, sefor ocaso, oparecer seraprofendo no
Plenrio daCmara. 104
, Na prtica do modelo vigente, aComisso.~i~ta ~empapel
bastante reduzido naapreciao damedida provIsona. E orelator
quem verdadeiramente dinamiza os trabalhos ~arlamentares re-
lativamente medida provisria, podendo, ate mesmo, propor,
It
"0 que no mais das vezes, apresentado emPle-
emseu re a Of! - ,
,. _ modificaes outras queno aquelas constantes dasemen-
nano, .' d d
das protocolizadas no prazo prprio de seIS dIas conta os apu-
blicao da medida. lOS
249
MODELODA ECN. 32/2001
"Nasegunda hiptese [aprovao doprojeto comemendas por parte

daCasa revisora - nota nossa], contudo, oprojeto volta Cmara
inicial, para aapreciao exclusivamente das emendas. Seestas fo-
remaceitas, comelas sobe oprojeto apreciao presidencial. Se
rejeitadas, semelas sobeoprojeto parao mesmo fim." (Ferreira Fi-
lho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 212.)
Cf. S 3.do art. 7.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional. "O
texto [constitucional emendado - notanossa], porm, noexplcito
sobrese, aprovando oSenado amedidaprovisria - mascomemen-
das relativamente aoquefoi pelaCmara -, oprojeto delei decon-
verso voltaaesta, como sednoprocedimento legislativo comum
(art. 65, pargrafo nico). A lgica manda quesim." (Ferreira Filho,
Do processo legislativo, 5. ed., p. 244.) Portanto, algica apontada
emdoutrina foi sabiamente consagrada emnvel regimental. .
Cf. S 4.do art. 7.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
dizer, oSenado Federal tem, assimcomo aCmara, quatorze dias
para deliberar sobre amatria).
A exemplo doqueocorre comprojetos delei, qualquer modi-
ficao introduzida. no texto da medida provisria por parte do
Senado Federal - ainda que decorrente do restabelecimento de
matria ouemenda rejeitada naCmara dos Deputados, oudedes-
.taque supressivo - deveser encaminhada Cmara dosDeputados
sob aforma deemenda aser apreciada emturno nico,113vedadas
quaisquer novas alteraes.
1l4
Para aapreciao das eventuais
emendas senatoriais, aCmaradosDeputados dispedetrsdias. 115
Completam-se, assim, quarenta ecinco dias detramitao da
medida provisria (quatorze dias comaComisso Mista, quatorze
dias com aCmara dos Deputados, quatorze dias como Senado
Federal e, eventualmente, trs dias comaCmara para delibera-
o acerca das modificaes senatoriais).
Se, no entanto, os quarenta ecinco dias regimentais - conta-
dosdapublicao damedidaprovisria noDirio Oficial da Unio
- no forem cumpridos, a matria entra em regime de urgncia,
(113)
(114)
( 115)
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS.M LEI
(112)
(11])
(110)
(109)
(108)
(107)
. - demedidas provisrias 107atporque osprazos cons-
~aa~recI~sas~aoconsideravelmente ~ais dilatados no modelo da
tltuclOnaI ._
Emenda Constitucional n. 3212001. AdemaIs, o Congresso n~o
re utoua sesso conjunta uma boa experinci~,lo8 ~~rquanto nao
pr~porcionou ao processo de converso emleI aagIlIdade que se
desejava.
A
. Cmara dos Deputados deve sepronunciar atovi-
SSIm, a .. , .
,. o oitavo dia de vigncia da medida provIsona, prazo ess.e
gesIm , . . ld U '- 109( ledI-
contado dasuapublicao no Diarzo Oficia a nza~ _ va .
r
aCmara dos Deputados tem, assimcomo aCOffilssaoMIsta,
ze, , . )
quatorze dias para deliberar sobre amatena .
Esgotado oprazo emquesto sem.que aCmara dos Deputa-
dos tenha concludo avotao damatria, o Senado Federa~pode
. . . discusso 110mas no vot-la. Isso porque, por Impo-
InICIarasua, . , . .., la
sio constitucional, avotao demedida provIsona seInICIape.
Cmara dos Deputados,111devendo aCasa revisora aguardar seja
finalizada adeliberao daCasa iniciadora.
Otexto eventualmente aprovado naCmara dos D~putados ,
ento, encaminhado ao Senado Federal..
112
Esse ~e~.ate oquadra-
, . undo diadevigncia damedIda provIsona, contado da
gesImo seg ., 1 (ale
sua publicao no Dirio Oficial da Unio, para aprecIa- a v
Vide aexpresso "sesso separada" constante do S 9. d~ar~.62da
C
't' - de 1988 acrescentado pela Emenda ConstItucIOnal n.
onstl Ulao ,
3212001. _' d 2000
Cf. J obim, Notas taquigrficas daSessao dodia30demaro e
daComisso Especial..., p. 13.196.
Cf. caput do art. 6.daResoluo 112002do Congresso Na~ional.
Cf. S 2.do art. 7.daResoluo 1/2002 do Congresso NaCIOnal.
Cf S 8.doart. 62daConstituio de1988, acrescent:do pelaEme~-
da' Constitucional n. 3212001, c/c os 2. do art. 7. da Resoluao
1/2002 do Congresso Nacional.
Cf. S 1.0do art. 7.daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
248
251
MODELO DA EC N, 3212001
Primeiro. Enquanto oregime deurgncia do.~6.

0
do art. 62
implica trancamento depauta desde logo - isto , no necessrio
oaguardo demais quarenta ecinco dias~oregime deurgncia dos
pargrafos doart. 64,uma vez solicitado pelo Presidente da Rep-
blica, implica o aguardo dequarenta ecinco dias para/s ento,
ocorrer o sobrestamento de"(.,.) todas as demais deliberaesle-
gisla~ivas darespectiva Casa, comexceo das que tenham prazo
constitucional determinado, at que seultime avotao" ..i2O Ob-
serve-s que, notranscurso dos primeiros quarenta ecinco dlsde
tramitao congressu(j.l damedida provisria, no,h,formalmen-
te, regime deurgncia deflagrado. sse somente seinicIa~e, repi-
ta-se, desde logo trancando apauta - deCorrido o referido lapso
temporal. 121
Segundo. A medida provisria emregime deurgncia, apro-
vada na Casa iniciadora (Cmara dos Deputados) j ingressa na
Casa revisora (Senado Federal) trancando-lhe a pauta de delibe-
. .
raes legislativas. No huma segunda coritagem dequarenta e
cinco dias, oquebuscaultimar avotao damedidaprovisria ainda
no primeiro lapso de sessenta dias;'22No entanto, naprtica con-
]
~I
.,',t
I
J
.~
1J
: .~ .. : .: ,I . ~
; ,1
'; : 1
~
I
J
1
j ~3.Aapreciao das emendasdo Senado Federal pela Cmara dos
J Deputados far-seno prazo de 10(dez) dias, observado quanto ao
i mais odisposto no pargrafo anterior. .
'~
I s4. Osprazos do S 2.hocorremnos perodos derecesso do Con-
'li gresso Nacional, nemseaplicamaos projetos deCdigo".
~
I (120) S 2.do art. 64daConstituio de 1988, comaredao daEmenda
j Constitucional n. 32/200I.
..i
j (121) Da AndrRamos Tavaresfalar emregime deurgncia "au.tomtico"
1 (Tavares, Curso de dil:eitoconstitucional, p. 850).
: 1
i (122) "A expresso subseqentemente [constante do S 6. do arL62 da
::1 Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n.
.. '1 32/2001 - notanossa] podegerar aidiadequeaCmara dos Depu-
~'~.~.- tados tem45diaseoSenado Federal outros 45dias, sucessivamente, .
.'! i para, s ento, sofrer aconseqncia do sobrestamento das demais
.i proposies. Esta seria ainterpretao literal, que nemsempre a
! _-
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS.v1 LEI
Cf. ~6.doart. 62daConstituio de1988~acrescentad~pe~~~~e~-
daConstitucibnal n. 3212001, c/c o art. 9. da Re~?I~ao 1 o
N
. 1 "A'. evidncia naCasa que]ativer aprovado a
Congresso aCIOna. , . I
'd ' , 'a na-ohaver paralisao, aSSImcomo naque aque
medI aprovIson 1t
ainda no tenha recebido oprojeto aprov,ado~elaoutra, se~sta u r~-
assar o razo dequarenta ecinco dias. E pumda ap,e~as~ asao.n~
p , p . .() " (Bastos eMartins, Comentanos a ConstltUl-
tramIta oprojeto ....
o do Brasil, p. 507.) .
Bastos eMartins, Comentrios Constituio do Brasil, p. 507.
O dispositivo constitucional emcausa temo seguinte teor:
"s6 Seamedida provisria no for apreciada emat~5(quarent: e
, ') dias contados desuapublicao, entrar emregIme deurg~n-
c~nco ..entemente emcadaumadasCasas doCongresso NacI~-
~ ~ ' ~ :::i~ sobrestad~s, atqueseultimeavotao, t~das aS"demms
deliberaes legislativas daCasa emque estiver trar~l1tando.
Os dispositivos constitucionais emcausa tmo seguInte teor:
"Art. 64. (...) ,
~1.0O Presidente daRep~b,li~a,podersolicitar urgncIapara apre-
ciao deprojetos desuaImclatlVa.
d
~1 aCmara dos Deputados eoSenado Fede-
~2Se no caso o',oi ., t
ral ~o;e manifestaremsobrea proposio, cadaqual sucesdslva~ende,
, . b. t .se-o todas as emms e-
emat45(quarenta eCInco)dIas, so res ar- - d t
liberaes legislativas darespectiva Casa, comexcelt.aoasoqtUaea-eo-
. . d atque seu Imeav '
nhamprazo constitUCIOnaldetermIna o,
(119)
( 118)
(117)
(116)
250
d
.d de logo apauta dedeliberaes legislativas daCasa
trancan o, es , ) 116 A vado
. t'ver tramitando (esomente apauta dessa. pro .
emque es I . fi / . de
. dendo amedida provisna asua e IcaClapor -
oproJ eto, ou per . A .' d _
'. .. regime deurgencla, desobstrum o-se, as
curso deprazo, cessa o ,..
. . 117
sim, apauta daCasa: .
. Valedestacar que, naespcie, oregime deurgncia pratl~ad?
. . . '. b o~6odoart. 62da Constltm-
pelo Congresso NacI~mal com asen '. . I3212001118
- d 1988 acrescentadopelaEmendaConstltucrona n. , /.
ao .elmen~ediferedo regimede urgncia disciplinado nos para-
par
cm
. .. . 8 119
grafos do art. 64 daConstituio de 198 ,
gressual, amatria somente considerada recebida pela Casa de
destino, para o fimdo trancamento de pauta, aps lida emPlen-
rio. Assim, alguns dias podem transcorrer entre aaprovao na
Cmara e o efetivo trancamento da pauta do Senado.
123
De toda
sorte, o fluxo do prazo. de sessenta dias prossegue normalmente,
contado que dapublicao damedida provisria.
Terceiro. Oprazo para aCasa deorigem apreciar aseventuais
emendas daCasa revisora, emsetratando deprojeto delei decon-
verso, de trs dias. 124 No caso de projeto de lei emregime de
urgncia constitucional, (j prazo de dez dias. 125
Insista-se: oregime deurgncia dos pargrafos do art. 64im-
. d' 126E
plica dupla contagem do lapso dequarenta eCInCOiaS. mou-
tras palavras, tratando-se deprojeto delei emregime deurgncia
melhor. Anoto que aEmenda Constitucional alude aumprazo de60
dias, oquefaz supor anecessidade deconcluso doprocesso legisla-
tivo atinente medida provisria nesse prazo mximo. Ora, asoma
45 +45 dias importa 90 dias, o que excede o prazo constitucional-
mente fixado para avalidade inaugural damedida provisria. Dessa
forma, competir ao Poder Legislativo, mediante Resoluo, disci-
plinar atramitao interna demodo apermitir que esse prazo de60
dias seja utilizado emcomum pela Cmara epelo Senado, afimde
efetivar atramitao" (Temer, Elementos de direito constitucional,
p. 154_ grifo nooriginal). Foi oquefez aResoluo 1/2002doCon-
gresso Nacional.
(123) Ilustrativo ocaso daMedida Provisria 79, de27.11.2002. Apro-
vada naCmara dos Deputados em 18.03.2003, orespectivo ofcio
de encaminhamento somente foi lido no Senado Federal no dia
27.04.2003. No interstcio, o Senado no teveasuapauta dedelibe-
raes legislativas sobrestada. A Medida Provisria 79/2002 foi con-
vertida naLei 10.672/2003.
(124) Cf. ~4. do art. 7.daResoluo 1/2002 do Congresso Nacional.
(\25) Cf. ~3.do art. 64daConstituio de 1988.
(126) "( ) cadaqual sucessivamente, emat45(quarenta ecinco) dias(...)"
(~2.do art. 64).
constitucional, seacaso no for aprovado naCasa iniciadora den-
tro ~e.quarenta .ecinco dias, ocorre o sobrestamento; aprovada a
matena ere~etId~ Casarevisora, inicia-se acontagem denovos
quarenta. eCInCOdIa~.Note-se: aqui tambm acontagem inicia-se
comaleItura do projeto no Plenrio da Casa (o que pode ocorrer
somente de~trodemais algunsdias). Eventual trancamento dapauta
daCasa reVIsorasomente ocorrer aps otranscurso desses novos
quarenta ecinco dias. . ~
_ Em~bos osca~~s, no raro verifica-se deliberada posterga-
ao daleItura damatena naCasarevisora para oefeito deretardar
otrancamento dapauta dessa, oqueparece merecer corretivo regi-
me?tal ou, at.mesmo, constitucional. Por exemplo, amatria po-
dena ser con~Iderada recebida no momento emque o Presidente
d~C~sadeo~gem aen~aminha Casa revisora. Sim, aposterga-
ao, l~ casu, amdapodena ocorrer por inrciadoPresidente daCasa
deo?gem. ~este c.aso,umaoutraalternativa, potencialmente mais
e~etIva, sena conSIderar oenvio eo recebimento como decorrn-
CIasautomticas davotao final naCasa deorigem.
Em se~atand.o deme~ida provisria, seacaso no for apro-
vada no~qumze dIas seguIntes ao incio do regime de urgncia,
auto~atIcamente estar prorrogada por mais sessenta dias, pror-
roga~o essa que ocorre no seio do prprio Congresso Nacional
(por SImples ato declaratrio), semaparticipao do Presidente
d R 'bl' 127
a .~pu Ica, vedada qualquer modificao de contedo por
ocaSIao da prorrogao. 128
253
MODELODA EC N. 3212001
Cf. caput e~~.doart. 10daResoluo 1/2002doCongresso Nacio-
naI. A proPOSltO,Tavares, Curso de direito constitucional, p. 848.
"A Emenda Constitucional n. 32, de 11.09.2001, modificou radical-
mente ~proces~o de tramitao da medida provisria para asua
con~ersao emleI, alterando, tambm, o seuprazo devalidade eim-
pedllldo a.suareedio. Agora fala-se emprorrogao. Nareedio
p~der-se-Ia alterar o conted~damedida provisria. Naprorroga-~
ao seestabelece, apenas, maiSumprazo de validade que , igual-
(127)
(\28)
MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERS.M LEI
252
mente, de60dias, semapossibilidade dealterao" (Temer, Elemen-
tos de direito constitucional, p. 153- grifos no original).
(129) Art. 12daResoluo 112002do Congresso Nacional.
mUI Cf. art. 18daResoluo 1/1989 do Congresso Nacional.
(131) "( . ) A sano, apromulgao eapublicao das leis so atos da
competncia constitucional privativa do Presidente da Repblica
(Constituio da Repblica, art. 84- IV). (...)" (Horta, Medidas pro-
visrias..., p. 14- grifo no original).
Aprovada a medida provisria sem alterao de mrito, "( ...)
seroseu texto promulgado pelo Presidente daMesa do Congres-
so Nacional para publicao, como lei, no Diario Oficial da
Unio". 129Trata-se daj referida hiptese de ratificao direta de
medida provisria, oque enseja promulgao dalei deconverso
pelo prprio Congresso Nacional. Essaj eraaprtica sob otexto
originrio daConstituio de 1988. No entanto, diferentemente do
costume anterior (encaminhamento do texto aprovado, emaut-
grafos, aoPresidente da Repblica para publicao como lei 130), o
prprio Congresso Nacional passou afazer publicara lei de con-
verso, o que inconstitucional por usurpao de competncia
privativa do Presidente daRepblica, ateor do art. 84, IV, infine,
daConstituio de 1988.
131
A ratio danorma constitucional sin-
gela: conferir ordem eunidade publicao das leis. Tanto as-
sim que, ainda hoje, o Congresso Nacional comunica-se com a
Presidncia da Repblica para obter o nmero seqencial que
dever ser assumido -:-quando dapublicao - pela lei deconver-
sodamedida provisria aprovada semmodificaes. Infelizmen-
te, trata-se de inconstitucionalidade que apoucos chama aaten-
o. No entanto, uma inconstitucionalidade ecomo tal deve ser
tratada.
Aprovada a medida provisria com modificaes de mrito
(por emendas), hiptese emque oobjeto de aprovao , emver-
dade, naprtica doCongresso Nacional, oprojeto delei deconver-
"(...) olegislador determine expressamente quais os dis-
positivos que retroagiro, observadas sempre as vedaes
Art. 13daResoluo 1/2002 do Congresso Nacional.
Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 244; eTemer, Ele-
mentos de direito constitucional, p. 154.
A propsito, videoitem2.1.7 do Captulo 2.
Tcito, Constituies brasileiras: 1988, p. 49.
Co.nvers~oqU,esomente seconsuma aps asano presidencial, cujo
objeto ainda eum"projeto".
STF, RE 176.599-2-AC, 2."Turma, reI. Min. Marco Aurlio, Dl de
20.04.1995.
(134)
(135)
( 137)
(136)
( 133)
( 132)
so, esse ser"(...) enviado, pelaCasa onde houver sido concluda
avotao, sano do Presidente da Repblica". 132A contrario
sensu, anorma emcausa confirma que amedida provisria apro-
vada semalteraes dispensa asano presidencial. 133
Na hiptese emquesto, do mesmo modo como ocorre no
direito italiano,134ressalvada disposio expressa emcontrrio, as
emeridas- sancionado oprojeto delei deconverso -tm eficcia
ex nunc(pro futuro). 135Por outro lado (eaqui segueumapeculiari-
dade daprtica brasileira), por influxo daclusula convalidatria
adispos.io originria alvo deemenda (e, por isso, no constant~
dalei deconverso, oudelaconstante commodificao) permane-
ceregendo --:dentro do lapso havido entre aedio damedida ea
sua converso emlei 136- as relaes jurdicas sob ela firmadas.
Note-se que aclusula convalidatria, timbrando comestabilida-
de as normas constantes do texto original da medida provisria,
reduz apossibilidade decontrovrsia acerca daeficcia temporal
das modificaes introduzidas pela lei de converso. Continua
aplicvel, in casu, aj referida jurisprudncia do Supremo Tribu-
nal Federal. 137 "
De toda sorte, insista-se, oideal que
".- "... .. 1.,
, ;- - ": - ~
0 __ :;"
~
"j
."3)
'"c~
'J :1
.- <~~- -
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVER~~M LEI
254
4.3.8 Decreto legislativo e lei de converso
II.1K) Ramos,ParecerSR-92,de21dejunhode1989,daConsultoria-Ge-
raI daRepblica..., p. 8.
I )191 Cf. ~12doart.62daConstituiode1988,acrescentadopelaEmen-
daConstitucionaln. 321200 I.
. Importante inovao daEmenda Constitucional n. 32/2001 diz
respeito aos efeitos damedida provisria que tenha sido rej.eit.ada
ouque tenha perdido eficcia por decurso deprazo. Oconstltumte
derivado, aqui, legislando emfavor da segurana jurdica, retor-
nou _ ao menos emboa parte - ao sistema do ~2. do art. 55 da
Constituio de 1967, comaredao daEmenda Constitucional n.
1/1969, isto , as relaes jurdicas constitudas edecorrentes de
atos praticados durante avigncia damedida provisria mantm-
sepor essa regidas.
9lm, huma diferena, noparticular, entre omodelo atual eo
daEmenda Constitucional n. 1/1969, asaber: noprazo desessenta
257 MODELODA ECN. 32/2001
Ora,este~11mantmregidaspelamedidaprovisriano
convertidaassituaesdeladecorrentes. Entretanto, nospri-
meirossessentadiasposterioresperdadeeficciadamedi-
da, decretolegislativopoderdispor sobreessasrelaesju-
rdicas, consoanteprevo~3.,infine.
Hnistoumaprofundamodificaorelativamenteaoque
resultavadotextoprimitivo.Neste, osefeitosdamedidapro-
visria noconvertidasedesconstituam, salvo sedecreto
legislativodispuser emcontrrio. Aoinvs, hojeelesperdu-
ramvlidos, salvoseodecretolegislativodispuser emcon-
trrio. E istonoprazodesessentadiasmencionado.
Cf. S~3.e11doart.62daConstituiode1988,ambosacrescenta''-
dospelaEmendaConstitucionaln. 32/2001.
(140)
"(...) Emborao~3.doart. 62, novo, continueaprever
queasmedidasprovisriasnoconvertidasemlei perdero
ex tune asuaeficcia, eleressalvaassituaesregidaspelos
~~11e12.
dias aps arejeio ouperda deeficcia, pode oCongresso Nacio-
nal disciplinar, por decreto legislativo, asrelaes jurdicas cons-
titudas e decorrentes de atos praticados durante avigncia da
medida provisria.
140
Diferentemente, no regime do decreto-lei,
os atos praticados sob agide desse perenizavam-se nos termos
estabelecidos peladecretao deurgncia, aindaquerejeitada fos-
sepelo Congresso.
Assim, no modelo daEmenda Constitucional n. 3212001, os
atosconcretos praticados combaseemmedida provisria nocon-
vertida emlei seguempor elaregidos, salvo seoCongresso Nacio-
nal dispuser demodo diverso - por decreto legislativo - no prazo
desessenta dias aps arejeio ouperda deeficcia.
Neste exato sentido alio deManoel Gonalves Ferreira
Filho, verbis:
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS_M LEI
constitucionais dodireito adquirido, doatojurdico perfeito
eda coisajulgada" .138
H mais: no novo modelo constitucional damedida provis-
ria, ainda que seentenda que aemenda parlamentar implica pon-
tual negativa de converso - e, portanto, pontual desconstituio
retroativa da medida provisria na parte emque emendada - as
relaes jurdicas constitudas edecorrentes de atos praticados
durante avigncia do dispositivo desconstitudo conservar-se-o
por esse regidas. Isso porque, emse tratando de no-con~er~.?,
aiI1daquepontual, opera, in casu, o~11do art. 62daConStltUlao
de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 3212001.
Enfim, durante afase de sano ou veto do projeto de lei de
converso (quinze dias teis), mantm-se integralmente vigente a
medida provisria emseu texto original. 139
256
onovo modelo trouxe saudvel evoluo. No temoexcesso
daEmenda Constitucional n. 1/1969, que simplesmente mantinha
osefeitos do decreto-lei rejeitado noperodo emqueesse vigeu. A
Emenda Constitucional n. 3212001, diferentemente, permite ao
Congresso Nacional (no prazo deatsessenta dias aps arejeio
ouperda deeficcia damedida provisria) disciplin~, por d~c~e~o
legislativo, asrelaes jurdicas decorrentes dame~ld,a~rovlsona
no convertida. 142A soluo prestigia asegurana J undlca emde-
trimento deummodelo (o originrio de 1988) que implicava, at
mesmo, adesconstituio deeventual direito adquirido, porquan-
to opargrafo nico do art. 62 daConstituio de 1988 resultava,
como visto,143caso de retroatividade mxima. 144
(141) Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 242.
(142) Cf. ~~3. e 11 do art. 62 da Constituio de 1988, com aredao da
Emenda Constitucional n. 32/2001.
(143) A propsito, vide o item 3.3.9 do Captulo 3.
(144) Outra a opinio de Andr Ramos Tavares: "(00.) Trata-se da eterni-
zaco das medidas que deveriam ser provisrias, sob o pretexto do
at;ndimento segurana jurdica." (Tavares, Curso de direito cons-
titucional, p. 489). Tambm J osaphat Marinho no :az an~:se fav~-
rvel da Emenda Constitucional n. 32/2001, no partIcular: (00')Nao
parece lgico, entretanto, restabelecer a discipli~a previs,ta na ~edi-
da provisria se o decreto legislativo no for edItado ~te 60 dIas~da
rejeio. Se aEmenda prescreveu tratamento prefe~encIal ede urgen-
cia para amedida provisria no aprovada em 45 dIas, nos termos?o
~6.0do art. 62, h de assegurar o mesmo regime para o decre~o legIS-
lativo. estranhvel conferir soluo diversa a assuntos regIdos por
um mesmo ato legislativo" (J osaphat Marinho, Medidas provisrias
e aEmenda Constitucional n. 3212001, Cadernos de Solues Cons-
titucionais, n. 1, p. 120).
Relativamente aomodelo originrio de 1988, houve uma im-
portante inverso delgica. Antes, asrelaes jurdicas decorren-
tes damedida provisria rejeitada oucaduca por decurso deprazo
desconstituam-se retroativamente desde aperda de eficcia da
d
'd 145
m~ I a, exceto seo Congresso NacIOnal votasse decreto legis-
lativo preservando-as. 146Agora, "(...) as relaes jurdicas consti-
tudas edecorrentes deatos praticados durante (...)"147avigncia
da medida provisria rejeitada ou caduca por decurso de prazo
somente so desconstitudas seacaso o Congresso Nacional se
manifestar neste sentido por decreto legislativo no prazo de ses-
senta~ias acontar dorespectivo atodeclaratrio derejeio oude
cadUCIdade; do contrrio, tais relaes so mantidas.
Ao contrrio dopargrafo nico do art. 62 do texto constitu-
cional originrio, afrmula adotada pelo constituinte derivado
r~aliza, sim, oprincpio dairretroatividade dasleis, conforme pre-
VIstOno art. 5., XXXVI, daConstituio de 1988. Antes, aregra
era - por fora daeventual desconstituio retroativa da medida
provisria - excepcionar oprincpio dairretroatividade das leis.
Agora, emregra, as relaes jurdicas constitudas edecorrentes
deatos praticados durante avigncia damedida provisria conser-
var-se-o por ela regidos. Exceto, enfatize-se, na hiptese de o
259
Cf. pargrafo nico do art. 62 da Constituio de 1988 em seu texto
originrio.
Nos debates parlamentares que deram origem Emenda Constitu-
cional n. 3212001, o Senador J os Fogaa sustentou: "(00.) no h
dvida de que esse modelo de legislar sobre fatos passados que dei-
xara~ de ter validade jurdica equivale a apertar a pasta de dente e,
deP?IS, tentar coloc-la novamente dentro do tubo. No se pode fa-
zer Isto de forma alguma. Seria necessrio esse tipo de malabarismo
intelectual ~jurdico para produzir umdecreto legislativo regulamen-
tando esse tIpo de situao" (Fogaa, Ata da 178." Sesso Deliberati-
va Ordinria em 23 de outubro de 199600.,p. 17.501).
Cf. S 11do art. 62 da Constituio de 1988, com aredao da Eme~-
da Constitucional n. 32/2001.
( 14.1)
(1461
(147)
!
"
MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS~ LEI
Ocorre, portanto, urna presuno a favor da permann-
cia do regime aplicado s relaes jurdicas pela medida
. , . " 141
provlsona .
258
"Art. 60. (00')
(00. )
~5. A matria constante deproposta deemenda rejeitada
ou havida por prejudicada no pode ser objeto denova pro-
posta na mesma sesso legislativa".
"Art. 67. A matria constante de projeto delei rejeitado
somente poder constituir objeto denovo projeto, namesma
sesso legislativa, mediante proposta damaioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional".
Cf. caput do art. 10daResoluo 1/2002do Congresso Nacional. .
Cf. 9 1.do art. 10daResoluo 1/2002do Congresso Nacional.
mos do ~7.do art. 62daConstituio de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional n. 32/2001, prorrogao essaque sedde
modo automtico no"seiodoprprio Congresso Nacionap49 esem
dar ensejo aqualquer modificao no texto damedida provisria.
Naocorrncia daprorrogao, essa comunicada emato declara-
trio do Presidente daMesa do Congresso Nacional. 150
~!~aior dvida que o dispositivo enseja quanto medida
provlsona adotada no ocaso deuma sesso legislativa erejeitada
ou caduca, por decur~o deprazo, na sesso legislativa seguinte.
Note-se que, para ofimdo ~10emexame, rejeio ecaducidade
por decurso deprazo esto equiparadas.
?~.1Oe~ causa segue algica de outros dois dispositivos
constItucIOnaiS, asaber:
Tanto no caso do ~5.do art. 60, como no caso do art. 67 a
proposio rejeitada nopode ser objeto denovaproposta nam~s-
~a se~so legislativa emque refugada. O marco cronolgico ,
md~v~dosamente, a rejeio, rejeio essaimpeditiva denovapro-
poslao namesma sesso legislativa emqueproferidoojuzo con-
gressual negativo.
(149)
(150)
" vedada aree.dio, na mesma sesso legislativa, de
medida provisria que tenha sido rejeitada ou que tenha per-
dido sua eficcia por decurso deprazo".
"A nova redao probe, namesma sesso legislativa, areedio da
medida provisria quetenhatido asuaconverso emlei rejeitada pelo
Congresso Nacional, ou tenha perdido sUaeficcia pelo decurso do
prazo desessenta dias semtal converso. Claramente, visa acoibir a
prtica mencionada" (Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed.,
p.243).
(148)
No h, portanto, possibilidade deoPresidente daRepblica
reeditar medida provisria noregime novo. 148Oqueh, isso sim,
uma nica prorrogao devigncia demedida provisria nos ter-
A teor do ~lOdo art. 62daConstituio de 1988, acrescenta-
do pela Emenda Constitucional n. 3212001:
260 MEDIDA PROVJ SRIA E A SUA CONVERS. LEI 01 -
Congresso Nacional dispor dive~amente por decreto legislativo o~
aprovado noprazo desessenta dias aps arejeio ouperda deefi-;J
ccia da medida provisria.. i
Algum poderia sustentar aexistncia devcuo normativo nosj
sessenta dias referidos no ~11do art. 62 (lapso entre aperda de ",,;;
eficcia ouarejeio damedida provisria eoescoamento dopra- . , ". , 1
zoparaoCongresso Nacionai baixar odecreto legislativo), emrazo ..;j
dadesconstituio ex tunc. No entanto, parece razovel construir ........ ).:.
que no h soluo de continuidade entre os ~~3.e11do art. 62 '.,
daConstituio, construo essa que parece perfeitamente posS-?;
vel emface do verbo "conservar-se-o", 'aomenos no quetoca aos . : ' 1'
efeitos concretos surtidos combasenamedida provisria (descons-~: ~i
tituda, como norma geral eabstrata, apartir daperda de eficcia - .~
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STF, Tribunal Pleno,ADInMC 1.441-2-DF, reI. Min. Octvio Gallotti,
DJ 18.10.1996.
A propsito, vide o item 3.3.9 do Captulo 3.
Cf. SS 3. e IOdo art. 62 da Constituio de 1988, acrescentados pela
Emenda Constitucional n. 32/2001.
Cf. S 3. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-
da Constitucional n. 321200 I.
Neste sentido, vale mencionar aMedida Provisria 128, de 1..09.2003,
que: "Revoga aMedida Provisria 124, de 11.dejulho de 2003, que
dispe sobre o Quadro de Pessoal da Agncia Nacional de guas, e
d outras providncias". No caso, a Medida Provisria 128/2003 li-
mitou-se arevogar aMedida Provisria 124/2003, sem inovar o subs-
trato normativo objeto dessa. Com efeito, o Supremo Tribunal Fede-
ral negou liminar nos autos de ao direta em que se impugnava a
revogao emcausa (STF, Tribunal Pleno, ADInMC 2.984-3-DF, reI.
Min. Ellen Gracie, DJ 14.05.2004), entendo aplicvel, no modelo da
Emenda Constitucional n. 32/200 I, o entendimento firmado quando
(157)
(156)
(155)
(154)
(153)
Continua aplicvel, apsaEmenda Constitucional n. 32/2001,
ajurisprudncia do Supremo Tribunal Federal nosentido dequeo.
bice do art. 67ficaafastado comofinal dasesso legislativa (seja
ordinria, sejaextraordinria) emquesedeuarejeio, pouco im-
portando olapso detempo decorrido. 153Assim, pode ser reeditada,
no curso deconvocao extraordinria, eventual medida provis-
riaquetenha sidorejeitada nasesso legislativa ordinria imedia-
tamente anterior (evice-versa). 154
H mais: no possvel, no sistema daEmenda Constitucio-
nal n. 3212001, arevogao demedida provisria nova emcurso
por uma medida provisria subseqente disciplinando, commo-
dificaes, amesma matria versada pela primeira. Do contrrio,
estar-se-ia ignorando, aumstempo: a) aproibio dereedio de
medida provisria; 155eb) o prazo de sessenta dias,156porquanto,
na prtica, o lapso temporal constitucionalmente previsto seria
ampliado, reinstalando-se ainsegurana jurdica do regime origi-
nrio das medidas provisrias. 157
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Ferreira Filho, Do processo legislativo, 3. ed., p. 234.
Nesse sentido parece ser aopinio de Ives Gandra da Silva Martins,
a teor de reportagem publicada no Jornal Valor Econmico de
08.04.2002.
(152)
(151)
Emsetratando demedida provisria, omarco impeditivo tam-
bmarejeio, no adata (ou asesso legislativa) emque adota-
daamedida. Ora, como visto, pacfico nadoutrina que amedida
provisria uma espcie normativa ambivalente ou bifronte. Ex-
ternamente aoCongresso Nacional, comporta-se como uma lei (tem
fora delei, ateor do art. 62, caput, daConstituio de 1988, com
aredao daEmenda Constitucional n. 32/2001); internamente ao
Congresso, tramita como se umprojeto de lei fosse. por isso que
sediz que "(...) amedida provisria equivale aumprojeto delei,
comeficcia antecipada". J 51
Ora, seassim, arejeio demedida provisria nasesso le-
gislativa seguinte quelaemqueadotada tambmdensejo aobice
constante do ~lOdo art. 62daConstituio de 1988, acrescentado
pela Emenda Constitucional n. 32/2001, qual seja: no l1wispode
ser reeditada na sesso legislativa em curso, porquanto nela foi
rejeitada. 152Ademais, docontrrio, ter-se-ia como que umprojeto
delei no aprovado tramitando namesma sesso legislativa emque
rejeitada proposta similar, oquemacu1atambm oart. 67daCons-
tituio de 1988.
E no sedigaqueaexpresso "reedio" serefere aduas edi-
es emuma mesma sesso legislativa, excluindo-se, portanto, do
bice do ~10emquesto, amedida provisria rejeitada emsesso
subseqente da sua adoo. Isso porque, repita-se, a ocorrn-
cia temporal da rejeio, no da adoo da medida, que determi-
na a configurao do bice do * 10.
MEDIDA PROVISRIA ~A SUA CONVE~ EM LEI
Entendimento similar h que ser dado medida provisria,
sejano regime originrio daConstituio de 1988, seja no regime
daEmenda Constitucional n. 32/2001.
262
265
MODELO DA ECN. 32/2001
"(...) A renovao damedida, almdo prazo do procedi-
mento legislativo deurgncia, excepcionalmente poderia ser
concebid~na~hip.tesesemquemoti vados osseuspressupos-
tos constitucIOnaiS, ou quando emitida emtermos material-
mente diversos.
Por isso, emquepese omrito daproposta, resta olamen-
todequetal tentativa seriadispensvel seoSTF, nacondio
Cf. ~argrafo nico do art. 8. daResoluo 112002do Congresso
NaCIOnal.
s.o.le~islativa emquesto, nos termos do art. 67, infine, daCons-
tItmao de 1988("(...) mediante proposta damaioria absoluta dos
membros dequalquer das Casas do Congresso Nacional").
Ainda comrelao apresentao deprojeto delei retomando
o substrato normativo de medida provisria rejeitada, uma dis-
tinodeve ser feita. Seacaso amedida provisria houver sido
arquivada pelo fato de o Congresso Nacional no vislumbrar a
ocorrncia dos prssupostos constitucionais de relevncia eur-
A 159 ~ ~ _
~encIa, epossIvel sustentar nao ser necessrio cumprir aforma-
lidade do art. 67 daConstituio de 1988 para o fimda eventual
~presenta~o ~e~r~j~todelei sobreamesma matria. Issoporque,
mcasu, nao hareJ eIaodamedida provisria por motivos demri-
to, mas, sim, emrazo da inocorrncia, ajuzo congressual, dos
pressupostos que legitimariam aantecipao dos efeitos normati-
V ? S pretendidos pelo Poder Executivo por meio daedio dame-
dIda provisria.
Enfim, houve quem sustentasse - ainda durante atramitao
da PEC 472/1997 - adesnecessidade deemendar aConstituio
de 1988comofimdeproibir areedio demedida provisria, se
aCso o Supremo Tribunal Federal assumisse o entendimento
restritivo daCorte Constitucional italiana:
(159)
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MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERStt-M LEI
"Qualquer tentativa delimitar-lhes oefeito daninho, proi-
bindo, por exemplo, asua reedio por mais de uma vez, ou
dando maior prazo para asuaconverso emlei, denada adian-
tar. Com efeito, naquela hiptese sempre se contornar, a
vedao por meio de adjuno ou corte dedispositivos, para
dar ao texto aparncia denovo, oque ainda acentuar aincer-
teza do cidado edo aplicador da regra; neste, pressupe-se
daparte doscongressistas uma disposio deassumir umpeso
que esto felizes por deixar nas costas alheias".158
dojulgamento daj referida ADlnMC 221-0-DF (possibilidade de
revogao deuma medida provisria por outra). A Medida Provis-
ria 128/2003 foi convertida naLei 10.752, de 30.10.2003.
(158)Manoel Gonalves Ferreira Filho, Asmedidas provisrias como fonte
deinsegurana jurdica, Direito contemporneo: estudos emhome-
nagem aOscar Dias Corra, Rio deJ aneiro: Forense, 2001, p. 219.
Tambm Friedrich Muller externou simpatia pela pura esimples
extirpao damedidaprovisria daConstituio de1988: "Umanica
proposta (PEC 13, de 1995, do Deputado Adylson Motta eoutros)
exige aabolio. Elatemavantagem deexcluir efetivamente apos-
sibilidade de abuso. Emoposio aela, aenumerao de matrias
isentas no pode ser protegida eficazmente contra manipulaes. O
mesmo vale para uma definio mais rigorosa dos pressupostos de
admissibilidade, pois j os pressupostos de admissibilidade do art. 62
seriam suficientes, setratados deforma correta nos termos doEstado
deDireito" (Mller, Asmedidas provisrias noBrasil diante dopano
defundo das experincias alems..., p. 353- grifo no original).
Por outro lado, senamesma sesso legislativa emquehavida
arejeio no pode ser reeditada amedida provisria, nada impe-
dequeoseucontedo conste deprojeto delei apresentado, nases-
Qualquer outra interpretao implicaria dar razo ao vaticf-
nio deManoel Gonalves ferreira Filho relativamente auma pos-
svel proibio de reedio de medidas provisrias, emtrabalho
anterior Emenda Constitucional n. 3212001:
264
nandoumambientedemaiorseguranajurdicanopas. Le-
vantamentodoJornal do Brasil mostraqueumaMP demo-
ravaemmdia 15mesesparaser convertidaemlei. Apsa
.novare~ra,aconversoocorreemtrsmesesemeio. Comoo
ExecutIvoesteditandopoucasMPs, faltams 11 aralini-
par oestoque".163 p
Um~ecanism? ~uevirouvcio,Jornal do Brasil, 08.06.2003 .A-
3- gnfonoongInal. ' p
Cf. caput doart.20daResoluo1/2002doCongressoNacional..
Cf. SS 1.a3.doart.20daResoluo112002doCongressoNacional.
4.3.1 O ~onverso em lei das medidas provisrias do regime ante-
rwr remanescentes
.Ateord~m:.?odaEmendaConstitucionaln. 3212001, as"(...)
medidas pro~lsonas editadas emdataanterior dapublicao desta
emenda cont~n~amemvigor atquemedida provisria ulterior as
revogu~expliCitamente ou atdeliberao definitiva do Congres-
so NaCIOnal".
(163)
. Taismedidas provisrias doregime anterior, queremanescem
vigentes, s~guem, conforme oart. 20daResoluo 1/2002doCon-
g~essoNaclOn~l.amesma tramitao legislativa aqueestavamori-
gmal~ente SUJ eitas,valedizer, atramitao determinada pela Re-
sol~ao 1/1989doCongresso Nacional, 164 a includa avotao em
conJ ~nt~das ?uas .~asas, mantidas empleno funcionamento as
~omlssoes. Mistas ~aconstitudas, preservados osrespectivos pre-
s.ldentes, vice-presidentes, relatores erelatores revisores econva-
hdadas asemendas apresentadas, bemassimospareceres j apro-
vados pelas Comisses. 165
A diferena ~un~amental queas medidas provisrias edita-
das emdataan~enor aEmenda Constitucional n. 32/2001, ecolhi-
das pelo art. 2. damesma Emenda, esto em vigor sine die, no
(164)
(165)
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"A mudana no sistema devalidade das MPs forou o
Congresso aacelerar oprocesso dedeliberao, proporcio-
MEDIDA PROVISRIA E,A SUA CONVERS_ M LEI
decstode-mor daConstituio, lanassemodaviainter-
pretativaparasolver oproblema". 160
EdlsonPereiraNobreJ nior,Medidas provisrias: controleslegis-
lativoejurisdicional,PortoAlegre:Sntese,2000,p. 192.
A propsito,videoitem2.1.8doCaptulo2.
AcabafiladamedidaprovisriaeAderrotadasmedidasprovisrias,
Jornal do Brasil, 08.06.2003,p. A-I eA-3(respectivamente).
(162)
(161 )
(160)
Emverdade, detodos osavanos daEmenda Constitucional n.
3212001, o mais significativo aautoproteo comque sedotou a
ordem constitucional brasileira contra aexacerbao na edio e
reedio demedidas provisrias, emespecial peloengenhoso esque-
ma deprazos. Onovo modelo impe prazos inexorveis tramita-
oparlamentar damedida provisria, o quefora ou avotao (apro-
vando, modificando ou rejeitando) ou a caducidade da decretao
de urgncia por decurso de prazo. Assim, oPoder Executivo deve
ter redobrada prudncia antes deeditar umamedida provisria, sob
pena deperd-la emnomximo seis meses, o que, como visto, no
ocorre (ao menos de modo automtico) na matriz italiana mesmo
aps a Sentena 360/1996, da Corte Constitucional italiana. 161
OJornal do Brasil, nasuaedio de08.06.2003, emmatria
decapa comottulo "Acaba filadamedida provisria" eemconti-
nuao interna - com o sugestivo ttulo "A derrota das medidas
provisrias" - fez anlise positiva do modelo daEmenda Consti-
tucional n. 3212001. Ambos os textos destacaram adesobstruo
dapauta daCmara dos Deputados emrazo davotao das medi-
das provisrias - do novo modelo - que estavam pendentes. 162 A
seguir, emreportagem menor, omesmo peridico enfatizou quea
mudana gerou maior segurana jurdica:
266
269
Recuperaria vigncia apartir, claro, daconverso emlei (profutu-
ro, eno ex tunc).
"(...) Essa infatti si giustifica inquanto lalegge econdizione per' il
perdurare deU'efficaciadeI decreto legge, piuttosto cheun' autonoma
que exercia sobre amedida provisria objeto deconverso (a in-
cludas eventuais alteraes ederrogaes).
Segunda hiptese. Partindo dopressuposto dequeentre uma
medida provisria esuarespectiva lei deconverso h soluo de
continuidade, pode concluir-se que ocorre quebra nacadeia nor-
~ativa emcausa, i~soporque seestaria diante deumdiplomajur-
dICOnovo. EmaSSImsendo, eventual medida provisria adotada
sob o regime daEmenda Constitucional n. 32/2001, eque verse
s~breobjetoj disciplinado emmedida provisria doregime ante-
oor, seacaso esta ltima for convertida emlei, ficaria revogada a
medida provisria do regime novo (desconsiderando, claro, ahi-
P?t~s~dehaver relao degnero eespcie entre asmedidas pro-
VIsooas emcausa). Hmais: emverdade, anormatizao constan-
tedamedida provisria doregime antigo; supondo revogada pela
supervenincia deoutramedida provisria sobreamesma matria
(nos termos do 9 1.0do art. 2.do Dec.-lei 4.657, de04.12.1942-
Lei de Introduo ao Cdigo Civil), recuperaria, por fora da lei
deconverso, suavigncia, colocando por terra adisciplina intro-
duzida pela medida provisria do regime novo. 167
As questes oraemexame so, emessncia, dedireito inter-
temporal, mas, tambm, passam, como sepode depreender do ex-
posto, pelanatureza darelao entremedida provisria esualei de
converso.
Na doutrina enajurisprudncia italianas majoritrio o en-
tendimento deque alei deconverso confirma econsolida - ape-
sar de no substituir - o decreto-legge. A lei de converso seria
assim, mais do que uma determinao legislativa autnoma, um~
"(...)condio paraqueperdure aeficcia dodecreto-legge (...)".168
(167)
(168)
MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSI!,M LEI
"Observe-se queoart. 2.daEmenda Constitucional n. 3212001 pra-
ticamente converteemlei asmedidas provisrias emvigor nadatade
suapublicao. certoqueprevdecidir definitivament~oCongre~so
Nacional sobre elas, entretanto no define prazo para IstO.AdmIte,
por outro lado, sejamelas revogadas por medida provisria - enten-
da-se nova, que estar sujeita ao novo regime" (Ferreira Filho, Do
processo legislativo, 5. ed., p. 244). J osaphat Marinho critica a~e,g~a
do art. 2.emcausa, taxando-a d'eimprpria porquanto contradItona
com o propsito limitador da Emenda Constitucional n. 3212001
(Marinho, Medidas provisrias eaEmenda Constitucional 3212001...,
p.120).
(166)
havendo, portanto, nenhum prazo constitucional para que sejam
1 C
. N' 1
166
apreciadas pe o ongresso aCIOna.
Delicada situao ocasionada por medidas provisrias do
regime novo que, direta ouindiretamente, enfrentam objeto jdis-
ciplinado por medidas provisrias do regime anterior Emenda
Constitucional n. 3212001, situao essa que traz baila aquesto
jurdica de saber qual arelao entre as medidas provisrias d~
regime anterior eas do novo, bem assim entre essas eas respectI-
vas leis deconverso.
A esse propsito, pode selevantar duas hipteses.
Primeira hiptese. Partindo do pressuposto dequeentre uma
medida provisria esuarespectiva lei deconverso no h soluo :.,:..
. _ - ,~'J l
decontinuidade - ao menos quando aleI de conversa0 fia0mova ~- '';D
substancialmente anormatividade constante da medida provis- 'i~]
ria-, pode-se concluir queno ocorre quebra nacadeia ~ormati~a'~f0i;
emcausa. Emassim sendo, considerando eventual medIda provI- ~=1
sria adotada sob oregime daEmenda Constitucional n. 3212001,:~j
eque verse sobre objeto j disciplinado emmedida provisria do 1;:1
regime anterior (colhida, portanto, pelo art. 2. daEme~da Con~- x: J
titucional n. 3212001), seacaso essa ltima for convertIda emleI, 1
continuar - aquela primeira (amedida provisria doregime novo) !
_ emvigor, surtindo, sobre alei de converso, o mesmo influxo j
- .~- ~.1
268
________ 3I'J 3.. _
4.3.11 Medida provisria nos Estados, no Distrito Federal e nos
Municpios
ocritrio, aqui, portanto, deve ser o daprudncia.
Sugere-se, assim, emcasos tais, aincorporao do contedo
normativo damedidaprovisriadoregimenovoaocorpo damedida
provisria doregimeantigoquando daconverso dessaemlei. Des-
temodo, amedida provisria do regime novo ficariaprejudicada.
Outra possibilidade seriaaincorporao docontedo normativo da
medida provisria doregime antigo aocorpo damedida provisria
doregime novoquando daconverso dessaemlei, emrazo doque
amedida provisria doregime antigo seria revogada pela superve-
nincia dalei deconverso damedida provisria doregime novo.
271
todequesecuidaagoradeumaoutranorma, que, por isso, deveter a
suaconstitucionalidade aferida emnovo processo" (Mendes, Juris-
dio constitucional ... , p. 176).
FerreiraFilho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 253; eTavares, Cur-
so de direito constitucional, p. 854.
Com o advento daEmenda Constitucional n. 32/2001, no
parece haver motivo paraamodificao doentendimento jurispru-
dencial do SupremoTribunal Federal relativamente possibilida-
de de as constituies estaduais adotarem o instituto da medida
provisria. Isso porque, assimcomo no texto originrio, tambm
no texto emendado no hproibio adoo damedida provis-
ria pelos Estados.
Por outro lado, comoj referido, ao adotar oinstituto dame-
dida provisria, aos Estados obrigatria apenas eto-somente a
observncia dosprincpios que regem o instituto naConstituio
de 1988, ateor do caput do art. 25dessa. 172
Assim, amedida provisria estadual, insista-se: seacaso pre-
vista como fonte do direito estadual, dever: a) ser ensejada ape-
( 172)
determinazione legislativa. (...)" (Pitruzzella, La Zegge di conversione
deZ decreto Zegge, p. 213).
(1691 Pitruzzella, La Zegge di conversione deZ decreto legge, p. 301.
(170) Idem, ibidem. p. 119.
(1711 STE Tribunal Pleno, ADIQO 258-9-DF, redator paraoacrdo Min.
Celso deMello, DJ 28.02.1992; STF, Tribunal Pleno, ADInMC 691-
6-TO, reI. Min. Seplveda Pertence, DJ 19.06.1992; STF, Tribunal
Pleno, ADInMC 991-5-DF, reI. Min. lImar Galvo, DJ 09.09.1994.
O mesmo raciocnio anima aprticajurisprudencial daCorte Cons-
titucional italiana (apropsito, Pitruzzella, La legge di COllversione
del decreto legge, p. 213). Enfim, valedestacar omagistrio deGilmar
Ferreira Mendes: "(...) as modificaes de ndole formal no pare-
cemaptas aafetar aexistncia do processo decontrole abstrato, i~s-
taurado comoobjetivo deaferir alegitimidade dedeterminada dIS-
posio emfacedaConstituio, nodevendo assumir, por isso, maior
importncia ofato deadisposio ter sido aprovada como art. 4.da
lei eno como art. 1.,tal como proposto namedida provisria. Da
mesmaforma, alteraes redacionais nodevemlevar aoentendimen-
270 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSWM LEI.
Emsuma, haveria uma "linha normativa" necessria ("catena nor-
mativa necessaria") entre decreto-legge elei deconverso: 169 esta-
belecer-se-ia, in casu, umconcurso sucessivo deduas fontes nor-
mativas primrias sobre omesmo objeto, uma dederivao gover-
nativa eoutra dederivao parlamentar. 170
A problemtica emcausa matria virgem no Supremo Tri-
bunal Federal. Por outro lado, amatria guarda alguma similitude
comajurisprudncia do Excelso Pretrio, que admite seja aditad~
ao direta - ao direta essa originalmente ajuizada contra medi-
daprovisria - para ofimdeimpugnao da superveniente lei de
converso. Sim: o aditamento, in casu, somente admitido porque
se entende que no h rompimento da linha normativa. Tanto
assimque, seacaso alei deconversO modifica osubstrato norma-
tivo havido na medida provisria convertida, o Supremo Tribunal
Federal considera aao direta prejudicada, no cabendo, nahi-
ptese, aditamento.I?1
Neste contexto, oordenamento jurdico estadual, assimcomo
o federal, no mais pode admitir areedio demedida provisria
estadual, oquerequer necessria adaptao, naletra ounaprtica,
dasjanalisadas Constituies dosEstados daParaIba, doPiau edo
Tocantins. Isso semprejuzo deumanicaprorrogao doprazo.
Outrossim, nadaimpede queoconstituinte estadual sejamais
restritiv~, nos diversos aspectos da medida provisria, do que o
federal. E ocaso, por exemplo, daj mencionada Constituio do
~stado do Piau, de 1989, que admite medida provisria apenas e
tao-somente emcaso decalamidade pblica.
Enfim, o quej havia sido exposto acima, 179bem assim as
consideraes orapostas, seguem aplicveis ao Distrito Federal e
aos Municpios.
Registre-se, ainda, conforme j exposto, se o unicameralismo esta-
dual no motivo de to maior agilidade do processo legislativo es-
t~d~~l aponto de determinar ainconstitucionalidade da medida pro-
VIsona estadual, deve ser considerado quando da eventual verifica-
o da ocorrncia ou no do pressuposto em causa no mbito do Es-
tado (cf. voto do Min. Maurcio Corra no STF, Tribunal Pleno, ADIn
425-5~TO, reI. Min. Maurcio Corra, Dl 19.12.2003). c
A propsito, vide o item 3.3.1O do Captulo 3.
e
Quanto ao regime deprazos; emque pese o unicameralismo
estadual brasileiro, aprorrogao por mais deumperodo - deno
mximo sessenta dias - parece possvel emnvel estadual, porque
aprorrogao somente mediatamente conexa ao bicameralismo
federal. Emoutras palavras, apossibilidade deuma nica prorro-
gao doprazo damedida provisria -:-possibilidade essaconstan-
tedo ~7. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional n. 3212001 - tambm pode ocorrer no
mbito estadual, porquanto nosejustifica, aomenos precipuamen-
te, emrazo dehaver duas casas legislativas emnvel federal, at
porque aprorrogao podeterpor ensejo amorosidade deumanica
das duas Cmaras.
178
(178)
(179)
(173) Cf. voto do Min. Maurcio Corra no STF, Tribunal Pleno, ADIn 425-
5-TO, reI. Min. Maurcio Corra, Dl 19.12.2003.
(174) Suni, La regola e I' eccezione. Istituzioni parlamentari e potest
normative dell'esecutivo, p. 128; eViesti, Il decreto-legge, p. 152.
(175) Cf. art. 60, S 4., UI, da Constituio de 1988.
(176) Cf. art. 34, IV, da Constituio de 1988.
(177) Pitruzzella, La legge di conversione dei decreto legge, p. 188.
272 MEDIDA PROVISRIA E ~SUA CONVERS~ LEI
nas eto-somente por casos derelevncia eurgncia;173b) obser-
var as limitaes materiais postas emnvel federal eaplicveis na
esfera estadual (como, por exemplo, as matrias da competncia
exclusiva daAssemblia Legislativa ou reservadas lei comple-
mentar, amatria relativa organizao do Poder J udicirio esta-
dual, entre outras); c) ser submetida apreciao parlamentar para
converso emlei, inclusive com apossibilidade de apresentao
deemendas parlamentares; ed}possuir regime deprazos no mni-
mo to rigoroso quanto aquele adotado emnvel federal, vedada, a
partir daEmenda Constitucional n. 32/2001, areedio.
Como j demonstrado - repita-se por essencial- especifica-
mente no que toca decretao deurgncia no mbito estadual, o
mais importante desses princpios anecessria eobrigatria sub-
misso damedida provisria estadual Assemblia Legislativa para
converso emlei. Isso porque aconverso emlei , aumstempo,
elemento integrante e mecanismo garantidor da separao dos.
Poderes tal qual concebida pelaConstituio de 1988. Comefeito,
o esquema constitucional temna imediata interveno do Parla-
mento amelhor garantia contraabusos nadectetao deurgncia. 174
Ademais, aseparao dos Poderes clusula inabolvel,175eo
f d f d
- 176 H' .
relativamente aqualquer das es eras a e eraao. amais: o
processo de converso emlei no pode excluir aemendabilidade
dadecretao deurgncia estadual. Isso porque, como j referido,
apossibilidade deemenda parece ser consubstanciaI ao processo
de converso emlei, bem.assim necessria preservao dafun-
o legislativa do Parlamento. 177
275
MODELODA EC N. 32/2001
"H, portanto, certa dose de ingenuidade no constituinte
espanhol quando - sem discusso alguma - pretende excluir
das situaes de urgncia e necessidade casos como os assi-
nalados, e no pensamos que seja mrito algum do nosso tex-
to constitucional, como s vezes se afirma. No cremos que
Refira-se, uma vez mais, quej Carlo Esposito mencionava adificul-
dade de adisciplina do decreto-legge estabelecer ou enumerar os sin-
gulares casos em que adecretao de urgncia seria admitida, deli-
mitando estrita e categoricamente o seu contedo. Isso seria impos-
svel, devendo a disciplina do decreto-legge submeter o Governo a
controles sucessivos, rpidos e eficientes a fim de coibir eventuais
abusos. Esposito lembrava, ainda, que, durante os debates constituin-
tes, Mortati havia proposto aenumerao dos casos em que adecre-
tao de urgncia seria admitida, reconhecendo, logo depois, o pr-
prio Mortati, aimpossibilidade de faz-lo (Esposito, verbete Decre-
to-legge, p. 832).
Crosa, Corso di diritto costituzionale, p. 263.
( 182)
(181)
Detoda sorte, mais prprio legislao deurgncia ter ma-
trias expressamente excludas do seucampo deincidncia (como
ocorre naConstituio espanhola de 1978enaConstituio brasi-
leirade 1988aps aEmenda Constitucional n. 3212001) doqueter
predefinidas, taxativamente, as matrias que lhe so permitidas,
comexcluso detodas asdemais. Isso porque adecretao deur-
gncia tempor escopo, justamente, fazer frente asituaes dedif-
cil previso, oque no parece compatvel comrestries predefi-
nidas epor demais amplas.
181
Comefeito, apredefinio taxativa
pode deixar adescoberto eventual urgente necessidade de ao
legislativa governamental emcampo noenquadrado nascategorias
previstas. 182Assim, asoluo daEmenda Constitucional n. 3212001
afigura-se mais acertada do que aitaliana e, at mesmo, do que a
espanhola, considerada excessivamente excludente:
e
titucional n. 3212001, oart. 246 daConstituio de 1988perdeu a
suarazo de'ser.
No que toca limitao material da medida provisria, a
Emenda Constitucional n. 3212001permanece aqum do decreto-
lei. Enquanto aConstituio de 1967 expressamente mencionava
as matrias permitidas ao decreto-lei, com excluso de qualquer
outra - segurana nacional, finanas pblicas, criao de cargos
pblicos efixao devencimentos -, aEmend emcausa explicita
somente os temas que so negados medida provisria, admitido
qualquer outro. Assim, aps aEmenda Constitucional n. 3212001,
no dado medida provisria versar sobre: a) grande parte das
matrias negadas lei delegada; b) direito penal eprocessual pe-
nal; c) direito processual civil; d) seqestro dequaisquer ativos fi-
nanceiros; ee) matria j disciplinada emprojeto delei pendente
desano ouveto. 180 Emsuma, alimitao material medida pro-
visria do novo modelo - conquanto represente umavano relati-
vamente ao modelo original da Constituio de 1988 - no to
restritiva quanto adisciplina do decreto-lei. Sim, repita-se, o de-
creto-lei estava inserto emumaprtica autoritria, oqueemmuito
elastecia alimitao teoricamente mais rgida. Por sua vez, ame-
didaprovisria viveemumcontexto democrtico, oque, nomni-
mo, constrange aampliao dos limites postos.
Ademais, soma-se aos limites materiais referidos amanuten-
o do art. 246 da Constituio de 1988, com uma modificao:
nomais obstaaregulamentao, por medida provisria, dasemen-
das constitucionais promulgadas aps aEmenda Constitucional n.
32/2001 (alcanando, portanto, desde aEmenda Constitucional n.
5/1995 at aEmenda Constitucional n. 32/2001, inclusive). Em
verdade, comaampla limitao temtica posta pelaEmenda Cons-
(180) Cf. S 1.do art. 62 da Constituio de 1988, com aredao da Emen-
da Constitucional n. 32/2001.
274 MEDIDA PROVISRIA ~A SUA CONVER_M LEI
4.4 Decreto-lei, medida provisria e Emenda Constitucional
n.32/2001
"( ...) at sessenta dias aps arejeio ouperda deeficcia de
medida provisria, as relaes jurdicas constitudas edecor-
J no que toca seguranajudica, avanou significativa e
positivamente aEmenda Constitucional n. 32/2001. No novo regi-
me, amedida provisria que tenha sido rejeitada ou que tenha per-
dido aeficcia, poder continuar areger as relaes concretas sob
ela estabelecidas.
184
Permanece acompetncia do Congresso para
disciplinar as relaes judicas, firmadas sob a gide da medida
provisria, mas no o fazendo em
(183) Machetti, El regimen constitucional de los decretos-leyes, p. 49. O
original emlngua espanhola tem o seguinte teor: "Hay, por tanto,
ciertas dosis deingenuidad enel constituyente espanol cuando - sin
discusin alguna - pretende excluir delas situaciones deurgencia y
necesidad casos como los senalados, y no pensamos que seamrito
alguno denuestro texto constitucional, como aveces sehasenalado.
No creemos que sea buena poltica legislativa tratar de evitar lo
inevitable, obligando aI Gobierno con lacomplicidad deI Parlamen-
to, datoquenoconvieneolvidar, abordear loslmitesconstitucionales,
y aI Tribunal Constitucional ainterpretaciones, como las que yase
estnproduciendo, quedistanmucho delaaparente rigidez conlaque
fue redactado el precepto". Como j exposto, o art. 86.1 daConsti-
tuio espanhola de 1978 exclui do mbito temtico do decreto-ley
aquilo que afete o ordenamento das instituies bsicas do Estado,
os direitos, deveres eliberdades dos cidados regulados no Ttulo I
daConstituio espanhola de 1978, oregime das Comunidades Au-
tnomas, bemassimoDireito eleitoral geral.
(184) Cf. ~11do art. 62daConstituio de 1988, comaredao daEmen-
daConstitucional n. 3212001.
e
rentes deatos praticados durante sua vigncia conservar-se-
o por ela regidas"}85
De todos os avanos da Emenda Constitucional n. 32/2001,
insista-se, o mais significativo aautoproteo com que se dotou
aordem constitucional brasileira contra aexacerbao na edio e
reedio de medidas provisrias, em especial pelo engenhoso es-
quema de prazos. Onovo modelo impe prazos inexorveis tra-
mitao parlamentar da medida provisria, o que fora ou a vota-
o (aprovando, modificando ou rejeitando) ou a caducidade da
decretao de urgncia por decurso de prazo. Assim, oPoder Exe-
cutivo deve ter redobrada prudncia antes de editar uma medida
provisria, sob penade perd-la em no mximo seis meses.
Da a votao da proposta que originou aEmenda Constitu-
cional n. 32/2001 ter sido comemorada como resgate das prerro-
(185) Cf. ~11do art. 62daConstituio de 1988, comaredao daEmen-
daConstitucional n..32/2001 (grifamos).
(186) Srgio Resende deBarros, Medidas, provisrias?, p. 80.
Realizou-se, assim, necessria adaptao da decretao de
urgncia ao sistema presidencialista de governo praticado no Bra-
sil, que, como j exposto, era reclamada em doutrina:
."(...) A adaptao deve retirar aprovisoriedade daefic-
ciaeaincondicionalidade damatria. Tamanhas - quase ab-
solutas - incondicionalidade eprovisoriedade s so poss-
veis no parlamentarismo, porque a so relativizadas pela re-
lao de dependncia ou interpenetrao entre Governo e
Parlamento. Nopresidencialismo, tendo oChefe deGoverno
mandato prprio, definido comindependncia emrelao ao
Legislativo, essas condies quase absolutas no tm o me-
nor cabimento. Seno forem desfeitas pela adaptao neces-
sria, levamo instituto total degenerao. (...)".186
MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSWM LEI
'.
seja boa poltica legislativa tratar deevitar o inevitvel, obri-
gando o Governo com acumplicidade do Parlamento, dado
que no convm esquecer, atangenciar oslimites constitucio-
nais, eoTribunal Constitucional ainterpretaes, como asque
j seesto produzindo, que distam muito daaparente rigidez
com que foi redigido o dispositivo". 183
276
278 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSW LEI
gativas do Congresso Nacional, tanto pela maioria como pela mi-
noria parlamentares de ento:
279
MODELODA EC N. 32/2001
Pitruzzella, La legge di conversione dei decreto legge, p. 159.
Ferreira Filho, A legiferao governamental, emparticular, no Bra-
sil..., p. 261e262.
Otto, Derecho constitucional. Sistema defuentes, p. 197.
(191)
(190)
(189)
e
Com efeito, o novo modelo demonstra pouca tolerncia para
com medidas provisrias prolixas, heterogneas eno consensuais.
Aps a Emenda Constitucional n. 32/2001, o Poder Executivo,
ressalvada arara hiptese deexistir amplo ecoeso bloco parlamentar
de sustentao do Governo, ter srias dificuldades (no mnimo de
tempo) para aprovar medida provisria com elevado nmero de
dispositivos erelativa atemas diversos epolmicos. Com efeito, a
vocao do novo modelo parece ser para medidas provisrias en-
xutas, com temas pontuais e, se acaso no consensuais desde logo
(pela sua relevncia e urgncia), passveis de acordo poltico em
breve lapso de tempo. Odireito brasileiro, chegou, assim, solu-
o que ainda buscada no constitucionalismo italiano, isto , uma
sistemtica constitucional que toma muito provvel arejeio ou
aconverso emlei dadecretao deurgncia dentro deumperodo
de tempo razovel e constitucionalmente previsto. 189
No modelo do decreto-lei, as coisas eram mais fceis: no limi-
te, bastava aprpria base parlamentar governista obstruir os traba-
lhos legislativos de modo a aprovar a decretao de urgncia por
decurso deprazo. No modelo original daConstituio de 1988, bas-
tava a orientao governamental no sentido de no levar a medida
provisria votao e reedit-la indefinidamente. Cmodo para o
Poder Executivo (que no perdia adecretao de urgncia) ecmo-
do para o Congresso Nacional (que, assim, evitava secomprometer
com um texto nem sempre popular). 190 Agora, o sistema seautopro-
tege contra ingerncias poltico-partidrias. Da ser razovel espe-
rar que amedida provisria passe asofrer controle institucional apto
aevitar uma legislao paralela lei formal do Congresso Nacio-
nal, isto , que adecretao de urgncia seja editada apenas eto-
somente para fazerfrente asituaes verdadeiramente anmalas. 191
"Esta uma votao importante, comumacordo merit-
rio, de matria que resgate as prerrogativas do Congresso
Nacional eacaba comafarra das reedies demedidas provi-
srias, ~tmesmo obrigando oCongresso Nacional adeliberar
sobreamatria. Esteumdado muito importante: oCongresso
Nacional fic legal econstitucionalmente obrigado adelibe-
rar sobre amatria, sob pena de apauta ficar sobrestada". 187
"A regulamentao que estabelece edio com prazo de
sessenta dias, comuma nica reedio por mais sessenta dias,
trancando apauta doCongressoN acionaI durante quinze dias,
faz com que o prprio Executivo e o prprio Legislativo,
ambos, interessem-se em atingir o quorum necessrio para
decidir sobre aquesto. Nenhuma medida provisria deixar
deser votada, pois oCongresso Nacional terodever defaz-
lo, sobpena depassar quinze dias semdecidir questo alguma.
Sr. Presidente, mais do que isso, sedeixarmos devotar,
porque oCongresso Nacional entendeu que amatria no era
importante para ser votada e, portanto, caiu por decurso de
prazo.
Mas ao mesmo tempo, o Congresso Nacional assume a
responsabilidade deconvalidar osefeitos jurdicos decorren-
tes da sua no-aprovao. Por isso, essa aprovao significa
umextraordinrio avano. (...)".188
Genono, Discusso, emsegundo turno, do substitutivo do Senado
Federal Proposta deEmenda Constituio 472-B, de 1997, que
altera dispositivo dos arts. 48, 62 e84daConstituio Federal ed
outras providncias ..., p. 33.517.
Inocncio deOliveira, Discusso, emsegundo turno, do substitutivo
do Senado Federal Proposta deEmenda Constituio 472-B, de
1997, que altera dispositivo dos arts. 48, 62e84daConstituio Fe-
deral edoutras providncias .., p. 33.521.
(188)
(187)
de26.03.2003, p. 34). A propsito, umavez mais, valereferir depoi-
mento doSenador Pedro Simon: "E digo aV.Exa. quenotenho au-
toridade paracriticar oPresidente, porque, seestivesse nolugar dele,
seria muito difcil no fazer amesma coisa. OPresidente rene-se
comseusMinistros epodeinstituir suasdecises imediatamente, atra-
vsdemedidas provisrias, mandando public-las noDirio Oficial,
quepassamaser leis. Duvido quealgum- V.Exa., eu, ouquemes-
tivesse sentado naquela cadeira - no achasse isso uma maravilha:'
(Simon, Ata da 178." Sesso Deliberativa Ordinria em23deoutu-
bro de 1996..., p. 17.492- grifo no original).
Enfim, h que enfatizar, ainda, uma outra vantagem do mo-
delo daEmenda Constitucional n. 32/2001 sobre o modelo origi-
nrio daConstituio de1988, sobreomodelo dodecreto-lei e, at
mesmo, sobre omodelo do decreto-Iegge.
Comainscrio emnvel constitucional dediversos aspectos
da tramitao congressual damedida provisria - aspeCtos esses
at ento deixados quase que inteiramente discricionariedade
regimental do Congresso Nacional-, foi consideravelmente am-
pliada apossibilidade de controle jurisdicional relativamente
constitucionalidade formal datramitao congressual da medida
provisria oudoprojeto delei deconverso (conforme sejaocaso
deratificao diretaoudeaprovao comemendas, respectivamen-
te). Sim, no modelo anterior, porque constantes de dispositivos
regimentais (vale afirmar, eram questes interna corporis), tais
aspectos no eram conhecidos como passveis de controle pelo
Supremo Tribunal Federal. No.novo modelo, ano-observncia
da disciplina, agora, constitucional da tramitao parlamentar da
medida provisria oudoprojeto delei deconverso implicar in-
constitucionalidade formal darespectiva lei deconverso.
Ilustrativo julgado demonstra o que ora se afirma. Em um
mesmo mandado de segurana, o Supremo Tribunal Federal no
conheceu daimpetrao relativamente aos fundamentos regimen-
tais - porquanto matria interna corpo ris -, mas aconheceu rela-
tivamente afundamento denatureza constitucional:
280 MEDIDA PROVISRIA ~A SUA CONVER_EM LEI
Alguns dados ajudam acompreender onovo modelo.
Entre setembro de 2001 (apartir da vigncia do modelo da
Emenda Constitucional n. 32/2001) edezembro de 2002, ainda
durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, foram editadas
102medidas provisrias, ouseja, uma mdia pouto superior aseis
medidas por ms. Dessas, at maro de2003, quatorze foram re-
jeitadas. A maioria das medidas provisrias rejeitadas versava so-
bre temas polmicos (matria tributria ou carreiras pblicas), al-
gumas comdezenas dedispositivos.
Em2003, do incio dejaneiro atofinal deabril- quatro pri-
meiros meses do Governo Luiz Incio Lula da Silva -, dezesseis
medidas provisrias foram editadas, isto , uma mdia de quatro
por ms.
192
Note-se: amedida provisria contingncia aser disciplina-
da por todo equalquer Estado que seprope atuante na vida da
sociedade, sej aqual for acolorao partidria doGoverno dodia. 193
(192) Por outro lado, emmaio, somente uma medida provisria foi edita-
da (Medida Provisria 119, de 15.05.2003 - "Abre crdito extraor-
dinrio, emfavor do Ministrio dos Transportes, no valor de R$
89.128.000,00, para os fins que especifica"). E - destaque-se - para
abrir crdito extraordinrio, matria tpica dadecretao de urgn-
cia. A Medida Provisria 11912003 foi convertida naLei 10.694, de
26.06.2003.
(193) Valemencionar, por ilustrativa, notajornalstica publicada emmea-
dos do ms demaro de2003: "Teoria: enquanto esteve naoposio,
oPT no secansava decriticar aedio demedidas provisrias. Pr-
tica: emseus primeiros oitenta dias degoverno, Lulaj baixou nove
MPs - umamdia demais deuma acadadez dias. Apesar disso, Lula
temmostrado desconforto toda vez que assina uma dessas MPs. Por
outro lado, umpoltico que esteve recentemente comJ os Dirceu
ouviu do superministro uma revelao curiosa: eleno queria qu~a
guerra [doGolfo -nota nossa] tivesseestourado, mas, como elav.elO,
pode ser umbompretexto para que seeditemmais algumas ~edId~s
provisrias" (LauroJ ardim, Eletambmgovernapor MPs, reVIstaVeja
MODELODA ECN. 32/2001 281
Quanto ao decreto-legge, aCorte Constitucional italiana en-
tende que ano-observncia dos regimentos parlamentares no se
sujeita acontrole deconstitucionalidade precisamente porque, ine-
xistente maior detalhamento procedimental em nvel constitucio-
nal, tem-se, in casu, questo interna corporis.
195
Elisabetta Palici di Suni critica o entendimento em causa,
porquanto, ao mesmo tempo em que tutela aplena independncia
das Cmaras, diminui o valor jurdico dos respectivos regimentos,
dado que o respeito s disposies neles contidas fica substancial-
mente confiado correo dos parlamentares. 196
5.1 Projeto de lei de converso
Cf. inciso I do ~4o d 5o
, 'I{ o art. . da Resoluo 1/2002 do C
NaCIOnal. ongresso
(I)
SUMRIO: 5.1 Projeto delei deconversa-o- 52N' t
di' d _. ' . aureza
a el econversa0nodireitobrasileiro esuasconsequ"~ .
53S"fi " enCIaS
-, Igmlcados Institucionais dalei deconvers-a0,
5
LEI DE, CONVERSO DA MEDIDA
PROVISO~: ESPCIE NORMATIVA
. PRIMARIA AUTNOMA
Descrito o contexto em que tem lugar a lei de - d
med' d . ,. . conversa0 a
I aprovlsona, Importa agora' examina' -1 . .
d dA' , " aem sua especlficl-
a e., SSlm, enecessrio precisar anatureza da lei deconverso e
~p,ardtIr?aconclus~o ~q~e sechegar, extrair as conseqncias qu~
aI a vem para admamlca do instituto.
No direito brasileiro - como J 'exposto - se ac , - h
a . - . aso nao ouver
.proposIao d~qualquer modificao ao texto da medida provis-
na, essa ?~a_dIret~mente sujeita ao crivo congressual, se'a ara o
fimdereJ eIao, seja para ofimderatificao direta. Por s~a ~ez se
aca~?dhOuve~ a,p~oposio de qualquer modificao ao texto' da
me I a provIsona, a sim surg . d .
("PLV") 1 D d ' '. e o .proJ eto e lei de converso
. e to a sorte, ratificada dIretamente a prpria medida
A alegao, contrariada pelas infotmaes, deimpedimen-
todorelator - matria defato - edequeaemenda aglutinativa
inovaeaproveita matrias prejudicada erejeitada, parareput-
lainadmissvel de apreciao, questo interna corporis do
Poder Legislativo, no sujeita reapreciao pelo Poder J u-
dicirio. Mandado de segurana no conhecido nesta parte.
2. Entretanto, ainda que ainicial no serefira ao ~5.
0
do
art. 60 daConstituio, ela menciona dispositivo regimental
comamesma regra; assiminterpretada, chega-se concluso
que nela hnsita uma questo constitucional, esta sim, sujei-
taaocontrole jurisdicional. Mandado desegurana conhecido
quanto alegao deimpossibilidade dematria constante de
proposta deemenda rejeitada ouhavida por prejudicada poder
ser objeto denova proposta namesma sesso legislativa" .194
MEDIDA PROVISRIA,E A SUA CONVEl-'e EM LEI
"1. (...)
STF, Tribunal Pleno, MS 22.503-3-DF, relator para o acrdo Min,
Mauricio Corra, Dl 06.06.1997.
Suni, La regala e l' eccezione. Istituzioni parlamentari e potest
normative dell'esecutivo, p. 138-139.
(196)
. .
(195)
(194)
282
'i

06 JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR - Medida Provisória e Sua Conversão em Lei

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212 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSO EM LEI

odecreto-Iei daConstituio de1967sofreu, aolongo dotem-

Cf. S 5.doart. 62daConstituio de1988, acrescentado pelaEmen-

"Nasegunda hiptese [aprovao doprojeto comemendas por parte

Primeiro. Enquanto oregime deurgncia do.~6.

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