Conselhos Municipais de Educação: Autonomia E Democratização Do Ensino

Cadernos de Pesquisa, v. 34, n. 123, p. 691-708, set./dez.
2004 691
CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO:
AUTONOMIA E DEMOCRATIZAO DO
ENSINO
LUCIA HELENA G. TEIXEIRA
Faculdade de Educao da Universidade de Juiz de Fora
luhet@powerline.com.br
RESUMO
Este trabalho, resultado parcial de pesquisa mais ampla sobre sistemas municipais de ensino,
apresenta um estudo sobre os conselhos municipais de educao constitudos nos nove munic-
pios mineiros que instalaram seus sistemas de ensino at 2000. Toma-se como pressuposto a
idia de que os conselhos, na funo de intermediao entre o Estado e a sociedade, traduzem
ideais e concepes mais amplos de educao e de sociedade que, em cada momento histrico,
influenciam a dinmica das polticas educacionais em pauta. Buscando elementos concretos
para refletir sobre essas questes, discute como se apresentam esses conselhos, sua composio,
suas atribuies e as possibilidades de constiturem espaos democrticos de participao, con-
tribuindo para a autonomia municipal na rea do ensino e para o avano das polticas pblicas
na rea. Com o objetivo de auxiliar a compreenso dessa realidade, o texto traa, inicialmente,
o percurso histrico da idia de Conselho de Educao no pas, considerando o perodo anterior
constituio dos sistemas federal e estaduais de educao pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educao de 1961, o perodo que se seguiu a essa lei e a situao atual.
CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO DEMOCRATIZAO DA EDUCAO SISTEMA
DE ENSINO POLTICAS PBLICAS
ABSTRACT
LOCAL BOARD OF EDUCATION: AUTONOMY AND DEMOCRATIZATION OF THE
EDUCATIONAL SYSTEM. This paper the partial result of a larger study on municipal education
systems presents an analysis of the boards of education of nine towns in the State of Minas
Este artigo produto parcial do projeto da pesquisa Autonomia municipal: criao de sistemas
municipais de ensino, coordenado pela professora doutora Diva Chaves Sarmento e desenvolvido
pelo Ncleo de Estudos do Conhecimento e da Educao Nesce , da Faculdade de Educao
da Universidade Federal de Juiz de Fora, com financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa
de Minas Gerais Fapemig.
692 Cadernos de Pesquisa, v. 34, n. 123, set./dez. 2004
Lucia Helena G. Teixeira
Os conselhos so, em sentido geral, rgos coletivos de tomada de
decises, agrupamentos de pessoas que deliberam sobre algum negcio. Apa-
receram nas sociedades organizadas desde a Antigidade e existem hoje, com
denominaes e formas de organizao diversas, em diferentes reas da ativi-
dade humana. Seu sentido pode ser buscado na etimologia greco-latina do
vocbulo. Em grego refere ao de deliberar, cuidar, cogitar, refletir,
exortar. Em latim, traz a idia de ajuntamento de convocados, o que su-
pe participao em decises precedidas de anlises, de debates.
A estrutura do ensino no Brasil comporta, atualmente, uma variedade
de tipos de conselhos
1
, mas interesse deste trabalho centrar sua ateno nos
Conselhos de Educao constitudos no mbito dos municpios, dos estados e
da Unio, com competncias e atribuies relativas conduo da educao
nessas instncias. Pretende-se, com a pesquisa em que se insere este texto,
identificar os municpios mineiros que at 2000 implantaram seus sistemas de
ensino e os princpios que serviram de base para a sua constituio e funciona-
mento. Nessa perspectiva, ela abrange o estudo dos Conselhos Municipais de
Educao CME que compem esses sistemas.
Toma-se como pressuposto a idia de que os conselhos, na funo de
intermediao entre o Estado e a sociedade, traduzem ideais e concepes mais
amplas de educao e de sociedade que, em cada momento histrico, influen-
ciam a dinmica das polticas educacionais em pauta. Na atualidade, a consti-
tuio de conselhos tem sido percebida como a abertura de espaos pblicos,
Gerais, which implemented their education systems by 2000. The assumption is that the boards,
being an intermediary between the government and the society, express ample ideals and
conceptions of education and society, which, in every historical moment, influence the dynamics
of the educational policy agenda. In search of concrete elements on which to reflect, there is a
focus on these boards modus operandi, composition and jurisdiction, as well as on the possibility
that they become democratic arenas of participation, contributing to county autonomy in education
and to the enhancement of public policies in the area. With the purpose of helping to understand
this reality, the text initially draws the history of the concept of education board in the country, taking
into account the period before the constitution of the federal and state education systems by the
LDB (the Brazilian Curricular Law) of 1961, the period after its enforcement and the current
scenario.
LOCAL BOARDS OF EDUCATION DEMOCRATIZATION OF EDUCATION SCHOOL
SYSTEMS PUBLIC POLICIES
1 Cury (2000, p.44-45) enumera vrios tipos de conselhos que funcionam junto s escolas e
instncias da administrao do ensino.
Conselhos municipais de educao...
de participao da sociedade civil, caracterizando a ampliao do processo de
democratizao da sociedade. Como explica Bobbio (1986, p.54), trata-se da
ocupao, pelas formas da democracia representativa, de espaos at agora
dominados por organizaes hierrquicas e burocrticas, nas quais esto presen-
tes a exigncia e o exerccio efetivo de uma sempre nova participao.
Em contrapartida, a idia dos conselhos de educao no Brasil est for-
temente ligada sua concepo como rgos de governo, com funo de as-
sessoramento e colaborao, que os caracterizou ao longo de grande parte da
histria educacional brasileira no sculo XX. Essa concepo conferiu-lhes a marca
de rgos normativos do sistema, atuando, como mostra Cury (2000, p.44),
na interpretao e resoluo do emprego da legislao educacional no pas, se-
gundo suas competncias e atribuies. Desempenharam, nessa funo, impor-
tante papel na formao da estrutura hierrquica e burocrtica de ensino que
temos. Se isso verdade, faz sentido indagar em que aspectos os atuais Con-
selhos Municipais se assemelham ou se diferenciam de seus antecessores nos
municpios? Tm esses conselhos constitudo espaos democrticos de partici-
pao? Esto eles em condies de contribuir para uma maior autonomia mu-
nicipal na rea do ensino e para o avano das polticas pblicas nessa rea?
So nove os municpios mineiros que instalaram seus sistemas de ensi-
no no perodo estudado: Belo Horizonte, Caratinga, Francisco S, Governa-
dor Valadares, Juatuba, Juiz de Fora, Lavras, Patos de Minas e Ribeiro das
Neves. Buscando elementos concretos para refletir sobre essas questes, ana-
liso, neste texto, a constituio dos conselhos de educao nesses municpios
e a forma de organizao por eles adotada. Visando a auxiliar a compreenso
dessa realidade, o texto traa, inicialmente, o percurso histrico da idia de
conselho de educao no pas, considerando o perodo anterior constituio
dos sistemas federal e estaduais de educao pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional LDB de 1961, o perodo que se seguiu a essa lei e a
situao atual, na vigncia da Lei n. 9.394/96.
OS CONSELHOS DE EDUCAO NA LEGISLAO DE ENSINO NO
BRASIL
Na educao brasileira, a existncia dos conselhos pode ser identificada
desde o Imprio. Considerando-se o perodo republicano, constata-se uma
contnua transformao das concepes que orientaram a organizao dos con-
selhos de educao nos diferentes momentos da histria educacional brasileira
e que plasmaram sua forma de funcionamento. Essas mudanas podem ser
identificadas nos preceitos legais que definem a natureza desses rgos em cada
momento histrico, as competncias que lhes so atribudas e sua composio.
Conselhos anteriores constituio dos sistemas de ensino no pas
A criao do Conselho Nacional do Ensino se deu em 1925, com a
Reforma Rocha Vaz
2
, responsvel tambm pela criao do Departamento de
Educao no Ministrio da Justia e Negcios Interiores. Entretanto, a legisla-
o federal faz referncia criao de dois conselhos que podem ser tomados
como seus antecessores. Trata-se do Conselho Superior de Instruo Pblica,
criado em 1891
3
, e do Conselho Superior de Ensino, institudo pela Reforma
Rivadvia Correia
4
. Estando afetos, basicamente, ao ensino superior, tais con-
selhos constituram-se como rgos de fiscalizao dos estabelecimentos de
ensino mantidos pela Unio, sendo compostos por representantes desses esta-
belecimentos e tendo como competncias atribuies ligadas ao funcionamento
desse nvel de ensino, numa perspectiva de racionalizao administrativa.
Recriado com o nome Conselho Nacional de Educao CNE em
1931
5
, aps a criao do Ministrio de Educao e Sade Pblica, regulamen-
tado em 1936
6
.
A legislao relativa criao e regulamentao desses dois conselhos,
o de 1925 e o de 1931, evidencia o carter administrativo que lhes foi confe-
rido, como parte da estrutura burocrtica do Estado. Concebidos como rgos
administrativos, esses conselhos tiveram um elenco de competncias no pla-
no da gesto do ensino definido por lei, embora seja possvel perceber, nesse
aspecto, mudanas significativas no tipo de atribuies a eles conferidas.
Composto de trs sees (Conselho do Ensino Secundrio e do Supe-
rior, Conselho do Ensino Artstico e Conselho do Ensino Primrio e do Profis-
2 Decreto n. 16. 782-A, 13.1.1925.
3 Decreto n. 1.232-G, de 2.1.1891.
4 Decreto n. 8.659, 5.1.1911.
5 Decreto n. 8.50/31, 11.4.1931.
6 Lei n. 174, 6.1.1936.
sional), o Conselho de 1925 tinha por definio legal a indicao das atribui-
es especficas da seo relativa ao ensino secundrio, que deveriam ser as-
sumidas, naquilo que fosse aplicvel, pelas suas duas outras sees. Tais atri-
buies colocavam-no, na maioria dos casos, na condio de rgo de execuo
da administrao do ensino.
Ao ser recriado em 1931, foi atribudo ao CNE um carter tcnico, di-
ferenciando-o, nesse aspecto, do anterior, sem que se abdicasse da sua feio
administrativa. O documento legal que o constitui afirma, entretanto, o con-
trrio. Diz o Decreto n. 19.850/31:
Artigo 4
O Conselho Nacional de Educao no ter atribuies de ordem admi-

nistrativa, mas opinar em ltima instncia sobre assuntos tcnicos e didticos e emi-
tir parecer sobre as questes administrativas correlatas, atendidos os dispositivos dos
estatutos das universidades e dos regulamentos dos institutos singulares de ensino
superior. (grifos meus)
O que se pode deduzir da leitura do caput desse artigo e da sua com-
parao com os dispositivos que regulamentaram a constituio do Conse-
lho anterior que ao rgo recriado se atribuam funes consultivas, mais
que de execuo na conduo das questes do ensino a cargo da Unio. Tal
feio administrativa se acha ainda reforada na definio dos critrios de
escolha de seus membros (art. 3), que estabelece como exigncia que se-
jam pessoas de reconhecida competncia para as funes e, de prefern-
cia, experimentadas na administrao do ensino e conhecedoras das neces-
sidades nacionais (grifo meu).
A funo tcnica desse Conselho vai-se revelar ainda de forma incisiva
com a regulamentao estabelecida pela Lei n. 174/36. Definido por esse do-
cumento legal como rgo colaborador do Poder Executivo, foi estabelecida
como sua principal atribuio a elaborao do Plano Nacional de Educao
PNE. Uma concepo modernizadora (Rocha, 2000, p.45) de inspirao es-
colanovista, nos termos definidos no Manifesto dos Pioneiros de 1932, presen-
te na Constituinte de 1934 e nas reformas de ensino das dcadas de 30 a 60,
pode ser percebida na definio das competncias desse rgo. Essa concep-
o conferiu ao CNE uma funo normativa para o setor da educao, que ga-
nhou importncia crescente a partir da Reforma Francisco Campos e foi res-
ponsvel, em grande parte, pela organizao da estrutura de ensino no pas.
Como parte da burocracia estatal, o CNE passou, ento, a ocupar um papel
de destaque na definio do sistema legal, dimenso constitutiva do Estado que
fornecesse o tecido regular, subjacente da ordem social existente em um dado
territrio (ODonnell, 1993, p.126). Nesse sentido, se pode atribuir ao Con-
selho contribuio importante na constituio de uma certa ordem na rea da
educao, que orienta a organizao do ensino, estabelece competncias e
define direitos, possibilitando o exerccio da cidadania com o alargamento do
sentido da democracia para a sociedade civil.
As mudanas na concepo dos conselhos e nas competncias a eles
atribudas resultaram na alterao de sua composio em relao aos seus
antecessores. A legislao indica que esses dois conselhos incorporaram, na sua
organizao, representantes dos vrios nveis e modalidades de ensino, assim
como da iniciativa particular mantenedora de estabelecimentos educativos, e
das diversas regies do pas. Constata-se, entretanto, que essa composio,
alm da representao do poder executivo, permaneceu presa aos profissio-
nais da educao e da cultura. Em 1931 e 1936, a lei indica, com as expresses
personalidades de reconhecida capacidade e experincia ou pessoas de reco-
nhecida competncia, o critrio personalstico de escolha dos que deveriam ser
nomeados pelo Presidente da Repblica para compor o CNE. Referiu-se, assim,
aos nomes eminentes do magistrio, profissionais capazes de representar os
vrios graus e modalidades de ensino e contribuir para a organizao e o fun-
cionamento da educao nacional.
A anlise desse perodo evidencia que o carter de rgo auxiliar do
poder executivo com funo fiscalizadora, que predominou no incio do scu-
lo, cedeu lugar formao de um rgo com caractersticas tcnicas, compos-
to por profissionais especializados, com condies para assumir as atribuies
normativas que lhe foram atribudas a partir de ento.
Os conselhos e as reformas de ensino dos anos de 1960 e 1970
Ao estabelecer a LDB, a Lei n. 4.024/61 instituiu os sistemas federal e
estadual de ensino e criou o Conselho Federal de Educao CFE , precei-
tuando a criao de conselhos congneres nos estados, os Conselhos Estadu-
ais de Educao CEEs. Ao definir, no seu art. 7, como incumbncia do Mi-
nistrio de Educao e Cultura, a de velar pela observncia das leis do ensino
e pelo cumprimento das decises do Conselho Federal de Educao, o legis-
lador atribui pela primeira vez ao Conselho, a que confere denominao nova,
o carter de rgo deliberativo.
O CFE herdou dos conselhos que o antecederam a natureza adminis-
trativa que os caracterizou. Acrescida de funes deliberativas, essa natureza
administrativa conservou seu carter tcnico e normativo. No que se refere ao
CFE, essa funo tcnica condicionou a seleo dos 24 membros de que de-
veria ser composto, assegurando-se a representatividade dos profissionais do
ensino nos seus diferentes ramos e modalidades, assim como das vrias regies
do pas. Conforme preceitua o art. 8 da LDB, o CNE deveria ser composto
de pessoas de notvel saber e experincia em matria de educao.
Ao preceituar que ao CFE cabia a tarefa de colaborar na organizao e
no funcionamento dos sistemas federal e estadual de ensino, mantendo inter-
cmbio com os conselhos constitudos nos estados, a reforma do ensino pre-
ceituada pela LDB de 1961 trouxe, para o recm-criado Conselho, uma forte
conotao normativa, que foi assimilada pelos conselhos constitudos nos es-
tados. Esse carter normativo dos conselhos de educao contou com um
notvel reforo do poder executivo, a partir de 1964, em decorrncia do pa-
pel a eles atribudo pelos governos militares.
Nessa mesma direo, a Lei n. 5.692/71 confirmou e expandiu o car-
ter normativo dos conselhos de educao no pas, ao atribuir-lhes competn-
cias para realizar a regulamentao complementar de vrios de seus preceitos
relativos organizao dos currculos do ensino de primeiro e segundo graus
e adequao do ensino s peculiaridades locais ou regionais. Contribuiu, dessa
forma, para consolidar ainda mais a caracterstica burocrtica do funcionamento
dos conselhos de educao, que j vinha marcando a atuao destes ao longo
de sua histria. Por outro lado, a lei, em seu art. 71, facultou aos municpios
em que houvesse condies para tal a possibilidade de constituio de seus
prprios conselhos de educao, podendo ser a eles delegadas competncias
pelos respectivos conselhos estaduais.
As lutas pela democratizao da sociedade brasileira trouxeram, na
dcada de 1980, propostas de participao da sociedade civil em diferen-
tes instncias da administrao pblica e inspiraram a constituio de con-
selhos municipais de educao no espao aberto pela legislao federal,
apontando tais conselhos como locus de discusso e de participao nas
questes de educao.
Ao ser criado, em 1961, o CFE teve prevista em sua organizao uma
composio de 24 membros nomeados pelo Presidente da Repblica, para um
mandato de seis anos. Permanece nessa composio a forma de representa-
o dos profissionais do ensino, a partir de escolhas individuais. Nela devem
estar representadas as diversas regies do pas, os diversos graus do ensino e
o magistrio oficial e particular. Essa mesma composio, que serviu de mo-
delo para a organizao dos conselhos estaduais, permaneceu na vigncia da
Lei n. 5.692/71, at o fechamento do CFE, na dcada de 1990.
Ao lado de uma forte conotao normativa, reforando o carter tcni-
co de suas competncias, os conselhos de educao registraram, nesse perodo,
tanto em mbito federal como nos estados, o crescimento, em sua composi-
o, dos representantes da iniciativa privada da rea de ensino, em detrimen-
to da representao das entidades ligadas ao ensino pblico.
Atual legislao do ensino e Conselhos de Educao
As propostas de mudana de que estiveram vazadas as polticas de edu-
cao no pas, na dcada de 1990, apoiaram-se nos preceitos firmados pela
Constituio Federal de 1988. Os princpios de gesto democrtica do ensino
pblico e de garantia de padro de qualidade (art. 206, inc. VI e VII), a afirma-
o da educao como direito pblico subjetivo (art. 208, 1) e a descentra-
lizao administrativa do ensino (art. 211) fortaleceram a concepo dos r-
gos colegiados na estrutura de ensino e alimentaram as expectativas em favor
da constituio de conselhos de educao mais representativos.
Referindo-se explicitamente organizao dos sistemas federal, estadu-
ais e municipais de ensino, a Constituio no faz meno aos conselhos de
educao.
Antecipando-se nova LDB, ento em tramitao no Congresso Nacio-
nal, a Lei n. 9.131, 24.11.1996, veio introduzir alteraes nos artigos 6, 7,
8 e 9 da LDB de 1961, criando um novo CNE. Concebido no projeto da
LDB que tramitava no congresso, com natureza poltica, mais que administra-
tiva, assumindo carter normativo e de coordenao, o Conselho foi consti-
tudo como rgo normativo, deliberativo e de assessoramento do Ministrio
da Educao e do Desporto, no admitindo o governo restringir sua esfera de
ao s funes executivas. Diz o texto da lei:
Artigo 7 O Conselho Nacional de Educao, composto pelas Cmaras de Educao
Bsica e de Educao Superior, ter atribuies normativas, deliberativas e de assesso-
ramento ao Ministro de Estado da Educao e do Desporto, de forma a assegurar a
participao da sociedade no aperfeioamento da educao nacional.
Falou-se, pela primeira vez, em participao da sociedade na composi-
o desse rgo, embora o governo no admita que essa representao seja
majoritria e resguarde a sua prerrogativa de indicao dos membros.
Composto das Cmaras de Educao Bsica e de Educao Superior,
cada uma com 12 membros, o CNE mantm-se com o mesmo nmero de
conselheiros do antigo CFE. Mantm, igualmente, como atribuio do Presi-
dente da Repblica, a escolha e nomeao de seus membros, ficando, ainda,
assegurada a representatividade das diversas regies do pas e das diversas
modalidades de ensino. Quanto s formas de indicao dos conselheiros, a
legislao inovou, introduzindo a representao por categoria. Ao definir, no
1 do seu art. 8, que pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os
indicados em listas elaboradas especialmente para cada Cmara, ser feita
mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas s reas de atua-
o dos respectivos colegiados, supera-se a forma personalstica de indicao
de parte do Conselho.
A LDB de 1996, por sua vez, define a existncia de um CNE criado por
lei, com funes normativas e de superviso (art. 9, 1). Sem nominar ou-
tros tipos de conselhos, refere-se, ao longo de seu texto, ao estabelecimento
de normas prprias de cada sistema de ensino, o que faz supor a existncia de
conselhos de educao como rgos normativos desses sistemas.
A configurao que se desenhou a partir da com relao aos sistemas
de ensino indica realidades distintas referentes aos conselhos de educao nos
diferentes nveis da estrutura de ensino no pas.
No mbito da Unio, o CNE passou a contar com a participao da
sociedade civil para indicao de metade de seus membros, conforme j refe-
rido. Teve, no entanto, restringidas, em relao aos conselhos que o precede-
ram, suas competncias de carter propriamente deliberativo. No mbito dos
estados, os dispositivos constitucionais, em sua maior parte, tratam os conse-
lhos como rgos colegiados, aos quais compete estabelecer a relao entre a
sociedade e o Estado (Cury, 2000, p.52-53).
Situao bem diversa registrada, nesse particular, no que diz respeito
aos Conselhos Municipais de Educao CME que se instalaram at ento,
conforme preceitua a Lei n. 5.692/71, mantendo-se, nesses casos, submissos
ao respectivos Conselhos Estaduais no exerccio de competncias que lhes
foram por estes delegadas.
Ao firmar o municpio como ente federativo autnomo, a Constituio de
1988, em seu art. 211, estabeleceu que a Unio, os estados, o Distrito Federal
e os municpios organizaro os seus sistemas de ensino, definindo como com-
petncia desses ltimos a atuao no ensino fundamental e pr-escolar.
A atual LDB, ao regular tais preceitos, reafirmou essa organizao (art.
8) e explicitou as incumbncias dos municpios em matria de ensino (art. 11).
A constituio dos sistemas municipais de ensino foi tratada nesse artigo sen-
do firmada a possibilidade, ainda, de optar entre compor com o Estado um
sistema nico, ou manter-se integrado ao sistema estadual.
Nesse contexto, diferentes orientaes tm sido formuladas pelos go-
vernos estaduais, a partir das secretarias de educao ou dos conselhos esta-
duais de educao, no que diz respeito ao processo de municipalizao do
ensino, constituio dos sistemas municipais de ensino e criao dos conselhos
municipais de educao.
Nesse particular, o Estado de So Paulo, antes mesmo da aprovao da
LDB, regulou esse processo mediante lei estadual
7
(que estabeleceu as nor-
mas para a criao, composio, atribuies e funcionamento dos Conselhos
Municipais e Regionais de Educao) e deliberaes do CEE (que regularam a
delegao de competncias aos CMEs)
8
. Minas Gerais ficou no plano das re-
comendaes: mediante o Parecer n. 500/98
9
o CEE emitiu orientaes so-
bre a organizao dos sistemas municipais de ensino. No seu contedo, o
parecer interpreta os preceitos da LDB sobre a constituio dos sistemas mu-
nicipais de ensino, dedicando um item especfico discusso dos CMEs, em
que recomenda a sua constituio e sugere atribuies a serem assumidas por
eles, sem, no entanto, referir-se indicao de normas especficas para a con-
figurao desses rgos.
7 Lei Estadual n. 9.143, de 9/3/1995 (Silva, 2001, p.60).
8 Indicao CEE 6/95 e Deliberao 9/95 (Silva, 2001, p.60).
9 Em Minas Gerais, o Conselho Estadual de Educao, pelo Parecer n. 500 de 13/5/1998, se
pronunciou a respeito. Tendo como relatora a professora Glaura Vasques de Miranda, o pa-
recer estabeleceu, com clareza, as bases para a organizao dos sistemas municipais de ensi-
no nas diversas modalidades.
Recomenda-se que:
... o Conselho seja constitudo dentre os membros de reconhecido esprito pblico
e competncia na rea de educao, buscando representatividade entre associaes
e entidades da rea da educao do municpio ou vinculados ao direito da criana e
do adolescente;
... os membros do Conselho, escolhidos nos termos do que definir a sua norma
de criao, sejam nomeados por ato do Prefeito Municipal; (Minas Gerais, 1998,
p.26)
Na concepo que orientou a elaborao do parecer, o CME tratado
como rgo deliberativo, normativo e consultivo da administrao municipal.
No que diz respeito sua composio, sobressai nessa orientao referncia
ao reconhecido esprito pblico como critrio de escolha dos conselheiros,
incluindo representantes de entidades que atuam na rea dos direitos da criana
e do adolescente, o que denota o entendimento da educao como direito.
Pode-se afirmar que os conselhos de educao desempenharam um
papel fundamental na organizao do sistema de ensino no Brasil. Atuando na
formalizao do sistema e na uniformizao do modelo de escolas consagrado
no pas, eles assumiram a tarefa de normatizar o processo de ensino, estabe-
lecendo as bases para o seu acompanhamento e avaliao. Cumpriram o pa-
pel para o qual foram criados, construindo conhecimentos sobre a organiza-
o e a administrao do ensino, definindo rumos, criando alternativas de ao.
Se certo que neles se cristalizaram modelos burocrticos e cartoriais
de ao, que conflitam com as exigncias da sociedade nesta passagem de
milnio, tambm correto reconhecer que os conselhos de educao consti-
tuem o espao prprio de deliberaes cuidadosas e refletidas. Se as funes
tcnicas que lhes foram atribudas os afastaram da realidade cotidiana dos es-
tabelecimentos de ensino, a participao popular pode representar a oxigenao
de seus tecidos, desde que assegurada a proporcionalidade adequada manu-
teno de suas funes normativas, ao lado da dimenso poltica que deve ilu-
minar as decises que lhe esto afetas.
A questo da participao poltica da sociedade civil, no mbito da edu-
cao local, emerge como ponto fulcral nessa discusso e requer que se dedi-
que a ela especial ateno, quando se discutem as competncias e a composi-
o dos conselhos de educao, no mbito dos municpios. Nesse sentido,
contribuio de Elenaldo Teixeira (2001, p.25-28) valiosa. Como mostra o
autor, a participao assume, nos tempos atuais, formas novas de ao coleti-
va, substituindo os modos de participao ativa e direta que, na Amrica Lati-
na dos anos de 1970 e 1980, se expressaram nos movimentos pela redemo-
cratizao dos pases. A participao cidad, na expresso do autor, que se
utiliza de instrumentos institucionais para se expressar, caracteriza-se pela busca
de consensos, pela construo de identidades, pela tentativa de controle da apli-
cao dos recursos pblicos, pela interferncia na elaborao de oramentos,
pela criao e efetivao de direitos e pelo enfrentamento de problemas coti-
dianos.
Esse tipo de participao constitui um processo complexo e contradit-
rio, que envolve a sociedade civil, o Estado e o mercado. No nega o sistema,
busca antes aperfeio-lo pela utilizao de mecanismos institucionais dispon-
veis. Nele os papis definem-se mediante a atuao organizada dos indivduos,
grupos e associaes, fortalecendo a sociedade civil quer pela assuno de de-
veres e responsabilidades, quer pela criao e o exerccio de direitos (Teixeira,
2001, p. 30).
Como rgos da esfera pblica, os conselhos possuem uma estrutura
mista, que conta com a presena da sociedade civil, vinculada ao Estado. Essa
composio cria a possibilidade de uma ao mais articulada e global das orga-
nizaes e define as bases para uma ao poltica sobre as esferas de deciso
do poder.
Nos conselhos municipais, nos fruns, nas conferncias, a participao
constitui, atualmente, instrumento de controle social e poltico do Estado pela
sociedade, possibilitando aos cidados atuarem na definio de critrios e pa-
rmetros para orientarem a ao pblica (idem, p.38).
No que diz respeito educao, as expectativas com relao consti-
tuio de sistemas em muitos municpios brasileiros parece no se ter con-
cretizado at o momento, embora no se disponha de dados de pesquisas a
respeito. Com ou sem a constituio dos sistemas municipais de ensino, ex-
perincias de conselhos de educao so registradas com diferentes forma-
tos em municpios brasileiros. Algumas delas firmadas desde os anos de 1980,
outras muito mais recentes. Os CMEs das cidades mineiras, que constitu-
ram seus sistemas de ensino at o ano de 2000, sero analisados no prxi-
mo item, levando-se em conta sua natureza, as competncias a eles atribu-
das e a sua composio.
CONSELHOS DE EDUCAO E SISTEMAS MUNICIPAIS DE ENSINO EM
MINAS GERAIS
A anlise dos documentos relativos a cada um dos municpios estudados
permitiu identificar a diversidade de tipos de conselhos constitudos e eviden-
ciou uma riqueza de expresses da autonomia municipal, no que diz respeito
organizao adotada nos seus CME, para fazer face s suas responsabilida-
des na rea do ensino.
Dos nove municpios pesquisados, apenas Patos de Minas no instituiu
um CME. A Lei Municipal n. 4.506, de 12/9/1997, daquele municpio, em seu
art. 4, atribuiu Secretaria Municipal de Educao, Cultura, Esporte e Lazer
a competncia para estabelecer as normas de gesto democrtica do ensino
pblico municipal.
Nos municpios de Caratinga, Governador Valadares e Juiz de Fora, a
criao do CME se deu ainda na vigncia da Lei n. 5.692/71, sendo reorgani-
zados por ocasio da criao dos respectivos sistemas municipais de ensino.
Os CME de Caratinga e de Governador Valadares foram criados na dcada de
1990, enquanto o de Juiz de Fora tem uma histria mais antiga. Criado em
1968, foi instalado em 1972, tendo funcionado por um curto espao de tem-
po. Recriado em 1985, vem funcionando ininterruptamente desde ento. O
CME no municpio de Juatuba foi criado em 1997, antecedendo em um ano a
criao do seu sistema de ensino, enquanto os de Belo Horizonte, Francisco
S, Lavras e Ribeiro das Neves foram criados por ocasio da constituio dos
respectivos sistemas de ensino.
A explicitao dos fins/objetivos atribudos a esses conselhos aparece na
legislao pertinente de quatro dos oito municpios estudados: Belo Horizon-
te, Francisco S, Lavras e Juiz de Fora, sendo que, no caso dos trs primeiros,
atribudo aos conselhos o objetivo de favorecer a participao da sociedade
civil na definio da poltica educacional e concorrer para a melhoria do ensi-
no ministrado, ao passo que ao CME de Juiz de Fora confere-se a finalidade
de orientar, estabelecer normas e assessorar o governo municipal em matria
de ensino.
Na totalidade dos casos estudados, os conselhos so definidos como
rgos de carter deliberativo e consultivo, sendo que a funo normativa,
omitida nos documentos pertinentes aos conselhos de Francisco S e Ribeiro
das Neves, atribuda a todos os demais.
Quanto ao nmero dos seus membros, os CMEs variam de cinco com-
ponentes, em Juatuba, a 24 membros, em Belo Horizonte
10
. Vale ressaltar que
a lei que regulamenta a organizao do CME de Juiz de Fora deixa em aberto
a definio do nmero de seus componentes ao permitir a incorporao, a
qualquer tempo, da representao de entidades da sociedade civil com atua-
o em educao no mbito do municpio, e que venham a requerer sua in-
cluso no conselho.
A documentao consultada evidencia a presena, em todos esses con-
selhos, de trs categorias de representantes: poder executivo, profissionais do
ensino e sociedade civil. Varia entre eles o nmero e a forma de representa-
o de cada uma dessas categorias.
A presena do poder executivo se faz, quer seja mediante o dirigente do
rgo municipal encarregado das questes do ensino, que em alguns casos as-
sume a presidncia do conselho, quer seja pela presena de um ou mais funcio-
nrios designados para tal pelo executivo. Na organizao do CME de Caratinga,
mencionada a presena do prefeito municipal, seu presidente de honra.
Na organizao desses conselhos, a presena dos profissionais do ensino
aparece das mais diferentes formas. So eles representados por um ou mais dos
seguintes elementos: professores de diferentes graus e redes de ensino, direto-
res de escolas, especialistas de ensino, funcionrios, servidores da administrao
regional do ensino estadual SRE e classe patronal. Tais representantes so
escolhidos individualmente ou pelos rgos de classe, como sindicatos e/ou as-
sociaes que congregam uma categoria especfica desses profissionais, como
orientadores educacionais e inspetores, como ocorre na organizao do CME
de Juiz de Fora.
A representatividade da sociedade civil aparece na regulamentao des-
ses conselhos mediante a presena de um ou mais dos seguintes componen-
tes: estudantes, pais, associaes de pais, colegiados escolares, associaes
comunitrias, conselhos tutelares ou conselhos da criana e do adolescente,
seo local da OAB Ordem dos Advogados do Brasil , associaes comer-
ciais e/ou industriais, representantes do setor financeiro, entidades que atuam
no meio rural e Rotary.
Alm dessas categorias, em alguns conselhos, como os de Belo Horizon-
10 Francisco S prev sete membros na composio de seu conselho, Governador Valadares
16, Caratinga 17, Lavras 10 e Ribeiro das Neves 23.
te, Caratinga, Juatuba, Juiz de Fora e Lavras, est tambm presente na sua com-
posio a representao do poder legislativo, com a participao de vereadores.
No que diz respeito durao dos mandatos dos conselheiros, a docu-
mentao consultada indica uma variao entre dois e quatro anos, sendo ad-
mitida a reconduo por um mandato consecutivo, na maioria deles. A nomea-
o dos conselheiros tratada como atribuio dos prefeitos municipais em
todos os casos estudados, ficando a cargo das entidades a escolha dos repre-
sentantes indicados. Apenas no caso do CME de Lavras est prevista a indica-
o dos conselheiros por meio de lista trplice para escolha, pelo prefeito mu-
nicipal, do candidato a ser nomeado.
A participao nos conselhos considerada, na maioria dos municpios,
servio relevante, no fazendo os conselheiros jus a nenhum tipo de gratifica-
o. A previso de pagamento de jetons pela participao em reunies do con-
selho s aparece na legislao referente ao CME de Francisco S.
Como se pode perceber, a composio dos conselhos abre espao para
uma representao mais democrtica. Em primeiro lugar, porque neles a par-
ticipao dos profissionais de ensino apresenta-se de forma diversificada e re-
fora a representao por categoria. Em segundo lugar, porque neles se conta
com a representao da sociedade civil, permitindo sua participao na defini-
o da poltica de educao a ser levada a cabo no municpio. Cabe atentar,
no entanto, para o fato de que, se, por um lado, essa forma de representao
supera as escolhas personalistas e clientelistas que podem comprometer a
gesto participativa do trabalho dos conselhos, por outro lado, pode assumir
um carter de representao corporativa na defesa dos interesses da catego-
ria, como explica Bobbio (1986, p.46-45), em detrimento dos interesses mais
gerais da populao em matria de ensino.
Outro aspecto que interessa analisar na organizao desses conselhos
o que diz respeito s competncias a eles atribudas. A documentao estuda-
da revela marcante conotao administrativa. Trata-se, sem dvida, de atribui-
es de carter tcnico-administrativo, mais que de simples execuo de ta-
refas administrativas, o que requer conhecimentos e capacidades especficas de
quem as realiza.
No elenco de competncias atribudas aos conselhos, destaca-se o fato
de que, em todos eles, h referncias especficas ao papel desse rgo no pro-
cesso de planejamento da educao no municpio. Varia, entretanto, de um
municpio para outro, a forma como se espera que venha a ser por eles efeti-
vado esse papel. Tambm de se notar as vrias competncias atribudas aos
conselhos quanto ao acompanhamento e controle da aplicao dos recursos
financeiros no desenvolvimento e manuteno do ensino municipal e quanto
ao controle das aes do poder pblico na rea.
No que diz respeito participao dos conselhos na definio da polti-
ca educacional dos municpios, s foram encontradas referncias explcitas entre
as competncias definidas para os CMEs de Belo Horizonte e de Lavras
11
. En-
tretanto, foroso reconhecer que a atuao de cada um desses conselhos
assume um carter poltico. Elaborando normas para o ensino municipal, exa-
minando processos e emitindo pareceres, eles esto legislando sobre o ensi-
no e concorrendo para o estabelecimento de uma ordem estvel, na expres-
so de ODonnell (1993, p.125), que firma as bases da cidadania.
Por outro lado, atuando formalmente como instncias deliberativas e de
gesto, os CMEs constituem instncias de interlocuo e proposio e assu-
mem o papel de agentes do poder administrativo (Teixeira, 2001, p.138).
CONSIDERAES FINAIS
Comparando CMEs mantidos pelos municpios mineiros que criaram
seus sistemas de ensino com o modelo de conselho criado e mantido no pas
at a aprovao da atual LDB, constata-se que eles, embora se assemelhem
em alguns aspectos aos seus antecessores, no constituem meros reflexos deles
na forma como foram concebidos, na sua organizao e nas competncias a
eles atribudas. As semelhanas expressam-se, basicamente, no fato de assu-
mirem um elenco de atribuies de natureza administrativa, como os conse-
lhos j existentes nos mbitos federal e estadual, enquanto as diferenas esto
registradas no desenho de sua composio, que abre espao para a participa-
o da sociedade civil nas discusses e nas decises que lhe cabem, e na atri-
buio de competncias que, extrapolando o campo da organizao e do es-
tabelecimento de normas para serem aplicadas aos estabelecimentos de ensino,
ganha terreno no controle e na regulao das aes do poder pblico munici-
pal no campo do ensino.
11 O elenco de competncias desses dois conselhos muito semelhante, o que faz supor que
se tenham valido de influncias comuns na sua organizao.
Neste sentido que se deve considerar valiosa a colaborao que tais
conselhos podem prestar para a democratizao do ensino, no mbito dos sis-
temas municipais criados. Constituem, eles, instncias institucionalizadas, nas
quais setores populares tm conseguido espao para expresso e representa-
o de seus interesses referentes ao ensino no nvel do municpio.
Cumpre chamar a ateno para o fato de que uma composio que
contempla maior participao da sociedade civil, no mbito desses rgos, pode
carecer de pessoal especializado para o desempenho das tarefas tcnicas que
lhes so atribudas. Em decorrncia, cabe ao poder pblico municipal garantir
a existncia de um quadro de pessoal qualificado de assessoria aos conselhos,
a fim de que seus membros se sintam devidamente instrumentados para atuar
satisfatoriamente.
No entanto, como mostra Teixeira (2001, p.38), a natureza hbrida do
conselho suscita questionamentos e merece ateno. Primeiro, pelo papel
decisrio que um conselho assume. Essa funo decisria, que supe uma
delegao de poderes concedidos aos escolhidos pelos mecanismos eleitorais
em conformidade com procedimentos legalmente definidos, exercida nos
conselhos de educao pelos representantes indicados por entidades da rea
do ensino, sem que se disponha de meios generalizveis, uma esfera pblica,
para orientar essa escolha.
Segundo, pela questo da responsabilidade das decises tomadas. Tra-
tando-se de uma estrutura hbrida, a responsabilidade fica diluda, podendo
comprometer a eficcia do Estado e a autonomia da sociedade civil. Conside-
rando que os agentes polticos devem ser responsabilizados pelos seus atos e
decises, no plano poltico, administrativo e at criminal, pode-se perguntar:
No caso dos conselhos, possvel responsabilizar os representantes da so-
ciedade civil por participarem nas decises? (Teixeira, 2001, p.139). Nesta
perspectiva, ao lado dos conselhos, o autor considera a importncia de fruns,
plataformas, conferncias que, embora tendo relacionamento e interlocuo
com o poder poltico, constituem espaos pblicos autnomos.
Tendo a clareza de que a estrutura legal que d suporte organizao dos
CMEs nos municpios estudados insuficiente para assegurar o seu efetivo fun-
cionamento nos termos propostos, considera-se que os dados apresentados
neste estudo podem ser enriquecidos com a anlise das informaes sobre o
processo de funcionamento de cada um dos conselhos, o que poder vir a cons-
tituir objeto de um novo e mais aprofundado estudo sobre o assunto.
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Recebido em: maro 2003
Aprovado para publicao em: fevereiro 2004

Conselhos Municipais de Educação: Autonomia E Democratização Do Ensino

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Cadernos de Pesquisa, v. 34, n. 123, p. 691-708, set./dez.

O Conselho Nacional de Educao no ter atribuies de ordem admi-

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