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Desafos y Recomendaciones

El Futuro del
Riego en el Per
Banco
Mundial
Oportunidades para todos
REGIN DE AMRICA
LATINA Y EL CARIBE
Medio Ambiente y
Recursos Hdricos
SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES
Volumen I: Informe de Sntesis
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Derechos y Permisos
El material contenido en este trabajo tiene derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la divulgacin
de sus conocimientos, este trabajo puede reproducirse, total o parcialmente, con fnes no comerciales siempre y
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Este trabajo ha sido realizado por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados,
interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no refejan necesariamente la postura del Banco
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El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los lmites, colores, valores y
dems informacin mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco
Mundial con respecto a la situacin legal de ningn territorio ni el respaldo o la aceptacin de dichos lmites.
La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hdricos fue desarrollada bajo la direccin
de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hdricos para la regin de Latino Amrica y el Caribe
(LCSEN). Estas publicaciones fueron diseadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompaamiento de
Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).
Para acceder a las versiones electrnicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y
Recursos Hdricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.
Medio Ambiente y Recursos Hdricos
Serie de Publicaciones Ocasionales
La regin de Amrica Latina y el Caribe rene una
combinacin nica de cualidades y retos en el
manejo de los recursos hdricos y el medio ambiente;
esta regin posee una dotacin excepcional de
recursos naturales y cultivos importantes para
garantizar la seguridad alimentaria y preservar
la biodiversidad mundial. Sin embargo, la regin
tambin acusa las mayores tasas de urbanizacin
del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos
de contaminacin y sobreutilizacin de recursos
naturales. Estas particularidades generan efectos
perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente,
son fuentes potenciales de confictos y difcultan la
lucha contra la pobreza.
Durante los ltimos veinte aos, la regin de Amrica
Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a
la hora de abordar estos retos. Es la regin lder,
del mundo en desarrollo, en conservacin de la
biodiversidad y gestin de recursos naturales, y est
a la vanguardia en la reduccin de la contaminacin
urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio
escogido por los pases de la regin para plantear
polticas pioneras e innovadoras de proteccin del
medio ambiente y gestin de recursos naturales;
para reforzar a las instituciones responsables de la
gestin del medio ambiente; y para apostar por la
sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en
la gestin de los recursos hdricos. Estas iniciativas
incluyen, entre otras, la instauracin y mejoramiento
de los estndares de calidad de los combustibles y el
aire en Per; la reduccin de emisiones de carbono
en Mxico; el pago por servicios ambientales en
Costa Rica; la gestin participativa e integrada de
los recursos hdricos en Brasil y los nuevos enfoques
de la gestin del riego en Mxico.
La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio
Ambiente y Recursos Hdricos es una iniciativa de
la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hdricos
del Departamento de Desarrollo Sostenible para
la regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco
Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al
intercambio global de conocimientos sobre las
innovaciones en la gestin del medio ambiente
y los recursos hdricos, y a la consecucin de
un crecimiento sostenible e incluyente. Estas
publicaciones pretenden trasladar a un pblico
amplio (tomadores de decisin, profesionales del
desarrollo, acadmicos y otros actores sociales) las
lecciones extradas de los proyectos, la asistencia
tcnica y las dems actividades relacionadas con
el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y
emprendidas en conjunto con nuestros socios. La
serie aborda temas importantes para la agenda
de sostenibilidad de la regin que abarcan desde
la gestin de los recursos hdricos hasta la salud
del medio ambiente; incluyendo la gestin de
recursos naturales y el riego, la conservacin de la
biodiversidad, las polticas ambientales, la gestin
de la contaminacin, las instituciones ambientales
y su gobernanza, los servicios ambientales, y el
cambio climtico y sus conexiones con el desarrollo
y el crecimiento.
En esta publicacin se presenta un anlisis
detallado de la situacin actual de los diferentes
factores relacionados con el Riego en el Per, y se
sugieren una serie de recomendaciones tendientes
a afrontar los desafos encontrados tales como:
mejorar el desempeo de las organizaciones de
usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en
cuestin; y mejorar la coordinacin entre el riego
y la gestin de los recursos hdricos en el pas. Si
Prefacio
El Futuro del Riego en el Per: Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
bien algunas de las propuestas presentadas en
este informe ya han sido acogidas por el Gobierno,
se busca que este trabajo sea el inicio de acciones
subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento
del sector del riego en el Per.
Esperamos que esta publicacin, al igual que la
serie completa, contribuya a la diseminacin del
conocimiento, tanto en la regin de Amrica Latina
y el Caribe como en el mundo entero.
Dr Karin Kemper
Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hdricos
Departamento de Desarrollo Sostenible
Regin de Amrica Latina y el Caribe
iii
Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. El Contexto del Riego en el Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1 Riego, economa y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
1.2 Extensin y diversidad de la agricultura bajo riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Riego y recursos hdricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.4 Variabilidad y cambio climtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Aspectos Tcnicos de los Sistemas y Mtodos de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.2 Seguridad hdrica, infraestructura hidrulica y mtodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 Efciencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.4 Drenaje, anegamiento y salinizacin de los suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.1 Las principales instituciones pblicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.2 Principales desafos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5. Inversin y Gasto Pblico en Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.1 Inversin pblica en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.2 Inversin privada en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
6. Vision y Lineamientos para una Poltica y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1 Defnir y adoptar enfoques ms racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.2 Polticas e inversiones ms integrales y equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6.3 Polticas e inversiones ms incluyentes y diferenciadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6.4 Mejorar el desempeo de las Organizaciones de Usuarios de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.5 Fortalecer las instituciones pblicas y su coordinacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
6.6 Fomentar la inversin privada y mejorar la estructuracin de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Tabla de Contenido
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1.1: Superfcie equipada con infraestructura de riego en el Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Cuadro 1.2: Proporcin del rea agrcola bajo riego, segn el tamao de las unidades agropecuarias . . . . . . . 4
Cuadro 1.3: Per: Disponibilidad de agua en el territorio nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Cuadro 2.1: Tipologa de sistemas de riego, reas bajo riego y nmero de usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Cuadro 2.2: Seguridad hdrica, infraestructura hidrulica y mtodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 4.1: Principales entidades pblicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
LISTA DE FIGURAS
Figura 6.1: Pilares propuestos para el diseo e implementacin de polticas rectoras de riego . . . . . . . . . . . 45
vi
AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ANA: Autoridad Nacional del Agua
APP: Asociacin Pblico-Privada
ATDR: Administracin Tcnica de Distrito de Riego (no vigente)
DGIH: Direccin General de Infraestructura Hidrulica
FAO: Organizacin de las Naciones Unidades para la Alimentacin y la Agricultura
FONCODES: Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares
INEI: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
JU: Junta de Usuarios
LRH: Ley de Recursos Hdricos
MEF: Ministerio de Economa y Finanzas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MMC: Millones de metros cbicos
ONG: Organismo No Gubernamental
OPIP: Organismo Promotor de la Inversin Privada
OUA: Organizacin de Usuarios de Agua
O&M: Operacin y Mantenimiento
PE: Proyecto Especial
PEAO: Poblacin Econmicamente Activa Ocupada
PIB: Producto Interior Bruto
PIM: Presupuesto Institucional Modifcado
PROINVERSIN: Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PSI: Programa Subsectorial de Irrigacin
SIAF: Sistema Integrado de Administracin Financiera
SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica
UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el ao 2013)
v
Siglas y Abreviaturas
Marie-Laure Lajaunie, Especialista Snior en Gestin de Recursos Hdricos, Banco Mundial
Sylvie Tillier, Economista Agrcola, Consultor Independiente
Hctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hdricos, Banco Mundial
Camilo Lombana Crdoba, Especialista en Recursos Hdricos, Banco Mundial
Susanne Scheierling, Economista Snior, Banco Mundial
Los autores agradecen la amplia colaboracin de
las autoridades peruanas, en particular a Milton
von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan
Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura;
Juan Haro Muoz, Director de la Ofcina de Apoyo
y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura
(MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko,
Director de la Direccin General del Infraestructura
Hidrulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro,
Asesor Tcnico de la Junta Nacional de Usuarios
de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista
de Agricultura y Medio Ambiente de la Direccin
de Inversin Pblica del Ministerio de Economa
y Finanzas; Jorge Ziga, Director Ejecutivo
del Programa Sub-sectorial de Irrigacin (PSI);
Plinio Gutirrez, Coordinador del PSI Sierra;
Mximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto
de Modernizacin de la Gestin de los Recursos
Hdricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor
del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los
autores de los informes utilizados como base para
realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks,
especialista institucional y de riego; Laureano del
Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios
Sociales; Miguel Prial, Especialista en temas
Econmicos; Herve Plusquellec, Especialista en
Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego;
Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara
Chinarro, Especialista Agrcola. De igual forma
los autores agradecen los valiosos comentarios
recibidos sobre versiones preliminares de este
informe de Susan Goldmark, Directora Pas para
Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela; Karin
Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Hdricos para Amrica Latina y el Caribe;
Rita Cestti, Especialista Snior en Recursos
Hdricos; Richard Abdulnour, Especialista en
Recursos Hdricos y Griselle Vega, Especialista
Agrcola, todos ellos del Banco Mundial; as como
de Klaus Urban, Especialista Institucional de
la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO). Finalmente
el equipo agradece a la FAO por la preparacin
y aporte del informe Gestin Local de Sistemas
de Riego y Organizaciones de Agua en el Per,
FAO 2012 que apoy la elaboracin del presente
estudio.
Agradecimientos
Desafos y Recomendaciones
El Futuro del Riego en Per
Volumen I : Informe de Sntesis
vii
El riego en el Per es un elemento fundamental
para el desarrollo de la economa, la reduccin de
la pobreza, la gestin de los recursos hdricos y la
adaptacin al cambio climtico. Si bien el Gobierno
cuenta con una poltica de riego desde el ao 2003,
esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la
serie de eventos que han variado las circunstan-
cias del pas y en especial del sector agrcola en
la ltima dcada. Para apoyar al Gobierno en esta
tarea, el estudio propone, a partir de un anlisis
detallado del sector, tener como visin una agri-
cultura productiva y competitiva, que contribuya
de manera signifcativa a la economa nacional y
a la reduccin de la pobreza en forma sostenible,
equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente
como de la variedad cultural; factores que con-
stituyen algunas de las grandes riquezas del Per.
Las recomendaciones derivadas del estudio, para
alcanzar esta visin, se agrupan en las siguientes
lneas de accin:
1) Defnir y adoptar enfoques ms racionales, in-
tegrales y sostenibles a travs del desarrollo
de un sistema de informacin, un mejoramiento
de la planifcacin de la inversin y de las polti-
cas; una mejora en la coordinacin entre el Go-
bierno Nacional con los gobiernos descentrali-
zados; y una mejor integracin entre la gestin
de los recursos hdricos y el riego.
2) Implementar polticas e inversiones ms
equilibradas, prestando ms atencin a la ca-
pacitacin a las organizaciones de usuarios y a
los gobiernos descentralizados; a la moderni-
zacin de los sistemas de riego colectivos; al
riego parcelario tecnifcado por gravedad; a la
recuperacin de las tierras salinizadas; y al me-
joramiento de la seguridad hdrica del riego.
3) Implementar polticas e inversiones ms in-
cluyentes a travs de un apoyo ms equilibrado
entre grandes y pequeos agricultores; entre
los diferentes tipos de organizaciones de usu-
arios y la formalizacin de los derechos de uso
de agua y de propiedad sobre la tierra.
4) Fomentar la inversin privada en el riego por
parte de los regantes y las organizaciones de
usuarios a travs su capacitacin e incentivos,
as como una mejor estructuracin de las con-
cesiones a empresas privadas.
5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de
las funciones del Ministerio de Agricultura
para que pueda asumir su rol de ente rector en
riego.
6) Mejorar el desempeo de las organizaciones
de usuarios mediante un asesoramiento recur-
rente y diversifcado y una revisin del marco
normativo.
7) Mejorar la integracin entre el manejo de los
recursos hdricos, la adaptacin al cambio
climtico y el riego.
8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-
cordancia con la gran diversidad de los sistemas
de riego en el pas en las diferentes regiones
agroclimticas.
Resumen
iix
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
En el ao 2003, el gobierno del Per formul la
Poltica y Estrategia Nacional de Riego, con una
validez de 10 aos. Los cambios experimentados
desde esa fecha como la descentralizacin de ciertas
funciones y recursos desde el Gobierno Nacional
hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la frma del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y
otros pases, el boom de las agro exportaciones, los
intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones
con la modalidad de Asociacin Pblico-Privada
(APP), el aumento de la confictividad en relacin
con el recurso hdrico, la preocupacin creciente por
la seguridad alimentaria y por la reduccin de las
desigualdades, y la cada vez ms evidente necesidad
de adaptacin al cambio climtico- justifcan una
actualizacin de dicha poltica/estrategia.
El objetivo principal de este estudio es apoyar al
Gobierno del Per en la actualizacin de su Poltica
y Estrategia Nacional de Riego a travs de la
preparacin de un anlisis detallado del sector del
riego, la formulacin de una visin para el sector y
la identifcacin de una serie de recomendaciones
para alcanzar esta visin. Adicionalmente, se espera
que este informe sea de utilidad para la comunidad
local e internacional que participa en los esfuerzos de
desarrollo del Per. Por ltimo, dado que la informacin
disponible sobre el riego en Per es limitada y dispersa,
se espera que el presente informe sirva de base para
trabajos analticos e investigaciones ms detalladas
que se realicen en el futuro.
Este informe es el resultado de la colaboracin
entre el Gobierno de Per, a travs del Ministerio de
Agricultura y el Ministerio de Economa y Finanzas;
la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial.
La preparacin del estudio comenz en el ao
2011 con la elaboracin de una serie de informes
de base realizados por un equipo multidisciplinario
de expertos locales e internacionales. El equipo
multidisciplinario encargado de los informes de
base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en
los aspectos de riego parcelario y drenaje; Herv
Plusquellec en los aspectos de infraestructura
de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos
relacionados con las organizaciones de usuarios;
Sylvie Tillier en los aspectos econmicos; Miguel
Prial en los aspectos relacionados con el gasto
pblico; Laureano del Castillo en los aspectos
legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con
las asociaciones pblico-privadas y Lara Chinarro
en los aspectos de gnero. El equipo del Banco,
encargado de la coordinacin general del estudio
y la preparacin del informe consolidado, estuvo
liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por
Hctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana
Crdoba y Susanne Scheierling. Los principales
colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan
Haro del Ministerio de Economa y Finanzas y Carlos
Azurn del Ministerio de Agricultura.
Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y
discutidas por parte del Gobierno y varios expertos
en temas relacionados con el riego, a travs de
talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril
2013. La versin fnal del Estudio toma en cuenta
estos aportes.
El presente informe constituye el Volumen I: Informe
de Sntesis del documento El Futuro del Riego en
Per: Desafos y Recomendaciones, que a su vez
es un resumen del estudio completo desarrollado; se
recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal
para contar con un diagnstico completo del sector
del riego en el Per, sus antecedentes histricos y
las recomendaciones propuestas para cada uno de
los desafos identifcados. El presente Documento
consta de 6 captulos: en los captulos 1 a 5 se
presentan el diagnstico de la situacin actual y los
desafos identifcados, mientras que en el captulo 6
se brindan una serie de recomendaciones agrupadas
segn diferentes ejes temticos.
Introduccin
1
1.1 Riego, economa y pobreza
Para el Per el riego es un elemento fundamental
para la produccin agrcola, las exportaciones,
la seguridad alimentaria y el empleo. El sector
agropecuario en su conjunto da empleo a ms de
un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos
en las zonas rurales)
1
(INEI, 2011) y contribuye con
cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y
el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011).
Dentro de este sector, el rol productivo del riego es
prominente, contribuyendo con aproximadamente
dos tercios del valor de la produccin agrcola
y en un porcentaje an ms elevado para las
exportaciones correspondientes.
El riego constituye tambin un importante motor
para la reduccin de la pobreza y, de manera
general para el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales
concentran ms de la mitad de la poblacin que se
encuentra en situacin de pobreza a nivel nacional
y el 80% de la poblacin que vive en condiciones
de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, ms de
la mitad de la poblacin rural es pobre y cerca de
un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011).
Esta poblacin, depende en su gran mayora de la
actividad agropecuaria; directamente, a travs de
la produccin para autoconsumo y para la venta
del exceso en los mercados, y como fuente de
empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El
riego permite incrementar el valor de la produccin
agrcola y estabilizar la produccin y los precios
agrcolas
2
; generando empleos, mejorando los
ingresos de los agricultores y sus trabajadores
y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el
pas.
Adicionalmente, desde una perspectiva de gnero,
el sector del riego es importante debido al rol clave
que tienen las mujeres en la produccin agrcola
y en el manejo de los sistemas de riego; sin
embargo, stas no cuentan con una representacin
adecuada en la toma de decisin en la gestin de
los sistemas de riego (Chinarro, 2012).
1. El Contexto del Riego en el Per
1 Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadera, silvicultura) acoga al 25,7% de la
Poblacin Econmicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayora pobres, su importancia como fuente de
empleo ronda el 73,2% de la PEAO.
2 A travs del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, ms sensibles al estrs hdrico, y fnalmente
a travs de la atenuacin de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.
2
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
1.2 Extensin y diversidad de la agricultura
bajo riego
El Per es uno de los pases latinoamericanos con
mayor cantidad proporcional de reas irrigadas;
aproximadamente un tercio del rea cultivada total
cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).
El rol y la importancia del riego varan segn la zona
del pas. La mayor parte del rea bajo riego est
localizada en la Costa, donde la agricultura no es
viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta
zona se concentra la mayor parte de la poblacin
del pas as como las actividades econmicas; an
cuando la vertiente del Pacfco slo recibe el 1,8%
del total del agua del pas
3
(Ver cuadro 1.3).
La regin de la Costa goza de diversas condiciones
que son muy favorables para la agricultura. En
los valles aluviales se encuentran los mejores
suelos agrcolas, los ms productivos del pas. La
temperatura y el soleamiento son extremadamente
favorables, y existe un buen nivel de acceso al
mercado nacional e internacional.
En la Sierra (zonas ms altas) y la Ceja de
Selva (regin del Amazonas), el riego, cuando es
utilizado, constituye un complemento a la lluvia.
Permite mejorar la produccin y la productividad
agrcola, y fomentar cultivos de mayor valor que
son generalmente ms sensibles al estrs hdrico.
El riego, y la agricultura en general, juegan un rol
importante en esta zona en relacin con la seguridad
alimentaria y el nivel de empleo de la poblacin,
que es en su mayora pobre. En comparacin con
la Costa, las opciones productivas de la Sierra
son ms limitadas. Esto se debe en particular
a un clima ms agresivo, la erosin del suelo, la
alta fragmentacin de la tierra, el difcil acceso
al mercado, limitaciones en la disponibilidad de
recursos hdricos y la debilidad de las instituciones,
entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene
algunas ventajas, como el hecho de contar con
mejores condiciones sanitarias que las que se
encuentran en otras regiones, as como con un
rgimen de temperatura adecuado para cultivos
que necesitan periodos de frio, y la posibilidad
de implementar sistemas de riego por gravedad
(reduciendo los costos de inversin y de operacin).
La agricultura en la Selva se desarrolla
principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas
reas tienen dfcit de agua durante determinadas
pocas del ao, al menos en relacin con cultivos
de alta demanda hdrica (arroz, caa de azcar,
etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente
sensibles al estrs hdrico en el momento de
Cuadro 1.1: Superfcie equipada con infraestructura de riego en el Per
4
Elaboracin propia a partir de las fuentes indicadas
(Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)
Superfcie equipada con infraestructura de riego
CENAGRO 1994 ANA (2012)
ha (%) ha (%)
Costa 1.190.000 68% 981.127 65%
Sierra 453.000 26% 412.236 27%
Selva 109.000 6% 118.291 8%
TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%
3 Alrededor de 2000 m
3
/ao/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).
4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no refejan
necesariamente una disminucin del rea equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolucin del rea bajo riego en los
dos ltimos decenios.
3
la foracin (por ejemplo el cultivo de caf). Es
una regin con fuerte crecimiento poblacional y
econmico, y potencial para incrementar el rea
regada.
Otra caracterstica de la agricultura en el Per,
incluyendo la agricultura regada es la prevalencia
del minifundio. En 1994, casi el 85% de las
unidades agropecuarios tena menos de 10 ha.
Cerca de 75% de las reas regadas estaban en UA
de menos de 20 ha.
Por otra parte, se est emprendiendo desde los
aos 90 un proceso de concentracin de las tierras
agrcolas
5
en manos de grandes inversionistas
privados. Segn datos de MINAG, un conjunto de
TOTAL Tamao de la unidad agropecuaria (UA)
< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha
Nmero de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174
% 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%
Superfcie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666
% 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%
Superfcie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694
% 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%
de la cual:
bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4%
en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%
Cuadro 1.2: Proporcin del rea agrcola bajo riego, segn el tamao de las unidades agropecuarias
1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamao incluyen
sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias reas de pastos, montes y
bosques.
2/ Incluye tierras agrcolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.
3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).
Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994
Cuadro 1.3. Per: Disponibilidad de agua en el territorio nacional
Fuente: ANA (2012 A)
Regin
Hidrogr-
fca
Superfcie Poblacin
Disponibilidad de Agua Consumode
Agua
Indice
Sup. Subt. Total D/P C/D
(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%)
(m3/
hab/ao)
(%)
Pacifco 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%
Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%
Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%
Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07
5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la
costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.
4
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
18 grupos empresariales dispone de una superfcie
total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un
cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.
1.3 Riego y recursos hdricos
Considerando que la agricultura bajo riego es,
ampliamente, el mayor usuario de agua del pas
(ocupando cerca de 80% de las extracciones de
agua dulce), es un desafo importante contar con
la disponibilidad de recursos hdricos de calidad
para el desempeo de los sistemas existentes
y para potenciar la expansin del rea regada.
Adicionalmente, el sector del riego es fundamental
para la buena gestin de los recursos hdricos.
La desigual distribucin de los recursos hdricos
entre las vertientes del Pacifco y del Atlntico
as como entre sus cuencas, adems de la
escasa precipitacin en la Costa y la marcada
estacionalidad de los ros, han dado lugar a la
realizacin de considerables inversiones en la
construccin de grandes sistemas de irrigacin e
importantes obras de regulacin con embalses y
trasvases intercuencas. Sin embargo, la efciencia
de uso del agua (tcnica y econmica) en el riego
es, en general, baja (Captulo 2). El pago por el
agua de riego, cuando existe, es en general por rea
y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio
de la misma. Adicionalmente, las limitaciones
en la concepcin de la infraestructura hidrulica
(Captulo 2) y en su operacin y mantenimiento, as
como los mtodos no mejorados de riego parcelario
(Captulo 2) contribuyen a la baja efciencia.
La aplicacin de una cantidad excesiva de agua
6

en las parcelas ha contribuido a serios problemas
de anegamiento y/o salinizacin en diversos
valles de la Costa, generando la prdida de
suelos valiosos (Captulo 2). En otros lugares
la sobreexplotacin de los recursos hdricos
subterrneos por inversionistas privados es
insostenible y crea un problema de disponibilidad
no slo para otros usuarios agrcolas sino tambin
para otros sectores prioritarios, incluido el uso
poblacional.
La baja calidad del agua tambin tiene un impacto
negativo sobre la agricultura regada, limitando
en algunos casos la agroexportacin y causando
enfermedades de origen hdrico. Segn la ANA, por
lo menos el 50% de las unidades hidrogrfcas del
pas no cumplen con las normas para el uso agrcola,
lo que se debe principalmente a la contaminacin
microbiolgica por el vertimiento de aguas servidas
poblacionales, metales txicos provenientes de la
actividad minera y contaminacin agrcola como
resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y
fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante
la temporada de lluvias los ros transportan una
alta carga de sedimentos, lo que representa un
obstculo para la adopcin del riego por goteo
(Captulo 2) y genera una colmatacin acelerada
de los reservorios.
El crecimiento poblacional y econmico genera una
presin y una competencia crecientes en relacin
con los recursos hdricos, originando confictos por
el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hdricos de
2009 introduce un enfoque holstico y multisectorial
de la gestin de los recursos hdricos, a travs la
creacin de Consejos de Cuenca encargados de
formular Planes de Gestin de Recursos Hdricos
de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave
para orientar las inversiones en riego de manera
coherente y compatible con las necesidades de los
dems sectores y el respeto del medio ambiente.
Se ha iniciado la implementacin de los mismos
en algunas cuencas piloto y se estima que tomar
un decenio o ms extenderlos a todo el pas.
Algunos desafos que se presentan son que estos
planes consideren adecuadamente los efectos
6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registr el uso de volmenes superiores a 20.000 m
3
/ha/ao en algunos sistemas de riego.
5
acumulados de la inversin en riego, que sean
actualizados regularmente y, sobre todo, que sean
realmente vinculantes para todas las entidades
involucradas en la gestin de recursos hdricos.
Otro instrumento clave para la gestin racional de
los recursos hdricos y la proteccin del acceso al
agua, en particular cuando se trata de poblaciones
vulnerables, son los derechos de uso de agua.
A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se
estima que el 75% de los usuarios agrarios, la
mayora de los cuales se encuentra en la Sierra y la
Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del
Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en
bloque a organizaciones de usuarios registradas,
lo que representa un gran desafo en la Sierra y
la Selva donde la mayora de las organizaciones
de regantes no estn formalizadas, y donde no
hay programas especfcos para fomentar dicha
formalizacin.
1.4 Variabilidad y cambio climtico
Variabilidad actual del clima
La produccin agrcola est relacionada con las
condiciones climticas. El parmetro climatolgico
que tiene una mayor infuencia en el rendimiento
agrcola es la variabilidad en el dfcit de precipitacin.
Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja
de selva, e incluso tiene un impacto considerable en
la costa, donde la totalidad del rea cultivada cuenta
con riego, que depende de la disponibilidad del
recurso hdrico en los ros, y por lo tanto de la lluvia en
la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa
los rendimientos se ven afectados por el aumento
de las temperaturas durante eventos climatolgicos
asociados a fenmenos del Nio fuertes (MINAG,
2012). Adicionalmente, los riesgos de inundacin por
desborde de los ros afectan aproximadamente 40%
del rea cultivada en el pas; (MINAG, 2012), lo que
puede generar prdidas en la produccin agrcola, as
como en la infraestructura de riego.
El cambio climtico y sus efectos
Las tendencias climticas observadas entre
1960 y 2006 a nivel nacional, sealan que las
temperaturas se estn incrementando, mientras
que las precipitaciones no presentan una tendencia
homognea (MINAG, 2012). Las proyecciones
climticas para grandes regiones del pas todava
tienen un alto nivel de incertidumbre, y los
conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre
la agricultura en general, y regada en particular,
todava tienen que ser mejorados. Las proyecciones
existentes para 2030, prevn un aumento general
de la temperatura, mientras que los impactos sobre
las precipitaciones son variables y no siempre es
evidente la direccin en la que se llevar a cabo
el cambio. Segn las proyecciones del MINAG
(MINAG, 2012), para los cultivos importantes para
la seguridad alimentaria del pas a 2030, no se
prevn grandes impactos en los rendimientos de
los cultivos en la costa norte, ya que el aumento
de temperatura seria compensado por un aumento
de las lluvias en las partes medias y alta de las
cuencas; tampoco se prevn cambios importantes
en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al
contrario en la costa central y sur, la produccin
sera afectada por un aumento del estrs hdrico, lo
que signifca que se debe dar especial atencin al
manejo de los recursos hdricos y de los sistemas de
riego en estas zonas.
Respecto a los eventos extremos, las tendencias
observadas indican que los fenmenos del Nio y la
Nia son mas intensos y frecuentes, con respecto a
aquellos presentados en dcadas anteriores; de igual
forma se espera una mayor afectacin, segn la regin,
en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e
impactos asociados con la produccin agrcola y la
infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar
que las proyecciones de los eventos extremos son aun
debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).
Otro efecto del cambio climtico sobre la agricultura
regada es la reduccin de la superfcie de los
6
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
glaciares y de los pramos lo que representa una
reduccin de la capacidad de almacenamiento
natural del agua, generando como resultado una
disminucin de los caudales de los ros en las pocas
de estiaje (acentuando las sequas) y el incremento
de los caudales punta en poca de lluvias (generando
mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la
capacidad de almacenamiento artifcial del Per es
de unos 160 m
3
per cpita, equivalente al 7% de la
media para Amrica Latina (ANA, 2012). Tanto sta
como la capacidad de almacenamiento natural
estn disminuyendo, debido al mencionado deshielo
de los glaciares, la degradacin de los pramos, la
progresiva sedimentacin de los reservorios, la poca
inversin en infraestructura de almacenamiento
nueva y la falta de proteccin de las cuencas altas y
de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).
Adicionalmente, el cambio climtico aumenta la
incertidumbre climtica e hidrolgica, haciendo
ms difcil la planifcacin y el diseo de la
infraestructura hidrulica, as como la operacin
de los embalses.
7
2. Aspectos Tcnicos de los Sistemas y Mtodos de Riego
El desempeo de la agricultura regada depende
en gran parte de la calidad del servicio de riego
y drenaje. En trminos generales, un buen
servicio de riego y un sistema de riego moderno
se caracterizan por la fabilidad, fexibilidad,
uniformidad/equidad y efciencia del suministro
de agua a las parcelas y plantas. De igual forma,
un buen servicio de riego debe permitir evacuar
el exceso de agua y disolver los contenidos de sal
presentes en la superfcie y en el subsuelo, con el
fn de no afectar negativamente el crecimiento de
las plantas.
En este contexto, se ponen en evidencia tres
cuestiones que no reciben la sufciente atencin
por parte del gobierno, la comunidad cientfca y
los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la
seguridad hdrica por almacenamiento y control
de la sobreexplotacin de los acuferos; (ii) la
regulacin/control del suministro de agua en los
sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje
y la efciencia tcnica de uso en los sistemas
afectados por problemas de anegamiento y
salinizacin de los suelos. Del primero dependen las
posibilidades de mejora de los sistemas colectivos;
del segundo las posibilidades de pasar a sistemas
de riego tecnifcado parcelario y del tercero la
recuperacin de tierras que han sido afectadas
por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son
claves para la productividad y competitividad de la
agricultura peruana.
2.1 La gran diversidad en los sistemas de
riego
La agricultura regada en el Per se caracteriza
por una gran diversidad de sistemas de riego,
originada por una larga historia de intervenciones
agrohidrulicas y de un contexto fsico, econmico
y sociocultural muy diverso en el pas. Como parte
de este estudio, se han identifcado 9 grandes
tipos de sistemas de riego agrupados segn
las tres zonas agroclimticas del pas (Costa,
Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien
las recomendaciones para la mejora del riego
8
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del pas, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a ms de un tipo, por
lo que

han sido contabilizados varias veces. As, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de
los varios tipos de riego.
Cuadro 2.1.Tipologa de sistemas de riego, reas bajo riego y nmero de usuarios
7
Regin
natural
Tipo
Tipo de sistema /
valle, en funcin de
caracterstica(s)
predominante(s)
Nmina de principales ejemplos
rea bajo
riego
(estimado)
Ha
Nro. de usuarios
(estimado)
Costa
A
Nuevas irrigaciones,
con proyeccin
altamente empresarial
Zonas intervalle de Chavimochic; Concesin
H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (Majes
II): reas de ampliacin; Proyecto Alto Piura:
reas de ampliacin; reas de reciente
ampliacin privada en el valle Chira
30.000
(reas
proyectadas: +
160.000 ha)
200-300
(nmero de lotes).
El nmero de
usuarios es menor
B
Grandes irrigaciones
de mejoramiento
y ampliacin de
reas agrcolas,
con orientacin a
pequeos y medianos
productores
Irrigacin San Lorenzo; Irrigacin de Chira-
Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque
regulado; Chinecas; Irrigacin Pampa de
Majes (Majes- I); Moquegua: proyecto
Pasto Grande
304.000 99.250
C
Valles con sistemas
de riego ms
antiguos que tienen
problemas de drenaje
y/o salinizacin de
medianos a grandes
Chicama; Chao; Vir; Santa-Lacramarca;
Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vtor
(Arequipa); Caman; Locumba; Sama
180.700 33.400
D
Valles con dependencia
de aguas subterrneas
mediana, grande o casi
total, y que cuentan
con acuferos de
importancia
Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche;
Chicama; Chilln-Rmac-Lurn; Ica-Villacur;
Valle de la Caplina (Tacna)
205.800 62.000
E
Valles con rgimen
hidrolgico muy
aleatorio y de pocas
reservas subterrneas,
resultando en muy baja
seguridad hdrica
Zaa; Casma-Sechn; Culebras; Huarmey;
Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acar; Yauca;
Chaparra
79.900 31.730
F
Valles en condiciones
hdrico productivas
relativamente buenas
para la agricultura
Pativilca; Chancay-Huaral; Caete; Chincha;
Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoa
114.900 43.000
Sierra
G
Valles interandinos
con amplias reas
de sistemas de riego
conexos
Valles de Cajamarca; Callejn de Huaylas;
Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas;
Cusco; Valle del Colca; Candarave
145.100
(datos
preliminares)
206.900
(datos
preliminares)
H
Zonas andinas con
mayora de pequeos
sistemas de riego
dispersos
En general, laderas y zonas (alto) andinas y
altiplnicas
250.000
(datos
preliminares)
250.000
(datos
preliminares)
Selva I
Sistemas de irrigacin
en zonas de Ceja de
Selva
Jan; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo;
Huallaga Central
117.128 42.080
Fuente: Elaboracin propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.
9
pueden incluir algunas orientaciones y medidas
generales vlidas para todo el pas, es necesario
contar con otras sumamente fexibles y adaptables
a las caractersticas propias de cada uno de los
tipos de sistema considerados.
2.2 Seguridad hdrica, infraestructura
hidrulica y mtodos de riego parcelario
Seguridad hdrica y sostenibilidad de la fuente de
agua
La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de
mejorarla, estn muy relacionadas con la seguridad
hdrica de la fuente. As, los sistemas de riego que
dependen de aguas subterrneas (como fuente
principal o complementaria) o que se benefcian de
ros regulados, prestan en general un servicio de agua
relativamente bueno, y es en estos sistemas donde
la tierra cuenta con una productividad superior en
comparacin con otras regiones del pas. De hecho,
algunos de estos sistemas (algunos que dependen
de aguas subterrneas; el Proyecto Especial
Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi
continuo a las parcelas, lo que explica que es all
donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego
parcelario tecnifcado del pas y donde se produce
una gran parte de los cultivos de agroexportacin
(Tipos A, D y en menor medida B).
Sin embargo, excepcin a parte, la casi totalidad
de estos sistemas que cuentan con una relativa
seguridad hdrica opera en niveles que estn
muy por debajo de lo previsto en su concepcin
(Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas
hay posibilidades de mejorar substancialmente la
calidad del servicio, as como la efciencia tcnica
y econmica en el uso del agua.
Estos sistemas estn ubicados principalmente en la
Costa. De hecho, el uso de las aguas subterrneas
y la mayora de las presas y de los transvases
intercuencas benefcian exclusivamente a la Costa
peruana (sistemas regulados), por lo que un desafo
importante para el desarrollo de la agricultura regada
en la Sierra es mejorar el problema que surge de la
poca disponibilidad de recursos hdricos regulados.
En las zonas en las que la fuente de agua es muy
variable (Tipo E) como en los sistemas de riego
que se abastecen directamente de cuerpos de
escorrenta superfcial con poca o nula capacidad
de almacenamiento de agua en el perodo de lluvias
para luego utilizarla en el perodo seco, la calidad
del servicio de riego es baja y las posibilidades
de realizar mejoras mediante el uso de nuevas
tecnologas de regulacin de los canales y del riego
tecnifcado parcelario son muy limitadas. En estos
sistemas, la prioridad debera ser la mejora de la
seguridad hdrica a travs de presas, transvases
o el uso conjunto de aguas subterrneas, siempre
y cuando esto se justifque desde el punto de
vista econmico, ambiental y social. Tambin es
conveniente mejorar las bocatomas y revestir los
canales en tramos crticos, y promover el riego
tecnifcado por gravedad. Una vez alcanzado un
nivel de seguridad hdrica aceptable, se puede
considerar realizar mejoras en el servicio de riego
a travs de un mejor control de los canales y de la
aplicacin del riego parcelario presurizado.
En este contexto, es preocupante la elevada y
creciente variabilidad estacional e interanual
de la escorrenta, y la relativamente limitada
y decreciente regulacin de los ros. Tambin
es motivo de preocupacin la sobreexplotacin
de los acuferos como consecuencia del
desarrollo incontrolado del bombeo para riego en
algunas reas de la Costa, como es el caso de
Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y
especialmente del valle de Ica. En estas reas, el
futuro de una agricultura altamente productiva y
moderna se encuentra en peligro.
10
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
Sistemas de captacin, conduccin y distribucin
La mayor parte de los sistemas de riego son
alimentados por canales de conduccin; muy
pocas reas agrcolas se riegan desde tomas
directas en el ro. La infraestructura de muchos
de los sistemas antiguos es bastante bsica. En
cambio, los sistemas de riego construidos por los
Proyectos Especiales en las ltimas 3-4 dcadas
fueron diseados y construidos teniendo en
cuenta la normativa actualizada de la ingeniera
civil, a pesar de esto, la mayora no cuenta con
la infraestructura de control necesaria para una
operacin moderna de los sistemas.
Se estima que el 90 por ciento de las obras de
derivacin (bocatomas) son de construccin
rstica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas
estructuras no cuentan con la presencia de
compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen
la posibilidad de controlar adecuadamente el
caudal captado. Adems, permiten el paso de
sedimentos y otros materiales, lo que implica la
necesidad de realizar un mantenimiento adicional
de los canales. Generalmente, estas estructuras
requieren reparacin despus de crecidas del ro
de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras
modernas de derivacin, cuando existen, estn
en general bien diseadas, contando inclusive
con desarenadores, y a veces con dispositivos
de remocin de sedimentos (caso Majes I) y
compuertas mecanizadas.
Los sistemas de conduccin y distribucin estn
constituidos por canales. Se utilizan muy poco
las tuberas, incluso al fnal de los sistemas de
distribucin. Los sistemas de distribucin por
tuberas, de ser factibles, son muy efcientes en
el uso del agua, por ser ms fciles de operar y
necesitar menos mantenimiento que los canales,
adems de permitir suministrar agua por presin a
las parcelas lo que facilita la instalacin del riego
parcelario localizado. Sin embargo, requieren un
alto nivel de inversin.
En las reas con poca seguridad hdrica, los sistemas
de conduccin y distribucin estn generalmente
basados en divisores proporcionales de caudal, y
cuentan con pocas estructuras de control. Estos
sistemas son de operacin simple y econmica,
y aseguran una distribucin proporcional fja,
lo cual limita los confictos en las reas donde
existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua
de riego es mnimo, infexible, no diferenciado y
poco confable, por lo que la produccin de cultivos
de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada.
Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema
de riego son escasas y dependen de la mejora
previa de la seguridad hdrica en la fuente.
La mayor parte de los sistemas de canales de
distribucin de la Costa, y un alto porcentaje de
los que se encuentran en la Selva y la Sierra,
son sistemas operados por compuertas. Los
mismos requieren una mayor atencin para su
operacin, pero tambin proveen un mayor rango
de servicios. En general estn equipados con
compuertas deslizantes, de descarga de fondo,
regulables con tornillo sinfn o de cierre simple y,
salvo excepciones, son de operacin manual.
8
La
operacin de estos sistemas de riego es compleja
y requiere la realizacin de tareas simultneas y
coordinadas a lo largo de los canales y las redes
de distribucin. Es comnmente aceptado que
estos sistemas de riego (con regulacin manual)
difcilmente pueden operarse de manera efciente
y son pocos los casos en los que permiten un
servicio de riego fexible y oportuno. Como se ha
mencionado anteriormente, en general tienen un
desempeo inferior al previsto en el momento de
su diseo. En estos sistemas las posibilidades
8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribucin de agua se hace normalmente a travs de partidores fjos, no
regulables (ver arriba).
11
de realizar mejoras mediante la modernizacin
de la infraestructura de riego es importante,
particularmente mediante la implementacin de
sistemas de control de los canales y bocatomas.
Revestimiento y prdidas por infltracin
Adems de las prdidas operacionales
relacionadas con la operacin de los canales,
ocurren prdidas por infltracin en los sistemas
de conduccin y distribucin debido a la falta
de revestimiento (menos del 10% de la longitud
de los canales cuenta con revestimiento), o al
deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento
fue realizado con materiales rgidos (en general
hormign) que es ms vulnerable, especialmente
en zonas ssmicas (gran parte del Per), con
condiciones climticas extremas (hielo en la
Sierra) y en suelos con caractersticas particulares
como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa
en estos casos es la utilizacin de geomembranas,
que son muy utilizadas en la minera peruana.
Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar
la capacidad del canal y reducir costos de mano
de obra para su mantenimiento. La inversin inicial
puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del
costo total del canal), pero es posible realizar el
revestimiento slo en los tramos crticos que tienen
alta permeabilidad.
Mtodos de riego parcelario
En el Per, la utilizacin del riego por gravedad no
mejorado es ampliamente mayoritaria (ms del
90% del rea regada); del 8% del rea que cuenta
con riego tecnifcado, menos de la mitad fue
objeto de conversin a partir de riego parcelario
no tecnifcado. La implementacin de un proceso
de transicin al riego localizado encuentra las
siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversin;
(ii) la necesidad de disponer de presin; (iii) el
cambio de la orientacin productiva; y (iv) la
difcultad de constituir grupos en torno a un sistema
compartido de riego localizado. Adicionalmente,
los sistemas de riego localizado necesitan un
suministro casi continuo de agua a la parcela, lo
que exigira una modernizacin del sistema de riego
colectivo (condicionado a la disponibilidad hdrica),
o la construccin de reservorios, los cuales tienen
un alto costo y ocupan una parte de la parcela.
Esto hace que el riego por gravedad probablemente
contine siendo mayoritario por mucho tiempo.
En este contexto, cobra relevancia la alternativa
de implementar de forma masiva el mtodo de
gravedad tecnifcada, que abarca un conjunto de
tcnicas bsicas de distribucin de agua mediante
tuberas a baja presin, acequias parcelarias
revestidas, alimentacin de los surcos o melgas
9 Los registros referentes a los mtodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la
Sierra. Esto explica por qu la cantidad de hectreas sealadas en el cuadro diferen en algunos casos considerablemente de otros datos
disponibles sobre reas bajo riego en el Per.
Cuadro 2.2. reas agrcolas segn mtodo de riego parcelario en el Per (ao 2008; hectreas)
9
Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del ao 2008 de la Intendencia de Recursos Hdricos del INRENA.
Zona
Gravedad
(no mejorada)
Aspersin Goteo
Gravedad mejorada
Total
(ha)
Mangas Multicompuertas
Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026
Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543
Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424
Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994
Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100
12
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
mediante mangas o tuberas multicompuertas
10
y
la nivelacin de las tierras.
2.3 Los diferentes tipos de eciencia en el
uso del agua
Efciencia tcnica y efciencia econmica al nivel
de los sistemas de riego
Las efciencias tcnicas y econmicas en el uso
del agua en los sistemas de riego en Per son
en general bajas, mucho menor a lo previsto
en el diseo de los sistemas. Excepciones
notables a esa condicin general son las nuevas
irrigaciones y algunos sistemas suministrado por
aguas subterrneas (tipos A y C). Se estima que
la efciencia tcnica global del riego en el Per es
del orden del 35%
11
. La baja efciencia tcnica en
los sistemas de riego se da como consecuencia
de las prdidas combinadas que se producen en
la conduccin y distribucin del agua, as como
en la aplicacin parcelaria (seccin 2.2). La baja
efciencia econmica es el resultado de una baja
efciencia tcnica combinada a la produccin de
cultivos de poco valor o rendimientos sub-ptimos.
Unas de las razones por las cuales no se producen
ms cultivos de alto valor y que los rendimientos
podran ser mejorados es la poca fabilidad,
fexibilidad y continuidad del suministro de agua
al nivel de las parcelas (seccin 2.2); as como los
problemas de anegamiento y salinidad de la tierra
(seccin 2.4.)
Efciencia tcnica al nivel de los sistemas de riego
y al nivel de cuenca
La mejora en los niveles de efciencia tcnica en el
sistema de riego signifca un ahorro de agua para
el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos
positivos: i) ahorro en los costos de produccin
agrcola
12
, ii) posibilidad de aumentar la superfcie
regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios,
y iii) ventajas agronmicas que favorecen el
rendimiento productivo.
Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento
en la efciencia tcnica en los sistemas de riego
debe realizarse con cuidado ya que la realizacin
de acciones de mejora en la efciencia de riego
tiene impactos sobre el resto del balance hdrico
de la cuenca, debido a que una parte, considerada
importante aunque no conocida, de las prdidas
de agua en los sistemas de riego retornan a los
acuferos y cuerpos de agua superfciales y se
reutilizan (y por lo tanto no constituyen una prdida
para el sistema hidrolgico). Es importante subrayar,
la importancia de abordar el mejoramiento de la
efciencia tcnica del agua en el contexto de la
cuenca, considerando los impactos que estas
acciones puedan tener en la disponibilidad de
recursos hdricos para otros usuarios ms abajo
en la cuenca o en el mismo acufero.
Por ejemplo, el mejoramiento de la efciencia de
uso del agua en los sistemas de riego puede, en
algunas ocasiones, acentuar la escasez en las
cuencas y la sobreexplotacin en los acuferos que
ya sufren de un dfcit hdrico ya que en general,
estas mejoras, al aumentar la disponibilidad
relativa del recurso hdrico, provocan un aumento
del consumo real de agua (agua evaporada)
13
y
por lo tanto generan una disminucin de los fujos
de retorno de los cuales dependen otros usuarios
10 En el Per se habla de tubera multicompuerta cuando el sistema utiliza tuberas de PVC rgido, mientras que manga se refere a los
casos en los que las tuberas utilizadas son de PE fexible.
11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la informacin.
12 La reduccin de los costos de produccin puede tener bastante importancia en el caso de agua subterrnea, pero suele ser poco
signifcativa para el usuario de agua superfcial. Esto depende adems del mtodo de pago de la tarifa (generalmente por hectrea, sin
consideracin del consumo efectivo), la tarifa fjada (normalmente bastante baja) y la efciencia de la cobranza.
13 Esto es consecuencia de la intensifcacin agrcola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensin de las superfcies
regadas, las cuales generalmente acompaan o motivan la mejora de la efciencia de los sistemas de riego (adems de ser necesarias para
justifcar econmicamente la inversin).
13
aguas abajo en la cuenca o en el mismo acufero.
Sin embargo, an en las cuencas y acuferos
con escasez, existen oportunidades para reducir
prdidas por evapotranspiraciones no benefciosas
y fujos de retorno no recuperables (como es el
caso de los que llegan a acuferos muy profundos o
a cuerpos de agua con alta salinidad).
Por otra parte, en las cuencas/sistemas de
riego afectados por problemas de anegamiento
y salinizacin, el mejoramiento de la efciencia
tcnica de uso del agua debera ser prioritario (ver
seccin 2.4).
En conclusin, es importante buscar un aumento
de la efciencia tcnica al nivel de la cuenca y de la
efciencia econmica en el uso del agua de riego;
sin embargo no es bueno, en general, buscar un
aumento de la efciencia tcnica en los sistemas de
riego, en caso de que estas prdidas son utilizadas
por otros usuarios ms abajo en la cuenca o en el
mismo acufero.
2.4 Drenaje, anegamiento y salinizacin de
los suelos
De las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas
por infraestructura hidrulica en la Costa, se
estima que 298.000 ha al menos el 25 % estn
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
(IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es
muy variable; desde una ligera disminucin en los
rendimientos de los cultivos hasta grandes prdidas
en la cantidad de producto cosechado (en aprox.
52.000 ha) y, fnalmente, tiene como consecuencia
el abandono de las tierras (82.000 ha, o ms).
La principal causa de los problemas de drenaje
y salinidad en el Per es el mal estado de las
redes y estructuras de drenaje, agravado por
la baja efciencia tcnica en los sistemas de
riego, principalmente al nivel parcelario. El
defciente estado del drenaje es una problemtica
generalizada en un gran porcentaje de las
irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los
valles.
Se estima que actualmente, en la mayor parte de los
valles, el mantenimiento anual realizado no supera
el 10% de lo que se requiere en la red primaria
de drenaje, y se ha abandonado por completo el
mantenimiento de los drenes parcelarios ante la
inutilidad de esta prctica cuando no funciona
adecuadamente la red primaria de drenaje
(INRENA, 2008). Una limitacin fundamental de
las organizaciones de usuarios que estn a cargo
de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada
para el mantenimiento de los drenes.
Las tierras afectadas por problemas de drenaje
y salinidad tienen un gran potencial productivo
que podra ser aprovechado rpidamente con una
inversin por hectrea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones.
Los administradores de sistemas de riego
son entidades a cargo de la operacin, el
mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de
riego, as como de la distribucin del agua y de la
recaudacin de la tarifa y su administracin.
14
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
Los sistemas de carcter colectivo, integrados por
mltiples usuarios y atendiendo a mltiples predios
representan ms de 95% del rea regada
14
. Estos
sistemas son administrados por organizaciones
de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos
casos (alrededor de 5% del rea regada
15
) cuando
se cuentan con Proyectos Especiales o empresas
privadas bajo concesin, en nuevas irrigaciones,
en los cuales la administracin del sistema se hace
de manera directa por grandes empresas agrcolas
sin pasar por una OUA.
En la mayora de los sistemas de riego regulados,
los Proyectos Especiales son encargados
del desarrollo y de la administracin de la
infraestructura hidrulica mayor, generalmente
de carcter multisectorial. Empresas privadas
pueden tambin desarrollar y operar nuevos
sistemas de infraestructura hidrulica mayor y
riego bajo contrato de concesin.
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua
Las OUA existen desde que se construyeron los
primeros sistemas de riego. La fgura institucional
de las Juntas de Usuarios fue instaurada
legalmente en el ao 1969. En junio de 1989
el Gobierno transfri la responsabilidad de la
operacin y el mantenimiento (O&M) de los
sistemas de irrigacin a las OUA. Al comienzo,
esta medida fue relativamente traumtica para
las OUA de la Costa; en otros mbitos del pas,
donde la presencia del Estado era menor y donde
en general las OUA siempre han sido encargadas
de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los
efectos de los posibles problemas generados por
esta transferencia.
En la actualidad, los principales retos relacionados
con las OUA son:
(a) el gran nmero y diversidad de las mismas
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego
14 Los sistemas de riego individuales, administrados por un agricultor para regar su parcela, representaran menos del 5% del rea regada.
Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.
15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.
15
(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales
cerca de 5.000 son pequeos comits en la
Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento,
apoyo y regulacin de estas organizaciones
por razones logsticas y por la necesidad de
contar con una variedad de estrategias de
intervencin;
(b) el gran nmero de dirigentes (50.000 o ms)
y la alta rotacin de los cuadros directivos
que implican una necesidad recurrente
de consolidar sus capacidades de gestin
organizacional;
(c) la poca profesionalizacin de las OUA con
cuadros tcnicos y administrativos a cargo del
manejo operativo de los sistemas de riego muy
reducidos;
(d) un marco legal concebido principalmente
para la gestin de los recursos hdricos y de
la infraestructura hidrulica multisectorial, lo
cual hace que no siempre sea adaptable a la
realidad del terreno; a veces dicho marco legal
resulta confuso y contradictorio y, ms que
nada, de difcil comprensin para los regantes.
En particular, segn este marco:
Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego
Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional
Sistemas de riego individuales
Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%
Sistemas de riego colectivos
OUA Ms de 90%
Proyectos Especiales Cerca de 5%
Empresas privadas
0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten
operacionales.
Fuente: Estimacin propia
mbito
N de
Juntas de
Usuarios
N de
Comisiones
de Regantes
N de
Comits de
Regantes
N de
Usuarios
Superfcie
agrcola con
infraestructura de
riego (ha)
Costa 66 661 832 312.545 917.170
Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695
Selva 11 112 391 42.092 117.861
TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726
Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el pas
16
Fuente: elaboracin propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)
16 La distribucin de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del pas es referencial, ya que la diferenciacin entre la Costa,
la Sierra y la Selva no resulta tan unvoca para aquellas Juntas cuya jurisdiccin involucra un amplio rango altitudinal.
16
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
i. Las OUA tienen por fnalidad la participacin
organizada de los usuarios en la gestin
multisectorial de los recursos hdricos, sin
hacer mencin de la funcin real de stas que
consiste en la gestin de los sistemas de riego.
i. Las Juntas de usuarios son responsables
de la O&M de la infraestructura hidrulica
comn, por lo cual estn constituidas
como Comisiones responsables de los
sectores hidrulicos del sistema comn y de
Comits responsables de los subsectores.
Esta estructura jerrquica tiene un buen
nivel de compatibilidad con los sistemas
hidrulicos grandes y medianos de la Costa,
pero generalmente no con los de la Sierra
y la Ceja de Selva donde los pequeos
sistemas de riego estn casi siempre a
cargo de un comit de regantes y donde las
organizaciones de segundo y tercer orden no
operan infraestructura sino que asumen un
rol administrativo y de representacin. Ms
generalmente, a pesar de su importancia
para la Sierra y la Ceja de Selva, los comits
de regantes que siguen usos y costumbres
ancestrales en la distribucin del agua, son
escasamente considerados en la actual
normativa legal, con lo cual pueden verse
vulneradas o al menos no protegidas sus
respectivas formas de gestin y hasta la
seguridad de su existencia.
ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya
constitucin y divisin no requiere
autorizacin del sector, lo cual tiene como
consecuencia que el registro nacional de
OUA est desactualizado e incompleto y
que se est dando un proceso de divisin
de las Juntas, en plena contradiccin con la
necesidad de contar con el manejo de un
sistema hidrulico comn por parte de una
nica organizacin.
iii. La mayor parte de las OUA no estn
legalmente constituidas, lo que signifca
que no puede ser formalizado su derecho
de agua, lo que a su vez podra debilitar la
seguridad de aprovechamiento de agua de
las mismas;
iv. Los instrumentos de gestin tcnico-
administrativa requeridos parecen haber
sido diseados tomando como referencia
los sistemas de riego de la Costa. Por lo
tanto, algunos de ellos tienen una limitada
aplicabilidad en otras zonas.
v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes
algunas contradicciones entre la Ley de
Recursos Hdricos, su reglamento y los
lineamientos en cuanto a los rubros que
debe cubrir la tarifa. Adems, algunos
conceptos son de difcil aplicacin, como
es el caso de la necesidad de recuperar los
costos de inversin; o el requerimiento del
cobro de una tarifa basada en el consumo
volumtrico real de agua cuando en la gran
mayora de las OUA no existe un sistema de
medicin.
(e) Las tarifas de agua ofciales y los montos
formalmente recaudados son en general
absolutamente insufcientes para cumplir con
los requerimientos de O&M, y alcanzan menos
an para los requerimientos de inversin
en los sistemas de riego. Esta situacin es
particularmente preocupante en los sistemas
de riego grandes y medianos de los valles de la
Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigedad
requieren montos substanciales para cubrir
los gastos de O&M, adems de la necesidad
de contar con profesionales contratados. En
una gran parte de los sistemas de la Sierra, los
sistemas de riego son ms simples y la O&M
se lleva a cabo principalmente a travs de
17
aportes no monetarios de los usuarios, segn
tradiciones ancestrales. En estos sistemas no
siempre se justifca la existencia de una tarifa,
excepto en los casos en los que los regantes
quieren pasar a un sistema ms moderno o
cuando se tiene que contratar personal porque
la disponibilidad de recursos humanos es
insufciente.
En comparacin con los recursos econmicos
asignados por el Estado al mejoramiento y
ampliacin de la infraestructura hidrulica, los
esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las
capacidades tcnicas y de gestin de los usuarios
y de sus organizaciones han sido muy modestos y
puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran
en una situacin de relativo desamparo en cuanto
al apoyo tcnico, asesoramiento y fscalizacin
institucional que reciben en torno al manejo
operativo y administrativo de sus sistemas de riego,
as como respecto de la gestin organizacional.
3.2 Los Proyectos Especiales
Los Proyectos Especiales (PE) son responsables
del desarrollo y de la O&M de gran parte de la
infraestructura mayor, generalmente multisectorial.
Once de ellos regulan el suministro de agua a
cerca de 20% del rea bajo riego al nivel nacional.
Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y
ninguno de ellos ha sido concluido an.
Existe muy poca informacin disponible sobre el
desempeo de estos Proyectos. La razn principal
es su carcter considerablemente autnomo, con
un nivel de supervisin muy reducido por parte de
las instituciones a las cuales estn adscritos.
El presupuesto destinado a su O&M, fnanciado
principalmente por la tarifa de agua, representa
alrededor del 0,5% de la inversin ejecutada,
lo cual resulta insufciente (MEF SIAF, 2012).
Es preocupante el bajo nivel de recursos que se
destinan a la O&M considerando que los PE son
responsables de las grandes presas y transvases
en un pas sujeto a eventos ssmicos, y que
una falla en su gestin podra generar daos
importantes. En el mismo sentido, tambin es
motivo de preocupacin la poca supervisin a la
que estos Proyectos estn sujetos.
Finalmente, estos grandes proyectos han sido
fuente de importantes confictos sociales
protagonizados por los usuarios y los gobiernos
regionales ubicados en las zonas donde se obtiene
el agua. La solucin de estos confictos representa
un reto mayor ahora que algunos de ellos han
sido transferidos a los gobiernos regionales
benefciarios de los transvases y presas.
3.3 Las Empresas privadas
Las empresas privadas pueden operar la
infraestructura hidrulica bajo contrato de
concesin siempre y cuando se trate de nuevos
proyectos de infraestructura hidrulica. El Estado
ha intentado concluir algunos de los PE con este
esquema para que el sector privado fnancie y se
encargue de la ejecucin y de la posterior O&M de
la infraestructura, y as promover la recuperacin
de los costos a travs de la venta de lotes de tierra
y la tarifa de agua. A travs de este esquema,
tambin se espera favorecer el uso de tecnologas
modernas de riego. Estos proyectos tienen como
objetivo principal la expansin de la frontera
agrcola a travs de grandes irrigaciones para la
agroexportacin. Las dos primeras concesiones
son las de Olmos en 2010 y Majes II en 2011
17
,
y todava ninguna de ellas ha entrado en la fase
de operacin de la infraestructura, por lo que es
prematuro juzgar los alcances de esta experiencia,
en cuanto a la fase de operacin de los sistemas.
17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el
susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.
18
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
Son instituciones con perfl normativo-promotor
y supervisor encargadas de la defnicin de las
reglas de juego, de la supervisin y fscalizacin y
de la capacitacin de los operadores encargados
de la gestin de los sistemas de riego. Tambin
incluyen a las unidades ejecutoras pblicas
encargadas de la implementacin de proyectos de
inversin pblica.
4.1 Las principales instituciones pblicas
con responsabilidades en el riego
Todos los niveles de gobierno (central, regional
y local) tienen algn grado de competencia en el
tema del riego. Con el proceso de descentralizacin,
a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y
locales han visto incrementadas sus competencias
y funciones en esta materia.
A nivel central, las competencias en cuanto al riego
del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran
en la Direccin General de Infraestructura
Hidrulica (DGIH), en dos Programas adscritos
(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no
transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA),
adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la
gestin de los recursos hdricos del pas, y en la
prctica asume funciones importantes en el tema
de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social, es responsable de un alto nivel
de inversin pblica en pequeos proyectos de
riego.
La Direccin General de Infraestructura
Hidrulica (DGIH)
La DGIH es la encargada de proponer las polticas
pblicas, la estrategia y los planes orientados
al fomento del desarrollo de la infraestructura
hidrulica de acuerdo a las polticas agrarias y de
recursos hdricos. Tambin es responsable de:
(i) brindar asistencia tcnica a las organizaciones
agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas
y lineamientos para la supervisin y evaluacin
del cumplimiento de las normas y polticas para
la operacin y mantenimiento de los sistemas de
4. El Rol del Estado
19
riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafos
para lograr cumplir con estas funciones; cuenta
con poco personal tcnico y presupuesto, y no
tiene representacin a nivel descentralizado en el
pas.
La Autoridad Nacional del Agua
La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar
las normas y establecer los procedimientos para
la gestin integrada y sostenible de los recursos
hdricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones
tcnico-normativas, y de supervisin y fscalizacin,
que en la prctica estn fuertemente relacionadas
con el sector del riego.
PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos
Especiales
El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades
ejecutoras creadas para ejecutar proyectos
de inversin desde el nivel central. Estas
organizaciones son responsables de casi la
totalidad de la inversin pblica en riego por
parte del Gobierno nacional. El PSI es tambin
el ente rector en materia de riego tecnifcado
(D.S. N 004-2006-AG), lo que incluye funciones
tcnico-normativas y de supervisin.
Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras
del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos
Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que
actan en el riego, 11 se dedican principalmente al
desarrollo y posterior operacin y mantenimiento
de infraestructura hidrulica mayor y 7 ejecutan
proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de
riego.
Gobiernos Regionales y Locales
Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como en
menor medida los Locales (GL), tienen amplias
facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto
a competencias generales como por indicacin
Cuadro 4.1: Principales entidades pblicas y funciones relacionadas con el riego
Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.
Fuente: Elaboracin propia
Nivel Entidad Pblica Funciones
Tcnico-
normativa /
Promotor
Supervisin /
Fiscalizacin
Asistencia
Tcnica /
Capacitacin
Inversin
Publica
Gobierno
Central
DGIH (MINAG)
ANA
PSI
Parte de
la inversin
pblica
AGRORURAL
FONCODES (MDIS)
Proyectos Especiales
(MINAG)
Direccin Regional
Agraria
Facultativo
Gobiernos
Regionales
Proyectos Especiales
Gobiernos Locales Facultativo
20
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
explcita. En particular, los Gobiernos Regionales
tienen como competencias especifcas los planes
y polticas de la regin en materia agraria, la
promocin y ejecucin proyectos de irrigacin
(incluyendo el Programa de Riego Tecnifcado),
el controlar del uso del agua con fnes agrarios
(y supervisar la distribucin de agua de riego), y
fnalmente, la operacin de la infraestructura
mayor de los Proyectos Hidrulicos Especiales que
les han sido transferidos (Ley N 27867 de 2002).
Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan
(directamente o a travs de terceros) obras
de infraestructura, y planifcan y promueven la
ejecucin del Programa de Riego Tecnifcado (Ley
N 27972 de 2003).
El nivel de involucramiento de los Gobiernos
Regionales y Locales en el riego ha sido muy
dismil, dependiendo de la importancia relativa que
tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa
de presupuesto pblico con que cuenta cada nivel
de gobierno, particularmente aquellos que reciben
recursos por canon (minero).
4.2 Principales desafos relacionados con el
marco institucional
A continuacin se presentan los principales
desafos vinculados al cumplimiento de las
funciones pblicas en el riego:
Funciones tcnico-normativas
La DGIH es la institucin pblica principal en
cuanto a la defnicin de polticas y normas en
materia de riego. Sin embargo, comparte esa
responsabilidad con la ANA (para la defnicin de
estndares tcnicos/normas para la operacin y
mantenimiento de la infraestructura hidrulica),
el PSI (defnicin de estndares tcnicos para
el riego tecnifcado) y los Gobiernos Regionales
(los cuales pueden formular polticas de riego,
aunque siempre en concordancia con las polticas
nacionales del MINAG). El aparente traslape de
funciones tcnico-normativas entre la DGIH, la ANA
y el PSI podra dar lugar a polticas contradictorias
o desalineadas, as como generar confusin en
los sectores encargados de aplicarlas o los que
deben controlar su aplicacin, especialmente si
no hay coordinacin estrecha entre las distintas
instituciones.
Adems, la ANA, como institucin encargada de
la gestin de los recursos hdricos en general,
no debera intervenir en la defnicin de polticas
sectoriales como las relacionadas con el riego.
Finalmente, uno de los principales problemas
existentes es que el MINAG encuentra difcultades
para asumir plenamente su rol de ente rector
en materia de riego. Las actividades de la DGIH
en cuanto a la defnicin de polticas pblicas,
estrategias y planifcacin relacionadas con la
infraestructura hidrulica y el riego han sido muy
limitadas, y existen difcultades para lograr que
los Gobiernos Regionales y Locales se adapten
a las polticas nacionales en materia de riego,
especialmente en lo que se refere a la inversin .
Supervisin y fscalizacin
Los Gobiernos Regionales a travs de las
Direcciones Regionales Agrarias y la ANA, son
los responsables de supervisar la distribucin del
riego, ya sea en forma directa o a travs del control
sobre los operadores de infraestructura hidrulica.
Sin embargo, en la mayora de las jurisdicciones, la
supervisin y fscalizacin de las OUA que se lleva
a cabo es escasa.
Asimismo, es poco e insufciente el control y la
vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales
por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos
Regionales, lo cual podra estar relacionado con
ciertos factores como el alto nivel de autonoma de
los Proyectos Especiales, los signos de debilidad
que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad
21
en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el
reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta
situacin genera gran preocupacin considerando
los riesgos que podra ocasionar una falla de la
infraestructura hidrulica mayor a su cargo.
Fortalecimiento institucional y asistencia tcnica
Hasta el ao 2008, las Administraciones de Distrito
de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia
tcnica a las organizaciones de usuarios; en
conjunto, estas administraciones cubran casi todo
el territorio nacional. Con la promulgacin de la Ley
de Recursos Hdricos y su Reglamento, la funcin
de apoyo y capacitacin a las OUA fue transferida
a la DGIH, la cual por el momento no ha podido
hacerse cargo de dicha funcin.
El PSI, y en menor medida, otros programas/
proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES,
y algunos Gobiernos Regionales, brindan
apoyo a determinadas OUA, generalmente con
fnanciamiento de entidades internacionales. Este
apoyo tiene generalmente carcter temporal y
cubre solamente una pequea parte del pas.
La falta de fortalecimiento de las OUA repercute
en la capacidad de operacin, mantenimiento
y reinversin con respecto a la infraestructura
hidrulica que tienen a su cargo, en muchos casos
implementada con fondos pblicos. Sin duda, esto
afecta la calidad de gestin de los operadores.
Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo
y fortalecer a los gobiernos regionales y locales
en el tema de riego; por su parte, el PSI tambin
tiene esta funcin en el tema especfco del riego
tecnifcado. Si bien es una funcin muy importante,
considerando el gran nmero de competencias
transferidas a estos niveles de gobierno y las
ingentes inversiones pblicas en riego que stos
realizan, en la prctica es muy poco e insufciente
lo que puede hacerse en trminos de apoyo desde
el nivel central.
22
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
Las inversiones en riego y drenaje requieren
recursos fnancieros importantes, tanto privados
como pblicos para su expansin, rehabilitacin,
modernizacin y adaptacin al cambio climtico,
de acuerdo con los planes de desarrollo de la
infraestructura hidrulica (seccin 6.1.2).
En los ltimos aos, la inversin pblica en riego
ha sido relativamente importante al nivel de los
gobiernos descentralizados, benefciado de la
coyuntura econmica favorable que atraviesa el
pas. Al contrario, el monto total de la inversin
privada no se conoce, pero se estima que
actualmente es poca, a pesar de que los sistemas
de riego existentes estn a cargo de entidades
privadas, principalmente las OUA, y que, para los
sistemas nuevos, el gobierno est fomentando
la participacin del sector privado a travs de
esquemas de concesin.
5.1 Inversin pblica en riego y drenaje
Importancia y evolucin de la inversin pblica
en riego
Los recursos disponibles para la inversin pblica
en riego son relativamente importantes. La
inversin pblica en el rea del riego ha alcanzado
un promedio anual que fucta entre los USD 600 y
los 700 millones anuales en los ltimos 4 aos, lo
que representa alrededor del 5,9% de la inversin
pblica total y el 64% de la inversin en la funcin
agropecuaria. En su conjunto, la inversin pblica
en esta rea se triplic entre 2005 y 2012
18

(Prial, 2012), logrando un crecimiento similar al
de la inversin pblica en el sector agropecuario,
aunque menor al de la inversin pblica total, que
casi se quintuplic en el mismo periodo.
18 Estas cifras no incluyen la inversin en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recin a partir de 2009 se cuenta con datos ms
confables al respecto.
5. Inversin y Gasto Pblico en Riego
23
Resultado del proceso de descentralizacin,
los gobiernos regionales y locales son en la
actualidad los mayores inversionistas pblicos
en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la
inversin respectivamente (y slo el 7% por parte
del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La
situacin era la inversa hace 10 aos, en cuanto
a la distribucin entre el Gobierno Nacional y los
gobiernos descentralizados.
Geogrfcamente, la inversin pblica a nivel
regional se concentra en aquellos responsables de
Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos
presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que
ms de 60% de la inversin pblica por parte de
los gobiernos locales se concentra en aquellos
municipios con ingresos por canon minero (Prial,
2012). Resultado de la descentralizacin y de
la disponibilidad de recursos del canon minero,
las inversiones pblicas en riego se estn
reequilibrando hacia la Sierra
19
.
En termino de tamao de proyectos, el peso
relativo de los grandes proyectos de infraestructura
hidrulica (Proyectos Especiales) en la inversin
pblica en riego est disminuyendo (pas del 30-
35% de la inversin en riego hace 10 aos a un
promedio de alrededor del 20% en los ltimos 5
aos) en benefcio de un gran nmero de pequeos
y micro proyectos. La cartera de proyectos est
atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por
el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de
inversin inferior a los USD 500.000).
Nivel de ejecucin presupuestal
La inversin pblica en riego se caracteriza
por su bajo nivel de ejecucin presupuestal,
particularmente a nivel local (alrededor del 60%
entre 2006 y 2010) (Prial, 2012). Se explica por: (i)
el proceso de descentralizacin hacia GR y GL que
todava estn fortaleciendo sus capacidades; (ii)
al crecimiento fuerte del presupuesto de inversin
que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad
de absorcin de las entidades ejecutoras; (iii) a la
pequea envergadura de una gran parte de los
proyectos de inversin (ver arriba), lo que aumenta
los costos y tiempos de transacciones, sumado al
hecho de que los procedimientos y parmetros de
los sistemas nacionales de inversin pblica y de
adquisicin no estn adecuadamente adaptados a
los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la
ejecucin presupuestal, es importante hacerlo sin
bajar la calidad de la inversin pblica.
Calidad de la inversin publica
En cuanto a la calidad de la inversin pblica,
existe muy poca informacin sobre el desempeo
de los grandes Proyectos Especiales, y menos
an sobre el gran nmero de proyectos de menor
dimensin que se encuentran en funcionamiento.
Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de
seguimiento y evaluacin que mida el impacto
de las inversiones y el gasto pblico en riego,
especialmente a nivel local y regional, donde en los
ltimos aos se ha realizado ms del 90% de las
inversiones pblicas en riego.
Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales
Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a
implementarse hace ms de 50 aos. De ellos
depende ms de 20% del rea actualmente bajo
riego; principalmente en la costa y hoy en da,
representan alrededor de 20% de la inversin
pblica anual en riego. De sus culminaciones,
depende, en gran medida, el incremento futuro
de las reas regadas en esta zona. Inicialmente,
los PE enfocados al riego, tenan como objetivo
19 Alrededor del 40% de la inversin entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa Mi riego del MINAG, esa tendencia se consolida
an ms, mientras aumenta la inversin por parte del Gobierno Central
24
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
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25
principal, el incremento del rea regada para una
agricultura familiar de mercado con tamao de
parcelas media, as como el mejoramiento del
suministro de agua en sistemas existentes
20
. A
partir de los aos 90, de acuerdo a las polticas
estatales, las nuevas irrigaciones
21
(Chavimochic,
Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansin de la
gran agricultura empresarial de agro-exportacin;
las parcelas de riego son grandes, vendidas por
subasta.
Se estima que el Estado invirti en los PE cerca
de USD 3.700 millones a precios nominales
(USD 5.000 millones en trminos reales)
22
.
Muchos de estos proyectos fueron diseados de
manera defciente y han sufrido retrasos y tenido
que pagar sobrecostos importantes, y no estn
an concluidos o sufcientemente avanzados como
para alcanzar los benefcios directos e indirectos
esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen
un costo por hectrea que supera los USD 40.000,
lo que no resiste un anlisis costo-benefcio, aun
con cultivos de exportaciones (Prial, 2012). Es
que histricamente, muchas de estas inversiones
se ejecutaron sobre la base de decisiones
institucionales y polticas que no siempre fueron
respaldadas por evaluaciones econmicas,
sociales o ambientales rigurosas.
Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia
social, por el hecho de privilegiar la gran inversin.
Agricultores y empresas de menor capacidad
econmica enfrentan difcultades para poder
participar en la subastas, y por ende, acceder a la
tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente,
algunos PE, por los transvases inter-cuencas que
se necesitan han sido fuente de importantes
confictos sobre el agua entre los usuarios aguas
arriba, generalmente ms pobres, y los aguas
arriba que benefcian del PE. Sin embargo, estos
sistemas de riego generan benefcios importantes
desde el punto de vista de la creacin de puestos
de trabajo, contribuyen substancialmente a las
agro-exportaciones y permiten la introduccin
de tecnologas agrcolas y de riego relativamente
sofsticadas.
Ninguno de los PE est concluido y los montos
necesarios para culminarlos son muy elevados.
Recientemente, algunos de ellos, por sus
caractersticas emblemticas y los empleos
que generan, han vuelto a tener prioridad en la
agenda poltica regional y nacional. Para reducir
la contribucin fnanciera directa del Estado,
la intencin es culminarlos bajo la modalidad
de asociacin pblico-privada (APP) (ver ms
adelante). En cualquier caso, es recomendable
analizar de manera muy rigurosa la factibilidad
econmica, social y ambiental de la inversin
adicional en cada proyecto antes de ir adelante
con su implementacin (ver 6.1.4).
Pequeos y medianos proyectos
A parte de los PE, los proyectos de inversin en
riego son de pequeos a muy pequeos (ver
arriba). Ellos representan actualmente 80% de la
inversin pblica en riego (ver arriba). En cuanto
a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados
por municipios provinciales y distritales, y algunos
a nivel regional, parecen carecer del sufciente
nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las
razones principales son: (i) defciencias al momento
de la concepcin tcnica de los proyectos (p.e.
disponibilidad de agua; calidad de los diseos);
(ii) la falta de acompaamiento (supervisin;
20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).
21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas
(complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector
agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.
22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos econmicos para corregir el perodo
hiperinfacionario de fnes de los ochenta.
26
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
asistencia tcnica y capacitacin) en el proceso
de implementacin y posterior funcionamiento
del sistema de riego; (iii) falta de participacin y
contribucin obligatoria de los benefciarios a las
inversiones apoyadas por recursos pblicos.
Adicionalmente, y eso en todos los niveles de
gobierno, se nota una falta de programas/proyectos
integrales de apoyo a la agricultura regada,
23

que se basen en un anlisis de los sistemas de
riego en sus diferentes facetas (infraestructura,
organizacin, produccin). Por lo tanto, la mayor
parte de los programas/proyectos tienen un fuerte
sesgo hacia la infraestructura y no prestan
sufciente atencin al apoyo tcnico y capacitacin
a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) as
como a la produccin y comercializacin agrcola.
Tampoco, se hace un esfuerzo sufciente de
coordinacin de los varios programas del Estado
para un apoyo integral a la agricultura regada.
En lo que se refere a la naturaleza de los proyectos
de infraestructura, la mayora de ellos estn
enfocados al incremento del rea regada, a la
rehabilitacin o al mejoramiento de los sistemas
existentes a travs del revestimiento de canales
o mejoramiento de la bocatoma. Todava se hace
poco para mejorar el riego parcelario y casi nada
para recuperar las tierras salinizadas y modernizar
el control de los canales (ver captulos 2)
Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos
acumulados del gran nmero de pequeos
proyectos sobre la disponibilidad de los recursos
hdricos, lo que es preocupante considerando que
los mismos representan el mayor porcentaje de la
inversin en riego.
Esta situacin est relacionada con defciencias
en la planifcacin de las inversiones del sector
del riego y de recursos hdricos y con la falta de
coordinacin entre las inversiones realizadas
por los diferentes niveles de gobierno y los varios
programas de apoyo al desarrollo rural.
5.2 Inversin privada en riego
Actualmente, el monto de la inversin privada
en el riego no es conocido; pero se estima que
es muy poco, a pesar de que los sistemas de
riego estn a cargo de entidades privadas:
agricultores o empresas al nivel de las parcelas y
para los sistemas de riego abastecidos por aguas
subterrneas; OUA al nivel de los sistemas de
riego colectivos; y una empresa bajo contrato de
concesin para la infraestructura mayor y de riego
colectiva (Olmos
24
).
Inversin privada en sistemas existentes
En los ltimos 20 aos, la inversin privada al
nivel de las parcelas, corresponde principalmente
a la conversin al riego tecnifcado. Se estima (de
manera muy gruesa) que la inversin total en riego
tecnifcado ha sido del orden de US$350 millones
para cerca de 90.000 ha (o 10% del rea regada
25
).
La mayora de esta rea est ubicada en las
nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y
en las reas abastecidas por aguas subterrneas.
Una parte no conocida de esta inversin ha sido
subvencionada por el Estado.
Lo ms preocupante es la poca inversin que se
realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar
o expandir los sistemas de riego colectivos que
estn bajo su responsabilidad y que cubren 90%
de las tierras regadas
26
. Sin subsidio del Estado,
23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.
24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.
25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area
regada por riego tecnifcado.
26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de
dolares), lo que representa S/.29 por usuario por ao (US$10) o S/10 por ha por ao (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion
privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.
27
la inversin en infraestructura hidrulica (mayor
y colectiva) sera muy reducida, y la seguridad
hdrica en la parcela se vera afectada en el tiempo,
desalentando de esta manera tambin la inversin
privada en mejoras tecnolgico-productivas al
nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la
situacin es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad
y la distribucin de la inversin pblica). Se trata
de una problemtica que se enfrenta en amplias
zonas del pas y que involucra un gran universo de
productores agrarios.
El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha
intentado fomentar la inversin por parte de las OUA
y de los regantes en los sistemas colectivos y en la
tecnifcacin del riego parcelario a travs de fondos
competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa,
pero el programa ha sido limitado geogrfcamente
y en el tipo de inversin elegible. Tambin no ha
sido sostenido y ha sufrido de condiciones de
elegibilidades a veces muy rgidas. En la sierra, la
participacin de los usuarios en la inversin pblica
en riego ha sido principalmente a travs de su
mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no
han pedido contraparte en las inversiones pblicas.
Se necesita un esfuerzo ms grande para fomentar
la inversin privadas por parte de las OUA y los
pequeos y medianos agricultores.
Inversiones privadas en nuevas reas de riego
La estrategia del gobierno a partir de fnes de los
aos ochenta ha sido contar principalmente con la
inversin privada de tipo empresarial para lograr
aumentar la superfcie regada destinada a la agro-
exportacin, principalmente en la costa. Diversas
leyes y reglamentos relacionados principalmente
con la asignacin de derechos de propiedad sobre
la tierra y el agua han contribuido a fomentar
dichas inversiones, particularmente en las zonas
con recursos hdricos subterrneos y a travs de
contratos de Asociacin Pblico-Privada (APP) en
la costa.
No se tiene sufciente informacin para estimar la
inversin privada en la expansin del rea regada
por aguas subterrneas (actualmente, se estima
que cerca de 200.000 ha dependen de aguas
subterrneas, como sola fuente de agua o en
complemento al agua superfcial). En general, no
se ha benefciado del subsidio del Estado, pero
si ha sido fomentada a partir de los aos 80 (ver
arriba). Esta inversin no ha sido sufcientemente
contralada, lo que provoca que en algunos valles
los acuferos estn sobre-explotados, poniendo en
riesgo la inversin realizada (ver captulos 1 y 2).
La modalidad de APP en el sector del riego ha sido
introducida en los aos 90, pero es todava muy
limitada. Tiene como fnalidad el aprovechamiento
de la capacidad de inversin del sector privado para
permitir la culminacin de los Proyectos Especiales
y, ms generalmente, fomentar el desarrollo de la
agricultura regada, con una contribucin fnanciera
limitada por parte del Estado. La idea es tener un
modelo de inversin que permita su recuperacin
fnanciera, a travs de la venta de los lotes agrcolas
y el cobro de una tarifa por suministro de agua.
Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen
un componente hidroenergtico, con el fn de que
el mismo aporte a la recuperacin fnanciera y la
rentabilidad del proyecto.
La Costa peruana tiene un potencial para el
desarrollo de las APP en el sector del riego por
la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo
empresarial con inters en una alta calidad
de servicio; (ii) una cartera de importante
infraestructura hidrulica por construir (PE no
culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursos
hdricos alternativos para minimizar los riesgos de
baja demanda del servicio.
A la fecha tres contratos de concesin han sido
frmados. Los dos primeros para desarrollar la
irrigacin en las pampas de Olmos (el transvase
en 2004 y la infraestructura colectiva para la
28
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
irrigacin de 38.500 ha nuevos en 2010) y el
tercero para el desarrollo del riego en las pampas
de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los
costos de inversin en Olmos son estimados en
US$476 millones, de los cuales alrededor de 47%
son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los
costos de infraestructura mayor y riego colectivo
estn estimados en US$425 millones, de los
cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En
ambos casos, los regantes compran la tierra por
subasta y la equipan con riego tecnifcado.
En la actualidad, se encuentran bajo anlisis, por
parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el
sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La
Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).
Algunos desafos relacionados con la estructuracin
de los APP son: (i) la disponibilidad hdrica
insufciente para el buen funcionamiento de los
sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)
27
; (ii)
los pocos riesgos asignados a los concesionarios
que pueden signifcar una carga fnanciera
importante en el futuro para el Estado y que
quizs no constituyen incentivos sufcientes
para que el concesionario opere los sistemas de
manera efciente; y (iii) los grandes lotes de riego
(la mayora de ms de 1.000 ha en el caso de
Olmos, y ms de 400 ha en el caso de Majes2),
que no son alcanzables para agricultores familiar
de tamao medio, lo que genera crticas porque
estos sistemas necesitan garantas e inversiones
pblicas importantes que benefcian a grandes
inversionistas.
Por otra parte, algunas disposiciones especfcas
del marco legal e institucional de las APP en
riego merecen ser reconsideradas. En particular:
(a) Estn exentos del control y la fscalizacin como
operadores por parte de la ANA, y se rigen de
acuerdo a la correspondiente normatividad
sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado
en la supervisin y el control de los operadores
privados de infraestructura hidrulica en
cuanto al buen estado y el adecuado manejo
de la infraestructura; lo cual es preocupante
considerando los riesgos para la seguridad que
representa la infraestructura hidrulica mayor.
Adems, no queda claramente expresado cul
es el sector responsable en relacin con la
infraestructura mayor multisectorial.
(b) Los organismos promotores de la inversin
privada lideran el proceso de APP desde su
promocin, evaluacin y contratacin. En el caso
de los Proyectos Especiales descentralizados,
son los Gobiernos Regionales los que asumen
el rol de organismos promotores. Estos, si
as lo requieren, pueden benefciarse del
asesoramiento de Proinversion, institucin del
Gobierno Central especializada en el fomento
de la inversin privada. Sin embargo, dada
la complejidad de la estructuracin de los
proyectos de APP en riego y la escasa experiencia
en el tema, parece necesario que el apoyo de
Proinversion sea de carcter obligatorio, por lo
menos en el caso de las APP que superen un
determinado valor.
27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hdrica es asumido por el Estado, lo que signifca que probablemente requerir de inversiones
pblicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.
29
La poltica y estrategia de riego en el Per para
los prximos 10-15 aos tiene como visin una
agricultura regada productiva y competitiva, que
contribuya de manera signifcativa a la economa
nacional y a la reduccin de la pobreza en una
forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto
del medio ambiente como de la variedad cultural,
factores que constituyen algunas de las grandes
riquezas del Per.
Alcanzar esta visin requiere actuar en distintos
frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su
fexibilidad, confabilidad y uniformidad) para
incrementar los rendimientos de los cultivos
existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor,
ms exigentes en cuanto al suministro de agua;
(b) mejorar la efciencia en el uso de los recursos
escasos (agua, energa y/o recursos humanos,
segn el sistema considerado); (c) asegurar la
sostenibilidad del servicio, lo cual est relacionado
con la realizacin de las tareas de mantenimiento
de la infraestructura adecuadas, la cohesin
social entre los regantes y el uso razonable de los
recursos hdricos y de tierras con el fn de evitar
su degradacin y sobreexplotacin; (d) priorizar
el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza;
adecuar las intervenciones a la gran variedad de
casos que se presentan en la agricultura regada en
el pas; y mejorar la proteccin del acceso al agua y
a la tierra de la poblacin vulnerable/pobre.
El diagnstico y los anlisis del sector realizados
en el marco del estudio evidencian la presencia
de 6 ejes temticos sobre los cuales tendr
que apoyarse la implementacin de la estrategia
propuesta para alcanzar esta visin, y que se
presentan a continuacin.
6.1 Denir y adoptar enfoques ms
racionales
El diagnstico del sector al que se lleg a partir del
estudio, ha evidenciado la presencia de defciencias
importantes en la planifcacin y priorizacin de
las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes
fundamentales de los que depende el futuro del
sector no parecen recibir la atencin adecuada.
Ms especfcamente, nos referimos a:
6. Vision y Lineamientos para una Poltica y Estrategia de Riego
30
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
6.1.1 Enfatizar la calidad, efciencia,
sostenibilidad y equidad del servicio de riego y
drenaje
La calidad, efciencia, sostenibilidad y equidad en
el servicio de riego (y drenaje) es lo importante para
el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo
efciente y competitivo de la produccin agrcola.
Lograr mejorar el servicio de riego requiere la
implementacin de un conjunto de medidas,
tanto para el mejoramiento de la infraestructura
colectiva y predial como para fortalecer las
entidades encargadas de su gestin (seccin 6.2).
Sin embargo, hasta el momento, el nfasis ha
estado puesto principalmente en la infraestructura
de riego y su efciencia, dejando a la calidad,
sostenibilidad y equidad del servicio, y a las
capacidades de gestin en un segundo plano.
La implementacin de los dos instrumentos de
planifcacin presentados a continuacin y una
reorientacin del enfoque del MINAG acerca
del riego (seccin 6.5) permitiran revertir esta
situacin.
6.1.2 Formular planes de desarrollo, operacin
y mantenimiento de la infraestructura hidrulica
para orientar los apoyos pblicos y privados al
riego
La mejora de las efciencias, de la calidad del
servicio de riego y del grado de equidad en el uso
del agua para fnes agrarios debe desarrollarse
a travs de un abordaje integral. Los planes
de desarrollo, operacin y mantenimiento de la
infraestructura hidrulica previstos en la Ley de
Recursos Hdricos deberan ser implementados
en cada sistema con un enfoque direccionado al
mejoramiento del servicio de riego. Estos planes
deberan ser puestos en prctica de manera
participativa, con una frecuencia multianual y
metas realistas en cuanto a su fnanciamiento y
ejecucin progresiva, y deberan adems incluir
un plan de fnanciamiento tanto para la inversin
como para la O&M.
Se recomienda que estos planes incorporen no
solo los aspectos de infraestructura sino tambin
las necesidades de capacitacin y asistencia
tcnica de los organismos de gestin.
Los mismos tendran el propsito de orientar la
inversin y el apoyo pblico y privado al riego, lo
que permitira modifcar la situacin actual, en la
que se ejecuta en la medida en que se dispone de
recursos momentneos (Seccin 5.1).
La mayor parte de las OUA necesitar capacitacin
y apoyo para formular, implementar y actualizar
dichos planes. Esto se inscribe ms generalmente
en la necesidad de fortalecer a las OUA (vase
seccin 6.4) y de promover los correspondientes
cambios/fortalecimiento institucional en las
organizaciones pblicas (vase seccin 6.5).
6.1.3 Mejorar la integracin entre el manejo de
los recursos hdricos y el riego
En la Sierra en particular, se debe tener especial
precaucin en la consideracin de iniciativas
de proyectos que tengan previsto recurrir a
nuevas fuentes de agua, sin haber realizado
previamente una evaluacin de la disponibilidad
real del recurso hdrico. Tambin, debe evitarse un
excesivo empeo por incrementar las efciencias
de riego en la parte alta y media de la cuenca o en
los acuferos cuando esto afecta los volmenes de
agua de retorno utilizados por otros usuarios.
Por lo tanto, se recomienda promover la formulacin
participativa de los planes de recursos hdricos
de cuenca con prioridad en las cuencas con
escasez de agua y con presencia de confictos.
La fnalidad de estos planes debera ser orientar
la inversin pblica y privada en la expansin
31
y/o modernizacin de los sistemas de riego. Esto
debera incluir tambin la identifcacin de reas
donde se prohba la expansin del riego. Para que
sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento
de nuevos derechos de agua y la obtencin de
la licencia ambiental para la expansin de riego
deben estar sujetos a las orientaciones incluidas
en el plan.
Es tambin prioritaria la formalizacin de
los derechos de agua en las cuencas ms
importantes, as como la formalizacin y el registro
de las organizaciones de usuarios como condicin
previa para el otorgamiento de la licencia de agua.
Asimismo, es fundamental mejorar el sistema
de consulta para la obtencin de la licencia
ambiental.
Adicionalmente, considerando el papel importante
que tienen las mujeres en el riego en Per, es
necesario mejorar su rol en las OUA, para permitir
su participacin equitativa y efciente en la toma de
decisiones para la gestin de los sistemas de riego.
Tambin es necesario disear e implementar los
programas de apoyo al riego, para que las mujeres
tengan acceso a sus benefcios. En este sentido,
esfuerzos de concientizacin tanto al nivel de los
funcionarios pblicos que al nivel de los regantes
es fundamental.
Finalmente, se recomienda que los parmetros
de efciencia introducidos por la Ley de Recursos
Hdricos (LRH, art. 85) sean diseados prestando
la debida atencin a los aspectos sociales,
organizacionales, econmicos y ambientales,
y no con un enfoque exclusivamente tcnico-
legalista. Estos parmetros deberan enfocarse en
el mejoramiento de la efciencia real del uso de
agua al nivel de la cuenca (seccin 2.3), es decir
la disminucin de las prdidas por evaporacin
o hacia cuerpos de agua cuya explotacin sera
demasiado costosa, como el mar o acuferos
profundos. Se debe tener cuidado de no incentivar
la disminucin de los fujos de retorno que son
utilizados por otros usuarios ms abajo en la
cuenca o en el mismo acufero (seccin 2.3).
6.1.4 Basar las decisiones de inversin en
anlisis objetivos
Es indispensable que las decisiones de
inversin estn basadas en anlisis objetivos. La
disponibilidad de un mejor sistema de informacin
sobre el sector (seccin 6.1.5) facilitar la
realizacin de este tipo de anlisis, los cuales
deberan ser difundidos pblicamente de forma
sistemtica.
Esta recomendacin es particularmente pertinente
en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos
necesarios para concluir estos proyectos son muy
elevados, lo cual hace necesaria una priorizacin y
programacin de mediano plazo. Es recomendable
analizar objetivamente la relacin costo-benefcio,
y evaluar la posibilidad de culminar o no cada
uno de los proyectos. En los casos en los que los
costos incrementales sean mucho mayores que
los benefcios esperables, se debera clausurar el
proyecto.
En el contexto del presente estudio se ha aplicado
un anlisis de costo-benefcio (simplifcado
y preliminar). Los resultados indican que los
proyectos con mayor potencial son: Ro Cachi,
Tinajones y Chira Piura, mientras que los
siguientes son los que cuentan con indicadores
menos favorables: Chinecas, Majes Siguas y
Pasto Grande. La priorizacin debera tomar en
cuenta tambin los potenciales impactos sobre
el medio ambiente y sobre posibles confictos
relacionados con el uso de los recursos hdricos y
de la tierra.
La planifcacin y priorizacin de las inversiones
y otros apoyos del Estado en el sector debern
reequilibrarse con base en una planifcacin
32
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
realizada por los actores que intervienen en los
sistemas (seccin 6.1.2), as como a una serie
de anlisis de naturaleza tcnico-econmica,
y la evaluacin sistemtica de los resultados,
el impacto y la sostenibilidad efectiva de los
proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En
las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren
algunas direcciones hacia las cuales parece
adecuado reorientar las inversiones pblicas en el
sector del riego.
6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de
informacin sobre la agricultura regada y
fortalecer el sistema nacional de informacin
sobre los recursos hdricos
El desarrollo de polticas y estrategias, as como
la planifcacin de las acciones correspondientes
requiere contar con informacin confable y
coherente sobre el riego y los recursos hdricos. En
la actualidad, dicha informacin se encuentra muy
dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos
grados de difcultad para su acceso y diseminada
en mltiples entidades. Por lo tanto se recomienda:
Desarrollar un Sistema de Informacin Nacional
sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto
de las fuentes de informacin confuyan en un
nico centro de gestin de conocimiento. Para
garantizar que este sistema suministre y reciba
informacin confable, se necesita establecer
incentivos, preferiblemente vinculados con la
disponibilidad de presupuesto para inversin en
el riego. Tambin es necesario que la informacin
fuya en ambas direcciones (desde el nivel central
hacia el nivel local y viceversa).
Realizar un estudio de Lnea de Base sobre
la situacin actual del riego que incluya
informacin sobre los proyectos y sistemas de riego,
as como sobre el desempeo de las entidades que
estn a cargo de los mismos.
A partir de la mencionada Lnea de Base,
implementar un sistema de monitoreo y
evaluacin. En particular, este sistema debera
permitir la medicin del impacto de las inversiones
y el gasto pblico en riego, especialmente a
nivel regional y local, donde la mayor parte de la
inversin pblica en riego tiene lugar, y donde se
observan de manera recurrente problemas en la
calidad de los proyectos.
Tambin se aconseja el desarrollo de un sistema
de benchmarking sobre el desempeo de los
principales sistemas de riego del pas.
Se recomienda hacer un anlisis especfco del
desempeo de los Proyectos Especiales y de
su regulacin que sustente polticas pertinentes
en esta materia y que alimente los sistemas
de informacin, monitoreo y evaluacin antes
mencionados.
Resulta prioritario tomar las medidas necesarias
para contar con informacin hdrica de mayor
precisin en las cuencas con presencia de confictos
y problemas agudos de disponibilidad y calidad de
los recursos hdricos. Esta informacin es clave
para la realizacin del balance hdrico de calidad
necesario para la planifcacin y orientacin de la
inversin en el sector del riego.
Finalmente, considerando la poca informacin
disponible sobre el riego y los recursos hdricos,
se recomienda la utilizacin de sensores remotos
para recolectar datos rpidamente.
6.2 Polticas e inversiones ms integrales y
equilibradas
En relacin con lo anterior, se recomienda que las
polticas e inversin pblica en materia de riego
disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y
considere de manera ms integral y equilibra las
diferentes facetas de la agricultura regada.
33
Por lo tanto, se recomienda que las polticas y la
inversin pblica en materia de riego incorporen
ms activamente los siguientes aspectos:
(a) Capacitacin y asistencia tcnica a las OUA y
regantes;
(b) Mejora de la seguridad hdrica en los sistemas
ms afectados;
(c) Modernizacin de los sistemas de riego de
infraestructura colectiva;
(d) Mayor atencin al drenaje y la recuperacin de
tierras degradadas;
(e) Rehabilitacin y mejoramiento de sistemas de
riego en los valles viejos de la Costa;
(f) Incentivos para el mejoramiento de la efciencia
de uso del riego y de los recursos hdricos
subterrneos en los sistemas afectados por
problemas de anegamiento y salinidad.
(g) Mayor incorporacin efectiva de criterios
tcnicos y fnancieros en relacin con la
adaptacin a la variabilidad y el cambio
climtico;
(h) Mejor anticipacin de los efectos acumulados
de proyectos de expansin del riego en cuencas
hidrogrfcas sobre la disponibilidad de recursos
hdricos aguas abajo.
(i) Mayor articulacin del apoyo del Estado en
riego, produccin y comercializacin agrcola,
especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva.
Estas actuaciones integrales deben ser
implementadas por los planes integrales de
mejoramiento del servicio de riego y los planes
de cuenca mencionados anteriormente. A
continuacin se desarrollan algunos de estos
aspectos:
6.2.1 Acompaar las obras fsicas con
asistencia tcnica/capacitacin de las OUA y
regantes
El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimiento
de las capacidades locales de gestin en sistemas
de riego, en comparacin con las inversiones
en infraestructura hidrulica, plantea algunos
interrogantes con respecto al grado de pertinencia,
utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de
recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA
repercute sobre la calidad y efciencia del servicio
de riego y por lo tanto en la competitividad de la
agricultura regada, la equidad en la distribucin
del agua y la cohesin social, y la capacidad de
mantenimiento y reinversin con respecto a la
infraestructura hidrulica que tienen a su cargo. La
necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata
en la seccin 6.4. De igual forma, es necesario
el fortalecimiento de las organizaciones pblicas
encargadas de esta funcin (seccin 6.5).
En los futuros proyectos de inversin, las obras
fsicas deberan contar con el acompaamiento
sistemtico y efectivo (es decir, no slo en la teora
para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional
de Inversin Pblica - SNIP) de la asistencia tcnica
y capacitacin de las OUA y regantes.
6.2.2 Modernizar los sistemas de riego
(enfoque holstico)
El mejoramiento de los sistemas de riego no debe
limitarse a un enfoque de rehabilitacin fsica,
sino basarse en conceptos de modernizacin del
servicio de riego que permitan mejorar su calidad
(fabilidad, equidad, fexibilidad y uniformidad) y
su efciencia en el aprovechamiento de recursos
escasos (agua, energa y mano de obra).
La implementacin exitosa del proceso de
modernizacin requiere la realizacin de un
conjunto de acciones coordinadas en los
34
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
mbitos no slo infraestructural, sino tambin
organizacional y de capacitacin de los usuarios.
Asimismo, las polticas vinculadas con la fjacin
de tarifas constituyen importantes elementos
del proceso de modernizacin de los sistemas
de riego grandes y medianos de la Costa y de los
valles interandinos de la Sierra. Los programas
de modernizacin deben ser progresivos y por los
tanto de largo plazo.
Hasta el momento los esfuerzos de modernizacin
se han enfocado en el riego parcelario, dando poca
atencin a la capacitacin de los usuarios (seccin
6.4), al drenaje (seccin 6.2.4) y a la infraestructura
colectiva de riego.
En lo que se refere a la modernizacin de la
infraestructura colectiva; la misma permite: (a)
mejorar la confabilidad del servicio de riego para
los regantes, que es generalmente una condicin
previa para la tecnifcacin del riego parcelario;
(b) disminuir las prdidas operacionales y
las dotaciones excesivas que se observan
frecuentemente en la actualidad,
28
as como los
problemas asociados de drenaje y salinidad; (c)
contribuir a una disminucin de los costos de O&M
(a travs de la automatizacin); y (d) mejorar la
equidad del servicio.
El costo de la modernizacin es relativamente
menor, en comparacin con los costos de
rehabilitacin de los sistemas en mal estado.
Sin embargo, la modernizacin es una inversin
adicional a la rehabilitacin.
Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los
sistemas de riego existentes:
(a) Prestar un mayor grado de atencin al mejora-
miento de la seguridad hdrica de los sistemas
de riego en las cuencas defcitarias en perodo
de estiaje a travs del uso conjuntivo con aguas
subterrneas, presas o transvases, siempre y
cuando se justifque desde un punto de vista
econmico, social y ambiental. Un nivel relati-
vamente bueno de seguridad hdrica es una pre-
condicin para hacer posible la modernizacin
de la infraestructura de riego;
(b) Modernizar el suministro de agua por los siste-
mas de canales a travs de una mejora en los
dispositivos de control y medicin del caudal
en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra
con un nivel de seguridad hdrica aceptable en
la fuente. En particular: (i) la construccin de
estructuras permanentes como picos de pato
en los sitios donde los agricultores hayan insta-
lado estructuras temporales; (ii)la instalacin
de algunas compuertas RUBICON; (iii) la con-
struccin de reservorios de compensacin; (iv)
la instalacin de equipos de control y medicin
de caudal de alta precisin en las cabeceras de
canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur
en Chavimochic); (v) la instalacin progresiva de
sistemas SCADA en algunos sistemas grandes
de la Costa como Chancay-Lambayeque (al
menos con el propsito de monitoreo) o en el
sistema existente de Majes (incluyendo los res-
ervorios de compensacin).
(c) Promover el revestimiento de los canales en las
secciones donde ocurren prdidas importantes
por infltracin, con materiales no rgidos (por
ejemplo geomembranas) en las zonas ssmicas,
sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos
particulares como los de arcilla y yeso.
28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes segn el
objetivo, condicin que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en
la cola del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el ro, lo que resulta en prdidas de agua hacia
el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporcin a las variaciones en la demanda
entre el da y la noche.
35
En los nuevos grandes sistemas de riego,
particularmente en los desarrollados a travs
de concesiones, se recomienda en la etapa de
diseo de los proyectos planifcar un incremento
del uso de tecnologas modernas para el control
de los canales (por ejemplo sistemas SCADA) y su
revestimiento (por ejemplo geomembranas).
Ante el relativamente bajo nivel de conocimiento
que existe en el pas en relacin con las tcnicas
de riego modernas en los sistemas colectivos,
se recomienda la implementacin de cursos
de capacitacin en este tema, incluyendo la
realizacin de viajes a pases con experiencia
positiva en el rea, y la inclusin del mismo en los
cursos universitarios sobre el riego.
La identifcacin de las inversiones prioritarias
debera basarse en un diagnostico especifco
de cada sistema, con el fn de optimizar el
aprovechamiento de la inversin realizada para el
mejoramiento del mismo (ver ms 6.1.2.).
6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego
parcelario tecnifcado
Las metas en materia de promocin del riego
tecnifcado a nivel parcelario deben ser realistas
y tener en cuenta otras limitaciones y necesidades
que, a veces, deben ser superadas antes de
promover la tecnifcacin parcelaria. Por ejemplo,
sera difcil convencer a los agricultores de adoptar
el riego por goteo en lugares donde la oferta
de agua no es confable o en zonas donde hay
abundancia de recursos hdricos.
La inversin en riego tecnifcado sigue resultando
costosa y, por lo tanto, se justifca solamente en
cultivos de alto valor relativo y con un mercado
asegurado. Este es particularmente el caso del
riego por aspersin y localizado, por lo que es
esperable que el riego por gravedad contine
siendo ampliamente mayoritario en el Per. Ante
esta situacin, cobra gran importancia el fomento
del mtodo del riego tecnifcado por gravedad.
Frente a los frecuentes problemas de falta
de sostenibilidad de los proyectos de riego
tecnifcado implementados en aos recientes
para ser aprovechados por pequeos y medianos
agricultores, es importante que: (i) se intensifque
la supervisin de los proyectos de riego tecnifcado
por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos
Regionales y Locales; (ii) se realicen evaluaciones
de los proyectos de riego tecnifcado con problemas
de sostenibilidad; (iii) se fomente la cooperacin a
nivel regional y local entre los diferentes actores
que intervienen en la promocin de los proyectos
de riego tecnifcado para lograr una intervencin
optimizada.
29
; (iv) el benefciario participe en la
inversin para demostrar su real inters en la
tecnologa; (v) el sistema sea instalado para cultivos
de mercado; (vi) que los agricultores se asocien,
formando grupos para construir reservorios
que permitan hacer operativos los sistemas de
riego tecnifcado; y fnalmente (vii) se capacite
a los agricultores en el tema, de forma efciente
y sostenida en el tiempo. Otra lnea de trabajo a
considerar para conseguir disminuir el riesgo de
baja calidad en el diseo y la instalacin de los
equipos de Riego Tecnifcado es la de crear un
sistema nacional de certifcacin de las empresas
privadas del sector
30
que pueda ser actualizado
regularmente en funcin de las anomalas
registradas en el campo.
Las lecciones aprendidas a partir de experiencias
29 La cooperacin puede consistir en la capacitacin de tcnicos, la organizacin de eventos comunes, el intercambio de informacin, el
cofnanciamiento de proyectos, intervenciones coordinadas a nivel geogrfco, etc.
30 Similar a la disposicin prevista en el Captulo II Artculo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hdricos que prev la inscripcin de
consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterrneas en el Registro de la ANA. Esta inscripcin
podr ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos tcnicos.
36
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
pasadas evidencian tambin la posibilidad de
mejorar el sistema de incentivos para promover
as la tecnifcacin del riego parcelario por
parte de los medianos y pequeos agricultores,
especialmente a travs de:
(a) Un sistema de incentivos que d prioridad a los
grupos de benefciarios e incluso les ofrezca
condiciones ms favorables, pero que no
excluya a los proyectos individuales;
(b) La entrega de subsidios a los subproyectos que
se vayan presentando y cumplan con todos los
requisitos, sin la necesidad de participar en
concursos;
(c) La participacin fnanciera de los benefciarios
con condiciones ms favorables para las
regiones deprimidas, pero tambin con una
homogeneidad entre las condiciones aplicadas
por las diferentes fuentes de apoyo (programas
nacionales, gobiernos regionales o locales,
etc.).
6.2.4 Promover la recuperacin de las tierras
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
Considerando la gran superfcie agrcola afectada
por problemas de anegamiento y salinizacin
en tierras que cuentan con muy buen acceso al
mercado, y el hecho de que la recuperacin de
estas tierras requiere una inversin por hectrea
muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se
recomienda que el Estado otorgue una atencin
preferencial a este potencial de desarrollo.
La recuperacin de tierras salinas y con problemas
de anegamiento debe combinar la rehabilitacin/
mejoramiento de los sistemas de drenaje con
medidas que reduzcan el exceso de riego y
que mejoren la efciencia en el uso del agua, en
particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo
que pudiera prestar el Estado en este tema debe
sujetarse a medidas de racionalizacin en el uso
del agua. Se recomienda que en colaboracin con
los actores involucrados se formule, se acuerde
y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de
Agua y Tierras para las reas afectadas.
Para cumplir con las tareas de mantenimiento
permanente de las redes de drenaje es necesario
que los respectivos valles cuenten con un parque
de maquinaria moderno y de cantidad sufciente,
para lo cual se deben incorporar mayores facilidades
de pago y mecanismos de fnanciamiento.
6.3 Polticas e inversiones ms incluyentes
y diferenciadas
Desde principios de los aos 90, las polticas
estatales han favorecido el desarrollo de la gran
agricultura empresarial de agroexportacin,
tanto en algunos valles tradicionales como en
nuevas reas ganadas por medio de obras de
irrigacin. Esto fue posible principalmente gracias
a una legislacin sobre las tierras eriazas que
favorece a la gran inversin, as como por la venta
de tierras ganadas por obras de irrigacin en lotes
de gran tamao segn modalidades que estn
fuera del alcance de los medianos y pequeos
agricultores familiares.
Las grandes empresas agrcolas o agroindustriales
se han desarrollado, en gran medida, sobre
reas que no estaban ocupadas anteriormente,
es decir tierras eriazas que se han benefciado
de inversiones importantes para el riego (pozos
privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas
en mano de obra, las agroexportaciones no
tradicionales producidas por la gran agricultura
empresarial generan abundante empleo, adems
de contribuir al crecimiento y la diversifcacin de
las exportaciones.
37
Sin embargo, estas inversiones han recibido
numerosas crticas, entre las cuales se encuentran:
(i) el impacto limitado de estas grandes empresas
en el desarrollo tecnolgico y econmico-social de
las zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de
recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que
a veces se aprovechan de manera no sostenible;
y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos o
facilidades especiales otorgadas por el Estado a
esas grandes empresas
31
en comparacin con los
adjudicados para el desarrollo de otros actores que
se desempean en el sector agropecuario. Tambin
el grado de concentracin de las tierras puede
considerarse excesivo, con el predominio de un
nmero muy pequeo de inversionistas.
En el Per, la prioridad otorgada por el Estado a las
grandes empresas agrcolas y agroindustriales en sus
acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de
que esas empresas generan una mayor productividad.
Sin embargo, diversos estudios internacionales
muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso
al crdito y a bienes pblicos, propiedades de
dimensiones sufcientes y/o asociatividad, etc.), la
agricultura familiar de tamao mediano combina
de manera ms efciente la tierra, el capital y el
trabajo que la gran agricultura. La creacin de
estas condiciones depende en gran parte de las
polticas agrarias, que en el Per tienden a ignorar a
la agricultura familiar de mediano tamao. Adems,
este tipo de propiedades agrarias son todava
muy limitadas, ya que prevalece la presencia de
pequeos y muy pequeos agricultores. Sin embargo,
la agricultura familiar peruana de mediano tamao
ha demostrado su potencial en varios casos, tanto en
la Costa
32
como en la Sierra
33
.
Dado que gran parte de las tierras de mayor
fertilidad del pas se ubican en la Costa y dependen
totalmente del riego, no resulta extrao que el
grueso de las inversiones del Estado en el sector
del riego se haya concentrado histricamente en
la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido
indudablemente un dfcit en la atencin prestada
a las necesidades especfcas de los agricultores de
estas regiones, aunque el nmero de agricultores
en la Sierra supera ampliamente al que se
encuentra en las dems regiones. El proceso de
descentralizacin y el nuevo programa Mi Riego
han permitido reequilibrar la inversin pblica en
riego favoreciendo a la Sierra (seccin 5.1). Sin
embargo, los que requieren un mayor grado de
atencin son ahora los pequeos agricultores en
los valles viejos de la Costa.
Por lo tanto se recomiendan las siguientes
medidas para la implementacin de polticas ms
incluyentes en el sector del riego:
(a) Mejorar el equilibrio de la atencin que
el Estado brinda a grandes, medianos y
pequeos sistemas de riego, a las distintas
organizaciones de regantes, y a los distintos
segmentos de productores, y no menos
importante tomando en cuenta para esta
tarea las grandes diferencias socioculturales
y econmico-productivas entre la Costa, la
Sierra y la Selva.
(b) Acelerar la formalizacin y registro de los
derechos de uso de agua (Seccin 1.3).
Tambin debera reforzarse el control y la
eventual sancin del uso del agua sin derechos
31 Adems de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigacin, la gran agricultura de agroexportacin se benefcia con una
legislacin laboral especfca favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.
32 En algunos valles costeos, pequeos o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que
se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura,
valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeos productores han desarrollado una produccin orgnica (mango
orgnico y banano orgnico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a travs de empresas
exportadoras que compiten por su produccin.
33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedades
de maz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento ptimo, como la cebolla.
38
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
y, ms generalmente, formular los planes de
gestin de cuenca tomando en cuenta los
derechos ya otorgados as como el impacto
previsible de las inversiones previstas.
(c) Acelerar la formalizacin y registro de los
derechos de propiedad de las tierras, lo cual es
necesario no slo para proteger a los pequeos
y medianos agricultores y alentar la inversin
privada, sino tambin para permitir la formalizacin
de los derechos de agua (Seccin 1.3).
(d) Adaptar el marco tcnico-normativo (Seccin
3.1) para lograr que ste cuente con un grado
de fexibilidad sufciente que permita tomar en
cuenta las particularidades socioproductivas,
culturales y territoriales en las que operan las
OUA de las distintas partes del pas.
(e) Considerar la posibilidad de reservar una parte
de las tierras nuevas desarrolladas mediante
Proyectos Especiales/APP para medianos y
pequeos agricultores.
(f) Mejorar la normatividad correspondiente con
el fn de asegurar la supervisin y el control
efcientes de los operadores privados de
APP (entre otros) por parte del Estado, y de
proporcionar un grado equitativo de seguridad
hdrica no slo a dichos operadores sino
tambin a los dems usuarios (Seccin 5.2).
6.4 Mejorar el desempeo de las
Organizaciones de Usuarios de Agua
6.4.1 Flexibilizar, simplifcar y adaptar el marco
normativo-legal a las caractersticas y la realidad
locales
Se recomienda hacer una revisin del marco
normativo legal en lo concerniente a los
administradores de sistemas de riego (OUA, entre
otros) para lograr que el mismo cuente con una
mayor consistencia, sea de menor complejidad, de
ms fcil comprensin, menos voluminoso, ms
fexible y mejor sintonizado con la realidad local
34
.
En este sentido se recomienda:
(a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y
organizacional existente.
(b) Desarrollar mecanismos de participacin
efectiva para las mujeres al interior de las OUAs
(c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial
o multisectorial.
(d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerrquico
comits/comisiones/juntas, de tal manera que
la confguracin del tejido de las OUA pueda
adaptarse mejor a cada realidad local.
(e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y
formas de gestin en las OUA, en las distintas
capas organizacionales (comit, comisin,
junta, etc.).
(f) Evitar promover o aplicar formatos nicos
(recetas) como modelo para los distintos
instrumentos de gestin.
(g) Revisar la defnicin de operadores para los
casos de Juntas de Usuarios que no operan,
ni mantienen o desarrollan directamente
infraestructura hidrulica.
(h) Evitar la presencia de un doble marco normativo
en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando
aspectos del Reglamento de Operadores de
Infraestructura Hidrulica con el Reglamento
de OUA en un solo cuerpo legal que regule todo
lo relacionado con este tipo de administradores
de sistemas de riego.
(i) Precisar las formas y procedimientos mediante
34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realizacin de los estudios de caso, sugiri explcitamente un borrn y
cuenta nueva (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.
39
los cuales los comits de regantes pueden
integrarse orgnicamente para formar una
comisin de usuarios.
(j) Simplifcar y racionalizar los procedimientos
de clculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el
esquema de pago volumtrico en los casos en
los que no sea factible implementar estructuras
de medicin y sistemas de registro confables.
(k) Simplifcar an ms los procedimientos, reducir
las exigencias y bajar los costos (directos e
indirectos), tanto para el reconocimiento de las
OUA, como para la obtencin de licencias de
uso de agua en bloque, especialmente en los
casos de pequeas OUA (comits de riego, etc.)
cuyas condiciones econmicas y capacidad de
realizar gestiones administrativas sean muy
limitadas.
(l) Evitar que las distintas personeras jurdicas de
las OUA (comit, comisin, junta) deban hacerse
cargo de la responsabilidad administrativa
y legal con respecto al manejo econmico-
fnanciero que se realice en otras capas de este
tejido organizacional.
(m) Reorientar el actual rol fscalizador que
caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia
un rol promotor.
6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a travs
de un acompaamiento permanente
La mejora de la capacidad de las OUA debera
focalizarse en los siguientes aspectos principales:
(a) Excepto en ciertos pequeos sistemas
tradicionales de la Sierra donde la O&M
es realizada por los mismos usuarios, es
necesario elevar las tarifas de agua y su
efciencia de recaudacin, para permitir
un mejor mantenimiento de los sistemas y
un mayor grado de aporte a la inversin en
rehabilitacin, mejoramiento y/o ampliacin de
la infraestructura hidrulica de riego y drenaje.
Al respecto, se debe considerar la
implementacin de incentivos con el fn
de mejorar la recaudacin y el valor de la
tarifa (por ejemplo como requisito para ser
benefciarios de inversin pblica). El nivel de
exigencia debe ser determinado de acuerdo
a la situacin de los sistemas de riego de que
se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/
sistemas regulados o no regulados) para que el
apoyo no est distribuido inequitativamente.
(f) En el mismo sentido, tanto en las organizaciones
de usuarios de agua como en las normativas se
deben contemplar las distintas alternativas
para lograr la reduccin de determinados
costos operativos y as ampliar el margen
presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones
en los sistemas de riego. Eso podra incluir, por
ejemplo, el desarrollo de la automatizacin en
los grandes sistemas colectivos regulados de
la Costa (con los apoyos correspondientes) o la
racionalizacin de los instrumentos de gestin
exigibles (ver punto siguiente).
(g) Particularmente, se deber buscar el
modo de reducir de forma considerable la
carga administrativa y de procedimientos
burocrticos impuestos a las OUA y en
especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente,
estos aspectos absorben un alto porcentaje de
la atencin y los recursos econmicos de las
organizaciones.
(h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos
de gestin exigibles a las OUA a aquellos que
hayan demostrado fehacientemente su utilidad
para el mejor desempeo de la organizacin y el
servicio de riego, y estimular la participacin
activa de las OUA en la defnicin y diseo de
los instrumentos de gestin.
40
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
(i) Se recomienda la racionalizacin y
simplifcacin de los procedimientos
de clculo de la tarifa, recaudacin y
administracin de los recursos fnancieros
hacia formas ms practicables y entendibles
para los usuarios y sus organizaciones.
(j) Se considera pertinente que las OUA promuevan
la refexin colectiva interna con respecto al rol,
visin y estrategia de la organizacin, tanto a
nivel del tejido organizacional en su conjunto
como en cada capa, y que en cada uno de los
respectivos mbitos territoriales se construya
a partir de este ejercicio un plan integral de
mejoramiento del servicio de riego.
(k) Se recomienda promover en las OUA la
capacidad de monitoreo propio con respecto al
mejoramiento de la infraestructura hidrulica,
la distribucin transparente y efciente del agua
y la calidad de servicio al usuario.
(l) Es importante fomentar en las OUA el aumento
del grado de implementacin de mecanismos
de informacin, de comunicacin y de
capacitacin interna. Se sugiere la creacin
de un Fondo de Desarrollo de Capacidades de
Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio
participen el MINAG, la Junta Nacional de
Organizaciones de Usuarios y otros entes a
defnir, y que el mismo cuente entre otros
con aportes propios de las OUA. Se considera
pertinente que desde el mencionado fondo
se potencie a las denominadas Unidades de
Comunicacin y Capacitacin en OUA, tanto
existentes como en vas de formacin.
(m) En el caso especfco de la Sierra y Ceja de
Selva, si bien muchas de las recomendaciones
sugeridas son de especial relevancia e
importancia en relacin con estas regiones, se
considera importante agregar las siguientes:
i. En las zonas en las que la confguracin
de los sistemas de riego y el tejido de
organizaciones tienen con frecuencia un
carcter territorial ms disperso, debe
refexionarse sobre el rol y la pertinencia
de las organizaciones de segundo y tercer
orden (comisiones y juntas de usuarios)
cuando stas no operan infraestructura
hidrulica. Esto en relacin con los servicios
y apoyos tangibles que las mismas presten
en la actualidad o pudieran prestar en el
futuro.
ii. Se considera pertinente la realizacin de
tareas con el fn de revertir la percepcin
de determinadas OUA especialmente
las Juntas como meras recaudadoras
de tarifa
35
para el Estado, y lograr
posicionarlas como entes que prestan un
servicio real y tangible para los usuarios.
Esto requiere un conjunto de acciones que
involucran al nivel tcnico-normativo (seccin
6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversin
pblica); un mejor control y regulacin por parte
del Estado (seccin 6.5); y un acompaamiento
permanente al fortalecimiento de las OUA (seccin
6.4). Es importante adecuar de manera creativa
los instrumentos de gestin y los mtodos de
aprendizaje, adems de una mejor categorizacin
de las distintas OUA, en concordancia con su
naturaleza y (potencial) capacidad.
Mientras se lleva a cabo la evaluacin y puesta en
prctica de las medidas planteadas en la seccin
6.5., se considera que es urgente la implementacin
de un programa de transicin de envergadura
sufciente para lograr mantener la interaccin
y un determinado nivel de capacitacin y
35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de tarifa, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de
retribucin econmica.
41
asistencia tcnica en relacin con las OUA. De no
hacerse esto, seguirn diluyndose los esfuerzos
realizados y se perder capital humano creado
en aos anteriores. El mencionado programa
de transicin podra estar a cargo del actual
PSI en coordinacin estrecha con los Gobiernos
Regionales y Locales.
6.5 Fortalecer las instituciones pblicas y
su coordinacin
6.5.1 Mejorar la coordinacin: evitar
desalineamientos y vacos de atencin
Se requiere una mayor clarifcacin y delimitacin
de los respectivos roles de la ANA, MINAG y de
los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio
real de sus funciones tcnico-normativas y de
supervisin en materia de riego, as como sobre el
control y la fscalizacin de los PE y organizaciones
de usuarios. Esto es importante para evitar que se
produzca el desalineamiento de polticas/normas y
el involucramiento excesivo de la ANA en el sector
del riego.
Es necesario superar de forma urgente el vaco que
en la prctica se ha producido en la capacitacin y
asistencia tcnica que se da a las OUA. Mientras
no se implementen medidas estructurales al
respecto, se recomienda establecer en el corto
plazo un programa de transicin de sufciente
envergadura para mantener la interaccin y
una determinada intensidad de capacitacin y
asistencia tcnica.
Se debe realizar una mayor supervisin y
fscalizacin de las OUA y PE en cuanto a la calidad
del servicio de riego que prestan, adems de una
mejor supervisin y evaluacin de la aplicacin de
las polticas nacionales por parte de los GR/GL.
Es indispensable que los Gobiernos Regionales
y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban
capacitacin y asistencia tcnica, con el fn
de afanzar su desempeo en relacin con las
competencias que les han sido asignadas en
materia de riego, en el marco de la poltica agraria
nacional.
6.5.2 Mejorar la coordinacin: incentivar y
apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales
para que apliquen y hagan cumplir las polticas
nacionales y participen activamente en el
sistema de informacin nacional sobre el riego.
Para esto, es necesaria la implementacin de un
proceso de difusin, concertacin y capacitacin
orientado a los Gobiernos Regionales y Locales para
que estos estn al tanto de las polticas. Tambin
se debe establecer un sistema de incentivos,
preferiblemente vinculado a la transferencia de
presupuesto desde el nivel central, que vincule
el cumplimiento de las polticas nacionales con el
presupuesto disponible para inversiones y otras
acciones de apoyo en materia de riego de los
Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1).
6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcance
de las funciones del MINAG en materia de riego
El MINAG debe potenciar internamente su rol
como ente rector en la formulacin de polticas,
normas, estrategias y planes para el desarrollo y
la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje
y para concertar su aplicacin con las otras
entidades involucradas.
Se considera indispensable que el MINAG realice
un cambio de enfoque en cuanto al desarrollo
de infraestructura hidrulica, hacia una visin
de sistema de riego/servicio de riego con sus
distintas facetas tcnicas, infraestructurales,
agroproductivas, organizacionales, etc.
El MINAG debe asumir ms efectivamente y con
mayor cobertura territorial las funciones de
42
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
asistencia tcnica y capacitacin de las OUA,
potenciando los rganos institucionales internos
que estn a cargo de dichas tareas; y emitiendo
directivas y lineamientos para la supervisin y
evaluacin del cumplimiento de las polticas,
normas, estrategias y planes que surjan del
Ministerio de Agricultura.
Mientras se lleva a cabo el anlisis del desempeo
y la regulacin de los proyectos especiales, se
considera conveniente que la coordinacin y el
seguimiento de los actuales Proyectos Especiales
no transferidos a los Gobiernos Regionales sean
efectuados por un rgano transitorio dentro del
MINAG, u otra institucin del Gobierno, con el fn
de no interferir en el correcto desarrollo del nuevo
esquema institucional propuesto.
En vista de lo sealado, se sugiere que el Gobierno
considere las siguientes modifcaciones en la
estructura e instrumentos del MINAG en el sector
del riego:
(a) La creacin de una Direccin General de Riego
y Drenaje como rgano de lnea del MINAG
que sustituya a la actual DGIH. La misma
comprendera tres Direcciones provistas del
adecuado equilibrio profesional en cuanto a
capacidades tcnicas y polticas:
i. Direccin de Infraestructura Hidrulica y Drenaje
ii. Direccin de Asistencia Tcnica y
Capacitacin
iii. Direccin de Monitoreo y Evaluacin
(b) La creacin de un Programa Nacional de
Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere
que el Programa Subsectorial de Irrigacin (PSI)
modifque su denominacin para transformarse
en el Programa Nacional de Riego y Drenaje,
aunque revisando su estructura orgnica
interna
36
y alinendola con la nueva estructura
creada en torno a la Direccin General de Riego
y Drenaje que fue propuesta
37
anteriormente.
Ese Programa tendra las siguientes
caractersticas:
i. Sera la Unidad Ejecutora del Ministerio en el
tema de riego y drenaje.
ii. Contara con independencia desde el punto
de vista administrativo y presupuestario,
como el actual PSI, para lograr una gil
implementacin de las inversiones.
iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL
seran transferidos a este nuevo Programa
Nacional de Riego y Drenaje. Esto de
forma progresiva y tomando las debidas
precauciones para que no se vulneren los
conceptos y mtodos aplicados en dichos
proyectos, apropiados para las zonas (alto)
andinas. AGRORURAL, por su parte, podra
brindar apoyo en otras reas productivas
para lograr una verdadera integracin en las
actuaciones de ambos programas.
6.6 Fomentar la inversin privada y mejorar
la estructuracin de las concesiones
Las inversiones en riego y drenaje, tanto de
origen privado como pblico, requieren recursos
fnancieros importantes para su expansin,
rehabilitacin, modernizacin y/o adaptacin
al cambio climtico, de acuerdo con los planes
de desarrollo de la infraestructura hidrulica
36 Actualmente, el PSI cuenta con dos rganos de lnea: la Direccin de Infraestructura de Riego y la Direccin de Gestin del Riego.
37 Por ejemplo, con rganos institucionales internos que se estructuren temticamente en torno a por ejemplo el mejoramiento de los
sistemas de riego, tecnifcacin de riego en parcela, asistencia y capacitacin organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.
43
(seccin 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de
las OUA cuentan con una capacidad de inversin
muy limitada, lo que ha generado un proceso de
deterioro de la infraestructura hidrulica. Sin la
presencia de subsidios estatales, la inversin en
infraestructura hidrulica (mayor y colectiva) sera
muy limitada, y la seguridad hdrica en parcela
se vera afectada con el tiempo, desalentando
tambin la posibilidad de contar con inversin
privada para mejoras tecnolgico-productivas. Se
trata de una problemtica que aqueja a amplias
zonas del pas y que involucra a un gran universo
de productores agrarios.
Para fomentar la inversin privada, se recomienda,
entre otros: (i) incentivar el incremento de la
recaudacin por cobro de la tarifa de agua en
los sistemas grandes y medianos de la Costa,
la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse
como condicin para ser benefciario de inversin
pblica); (b) crear un Fondo Nacional de fomento
a la inversin privada en riego y drenaje, donde
el cofnanciamiento por parte de los benefciarios
sea obligatorio (ver seccin 6.6.1) y (c) mejorar la
estructuracin de las APP.
6.6.1. Transformar del programa Mi Riego
en un Fondo Nacional de fomento a la inversin
privada en riego y drenaje
Los cambios orgnicos sugeridos en la seccin 6.5.
deben estar acompaados por un instrumento
de (co)fnanciamiento efcaz a nivel central,
con las siguientes caractersticas: (i) que cumpla
el rol estratgico de generar niveles signifcativos
de sinergia entre el nivel central y los niveles
regionales y locales, y (ii) cuya rea de impacto sea
especfcamente la relacionada con el segmento de
los pequeos y medianos productores, y la de los
sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para
este fn, se recomienda evaluar la conveniencia y
viabilidad de:
(a) Promulgar una Ley de Fomento de la
Inversin Privada en Riego y Drenaje
38
, como
instrumento que permita el alineamiento de las
polticas e incentive la alimentacin de la base
de datos sobre el riego (el actual Programa
de Tecnifcacin de Riego (Ley 28585) se
incorporara a esta propuesta) y
(b) Establecer un Fondo
39
Nacional de Fomento
de la Inversin Privada en Riego y Drenaje
con pliego presupuestario. Este fondo tendra
las siguientes caractersticas:
i. Sera administrado por el Programa
Nacional de Riego y Drenaje.
ii. La transformacin del actual Programa
Mi Riego creado en el otoo de 2012
en este Fondo permanente para riego y
drenaje que debera extenderse a todo el
pas, con condiciones de acceso diferentes
dependiendo de la regin de que se trate
y/o el nivel de pobreza de los regantes.
iii. Este nuevo fondo llevara a cabo actividades
similares a las incluidas en el Programa Mi
Riego, pero con un concepto administrativo
distinto: el de la bonifcacin de la inversin
privada en riego y drenaje que realicen los
usuarios y sus organizaciones.
Este constituira el incentivo principal para
el alineamiento de las polticas nacionales,
regionales y locales en materia de riego, adems
38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la ley de bonifcacin del riego
en Chile (Ley N 18450, de fomento a la inversin privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolucin de sucesivas mejoras
desde que fue lanzada en el ao 1985 hasta la actualidad).
39 El Programa Mi riego se cre en el otoo de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el ao 2013 destinados a la regin
de la Sierra.
44
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
de fomentar el aporte de datos al sistema de
informacin sobre el riego del MINAG. El respeto
de la normatividad nacional y la remisin oportuna
de informacin deben constituir parte de las
condiciones bajo las cuales desde este fondo
nacional se apoyen acciones a nivel regional y
local.
El esquema sinrgico propuesto se presenta en la
siguiente fgura:
Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseo e implementacin de polticas rectoras de riego
desde el MINAG
Fuente: Elaboracin propia
MINAG
Direccin General de
Riego y Drenaje
Programa de
Riego y Drenaje
Fondo de Fomento de
la Inversin Privada en
Riego y Drenaje
Direcciones
Regionales Agrarias y
Agencias Agrarias
45
6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros
proyectos de APP en riego
Para esto se recomienda:
(a) Mejorar las estimaciones relacionadas con
el balance hdrico en las cuencas donde se
realicen los proyectos de APP, tomando en
cuenta los potenciales efectos del cambio
climtico y la demanda de agua que generan
las nuevas reas regadas. De hecho, uno de los
riesgos ms importantes que enfrentan las APP
actuales es el relacionado con la disponibilidad
hdrica, el cual es asumido por el sector pblico
y que probablemente generar la necesidad de
inversiones adicionales (no contempladas en
las inversiones de la APP).
(b) La asignacin de un mayor porcentaje del
riesgo al sector privado. En las APP de riego
en curso, el Estado asume una proporcin alta
de los diferentes riesgos, lo que signifca que la
recuperacin fnanciera prevista en teora no
est asegurada en la prctica.
(c) Priorizar los proyectos ms rentables y clausurar
los que no lo sean desde el punto de vista
econmico y social (seccin 6.1.2). Considerando
la complejidad y la alta confictividad de dichos
proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben
ser muy estrictas, evitando actuaciones de
urgencia, y considerando con detenimiento los
aspectos econmicos y sociales. Los confictos
sociales potenciales deben prevenirse con
las medidas adecuadas, y en los casos en los
que esto no sea posible, resolverse antes de
proceder a la licitacin.
(d) Constituir un fondo de reposicin para el
momento en que fnalice la concesin, con el fn
de contar con una reserva de recursos para la
futura reposicin de la infraestructura.
(e) Mejorar la claridad de la descripcin del servicio
en el contrato, especialmente en los siguientes
aspectos: presin hidrulica en el sistema, nivel
de continuidad, tiempo mximo de interrupcin,
penalidades en caso de incumplimiento, etc.
(f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos
y/o pequeos agricultores la exclusividad para
la explotacin de una parte de las tierras nuevas
desarrolladas.
Finalmente, se considera pertinente el
establecimiento de una funcin de regulacin
transversal a nivel nacional de los proyectos de APP
en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y
conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo
a nivel nacional de los proyectos.
46
El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
El riego en el Per constituye una actividad
fundamental por su participacin en el Producto
Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad
alimentaria y la generacin de empleo, en especial
en zonas afectadas por la pobreza. Tambin es un
sector clave para la gestin de los recursos hdricos
y para la adaptacin al cambio climtico.
La operacin de los sistemas de irrigacin existentes
y la ampliacin de las reas bajo riego enfrentan
diversos problemas, como la escasez y variabilidad
de los recursos hdricos agravados por el cambio
climtico, la debilidad de las organizaciones de
usuarios, un marco legal no siempre adaptado a
la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura
con difcultades para asumir el rol de ente rector,
y una inversin pblica con limitaciones en
cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad,
especialmente a nivel descentralizado.
Los resultados del estudio sugieren que la
estrategia a adoptar para el sector en cuestin
debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares.
1) Adoptar un enfoque ms integral para
el desarrollo de la agricultura regada
considerando toda la cadena productiva; desde
los insumos bsicos, como lo son los recursos
hdricos y la tierra; pasando por el desarrollo
de la infraestructura de riego y drenaje, el
mejoramiento de la capacidad de gestin de los
sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta
llegar a la produccin y comercializacin de los
productos.
2) Mejorar el desempeo de las organizaciones
de usuarios encargadas de la operacin y
mantenimiento de los sistemas de riego, as
como de su mejoramiento y expansin, con el fn
de mejorar la calidad, efciencia y sostenibilidad
de los servicios de riego y drenaje que dichas
organizaciones prestan a los usuarios.
3) Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del
Estado en el sector del riego de tal manera
que, adems de fnanciar inversiones para la
expansin y el mejoramiento del riego, el mismo
asuma un papel protagnico en la defnicin
de las polticas de riego, la planifcacin de la
inversin, el fomento controlado de la inversin
privada, la regulacin de los operadores de
riego, y el fortalecimiento de las capacidades
de las organizaciones de usuarios. Para esto es
necesario un fortalecimiento del Ministerio de
Agricultura y de su nivel de coordinacin con los
gobiernos descentralizados.
4) Fortalecer los vnculos y la coordinacin entre
el riego, la gestin de los recursos hdricos y
la adaptacin al cambio climatico, con el fn
de lograr un uso del agua ms sostenible, ms
efciente y con un menor nivel de confictividad
que el que se presenta en la actualidad.
Con la formulacin y posterior implementacin
de una poltica/estrategia nacional de riego que
incorpore estos lineamientos, y que los complemente
con soluciones adicionales propuestas por el
Gobierno, se garantizar el establecimiento de
unas bases slidas para alcanzar la visin de una
agricultura regada pujante, respetuosa tanto del
medio ambiente como de la diversidad cultural,
que no solo contribuir a la erradicacin de la
pobreza en el Per, sino que tambin ser un motor
de desarrollo econmico importante para el pas.
Conclusiones
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El Futuro del Riego en el Per | Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis
Ttulos en la Serie de Publicaciones Ocasionales
Sobre Medio Ambiente y Recursos Hdricos
n Ampliando el Financiamiento para la Conservacin de la Biodiversidad: Las Experiencias de Amrica
Latina y el Caribe (Disponible en Ingls (2012) y en Espaol (2013))
n Climate Change Impacts on Water Resources Management: Adaptation Challenges and
Opportunities in Northeast Brazil (2013)
n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)
n El Futuro del Riego en el Per: Desafos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Sntesis y
Volumen II : Informe Principal (2013) (Disponible en Espaol)
n Impactos del Cambio Climtico en los Recursos Hdricos y Adaptacin del Sector de Agua y
Saneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (2013) (Disponible en Ingls y en Espaol)
n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management. Case Studies
from Latin America and the Caribbean Region (2013)
n Prioridades de Poltica e Inversin para Reducir la Degradacin Ambiental de la Cuenca el Lago De
Nicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Ingls y en Espaol)
n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafos Ambientales (Disponible en Ingls y en
Espaol) (2010, Reimpreso en 2013)
n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico
(2013)
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51
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