Governança Local e Democratica

Desenvolvimento em Questo
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

smdgc@unijui.edu.br
ISSN (Versin impresa): 1678-4855
BRASIL

2007
Srgio Lus Boeira / Eduardo Zanetti Bueckmann / Elaine Ferreira
GOVERNANA LOCAL E DEMOCRTICA EM DOIS MUNICPIOS DA GRANDE
FLORIANPOLIS: ESTUDO SOBRE CONSELHOS MUNICIPAIS E POLTICAS DE
SUSTENTABILIDADE
Desenvolvimento em Questo, julho-dezembro, ao/vol. 5, nmero 010
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
Iju, Brasil
pp. 127-160

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
http://redalyc.uaemex.mx

GOVERNANA LOCAL E DEMOCRTICA EM DOIS MUNICPIOS DA GRANDE FLORIANPOLIS
127
Governana Local
e Democrtica em Dois Municpios
da Grande Florianpolis:
estudo sobre Conselhos Municipais
e Polticas de Sustentabilidade
1
Srgio Luis Boeira
2
Eduardo Zanetti Bueckmann
3
Elaine Ferreira
4
DESENVOLVIMENTO EM QUESTO
Editora Uniju ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
p. 127-160
Resumo
O tema deste artigo a democracia e o processo de descentralizao administrativa na
regio da Grande Florianpolis, com destaque para a capital, Florianpolis, e para So Jos,
um municpio adjacente. O governo estadual catarinense, sob a gesto de Luiz Henrique da
Silveira (PMDB), teve incio em janeiro de 2003 com a proposta de reforma administrativa
focada na idia de descentralizao. Uma grande mudana legislativa e estrutural tem sido
desde esto promovida, com novas instituies, como os Conselhos de Desenvolvimento
Regionais e as Secretarias Regionais de Desenvolvimento. Na pesquisa buscou-se saber se
h estruturas de governana local em condies de apoiar o processo descentralizador, ou
seja, entender quais conselhos municipais esto em funcionamento, quais so suas princi-
pais caractersticas sociopolticas e administrativas. Os conselhos municipais representam a
possibilidade de expanso e qualificao da democracia participativa, expressando a cultura
cvica (capital social). A pesquisa foi qualitativa, com perfil exploratrio e descritivo, alm de
interpretativo. O estudo mostrou, entre outros dados, que h grande desinformao sobre
os conselhos municipais entre os rgos das prefeituras da regio e no somente na
sociedade civil, com exceo dos casos de Florianpolis e de So Jos.
Palavras-chave: Governana local. Conselhos municipais. Democracia participativa.
1
Os autores agradecem Univali pelo financiamento da pesquisa que deu origem a este artigo (Edital 2005/
2006 Probic).
2
Professor do Mestrado em Administrao e do Mestrado em Gesto de Polticas Pblicas da Univali.
sboeira@univali.br
3
Acadmico de Administrao e mestrando em Administrao na Univali.
4
Professora do Mestrado em Administrao da Univali. elaineger@uol.com.br
Srgio Luis Boeira Eduardo Zanetti Bueckmann Elaine Ferreira
128
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
Abstract
The subject of this article is democracy and the administrative decentralization process in the
area of Florianopolis, with emphasis to Florianpolis and So Jos, an adjacent city. In
January of 2003, the State Government of Santa Catarina, under the management of Luiz
Henrique da Silveira (PMDB), started implementing a new administrative reform with focus
on decentralization. A big structural and legislative change has been happening since then
with new institutions, such as the Regional Development Councils and the Regional
Development Divisions. The research aimed at finding out if there are local government
structures in good conditions to support the decentralization process, that is, to find out
which City Councils are working and what their main administrative, social and political
characteristics are. The City Councils represent the possibility of participative democracy
expansion and qualification, expressing civic culture (social capital). The research was
qualitative, descriptive and exploratory, as well as interpretative. The study showed, among
other things, that there is a lack of information about City Councils among the government
organs in the region, and not only among civil society organs. The cities of Florianpolis and
So Jos are the only exceptions.
Keywords: Local administration. City councils. Participative democracy.
129
Contextualizao e Aspectos Metodolgicos
Para contextualizar a temtica deste trabalho cabe fazer uma bre-
ve retrospectiva da recente histria poltica brasileira. A Constituio
Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183, captulo II, previa uma
reforma da poltica urbana que, em sntese, implicaria em descentralizao
administrativa, gesto democrtica participativa e sustentabilidade do
desenvolvimento urbano. Para tanto, debateu-se durante mais de uma
dcada o que ficou conhecido como Estatuto da Cidade, aprovado em
2001. As transformaes recentes da sociedade brasileira (Sorj, 2000)
ocorreram em meio ao processo de globalizao dos mercados e do pre-
domnio do pensamento econmico sobre o pensamento poltico, social
e ambiental, determinando, na dcada ps Rio-92, grandes frustraes
(Camargo et al, 2002, p. 23).
Por outro lado, a participao em conselhos de polticas pblicas
tem sido considerada uma estratgia relevante de organizaes da socie-
dade civil, do chamado terceiro setor ou simplesmente das ONGs, na
defesa de polticas pblicas que universalizem direitos e combatam a
excluso social (Santos Junior et al, 2004). Os conselhos setoriais de
gesto, constituindo uma nova instncia de deliberao, esto em funcio-
namento h mais de dez anos no pas, e esto institudos em mbitos nacio-
nal, estadual e municipal, formando uma espcie de sistema nacional de
participao.
A obra Governana Democrtica e Poder Local, de Santos Junior, Ri-
beiro e Azevedo (2004), constitui-se como o estudo mais abrangente da
experincia dos conselhos municipais no Brasil nos ltimos dez anos.
Diversos autores tm apontado experincias que combinam as institui-
es e prticas prprias do regime representativo com os da democracia
direta, entre as quais se destacam o oramento participativo e os conse-
lhos municipais de gesto de polticas setoriais (Santos Junior et al,
2004, p. 7).
130
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
O conceito de governana alterou o padro e o modo de se pensar
a gesto dos bens pblicos, antes restritos aos atores da esfera estatal.
Altvater, citado por Gohn (2004, p. 64), afirma que os atores da sociedade
civil pressionando por equipamentos coletivos, melhores condies
materiais e ambientais de vida, direitos sociais, cidadania, identidade de
raa, etnia, gnero, geracional, etc. cada vez mais se tornaram parte de
novas estruturas de governana poltica em mbito regional e nacional, e
mesmo no plano global. Conforme Altvater (1999, p. 147), as estruturas
de governana emergentes esto substituindo funes tradicionais do
Estado, pelo menos nas reas de poltica ambiental e social.
Gohn (2004) destaca a relevncia dos conselhos municipais,
distritais ou regionais em razo de sua maior proximidade dos cidados e
dos problemas vivenciados. A autora descreve um leque variado de tipos
possveis de iniciativas. Estes grupos tendem a despertar interesse da
populao e tm mais possibilidades de publicizarem suas aes, reu-
nindo condies para serem mais eficientes (p. 67). A autora destaca
que os conselhos no so rgos executivos nem substituem o parla-
mento, so uma instncia democrtica participativa. Ela argumenta,
entretanto, que se os conselhos no tiverem poder deliberativo de fato,
ou executivo, podem ficar refns dos polticos/administradores de plan-
to (p. 68). Alm da influncia muitas vezes decisiva dos prefeitos na
composio dos conselhos, h tambm a percepo da maioria dos vereado-
res, que desconfi am das novas estruturas de parti ci pao
institucionalizadas porque elas representam ameaas ao poder que eles
detm sobre grupos da sociedade civil a quem eles representam (p. 64).
A propsito da histria e das tendncias contemporneas, a teoria
da democracia inesperada aponta um paradoxo: amplia-se a demo-
cracia, com a atuao de um nmero crescente de ONGs, diversificando-
se a representao de direitos humanos, e simultaneamente amplia-se a
desigualdade social (Sorj, 2004). E tambm, pode-se acrescentar, am-
plia-se a degradao ambiental (pelo menos em mbito planetrio). Na
131
viso deste autor h um esvaziamento do prestgio e do poder dos parti-
dos polticos, do parlamento e do Executivo, enquanto aumenta o poder
do Judicirio, do mercado e, especialmente, dos meios de comunicao
de massa.
Nesse contexto cabe questionar as possibilidades de xito do pro-
jeto de reforma administrativa do governo estadual catarinense, numa
regio com as caractersticas sociais, polticas, econmicas e ambientais
da Grande Florianpolis. Assim, na pesquisa realizada, distinguimos duas
instncias de poder em questo a estadual e a municipal e o problema
de pesquisa foi o de investigar a hipottica emergncia de estruturas de
governana local estimuladas pela poltica de descentralizao adminis-
trativa do governo estadual, sem as quais o processo de descentralizao
poder ficar truncado. O pressuposto, aqui, o de que a governana local
imprescindvel para o xito da poltica descentralizadora. O objetivo
geral inicial da pesquisa foi identificar as estruturas de governana local
e suas polticas de sustentabilidade socioambiental na regio da Grande
Florianpolis, no contexto da poltica de descentralizao administrati-
va do governo estadual. Os 13 municpios que constituem a nova diviso
administrativa so os seguintes: Florianpolis, So Jos, Palhoa, Biguau,
Santo Amaro da Imperatriz, Governador Celso Ramos, Antnio Carlos,
Angelina, guas Mornas, So Pedro de Alcntara, Rancho Queimado,
Anitpolis e So Bonifcio.
Como objetivos especficos pretendeu-se, inicialmente: a) iden-
tificar municpios que dispem de conselhos municipais j organiza-
dos e efetivos; b) identificar tipos e caractersticas fundamentais dos
conselhos municipais existentes na regio; c) perceber a composio
sociopoltica dos conselhos em efetivo funcionamento (filiao dos
integrantes a associaes civis, religiosas, partidrias e movimentos
sociais); d) identificar quais polticas de sustentabilidade socioambiental
dos municpios so apoiadas pelos conselhos municipais ou propostas
por estes.
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Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
No perodo de realizao da pesquisa, no entanto, o obstculo
principal foi a omisso da maior parte das prefeituras na prestao de
informaes especficas, teis para identificao de nomes e endereos
de presidentes de conselhos municipais. Receberam-se respostas das
prefeituras de Florianpolis, So Jos e So Bonifcio, mas com informa-
es sem identificao dos presidentes de conselhos. J as prefeituras de
Anitpolis, Governador Celso Ramos e guas Mornas identificaram no-
mes e telefones de presidentes de conselhos, mas, considerando-se as
dificuldades encontradas para marcao de entrevistas, optamos por ex-
cluir estes municpios, concentrando os esforos de pesquisa em So
Jos e Florianpolis (mais prximos e com mais peso poltico na re-
gio).
5
O objetivo de fazer um levantamento quantitativo sobre os con-
selhos organizados e em efetivo funcionamento teve de ser abandonado
e os demais objetivos tambm foram restringidos. Como conseqncia,
buscou-se identificar as principais caractersticas de sete conselhos em
Florianpolis e So Jos, comparando-os entre si, em dois casos. Foram
efetivamente estudadas, por meio de entrevistas em profundidade (gra-
vadas, com mdia de 40 minutos cada uma), as seguintes organizaes:
Conselho Municipal de Meio Ambiente (dos dois municpios), de Sade
(dos dois municpios), dos Direitos da Criana e do Adolescente (de
Florianpolis) e de Assistncia Social (dos dois municpios).
Os aspectos destacados nas entrevistas, que constituram os obje-
tivos especficos, foram os seguintes: a) Histrico do conselho e trajet-
ria de insero do(a) presidente no mesmo; b) Formas de sustentao
financeira e de funcionamento em geral (periodicidade de reunies, lo-
calizao, condies de trabalho, etc.); c) Aspectos poltico-administrati-
vos quanto condio do conselho (consultivo e/ou deliberativo e as
implicaes disso na sociedade civil local); d) Principais problemas pol-
5
Foram feitas diversas tentativas de contato com as prefeituras da regio: por telefone (mais de uma vez),
correspondncia eletrnica (mais de uma vez) e correspondncia em papel. Este obstculo fez com que a
realizao da pesquisa se restringisse ao ncleo urbano da regio.
133
tico-administrativos; e) Forma de escolha dos participantes e de eleio
da presidncia; f) Capacitao de conselheiros; g) Visibilidade e legiti-
midade do conselho; h) Setorialidade e Intersetorialidade (formas de
atuao em relao a outros setores da administrao pblica ou mesmo
de outros conselhos); e, i) Perspectivas para o futuro.
Nas seguintes sees, alm desta introduo, so os seguintes os
temas: 1) confronto ou convergncia entre dois modelos emergentes de
administrao pblica no Brasil; 2) sustentabilidade do desenvolvimen-
to regional e local; 3) tendncias recentes das melhores gestes pbli-
cas no pas; 4) caracterizao geral de Florianpolis e So Jos, seguida
de entrevistas em sete conselhos gestores nos dois municpios e das
concluses.
Confronto ou Convergncia
entre Dois Modelos de Administrao Pblica
Nas ltimas trs dcadas do sculo 20, especialmente nos anos 90
e no incio do sculo 21, a ideologia neoliberal acentuou a centralizao
das sociedades na dinmica e nos valores do mercado, enquanto contri-
bua decisivamente para a crise do papel do Estado-nao. Ana Paula
Paes de Paula (2005), contrariando Bresser Pereira (1998), compara a
new public management ou gerencialismo (impulsionado pelos go-
vernos de Reagan e de Thatcher) com o que ela chama de administra-
o pblica societal, conforme o Quadro 1 a seguir.
A explicitao das principais idias da obra de Paula (2005, p. 42-
43) mostra que tanto no Reino Unido quanto nos EUA o Welfare State se
estabeleceu de modo residual uma vez que foram preservados precei-
tos do livre-mercado e a poltica de bem-estar no era to extensiva
como na Frana e na Sucia, por exemplo. Assim como Keynes apresen-
tou alternativas para a crise do liberalismo, os neoliberais apontaram
sadas para a crise do keynesianismo, com apoio de vrios institutos de
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pesquisa financiados por empresas capitalistas.
6
O caso britnico
esclarecedor: a ascenso do Partido Conservador (Thatcher 1979-1987)
foi acompanhada pelo declnio do sindicalismo e uma nova agenda para
o mundo do trabalho baseada na desregulamentao da legislao traba-
lhista e na flexibilizao dos direitos sociais.
Quadro 1: Comparao entre Modelos de Administrao Pblica: gerencial e
societal
Fonte: Paula (2005, p. 175)
6
O mais antigo think tank britnico o Institute of Economics Affairs, que surgiu em 1955 e contou com a
participao indireta de Hayek na sua fundao. Em 1974 foi criado o Centre for Policy Studies; em 1977 foi
criado nos EUA o Adam Smith Institute, transferindo sua sede para Londres em 1979.
Varivel Administrao Pblica
Gerencial
Administrao Pblica
Societal

Origem

Projeto poltico

Dimenses estruturais
enfatizadas na gesto

Organizao administrativa do
aparelho do Estado

Abertura das instituies
polticas participao social

Abordagem de gesto

Movimento internacional pela
reforma do Estado, que se iniciou
nos anos 80 e se baseia
principalmente nos modelos ingls
e estadunidense.

Enfatiza a eficincia administrativa
e se baseia no ajuste estrutural, nas
recomendaes dos organismos
multilaterais internacionais e no
movimento gerencialista.

Dimenso econmico-financeira e
institucional-administrativa.

Separao entre as atividades
exclusivas e no exclusivas do
Estado nos trs nveis
governamentais.

Participativo no plano do discurso,
mas centralizador no que se refere
ao processo decisrio,
organizao das instituies
polticas e construo de canais
de participao popular.

Gerencialismo: enfatiza a
adaptao das recomendaes
gerencialistas para o setor pblico.

Movimentos sociais brasileiros,
que tiveram incio nos anos 60 e
desdobramentos nas trs dcadas
seguintes.

Enfatiza a participao social e
procura estruturar um projeto
poltico que repense o modelo de
desenvolvimento brasileiro, a
estrutura do aparelho de Estado e o
paradigma de gesto.

Dimenso sociopoltica.

No tem uma proposta para a
organizao do aparelho de Estado
e enfatiza iniciativas locais de
organizao e gesto pblica.

Participativo no mbito das
instituies, enfatizando a
elaborao de estruturas e canais
que viabilizem a participao
popular.

Gesto social: enfatiza a
elaborao de experincias de
gesto focalizadas nas demandas
do pblico-alvo, incluindo
questes culturais e participativas.

135
Tais transformaes se estenderam durante a dcada de 80, entre-
laando-se nova cultura gerencial, que passou a dominar os EUA e a
Europa. Surgiram, ento, as solues ps-fordistas, que desencadearam
o enxugamento das empresas, o crescimento das pequenas unidades pro-
dutivas e a formatao de contratos flexveis de trabalho temporrio.
Paralelamente tambm ocorreu a proliferao de business schools e a dis-
seminao de panacias gerenciais como a reengenharia, a adminis-
trao da qualidade total e a administrao participativa, entre outras.
O thatcherismo segue a recomendao neoliberal de diminuir o
papel do Estado na rea social, cortando gastos, transferindo servios
para o setor privado, focalizando a ateno estatal apenas nos segmentos
mais necessitados da populao e abrindo espao, dessa forma, para que
as organizaes filantrpicas atuassem em setores pouco atraentes para o
mercado (Paula, 2005, p. 39). Nesse contexto, o chamado movimento
empreendedorista foi tambm parte do projeto de Thatcher de ir alm
da regenerao econmica do Reino Unido, reavivando valores nacio-
nais e religiosos. Assim, ao resgatar a cultura empreendedorista, tentou
fundar um capitalismo popular que pudesse substituir o Welfare State
keynesiano.
Em sntese, as caractersticas do modelo britnico so as seguin-
tes: a) descentralizao do aparelho de Estado, que separou as atividades
de planejamento e execuo do governo e transformou as polticas p-
blicas em monoplio dos ministrios; b) privatizao das estatais; c)
terceirizao dos servios pblicos; d) regulao estatal das atividades
pblicas conduzidas pelo setor privado; e) adoo de idias e ferramen-
tas gerenciais advindas do setor privado (Paula, 2005, p. 47).
A autora conclui que
de modo geral, os crticos tentam demonstrar que a meta das reformas
neoliberais no exatamente o crescimento econmico nacional, mas o
aumento dos lucros privados, pela intensificao do trabalho e da
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Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
transnacionalizao industrial e financeira. At recentemente, tal argu-
mentao era rechaada, mas a crise e a estagnao econmica do final
dos anos 1990 causaram uma rachadura no edifcio neoliberal: a ineficin-
cia no campo do desenvolvimento econmico vem abalando sua legiti-
midade e reforando as crticas (Paula, 2005, p. 66).
A complexa relao pblico-privado tende a ser simplificada pela
cincia convencional. H que se considerar que a esfera econmica, des-
de que sujeita ao poder pblico do Estado, tornou-se assunto de interes-
se pblico e, assim, a concorrncia socialmente regulada entre empresas
pode ser valorizada como um bem pblico. Segundo Franco (2001), a pu-
blicao de balanos sociais por parte de empresas, viabilizando uma con-
corrncia por responsabilidade social e transparncia (accountability), ten-
de a ocupar um espao entre os bens pblicos nas sociedades e regies
com mais capital social (entendido aqui como capacidade associativa
voltada para a gerao de bens pblicos). O patrimnio ambiental, visto
como bem pblico em grande medida sob a responsabilidade da iniciati-
va privada, tambm depende do desenvolvimento de uma tica pblica
no meio empresarial (Keinert, 2000, p. 62).
Giddens (2001, p. 58), ao relanar o tema da terceira via, afirma que
uma sociedade que permite a infiltrao demasiada do mercado em outras
instituies experimentar o declnio da vida pblica. Aquela que no
encontra espao suficiente para os mercados, contudo, no ser capaz de
gerar prosperidade econmica. Da mesma forma, onde as comunidades na
sociedade civil se tornam fortes demais, a democracia e o desenvolvimen-
to econmico podem ser ameaados. Se a ordem civil, no entanto, dema-
siado fraca, um governo eficaz e o crescimento econmico so postos em
risco. Por isso o autor prope um novo contrato social, baseado no teorema
segundo o qual no h direitos sem responsabilidades.
Essas reflexes nos levam a pensar e a propor a hiptese de uma
convergncia com mtuo aperfeioamento entre os dois modelos de
administrao pblica, no combate ao clientelismo e burocratizao,
137
mas tambm com agregao de critrios de gesto socioambiental de-
mocracia participativa, visando sustentabilidade em suas mltiplas di-
menses.
Sustentabilidade
do Desenvolvimento Regional e Local
Entre os conceitos-chave deste artigo, que so fundamentais in-
clusive para a compreenso ou releitura de outros mais conhecidos, es-
to o de sustentabilidade (por referncia ao direito a cidades sustent-
veis, que consta no Estatuto da Cidade) e o de democracia participativa.
Estes esto subjacentes a idias como desafio metropolitano (Souza,
2000) e crise urbana (Maricato, 2001), abordagens mais comuns na
literatura, aqui revisada apenas de forma introdutria.
A noo de sustentabilidade derivou da problemtica ambiental e
esta do conceito de ecologia. Este termo, por sua vez, remete para aquilo
que j era abrangido pelas palavras meio, ambiente, natureza,
mas d mais complexidade primeira, d maior preciso segunda e tira
terceira a mstica, e at a euforia, argumenta Morin (1984, p. 249). Por
isso h que substitu-los por um termo mais rico e mais exato: o ecossistema.
A ecologia, enquanto cincia natural, chegou a esta noo que engloba o
ambiente fsico (bitopo) e o conjunto das espcies vivas (biocenose)
num espao e num nicho determinado. Morin (1984) questiona as li-
mitaes desta ecologia porque ela no extrai da noo de ecossistemas
todas as suas possibilidades, afirmando que para compreend-la real-
mente preciso conceber uma teoria dos sistemas e ao mesmo tempo
uma teoria da auto-organizao. Ele prprio avana nesse sentido em
vrias de suas obras. Aqui, basta reter o essencial dessa reflexo: o pensa-
mento ocidental dominante, desde Descartes, tem ignorado que o ser
humano um sistema aberto (auto-organizador), que se alimenta do
ambiente exterior, do ecossistema.Quanto mais independentes nos tor-
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namos, mais nos tornamos dependentes do mundo exterior; o proble-
ma da sociedade moderna que, pelo contrrio, julga emancipar-se do
mundo exterior dominando-o (Morin, 1984, p. 251). Alm disso, quanto
mais evoludo, isto , complexo e rico, for um sistema, mais aberto. O
ser humano o sistema mais aberto de todos, o mais dependente na
independncia. O autor entende por ecossistema no s a natureza, mas
tambm o ecossistema tecnosocial, que se sobrepe ao primeiro e o
torna ainda mais complexo (p. 251).
O ecossistema no apenas nutritivo em matria e energia, mas
tambm em organizao e ordem: alimenta o ser vivo, incluindo o huma-
no, de neguentropia (entropia negativa), sendo co-autor, cooperador, co-
programador do desenvolvimento destes. Por isso, conclui Morin, ne-
cessrio inverter toda a ideologia ocidental desde Descartes, que fazia
o homem sujeito de um mundo de objetos (p. 251). a ideologia do
homem como unidade insular, mnada fechada no universo, contra a
qual o romantismo s pde reagir poeticamente, e o cientificismo meca-
nicamente. O capitalismo e o marxismo continuaram a exaltar a vitria
do homem sobre a natureza, observa ele.
O conceito de sustentabilidade, com o debate ecolgico (Confe-
rncia da ONU sobre a Biosfera, em 1968, Paris), ocupa um espao entre
a academia e o das arenas do debate pblico, a partir da Conferncia da
ONU em Estocolmo, 1972. V-se que a problemtica das cidades vem
sendo crescentemente debatida sob a tica deste conceito, pelo menos
desde a publicao do Relatrio Brundtland (1987), que dedica 28 pgi-
nas ao desafio urbano (CMMAD, 1988). A Agenda 21 contm dois cap-
tulos que tratam do fenmeno urbano: o 7 (Promoo do desenvolvi-
mento sustentvel dos assentamentos humanos) e o 28 (Iniciativa das
autoridades locais em apoio Agenda 21). Estes dois documentos das
Naes Unidas inspiraram uma srie de estudos especficos, com contri-
buies de mltiplas cincias: Geografia, Sociologia, Administrao,
Cincia Poltica, Ecologia Humana, Demografia, entre outras. Os con-
139
ceitos de sustentabilidade e de desenvolvimento sustentvel tm sido
criticados, analisados, ampliados, delimitados, aplicados de diversas for-
mas, em diferentes organizaes e com fins os mais variados. O enfoque
que ser apresentado a seguir constitui-se uma contribuio dos pesqui-
sadores que trabalharam na Comisso de Polticas de Desenvolvimento
Sustentvel e da Agenda 21 Nacional (Novaes, 2000).
A partir da conhecida definio do Relatrio Brundtland de que o
desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do
presente sem comprometer as possibilidades de as geraes futuras aten-
derem a suas prprias necessidades (CMMAD, 1988, p. 46), vrias di-
menses do conceito (tambm considerado paradigma, com certo abuso
da complexidade deste termo) so apontadas como inerentes ao mesmo:
a) ecolgica: refere-se base fsica do processo de crescimento e tem
como objetivo a manuteno de estoques de capital natural incorporada
s atividades produtivas; b) ambiental: referindo-se manuteno da ca-
pacidade de sustentao dos ecossistemas, o que implica a capacidade
de absoro e recomposio dos ecossistemas diante das interferncias
antrpicas; c) social: tem como referncia o desenvolvimento e como
objeto a melhoria da qualidade de vida da populao. Em pases com
desigualdades, implica a adoo de polticas distributivas e/ou
redistributivas e a universalizao do atendimento na rea social, princi-
palmente em sade, educao, habitao e seguridade social; d) poltica:
refere-se ao processo de construo da cidadania, em seus vrios ngu-
los, e visa a garantir a plena incorporao dos indivduos ao processo de
desenvolvimento; e) econmica: implica uma gesto eficiente dos recur-
sos em geral e caracteriza-se pela regularidade de fluxos do investimen-
to pblico e privado o que quer dizer que a eficincia pode e precisa
ser avaliada por processos macrossociais; f) demogrfica: revela os limites
da capacidade de suporte de determinado territrio e de sua base de
recursos; implica cotejar os cenrios ou tendncias de crescimento eco-
nmico com as taxas demogrficas, sua composio etria e contingen-
140
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
tes de populao economicamente ativa; g) cultural: relaciona-se com a
capacidade de manter a diversidade de culturas, valores e prticas no
planeta, no pas e/ou numa regio, que compem ao longo do tempo a
identidade dos povos; h) institucional: trata de criar e fortalecer engenha-
rias institucionais e/ou instituies que considerem critrios de
sustentabilidade; i) espacial: norteada pela busca de maior eqidade nas
relaes inter-regionais.
Esta concepo ampliada do conceito pressupe que o mesmo
esteja em construo e que o Relatrio Brundtland seja apenas uma refe-
rncia entre outras. Na pesquisa nacional O Que o Brasileiro Pensa do Meio
Ambiente, do Desenvolvimento e da Sustentabilidade (Ministrio do Meio
Ambiente/ISER, 1997) ficou demonstrado que h forte empatia da popu-
lao com os temas da sustentabilidade. Existe uma elite multissetorial
empresrios, cientistas sociais, parlamentares, lderes de movimentos
sociais, dirigentes de ONGs ambientalistas e civis que j opera com
razovel desenvoltura o conceito e nele identifica quatro dimenses
bsicas: tica, na qual se destaca que o equilbrio ecolgico almejado vai
alm de um padro duradouro de sociedade, pois implica a vida dos
demais seres e da prpria espcie humana (geraes futuras); temporal,
que rompe com a lgica do curto prazo e estabelece o princpio da pre-
cauo, bem como a necessidade de planejar em longo prazo; social, que
expressa o consenso de que s uma sociedade sustentvel menos desi-
gual e com pluralismo poltico pode produzir o desenvolvimento sus-
tentvel; prtica, que reconhece como necessria a mudana de hbitos
de consumo e de comportamentos (Novaes, 2000; Viola; Boeira, 1990).
A questo da democracia participativa, como forma superior de-
mocracia representativa (liberal) a partir de uma combinao desta lti-
ma com a democracia direta, tem sido debatida ou sugerida em diversas
obras, do ponto de vista sociolgico, filosfico, histrico, jurdico e
ambiental (Giddens, 1996; Krishcke, 2000; Chau, 1982; Trindade; Cas-
tro, 1997; Bobbio, 1986; Nunes, 1997; Dagnino, 1994; Oliveira; Paoli,
141
1999). O grau de legitimidade e organizao dos movimentos sociais, a
complexidade da questo socioambiental, a fragilidade institucional do
Estado para expor-se dinmica democrtica, o desafio representado
pela cincia e a tecnologia no processo de formulao e instituio de
polticas pblicas, especialmente diante da tradio clientelista e
patrimonialista so aspectos que, entre outros, condicionam o alarga-
mento, a qualificao e a eficcia do que Lefort (1987) chamou de in-
veno democrtica.
Cristiano Lenzi (2000), ao discutir a noo de modelo catarinense
de desenvolvimento, difundida pelas elites empresariais e estatais em
Santa Catarina, mostra a emergncia de duas vises concorrentes sobre
desenvolvimento sustentvel no Estado, com o declnio daquele mo-
delo (que se baseou no empreendedorismo do empresrio, especialmen-
te o de origem europia, nas caractersticas da urbanizao em cidades-
plo, em um processo de industrializao descentralizada). As duas vi-
ses so a neomodernizadora e a democrtico-participativa. A primeira
considera que houve um esgotamento do modelo catarinense, por falta
de recursos internos regio, por impossibilidade de se intensificar um
crescimento fsico no longo prazo (expanso industrial). A viso
neomodernizadora reformula o modelo propondo a racionalizao dos
setores industriais tradicionais, intensificao do crescimento do setor
de servios, com salto tecnolgico (informtica) e integrao das cida-
des-plo, com melhoramento da qualidade de vida. Os agentes da mu-
dana so o empresrio empreendedor e o capital estrangeiro. No que se
refere ao desenvolvimento sustentvel, h uma percepo positiva de
que as empresas esto a caminho de uma modernizao ecolgica.
Na segunda viso, democrtico-participativa, considera-se que o
modelo catarinense caracteriza-se pelos limites de participao e, por-
tanto, trata-se de romper com o mesmo, ou seja, com as limitaes da
democracia representativa. Valoriza-se a democracia direta e a participa-
o em rgos colegiados de deciso e planejamento do governo. Os
142
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
agentes so as associaes da sociedade civil, as ONGs, os movimentos
sociais. Segundo esta interpretao, o desenvolvimento sustentvel
ainda estranho em Santa Catarina, as melhorias tecnolgicas (controles
ambientais nas empresas) so resultado da imposio do mercado exter-
no; a sustentabilidade valorizada na medida em que pressupe a amplia-
o dos canais de participao. H ainda um conhecimento fragmentado
a respeito de experincias de projetos ecologicamente sustentveis. A
pesquisa de Lenzi ocorreu na regio de Blumenau, uma das pioneiras no
ambientalismo catarinense. O autor, contudo, no teve como foco espe-
cfico de pesquisa as ONGs ambientalistas. Sua abordagem aproxima-se
da terceira via proposta por Giddens.
7
Uma autora que tem tratado sistematicamente da crise urbana brasi-
leira sob o enfoque da democracia participativa (com maior nfase) e da
sustentabilidade (com menor nfase) Ermnia Maricato (2001). Ela dis-
cute o processo de urbanizao das metrpoles brasileiras no contexto da
periferia do mundo globalizado. O processo de globalizao econmica
neoliberal criticado, assim como o modernismo funcionalista (matriz
clssica do urbanismo) e o chamado planejamento estratgico la Barce-
lona que, apesar da roupagem democrtica e participativa, combina-se
com o iderio neoliberal, favorecendo o mercado. No plano estratgico
a cidade precisa instrumentalizar-se para competir com outras por investi-
mentos, tornando-se uma mquina de produzir renda e minimizando os
conflitos internos. A cidade passa a ser gerenciada como uma empresa
privada competente. Para esta autora o chamado Consenso de Washington e o
Planejamento Estratgico la Barcelona se complementam: as propostas
que enfatizam a autonomia das cidades e a disputa entre elas se alinham
com a campanha de enfraquecimento do Estado-Nao. Por outro lado,
ressalta a importncia das experincias de oramento participativo, como
7
Sobre o modelo catarinense de desenvolvimento, cabe examinar tambm a crtica marxista de Michels
(1998) e o estudo com enfoque no ecodesenvolvimento e na perspectiva de industrializao descentrali-
zada, de Raud (1999).
143
a de Porto Alegre, e defende a idia de Planos de Ao participativos
como superior dos Planos Diretores, que so burocrticos e hermticos
para a maior parte da populao (Maricato, 2001, p. 191).
Souza (2000), acompanhando Maricato (2001), tambm alerta contra
a onda neoconservadora, importada do exterior e caracterizada pela difu-
so de um planejamento e uma gesto empresarialistas, obcecados com
a competio interurbana por novos investimentos e ainda mais acrticos
perante o mercado que o planejamento regulatrio tradicional. Ele defen-
de um enfoque autonomista, com base na obra de Castoriadis, e conclui: o
desafio metropolitano tanto de instaurao de instituies compatveis
com maior autonomia, valores mais solidrios e tecnologias mais conviviais
quanto de construo de uma espacialidade que permita e estimule a auto-
nomia, o encontro, a satisfao de necessidades e a convivencialidade, em
vez da segregao, da desigualdade social e dos preconceitos.
Gesto Pblica Municipal no Brasil:
Tendncias Recentes
Jos Gomes de Pinho e Mercejane Santana (2002) fazem uma revi-
so dos projetos inscritos no Programa Gesto Pblica e Cidadania (1996 a
1999), iniciativa da EAESP (Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo), Fundao Getlio Vargas, Fundao Ford, BNDES, com partici-
pao de diversas instituies nacionais. Eles focalizam especialmente os
100 projetos semifinalistas de cada ano. Como um dos resultados, relatam
que as reas de interveno e as novas atribuies do governo municipal
podem ser assim resumidas: a) polticas de responsabilidade fiscal, ele-
vando a capacidade de arrecadao prpria; b) reconhecimento da socie-
dade civil organizada como novo ator social, o que leva institucionalizao
de mecanismos de democracia direta, como oramento participativo, con-
selhos municipais, fruns de consulta, alm de parcerias com o setor priva-
do; c) prticas gerenciais centradas na qualidade e no exerccio da parti-
cipao; d) intervenes na rea de abastecimento envolvendo produo,
144
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
circulao, comercializao e consumo; e) defesa do meio ambiente; f)
polticas de cunho redistributivo ou anticclico para garantir a renda e o
emprego; g) reconhecimento de que a industrializao no o nico cami-
nho para o desenvolvimento, mas que tambm a agricultura, o comrcio e
o turismo podem ser considerados setores potenciais de gerao de em-
prego e renda; h) abandono da viso tradicional assistencialista, substitu-
da por polticas mais consistentes de combate excluso social e pobre-
za, e sobretudo um novo papel de agente de desenvolvimento local, de-
senvolvimento este que abrange o econmico, o social e o humano, uma
espcie de welfare municipal. Afirmam os autores que emerge tambm
uma viso crtica das possibilidades da descentralizao alm das reais
possibilidades de o municpio constituir-se agente do desenvolvimento
econmico, destacando-se, porm, sua capacidade de funcionar como um
articulador, um negociador com instncias da sociedade. Os autores ques-
tionam o modelo neoliberal e a globalizao, a partir dos seus efeitos
perversos na arena em que atuam os governos municipais (Pinho; Santana,
2002, p. 280). Na tentativa de uma compreenso terica da inovao na
gesto pblica, analisam as 100 experincias semifinalistas em 1997 e
criam as seguintes categorias de inovao:
Quadro 2: Categorias de Inovao na Gesto Pblica Municipal
Fonte: Adaptao a partir de Pinho e Santana (1998, p. 282, 283; 2002)
Gesto Democrtica Gesto participativa, comunitria, sem paternalismo, com combate ao clientelismo; a
participao pode ocorrer em vrias esferas: na concepo, no planejamento, nas
decises, na operacionalizao.
Descentralizao
e Desburocratizao
Servios pblicos so considerados um movimento no sentido de uma maior
descentralizao, rompendo-se com formas centralizadas e tradicionais de gesto
pblica.
Incorporao
de Excludos
Categoria que resulta da percepo dos governos subnacionais da existncia de uma
situao de excluso social que precede a condio de cidadania.
Valores Tradicionais
(para trs)
Constata-se que, apesar da modernizao, h uma recuperao de valores tradicionais,
como zelo pelo patrimnio pblico, senso comunitrio, calor materno em substituio
incubadora, participao da famlia no atendimento sade, etc.
Valores Novos
(para frente)
Valores que emergem como resultado de uma nova configurao econmica, social e
poltica, como o da conscincia ecolgica (reduo do consumo de gua, coleta
seletiva e reciclagem de resduos, recuperao de matas, controle biolgico de pragas,
etc); outros valores so a ateno terceira idade, a preveno ao uso de drogas,
despertar do hbito de leitura em populaes de baixa renda, conscientizao de
problemas de trnsito, etc.

145
A literatura especfica sobre governana local e conselhos gestores
recente no Brasil (Gohn, 2001; Santos Junior et al, 2004), entretanto, se
a vincularmos temtica do capital social, da descentralizao adminis-
trativa, participao sociopoltica e aos indicadores de desenvolvimen-
to local e qualidade de vida, como bastante razovel, perceberemos
que o leque de opes e contribuies se amplia (Franco, 2001; Putnam,
1996).
A literatura sobre a realidade local/regional ainda escassa e pou-
co densa do ponto de vista da anlise cientfica e crtica, mas imprescin-
dvel para estudos exploratrios, descritivos e interpretativos. Nesse sen-
tido, cabe destacar a contribuio do historiador Farias (2001; 1999), que
faz uma introduo histria, cultura e evoluo poltico-econmica
de diversos municpios do litoral catarinense. Tambm imprescindvel
reconhecer a contribuio dos socilogos Scherer-Warren e Rossiaud
(1999), que destacam a democratizao, o associativismo civil e as traje-
trias de lideranas dos movimentos sociais em Florianpolis. Sobre
Florianpolis e sua cultura, em especial, h o estudo antropolgico de
Fantin (2000). Do ponto de vista ambiental, uma referncia relevante
a obra de Olga Cruz (1998).
Conforme j foi referido anteriormente, a obra Governana Demo-
crtica e Poder Local, organizada por Santos Junior, Ribeiro e Azevedo
(2004) pode ser definido como o estudo mais abrangente da experincia
dos conselhos municipais no Brasil. Alm do ensaio Os Conselhos Munici-
pais e a Gesto Urbana (Gohn, 2004), de natureza terica, h diversos
artigos fundamentados em pesquisa emprica: Os Conselhos Municipais da
Regio Metropolitana do Recife: aspectos da cultura cvica (Lima; Bitoun,
2004); A Representao Social no Contexto da Participao Institucionalizada.
O Caso dos Conselhos Municipais do Rio de Janeiro (Santos, M., 2004); A
Capacidade dos Conselhos Setoriais em Influenciar Polticas Pblicas: reali-
dade ou mito? (Abranches; Azevedo, 2004), que trata da Regio Metropo-
litana de Belo Horizonte; Conselhos Municipais e a Institucionalizao da
146
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
Participao: a Regio Metropolitana de So Paulo (Ttora; Chaia, 2004);
Governana Urbana estudo sobre Conselhos Municipais da Regio de Curitiba
(Machado; Baptista; Kornin, 2004); Arcabouo Institucional e Participao
em Conselhos Municipais de Sade e Assistncia Social (Crtez, 2004).
Caracterizao Geral
de Florianpolis e So Jos
Antes de uma abordagem de cada um dos municpios integrantes
da pesquisa so apresentadas, a seguir, algumas caractersticas gerais de
ambos, nos Quadros 3 e 4.
Quadro 3: Florianpolis
Fonte: Borchardt (2003)
Quadro 4: So Jos
Fonte: Borchardt (2003)
Populao

342.315
Renda per capita
mensal (R$)

701,42
Pessoas com renda
insuficiente

22.136 = 6,8%
Pessoas pobres

61.602 = 18%
Famlias com renda
Insuficiente

7.166 = 6,9%
Esperana de
vida ao nascer

73,9 anos
IDH-M

0.881
Posio em SC

1
a

Taxa bruta de freqncia escolar

95,2%
Domiclios
103.820

Acesso gua
(rede pblica)
90%
Esgoto

48%
Coleta de lixo

99%
Telefone

75%

Populao

173.559
Renda per capita
mensal (R$)

427,58
Pessoas com renda
insuficiente

11.294 = 6,5%
Pessoas pobres

35.981 = 20,7%
Famlias com renda
insuficiente

3.487 = 7 %
Esperana de
vida ao nascer

75,4 anos
IDH-M

0.849
Posio em SC

11
a

Taxa bruta de freqncia escolar

86,3%
Domiclios

49.972
Acesso gua
(rede pblica)
99%
Esgoto

31%
Coleta de lixo

98%
Telefone

72%

147
Note-se que o critrio para definir o conceito de pessoas pobres
o mesmo da metodologia do Ipea (Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas). A linha de pobreza corresponde ao dobro da linha de indi-
gncia, ou seja, caracteriza a situao de quem tem renda mensal menor
ou igual a R$ 180,00. Pessoas com renda insuficiente (para garantir sua
prpria alimentao) tm renda menor ou igual a R$ 90,00 por ms. Fa-
mlias com renda insuficiente tm renda que no chega a R$ 90,00.
Um denominador comum nos quadros 3 e 4 o descaso com a
poluio das guas pelo esgoto (mar, rios, riachos). Os altos percentuais
de coleta de lixo escondem a realidade do desperdcio sistemtico de
material descartvel. O elevado percentual de pessoas pobres, sem con-
dies de garantir sua prpria alimentao, outro aspecto comum.
Florianpolis
Fundada por bandeirantes paulistas no fim do sculo 17,
Florianpolis emancipa-se em 1726. Atualmente tem no turismo e no
comrcio suas principais atividades econmicas. Com etnia marcadamente
aoriana ao longo da Histria, atrai pessoas de diversas partes do pas e
do mundo, por ser localizada junto ao mar, possuindo em seu territrio
(436,5 Km
2
) uma ilha, diversas praias, algumas dunas, duas lagoas e reas
de Mata Atlntica (Governo de SC, 2002, 2006).
Em Cidade Dividida, Mrcia Fantin (2000), analisa os dilemas e
disputas simblicas em Florianpolis nas trs ltimas dcadas do sculo
20, o conflito entre os nativos e os de fora, entre os que defendem
um modelo de cidade-metrpole e os que argumentam a favor de um
modelo de cidade-provncia. O primeiro tem sua origem na dcada de
70, particularmente nas idias do arquiteto Lus Felipe da Gama Lobo
dEa, considerado um dos mais influentes intelectuais formuladores de
planos de desenvolvimento urbano da Grande Florianpolis (ou seja, a
capital conurbada com So Jos, Biguau e Palhoa). A discusso atra-
148
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
vessa as dcadas de 80 e 90, com vrios conflitos intra-elites poltico-
empresariais e entre os setores de oposio. Os debates tornam-se gradual-
mente mais complexos com a chegada cidade de pessoas de outras
localidades e Estados (especialmente do Rio Grande do Sul).
A autora sintetiza da seguinte forma os projetos de cidade: a) o
modelo cidade-metrpole compartilhado pelas foras conservadoras e se
caracteriza por justapor dois discursos contraditrios: o nostlgico lamenta
a perda da identidade cultural e das tradies, relembra o mito da origem
aoriana, destaca o empenho em preservar os nativos. O discurso do pro-
gresso revela a sndrome da angstia do atraso, manifesta a vontade do
progresso, do desenvolvimento, enfatiza a necessidade de Florianpolis
fazer jus a sua condio de capital do Estado e transformar-se numa ver-
dadeira metrpole turstica. Paradoxalmente, os mesmos atores que de-
fendem esta proposta manifestam um discurso e uma prtica urbana pro-
vinciana (no sentido perverso), que refora a idia de uma cidade fecha-
da, tradicional, intolerante com os de fora (especialmente os militantes
ativos), porm aberta aos turistas e empreendedores que nela investem;
b) o modelo cidade-provncia compartilhado pelas foras progressistas
alternativas e tambm se caracteriza pela justaposio de dois discursos
contraditrios: o primeiro destaca a manuteno da Ilha com toda a ri-
queza do seu patrimnio natural e cultural, os traos arcaicos, os estilos
de vida, seu jeito de ser cidade, defendendo a manuteno da cidade de
tamanho mdio, no metropolitano. Aqui existe a crtica ao modelo de
desenvolvimento hegemnico. O segundo discurso expressa uma von-
tade cosmopolita, cultiva o respeito diferena e diversidade cultural
(Fantin, 2000, p. 210, 211).
O ponto crtico, segundo Fantin, que distancia e distingue os
dois projetos de cidade, o conflito entre a concepo marcada pela
razo autnoma (que v a cidade como lugar de cidadania, exerccio da
liberdade, da comunicao, da fruio) e a concepo de razo instru-
149
mental (que v a cidade como lugar de negcios, em que prevalece a
lgica do lucro, da especulao). Enquanto setores da elite nativa pos-
suem como modelo idealizado a metrpole turstica norte-americana
(Manhattan), setores das camadas mdias universitrias e setores popula-
res engajados (de fora e tambm nativos) desejam que ela mante-
nha seu padro de cidade mdia, mas com padro metropolitano de
cultura. Sonham em garantir e manter a cidade com uma cara provincia-
na, buclica, porm com a efervescncia cultural cosmopolita (p. 211). A
autora conclui que ainda no h uma proposta hegemnica emergindo
entre os dois projetos e utopias, apesar da contnua contestao das tradi-
es (Farra do Boi, por exemplo). Por fim ela define o desafio da cidade
para o prximo milnio: construir um projeto pblico de cidade que
leve em conta os limites impostos por sua condio de ilha, as oportuni-
dades abertas pela privilegiada situao da paisagem e dos recursos natu-
rais e as experincias, antigas e recentes, nos planos da cultura e da sociabi-
lidade, que expressam modos de vida diferenciados, prprios de uma
cidade democrtica e cosmopolita (p. 213).
Uma outra contribuio, em parte articulada de Fantin, a de
Ariane Kuhnen (2002), que examina e antev problemas sociais e
ambientais vividos na Ilha de Santa Catarina, concentrando-se num dos
locais mais visitados por turistas e com intenso crescimento populacional
a Lagoa da Conceio. Esta localidade cresce 4, 77% ao ano, contra
2,27% em Santa Catarina e 5,16% em todo o territrio da capital. A autora
analisa conflitos semelhantes aos investigados por Fantin, mas concluin-
do que tanto nativos quanto os de fora esto em processo de transforma-
o, estabelecendo novas relaes socioambientais, em grande medida
convergentes, na Lagoa da Conceio, especialmente a partir da proble-
mtica dos resduos slidos. H, entretanto, diversas percepes distin-
tas entre os grupos organizados no local (Kuhnen, 2002; Scherer-Warren;
Rossiaud, 1999).
150
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
So Jos
Colonizado por aorianos em 1750, com emancipao em 1833,
So Jos tem em seu territrio (114,7 Km
2
) a indstria e o comrcio como
principais atividades econmicas.

Em grande parte da sua histria o mu-
nicpio de So Jos, limtrofe capital Florianpolis, foi considerado
uma extenso desta na parte continental. Cortado pela BR 101 desde
1964, constitui-se no presente como centro e periferia da microrregio
conurbada (que inclui tambm Biguau e Palhoa). Por um lado, centro
atrativo para desempregados da periferia da microrregio. Por outro, sua
economia tem uma dinmica marcada pelo mercado consumidor central,
com maior renda per capita, que Florianpolis, e tambm pelo
contrafluxo de investimentos representado pelo maior custo de vida e
pelas restries ambientais mais rigorosas na Ilha de Santa Catarina, tan-
to para a construo de residncias quanto para a instalao de empresas.
Os governos municipais de So Jos tendem a apresentar como virtude
de suas gestes a atrao de empresas, quando o que ocorre, em grande
medida, , simplesmente, uma opo de mercado que, no entanto, cons-
titui-se como fonte de arrecadao de Imposto Predial e Territorial Urba-
no (IPTU) em So Jos. O lado obscuro do rpido crescimento econmi-
co deste municpio, entretanto, est na desigualdade social e na degrada-
o ambiental (Farias, 1999; Ferreira, 2000; Rosa, 2005). A falta de uma
ao conjunta, intermunicipal, expresso de um pensamento disjuntor-
redutor nas polticas pblicas, evidenciada pela situao do Rio Ara-
jo, que serve de divisa entre os dois municpios est praticamente
morto, tornou-se um esgoto a cu aberto.
Entrevistas em Conselhos Gestores Municipais
Nestes municpios foram entrevistados os presidentes de sete con-
selhos municipais, que sero identificados simplesmente com a letra E
(entrevistado) e nmeros, conforme consta na tabela a seguir:
151
Tabela 1: Identificao dos Dirigentes dos Conselhos Municipais
A comparao das informaes e opinies obtidas nos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente de Florianpolis e de So Jos oferece uma
indicao da fragilidade destes rgos em praticamente todo o Brasil. No
caso de Florianpolis, o conselho foi criado em 1993, mas s comeou a se
reunir em 1994, continuando ativo at 1997, quando a administrao de
Srgio Grando, de cunho popular, foi substituda pela gesto conservadora-
liberal de ngela Amin. O conselho foi ento desativado. As irregularida-
des jurdicas tornaram-se freqentes, uma vez que o conselho no podia
exercer nem mesmo seu papel como rgo consultivo. Em 2005, com o
incio da gesto Drio Berger, o conselho reativado e um representante
da sociedade civil, mais especificamente de entidades comunitrias, eleito
presidente (E1) que aponta o motivo fundamental da reativao:
Soubemos, por meio do secretrio da Floram (Fundao do Meio
Ambiente de Florianpolis), que a reativao do conselho estaria
ocorrendo por necessidades jurdicas... a Floram est com vrias aes
jurdicas para demolio e os advogados das empresas (proprietrias
das obras) verificaram que a legislao requer que o Conselho Muni-
cipal de Meio Ambiente seja ouvido.
A prioridade do conselho passa a ser a sua transformao em rgo
deliberativo. Este entrevistado (E1) afirma que o conselho depende das
instalaes da Floram para realizar suas reunies, embora ainda no con-
te com mesa e equipamentos apropriados participao dos 12 integran-
tes. So realizadas reunies quinzenais para recuperar o tempo perdido
com a desativao.
Dirigente de Conselho Municipal Florianpolis So Jos
Meio Ambiente E1 E2
Sade E3 E4
Assistncia Social E5 E6
Direitos da Criana e Adolescente E7
152
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
No caso de So Jos, o presidente do conselho regimentalmen-
te um representante da prefeitura, mais especificamente da Fundao de
Meio Ambiente Pedra Branca, criada pelo governo municipal. Observa-
se uma forte preocupao com a manuteno do poder do governo muni-
cipal sobre as demandas da sociedade civil. O entrevistado E2, ao contr-
rio de E1, defende abertamente a condio de um conselho consultivo.
O presidente do conselho de So Jos, diferentemente do presidente do
conselho de Florianpolis, mostra-se inexperiente em questes
ambientais o que se revela, por exemplo, na sua idia de transferir todo
o tratamento do lixo do municpio de uma empresa terceirizada para uma
associao de catadores. E um dos objetivos declarados desta transfern-
cia seria no s gerar renda para vrias famlias, mas tambm obter
recursos financeiros para a Fundao de Meio Ambiente, que teria parti-
cipao direta no processo. E2 informa que a Fundao dispe de apenas
um carro e um tcnico para fiscalizao em toda a cidade e compara a
situao de So Jos com a de Florianpolis: A Floram tem quarenta
fiscais... a estrutura deles em termos de fiscalizao quarenta vezes
maior que a nossa.
O presidente do Conselho Municipal de Sade de Florianpolis
(E3) e a secretria executiva do conselho de sade de So Jos (E4) tm
experincias muito densas de participao democrtica. Nota-se que os
representantes destes conselhos contam com uma histria de uma dca-
da e meia de intensa mobilizao do setor (conferncias de sade), espe-
cialmente nas Regies Sul e Sudeste do pas, o que lhes possibilita uma
atuao contempornea mais coordenada entre instncias federal, esta-
dual e municipal. Observa-se, por outro lado, que tanto representantes
do governo quanto da sociedade civil organizada tm uma clara preocu-
pao com a fraca visibilidade dos conselhos municipais junto a maioria
da populao. H, por assim dizer, um capital social bastante significati-
vo entre os rgos especializados, viabilizando uma atuao organizada
acima da mdia dos conselhos municipais em geral, mas igualmente um
grande desconhecimento da populao sobre seus direitos e tambm
153
sobre a atuao dos Conselhos de Sade. Nas entrevistas, E3 e E4 pare-
cem concordar com esta avaliao geral, embora fique evidente a me-
lhor estruturao do conselho de Florianpolis em relao do conselho
de So Jos.
O entrevistado E3 informa que os Conselhos de Sade tm a par-
ticipao de 50% dos usurios do SUS (Sistema nico de Sade) e 50%
dos prestadores de servio, gestores do sistema e profissionais de sade.
Os representantes da sociedade civil so entidades como a associao
dos diabticos, associao dos hipertensos, associao de bairros. Os
Conselhos de Sade so deliberativos, esclarece E3, tendo por funo
aprovar o plano de sade, as agendas de sade anuais, o oramento da
sade para as Cmaras de Vereadores. Alm disso, os conselhos em geral
supervisionam a execuo financeira e oramentria, a gesto e a agenda
da sade. O grande problema, observa E3, a falta de conhecimento da
populao sobre sua capacidade de fiscalizar o funcionamento do siste-
ma de sade e at de interditar a conta dos gestores e tudo isso por
meio da participao no conselho municipal.
O entrevistado E4 tem uma histria de atuao na sociedade civil
e enfatiza a experincia de ampliao da democracia. No caso de So
Jos, a democracia participativa ainda uma meta no alcanada, mesmo
no setor de sade. Ele afirma que o conselho ainda enfrenta problemas
de infra-estrutura devido a uma postura autoritria do prefeito, que pra-
ticamente expulsou a sade de l (da sede administrativa). Tambm
revela sensibilidade para a inovao gerencial por meio de aes
intersetoriais, envolvendo secretarias e conselhos municipais de sade e
educao, entre outros, visando a harmonizar e viabilizar atuao pblica
com melhores resultados para a populao.
Em ambos os municpios, Florianpolis e So Jos, os presidentes
dos conselhos municipais de assistncia social, respectivamente E5 e
E6, so assistentes sociais, funcionrios pblicos e representantes da par-
te governamental. Os dois conselhos so paritrios (metade dos conse-
154
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
lheiros representa o governo municipal e a outra metade a sociedade
civil) e deliberativos, ou seja, formulam e aprovam polticas pblicas,
oramento e planos de ao da rea. Estes entrevistados (E5 e E6) infor-
maram que a infra-estrutura dos conselhos provm de recursos do muni-
cpio. Em ambos os casos a eleio dos conselheiros feita da mesma
forma: os governamentais so escolhidos pelo prefeito com base no que
determina a lei de criao do conselho; os representantes da sociedade
civil so eleitos em um frum prprio composto pelas entidades civis
cadastradas no respectivo conselho. Tambm destacaram que s existe
capacitao informal (nas reunies e plenrias), no h cursos sistemti-
cos neste sentido, embora concordem que estes so necessrios.
A presidente do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e
Adolescente de Florianpolis (E7), na capital catarinense, advogada,
representante do governo. O conselho paritrio e deliberativo, com
reunies ordinrias a cada 30 dias. Sua infra-estrutura mantida pela
prefeitura municipal, sendo os recursos oriundos do Fundo Municipal da
Infncia e Adolescncia. A entrevistada E7 afirma haver no conselho um
curso para capacitao dos conselheiros oriundos da sociedade civil, po-
rm ressalta que estes devem ter um mnimo de conhecimento poltico
sobre a rea de atuao do conselho. Tambm afirmou que o conselho
tem buscado combater a sua invisibilidade publicando as suas resolu-
es em jornais de grande circulao. Explica que a escolha dos conse-
lheiros feita de duas formas, com os conselheiros do governo sendo
escolhidos pelo prefeito e os conselheiros da sociedade civil eleitos em
frum prprio das entidades cadastradas no conselho.
Concluses
Ao enfocarmos a realidade de sete conselhos municipais, de
Florianpolis e de So Jos, foi possvel perceber a sua relevncia para a
democracia participativa e, conseqentemente, para a descentralizao
155
e o desenvolvimento regional. Tambm foi possvel comparar algumas
das suas experincias, ressaltando-se a dinmica peculiar de cada um
deles e tambm de cada municpio. Sem dvida a experincia poltica, a
cultura cvica, ou capital social, esto mais desenvolvidos em
Florianpolis do que em So Jos, e neste, por deduo, mais do que nos
outros municpios da regio. A constatao disso paradoxal, pois os
problemas enfrentados pelos municpios maiores so certamente mais
complexos e de difcil soluo, enquanto que os problemas de municpios
menores, cujo desenvolvimento poderia, em princpio, ser redirecionado
para um modelo de sustentabilidade, contam com um mnimo de capital
social, ou seja, com uma sociedade civil organizada, politizada, com de-
mocracia participativa.
A concluso geral de que tem havido uma tendncia de
descompasso entre o processo de desenvolvimento insustentvel, na
regio, e o processo de fortalecimento da democracia participativa. Esta
se faz presente nos locais em que a insustentabilidade tornou-se muito
complexa e de difcil reverso histrica. Nos pequenos municpios da
regio, com muitos atrativos naturais (para o turismo), a democracia
participativa tem sido bloqueada historicamente por vrios fatores, entre
os quais pode-se destacar: a hegemonia da democracia meramente
delegativa e formal (representativa, em princpio), a ausncia de educa-
o para a cidadania, a falta de profissionalizao de tcnicos das admi-
nistraes pblicas e a tradio do clientelismo na relao entre os donos
do poder e a populao, especialmente mas no exclusivamente a
mais marginalizada.
Este descompasso entre democracia e sustentabilidade mostra o grau
de complexidade a ser enfrentado pela regio no processo de
descentralizao administrativa. Se houver uma continuidade da simples
descentralizao intermediria e piramidal entre os rgos da administra-
o estadual e os rgos oficiais dos municpios, sem o efetivo envolvimento
da sociedade civil e da maioria da populao, os problemas ambientais,
sanitrios, educacionais, etc., tendero para o crescimento insustentvel.
156
Ano 5 n. 10 jul./dez. 2007
Por outro lado, este estudo indica que uma convergncia, com
mtuo aperfeioamento entre os modelos de administrao pblica
gerencial e societal, no combate ao clientalismo e burocratizao, com
a agregao de critrios de gesto socioambiental democracia
participativa, poderia promover, em So Jos e Florianpolis, o aprendi-
zado e a aplicao das categorias de inovao das gestes pblicas muni-
cipais em destaque no pas. Um primeiro passo, nesse sentido, seria a
promoo da visibilidade pblica (por exemplo, nos websites das prefei-
turas e na imprensa local) das atividades e decises dos conselhos gestores
como locus de gerao de capital social.
Por fim caberia, como sugesto para novas pesquisas nessa
temtica, considerar a correlao entre democracia e sustentabilidade do
ponto de vista da educao em sentido mais amplo, envolvendo aspec-
tos da cultura cvica, da educao ambiental e da formao profissional.
Talvez a educao seja um caminho central e prioritrio a ser percorrido
para a reduo do referido descompasso, evitando-se que municpios
pequenos se tornem grandes e insustentveis pela ausncia de participa-
o cvica, educao ambiental e de capacitao profissional.
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Recebido em: 24/10/2006
Aceito em: 25/08/2007

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