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org Critica & Utopa - N 9 1


LA CONCERTACIN SOCIAL;
UNA PERSPECTIVA SOBRE INSTRUMENTOS
DE REGULACIN ECONMICO-SOCIAL
EN PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN

Por Mara Grossi y Mario R. Dos Santos

I.
El problema de la relacin entre el Estado y la sociedad civil ha sido y sigue siendo uno de los problemas claves
de la teora poltica moderna. Pero ello por supuesto no es slo un problema terico. La manera cmo se
ecuaciona este problema define los regmenes polticos, delimita los espacios entre lo pblico y lo privado,
define lo que es legal e ilegal, quin es ciudadano y quin no lo es, qu derechos y qu obligaciones le son
atribuidas.
En las sociedades capitalistas en las cuales por definicin el Estado y la sociedad (lo pblico y lo privado) estn
claramente diferenciados y al menos en teora todos los individuos son ciudadanos, el problema de esta relacin
se plantea desde un comienzo como un problema de mediaciones y de representacin.
1
Empero, esto es muy
general, porque evidentemente ni la sociedad es homognea sino que est dividida ni el Estado est por
encima de sus divisiones. La heterogeneidad de la sociedad no es slo poltica, sino que tambin se da a nivel de
los intereses sociales y econmicos, sin que exista una superposicin exacta entre la heterogeneidad poltica y la
social. Inclusive, aunque tal superposicin exista, no resulta necesario resignar la promocin de intereses sociales
y econmicos mediante canales ms directos que los de la representacin poltica. El problema es entonces el de
la mediacin entre los grupos sociales, por un lado, y el sistema institucional o de toma de decisiones, por el
otro, sistema que no es asimilable estrictamente al Estado.
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Adems, la divisin social del trabajo vuelve
conflictiva la relacin de estos grupos entre s y con el Estado. Este conflicto en ltima instancia remite al tipo de
dominacin y a las relaciones de clase, pero en el nivel especfico en el cual nos estamos moviendo (el del
sistema de toma de decisiones) remite a intereses sociales y econmicos conflictivos, a demandas distintas y a
determinado tipo de arreglo institucional que permite o no que esos intereses y demandas puedan, en primer
trmino, expresarse, y luego, traducirse en decisiones polticas que los contemplen. Un sistema poltico ser
tanto ms democrtico cuanto mejor logre resolver los problemas de la representacin y de la mediacin.
Plantearse los problemas de la representacin y de la mediacin significa por un lado aceptar que las relaciones
entre la sociedad y el Estado no son directas (mediacin) y por otro que el liberalismo en estado puro,
privilegiando el individuo coma actor poltico y econmico, ha dejado de tener vigencia histrica. Esta prdida
de vigencia histrica del liberalismo es cierta tanto en la esfera de la poltica, en la cual la tendencia es cada vez
ms hacia la accin colectiva en funcin de intereses organizados, como en la esfera econmica, en donde la
accin del Estado y de grupos privados ha dejado a pesar del intento neo-conservador de hacer revivir al
liberalismo desacreditada la vieja formulacin en trminos de laissez faire, laissez passez. Est probado que el
mundo e incluso el mundo capitalista "ne va pas de lui meme ". Pizzorno llama la atencin sobre el hecho
de que las transformaciones del sistema poltico de los pases capitalistas, con su tendencia creciente a la
organizacin de la representacin, encuentran su origen justamente en principios liberales: "todos los miembros
de la comunidad poltica tienen el derecho de ser completamente representados y cualquier grupo de personas
que comparten intereses especficos tiene el derecho de formar una organizacin estable para promover estos
intereses".
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Los canales ms corrientes de mediacin han sido y siguen siendo el sistema partidario, los lobbies y grupos de
presin, los grupos de inters organizados, las distintas corporaciones. Segn la importancia relativa de cada uno
de ellos, la forma de organizacin que tengan, las relaciones que se establezcan entre estos distintos canales y los
mecanismos institucionalizados de actuacin de los mismos, tendremos distintas modalidades de mediacin y en
consecuencia distintas modalidades en el proceso de toma de decisiones (formulacin de polticas, etc.). La
concertacin social puede ser vista como una de esas modalidades de mediacin entre sociedad y sistema
poltico. En principio se puede decir que no hay una definicin nica aceptada de qu es la concertacin social.
En el lmite no se trata de un concepto, sino ms bien de una prctica poltica, lo que no le quita en absoluto
inters desde el punto de vista del anlisis, al contrario. El objeto de las ciencias sociales lo constituyen en
definitiva las prcticas sociales y polticas y las relaciones entre actores colectivos de estas prcticas.
Si, como lo sealamos anteriormente, la concertacin es uno de los diversos mecanismos disponibles de
mediacin y representacin, la pregunta que sigue casi naturalmente es la de por qu darle una importancia
particular en cuanto objeto de estudio y en cuanto prctica poltica. Sobre todo cuando se sabe que la
concertacin no es una panacea y no garantiza per se ni la democracia, ni la participacin, ni la justicia social.
Por otro lado tambin es claro que no hay una nica forma posible de concertacin y las experiencias histricas

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ms conocidas nos muestran que se puede ir desde acciones muy limitadas a nivel de precios y salarios hasta
intervenciones que inciden en decisiones de inversin y acumulacin, con consecuencias palpables sobre la
distribucin de los ingresos, sobre el modelo mismo de desarrollo y por ende sobre la calidad de vida de sectores
amplios de la poblacin de un pas. Es desde esta perspectiva ms ambiciosa de las posibilidades de la
concertacin que nos parece tiene sentido darle un lugar destacado entre los mecanismos de mediacin y
representacin. Y ello en la medida en que favorece modalidades ms eficaces de regulacin econmica y social,
permitiendo tambin aumentar el grado de compatibilidad entre la democracia liberal y el sistema capitalista".
La preocupacin por el grado de compatibilidad entre la democracia liberal y el capitalismo entendido como
modo de organizacin de la produccin, y por cules son los lmites de esta compatibilidad, ha vuelto a ocupar la
atencin de los estudiosos de la poltica. Las dos preguntas que con variaciones en la forma resultan comunes a
los autores que han tratado el tema recientemente son, por un lado, qu mecanismos hicieron posibles la
coexistencia de democracia y capitalismo y, por otro, qu transformaciones pueden estar ocurriendo como
consecuencia de la evolucin del capitalismo contemporneo y de las formas de hacer poltica y de participacin
que puedan llegar a amenazar esta coexistencia.
Veamos en rasgos generales y sin entrar en las diferencias de nfasis, la respuesta que se encuentra a la primera
pregunta: dos fueron bsicamente los mecanismos responsables de la permanencia de ese matrimonio que segn
los pronsticos tanto de los liberales clsicos como de los marxistas clsicos estaba destinado a tener vida corta:
la poltica del welfare state y el desarrollo de los partidos polticos de masa y de la competencia partidaria.
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Esto
es particularmente claro en el anlisis que hace Offe, para quien el desarrollo de las modernas sociedades
capitalistas ha llevado a la vez a una mercantilizacin de la poltica y a una politizacin del mercado. Para l la
lgica de la democracia capitalista puede ser descripta como una lgica de contaminacin recproca, con lo cual
una vez ms queda claro que el supuesto liberal no tiene ms vigencia ni en la poltica ni en la economa. La
coexistencia por lo tanto de democracia y capitalismo implica alguna forma de compromiso. Hablar de
compromiso significa introducir a los actores. La mayora de las veces este compromiso es definido como un
compromiso entre la clase obrera y los capitalistas, la burguesa. "La combinacin de democracia y capitalismo
constituye un compromiso: aquellos que no poseen los medios de produccin consienten la existencia de la
institucin de la propiedad privada del stock de capital, en tanto que quienes poseen los instrumentos de
produccin consienten la existencia de instituciones polticas que permiten a otros grupos ejercer efectivamente
sus demandas respecto a la asignacin de recursos y a la distribucin del producto
"
.
6
Estos autores sostienen ade-
ms que fue el keynesianismo el que volvi posible este compromiso proporcionando los fundamentos
ideolgicos y polticos para que el Estado pudiera conciliar los intereses enfrentados de los dos actores en
oposicin.
Una observacin que se podra hacer es de que, puesta la cuestin en esos trminos, si bien parece indiscutible,
es demasiado general. Los autores se mueven en el nivel ms abstracto del sistema de dominacin y dada la
diversidad que adoptan los regmenes polticos en los pases capitalistas, incluso en las sociedades centrales, el
problema parece ser justamente analizar estas variaciones. Y a ese nivel ya no basta hablar de clases sociales,
menos an si nos limitamos a hablar de propietarios y no propietarios de los medios de produccin. Teniendo
como supuesto este compromiso general, que define en grandes rasgos al capitalismo, habra que pasar a analizar
"los compromisos
"
, los que se establecen entre distintos grupos en el interior de un rgimen poltico dado. De
hecho las formas y regmenes polticos son mucho ms cambiantes e inestables en el interior de un mismo siste-
ma de dominacin.
En realidad cuando se habla de partido y de sistema partidario, como lo hace Offe, ya no tiene mucho sentido
seguir manejndose exclusivamente con el concepto de clase y de compromiso de clase. En ese sentido cobra
inters analizar las formas concretas que adquiere la representacin del "inters" y la concertacin como una de
esas formas. Con esta ltima afirmacin nos acercamos a la temtica que nos interesa aqu, a saber, la
concertacin social entendida como un mecanismo de regulacin de las relaciones econmicos-sociales de
sectores o grupos organizados avalada por el Estado. Si bien los principales actores de la concertacin social son
grupos organizados, tambin es cierto que slo determinado arreglo institucional ofrece el marco en el cual la
concertacin se vuelve posible. Y si hablamos de mecanismos de mediacin, resulta obvio que en ese escenario
el Estado estar presente (o ms concretamente los organismos que lo representen en el sistema poltico).
Por menos que sea el grado de intervencin estatal en una concertacin, sta es legitimada en ltima instancia
por el Estado. Pensamos en el ejemplo ms comn de concertacin el de precios y salarios donde el Estado
puede no intervenir en las negociaciones colectivas, pero es el reaseguro legal ltimo de que lo negociado se
cumpla, en funcin de las regulaciones legales (incluidas sanciones) a que se someten los grupos en cuestin.
Esto nos lleva a una primera precisin en cuanto a los actores y en cuanto al escenario de la concertacin. Los
actores privilegiados de la concertacin son grupos sociales organizados, vale decir asociaciones de varios tipos,
sindicatos patronales, de obreros y de empleados, corporaciones. Todos estos actores tienen en comn el hecho
de que representan intereses organizados. Si stos son los actores privilegiados de la concertacin el escenario

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por excelencia en el cual sta se desarrolla en un primer momento es la sociedad civil. Pero como dijimos antes,
incluso en aquellos casos en que no participen directamente representantes de agencias estatales el Estado est
presente en ltima instancia. En otros casos, que habra que analizar ms detalladamente, la presencia del Estado
es activa desde el primer momento de las negociaciones. Tomando la experiencia europea, se han distinguido
dos formas bsicas de intervencin del Estado en procesos de concertacin social: una primera en la cual los
grupos organizados (cmaras de empresarios, sindicatos, otras asociaciones civiles) negocian entre s y sobre la
base del acuerdo logrado comienza luego la negociacin con el Estado. Esta modalidad es denominada bilateral,
en tanto la multilateral o segunda forma, incluye desde un comienzo la participacin del Estado, con lo cual la
intervencin y la capacidad de iniciativa del mismo, transformado en un agente ms de la concertacin, son
mucho mayores.
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En Amrica Latina la preponderancia del papel del Estado, contraparte de una dbil estructura social, constituye
casi un dato permanente. No obstante ello, se pueden ejemplificar casos en los que los sectores organizados
entablan negociaciones independientemente del Estado.
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Ahora bien, cualquiera sea el tipo de intervencin estatal en los mecanismos de concertacin el problema que se
plantea en Amrica Latina es el de la inexistencia de una institucionalidad democrtica estable as como de una
cultura poltica en la cual estas prcticas tengan un grado mnimo de legitimidad por parte de los diversos actores
implicados. En ese sentido la concertacin no puede ser entendida per se como un instrumento de democra-
tizacin, puesto que depende de ella. S podra contribuir a la institucionalidad democrtica. Ello es as en la
medida en que el acuerdo se hace entre actores sociales que asumen por lo tanto un compromiso directo y
recproco respecto de las decisiones y el Estado (a travs de sus representantes autorizados) pasa a ser un actor
ms y deja de ser el nico "responsable" y blanco de los reclamos e insatisfacciones de los distintos sectores. Por
supuesto ello ser tanto ms cierto cuanto mayor sea la participacin de distintos sectores sociales y cuanto
mayor sea la representatividad de los agentes directos de la concertacin, Evidentemente el contenido de qu es
lo que se concerta tiene tambin una incidencia en cuanto al surplus de estabilidad ganado por el sistema poltico
como un todo. Una concertacin de precios y salarios es ms fcil de ser puesta en prctica que otra de alcance
ms vasto (por ejemplo relativa a las decisiones de inversin), pero tambin su aporte ala estabilidad del sistema
poltico ser menor, aunque el grado de compromiso de los actores sociales intervinientes sea intenso. Hay que
cuidarse de una visin algo ingenua y simplificada que nos llevara a ver la concertacin como un mecanismo de
reduccin de tensiones y conflictos. Entre los extremos de una idea utpica de integracin consensual (que en
intentos de realizacin slo puede llevar a formas totalitarias) y la visin opuesta de una sociedad regida por el
puro conflicto y la dominacin, queda abierta la perspectiva de una sociedad capaz de canalizar
institucionalmente demandas antagnicas, aceptar el disenso, procesar propuestas diferentes de ordenamiento
social y reconocer la legitimidad y la accin de los movimientos sociales.
Los mecanismos de concertacin social son justamente recursos para regular los conflictos en el rea econmico-
social. En este sentido, podemos hablar de ella como de un conjunto de tcnicas de compromiso para el
desarrollo, tcnicas a su vez asimilables a los comienzos de una planificacin concertada.
Otra aclaracin necesaria es que cuando se habla de descargar al Estado de la responsabilidad exclusiva de
decisiones econmicas-sociales, no se quiere decir en absoluto que tales decisiones deban trasladarse al mbito
privado y atomizado del mercado. La perspectiva neoliberal segn la cual se gana en estabilidad y en
"democracia
"
a travs de la abdicacin de atribuciones del Estado en favor de los mecanismos de mercado y de la
mercantilizacin de la poltica (reducida a un clculo de intereses individuales), est en las antpodas de lo
expresado.
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En rigor no se trata de privatizar decisiones que afectan fuertemente al conjunto de la sociedad, sino
de que actores sociales organizados adquieran posiciones institucionalizadas en el sistema de toma de decisiones.
Tal carcter institucionalizado ampla la responsabilidad de los mismos, al volver pblicas sus posiciones
relativas. La negociacin as no puede remitirse slo a los intereses especficos de las partes, como si actuaran en
un vaco social. Se supone que en un contexto democrtico, la accin de los representantes sectoriales atender
obligatoriamente tanto a los intereses especficos de los representados como a consideraciones ms generales,
relativas al ordenamiento y a los objetivos societales.
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Entre los partidos polticos, cuyo principal rol prescrito
es el de promover opciones societales, y el de los grupos organizados, que sirven ms directamente a intereses
especficos, habra pues una complementareidad. Histricamente surgen en forma simultnea los partidos de
masa y los grupos organizados de intereses. Los primeros tendran principalmente una identificacin ideolgica
rgida, no negociable, que requiere abrir inmediatamente otros canales de mayor flexibilidad y atenidos a
urgencias de menor plazo, a los intereses sectoriales.
Cuando una de las dos formas de representacin se suprime, las consecuencias son, en un caso, la promocin
informal de intereses sectoriales (que da lugar a la actuacin de grupos de presin, a prcticas clientelistas, a la
cooptacin en lugar de la representacin, etc.), y en el otro, al desnudo corporativismo. Seguramente, de las dos
desviaciones posibles, la experiencia latinoamericana tiene ms que ver con la ltima. Varios han sido los
intentos en la historia de este siglo por articular regmenes con facetas corporativas, entendiendo por ello el

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instaurar canales de representacin nicos excluyentes de cualesquiera otros, de carcter cerradamente
sectorial.
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Quizs la preocupacin por exorcisar el peligro corporativista es lo que determin la sistemtica negativa a
incorporar en la teora liberal clsica la representacin de intereses organizados. El diseo institucional no se
simplific por ello, pues como lo demuestran los distintos ejemplos de pases europeos, tuvo que dar cabida al
poder de aqullos, aunque no tuviesen una legitimidad fundada tericamente. Anderson plantea bien la cuestin
cuando seala que el problema de la representacin de intereses en el proceso de toma de decisiones no es
solamente un tema para la investigacin emprica sino tambin un problema para la teora poltica aplicada. En
definitiva est en juego la relacin de esos grupos con el Estado.
"
Que estos cuerpos privados sean

parte del
orden poltico est fuera de dudas. Sin embargo, su posicin en este orden es poco clara y ambigua. La
legitimidad de su papel poltico es tenue, en el mejor de los casos. Se habla del poder de los grupos organizados.
No se habla de su autoridad".
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Pero cul ha sido la resolucin prctica ya que terica no existe del problema? Una somera revisin de las
experiencias en los pases centrales contribuir a visualizarla, para luego s explorar las posibilidades y lmites de
estos mecanismos de mediacin y representacin en Amrica Latina.

II.
El primer rasgo de los pases europeos donde, despus de la segunda guerra mundial, se van gestando distintos
mecanismos de intermediacin entre grupos de intereses organizados, sea a partir de la sociedad civil o del
Estado, es la estabilidad de sus sistemas polticos, sobre la base de la alternancia en el gobierno de distintos
partidos determinada democrticamente. Por supuesto no hay que dejar de tener presente los casos de Espaa y
de Portugal, que al apartarse de esa regla estn indicando en principio y por ausencia, cierta vinculacin entre la
existencia de instancias de concertacin social y de un pacto poltico democrtico.
La gnesis de un marco institucional tal est relacionada con el pasaje de un capitalismo liberal a un capitalismo
avanzado o de organizacin, donde el manejo de la crisis econmica pasa por la intervencin del Estado, el cual
aparece como artfice de la atenuacin de los antagonismos de clase. El manejo de la crisis supuso la
instauracin de mecanismos de mediacin y representacin ms complejos, actuando junto a los partidos de
masa organizaciones de intereses sectoriales, reconocidas institucionalmente. Aunque los regmenes ms
claramente corporativos desaparecieron despus de la segunda guerra, lo que ya no desaparecera en las
sociedades avanzadas es la intervencin en el dictado de las polticas econmicas por parte de las grandes
organizaciones de intereses sectoriales. Esto implica mucho ms que la mera consulta gubernamental a los
representantes de grupos de intereses, lo cual puede considerarse un hecho habitual en las democracias
constitucionales.
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Este mecanismo de colaboracin entre los distintos grupos de intereses y el Estado en la
formulacin de polticas es lo que se ha dado en llamar neocorporativismo o corporativismo liberal en la
bibliografa contempornea. El prefijo neo o el adjetivo liberal sirven para distinguir estas formas polticas de
aquellas del corporativismo a secas, propias de los regmenes autoritarios sin otra forma de representacin de la
sociedad que la proporcionada por los canales corporativos. En cambio, como dice Lehmbruch, "el sistema
neocorporativo de Europa occidental y del norte de Europa permanece embebido de democracia
constitucional
"
.
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La funcionalidad del neocorporativismo respecto de la democracia constitucional tiene que ver con la
contribucin de los mecanismos del mismo a la reproduccin del consenso y por ende a la legitimidad del
Estado. En la medida en que la regulacin a travs del mercado "libre" perdi aceptacin, el diseo de la poltica
econmica comienza a ser cuestin de debate pblico y con ello el Estado juega su legitimidad en el control del
mercado. Ese control es en esencia poltico y el Estado tiende a compartir la responsabilidad de llevarlo a cabo
con los representantes de sectores sociales organizados. Esto ha hecho que se sealara que en este estadio de
evolucin del capitalismo se politizan las relaciones de clase.
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Las deficiencias en el funcionamiento regular del
mercado tienen pues como precio para el Estado una prdida de legitimidad, entendindose entonces la
proliferacin de formas de "construccin de consenso" a travs de mecanismos neocorporativos. Ello explica
tambin que la participacin predominante en tales mecanismos sea la de los representantes del capital y del
trabajo, antagonismo principal que debe neutralizarse en funcin de la estabilidad del sistema.
O sea que, como afirmramos en el apartado anterior, habra una complementacin entre la construccin del
consenso por va neocorporativa (limitada a la formulacin de polticas econmico-sociales) y la construccin de
consenso a travs de la vigencia del sistema de partidos y del parlamento, consenso propiamente poltico en tanto
alcanza a referirse tambin al procesamiento de decisiones ms globales, incluyendo aquellas que marcan
opciones de ordenamiento societal. Posiblemente el sistema de partidos sea imprescindible en la construccin del
consenso, pues resulta difcil pensar a ste solamente como consecuencia de la compatibilizacin de intereses
entre grupos organizados especficos y el Estado. Este sera el lmite de la amenaza de que estas formas

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neocorporativas de intermediacin lleguen a suplantar otros mecanismos de intermediacin propios de las so-
ciedades organizadas segn las pautas del constitucionalismo democrtico.
15 bis
Por otra parte, las interrelaciones entre las organizaciones de representacin de intereses sectoriales y los
partidos polticos no admiten ser descritas mediante una tipologa simple, pero las variaciones apoyan la
hiptesis de que ms bien se trata de una diferenciacin estructural y una especializacin funcional del sistema
politico.
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Muy posiblemente, la gran variedad en el peso especifico que tienen los distintos grupos de intereses
en la formulacin de polticas, derive de que cada sociedad fue resolviendo de manera pragmtica los problemas
tanto polticos como econmicos surgidos de la imposibilidad creciente de mantener formas liberales puras. Para
expresarlo paradjicamente, podramos decir que los resultados. histricos de los principios liberales de la libre
asociacin de intereses y del derecho a la representacin no resultan fcilmente absorbibles por el cuerpo terico
del liberalismo, como filosofa social o modelo acabado de organizacin de la sociedad.
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Tampoco las
propuestas neoliberales dan una solucin terica a esta realidad de las sociedades capitalistas avanzadas;
limitndose a abogar por su supresin.
As como variaron las formas histricas de intermediacin que hasta aqu denominamos (siguiendo a los autores
citados) genrica y quizs algo imprecisamente como neocorporativas o del corporativismo liberal, variaron
tambin las denominaciones con las cuales en distintos pases se han institucionalizado aquellas. Se habla
entonces, por ejemplo, de Sozialpartnerschaft en Austria, de Konzertierte Aktion, en Alemania, de Harpsund
democracy en Suecia, o ms ampliamente, de economa concertada, pacto social, concertacin social,
democracia social, etc.
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Una breve revisin de las caractersticas ms sealadas que ha ido adquiriendo la concertacin social en el
mbito europeo nos permitir luego introducirnos en el anlisis de la problemtica en Amrica Latina.
Un rasgo comn es que los mecanismos de concertacin social tienen como modelo la poltica de precios y
salarios, actuando en ellos fundamentalmente representantes del empresariado y de los asalariados. En muchos
casos son instrumentos claros de contencin de procesos inflacionarios y fueron instaurados con ese objetivo.
Los ejemplos exitosos en los cuales el contenido de la concertacin se amplia a otras dimensiones del proceso
econmico (v.g. la inversin) son escasos, si bien ha habido y hay intentos de extender el alcance.
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Aparentemente hasta ahora los lmites de los mecanismos de concertacin social coincidiran con los limites
sealados al Estado de bienestar, cuyo accionar no alcanzara para modificar esencialmente el sistema de
asignacin de recursos ni para controlar el proceso de acumulacin. Al menos es evidente que en la crisis
reconocida del Estado de bienestar est comprometido el sistema de gobernabilidad institucional del mismo,
sistema al cual pertenecen los mecanismos de concertacin en su forma actual. De ah la insistencia sealada de
ampliar su alcance en la bsqueda de una mejor gobernabilidad institucional.
Pero dejemos por un momento las consideraciones tericas para referirnos someramente a los mecanismos de
concertacin social en varios pases europeos. En el caso de Austria los grupos de intereses se hallan organizados
en cmaras que poseen el status de corporaciones pblicas, siendo obligatoria la pertenencia a las mismas. El
sistema comenz a funcionar formalmente en 1957, ao en que se instituy una comisin conjunta de precios y
salarios, si bien sindicatos y organizaciones empresarias colaboraron intermitentemente para regular precios y
salarios desde 1948. En la comisin mencionada hay representacin igualitaria de empresarios y trabajadores (la
Federacin Austraca de Trabajadores y las Cmaras de Trabajo, por un lado, y la Cmara Federal de Empresas y
el Consejo de Presidentes de las Cmaras de Agricultura, por otro).
Es interesante sealar que la intervencin del Estado ocurre slo en la etapa final de la negociacin, cuando ya se
ha arribado a un acuerdo entre las partes o cuanto stas no logran una propuesta unificada. Se tratara pues de un
caso de negociacin bilateral en donde la iniciativa no la tiene el Estado, sino los grupos organizados, y en donde
la intervencin estatal es igualmente limitada. Esta modalidad se modific en favor de un procedimiento
multilateral a partir del gobierno socialista que asume en 1970. El sistema funciona sobre la base de la
cooperacin voluntaria, existiendo s una fuerte sancin social de aquellas corporaciones que denuncian los
acuerdos. Todo indica que el sistema goza de amplio apoyo en la opinin pblica a pesar de ser frecuentemente
criticado por acadmicos e incluso por empleados pblicos como estatista.
Vale la pena mencionar
,
el alto grado de participacin de los sindicatos obreros en las negociaciones colectivas a
pesar de que, en definitiva, stas se hayan restringido a la poltica de ingresos sin extenderse a otras reas tales
como control de ganancias e inversiones, lo que desde luego implica modificaciones mucho ms profundas en
las relaciones de poder. Ello puede ser a largo plazo una causa de frustraciones de las bases sociales, cuyas ex-
pectativas redistributivas no se realizan, comprometiendo as el xito de las negociaciones. La estabilidad del
sistema de concertaciones siempre guarda una estrecha relacin con el grado de centralizacin y concentracin
de las organizaciones obreras, y con el grado de control que tienen de sus bases. Trtase de un delicado
equilibrio en cuya consecucin seguramente se dejan de lado expectativas sociales de modificaciones ms
profundas. La fuerte concentracin y el alto grado de centralizacin del sindicalismo austraco facilitan los

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mecanismos concertados de formulacin de polticas de ingresos.
El grado de institucionalizacin de la concertacin social tambin es muy alto en Noruega, donde en palabras de
Stein Rokkan "las decisiones econmicas cruciales son tomadas en rondas anuales de negociaciones entre todos
los grupos interesados: las autoridades gubernamentales se renen directamente con los dirigentes sindicales, los
representantes de los agricultores, los pequeos propietarios, los pescadores y los delegados de la Asociacin de
Empleadores alrededor de la mesa de negociaciones".
En Alemania la institucionalizacin de los mecanismos de concertacin social comienza a ser efectiva en 1967.
Gobernaba en ese momento una coalicin social-demcrata y la ley respectiva estableca que si se viesen
amenazadas metas macro-econmicas tales como la estabilidad de precios, el pleno empleo, el balance de
comercio exterior, un ritmo de crecimiento adecuado, el gobierno federal dispondra de un mecanismo para
actuar en pro de una conducta coordinada de las autoridades territoriales, los sindicatos y las asociaciones
empresariales. No obstante, luego se cre un Consejo de autoridades pblicas sobre polticas relativas a los
ciclos econmicos para coordinar las acciones del gobierno federal y de gobiernos provinciales y un
Consejo de planificacin presupuestaria para las autoridades locales. La funcin ms especficamente de
concertacin social es llevada a cabo por la Konzertierte Aktion, lugar de encuentro regular de las asociaciones
representativas de intereses econmicos convocado por el Ministerio de Economa varias veces al ao. Ah
concurren una diversidad de organizaciones que representan intereses considerablemente dispersos (asociaciones
federales de empleadores, de la industria del comercio, de las finanzas, de los campesinos, de los funcionarios
pblicos, sindicatos obreros, etc., en nmero que supera el medio centenar de organizaciones). La dispersin de
organizaciones tiene como contraparte un rol ms activo y rector por parte del Estado, habindose llegado a
decir que las funciones de la Konzertierte Aktion permiti comprobar que su aceptacin por parte de la base
sindical es mayor en momentos de crisis que en momentos de expansin econmica, cuando est menos presente
la amenaza del desempleo. De hecho las orientaciones de las instituciones tienen ms que ver con el manejo de
la crisis que con los temas de la distribucin del ingreso. La mayor inestabilidad del caso alemn ha sido
atribuida a la menor concentracin de sus organizaciones sindicales, si bien stas estn fuertemente
centralizadas.
En el caso francs quizs ms que de concertacin social habra que hablar de negociaciones puntuales entre
sindicatos y empresarios, las cuales la mayora de las veces son mediatizadas por el Estado (el cual reglamenta
estrechamente o interviene en forma directa). Las fuerzas sociales organizadas por consiguiente actan ms
como grupo de presin y su influencia se hace sentir en los organismos estatales donde tienen representacin
institucional. En ese sentido Francia aparece como un caso significativo, pues all la gran autonoma del
movimiento obrero (junto a una orientacin fuertemente clasista), parece impedir el eficaz funcionamiento de la
concertacin. El hecho de que el sindicalismo francs est fuertemente traspasado por el sistema partidario
dificulta tambin la centralizacin y la concentracin de poder. Sin duda, la fragmentacin poltico-ideolgica,
derivada de filiaciones partidarias claramente distintas de las principales centrales obreras (la C.G.T., comunista
y la CFDT, socialista) conspira contra la unificacin necesaria en la mesa de acuerdos.
Respecto de Italia tampoco sera correcto hablar de concertacin en el sentido de una institucin permanente
para la elaboracin de acuerdos globales entre distintos actores sociales representantes de grupos de inters
organizados. Se trata ms bien, como en Francia, de negociaciones y convenios puntuales entre las partes
directamente involucradas: relaciones "face to face" segn la expresin de Georges Couffignal.
Por otra parte, los contratos de nivel nacional no logran disminuir el estado permanente de tensiones sociales,
constantemente renovadas durante los lapsos trienales de vigencia de los mismos. El creciente poder que han
venido adquiriendo los sindicatos italianos parece explicar, por un lado, su rechazo a cualquier forma de
mediacin estatal, y por otro, a fijar legislativamente las conquistas. El poder que reclaman y que ejercen se
resume contractualmente. Incluso los convenios nacionales son revisados y eventualmente modificados a nivel
de las empresas. Otros elementos que contribuiran a explicar por qu en Italia los sindicatos no se han inclinado
ltimamente al establecimiento de pactos sociales globales es que el gobierno no aparece como capaz de
asegurar a Ios sindicatos resultados favorables en el largo plazo. Adems la crisis econmica impulsa las
demandas ms all del plano de los ingresos y los precios, orientndolas hacia el Estado, al cual se le exige
control sobre las decisiones de inversin empresariales y en general sobre la poltica econmica. Esto es lo que
ha permitido pensar que en Italia los sindicatos estn sustituyendo a los partidos en ciertas funciones.
El caso de Espaa nos introduce en las dificultades sustanciales de los momentos de transicin. Por una parte se
afronta la necesidad de transformar el antiguo modelo de relaciones laborales articulado por el franquismo y por
otra de gestar frmulas de institucionalizacin democrtica estables que acerquen el pas a Europa. En ese
contexto, en el cual la prolongada crisis econmica es adems una realidad ineludible, comparativamente ms
grave que en la mayora de los pases europeos,
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la problemtica del pacto poltico se enlaza ms
inmediatamente con la del pacto social. La experiencia de los pactos de la Moncloa, del Acuerdo Marco
Interconfederal (ANI) y de los Acuerdos Nacionales de Empleo (ANE) as lo prueban. Efectivamente, el papel

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protagnico de los partidos y de las fuerzas propiamente polticas revela que el logro del umbral de la
institucionalidad es reconocido ampliamente como prerrequisito, si bien debe incluir propuestas socio-
econmicas de superacin de la crisis. Resulta representativa la conviccin expresada en un documento de la
Unin Sindical Obrera (USO) en el sentido de que "es imprescindible el compromiso solidario de las fuerzas
sociales, polticas y econmicas que vertebran la sociedad espaola como agentes naturales de dicha alternativa
negociada a la crisis econmica y al paro".
21

A nivel programtico se respalda en general el funcionamiento del Consejo Econmico y Social, rgano de
concertacin entre las fuerzas sociales y organizadas, y especficamente el PSOE hoy en el gobierno
propuso un sistema de planificacin concertada integrada por sindicatos, organizaciones profesionales,
empresariales, la Universidad, el movimiento cooperativo y representantes de distintos intereses (por ejemplo
jubilados), previendo sanciones si los acuerdos no son respetados.
22

El papel que se le asigna al Estado es decisivo, pues ya se sabe que para lograr una dinamizacin y reconversin
de la economa no bastan la contencin de los salarios y los acuerdos de precios, imponindose una efectiva
intervencin gubernamental en diversos campos, fundamentalmente regulacin de las inversiones pblicas y an
privadas para mantener el nivel de empleo. La voluntad inversora de los empresarios no resulta necesariamente
asegurada por la austeridad salarial y la recuperacin de los niveles de ganancia.
Tras esta revisin sucinta de casos europeos, parecen fundamentarse varios juicios sobre las condiciones que
hacen posible la vigencia de pactos sociales, en particular cierto grado de concentracin y de centralizacin en la
representacin de los intereses sectoriales. Quizs habra que relativizar en algo la frmula de A. Przeworski en
el sentido de que se requiere "un monopolio bilateral de la representacin", pero es evidente que existen
umbrales necesarios de concentracin y centralizacin de la representacin.
Respecto del Estado, se advierte que slo con una organizacin especfica del mismo resulta posible volver
efectivos y controlables los acuerdos. Tal organizacin especfica habla de un conocimiento preciso de las
situaciones sectoriales y de organismos capaz de coordinacin y efectividad en la aplicacin de las polticas, as
como de una difusin amplia de los fundamentos de las decisiones, en un marco de respecto del juego poltico.
Es ms, aparentemente para que sean implantados mecanismos de concertacin social exitosos se requiere la
presencia en el Estado de fuerzas polticas progresistas, siendo un factor explicativo importante de la
implantacin de tales mecanismos la filiacin poltica del partido o de la coalicin que se halle en el poder. Esto
se verific en Alemania, Suecia y Austria, y en el sentido negativo en Inglaterra, cuyo gobierno conservador
intent sin xito promover una poltica de pacto social. Est abierto el interrogante sobre si los nuevos gobiernos
socialistas francs y espaol impulsarn polticas de concertacin social y si stas obtendrn el respaldo de las
organizaciones sectoriales. Hay empero indicadores de que se ser el camino escogido, sobre todo en Espaa.
Por otra parte queda claro que la crisis de las polticas keynesianas afecta la forma institucional de la
concertacin social. No obstante, ello refuerza el consenso de los sectores obreros en torno de la idea de que la
crisis econmica slo puede manejarse ampliando su participacin en la toma de decisiones, que es uno de los
significados del concepto preconizado de "democracia industrial". Los acuerdos se ven facilitados en perodos de
crecimiento econmico, cuando hay posibilidad de continuidad en la redistribucin de ingresos, aunque en su
gnesis tambin aparecen como formas de enfrentarse a la crisis. Y en el momento de gnesis efectivamente
estn cerca del pacto poltico, As, los mecanismos de concertacin pueden verse como articuladores de funcio-
nes polticas y por ende como aportes a la estabilidad del sistema democrtico. Se supone que en un contexto de
democracia constitucional la labor del representante poltico atiende tanto a los proyectos societales de sus
representados como a los intereses de estos ltimos, y similarmente puede suponerse que en la labor de
representacin de grupos sectoriales organizados no desaparezca la referencia a fines de los representados ms
societales que aquellos relacionados estrecha o mezquinamente con la defensa y promocin de intereses
sectoriales. Se ha afirmado que cualquier estructura poltica, por ms especializada que sea, es multifuncional; de
ah que puede pensarse congruentemente a las instancias de concertacin social como instancias ampliadoras de
la representacin, sin que resulte justo atribuirles una funcin que se descalificara a priori por su exclusiva
referencia a intereses sectoriales. Por otra parte, la transformacin del sistema poltico en el sentido de promover
intereses cada vez ms agregados, deja cada vez un margen mayor para organizaciones de representacin
sectorial de intereses especficos, y tal tendencia tiende a ser recogida en el diseo institucional del sistema de
toma de decisiones.
En un plano ms terico podra expresarse que la universalidad de la representacin poltica (que implica la
"coextensividad" de la sociedad y el Estado), requiere tanto una referencia a proyectos societales como a
intereses, y que el desdoblamiento en organizaciones que enfatizan uno u otro aspecto no hace ms que poner de
relieve su recproco imbricamiento. Mxime cuando los acuerdos socio-econmicos entre grupos organizados de
intereses deben dirimirse en el mbito pblico, haciendo visibles sus implicaciones y defendindolos
argumentativamente en referencia a valores sociales aceptados en forma mayoritaria.

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Si juzgamos los regmenes democrticos por su estabilidad y calidad, diramos que respecto de la calidad las
prcticas de concertacin social tambin merecen una evaluacin positiva, cuando se dan las condiciones para
que el sector trabajador acepte tales mecanismos.
Es importante en este sentido recordar el carcter poltico de las luchas sindicales en el caso europeo, al hallarse
enlazadas a luchas por la democracia. De ello posiblemente deriva que la tensin entre la concentracin de la
representacin y la dispersin del poder no se haya inclinado definitivamente en favor del primero de los
trminos, segando la democracia interna en los grupos organizados de intereses. Pues es cierto que slo un grado
importante de democracia interna en los grupos de representacin sectorial avala resultados socialmente exitosos
de los mecanismos de concertacin social.

III.
Atendiendo comparativamente a Amrica Latina, las condiciones que acabamos de sealar como necesarias en
los casos histricos europeos para la implantacin de mecanismos institucionales de concertacin social parecen
hallarse ausentes. La viabilidad de la concertacin social en nuestra regin chocara con una debilidad en la
organizacin y la representacin de intereses, derivada tanto de una estructura productiva menos desarrollada,
integrada y diversificada, como de regmenes polticos adversos a la organizacin autnoma de sectores sociales.
El control de la representacin por el Estado ha formado parte de la historia latinoamericana. De la ausencia
prcticamente total de organizacin y participacin poltica de los sectores populares durante el rgimen
oligrquico se pasa en la mayora de los pases a una representacin tutelada y a una organizacin controlada,
cuando no creada por el Estado. Esta pauta de relacin entre el Estado y las organizaciones sectoriales justifica
que los ejemplos histricos latinoamericanos sean usados par ilustrar la variante
"
estatal
"
de corporativismo,
contrapuesta a la "societal", que coincide con la nocin de neocorporativismo liberal a la cual nos hemos estado
refiriendo.
23

Sin embargo, y aun teniendo perfectamente presente la incidencia negativa que ello puede tener en cuanto al
funcionamiento de un rgimen poltico democrtico, conviene advertir que esa forma histrica signific en
muchos casos el fortalecimiento de la representacin y del poder de negociacin de los trabajadores organizados,
contribuyendo a nivelar el marcado desequilibrio que soportaban en el plano del poder. En otros casos que
tampoco cabe pasar por alto, la introduccin o consolidacin de estructuras corporativas facilit la promocin
en la sociedad de pautas regresivas de distribucin de recursos y del poder poltico. Por lo tanto, creemos que la
labor de investigacin sobre el corporativismo latinoamericano y la polmica sobre sus variedades son
directamente relevantes para el tema que nos ocupa,
24
pues tales antecedentes necesariamente desempearn un
papel en los esquemas de concertacin social que el Estado, las fuerzas polticas o los sectores organizados,
independiente o conjuntamente, busquen implantar.
Aqu no trataremos con la profundidad debida este punto, conformndonos con las consideraciones recin
hechas, en la comprensin de que en el oportuno anlisis de casos nacionales se cubrir esa necesidad. Si nos
interesa marcar la articulacin de ambas temticas.
Ahora bien, retomando las diferencias entre las sociedades europeas y latinoamericanas en cuanto al problema
bsico que enfrentan, esquemticamente podramos decir que las primeras buscan dilucidar distintas opciones
distributivas (inclusive al precio del crecimiento cero), en tanto las segundas tienen ante s la necesidad
imperiosa del desarrollo. Lo que est en juego en la concertacin social es en un caso la gestin de cierto
equilibrio logrado (aun en coyunturas de crisis) y en otro es la gestin del proceso de desarrollo, con las
inevitables tensiones que el mismo implica. Si bien es cierto que en todo el mundo estn puestos en cuestin los
estilos corrientes de desarrollo, sto se agrava en Amrica Latina, pues esa problemtica se inserta en la de
alcanzar un umbral de crecimiento econmico, de incorporacin poltica, de integracin social, de estabilidad
institucional.
El planteo de esta diferencia la concertacin del equilibrio o del presente, contrapuesta a la concertacin del
desarrollo o del futuro muestra la dificultad de tratar la concertacin social en Amrica Latina como una mera
transferencia factible de los mecanismos institucionales que la fueron consolidando en Europa. Ms aun cuando
ambas regiones comparten la existencia de fenmenos cuestionadores de la efectividad de esos mecanismos, en
particular el surgimiento de movimientos sociales de naturaleza distinta de los clsicos y la conciencia
relativamente generalizada de las restricciones en cuanto a las posibilidades de crecimiento econmico. La
discusin sobre la viabilidad o no de la concertacin social en Amrica Latina implica pues plantear Cuestiones
que van ms all del diseo institucional, de las tcnicas, organismos y mecanismos de concertacin.
Quizs convenga comenzar el anlisis sobre la concertacin Social en Amrica Latina, en el sentido progresivo
que pueden tener tales mecanismos, sealando el contexto en el cual esta problemtica adquiere repercusin
entre distintas fuerzas sociales y sectores polticos. Nos referimos a los procesos de apertura poltica que por
distintas causas, en distintas formas y en diferentes grados transitan pases como Brasil, Argentina, Per,

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Uruguay y Ecuador. Ello permite la reaparicin en la escena pblica de grupos sociales organizados y en general
el resurgimiento de la actividad poltica. Las profundas expectativas de cambios sociales y polticos testimonian
aspectos de la historia reciente, plena de convulsiones y de intentos de transformacin. Sin esa historia seran
incomprensibles modificaciones en la cultura poltica advertibles tanto en los movimientos populares como en
expresiones ms circunscriptas de grupos sociales u organizaciones polticas. Distintas estrategias
revolucionarias que tuvieron cierta vigencia en el debate y la accin durante las dcadas pasadas han
desaparecido como opciones de validez general. Las crticas generalizadas a soluciones autoritarias de cualquier
signo constituyen un componente de esta modificada perspectiva, que comienza a incluir la preocupacin por las
potencialidades de la institucionalidad democrtica, en sus diversas variantes. La discusin as abierta coincide
con los procesos de apertura antedichos y en ella se vuelven manifiestas las dificultades de conciliar regmenes
democrticos relativamente estables con las transformaciones profundas que estas sociedades requieren, as
como los riesgos que se afrontan en la etapa de transicin.
En este contexto se inserta la problemtica de la concertacin social. Se trata pues de un contexto ms asimilable
al que enmarc la gnesis de la instancia de concertacin social en la Europa de posguerra, o sea, de crisis. En
realidad, los objetivos de control de la inflacin, de regulacin del empleo, de redistribucin de ingresos,
perseguidos aplicando principios keynesianos, estuvieron presentes desde el origen. Hoy tambin predomina en
el mundo desarrollado la faz econmica de la crisis, pero hay conciencia de que sin una ampliacin y/o
modificacin de los mecanismos propios del keynesianismo y del Estado de bienestar ya no ser posible
superarla como lo fue anteriormente, y ello coloca en primer lugar el problema de la innovacin institucional, y
de la poltica.
Sabemos que en el caso latinoamericano los mecanismos del Estado de bienestar no llegaron nunca a ser
consolidados y que estamos sufriendo tambin los embates de la crisis econmica internacional desde una
posicin particularmente desventajosa. Por otro lado, el dificultoso pasaje a un orden democrtico capaz de
canalizar las expectativas de las mayoras se visualiza como el camino por recorrer. Esto hace que cuando se
piensa en mecanismos de concertacin social en principio se los enlace muy estrechamente con la funcin de
soportes para un perodo de transicin, en la bsqueda simultnea de una forma progresiva de gestin de la crisis
y de una estabilidad poltica democrtica.
En el mismo contexto, resulta explicable la tendencia a emplear el concepto desplazndolo hacia un significado
primordialmente poltico. As, la instancia de concertacin social no se llega a plantear para la formulacin de
polticas, en particular de polticas econmicas. Ms bien se trata de lograr con ella un consenso legitimador
amplio (sin contenidos tan especficos), remitindose preferentemente a la dimensin ideolgica o de la creacin
de valores y menos a prcticas sociales concretas y al funcionamiento del sistema de toma de decisiones. De
todas maneras, conviene aclarar que ese desplazamiento hacia un significado casi exclusivamente poltico del
trmino puede referir tanto a un acuerdo poltico en el seno de la sociedad civil y en especial entre los sectores
populares, o a una propuesta lanzada por el Estado como elemento de legitimacin y movilizacin. En el otro
extremo, est la concertacin propuesta por gobiernos militares de facto para asegurar, en el retorno a formas
constitucionales, el mantenimiento de aspectos cruciales del rgimen, predominando entonces la coercin, o
formas espreas de creacin de consenso.
25
En la perspectiva de este trabajo esta ltima modalidad no es
considerada, ya que lo central son las instancias de concertacin social entendidas en su sentido estricto, como
mecanismos de regulacin econmico-social, y tambin aquellas formas ms polticas pero claramente
orientadas a generar mecanismos de ese tipo.
Los rdenes ms importantes de problemas que deberan ser tratados en nuestra regin tanto desde el punto de
vista terico como de la prctica sociopoltica, en relacin con las condiciones de ampliacin e
institucionalizacin de mecanismos de concertacin social, son los siguientes. En primer lugar el hecho de que
en general las organizaciones de la sociedad civil no tienen un poder similar capaz de manifestarse en la mesa de
negociacin, condicin que aparecera como necesaria para la implantacin de mecanismos progresivos de
concertacin. Ms bien en nuestra regin esos mismos mecanismos deberan propiciar y expresar una
redistribucin del poder, a travs de trasmutar la representatividad social en una fuerza efectiva capaz de
contrabalancear el poder econmico y poltico. Ello vuelve a colocar la responsabilidad mayor en el Estado, que
a partir de un respeto de los movimientos sociales puede institucionalizar mecanismos de actuacin de los
mismos que contribuyan a su organizacin y a su incidencia en las polticas concretas que se adopten.
Por otra parte, resulta obvio que esa vocacin del Estado en el sentido de incrementar la participacin en la
resolucin de polticas, implica de existir resolver simultneamente aspectos que hacen a la posibilidad de
esa participacin, la cual tiene exigencias particulares. Nos referimos a exigencias de informacin y
comunicacin, las cuales son esenciales para un ordenamiento democrtico y tambin para las prcticas de
concertacin social. Ms importante an es la existencia de una cultura poltica que presente cierta
homogeneidad en cuanto a dar cabida a los mecanismos de concertacin social, pero ya esto escapa al margen de
accin del Estado, no pudiendo ser impuesta ni construida desde l. En ese sentido, cabra preguntarse acerca de

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las distintas situaciones nacionales y sobre los alcances de la revaloracin de la democracia por parte de las
mayoras de la regin, ya que el consenso sobre el mantenimiento de un sistema institucional es el umbral para
insistir en su perfeccionamiento.
La existencia de grandes contingentes de poblacin no organizada o inclusive excluida del mercado y del sistema
poltico, genera por si el riesgo de que los mecanismos de concertacin resulten fuertemente elitistas, al
comprender slo a los sectores organizados, que pueden ser minoritarios. Evidentemente se plantea entonces
aumentado el problema de legitimar un patrn especifico de representacin de intereses (quines estn y quines
no estn), problema que en su resolucin no debera amenazar el grado de autonoma necesario en las
organizaciones sectoriales.
Teniendo en cuenta la relevancia que se le asigna a esa cualidad de las instituciones representativas de intereses
colectivos (su autonoma), queda tambin claro la importancia de la democracia interna existente en ellas, la cual
es una de las condiciones de la misma (polticamente, sino en el plano lgico). La representatividad de quienes
concertan hace al cumplimiento de los pactos y hay muestras de la fragilidad de stos cuando afectan sectores
que no se consideran parte de las negociaciones.
26

En cuanto a la relacin de los mecanismos de concertacin social con otros canales de procesamiento de
demandas socioeconmicas, por ejemplo partidarias, posiblemente sea adecuado pensar que, por una parte,
aquellos satisfagan ms las expectativas de autogobierno presentes en la sociedad civil y en sus cuerpos in-
termedios, y por otra, deban correlacionarse estrechamente con proyectos de sociedad globales (especficamente
polticos). En realidad, aun logrado cierto equilibrio de poder entre las organizaciones sectoriales, la profundidad
de la crisis y la precariedad del sistema institucional no debera permitir refugiarse en reivindicaciones
cerradamente sectoriales de intereses socioeconmicos. Posiblemente pues se impongan relaciones estrechas con
la dimensin especficamente poltica en los mecanismos de concertacin y en Ios actores que intervengan, ante
la necesidad de generar o de hacer factibles polticas de desarrollo nacional que no pueden darse por existentes.
Antes bien, su inexistencia pasa a ser un dato de los eventuales pactos sociales que se gesten.
Con una perspectiva que atienda ms a lo econmico, surge inmediatamente que la capacidad potencial de los
mecanismos de concertacin social para introducir tendencias igualitarias (redistributivas del ingreso) en
nuestras sociedades, deber juzgarse no slo en funcin del cuantum de disminucin de la desigualdad relativa
que posibiliten, sino en funcin de que incidan positivamente para que los estratos ms bajos de ingreso (orga-
nizados o no) logren satisfacer necesidades bsicas. Ello modifica los parmetros de evaluacin de estos
mecanismos al ser aplicados en contextos sociales muy diferentes a los europeos. De no modificar esos
parmetros, se los estara considerando como artificios de legitimacin y estabilizacin del sistema institucional,
antes que como formas incipientes de una planificacin concertada de desarrollo integral.
Esta ltima observacin abre el interrogante sobre si ello excede completamente el marco de la concertacin
social, en la medida que las demandas referidas a necesidades bsicas seran
"
no negociables
"
(asimilables por
tanto a reivindicaciones de una identidad colectiva). Las inmensas brechas sociales se pueden cubrir con
pactos? Naturalmente no se puede responder en abstracto, pero resulta evidente que en nuestra regin se
imponen casi inmediatamente cuestiones sobre los alcances de la concertacin social (el mencionado o el de la
regulacin de la inversin) que en otros contextos slo aparecieron en la prolongada evolucin de a institucin
de regulacin econmico-social. A partir de este punto los anlisis y las respuestas no pueden dejar de lado el
tratamiento especfico de distintas formas institucionales (desde la plantacin de consejos econmico-sociales de
representacin sectorial en el seno del Estado hasta concertaciones directas entre expresiones organizadas del
movimiento social y el Estado, etctera) en diferentes marcos. O sea en presencia de diferentes regmenes
polticos, distinto grado de evolucin de las organizaciones de representacin sectorial, fases del ciclo
econmico, situaciones de movilizacin social, modalidades de la intervencin estatal y as sucesivamente.
No obstante, caben algunas ltimas reflexiones. En nuestra regin recurrentemente las sociedades nacionales han
experimentado polticas no correlacionables siquiera con un balance de intereses de sus sectores organizados. Es
decir, polticas econmico-sociales que no derivan de un juego institucionalizado entre organismos
representativos de intereses sectoriales de similar poder (aunque la fuente de ese poder sea distinta) y que
responde a grupos informales absolutamente minoritarios que escapan a casi cualquier control social. Siendo as,
y sin desdecir lo antedicho en cuanto a los parmetros de evaluacin de los mecanismos de concertacin social y
a la necesidad de cambios profundos, la reversin de las tendencias regresivas en la determinacin de las
polticas resulta tan importante como la modificacin estructural. Se trata de una cruel paradoja, en el sentido de
que se est frente a la necesidad de polticas de mxima (de transformacin estructural) sin poder garantizar
polticas de mnima (que satisfagan intereses mayoritarios, dentro de un funcionamiento de la institucionalidad
democrtica).
El distanciamiento entre las acciones de representacin de las fuerzas sociales y aquellas de la gestin econmica
tiene efectos que deben ser contrarrestados, quizs precisamente impidiendo ese distanciamiento. En ese sentido,

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la exploracin cuidadosa de las potencialidades de los mecanismos de concertacin social para hacerlo se vuelve
imperiosa, aunque no exista una respuesta terica concluyente sobre su aplicabilidad en Amrica Latina para
contribuir simultneamente al afianzamiento del rgimen institucional democrtico y a una redistribucin del
poder en el tema de toma de decisiones en favor de sectores sociales poco o mal representados hasta el momento.
En ltima instancia, slo la accin de las organizaciones sectoriales, de los gobiernos y de los movimientos
sociales determinarn si ser un mero recurso ms de legitimacin de la dominacin o, por el contrario, de
transformacin progresiva del ordenamiento social, pero el anlisis puede llegar a determinar en qu condiciones
se inclina a ser lo uno o lo otro.



1
La gnesis histrica de la escisin entre lo privado y lo pblico comienza cuando la sociedad es concebida como
objeto de la intervencin estatal. Cf. Pasquino, Pascuale, "Theatrum politicum. The genealogy of capital,
police and the state of prosperity", en Ideology and consciousness, otoo de 1978, nm. 4, Londres.
2
Estamos adoptando aqu una comprensin amplia del sistema poltico, siguiendo a Alain Touraine. "Le
systeme politique produit les divisions et les regles qui commandent le fonctionnement de la societ", Cf.
Touraine, Alain, Production de la societ, Ed. du Seuil, Para, 1973, cap. W. "Le system politique ou
institutionnel", pg. 211.
3
Pizzorno, A., "Interest and parties in pluralism", trabajo mecanografiado, Harvard University, 1980.
4 Cf. Przeworski, A., y Wallerstein, M., "What is at stake in the current controversies on macroeconomics",
Universidad de Chicago, trab. mimeografiado. Versin castellana en Crtica & Utopa, nm. 8, Buenos Aires,
1982, y Offe, C., "Competitive Party Democracy and Keynesian Welfare State. Some Reflections upon this
historical limits", ponencia presentada en el Congreso Mundial de Sociologa, Ro de Janeiro, 1982.
5
Idem. A. Przeworski y M. Wallerstein ponen nfasis casi exclusivamente en el keynesianismo.
6
Przeworski, A., y Wallerstein, M., art. cit., pg. 4.
7
Schmitter, P. C., y Lehmbruch, G., compiladores, Trends toward corporatist intermediation, Sage Publications,
Beverly Hills - Londres, 1979, pgs. 150 y 151. La referencia corresponde al artculo de Lehmbruch, G.,
"Liberal corporatism and party government".
8
Resulta interesante en ese sentido el caso de los convenios colectivos de trabajo en la Argentina.
9
Cf. Usher, Dan, The economic prerequisite to democracy, Basil Blackwell, Columbia University Press, Nueva
York, 1982.
10
Hegel haba visto en los grupos sectoriales organizados e institucionalizados (en las corporaciones) la segunda
"raz tica" del Estado junto a la familia, habida cuenta de que en ellas se ve limitada la prosecusin de la
ganancia en funcin del bien comn, pues se superan las particularidades de la necesidad y del goce
individuales (o al menos se socializa la vida privada). Esa resonancia no se ha perdido totalmente en las
expectativas sobre el comportamiento de las asociaciones de intereses, expectativas que un diseo institucional
adecuado y transformaciones en la cultura poltica volveran menos ilusorias. Cf. pargrafos 254 y 255 de la
Fi losof a del derecho. Un tratamiento contemporneo del tema puede hallarse en Katz, Wilber G.,
"Responsability and the modern corporation ", en Journal of Law and Economics, vol. 3, nm. 84, oct. de
1960.
11
El corporativismo puede ser definido como un sistema de mediacin de intereses en el cual las unidades
constituyentes son organizadas en un nmero limitado de categoras particulares, obligatorias, no competitivas,
ordenadas jerrquicamente y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o permitidas si no creadas por el
Estado. y a las que se le otorga deliberadamente una representacin monoplica..." Cf. Schmitter, P. C., Modes
of interest intermediation and models of societal change in Western Europe, en Schmitter, P. C., y Lehmbruch,
G., compiladores, ob. cit., pg. 65.
12
Anderson, Charles W., Political design and the representation of interest", en Schmitter, P. C., y
Lehmbruch, G., compiladores, ob. cit., pg. 276.
13
Nos referimos al hecho de que la intervencin de los grupos organizados no se materializa solamente en la
articulacin de demandas, sino que puede rastrearse visiblemente en la formulacin y ejecucin de polticas, o
sea en los resultados del sistema de toma de decisiones. Coincidimos as con los comentarios de Lehmbruch
sobre la definicin dada por Schmitter de corporativismo, en el sentido de que sta solo cubrira las funciones
de input (articulacin o representacin de intereses) y no las de output (contribucin a la formulacin de
polticas). Cf. Lehmbruch, G., art. cit., pgs. 149 y sigs.
14
Idem, pg. 148.
15
Cf. Habermas, J., Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Amorrortu, Buenos Aires, 1975, pgs.
53 y sigs.
15 bis
No obstante, hay autores como L. Lowi, que condenan el interest-group liberalism por dar como resultado

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una situacin oligoplica y conducir en ltima instancia, segn su opinin, a una atrofia de las instituciones de
control popular.
16
Lehmbruch, G., art. cit., pg. 155.
17
Pizzorno, A., Interest and Parties in Pluralism, trabajo mecanografiado, Harvard University, 1980.
18
La informacin empleada en lo que resta de este apartado proviene bsicamente de: Couffignal, Georges, Les
syndicats italien et la politique, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 1978; Kassalow, Everett M.,
"Industrial democracy and collective bargaining: a comparative view", en Labour and Society, vol., 7, nm. 3,
julio-sept. de 1982; Paramio, Ludolfo, "Poltica econmica y transicin al socialismo", en En teora, abril-junio
de 1982; Torrecilla, Eduardo Rojo, "El sindicalismo espaol y la crisis econmica", en Sociologa del Trabajo,
nm. 6, 1981; Prez Amors, Francisco, "Presupuestos democrticos y solidarios para una estrategia sindical de
gestin de la crisis econmica", en Sociologa del Trabajo, nm. citado; Espina, Alvaro, "Salarios, beneficio y
empleo", en Leviatn, otoo de 1982, II poca, nm. 9; Fernndez Ordez, Miguel Angel, "La democracia
necesita empresarios", en Leviatn, primavera de 1982, Il poca, nm. 7; Los pactos de la Moncloa, Coleccin
Informe, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1978, varios vols.; PSOE, Anlisis de los acuerdos econmicos y
polticos, Madrid, nov. de 1977; Schmitter, P. C., y Lehmbruch, G., compiladores, obra citada.
19
La frase que se transcribe a continuacin, representativa del grado de comprensin del problema desde el
punto de vista sindical, apunta a la necesidad de contrarrestar los recursos del empresariado que aun
respetando convenios de precios y salarios puede determinar la situacin social de los trabajadores a travs de
la retraccin de la inversin y la generacin consiguiente de desempleo. "A fin de obtener un reparto ms
equitativo de los ingresos y de la riqueza y, al mismo tiempo, evitar la inflacin y la desocupacin, es necesario desvincular las
decisiones de inversin de la lucha por la distribucin de los ingresos, acordndoles a los trabajadores el derecho de participacin y a la
vez una responsabilidad respecto del ahorro y de las inversiones
"
. Cf. Institut Syndical Europen, Au-del de Keynes. Une
economie de participation, Bruselas, 1979, pg. IX (traduccin propia).
20
La tasa media anual de crecimiento de la economa espaola durante estos ltimos cuatro aos fue de 1,5 %,
prcticamente la mitad de la que registr el conjunto de los pases industrializados durante el mismo lapso; del mismo modo, la relacin
entre ocupados y desocupados es considerablemente ms desventajosa en Espaa que en el resto de Europa.
21
Torrecilla, Eduardo Rojo, art. cit., en Sociologa del trabajo, nm. 6, 1981, pg. 49. El autor toma el prrafo
de una ponencia presentada en el XXXII Congreso ordinario de la Unin General de Trabajadores.
22
Cf. Programa econmico del PSOE, Madrid, s.f., pgs. 135 y 136.
23
El corporativismo societal ha sido identificado principalmente con el Estado de bienestar postliberal,
democrtico, propio del capitalismo avanzado, Estado cuya legitimidad y funcionamiento dependen fuertemente
de las organizaciones representativas de intereses sectoriales, con alto grado de autonoma. En cambio las
asociaciones de intereses dependientes del Estado e infisionadas por l caracterizan al corporativismo "estatal",
cuyas bases de legitimacin y funcionamiento no corresponden a tales asociaciones.
24
Por ejemplo, Collier, D., y Collier, R. B., "Who does what, to whom, and how: toward a comparative analysis
of Latin American corporatism", en Malloy, James M., compilador, Authoritarianism and Corporatism in Latin
American, University of Pittsburgh Press, Pittsburg, 1976; Stephan, A., State and society, Peru in comparative
perspective, Princeton University Press, 1982, cap. II; Wiarda, Howard, J., "Corporatism and development in
the Iberic-Latin World. Persistent strains and new variations", en Review of Politics, vol. 36, nm. 1, enero de
1974; y Schmitter, P. C., "Still the century of corporatism?; en Review of Politics, nm. cit., y Monti, Angel,
El acuerdo social, Ed. de Poltica Econmica, Buenos Aires, 1967.
25
Pinsese en la convocatoria hecha por el gobierno militar argentino despus de la derrota en la guerra de las
Malvinas o en el Gran Acuerdo Nacional impulsado por el presidente Lanusse en 1972.
26
Diversas interpretaciones sobre las causas de ruptura del "pacto social" instrumentado durante el ltimo
gobierno del general Pern en la Argentina incluyen ambos aspectos en lugar destacado, y en general se trata de
una explicacin recurrente en otros casos histricos.