Políticas Sociais

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PIANA, MC. A construo do perfil do assistente social no cenrio educacional [online]. So Paulo:
Editora UNESP; So Paulo: Cultura Acadmica, 2009. 233 p. ISBN 978-85-7983-038-9. Available
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As polticas sociais no contexto brasileiro:
natureza e desenvolvimento

Maria Cristina Piana
1
AS POLTICAS SOCIAIS
NO CONTEXTO BRASILEIRO:
NATUREZA E DESENVOLVIMENTO
O que transformou o mundo no foi a uto-
pia. Foi a necessidade.
Jos Saramago
O presente captulo tem como proposta apresentar algumas
reexes sobre o tema complexo, muito discutido e trabalhado pelo
Servio Social brasileiro, que so as polticas sociais.
A partir dos anos 80 (sculo XX), a prosso passou a ter uma
consistente produo sobre o tema.
A anlise das polticas sociais tem muitos caminhos a percorrer.
Este estudo intenciona apresentar a dinmica das polticas sociais,
bem como suas caractersticas, organizao e gesto no desenvolvi-
mento do capitalismo e das lutas prossionais e sociais. Por ora, abor-
dar a articulao entre poltica e economia na sociedade capitalista.
As polticas sociais no Brasil esto relacionadas diretamente
s condies vivenciadas pelo Pas em nveis econmico, poltico
e social. So vistas como mecanismos de manuteno da fora de
trabalho, em alguns momentos, em outros como conquistas dos
trabalhadores, ou como doao das elites dominantes, e ainda como
instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos direitos do
cidado (Faleiros, 1991, p.8).
22 MARIA CRISTINA PIANA
O Servio Social, como prosso inserida na diviso sociotcnica
do trabalho, deve ser entendido a partir das conguraes expres-
sas pelas relaes de classe estabelecidas pelo modelo societrio, o
capitalismo.
Dessa forma, o Servio Social como uma das prosses respon-
sveis pela mediao entre Estado, burguesia e classe trabalhadora
na implantao e implementao das polticas sociais destinadas a
enfrentar a questo social, que emergiu na primeira metade do
sculo XIX, com o surgimento do pauperismo, na Europa Ocidental
(Pastorini, 2007, p.16), que ganha hoje, novos contornos a par-
tir do complexo cenrio formado pelos monoplios e pelo iderio
neoliberal.
Origem, caractersticas e funes
das polticas sociais
O estudo das polticas sociais, na rea de Servio Social, vem
ampliando sua relevncia na medida em que estas tm-se constitudo
como estratgias fundamentais de enfrentamento das manifestaes
da questo social na sociedade capitalista atual.
No se pode precisar um perodo especco do surgimento das
primeiras identicaes chamadas polticas sociais, visto que, como
processo social, elas se originam na conuncia dos movimentos de
ascenso do capitalismo como a Revoluo Industrial, das lutas de
classe e do desenvolvimento da interveno estatal.
Sua origem relaciona-se aos movimentos de massa socialmente
democratas e formao dos estados-nao na Europa Ocidental
do nal do sculo XIX, porm sua generalizao situa-se na transi-
o do capitalismo concorrencial
1
para o capitalismo monopolista,
1 Capitalismo concorrencial fase do capitalismo que teve incio com apareci-
mento de mquinas movidas por energia no-humana. Inicia-se na Inglaterra
com a mquina a vapor, por volta de 1746 e nda com o incio dos monoplios
(Behring, 2000, p.32).
A CONSTRUO DO PERFIL DO ASSISTENTE SOCIAL NO CENRIO EDUCACIONAL 23
especialmente em sua fase tardia, aps a Segunda Guerra Mundial
(Behring & Boschetti, 2006, p.47).
Historicamente, o estudo das polticas sociais deve ser marcado
pela necessidade de pensar as polticas sociais como concesses ou
conquistas, na perspectiva marxista (Pastorini, 1997, p.85), a partir
de uma tica da totalidade. Dessa forma, as polticas sociais so enten-
didas como fruto da dinmica social, da inter-relao entre os diversos
atores, em seus diferentes espaos e a partir dos diversos interesses e
relaes de fora. Surgem como [...] instrumentos de legitimao e
consolidao hegemnica que, contraditoriamente, so permeadas
por conquistas da classe trabalhadora (Montao, 2007, p.39).
A poltica econmica e a poltica social esto relacionadas in-
trinsecamente com a evoluo do capitalismo (conforme proposta
de reexo), fundamentando-se no desenvolvimento contraditrio
da histria (Vieira E., 2007, p.136). Tais polticas vinculam-se
acumulao capitalista e verica-se, a partir da, se respondem s
necessidades sociais ou no, ou se mera iluso.
Segundo Vieira E. (1995, p.15), a acumulao o [...] sentido
de concentrao e de transferncia da propriedade dos ttulos repre-
sentativos de riqueza. As transformaes ocorridas nas revolues
industriais acarretaram uma sociedade com um vasto exrcito de
proletrios.
A poltica social
2
surge no capitalismo com as mobilizaes ope-
rrias e a partir do sculo XIX com o surgimento desses movimentos
populares, que ela compreendida como estratgia governamental.
Com a Revoluo Industrial na Inglaterra, do sculo XVIII a mea-
dos do sculo XIX, esta trouxe consequncias como a urbanizao
exacerbada, o crescimento da taxa de natalidade, fecunda o germe da
conscincia poltica e social, organizaes proletrias, sindicatos, coo-
perativas na busca de conquistar o acolhimento pblico e as primeiras
2 A expresso poltica social teve origem entre pensadores alemes de meados
do sculo XIX que criaram, em 1873, uma associao para seu estudo. A partir
da, a expresso passou a ser amplamente utilizada, muitas vezes sem uma
clareza conceitual.
aes de poltica social. Ainda nesta recente sociedade industrial,
inicia-se o conito entre os interesses do capital e os do trabalho.
Para Vieira E. (1992, p.81), a histria do capitalismo testemunha
contradio fundamental, de um lado, ininterrupto crescimento do
mercado e do consumo e de outro, sua gradativa monopolizao.
Com isso,
o processo de acumulao do capital impe indstria a necessidade
de alargar o mercado e de aumentar o consumo, mas o resguardo e o
incremento da rentabilidade do capital j invertido exigem de quan-
do em quando limitaes de carter monopolizador, entravando o
prprio mercado e tolhendo as novas possibilidades de sua expanso.
O abaixamento do nvel de vida da populao garante ao mesmo
tempo uma taxa mdia de lucro e tambm a reduo do mercado
imprescindvel produo.
Dessa forma, pode-se armar que no h poltica social desliga-
da das lutas sociais. De modo geral, o Estado assume algumas das
reivindicaes populares, ao longo de sua existncia histrica. Os
direitos sociais dizem respeito inicialmente consagrao jurdica
de reivindicaes dos trabalhadores. Certamente, no se estende a
todas as reivindicaes, mas na aceitao do que conveniente ao
grupo dirigente do momento (Vieira, E., 1992, p.23).
E com Faleiros (1991, p.8), pode-se armar que:
As polticas sociais ora so vistas como mecanismos de manu-
teno da fora de trabalho, ora como conquista dos trabalhadores,
ora como arranjos do bloco no poder ou bloco governante, ora como
doao das elites dominantes, ora como instrumento de garantia do
aumento da riqueza ou dos direitos do cidado.
O perodo que vai de meados do sculo XIX at os anos de 1930,
marcado predominantemente pelo liberalismo e sustentado pela
concepo do trabalho como mercadoria e sua regulao pelo livre
mercado.
O estado liberal caracterizado pelo indivduo que busca seu
prprio interesse econmico proporcionando o bem-estar coletivo,
predomina a liberdade e competitividade, naturaliza a misria,
3
man-
tm um Estado mnimo, ou seja, para os liberais, o Estado deve assu-
mir o papel neutro de legislador e rbitro, e desenvolver somente
aes complementares ao mercado e as polticas sociais estimulam
o cio e o desperdcio e devem ser um paliativo, o que signica que
a pobreza deve ser minimizada pela caridade privada. , portanto, o
mercado livre e ilimitado que regula as relaes econmicas e sociais
e produz o bem comum.
Mediante esses princpios defendidos pelos liberais e assumidos
pelo Estado capitalista, o enfrentamento da questo social, neste pero-
do, foi sobretudo repressivo, e seguido de algumas mudanas reivindi-
cadas pela classe trabalhadora que foram melhorias tmidas e parciais
na vida dos trabalhadores, sem atingir as causas da questo social.
Tambm as reformas sociais ocorridas no perodo ps-Segunda
Guerra no atingiram esse objetivo. Assim as primeiras aes de pol-
ticas sociais ocorrero na relao de continuidade entre Estado liberal
e Estado social. Ambos tero um ponto em comum que o reconhe-
cimento de direitos sociais sem prejudicar os fundamentos do capi-
talismo. Isso porque no houve ruptura radical entre o Estado liberal
(sculo XIX) e o Estado social capitalista (sculo XX). Mas, sim, uma
nova viso de Estado, pressionado por mudanas (lutas das classes
trabalhadoras), o velho liberalismo foi cedendo espao a um libera-
lismo mais social (Pereira, 2000a, p.110) e incorporando orientaes
social-democratas em um novo contexto socioeconmico e da luta
de classes, possibilitando uma viso social e, consequentemente,
investimentos em polticas sociais (Behring & Boschetti, 2006, p.63).
O Estado europeu liberal do sculo XIX reconheceu direitos civis
tais como: o direito vida, liberdade individual e os direitos de se-
3 Os liberais veem a misria como natural e insolvel, pois decorre da imper-
fectibilidade humana, ou seja, a misria compreendida como resultado da
moral humana e no como resultado do acesso desigual riqueza socialmente
produtiva (Behring & Boschetti, 2006, p.62).
gurana e de propriedade, mas com caractersticas de Estado policial
e repressor (Pereira 2000a, p.108-9) e assim a populao usufruiu
especialmente do direito liberdade e propriedade.
O fortalecimento e a organizao da classe trabalhadora foram
determinantes para a mudana da natureza do Estado liberal no nal
do sculo XIX (idem), e os ganhos sociais e polticos obtidos mais
precisamente no sculo XX pelos trabalhadores.
A busca da classe operria pela emancipao humana, a sociali-
zao da riqueza e uma nova ordem societria garantiram algumas
conquistas importantes na dimenso dos direitos polticos tais como:
o direito de voto, de organizao e a formao de sindicatos e partidos,
de livre expresso e manifestao, e de ampliar os direitos sociais.
Desta forma, segundo Behring & Boschetti (idem, p.64),
a generalizao dos direitos polticos resultado da luta da classe
trabalhadora e, se no conseguiu instituir uma nova ordem social,
contribuiu signicativamente para ampliar os direitos sociais, para
tencionar, questionar e mudar o papel do Estado no mbito do
capitalismo a partir do nal do sculo XIX e incio do sculo XX.
Ainda segundo as autoras, o surgimento das polticas sociais foi
gradativo e diferenciado entre os pases, com base nos movimentos
e organizaes reivindicatrias da classe trabalhadora e na correlao
de foras no mbito do Estado. A histria relata que no nal do
sculo XIX o perodo em que o Estado capitalista passa a assumir e
a realizar aes sociais mais amplas, planejadas e sistematizadas sob
carter de obrigatoriedade (idem).
Assim o sculo XX vive transformaes globais desenfreadas que
alteram a vida de bilhes de pessoas no mundo. As transformaes
no mundo do trabalho determinaram novos padres de organizao
e gesto da indstria, novos tipos de relaes e contratos de trabalho
e comercializao, altos ndices de investimentos em avanos tecno-
lgicos e de automao.
O padro dominante taylorista/fordista, surgido nos anos 30
(sculo XX), aps a chamada Grande Depresso, fundamentado na
produo macia de mercadorias em grandes fbricas, concentradas e
verticalizadas, com rgido controle do processo de trabalho que reunia
grande nmero de trabalhadores manuais, especializados, relativa-
mente bem pagos e protegidos pela legislao trabalhista, passa a ser
substitudo ao entrar em crise, e substitudo pela chamada acumula-
o exvel, ou seja, a descentralizao da economia, com o chamado
modelo japons toyotista que supe um processo de modicaes
enfeixadas no mote da exibilizao. Este modelo apresenta uma
nova racionalidade produtiva como arma Antunes (1996, p.79-81):
tem-se um sistema que responde imediata e diretamente s de-
mandas que so colocadas e que possui a exibilidade para alterar o
processo produtivo de modo que no se opere com grandes estoques,
mas com estoque mnimo; de modo que se tenha um sistema de
produo ou de acumulao exvel, que se adeque a essas alteraes
cotidianas de mercado. Enm, um processo produtivo exvel que
atenda esta ou aquela rigidez caracterstica de produo em linha de
montagem do tipo fordista [...]. ento um processo de organizao
do trabalho fundado numa resposta imediata demanda, numa
organizao exvel do trabalho, numa produo integrada e que
supe necessariamente o envolvimento do trabalho, acarretando o
estranhamento do trabalhador, sua alienao do trabalho que se
torna menos desptico e mais manipulatrio [...]. Um sistema de pro-
duo exvel supe direitos do trabalhador tambm exveis, ou de
forma mais aguda, supe a eliminao dos direitos do trabalho [...].
Estas transformaes afetam as relaes de trabalho e o cotidiano
do trabalhador, em seus direitos como a educao, a sade, a habitao,
o lazer, a vida privada. Contudo, o que permanece o modelo societ-
rio capitalista sob o qual ocorrem tais modicaes. E assim, este se es-
tabelece, no nal do sculo XX, no mais como concorrencial. E com a
Era Imperialista, tem-se uma hegemonia que se efetiva a partir da con-
solidao de grandes grupos monopolizados (concentrao do capital).
O capitalismo monopolista intensica suas contradies oriundas
da organizao da produo capitalista, ou seja, sua produo cada
vez mais socializada restrita pela concentrao mundial de renda
por meio de apropriao privada dos produtos do trabalho.
E assim, como arma Netto (1996b, p.15),
o capitalismo monopolista recoloca, em patamar mais alto, o sistema
totalizante de contradies que confere ordem burguesa os seus tra-
os basilares de explorao, alienao e transitoriedade histrica [...].
A fase monoplica rma-se por meio do controle dos mercados,
garantindo maiores lucros aos capitalistas. Com isso ocorrem diver-
sas variaes nas instituies capitalistas, tais como: ampliao do
sistema bancrio e creditcio, acordos empresariais para o aumento
do lucro por meio do controle dos mercados, formando os chamados
cartis. Surge grande acumulao de lucro, diminuio da taxa mdia
de lucro e a tendncia ao subconsumo aumenta. Os setores de gran-
des concorrncias aumentam em seus investimentos demandando o
surgimento de novas tecnologias e diminuindo os postos de trabalho.
Tais contradies geram uma concorrncia acirrada de vrios
grupos monopolistas que disputam o mercado nacional e o mercado
internacional. Contudo, criam-se mecanismos extraeconmicos
de controle, por meio do Estado, na perspectiva neoliberal ou na
perspectiva social-democrtica, para controlar as ameaas aos lucros
dos monoplios.
Todas essas modicaes estendem-se em nvel planetrio no cha-
mado mundo de globalizao, que se expressa como nova modali-
dade de dominao imposta pelo capital por meio da intensicao
do intercmbio mundial de mercadorias, preos, ideias, informaes,
relaes de produo, proporcionando mudanas signicativas nas
relaes humanas. Para Netto (1996b, p.91):
A globalizao, ainda, vem agudizando o padro de competitivi-
dade intermonopolista e redesenhando o mapa poltico-econmico
do mundo: para assegurar mercados e garantir a realizao de super-
lucros, as grandes corporaes tm conduzido processos supranacio-
nais de integrao, os megablocos (Unio Europeia, Nafta, APEC)
que, at agora, no se apresentam como espaos livres de problemas
para a concentrao dos interesses do grande capital.
Dessa forma, o fenmeno da globalizao se por um lado permite
o intercmbio mundial por meio da maior interao entre os povos,
por outro, tem trazido uma srie de contradies e divergncias: o
aumento do desemprego estrutural,
4
a excluso social, o aumento da
pobreza, guerras polticas e religiosas e outros, raticando a lgica do
capital, que trazem a concentrao da riqueza nas mos dos setores
monopolizados e o acirramento da desigualdade social.
Para atenuar as contradies postas pelas crises cclicas de su-
perproduo, superacumulao e subconsumo da lgica do capital
(Behring & Boschetti, 2006, p.71) e manter a ordem, ocultar as con-
sequncias nefastas do capitalismo, criam-se mecanismos polticos
e econmicos que garantem a reproduo do sistema e formam um
amplo aparato ideolgico que procura naturalizar e perpetuar este
modelo de sociedade. Aps a Segunda Guerra Mundial, consolidou-
se o chamado Estado de Bem-Estar Social (Welfare State)
5
e poste-
riormente o neoliberalismo.
6
4 O desemprego estrutural resultante da forma de organizao da produo
capitalista que gera um excedente de trabalhadores que cam disponveis como
exrcito industrial de reserva. Na sociedade com a potencializao do trabalho
decorrente da automao e tecnicao da economia, o desemprego estrutural
toma vulto ainda maior (Behring, 2000, p.35).
5 Segundo a literatura especializada, foram trs os pilares do Estado de Bem-Estar
Social e das polticas sociais correspondentes, no seu perodo de ouro, 1945 e 1975:
1. o pleno emprego (masculino), respaldado na propriedade econmica de ps-
guerra, na doutrina keynesiana e no esquema beveridgiano de seguridade social;
2. a universalizao dos servios sociais, visando atingir a todos indistintamente,
de forma incondicional; e
3. a assistncia social como forma de proteo, cuja principal funo seria a de
impedir que segmentos socialmente vulnerveis resvalassem para baixo de
uma linha de pobreza legitimada pela sociedade (Pereira, 2000a, p.55).
6 Neoliberalismo, como arcabouo terico e ideolgico no algo novo. Nasce
com o combate implacvel, no incio da dcada de 1940, s teses keynesianas
e ao iderio do Estado de Bem-Estar, sobretudo aos direitos sociais e aos gan-
hos de produtividade da classe trabalhadora. Seu postulado fundamental
de que o mercado a lei social soberana. Friederich Hayek, terico principal
O iderio do Estado de Bem-Estar Social proposto pela teoria
keynesiana em pases da Europa e nos Estados Unidos da Amrica
que tinha como princpio de ao o pleno emprego e a menor desi-
gualdade social entre os cidados. erigido pela concepo de que
os governos so responsveis pela garantia de um mnimo padro
de vida para todos os cidados, como direito social. baseado no
mercado, contudo com ampla interferncia do Estado que deve re-
gular a economia de mercado de modo a assegurar o pleno emprego,
a criao de servios sociais de consumo coletivo, como a educao,
sade e assistncia social para atender a casos de extrema necessidade
e minimizar a pobreza.
Assim arma Faleiros (1991, p.20),
pelo Estado Bem-Estar que o Estado garante ao cidado a oportu-
nidade de acesso gratuito a certos servios e a prestao de benefcios
mnimos para todos. Nos Estados Unidos, esses benefcios depen-
dem de critrios rigorosos de pobreza e os servios de sade no so
estatizados, havendo servios de sade para os velhos e pobres. O
acesso geral educao, sade e justia existente na Europa de-
corre de direitos estabelecidos numa vasta legislao que se justica
em nome da cidadania. O cidado um sujeito de direitos sociais que
tem igualdade de tratamento perante as polticas sociais existentes.
Com essa realidade, ampliaram-se as funes econmicas e sociais
do Estado que passou a controlar parcialmente a produo e a assumir
despesas sociais. Essas transformaes do Estado foram de acordo
com a fora do movimento trabalhista e ocorreram nos chamados
pases desenvolvidos da Europa e nos Estados Unidos.
do neoliberalismo expe suas teses bsicas no incio da dcada de 1940. A
ele se juntam, entre outros, M. Friedman, e K. Popper. A adoo das teses
neoliberais e a implementao econmica e poltico-social tm incio, todavia,
apenas no contexto da crise e do colapso do socialismo real. uma ideologia
capitalista que defende o ajuste dos Estados nacionais s exigncias do capital
transnacionalizado, portanto, contrria aos pactos que subordinam o capital a
qualquer forma de soberania popular ou instituies de interesse pblico.
O Estado de Bem-Estar Social buscou assegurar um acordo de
neutralidade nas relaes das classes sociais e amortecer a crise do
capitalismo com a sustentao pblica de um conjunto de medidas
anticrise. Entretanto, foram beneciados os interesses monoplicos.
E como armam Behring & Boschetti (2006, p.71),
As polticas sociais se generalizam nesse contexto, compondo o
rol de medidas anticclicas do perodo, e tambm foram o resultado de
um pacto social estabelecido nos anos subsequentes com segmentos
do movimento operrio, sem o qual no podem ser compreendidas.
Nos chamados pases pobres e dependentes da Amrica Latina,
especialmente no Brasil, nunca ocorreu a garantia do bem-estar da
populao por meio da universalizao de direitos e servios pblicos
de qualidade.
7
Segundo Faleiros (1991, p.28),
Nos pases pobres perifricos no existe o Welfare State nem um
pleno keynesianismo em poltica. Devido profunda desigualdade de
classes, as polticas sociais no so de acesso universal, decorrentes do
fato da residncia no pas ou da cidadania. So polticas categoriais,
isto , que tem como alvo certas categorias especcas da populao,
como trabalhadores (seguros), crianas (alimentos, vacinas) desnutri-
das (distribuio de leite), certos tipos de doentes (hansenianos, por
exemplo), atravs de programas criados a cada gesto governamental,
segundo critrios clientelsticos e burocrticos. Na Amrica Latina,
h grande diversidade na implantao de polticas sociais, de acordo
com cada pas [...].
A dcada de 1970 enfrentou o declnio do padro de bem-estar
por meio da crise capitalista agravada pelos reduzidos ndices de cres-
cimento com altas taxas de inao. A regulamentao do mercado
7 No ser aprofundada essa realidade brasileira, considerando que o objetivo
deste captulo apresentar sucintamente a trajetria das polticas sociais no
Brasil, no visando aprofundamento.
por parte do Estado e o avano da organizao dos trabalhadores
passam a ser considerados entraves livre acumulao de capitais.
Na dcada seguinte, com a queda dos regimes socialistas
8
do leste
europeu, a crise scal do Estado de Bem-Estar e a estagnao da
economia ganham foras e os argumentos neoliberais recuperando
as ideias liberais propem a mnima regulamentao do mercado e
a ampla liberdade econmica dos agentes produtivos.
Com o avano das ideias neoliberais, ganha espao o discurso
vitorioso do capitalismo. Tem-se uma realidade ideolgica em defesa
dos interesses do capital, favorecendo grupos monopolizados, em
detrimento dos trabalhadores, realidade essa, velada por um discurso
de direitos individuais, tem-se a naturalizao da desigualdade social,
a busca pela ecincia e competitividade no mundo da globalizao.
O que segundo Sposati (2000, p.64):
O maior impacto da globalizao se manifesta na desregulamen-
tao da fora de trabalho, no achatamento de salrios e no aumento
do desemprego. Esta a face perversa da globalizao, pois em vez
de traduzir melhores condies aos povos, ela vem trazendo a glo-
balizao da indiferena com os excludos.
O neoliberalismo passou a ditar o iderio de um projeto societrio
a ser implementado nos pases capitalistas para restaurar o cresci-
mento estvel. Tendo como assertivas a reestruturao produtiva, a
privatizao acelerada, o enxugamento do Estado, as polticas scais e
monetrias sintonizadas com os organismos mundiais de hegemonia
do capital como o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
8 O modelo socialista estruturou-se a partir de uma ideia de sociedade em que os
principais recursos econmicos estivessem sob o controle das classes trabalhado-
ras; em que a gesto do Estado tinha como objetivo promover a igualdade social
e to somente a igualdade poltica e jurdica; em que o direito de propriedade
passava a ser fortemente limitado; em que houvesse uma rgida planicao da
economia, com a manuteno de servios sociais bsicos e a minimizao do
desemprego; em que o iderio socialista fosse propagado por uma estrutura de
educao, de meios de comunicao social e do partido nico (Behring, 2003).
Para essa realidade, vive-se o desmonte da cidadania social, uma
das maiores conquistas democrticas e o abalo da utopia de constru-
o de uma sociedade livre de incertezas e desamparos sociais (Estado
de Bem-Estar Social).
Como arma Pereira (2000a, p.56), tem-se em quase todo o mun-
do, o desmonte das polticas nacionais de garantias sociais bsicas,
cujas principais implicaes esto voltadas aos cortes de programas
sociais populao de baixa renda, diminuio dos benefcios da
seguridade social e criminalizao da pobreza com o incentivo s
prticas tradicionais de clientelismo, lantropia social e empre-
sarial, solidariedade informal e ao assistencialismo, revestidos de
prticas alternativas e inovadoras para uma realidade de pobreza e
excluso social.
9

No que diz respeito ao Estado Capitalista, este sempre assumiu
historicamente os interesses da burguesia, da classe dominante asse-
gurando muitos favorecimentos e benefcios para a primazia do lucro.
Arma Netto (1996, p.100) que [...] a desqualicao do Estado
tem sido, como se sabe, a pedra-de-toque do privatismo da ideologia
neoliberal: a defesa do Estado Mnimo pretende fundamentalmente
o Estado Mximo para o Capital.
O enfrentamento do Estado Nacional mediante as exigncias da
globalizao capitalista, em transferir as responsabilidades e as de-
cises do mesmo para o mercado, o bem comum dos cidados para a
iniciativa privada, a soberania da nao para a ordem social capitalista
dominante no cenrio mundial (Abreu, 2000, p.41) vm acompanha-
dos de desregulamentao e de extino de direitos sociais, mas com
uma proposta de modernizao, liberdade, democracia e cidadania.
9 Excluso Social aqui entendida como uma situao de privao coletiva que
inclui pobreza, discriminao, subalternidade, a no equidade, a no acessi-
bilidade, a no representao pblica como situaes multiformes. Expressas
entre outras situaes como: o crescimento da populao nas ruas, nas cidades
nos abrigos, os sem-teto, o crescimento da violncia, o desemprego de longa
durao, a fragilizao das estruturas familiares, o crescimento do uso indevido
de drogas, a mudana do sistema produtivo entre outros (Sposati, 1999, p.67-8).
Os rebatimentos do neoliberalismo (ideologia capitalista) nas po-
lticas sociais so desastrosos. Estas passam a ter um carter eventual
e complementar por meio de prticas fragmentadas e compensatrias,
como arma Laurell (1997, p.163):
o Estado s deve intervir com o intuito de garantir um mnimo para
aliviar a pobreza e produzir servios que os privados no podem ou
no querem produzir, alm daqueles que so, a rigor, de apropriao
coletiva. Propem uma poltica de benecncia pblica ou assis-
tencialista com um forte grau de imposio governamental sobre
que programas instrumentar e quem instruir, para evitar que se
gerem direitos. Alm disso, para se ter acesso aos benefcios dos
programas pblicos, deve-se comprovar a condio de indigncia.
Rechaa-se o conceito dos direitos sociais e a obrigao da sociedade
de garanti-los atravs da ao estatal. Portanto, o neoliberalismo
ope-se radicalmente universalidade, igualdade e gratuidade dos
servios sociais.
O cumprimento do iderio neoliberal pelos diversos pases ter
inuncia sobretudo por sua tradio histrica e cultural, pelo regi-
me poltico vigente inserido no mundo globalizado, bem como pelo
enfrentamento da questo social (que ser abordado no ltimo item
deste captulo) e pelo nvel de organizao da classe trabalhadora.
No ser aprofundada essa questo, seno apresentada a imple-
mentao das polticas sociais no Brasil destinadas a minimizar a
questo social que, nas primeiras dcadas do sculo XX, foi tratada
como questo de polcia.
As polticas sociais brasileiras esto diretamente relacionadas s
condies vivenciadas pelo Pas em nveis econmico, poltico e so-
cial. Esto, portanto, no centro do embate econmico e poltico deste
incio de sculo, pois a insero do Brasil (pas perifrico do mundo
capitalista) no mundo globalizado, far-lo- dependente das determi-
naes e decises do capital e das potncias mundiais hegemnicas.
Para entender o real signicado das polticas sociais, deve-se
relacion-las estreitamente a suas funes, que, segundo Pastorini
(1997, p.85), partindo da perspectiva marxista, as polticas sociais
devem ser entendidas como produto concreto do desenvolvimento
capitalista, de suas contradies, da acumulao crescente do capital
e, assim, um produto histrico, e no consequncia de um desenvol-
vimento natural. As polticas sociais desenvolvem algumas funes
primordiais no mundo capitalista: funo social, econmica e poltica
(Pastorini, 2006, p.84-92).
A comear pela funo social, arma-se que as polticas sociais
tm por objetivo o atendimento redistributivo dos recursos sociais,
por meio de servio sociais e assistenciais, para um complemento
salarial s populaes carentes. Contudo, esta funo dissimula as
verdadeiras funes que as polticas sociais desempenham no mundo
capitalista ao apresentarem-se como mecanismos institucionais que
compem uma rede de solidariedade social que objetiva diminuir as
desigualdades sociais, oferecendo mais servios sociais queles que
tm menos recursos (Pastorini, 1997, p.88).
Neste sentido, como analisa Iamamoto (2002, p.97-8), so de-
volvidos aos usurios os servios sociais de direito: sade, educao,
poltica salarial, trabalho, habitao, lazer e outros, como benesse,
assistncia, lantropia, favor, ou seja, medidas parcelares e setoriais
que o Estado oferece nas questes sociais para manter o controle e a
ordem social. Essa ao paternalista do Estado tende a inibir crises
sociais e legitimam seu discurso demaggico de cooperao entre as
classes sociais e o ajustamento da classe trabalhadora s regras do
modelo neoliberal.
Do ponto de vista da classe trabalhadora, estes servios podem
ser encarados como complementares, mas necessrios sua sobre-
vivncia, diante de uma poltica salarial que mantm aqum das ne-
cessidades mnimas historicamente estabelecidas para a reproduo
de suas condies de vida. So ainda vitais, mas no sucientes, para
aquelas parcelas da fora de trabalho alijadas momentaneamente do
mercado de trabalho ou lanadas no pauperismo absoluto. Porm,
medida que a gesto de tais servios escapa inteiramente ao controle
dos trabalhadores, no lhes sendo facultado opinar e intervir no rumo
das polticas sociais, as respostas s suas necessidades de sobrevi-
vncia tendem a ser utilizadas como meio de subordinao dessa
populao aos padres vigentes [...] Do ponto de vista do capital,
tais servios constituem meios de socializar os custos de reproduo
da fora de trabalho, prefervel elevao do salrio real, que afeta
diretamente a lucratividade da classe capitalista [...] A lantropia
redenida na perspectiva da classe capitalista: a ajuda passa a ser
concebida como investimento. No se trata de distribuir mas de
construir, de favorecer a acumulao do capital. esta a lgica que
preside a organizao dos servios sociais.
Ficam portanto, evidentes, a partir da autora, as funes das
polticas sociais (e pblicas) que so: econmica, poltica e social.
No que diz respeito funo econmica, tem-se a ao do Estado
por meio da transferncia direta ou indireta (pagos pela populao
por meio de impostos) de bens, recursos e outros, aos usurios mais
carentes da populao, oferecidos em forma de prestao de servios
sociais como a sade, a educao e a assistncia social, visando ao
barateamento da fora de trabalho e consequente acumulao am-
pliada do capital (Pastorini, 2006, p.87). Essas aes apresentam-se
como formas compensatrias s quedas do salrio real, desobrigando
o capitalista a atender exclusivamente as necessidades de sobrevi-
vncia e reproduo da fora de trabalho. Com isso, no contexto
atual, parte desses custos so retirados das empresas e designadas ao
Estado que possui a tarefa de suprir as necessidades bsicas da classe
trabalhadora, por meio das polticas sociais (idem, p.88).
Deve-se reconhecer, ento que o Estado assume o papel de an-
ticrise por meio das polticas sociais, que contribuem para a subor-
dinao do trabalho ao capital, com a fora da mo de obra ocupada
e excedente e tambm pela adequao e controle da populao tra-
balhadora que pode ter condies de consumo contra a tendncia
nefasta do subconsumo. Como arma Netto (1996a, p.26-7):
Atravs da poltica social, o Estado burgus no capitalismo mo-
nopolista procura administrar as expresses da questo social de
forma a atender s demandas da ordem monoplica conformando,
pela adeso que recebe de categorias e setores cujas demandas incor-
pora, sistemas de consenso variveis, mas operantes [...] a funciona-
lidade essencial da poltica social do Estado burgus no capitalismo
monopolista se expressa nos processos referentes preservao e ao
controle da fora de trabalho ocupada, mediante a regulamentao
das relaes capitalistas/trabalhadoras [...].
Neste sentido, as polticas sociais apresentam-se como estratgias
governamentais de integrao da fora de trabalho na relao de tra-
balho assalariado, destinadas a atender problemticas particulares e
especcas apresentadas pela questo social (produto e condio da
ordem burguesa), contribuindo para uma subordinao dos traba-
lhadores ao sistema vigente e reproduzindo as desigualdades sociais
decorrentes das diferentes participaes no processo de produo
(Pastorini, 1997, p.90).
Por m, a funo poltica das polticas sociais diz respeito ao con-
texto de lutas entre as classes sociais opostas, no podendo ser vistas
como meros favores das classes dominantes para os dominados, nem
como conquista das reivindicaes e presses populares. Na concepo
geral de Estado,
10
tem-se interesses e disputas das classes, no sendo
exclusivamente instrumento da classe dominante. Com isso, as pol-
ticas sociais apresentam-se como expresso da correlao de foras e
lutas na sociedade civil, e concesses dos grupos majoritrios no poder
objetivando obter legitimidade e controle social (Pastorini, 2006, p.89).
Segundo Faleiros (1991, p.45 e 80), as polticas sociais devem ser
entendidas como produto histrico concreto a partir do contexto da
estrutura capitalista; com isso:
As polticas sociais so formas de manuteno da fora de traba-
lho econmica e politicamente articuladas para no afetar o processo
10 O Estado a ordem jurdica e poltica que regula um sistema de dominao: do
homem pelo homem, segundo Weber e de uma classe por outra, segundo Marx
& Engels.
de explorao capitalista e dentro do processo de hegemonia e contra-
hegemonia da luta de classes. [...] as polticas sociais, apesar de apa-
recerem como compensaes isoladas para cada caso, constituem um
sistema poltico de mediaes que visam articulao de diferentes
formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da
fora de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com as
foras polticas em presena.
Mediante esse breve entendimento das funes das polticas so-
ciais h que se considerar que estas no podem ser entendidas como
um movimento linear e unilateral, ou seja, do Estado para a sociedade
civil como concesso ou da sociedade civil para o Estado como luta e
conquista, contudo tm de ser analisadas como um processo dialtico
entre as classes sociais, como arma Pastorini (1997, p.97).
As polticas sociais no Brasil tiveram, nos anos 80, formulaes
mais impactantes na vida dos trabalhadores e ganharam mais im-
pulso, aps o processo de transio poltica desenvolvido em uma
conjuntura de agravamento das questes sociais e escassez de recur-
sos. No obstante, as polticas sociais brasileiras sempre tiveram um
carter assistencialista, paternalista e clientelista, com o qual o Estado,
por meio de medidas paliativas e fragmentadas, intervm nas mani-
festaes da questo social, preocupado, inicialmente, em manter a
ordem social. So elas formatadas a partir de um contexto autoritrio
no interior de um modelo de crescimento econmico concentrador de
renda e socialmente excludente. Assim arma Vieira, E. (1997, p.68):
A poltica social brasileira compe-se e recompe-se, conservan-
do em sua execuo o carter fragmentrio, setorial e emergencial,
sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar legitimidade
aos governos que buscam bases sociais para manter-se e aceitam
seletivamente as reivindicaes e at as presses da sociedade.
Nos anos 80, o Pas viveu o protagonismo dos movimentos sociais
que contribuiu com uma srie de avanos na legislao brasileira no
que diz respeito aos direitos sociais.
A Constituio Federal, promulgada em 1988, chamada Consti-
tuio Cidad, pauta-se em parmetros de equidade e direitos sociais
universais. Consolidou conquistas, ampliou os direitos nos campos
da Educao, da Sade, da Assistncia, da Previdncia Social, do
Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infncia, da Segurana,
denindo especicamente direitos dos trabalhadores urbanos e ru-
rais, da associao prossional e sindical, de greve, da participao de
trabalhadores e empregadores em colegiados dos rgos pblicos, da
atuao de representante dos trabalhadores no entendimento direto
com empregadores (artigos 6 a 11, do Captulo II, do Ttulo II Dos
Direitos e Garantias Fundamentais).
Assim, pela primeira vez na histria brasileira, a poltica social
teve grande acolhimento em uma Constituio. Entretanto, duas
dcadas depois pode-se armar que nunca houve tantos desrespeitos
sociedade brasileira, como hoje, por meio de violaes, fraudes e
corrupes explcitas do Estado, da classe hegemnica, dos repre-
sentantes do poder e do povo, na legislao vigente, nos repasses
dos recursos nanceiros, nas relaes de trabalho, com um mercado
altamente seletivo e excludente e outros. E com Vieira, E. (1997,
p.68), pode-se armar que se tem no Brasil uma poltica social
sem direitos.
Como exemplo nacional, algumas leis complementares foram
regulamentadas a partir da proposta constitucional de 1988,
11
como a
Lei n. 8.069 de 1990 o Estatuto da Criana e do Adolescente a Lei
n. 8742 de 1993 Lei Orgnica da Assistncia Social resultantes de
uma ampla mobilizao dos segmentos da sociedade representantes
de diversas categorias sustentados pelo paradigma da cidadania que,
segundo Boff (2000, p.51), entende-se por cidadania
o processo histrico-social que capacita a massa humana a forjar
condies de conscincia, de organizao e de elaborao de um
11 No se trata aqui de realizar um estudo detalhado de tais leis, mas ressaltar sua
importncia no cenrio nacional e ainda que outras leis complementares foram
conquistadas nas dcadas posteriores, como a Lei n. 10.741 de 2003 e outras.
projeto e de prticas no sentido de deixar de ser massa e de passar a
ser povo, como sujeito histrico plasmador de seu prprio destino.
O grande desao histrico certamente este: como fazer das massas
annimas, deserdadas e manipulveis um povo brasileiro de cidados
conscientes e organizados. o propsito da cidadania como processo
poltico-social e cultural.
Na realidade vigente, o desrespeito s leis complementares da
Constituio tem sido a tnica de vrios governos, consequentemente
temos o descaso com a populao trabalhadora e assim as polticas
sociais continuam assistencialistas e mantm a populao pobre,
grande parte miservel, excluda do direito cidadania, dependente
dos benefcios pblicos, desmobilizando, cooptando e controlando
os movimentos sociais.
O que se pode constatar diante do exposto, que a efetivao de
polticas sociais (pblicas ou privadas) reete a realidade marcante
de um pas dependente e est condicionada ao modelo neoliberal, que
prev que cada indivduo garanta seu bem-estar em vez da garantia
do Estado de direito.
Outro aspecto a destacar que os avanos da legislao no podem
negar seus limites. O fundamento das desigualdades sociais est
alicerado na forma de produo da riqueza que, na sociedade capita-
lista, se sustenta sobre a propriedade privada dos meios de produo
e nas contradies de classe. Diante disso, o homem torna-se sujeito
coletivo e transformador das relaes existentes. Ento, a busca pela
transformao social um processo que necessita do fortalecimento
da populao e de protagonistas na conquista de direitos, na parti-
cipao, que segundo Marx (1982, p.1985), a histria dos homens
a histria de suas relaes sociais, e capitalismo expresso da luta
de classe entre burguesia e proletariado.
Cabe aos sujeitos sociais a construo e a transformao das rela-
es sociais. So diversos os segmentos presentes nesta luta, especial-
mente os prossionais, assistentes sociais, que tm o compromisso
de mediar as relaes entre Estado, trabalhadores e Capital e gerir as
polticas sociais. Neste incio de milnio, o cenrio colocado pelo capi-
talismo em seu modelo neoliberal, coloca para o Brasil questes agra-
vantes como alto ndice de desempenho, aumento da concentrao
de renda/riqueza, empobrecimento e miserabilidade da populao.
E, nessa dinamicidade da histria, o novo milnio traz em seu bojo
o desejo de um novo projeto societrio com referncia a conquista
dos direitos da cidadania. Da o redimensionamento das polticas
sociais que podero sinalizar uma distribuio de renda equitativa.
Tal realidade tem um impacto direto na atuao do Servio Social que
atua na elaborao, na organizao e na gesto das polticas sociais,
tema do prximo item.
Organizao e gesto das polticas sociais
Conforme discutido anteriormente, as polticas sociais no Bra-
sil emergem no nal da Repblica Velha, especialmente nos anos
20 (sc.XX), e comeam a conquistar espao no perodo getulista.
Contudo, at a Constituio Federal de 1988, o Pas no tinha um
aparato jurdico-poltico que apontasse para a formao mnima de
padres de um Estado de Bem-Estar Social. Na dcada de 1980, fo-
ram reorganizadas as polticas sociais contra a ditadura militar e tm
sido, nos ltimos anos, ocasio de debates no contexto das lutas pela
democratizao do Estado e da sociedade no Brasil. Novos interlo-
cutores e sujeitos sociais surgiram no campo das polticas sociais por
meio da participao de segmentos organizados da sociedade civil na
formulao, implementao, gesto e controle social destas polticas.
Esse fenmeno ocorre a partir da crise dos anos 80 (sc. XX), que
se depara com realidades determinantes de ordem poltica, vinculada
crise da ditadura e transio marcada pela democratizao do
Brasil, e de ordem econmica e social, decorrentes do processo de
reorganizao mundial do capitalismo. Situao essa consequente
da crise do chamado Estado de Bem-Estar Social, em meados da
dcada de 1970 e da derrocada do Leste Europeu, nos anos 80, que se
abriram s propostas neoliberais, ndando as concepes do Estado,
enquanto instncia mediadora da universalizao dos direitos sociais.
Neste cenrio de redenies das relaes entre Estado e socie-
dade civil, acontecem muitas mobilizaes de grupos e protagonistas
sociais por meio de debates e propostas no enfrentamento da crise
social, que desencadearam no processo constituinte resultando na
reforma Constitucional em 1988.
Neste contexto da chamada dcada perdida de 1980, em funo
da crise da ditadura, do agravamento da questo social, do aumen-
to da pobreza e da misria e da luta pela democratizao do Pas,
Estado e sociedade, intensicam-se as discusses sobre as polticas
sociais de carter pblico. importante ressaltar que, embora seja
um perodo intenso das desigualdades sociais, tambm marcado
dialeticamente por conquistas democrticas sem precedentes na
histria poltica brasileira.
As polticas sociais no perodo de 1964 a 1988, eram polticas de
controle, seletivas, fragmentadas, excludentes e setorizadas. Da a
necessidade de questionar esse padro histrico das polticas sociais
e propor a democratizao dos processos decisrios na denio de
prioridades, na elaborao, execuo e gesto dessas polticas. Nesse
sentido, a elaborao e a conquista das polticas sociais passam ain-
da por processos de presses e negociaes entre as foras polticas
vigentes e uma relativa transparncia das articulaes (Faleiros,
1991, p.70).
Nessa dinmica, travou-se, a partir de 1985, com a Assembleia
Constituinte, uma luta na sociedade em torno da denio de novos
procedimentos e de regras polticas que regulassem as relaes do
Estado com a sociedade civil, objetivando criar um novo posiciona-
mento democrtico.
Dados histricos, segundo Raichelis (2000, p.62), revelam intensa
participao da sociedade brasileira
em funo da Assembleia Constituinte, reuniram-se na Articulao
Nacional de Entidades pela Mobilizao Popular na Constituinte,
cerca de 80 organizaes, algumas de mbito nacional, compostas
por associaes, sindicatos, movimentos sociais, partidos, comits
plenrias populares, fruns, instituies governamentais e privadas,
que se engajaram num amplo movimento social de participao po-
ltica que conferiu visibilidade social a propostas de democratizao
e ampliao de direitos em todos os campos da vida social.
No cenrio das relaes entre Estado e sociedade civil, surgiram
neste perodo novos espaos em que foras sociais foram protago-
nistas na formulao de projetos societrios para o enfrentamento
da crise social que assolou o Brasil nos anos 80 e a disseminao da
pobreza e da misria, que colocou o Pas em alto nvel de desigual-
dade social.
A Constituio Federal de 1988 deniu instrumentos de partici-
pao da sociedade civil no controle da gesto das polticas sociais,
estabeleceu mecanismos de participao e implementao destas
polticas, apontou canais para o exerccio da democracia participativa,
por meio de decises direta como o plebiscito, referendo e de proje-
tos de iniciativa popular. Nesta perspectiva, a Carta Constitucional
instituiu a criao de conselhos integrados por representantes dos
diversos segmentos da sociedade civil para colaborar na implemen-
tao, execuo e controle das polticas sociais.
Hoje, esses conselhos, que expressam uma das principais inova-
es democrticas no campo das polticas sociais, organizam-se em
diferentes setores destas polticas e assumem uma representatividade
nas diferentes esferas governamentais. Possuem uma composio
paritria entre representantes da sociedade civil e do governo e funo
deliberativa no que se refere denio da poltica em cada setor e
ao controle social sobre sua execuo.
Por meio dessa concepo dinmica da sociedade, possvel acre-
ditar que os espaos de representao social na organizao e gesto
das polticas sociais devem ser ampliados, buscando a participao
de novos e diferentes sujeitos sociais, especialmente, os tradicional-
mente excludos do acesso s decises do poder poltico.
Vrias so as experincias hoje, de organizao dos conselhos,
nas reas da sade, da criana e do adolescente, da educao, da
assistncia social e de outras; so novas formas de participao da
sociedade civil na esfera pblica com uma proposta de democrati-
zao das polticas sociais, porm muitas vezes na contraposio do
modelo neoliberal legitimado pelos governos vigentes.
Para Raichelis (2000, p.63):
O termo pblico-estatal (publicizao) tem despertado uma
polmica poltico-ideolgica pela apropriao do seu signicado,
que remete ao carter das relaes entre o Estado e sociedade na
constituio da chamada esfera pblica [...] adotado numa viso
ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e
na implementao de novos mecanismos e formas de atuao, dentro
e fora do Estado, que dinamizem a participao social para que ela
seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das
classes dominadas.
Neste sentido, busca-se romper com a subordinao histrica da
sociedade civil frente ao Estado, por meio da construo de espaos
de discusso e participao da sociedade civil na dimenso poltica
da esfera pblica, rumo universalizao dos direitos de cidadania.
A conquista de novos espaos de participao da sociedade civil
consolidou-se na construo de descentralizao das aes, com
maior responsabilidade dos municpios na formulao e na implan-
tao de polticas sociais, na transferncia de parcelas de poder do
Estado para a sociedade civil organizada. Os conselhos paritrios
e deliberativos no mbito das polticas pblicas foram a estratgia
privilegiada. Ou seja, so compostos por representantes de entida-
des da sociedade civil e representantes do governo que devem, em
conjunto, participar do planejamento, das decises e do controle de
polticas sociais setoriais. Os conselhos so espaos pblicos de dis-
cusso, deciso, acompanhamento e scalizao de aes, programas
e distribuio de recursos. E para Raichelis (2000, p.66), os conselhos
so expresses de novas relaes polticas entre governos e cidados
e um processo de interlocuo permanente:
Os conselhos signicam o desenho de uma nova institucionalida-
de nas aes pblicas, que envolvem distintos sujeitos nos mbitos
estatal e societal. A constituio de tais espaos, tornou-se possvel,
tambm, em virtude das mudanas que se processavam nos movimen-
tos populares que, de costas para o Estado no contexto da ditadura, re-
deniram estratgias e prticas, passando a considerar a participao
institucional como espao a ser ocupado pela representao popular.
Por meio dos conselhos, objetiva-se propor alternativas de po-
lticas pblicas, criar espaos de debates entre governos e cidados,
buscar mecanismos de negociao, conhecer a lgica burocrtica
estatal para socializar as aes e deliberaes, ultrapassar interesses
particulares e corporativistas em atendimento s demandas popu-
lares. Tem-se uma realidade dinmica que busca a construo de
esferas pblicas autnomas e democrticas em relao s decises
polticas e assim, rever as relaes entre espao institucional e pr-
ticas societrias.
Hoje, tm-se nos municpios brasileiros um grande nmero de
conselhos implementados em diferentes setores, o que revela um
novo modelo de participao da sociedade na gesto pblica, oriundo
das lutas sociais das ltimas dcadas, que propem uma redenio
das relaes entre espao institucional e prticas societrias, como
foras antagnicas e conitantes que se completam na busca de uma
sociedade democrtica.
evidente que a garantia legal da criao e da implementao
desses conselhos, no garante a efetivao e a operacionalizao de
todos, assim como a participao popular no pode to pouco ser
reduzida apenas ao espao dos conselhos, sejam eles de assistncia so-
cial, criana e adolescente, educao, sade e outros. Tal participao
apresenta-se como forma de participao poltica da sociedade civil
organizada e que precisa ser devidamente acompanhada e avaliada.
Com um acompanhamento sistemtico das prticas dos conselhos,
nas diferentes polticas sociais e nos diversos nveis governamentais,
sinaliza para o perigo da burocratizao, da rotina e da cooptao
pelos rgos pblicos, centralizando as decises nas mos do poder
governamental, neutralizando ou fragilizando a autonomia dos
conselhos em suas aes e decises.
Tem-se na realidade dos muitos municpios brasileiros essa in-
terferncia dos rgos governamentais principalmente no que diz
respeito s decises relativas ao oramento, processo eleitoral dos
conselheiros, a escolha das presidncias e outros.
Apresenta-se como desao, ento, a formao dos conselheiros,
sobretudo da sociedade civil, nas competncias polticas, econmicas,
ticas, sociais, e outras, para o exerccio de seu papel com seriedade
e compromisso social na gesto pblica.
Diante disso, o prossional de Servio Social tem se inserido com
frequncia nos conselhos em suas diferentes reas. Se por um lado
sua contribuio tem feito avanar a esfera pblica no campo das
polticas sociais, por outro, tem-se apresentado prosso a urgncia
da qualicao em seu aspecto terico-prtico e tico-poltico, para
atuar na elaborao dos planos nas esferas governamentais.
No que diz respeito participao e descentralizao
12
poltico-
administrativa no campo das polticas sociais, essas estratgias reve-
lam um recente processo de redemocratizao vivenciado no Brasil,
para integrar a relao entre Estado e sociedade. Conforme arma
Stein (1997, p.75):
A descentralizao adquiriu um ar de modernidade e recente-
mente constituiu palavra de ordem no mundo poltico e administrati-
vo, especialmente no Brasil, a partir do processo constituinte de 1987.
Dentre os princpios enumerados pela nova Constituio de 1988,
o da descentralizao poltica-administrativa demarca uma nova
ordem poltica na sociedade, a partir do momento que sociedade
garantido o direito de formular e controlar polticas, provocando um
redirecionamento nas tradicionais relaes entre Estado e sociedade.
A descentralizao implica transferncia de poderes, atribuies
e competncias, baseia-se em uma diviso de trabalho social entre
12 No se tem a pretenso de discutir sobre o processo de centralizao-descen-
tralizao previsto na Constituio Federal, apenas reforar a importncia na
redenio de papis normativos, reguladores e redistributivos nas responsabi-
lidades dos Estados e Municpios.
a Unio, o Estado e o Municpio, onde este responde pela formu-
lao, organizao e implementao das aes, sem abrir mo do
apoio tcnico-nanceiro dos nveis supramunicipais de governo, de
acordo com o que determina a Constituio Federal. O processo de
descentralizao pressupe a existncia da democracia, da autonomia
e da participao, entendidas como medidas polticas que passam
pela redenio das relaes de poder, como componentes essenciais
do desenvolvimento de polticas sociais voltadas s necessidades
humanas e garantia de direitos dos cidados.
Contudo, o que se sabe nacionalmente, que os princpios pro-
clamados no alcanaram o plano das intenes, ou seja, no existiu
uma verdadeira poltica nacional de descentralizao que orientasse
a reforma das diferentes polticas sociais, salvo a rea da sade,
como tem sido destaque em sua reforma que resultou em uma po-
ltica deliberada e radical de descentralizao, no obstante, com
resultados positivos comprometidos, tendo em vista as diculdades
de relacionamento entre as diferentes esferas de governo e o setor
privado prestador de servio, por meio dos graves problemas de
nanciamento (Silva, 1995, p.23). Outros fatores, como: a ausncia
de redistribuio de competncias e atribuies, a crise scal (crise do
capitalismo) associada s indenies do governo federal, interesses
particulares em manter uma estrutura de centralizao, ausncia de
um programa nacional planejado de descentralizao na consecuo e
articulao de programas e projetos nas polticas sociais contriburam
para a no efetivao desta proposta constitucional.
Com essa realidade acima apresentada, v-se que as estratgias
de implementao das polticas sociais so vrias. Vo desde um Es-
tado provedor de bens e servios at um Estado que responsabiliza a
sociedade civil, por meio de suas redes de lantropia e solidariedade,
no enfrentamento das expresses das questes sociais e colocando-a
diante do desao de discutir e decidir a importncia da descentrali-
zao e participao como estratgia de democratizao das relaes
de poder e de acesso a bens e servios pblicos (Stein, 2000, p.83).
Diante disso, a formulao, o acesso e a qualidade das polti-
cas sociais tarefa difcil, pois pressupe a existncia de recursos
nanceiros e nanciamentos sucientes para atender s demandas
da populao e s responsabilidades do poder pblico, bem como a
gesto nanceira de instrumentos que assegurem a democratizao
e a transparncia na concepo das polticas sociais.
Hoje, a Unio arrecada impostos sobre renda, produtos indus-
trializados, importao, exportao, operaes nanceiras, contri-
buies sociais e outros, sendo parte transferidos para os fundos
de participao dos Estados e dos Municpios,
13
que, por sua vez,
possuem tambm suas arrecadaes prprias, segundo a legislao.

No que tange s polticas sociais, a Constituio Federal, em
seu artigo 194, traz inovaes, dentre elas o conceito de seguridade
social,
14
com oramento prprio para cada rea (previdncia social,
sade e assistncia social) e com recursos diferenciados dos que
nanciariam as demais polticas sociais.
Segundo Behring & Boschetti (2006, p.165):
Os recursos permanecem extremamente concentrados e cen-
tralizados, contrariando a orientao constitucional da descentra-
lizao. Alm de concentrados na Unio o ente federativo com
maior capacidade de tributao e de nanciamento , tambm h
concentrao na alocao dos recursos nos servios da dvida pblica,
juros, encargos e amortizaes, rubrica com destinao sempre maior
que todo o recurso da seguridade social e para as polticas sociais
que so nanciadas pelo oramento scal, a exemplo da educao,
reforma agrria e outras, as quais no esto contempladas no conceito
constitucional restrito de seguridade social do Brasil.
Entretanto, mesmo diante do aumento da arrecadao tributria,
no tem ocorrido aumento de recursos para as polticas sociais de
13 Ressalta-se aqui somente a realidade de que existem impostos e contribuies
sociais cobrados pela Unio, sem pretenso de aprofundamento, que para isso
necessrio consultar a Constituio Federal de 1988, em seu Captulo I (Do
Sistema Tributrio Nacional) do Ttulo VI.
14 Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes
de iniciativas dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
modo geral e especialmente para a seguridade social, que tem sofrido
desvios de recursos nos ltimos anos e que, por meio desses recursos,
poderiam ampliar os direitos relativos s polticas de previdncia,
sade e assistncia social.
Embora com alguns avanos observados no nanciamento das
polticas sociais, com a busca da democratizao da gesto nancei-
ra, a implementao de fundos especiais e de participao popular,
aprofundamento do processo de descentralizao de recursos com
relao ao montante transferido, novas formas de repasse e outros,
no so suficientes para atender s demandas da populao. E o
que se tem o aumento da misria, da la dos desempregados, dos
excludos e de outros.
Conforme armam Behring & Boschetti (idem, p.172):
A sustentao nanceira com possibilidade de ampliao e uni-
versalizao dos direitos, assim, no ser alcanada com ajustes
scais que expropriam recursos das polticas sociais. A consolidao
da seguridade social brasileira, e da poltica social brasileira de uma
forma geral, j que essa direo atinge tambm polticas que esto
dentro do oramento scal, depende da reestruturao do modelo
econmico, com investimentos no crescimento da economia, gerao
de empregos estveis com carteira de trabalho, fortalecimento das
relaes formais de trabalho, reduo do desemprego, forte combate
precarizao, transformao das relaes de trabalho exibilizadas
em relaes de trabalho estveis, o que, consequentemente, produ-
zir ampliao de contribuies e das receitas da seguridade social
e, sobretudo, acesso aos direitos sociais.
Diante de tudo o que foi exposto, o que se percebe que as pol-
ticas sociais so denidas e operacionalizadas a partir das reformas
de cunho neoliberal e legitimadas pelas agncias internacionais; o
projeto neoliberal privilegia a defesa das privatizaes e a constituio
do cidado consumidor.
Nessa realidade de defesas de privatizaes, sentido um im-
pacto direto, por exemplo, na seguridade social e, assim, as polticas
referentes infncia, juventude e famlia revelam o aspecto da
mercantilizao da sade e da previdncia social, dificultando o
acesso universal a esses sujeitos sociais e a proteo de direitos do
adolescente trabalhador. Tambm na assistncia social, observa-se a
ampliao do assistencialismo, de programas focalizados, a nfase nas
parcerias com a sociedade civil e a famlia, atribuindo a elas aes de
responsabilidade do Estado; e ainda a desconsiderao da assistncia
social como poltica pblica.
Assim, as polticas sociais devem ser defendidas como instru-
mento estratgico das classes subalternas na garantia de condies
sociais de vida aos trabalhadores para sua emancipao humana e a
luta organizada para a conquista da emancipao poltica. Com isso,
a busca da ampliao dos direitos e das polticas sociais essencial,
porque envolve milhes de brasileiros espoliados em qualidade de
vida, dignidade humana, condies de trabalho. O prossional as-
sistente social chamado, ento, a atuar nas expresses da questo
social, formulando, implementando e viabilizando direitos sociais,
por meio das polticas sociais, como ser abordado no prximo
item.
A questo social e desaos para a implementao
de polticas sociais de direito
No que diz respeito questo social, a presente reexo parte
do princpio relacional da questo social com o modo de produo
capitalista, no bojo do processo de industrializao e do surgimento
do proletariado e da burguesia industrial. Historicamente, a ques-
to social nominao surgida na segunda metade do sculo XIX,
na Europa ocidental, a partir das manifestaes de misria e de
pobreza oriundas da explorao das sociedades capitalistas com o
desenvolvimento da industrializao. neste contexto que iniciam
as respostas para o enfrentamento desse novo jeito do capitalismo
surgido naquela poca.
Segundo Cerqueira Filho (1982, p.21):
Por questo social, no sentido universal do termo, queremos
signicar o conjunto de problemas polticos, sociais e econmicos
que o surgimento da classe operria provocou na constituio da
sociedade capitalista. Logo, a questo social est fundamentalmente
vinculada ao conito entre capital e trabalho.
No capitalismo concorrencial, a questo social era tratada de
forma repressiva pelo Estado, ou seja, a organizao e a mobilizao
da classe operria para a conquista de seus direitos sociais, eram
casos de polcia.
J no incio do sculo XX, com o contexto de emergncia do
capitalismo monopolista, a questo social torna-se objeto de res-
posta e de estratgia do Estado, por meio de polticas sociais como
mecanismo bsico de controle das classes trabalhadoras e, ao mesmo
tempo, legitima-se como representativo de toda a sociedade. Passa a
exigir interveno dos poderes pblicos nas questes trabalhistas e a
criao de rgos pblicos que pudessem se ocupar dessas questes.
So criados no Brasil novos aparelhos e instrumentos de controle
como o Ministrio do Trabalho e a Consolidao das Leis Trabalhis-
tas (CLT) que objetivavam mais a desmobilizao e despolitizao
da classe operria emergente do que a eliminao de conitos.
Pensar a questo social na contemporaneidade um desao, pois
esta reproduzida pela mundializao da economia e pelo retorno
forado do mercado autorregulado. Esses fatores intensicam-se pela
competio e pela concorrncia nos Estados por meio de presses
internas e entre os Estados pela intensidade das presses externas e
pela capacidade de proteo e direitos contra o mercado. No Brasil,
isso no ocorre, pois as protees de trabalho no possuem razes
de sustentao e sucumbem rapidamente (Arcoverde, 2000, p.77).
No Brasil hoje, a questo social apresenta-se de forma grave,
porque atinge intensamente todos os setores e classes sociais, sendo
constantemente ameaada pelo pauperismo do sculo XX e pelos
excludos do sculo XXI e, dessa forma, a realidade vigente de uma
poltica salarial injusta diculta a construo de uma sociedade coesa
e articulada por meio de relaes democrticas e interdependentes.
O que se tem no Pas uma desmontagem do sistema de proteo e
garantias do emprego e, consequentemente, uma desestabilizao
e uma desordem do trabalho que atingem todas as reas da vida
social.
Como arma Arcoverde (idem, p.79), a questo social brasileira
assumiu variadas formas, tendo como caractersticas orgnicas a
desigualdade e a injustia social ligadas organizao do trabalho e
cidadania. Resultante da estrutura social produzida pelo modo de
produo e reproduo vigentes e pelos modelos de desenvolvimento
que o Pas experimentou: escravista, industrial (desenvolvimentista),
fordista taylorista e o de reorganizao produtiva.
Assim, as expresses da questo social, tais como: as desigual-
dades e as injustias sociais so consequentes das relaes de pro-
duo e reproduo social por meio de uma concentrao de poder
e de riqueza de algumas classes e setores dominantes, que geram a
pobreza das classes subalternas. E tornam-se questo social quando
reconhecidas e enfrentadas por setores da sociedade com o objetivo de
transformao em demanda poltica e em responsabilidade pblica.
Com tudo isso, tem-se que a questo social, que deve ser enfren-
tada enquanto expresso das desigualdades da sociedade capitalista
brasileira, construda na organizao da sociedade e manifesta-se no
espao societrio onde se encontram a nao, o Estado, a cidadania,
o trabalho.
Como arma Iamamoto (2001, p.28) o Servio Social tem como
tarefa decifrar as formas e expresses da questo social na contem-
poraneidade e atribuir transparncia s iniciativas voltadas sua
reverso ou enfrentamento imediato.
Dessa forma, indispensvel decifrar as novas mediaes, por
meio das quais se expressa a questo social hoje, ou seja, impor-
tante que se possam apreender as vrias expresses que assumem na
atualidade as desigualdades sociais e projetar formas de resistncia e
de defesa da vida (Iamamoto, 2004, p.268).
Continuam questionamentos para o Servio Social, suas possibili-
dades e seus limites, frente aos desaos do mundo contemporneo. A
busca da implementao de polticas de direito sinaliza como grande
desao ao prossional assistente social que luta pelo protagonismo
das classes subalternizadas.
A dcada de 1980, no Brasil, pde ser marcada pela busca da
democracia, pela organizao e pela mobilizao de diversos seg-
mentos da sociedade civil e pela luta por direitos sociais, polticos e
civis contra governos ditadores.
Aps a declarao constitucional em 1988, do direito partici-
pao popular e descentralizao poltico-administrativa, foram
ampliados os espaos pblicos, por meio de experincias da so-
ciedade civil em conselhos comunitrios, conselhos deliberativos
das polticas sociais, associaes, sindicatos. Segmentos da socie-
dade civil reivindicaram inovaes de prticas polticas do Pas ao
exigir o direito participao na gesto das polticas pblicas. O
cidado passa a entender que possui direitos e reivindica por sua
efetividade.
A democracia passou a conviver com o ajuste estrutural da eco-
nomia e com as limitaes dos gastos pblicos, alm da necessidade
de preparo dos conselheiros e dos gestores para a prtica da gesto
democrtica e participativa. Embora o pacto federativo previsse a
corresponsabilidade do poder nas esferas governamentais, Unio,
Estados e Municpios, este ltimo tornou-se um ente federado, for-
talecendo o processo de municipalizao das polticas sociais e passou
a ser o principal responsvel pela oferta dos servios sociais, como
a sade, a educao, a assistncia social, ampliando a complexidade
da gesto das polticas sociais em nvel local.
Com isso, o municpio criou vrios mecanismos para efetivar as
determinaes constitucionais no que diz respeito participao e
gesto das polticas sociais. Surgiram os Conselhos de Polticas
Pblicas na rea da criana e do adolescente, do idoso, da assistncia
social, da educao, da sade e de outros. Entretanto os Conselhos
necessitam ainda aprender a ser deliberativos, pois essa democracia
participativa enfrenta o desao histrico de uma cultura clientelista
e autoritria, pautada no mando e no no direito.
As polticas sociais podem ser mecanismos ecientes para a de-
mocratizao do acesso a bens e servios para a populao e tambm
atuam como condies necessrias ao desenvolvimento econmico e
social (Costa, 2006, p.68).
Dessa forma, propor a construo da igualdade social no Brasil,
visando conquista da cidadania, exige a efetivao da promessa da
universalizao dos direitos sociais, polticos e civis, desaando um
discurso liberal que isenta o Estado das responsabilidades sociais e
restringe as polticas sociais classe social menos favorecida, ou seja,
os pobres mais pobres, reduzindo-as a medidas compensatrias,
paliativas e focalizadas.
As polticas sociais devem possibilitar servios para os cida-
dos, como exemplo, a educao pblica deve ser para o cidado,
independentemente de classe social, embora, o quadro nacional e o
mundial revelem a emergncia de atendimento das polticas bsicas
populao mais empobrecida e excluda. Conhecer essa reali-
dade social e econmica que gera grande instabilidade nanceira,
imenso endividamento dos pases pobres, especialmente o Brasil,
com progressiva reduo nos investimentos produtivos e reduo
nos ndices de crescimentos econmicos em todo mundo, torna-se
importante para se lutar por direitos, por trabalho, por democracia e
por possibilidades de emancipao humana. Tais situaes caracteri-
zam-se como grandes desaos, especialmente para o Servio Social,
que possui um Projeto tico-Poltico Prossional, pautado nesses
princpios.
Assim arma, Boschetti (2008, p.20):
O Servio Social ao se constituir como uma prosso que atua
predominantemente, na formulao, planejamento e execuo de
polticas pblicas de educao, sade, previdncia, assistncia so-
cial, transporte, habitao, tem o grande desao de se posicionar
criticamente diante da barbrie que reitera a desigualdade social, e
se articular aos movimentos organizados em defesa dos direitos da
classe trabalhadora e de uma sociedade livre e emancipada, de modo
a repensar os projetos prossionais nessa direo. Esses so os com-
promissos ticos, tericos, polticos e prossionais que defendemos
no Brasil e em nosso dilogo com o mundo (on-line).
A complexidade da sociedade atual exige um repensar contnuo
do saber terico e metodolgico da prosso, da ampliao da pes-
quisa no conhecimento da realidade social, na produo do conheci-
mento sobre a organizao da vida social e na busca da consolidao
do projeto tico-poltico, por meio do exerccio profissional nas
atividades dirias, na insero e participao poltica nas entidades
nacionais de Servio Social (CFESS/Cress, ABEPSS, Enesso), na
articulao com outros movimentos sociais em defesa dos interesses
e necessidades da classe trabalhadora e em luta permanente contra as
imposies do neoliberalismo, contra o predomnio do capital sobre
o trabalho, da violncia, do autoritarismo, da discriminao e de toda
forma de opresso e de explorao humana.
A busca dessa organizao poltica exige a recusa pelo prossional
do conservadorismo, do assistencialismo e das prticas funcionalis-
tas, como parte de uma construo histrica, humana, intencional
e criativa, capaz de possibilitar uma reexo crtica, voltada para
a construo do pacto democrtico no Brasil, com a ampliao da
cidadania por meio da implementao de polticas sociais de direito.
Outro aspecto importante para um projeto prossional e socie-
trio comprometido com uma nova sociabilidade o trabalho que
o assistente social cotidianamente formula e desenvolve, projetos
que viabilizam o acesso aos direitos, que questiona o fundo pblico
a favor dos grandes oligoplios, que luta pela socializao e pela
democratizao da poltica, que implementa servios com qualidade
aos usurios, envolvendo-os em seu planejamento, que se contra-
pe s regras institucionais autoritrias e tecnocrticas (Boschetti,
2008, p.17).
Assim, um desafio para o Servio Social incorporar em sua
formao terico-crtica e prtico-operativa a compreenso das
diferentes dimenses da questo social na complexa vida moderna.
O que para Costa (2006, p.73):
Pensar o conjunto de necessidades sociais que se colocam como
campo potencial para a atuao do prossional do Servio Social exige
um prossional mais renado, capaz de compreender para alm da
brutalidade da pobreza, da excluso social, da violncia, as possi-
bilidades emancipatrias dos desejos e das escolhas signicativas.
tarefa inerente prosso compreender a lgica de formao e
o desenvolvimento da sociedade capitalista e os impasses colocados
pelos conitos sociais, tendo como campo de atuao as expresses
da questo social. E nessa perspectiva, o assistente social defende a
luta pela democracia econmica, poltica e social, busca a defesa de
valores ticos para o coletivo em favor da equidade, defende o direito
ao trabalho e o emprego para todos, a luta pela universalizao da
seguridade social, com garantia de sade pblica e previdncia para
todos os trabalhadores, uma educao laica, pblica e universal em
todos os nveis, enm, luta pela garantia dos direitos como estratgia
de fortalecimento da classe trabalhadora e mediao fundamental e
urgente no processo de construo de uma sociedade emancipada.

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