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Quem responsvel pela administrao dos rios?

Bernardo Cabral
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e Jerson Kelman
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Introduo

O Estado de So Paulo foi o primeiro a aprovar uma lei sobre recursos hdricos
(Lei 7663/91), aps a Constituio de 1988. A correspondente lei nacional
(Lei 9443/97) foi inspirada na lei paulista. Ambas as leis estabelecem a cobrana
pelo uso de recursos hdricos como um instrumento de gesto. A cobrana
objetiva: (a) reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma
indicao de seu real valor; (b) incentivar a racionalizao do uso da gua; e (c)
obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes
contemplados nos planos de recursos hdricos (Lei 9443/97).

O Governador Mario Covas, por uma escolha poltica, decidiu que a
regulamentao da cobrana no deveria ocorrer por decreto e sim por uma outra
lei. Neste sentido, enviou Projeto de Lei para a Assemblia Legislativa, ainda sem
resultado final.

Neste meio tempo, a administrao federal avanou na implementao do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos, principalmente a partir do incio
das atividades da Agncia Nacional de guas - ANA, em 2001. Foram criadas as
condies para que o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
CEIVAP - aprovasse a cobrana pelo uso de recursos hdricos para todos os
setores usurios (saneamento, industrial, agricultura, hidroeletricidade), a partir de
maro de 2003.

Comit de bacia composto de representantes no s do segmento
governamental mas, tambm, pelos do setores usurios e da sociedade civil. O
comit tem a prerrogativa de aprovar o plano da bacia hidrogrfica. Trata-se de
documento que define os usos prioritrios da gua (irrigao ou produo de
energia eltrica?), quando e quanto cobrar pelo seu uso como insumo de processo
produtivo e prioriza os investimentos na recuperao e preservao dos rios.

Logo aps a deciso do CEIVAP ter sido referendada pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos, a ANA cadastrou os usurios da bacia (mais de 4400) e iniciou
efetivamente a cobrana dos usurios do rio principal, incontestavelmente de
domnio da Unio. A cobrana nos vrios rios afluentes, supostamente de domnio
do estado de So Paulo, do Rio de Janeiro ou de Minas Gerais, ainda no foi
iniciada.


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Relator da Constituio de 1988, da Lei das guas (Lei 9433/97) e da lei de criao da Agncia Nacional
de guas - ANA (Lei 9984/00)
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Diretor-Presidente da ANA e Professor da COPPE-UFRJ
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Os governos dos trs estados tomaram iniciativas no sentido de acatar o conceito
de que a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos (Art 1
o
, inciso V, Lei 9433/97). No caso do Rio de Janeiro,
uma resoluo do Conselho Estadual de Recursos Hdricos estabeleceu que a
cobrana em rios de seu domnio dever comear em janeiro de 2004, em moldes
idnticos aos estabelecidos pelo CEIVAP. No caso de Minas Gerais, est sendo
preparado um decreto que cria condies para idntico procedimento. No caso de
So Paulo, o Governador Geraldo Alckmin pediu urgncia na tramitao do projeto
de lei de cobrana. Entretanto, o Governador discordou da sugesto do Conselho
Estadual de Recursos Hdricos no sentido de que a cobrana, no caso da bacia do
Paraba do Sul, fosse imediatamente implantada atravs de decreto.

Estas iniciativas parecem estar em consonncia com o conceito de que a Unio
articular-se- com os Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos
hdricos de interesse comum (Art 4
o
, Lei 9433/97). Entretanto, h motivos para
preocupao no caso paulista, pelas razes adiante alinhadas.

Ganha corpo na Assemblia Paulista a idia de desconsiderar o artigo 22 da Lei
9433/97, aprovada pelo Congresso Nacional. Diz o caput do art. 22: os valores
arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em foram gerados...(negritamos). Querem
alguns parlamentares paulistas reservar parte da arrecadao para o Fundo
Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), que teria a funo de destinar
arrecadao de bacias mais capazes economicamente para as mais pobres. Com
este enfoque, a cobrana pelo uso de recursos hdricos se assemelharia a dos
demais tributos e no a uma contribuio condominial que se caracteriza pelo fato
de que cabe assemblia de interessados (o comit de bacia) e no a qualquer
governo a deciso de quando e quanto pagar e em que aplicar.

Pode-se prever que se a cobrana comear a ser desviada para qualquer outro
uso que no seja a aplicao num programa de investimentos aprovado pelo
prprio comit de bacia, este decidir, num prximo passo, pela paralisao ou
pela reduo do valor da cobrana. Esta percepo to dominante na
comunidade de recursos hdricos que, no substitutivo do Deputado Fernando
Gabeira ao projeto de lei 1616, atualmente em tramitao na Cmara dos
Deputados, a expresso prioritariamente do caput do art. 22 substitudo pela
expresso exclusivamente.

Caso venha prevalecer na lei paulista a tese de que a cobrana pelo uso dos
recursos hdricos pode ser feita em dissonncia com a Lei Nacional, o que
implicaria na aplicao de critrios diferenciados de cobrana numa mesma bacia
hidrogrfica, a Unio tem a obrigao de agir para preservar o pacto federativo e,
desta maneira, cumprir a Constituio que, no art. 21, inciso XIX diz que compete
Unio instituir sistema nacional de recursos hdricos e definir critrios de outorga
de direitos de seu uso. Dispositivo este em perfeita consonncia com o suporte
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do art.22, inciso IV da Constituio: compete privativamente Unio legislar
sobre guas....

Neste sentido, os autores alertam para o tema polmico que d ttulo ao artigo
com o nico e saudvel propsito de encontrar caminhos tcnicos e jurdicos que
facilitem a manuteno do pacto federativo. Naturalmente, s haver motivao
para empreender a no desejada e difcil jornada por estes caminhos, se a
Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo aprovar uma lei em desacordo
com deciso do Congresso Nacional.



Descrio do problema

Vamos assumir que o rio Z, formado pela confluncia de dois rios,
respectivamente X e Y, cruze a fronteira entre os estados A e B (linha tracejada)
no ponto 4.

As linhas finas representam os limites entre as reas de drenagem dos trs rios.
De uma forma simplificada, pode-se afirmar que uma gota de chuva que atingir o
solo em qualquer ponto da rea de drenagem do rio X, por exemplo, ao escoar
pela superfcie do solo acabar, mais cedo ou mais tarde, caindo no leito do
prprio rio X.

A unio das trs reas de drenagem (todo o desenho) representa a bacia
hidrogrfica do rio Z. Analogamente, as reas de drenagem dos rios X e Y podem
ser chamadas, respectivamente, de sub-bacias hidrogrficas dos rios X e Y. Toda
bacia ou sub-bacia hidrogrfica caracterizada pela correspondente rea de
drenagem. Mas o inverso no verdadeiro. Por exemplo, possvel medir a rea
de drenagem correspondente ao ponto 5, onde se localiza uma cidade, mas no
existe a correspondente sub-bacia hidrogrfica.

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O enfoque geogrfico

Tradicionalmente, a geografia descreve os rios como acidentes geogrficos
vinculados ao territrio. Assim, da mesma forma que se pode dizer que a cidade
localizada no ponto 5 est dentro do territrio do Estado B, tambm se pode
afirmar que os rios X e Y esto dentro do Estado A. Com este enfoque, da mesma
forma que cabe ao governo do estado B administrar temas de responsabilidade
estadual que afetem os moradores de cidade localizada em seu territrio, parece
razovel assumir que deve caber ao governo do estado A administrar o uso dos
rios X e Y, tanto para captao de gua quanto para lanamento de efluentes.
Seguindo no raciocnio, como o rio Z no est inteiramente contido nem no
territrio do estado A nem do B, parece razovel atribuir Unio a
responsabilidade de administrar seu uso.

A foz de qualquer rio, no oceano, sempre conhecida. Por exemplo, o ponto 6 a
foz do rio Z. Por analogia, costuma-se dizer que o ponto de confluncia entre dois
rios a foz do que for considerado o rio afluente. O outro chamado de rio
principal. Esta metodologia atende tradio geogrfica de medir o comprimento
dos rios, da nascente foz. Por exemplo, se o rio X for considerado principal e o
rio Y afluente, por conveno admite-se que o ponto 1 seja a nascente do rio Z.
Neste caso, por analogia, diz-se que o ponto 3, onde os rios X e Y se juntam, a
foz do rio Y e rebatiza-se o rio X, que passa a ser chamado de rio Z. Assim, o
trajeto do rio Z pode ser descrito pela seqncia de pontos 1-3-4-5-6. Entretanto,
se fosse o contrrio - o rio Y considerado principal e o rio X afluente o trajeto do
rio Z seria descrito pela seqncia de pontos 2-3-4-5-6. Em qualquer um dos dois
casos, a responsabilidade da Unio seria estendida, respectivamente para o
trecho 1-3 ou para o 2-3.

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6 4 3
2
1
Estado B
Estado A
Z
Y
X O
C
E
A
N
O
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Diversos critrios podem ser adotados para decidir qual o rio principal e qual o
afluente. Por vezes, escolhe-se como principal aquele que tem o maior
comprimento. Por exemplo: se o trajeto 1-3 for mais longo do que 2-3
convenciona-se que X rio principal. Outras vezes, prefere-se como rio principal o
que tem a maior rea de drenagem; ou a maior vazo mdia; ou a maior vazo
medida.

Tantos possveis critrios implicam em indesejvel grau de arbitrariedade na
diviso das graves responsabilidade entre entes federados quando se adota o
enfoque geogrfico. No entanto, era o nico possvel luz do Art. 5 da
Constituio de 1967 que inclua entre os bens dos Estados, os lagos e rios em
terrenos de seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual...
(negritamos). J a Constituio de 1988 no inclui explicitamente os rios dentro do
rol de bens dos Estados. Apesar de diversas emendas apresentadas pelos
constituintes visando manter redao idntica ou anloga do Art. 5 da
Constituio de 1967, prevaleceu redao menos especfica: Incluem-se entre os
bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e
em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da
Unio; (Art. 26, inciso I). Naturalmente, esse texto suficientemente abrangente
para incluir, entre os bens dos Estados, os rios que no pertenam Unio. E
quais so estes rios? Para responder essa pergunta, apresenta-se o enfoque
hidrolgico como alternativa ao enfoque geogrfico.


O enfoque hidrolgico

O enfoque hidrolgico prioriza o conceito de corrente de gua. Trata-se de
conceito incluso na Constituio de 1988 (negritamos):

Art. 20. So bens da Unio:
...............
III os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de
seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites
com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Segundo o dicionrio Aurlio, uma corrente algo fluente, que corre, no
estagnado, o curso das guas. E quais seriam os cursos das guas no exemplo
da figura?

A melhor maneira de responder esta questo imaginar uma rolha flutuando ao
sabor da corrente, que nos permite acompanhar o curso da gua. Por exemplo,
rolha lanada no ponto 1 segue o curso 1-3-4-5-6, antes de desembocar no mar.
Se for lanada no ponto 2, segue o curso 2-3-4-5-6. Como a Constituio
determina que so bens da Unio... quaisquer correntes de gua... que banhem
mais de um Estado, no h dvida que, ao contrrio da prevalecente e
equivocada interpretao que tem guiado a atuao tanto do Governo Federal
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quanto dos governos estaduais, as duas correntes de gua, que caminham
misturadas a partir do ponto 3, deveriam ser administradas pela Unio. Isto , se
examinarmos novamente a figura, todos os rios da bacia do rio Z deveriam ser
administrados pela Unio.

O constituinte de 1988 foi sbio ao ratificar a expresso quaisquer correntes de
gua que j constava de Constituio de 1967 (Art. 4). Efetivamente, se em vez
de uma rolha, fosse lanado uma mancha de poluio, no importa se no ponto 1
ou no ponto 2, em ambos os casos a qualidade de vida dos habitantes da cidade
localizada no ponto 5 seria afetada. Portanto, seria um equvoco atribuir ao estado
A a responsabilidade de administrar qualquer um dos dois rios, X ou Y (no
importa qual tenha sido arbitrariamente chamado de rio principal e qual tenha
sido chamado de rio afluente) porque as conseqncias de decises
administrativas seriam sentidas alm das fronteiras do estado A, por cidados do
estado B.

O recente exemplo do acidente no municpio de Cataguases serve para ilustrar
este ponto. Faz sentido atribuir ao Governo de Minas Gerais a responsabilidade
de licenciar uma atividade que poderia poluir o ribeiro Cgado, considerado
equivocadamente de domnio do estado de Minas Gerais, se a corrente de gua
que se inicia no ribeiro Cgado extrapola o territrio mineiro, adentrando o
territrio do estado do Rio de Janeiro e, no percurso banhando cidades de grande
concentrao populacional, como o caso de Campos? claro que no!

Quais seriam ento as responsabilidades de governos estaduais na administrao
dos rios? A primeira responsabilidade bvia: quando toda a bacia hidrogrfica
estiver contida em territrio de um nico estado, evidente que no existem
externalidades para cidados de outros estados e a administrao de todos os rios
da bacia deve ficar sob responsabilidade do correspondente governo do estado. A
segunda responsabilidade de interagir com a Unio no processo de
descentralizao das decises. Sempre que possvel, tudo o que puder ser
resolvido pelo governo do estado, ou por consrcio de governos estaduais, no
deve ser resolvido pela Unio. Por exemplo, seria desejvel que a Unio
delegasse a administrao da bacia do rio Z a consrcio formado pelos estados A
e B. A terceira responsabilidade participar, juntamente com a Unio e com os
municpios, nos comits de bacia.


Concluso

Um eventual confronto jurdico em torno das alternativas aqui abordadas ser de
todo desnecessrio se efetivamente ocorrer a articulao entre a Unio e os
Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse
comum (Art. 4
o
, Lei 9433/97).

CABRAL, B. & KELMAN, J. Quem responsvel pela administrao dos rios?
Revista Justia e Cidadania, Rio de Janeiro, n. 36, jul. 2003.