Cruz, Sebastião Velasco - Evolução Geopolítica Cenários e Perspectivas

1611
EVOLUO GEOPOLTICA:
CENRIOS E PERSPECTIVAS
Sebastio C. Velasco e Cruz
9 771415 476001
ISSN 1415-4765
Guilherme Lima Bragana
Marcos Antonio Coutinho da Silveira
DETERMINANTES DA ALOCAO DE PORTFLIO DOS INVESTIDORES BRASILEIROS UMA
ANLISE EMPRICA COM DADOS DE
FUNDOS DE INVESTIMENTOS
TEXTO PARA DISCUSSO
EVOLUO GEOPOLTICA: CENRIOS E
PERSPECTIVAS
Sebastio C. Velasco e Cruz*
R i o d e J a n e i r o , ma i o d e 2 0 1 1
1 6 1 1
* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e do Programa de
Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas: Universidade Estadual Paulista (UNESP)/UNICAMP/Pontifcia
Universidade Catlica (PUC/SP).
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Texto para
Discusso
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ISSN 1415-4765
JEL: F59
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO: TRS EVENTOS ................................................................................. 7
2 UMA NOVA ORDEM? ............................................................................................ 9
3 CONSIDERAES SOBRE O DEBATE A RESPEITO DA CONFIGURAO DO
PODER MUNDIAL APS A GUERRA FRIA ..............................................................32
4 MODULAES DA GRANDE ESTRATGIA DOS ESTADOS UNIDOS E
DISTRIBUIO DE PODER NO SISTEMA INTERNACIONAL ......................................44
5 METAMORFOSES, DESAFIOS, PERSPECTIVAS .........................................................52
REFERNCIAS ...........................................................................................................67
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SINOPSE
O trabalho analisa as grandes transformaes em curso no sistema internacional no ps-
Guerra Fria. Tomando como ponto de partida a indagao sobre o signicado profundo
de trs eventos que marcaram o ano de 2008 a crise nanceira global; o fracasso nas
negociaes da Rodada Doha; e o conito militar na Gergia do Sul , o artigo expe
a nova congurao do poder mundial que se delineia na dcada de 1990; discute
trs cenrios derivados do debate aberto, ento, sobre a evoluo provvel do sistema
de poder (os cenrios multipolar, unipolar consolidado e liberal cosmopolita), e
avalia a pertinncia de cada um deles com base nos desenvolvimentos observados ao
longo da primeira dcada deste sculo. Salientando a inexo representada pela estratgia
declaradamente unilateral do governo George W. Bush, o artigo conclui formulando a
hiptese segundo a qual os trs acontecimentos antes referidos devem ser vistos como
sinais do esgotamento da grande estratgia perseguida pelos Estados Unidos ao longo do
perodo, cujo princpio regulador foi a ideia de garantir superpotncia norte-americana
a condio de supremacia inconteste por um prazo indenido.
ABSTRACT
i
The article analyses the major changes in the international system since the end of the
Cold War. Taking as a starting point the question about the deep meaning of three
events that have impacted the year of 2008 global nancial crisis; the deadlock in
the negotiations of Doha round; the military conict in South Georgia it sketches
the outline of the new power constellation that emerged in the 1990s; discusses three
scenarios extracted from the debate on the probable evolution of the global power system
(the scenarios multipolar; Consolidated unipolar, and liberal cosmopolit), and
assesses the comparative plausibility of each, taking into account the developments that
unfolded during the rst decade of the 21 Century. Emphasizing the unilateral twist
given by the Bush administration to the U.S. strategy, the article suggests that the three
events referred to above should be understood as signs that the great strategy followed
by the U.S. since the end of Cold War has been exhausted. A strategy founded on the
idea of maintaining the superpower in its condition of uncontested world supremacy
through an indenite future.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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Evoluo geopoltica: cenrios e perspectivas
1 INTRODUO: TRS EVENTOS
Com o benefcio do tempo, ao fazer o balano do cenrio internacional na virada do
sculo, o historiador conceder ao ano de 2008, certamente, um lugar de destaque. E
ter boas razes para isso. Com efeito, o sistema internacional nesse nterim foi palco
de trs acontecimentos pouco usuais.
O primeiro, presena ofuscante na conscincia social, tem nome denido e
inscrio temporal supostamente clara: a crise nanceira global. Prenunciada j em
meados do ano anterior, quando se tornou evidente a situao precria do mercado
norte-americano de dvidas hipotecrias, a crise manifestou-se abertamente em maro,
com a quebra do Bear Stearns, quinto maior banco de investimento dos Estados
Unidos, que fora antecedida de perto pela nacionalizao temporria do Northern
Rock pelo Banco da Inglaterra. O susto, porm, no durou muito, e pouco depois a
estranha impresso que se tinha era de um rpido retorno normalidade. A catstrofe
ocorreu em 15 de setembro, quando o Tesouro americano decidiu deixar prpria
sorte o Lehman Brothers, quarto maior banco de investimento do pas, cuja falncia
espalhou o pnico por todos os cantos do mundo, quebrando traumaticamente os laos
de conana que sustentam a cadeia do crdito. A converso do choque nanceiro em
crise econmica foi quase imediata. Apesar da resistncia surpreendente exibida pela
China e pela ndia, e da rpida e vigorosa recuperao brasileira, a crise econmica
continua uma realidade sombria em maro de 2010, quando estas linhas so escritas
os pases blticos mergulhados em profunda recesso e a moeda europeia ameaada em
sua integridade pela situao calamitosa das contas pblicas em vrios pases da Zona
do Euro, a comear pela Grcia.
Parcialmente associado a esse quadro de turbulncia nanceira, o segundo
acontecimento foi o fracasso ocializado da Rodada Doha, processo de negociao
comercial que vinha se desenrolando, a trancos e barrancos, desde novembro de 2001.
O desfecho ocorreu na reunio ministerial da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), realizada no nal do ms de julho, em Genebra, onde a entidade tem sua
sede. A agenda das negociaes era ampla, mas o impasse se deu logo no comeo dela:
o comrcio de bens agrcolas. Depois de meses de intensas tratativas, e apesar das
concesses feitas pelo Brasil, um dos interlocutores-chave no processo, a inexibilidade
demonstrada pelos Estados Unidos, de um lado, e pelo duo ndia-China, de outro,
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condenou a cpula ao colapso. A postura da ndia na negociao no surpreende com
uma populao de 1 bilho de habitantes, cerca de 70% dos quais vivendo no campo,
a ndia tem razes fortes para resistir aos apelos pela liberalizao do mercado agrcola.
Pas ameaado em sua unidade interna por disparidades de toda ordem, o princpio
que rege a conduta do governo indiano nesse domnio, desde a independncia, o
da segurana alimentar, princpio cuja validade as utuaes bruscas dos preos
agrcolas que ocorriam naquela conjuntura vinham reforar.
1
Os motivos por trs da
intransigncia norte-americana so mais opacos, porm as circunstncias do processo
eleitoral em curso no pas quela poca ajudam a explic-la. A grande novidade, porm,
foi a atitude da China: com ela, tornou-se patente que o jogo na OMC, desde ento,
estava mudado.
O terceiro fato marcante no ano foi a reao vigorosa da Rssia ao ataque do
exrcito georgiano, em 8 de agosto, provncia separatista da Osstia do Sul, operao
militar de grande envergadura que apanhou de surpresa a todos, fez ruir muitos dos
subentendidos consolidados desde o nal da Guerra Fria e provocou nos crculos
dirigentes da superpotncia reaes iradas. O consenso bipartidrio sobre o episdio
cou bem expresso na contundncia das frmulas usadas para condenar o ato
violao Carta da Organizao das Naes Unidas (ONU) e aos princpios do direito
internacional; violncia contra um pas pequeno, que evoca a ao de Hitler e Stalin,
manifestao agressiva de um projeto imperial e nas medidas sugeridas para castigar
o seu responsvel: bloquear o acesso OMC; excluir do G-8; aplicar sanes
econmicas e polticas(...), em caso de recalcitrncia, isolar a Rssia na comunidade
internacional (GARDELS, 2008). Como se sabe, o depois foi menos dramtico: com
a mediao do presidente francs, antes do nal do ms de agosto as partes beligerantes
chegaram a um acordo, que recomps o status quo ante, e afastou o fantasma de uma
nova Guerra Fria que esteve momentaneamente de volta. Esses desdobramentos no
diminuem em nada a importncia do conito, apenas tornam mais difcil avali-lo.
As dvidas, porm, no se restringem ao confronto na Gergia. Isoladamente,
e em conjunto, os trs eventos suscitam indagaes que desde ento tm provocado
aceso debate: que signicado atribuir a eles ocorrncias de importncia indiscutvel,
1. Para uma anlise dos fundamentos polticos e sociais da postura indiana na negociao do tema da agricultara na OMC,
ver Velasco e Cruz (2008).
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mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de mudanas profundas, marcos
inauguradores de uma nova etapa histrica? Como aquilatar suas implicaes? Quais
os seus desdobramentos provveis?
O objetivo deste artigo no o de examinar intensivamente cada um dos
acontecimentos mencionados na busca de respostas para tais perguntas, mas de esboar
um quadro interpretativo sobre o contexto geral em que eles se do, na certeza de que,
se bem-sucedido o empreendimento, essas respostas sero mais facilmente encontrveis.
Neste sentido, alm desta breve introduo, o artigo se desdobrar em quatro
sees. A segunda ser dedicada ao estudo de duas dimenses fundamentais na
rearticulao operada no sistema internacional no m do sculo XX: o substrato
poltico do processo de globalizao econmica e a nova problemtica da segurana
internacional. A terceira abordar o debate suscitado por esse conjunto concatenado
de mudanas, que pe no centro da ateno de todos analistas e atores polticos a
pergunta sobre a congurao do poder mundial. Destacada a condio de supremacia
inconteste dos Estados Unidos nessa quadra histrica, a quarta seo estar voltada para
uma breve anlise das linhas mestras da conduta internacional da superpotncia e dos
processos de crise a elas relacionados. Reserva-se para a quinta seo a discusso sobre
os eventos referidos aqui e a indicao de alguns desenvolvimentos importantes do ps-
2008, com as perspectivas que eles descortinam.
2 UMA NOVA ORDEM?
Nos ltimos 25 anos, o sistema internacional foi comovido por dois macroprocessos
articulados de mudanas. O primeiro diz respeito crise e reestruturao da economia
mundial; o segundo, dissoluo do bloco socialista e ao m da lgica poltica ditada
pela bipolaridade.
Cada um desses processos foi marcado, em pontos determinados do tempo, por
ocorrncias dramticas: a transformao econmica, pelos dois choques do petrleo
(em 1973 e 1979), e pela elevao brutal da taxa bsica de juros nos Estados Unidos,
tambm em 1979; a mudana no quadro geopoltico, pela derrubada do Muro de
Berlim, dez anos depois, e pela onda subsequente de contestao que varreu a Europa
Central e Oriental, culminando, em 1991, com a derrocada do prprio Estado Sovitico.
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Mais importantes, porm, que esses fatos emblemticos, so as mudanas parciais
e fragmentrias acumuladas ao longo do tempo, cuja combinao d origem aos dois
processos em causa.
2.1 TRANSFORMAES NA ECONOMIA MUNDIAL
Desde o incio dos anos 1970 a economia mundial atravessa um perodo de reestruturao
profunda, no curso do qual as relaes de cooperao e conito entre empresas e naes
esto sendo drasticamente redenidas. Aspecto dos mais salientes desse processo a
transformao revolucionria sobrevinda no campo da tecnologia, com as inovaes
combinadas nas reas de microeletrnica e informtica, telecomunicaes, transporte,
biotecnologia e novos materiais. Na variada gama de suas mltiplas aplicaes, esses
avanos tm acarretado mudanas signicativas na forma de organizao e nas pautas de
comportamento at ento predominantes em diferentes setores de atividade econmica,
alterando estruturas de mercado, erodindo fatores tradicionais de vantagens comparativas.
Ao tornar imensamente mais fceis o acesso e o processamento de informaes,
ao possibilitar o estabelecimento de contatos eletrnicos instantneos por todo o globo,
ao reduzir dramaticamente o tempo e o custo do transporte a longa distncia, as novas
tecnologias do um novo mpeto internacionalizao do capital, em virtude: i) das
elevadas exigncias, materiais e humanas, implicadas em seu desenvolvimento; ii) da
possibilidade que elas oferecem, atravs da automao computadorizada, de combinar
simultaneamente exibilidade e economia de escala, diversicao de produtos e
produo de massa (ERNS; OCONNOR, 1989, p. 22; COHEN; ZYSMAN, 1987);
iii) das condies que elas criam para a conformao de um mercado de capitais
abrangente, capaz de aglutinar recursos e canaliz-los para aplicaes remuneradoras
em escala mundial; e iv) da capacidade que proporcionam s empresas de coordenar
estritamente suas atividades, congurando-as espacialmente em funo de estratgias
compreensivas que tendem a dissolver as diferenas entre espaos domsticos e externos.
Este ponto decisivo. At o m dos anos 1960, a economia mundial podia ser
esquematicamente representada como um conjunto de mercados nacionais discretos,
embora interligados, nos quais as empresas locais ou internacionais se confrontavam
com base nas condies vigentes em cada um deles, escassamente afetadas que eram pelo
resultado da concorrncia intersetorial em outros pases. No quadro das transformaes
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antes referidas essa imagem se desfaz: para muitas indstrias, as fronteiras nacionais
se diluem, os mercados interpenetram-se, o resultado da concorrncia em qualquer
um deles passa a ser condicionado pela evoluo das disputas travadas nos demais, e
a rivalidade entre os contendores passa a ser perseguida em termos verdadeiramente
globais (PORTER, 1986). A contrapartida desse movimento a integrao crescente
que se verica no plano das estruturas produtivas, com a congurao de cadeias
interligando espacialmente diferentes fases do processo de fabricao de um dado
produto. A literatura registra o fenmeno sob a rubrica da globalizao produtiva, e
salienta o impacto que ela tem no papel do Estado.
A mudana tecnolgica, porm, no explica por si s esses desenvolvimentos. E
no se esgota neles a reestruturao de que se tem falado. Em nvel mais profundo, o que
foi posto em questo nesse processo o conjunto de regularidades que, depois da Segunda
Grande Guerra, conferiram aos capitalismos centrais sua sionomia prpria e por quase
30 anos asseguraram s suas economias um dinamismo sem paralelo na histria.
Aqui no se atentar caracterizao dessa crise, que foi objeto de copiosa literatura.
Basta registrar que um de seus aspectos centrais foi a perda relativa de competitividade da
indstria americana, a qual, em conjugao com os crescentes gastos militares, levaram
aos srios desequilbrios monetrios da dcada de 1960 e 1970. Sabe-se como essa crise
foi resolvida: o rompimento unilateral do padro dlar-ouro pelos Estados Unidos, no
incio dos anos 1970, com a adoo do regime de cmbio utuante e a rearmao do
papel do dlar como moeda de reserva internacional; a desregulamentao competitiva
dos mercados nanceiros;
2
o duplo choque representado pela elevao dramtica da
taxa bsica de juros nos Estados Unidos, e o aumento gigantesco de seu gasto militar;
nalmente, a disseminao em escala planetria das polticas neoliberais. Sabe-se
tambm que a soluo dessa crise teve como contrapartida o declnio e, nalmente, a
derrocada do bloco sovitico.
Na ltima dcada do sculo XX, o triunfo do capitalismo liberal era indiscutvel.
Denitivamente batido o adversrio socialista e desacreditados os modelos de
desenvolvimento centrados no papel dirigente do Estado, as novas oportunidades
criadas com a incorporao de economias inteiras e de amplos setores de atividade
2. Faz-se aluso aqui ao argumento desenvolvido por Helleiner (1996).
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econmica nos mais diversos pases ao espao da acumulao privada transmitiam
aos mercados um sentimento de exaltao conante, que o ritmo acelerado das
inovaes tecnolgicas s fazia aumentar. nesse contexto que se cristaliza a crena de
que a economia mundial estava fadada a integrar-se de forma cada vez mais profunda,
em um movimento inexorvel, cujo limite seria a completa dissoluo dos sistemas
produtivos nacionais.
Ela encontra sua expresso mais eloquente na ideia da globalizao. Acolhida
com entusiasmo pelos crculos dirigentes dos mais variados pases, que a adotaram
como marco de referncia para a elaborao de programas de governo e para o traado
de sua conduta no plano internacional, a tese da globalizao acendeu um debate que
mobilizou especialistas de inmeras disciplinas e estendeu-se ao pblico em geral. No
se pretende reabrir essa discusso, mas para desenvolver o argumento que se esboa
nestas pginas precisa-se fazer dois rpidos comentrios.
1) Em seu uso corrente, o termo globalizao eivado de ambiguidades: por
um lado, ele serve para designar, ao mesmo tempo, um estado de coisas (a
economia globalizada), e um processo (que embute a ideia de incompletude,
abertura para futuros diversos); por outro, ele empregado indiscriminadamente
como conceito descritivo (caso em que opera como ponto de partida para
formulao de problemas) e como conceito explicativo supostamente capaz
de servir como chave para o entendimento da innidade de fenmenos que
o termo recobre nesse sentido, ele enreda seus usurios em uma teia de
argumentos tautolgicos (ROSENBERG, 2002). Convm esclarecer: sempre
que se zer uso do termo globalizao neste texto ele ser entendido como
conceito descritivo, denotando um processo complexo, no linear, reversvel,
ainda que em alguns de seus aspectos.
2) Nesse processo combinam-se fenmenos emergentes, resultados no
intencionais de clculos e aes desagregadas de uma innidade de agentes, e
condies criadas pelo fazer estrategicamente direcionado de atores polticos,
com o jogo de aes e reaes reexivamente monitorado que elas provocam.
No h globalizao sem polticas de globalizao: se se quer entender o
processo, deve-se incluir na anlise a ao do Estado.
E no de qualquer Estado.
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O choque de juros produzido pelo Federal Reserve (Fed) em 1979 tornara-
se essencial preservao da hegemonia nanceira dos Estados Unidos e do papel
internacional do dlar. Mas seu preo foi uma recesso longa e profunda, que levou as
taxas de desemprego no pas a patamares no alcanados havia dcadas. A recuperao
econmica, com queda nos ndices de preos, comeou a se esboar no nal de 1982.
Ela foi impulsionada, sobretudo, pelo aumento do gasto pblico o colossal programa
de rearmamento lanado pelo governo Reagan, aspecto central da conjuntura batizada
pelos estudiosos das relaes internacionais como a segunda Guerra Fria. A desgravao
tributria (reduo das alquotas do imposto de renda incidentes sobre os lucros das
empresas e sobre os rendimentos de pessoas fsicas das faixas mais altas, o socialismo
dos ricos, como foi batizada pelos opositores) no surtiu o efeito esperado. Ao invs de
funcionar como uma mola propulsora para o investimento produtivo como queriam os
idelogos da economia de oferta, a reduo dos impostos conjugada com o aumento
das despesas do governo resultou em gigantesco dcit pblico, que foi nanciado
sem diculdade, com emisso de ttulos de dvida pblica. Dois corolrios da situao
sumariamente descrita neste pargrafo so os juros altos (em 1984, os juros reais pagos
pelos ttulos do Tesouro mantinham-se na casa dos 8%) e a apreciao do dlar. Este,
por sua vez, ampliava a tendncia histrica de deteriorao da balana comercial dos
Estados Unidos.
At ento, a poltica do governo norte-americano para a crise da dvida consistia
em ajudar informalmente a organizao do cartel dos bancos, mediante o fortalecimento
do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o empenho de sua autoridade no respaldo
das decises tomadas neste rgo. No mais, insistia na retrica da no interveno,
rejeitando liminarmente as tentativas dos devedores de acertar uma negociao poltica
da dvida. No tocante poltica comercial, afora as medidas ad hoc de proteo, a
administrao republicana depositava parte de suas chas no propsito de forar a
liberalizao dos mercados internacionais de bens e servios, atravs da ao multilateral
pela abertura de mais uma rodada de negociaes no Acordo Geral sobre Tarifas e
Comrcio General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), com a incluso em sua
agenda de novos temas, at aquele momento no sujeitos disciplina do rgo
servios, propriedade intelectual, e investimentos.
No se acompanhar a ao diplomtica efetuada com esse m, mas convm
salientar dois aspectos: i) os objetivos referidos acima so claramente enunciados no
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primeiro documento de poltica do governo Reagan dedicado ao tema do comrcio
internacional o depoimento prestado pelo representante comercial, o embaixador
William Brock, no Senado, em 8 e 9 de julho de 1981 (U.S. SENATE, 1981, apud
LANDE; VANGRASSTECK, 1986); e ii) durante o primeiro mandato de Reagan,
o esforo da administrao republicana concentrou-se na campanha pela abertura de
nova rodada de negociao no GATT, nenhum trabalho sendo desenvolvido para obter
do Congresso a autoridade necessria concluso dos acordos comerciais abrangentes
que deveriam resultar de tais negociaes.
Com a aprovao da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, o Executivo ganha essa
autorizao. E mais, com a denio de objetivos de poltica comercial contidos nesta
lei e os novos dispositivos nela criados em sua Seo 301, que estabelece os instrumentos
de retaliao a seu alcance, o Executivo passa a contar com um instrumento poderoso
para combater tudo o que venha a classicar como prticas desleais de comrcio na
conduta de seus parceiros. o que se constata ao examinar o contedo desse documento.
Para no alongar demasiadamente a exposio, esse exame ser feito sob a forma
de aluses rpidas lei, seguidas de breves comentrios.
Servios: A Seo 305 da lei estabelece que nas negociaes comerciais os Estados
Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras sobre, ou outras distores de,
comrcio internacional em servios (...) incluindo barreiras que negam tratamento
nacional e restries sobre o estabelecimento e operao em tais mercados.
Item destacado da poltica comercial do governo Reagan, anunciada em julho
de 1981, a prioridade concedida ao setor de servios atendia aos reclamos de poderosa
coalizo empresarial formada no comeo da dcada passada sob a liderana dos
dirigentes da American International Group, Inc. (AIG), a gigante do setor de seguros,
cujos pontos de vista j tinham sido contemplados na Lei de Comrcio de 1974, que
previa a extenso de toda norma referente ao comrcio exterior ao setor de servios.
fcil entender o consenso em torno do tema: nas duas ltimas dcadas
precedentes, 1960 e 1970, a participao do setor de servios na economia americana
crescia incessantemente em termos de valor adicionado e, mais ainda, de emprego
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absorvido ,
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muitos segmentos dele desfrutando de grandes vantagens comparativas
internacionais. Entre 1981 e 1984, os servios responderam por 40% de todas as
exportaes, gerando um saldo acumulado de cerca de US$ 123 bilhes, em forte
contraste com o dcit de cerca de US$ 234 bilhes acumulado na balana de
mercadorias (LANDE; VANGRASSTECK, 1986, p. 28). luz desse dado, entende-
se a importncia estratgica atribuda abertura dos mercados externos s empresas
americanas do setor de servios.
Investimentos: Nos termos da Seo 305 da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, os
Estados Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras a investimentos estrangeiros
diretos que sejam articiais ou que distoram o comrcio, expandir o princpio de
tratamento nacional, e reduzir barreiras no razoveis ao estabelecimento (ibidem, p. 32).
Novamente, o consenso bipartidrio: Este objetivo tambm constava dos
primeiros documentos de poltica comercial do governo Reagan. O tema, porm, mais
espinhoso e suscitava reaes diferenciadas no universo empresarial norte-americano.
O prprio governo mantinha uma posio canhestra sobre o assunto, haja vista as
muitas restries por ele criadas, como a legislao sobre contedo nacional no setor
automotivo. At hoje as negociaes multilaterais sobre o tema pouco avanaram os
acordos bilaterais tendo sido o meio mais ecaz encontrado pelos Estados Unidos para
ver suas pretenses atendidas.
Propriedade intelectual: A Lei de 1984 no dedica uma seo separada aos
objetivos a serem perseguidos nesta rea, mas eles aparecem em diferentes lugares do
documento. Assim, ao tratar das indstrias de alta tecnologia, ele estabelece que o
governo busque eliminar ou reduzir as medidas de governos estrangeiros que deixem
de prover meios adequados e efetivos para naes estrangeiras assegurarem, exercerem
e fazerem cumprir direitos exclusivos de propriedade intelectual.
A parcimnia da lei no condiz com a importncia que seria atribuda ao tema
logo a seguir. No momento de sua elaborao, a campanha pelo fortalecimento dos
direitos de propriedade intelectual comeava a dar seus primeiros frutos. Deslanchada
3. Entre 1959 e 1989, a participao do setor de servios (excludo o governo) no total do emprego nos Estados Unidos
passou de 38,2% para 49,8% (SPULBER, 1995, p. 154). Essa obra analisa, de forma desagregada, a expanso do setor
de servios.
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no nal dos anos 1970 pelos produtores de artigos sensveis ao uso fraudulento de
marcas e a imitaes entre eles a Levi Strauss Corporation, dona de uma das mais
conhecidas marcas de jeans no incio da dcada seguinte ela receberia grande reforo,
com o ingresso no movimento das indstrias intensivas em informao. Desde ento,
a campanha pela reforma do regime de propriedade intelectual ganha verdadeiro
alento, e comea a acumular triunfos: em 1980, o Congresso estende a cobertura da
Lei de Copyright aos programas de computadores; no mesmo ano, a Suprema Corte
admite o patenteamento de produtos biotecnolgicos; e em 1984, o Congresso cria
uma forma original de direito de propriedade para semicondutores. Compreende-
se, assim, a timidez da Lei de Comrcio de 1984 na matria. A rapidez com que ela
ascenderia na escala de prioridades da poltica comercial dos Estados Unidos se explica
pela magnitude dos interesses em jogo e pelo grau de internacionalizao das indstrias
envolvidas (DOREMUS, 1995).
O elemento mais importante na Lei de Comrcio de 1984, porm, no estava na
denio de objetivos, mas nas inovaes conceituais nela contidas. A reformulao do
conceito de reciprocidade era uma delas. Sobre o alcance da mudana introduzida, vale
a pena acompanhar a avaliao insuspeita do senador Robert Dole ento presidente
do Comit de Finanas do Senado, mais tarde candidato republicano presidncia dos
Estados Unidos, nas eleies de 1996, derrotado por Bill Clinton.
A reciprocidade signica uma mudana dramtica em relao ao princpio da nao mais
favorecida. Signica que outros pases deveriam nos fornecer oportunidades de comrcio
e investimento iguais no somente s que eles oferecem a outros parceiros comerciais mais
favorecidos, mas iguais ao que ns lhes oferecemos, e a reciprocidade deveria ser medida no
por acordos e promessas, mas por resultados de fato mudanas na balana comercial e expanso
no investimento entre ns e nossos maiores parceiros econmicos (DOLE, 1982, apud LANDE;
VANGRASSTECK, 1986, p. 38).
Essa noo, que vinha sendo trabalhada em discursos e projetos de lei no Congresso
(cerca de 36 iniciativas, nas duas ltimas legislaturas, a saber A97a. 1981/1982 e
A98a. 1983/1984) a fonte de inspirao para as mudanas introduzidas na Seo
301 pela Lei de Comrcio e Tarifa de 1984. Alm de ampliar o alcance desse dispositivo,
para colocar em seu raio os novos temas, a lei denia de forma extremamente elstica
a noo de prticas comerciais no razoveis, uma das condies previstas na Lei de
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1974 para emprego das medidas de retaliao previstas na Lei de 1974. Com efeito, a
Seo 304 desse documento qualica como no razovel
(...) qualquer ato, poltica ou prtica que, embora no necessariamente viole os direitos legais
internacionais dos Estados Unidos, ou seja incompatvel com estes, de outro modo considerada
injusta e desigual. Os termos incluem, mas no esto limitados a, qualquer ato, poltica ou prtica
que negue A) oportunidades de mercado; B) oportunidades para o estabelecimento de uma
empresa; ou C) proviso de proteo, adequada e efetiva, de direitos de propriedade intelectual
justas e equitativas (LANDE; VANGRASSTECK, 1986, p. 47).
Naturalmente, de acordo com a referida lei, cabia ao governo dos Estados Unidos
estipular, em cada caso, o que consistia em prtica desleal e/ou inqua. Foi com esse
poderoso instrumento em mos que o governo Reagan intensicou as presses pela
abertura de uma nova rodada de negociaes comerciais. Em 1985 foi celebrado,
nalmente, o acordo para esse m com a Comunidade Europeia. Mas a oposio
liderada por Brasil e ndia incluso dos temas da propriedade intelectual e dos servios
na pauta de uma nova rodada de negociaes do GATT continuava a se manifestar. Ela
foi contornada em Punta del Este, em setembro de 1986: com muita presso e a ajuda
de um subterfgio, esses temas acabaram entrando, junto com a questo das medidas
relativas ao investimento externo, na agenda da Rodada Uruguai.
4
Em uma economia que se globaliza, normas globais. Essa a ideia reguladora que
parecia informar os trabalhos na Rodada Uruguai do GATT. As diculdades de avanar
satisfatoriamente no terreno pedregoso da negociao agrcola prolongaram a rodada
por vrios anos ainda. Mas ela chegou a termo, e seu resultado j foi denido como
uma verdadeira reforma constitucional.
Duas referncias rpidas a dois de seus elementos sero o bastante para conrmar o
acerto dessa avaliao. A primeira delas, sobre o acordo alcanado na rea de propriedade
intelectual. Seus dispositivos envolvem no apenas padres gerais a serem observados
pelas legislaes nacionais, mas disposies detalhadas sobre os procedimentos
que devero ser aplicados para sancionar direitos individuais (e corporativos) de
propriedade. Esse trao exemplica um fenmeno geral: o deslocamento do foco do
4. Sobre a aliana liderada pelos dois pases e o seu relativo fracasso, ver Narlikar (2003).
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regime de comrcio, cujas disciplinas, mais do que limitar as prticas restritivas do
governo, passam a regular positivamente polticas nacionais (OSTRY, 2000).
Sobre o alcance dessa mudana, convm registrar a avaliao abalizada de um jurista:
Os acordos passam por cima de convenes existentes e h muito estabelecidas, administradas pela
Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi), que no contm muito de substncia no
tocante aplicao desses direitos e delega Corte Internacional de Justia a soluo de conitos.
Em contraste, a Parte II do acordo TRIPs [Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados ao Comrcio] trata extensivamente das medidas de observncia,
incluindo procedimentos civis e administrativos, danos, e at procedimentos criminais. Assim, de
forma sem precedentes, o acordo TRIPs obriga os membros da OMC a prover remdios locais
efetivos por meios e procedimentos prescritos. Alm disso, a observncia dessas obrigaes pode
ser assegurada mediante recurso aos mecanismos de soluo de disputas da OMC. Em suma, o
acordo TRIPs uma reengenharia completa orientada para comrcio e focada na conformidade
com as regras do sistema internacional tradicional de proteo aos direitos de propriedade
intelectual (STOLL, 2003, p. 463).
5
A segunda referncia sobre o dispositivo judicial mencionado na passagem
citada. O GATT tambm dispunha de um mecanismo institucional de resoluo de
disputas, mas sua importncia cava extremamente reduzida pela exigncia de consenso
que devia ser atendida para que o mesmo fosse acionado. Como o pas responsvel em
situao irregular podia bloquear a abertura de painis, o funcionamento do sistema
favorecia fortemente a busca de solues negociadas atravs de barganhas onde falava
mais alto, evidentemente, a voz do mais forte. Esses incentivos no desapareceram
de todo na OMC a fase de consulta e mediao continua sendo o primeiro estgio
no processo de resoluo de controvrsias. Mas agora a possibilidade de bloquear um
painel no mais existe. Ultrapassado um limite xo de tempo (60 dias), se as partes
no tiverem resolvido a pendncia, o Organismo de Resoluo de Controvrsias
(Dispute Settlement Body) pode solicitar o estabelecimento de um painel, o que se d
automaticamente. Concludo o trabalho dos rbitros, que devem observar igualmente
prazos predeterminados, se a parte perdedora considerar inaceitvel o veredicto, pode
impetrar um recurso junto a uma corte permanente de apelao, que dar a palavra nal.
Caso as recomendaes no sejam implementadas, depois de esgotadas as tentativas de
5. Para uma reconstituio abrangente do processo de externalizao do direito domstico americano nesse domnio, ver
Sell (2003).
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acordo sobre compensaes devidas, a parte demandante pode pedir autorizao para
retaliar (HOECKMAN; KOSTECKI, 1995, p. 47). Como a diferena entre gerao
e interpretao de normas sabidamente uida, a operao desse mecanismo tem
resultado em um processo de produo legal que j h algum tempo vem sendo objeto
de estudo como um aspecto relevante do processo mais amplo de judicializao das
relaes econmicas internacionais (GOLDSTEIN et al., 2000).
A conjugao desses dois aspectos o contedo substantivo das normas produzidas
ao longo da Rodada Uruguai e os dispositivos criados para garantir-lhes efetividade , o
sistema de resoluo de controvrsias e o Trade Policy Review (avaliao peridica de suas
prticas comerciais a que esto sujeitos todos os membros da OMC) lana luz sobre
a natureza geral do novo regime e do sistema judicial nele inserido. primeira vista,
este representa um avano importante da lgica multilateralista nas relaes comerciais.
Quando se tem em mente, porm, a convergncia entre as disciplinas criadas pelo Tratado
de Marrakesh e as regras em vigor nos Estados Unidos, -se levado a reconsiderar esse
ponto de vista. Como seus defensores faziam questo de ressaltar nos debates internos
sobre a raticao do tratado, os Estados Unidos estariam em conformidade maior
com as regras da OMC, que reetiam seus interesses e objetivos, do que seus parceiros
comerciais. E, como o mecanismo de soluo de controvrsia da OMC autorizava o
recurso retaliao em caso de no observncia daquelas regras, dentro de cronograma
compatvel com o da Seo 301 da Lei de Comrcio americana, o arcabouo legal da
OMC legitimava o emprego que os Estados Unidos faziam de seu imenso poder de
mercado para impor seus interesses comerciais aos demais pases. Nesse sentido, de
se destacar que o posicionamento dos Estados Unidos em favor desse mecanismo to
gritantemente contrrio tradio do GATT se deu apenas depois de obtido o acordo
com a Europa em torno do processo de deciso da rodada (o single undertaking), que
exclua a adeso voluntria aos cdigos negociados, como ocorrera na Rodada de Tquio.
Esse o argumento desenvolvido em importante trabalho coletivo sobre as
transformaes do regime internacional de comrcio, cujo arremate se reproduz a seguir:
Assim, da perspectiva do governo dos EUA, a reforma judicial radical da rodada do
Uruguai representou no uma multilateralizao do unilateralismo dos EUA, mas uma
americanizao do processo de soluo de conitos da GATT/OMC (BARTON et
al., 2008, p. 74).
6
6. Para uma descrio das tratativas sobre o mecanismo na fase decisiva da rodada, ver Croome (1995).
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FIGURA 1
Diagrama do processo de soluo de diferenas
Fonte: OMC/OSC.
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Complementando a anlise, caberia agregar que, no satisfeitos com as garantias
oferecidas pelo Executivo, ao aprovar legislao requerida implementao do Tratado de
Marrakesh os congressistas americanos zeram questo de deixar formalmente estabelecido
que suas clusulas e suas disciplinas s teriam efeito no territrio americano se fossem
congruentes com a lei em vigor no pas. Alm disso, introduziram um dispositivo que
vedava aos particulares a utilizao do tratado como base para questionar qualquer ao
de governo local, estadual, ou federal em tribunais dos Estados Unidos (KWARKA,
2003, p. 48).
Reforma constitucional. Mas incompleta. Com efeito, do ponto de vista de seu
protagonista, o balano das realizaes da Rodada Uruguai acusava ganhos limitados
em vrias reas como servios e medidas comerciais relacionadas a investimentos,
por exemplo e reas inteiramente descobertas caso, entre outros, de compras
governamentais. No surpreende, pois, que a disposio de manter o mpeto reformista
tenha sobrevivido a ela. No de se estranhar tampouco que continuasse a gerar
viva controvrsia como a que se acendeu na reunio ministerial de Cingapura, em
1996, e terminou na deciso salomnica de criar grupos de trabalho com a misso
de estudar quatro novos temas (investimentos, poltica de concorrncia, compras
governamentais e facilitao de comrcio), com vistas sua incorporao eventual
na agenda de negociaes de uma futura rodada. Havia ainda a inteno proclamada de
trazer para o frum da OMC os temas sensveis dos direitos trabalhistas e da proteo
ambiental o que provocava, na maior parte dos pases em desenvolvimento, Brasil
incluso, reaes indignadas.
2.2 A SEGURANA INTERNACIONAL APS A GUERRA FRIA
Em algum ponto os acontecimentos desandaram. Onde situ-lo? Em maro de 1989,
data da eleio consagradora de Boris Ieltsin como representante de Moscou no
Congresso dos Deputados do Povo, rgo recentemente criado para coroar o programa
de reforma poltica conhecida pelo nome de Glasnost?
No faz diferena. O importante no o comeo, mas a sucesso unidirecional
dos fatos: 2 de maio, 1989: cmaras e TV exibem ao mundo as imagens de soldados
hngaros removendo a cerca de arame ao longo da fronteira com a ustria; 4 de junho:
o Solidarnosc obtm vitria acachapante nas eleies legislativas, cando com 92 das
100 vagas no Senado e 160 dos 161 assentos em disputa na Cmara baixa tendo
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aumentado a sua vantagem no segundo turno, pouco depois essa agremiao dava
Polnia o seu primeiro governo no comunista desde 1948; julho: m da Doutrina
Brejnev com a declarao de Gorbachev de que no iria interferir nas decises dos
governantes dos dois pases mencionados; 11 de setembro: a Hungria elimina os controles
sobre a imigrao proveniente da Alemanha Oriental e convoca, uma semana mais tarde,
eleies multipartidrias; 9 de novembro, 1989: depois de semanas de uma crise que divide
a cpula do Partido Comunista (PC) e do governo da Alemanha Oriental, multido toma
de assalto o Muro de Berlim e d incio sua destruio simblica.
Os desdobramentos desse episdio que foi acompanhado com estupor pelos
telespectadores de todo o mundo so conhecidos. O primeiro deles foi a revoluo
de veludo, que entregou a presidncia da Checoslovquia ao escritor dissidente Vclav
Havel, em dezembro de 1989; o ltimo, a tentativa desastrada de golpe de Estado, em
agosto de 1991, que ps m ao regime comunista e precipitou o desmembramento da
Unio Sovitica. Entre um acontecimento e outro, a anuncia forada de Gorbachev
reunicao alem nos quadros da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan),
o m do Pacto de Varsvia (Unio Sovitica, Alemanha Oriental, Bulgria, Hungria,
Polnia, Checoslovquia e Romnia), e a impotncia da Unio das Repblicas Socialistas
Soviticas (URSS) diante do bombardeio americano a Bagd.
Trata-se, porm, de uma impresso equivocada. O processo de todo imprevisto e
sem igual na histria que leva quele resultado subverte as coordenadas polticas do mundo
e torna subitamente obsoleta boa parte da agenda que vinha concentrando h muito
os esforos despendidos pelos especialistas da rea de segurana internacional. Com o
m do conito entre blocos, o espectro da guerra atmica parecia nalmente afastado.
E, com a predominncia do consenso em torno de modelos de sociedade (economia de
mercado e democracia liberal) e de valores fundamentais (direitos humanos), o mundo
parecia estar ingressando em uma era radiante de paz e prosperidade.
A Guerra do Golfo e a ecloso quase simultnea dos conitos tnicos na Europa
Central, com os espetculos de violncia brutal a que deram lugar, tornaram rapidamente
vetustas aquelas ideias. No que elas tivessem se demonstrado inteiramente infundadas
apesar de tudo, a guerra entre as grandes potncias continuava sendo uma hiptese
inteiramente descartada, e a matriz liberal-democrtica continuava em vigor como
modelo sem rival. O mbito de sua validade que fora redenido. Mais do que pensar
em termos de uma marcha unida em direo quele estado de coisas sumamente bom,
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caberia reconhecer a persistncia prolongada de diferenciaes profundas no campo
das relaes internacionais. Essa a ideia comunicada pela metfora dos dois mundos:
aquele do bem-estar, do consenso liberal e das relaes paccas (o centro capitalista), e
este outro, o dilacerado em conitos crnicos e guerras pouco convencionais o antigo
Terceiro Mundo (GOLDGEIER; MCFAUL, 1992; SNOW, 1997).
7
No cruzamento entre essas realidades to dspares observam-se dois desenvolvimentos
que marcaram profundamente a poltica internacional nessa quadra histrica.
O primeiro deles diz respeito centralidade nova atribuda ao tema dos direitos
humanos na conduo da poltica externa dos pases centrais, com o seu correlato:
os questionamentos crescentes, feitos em seu nome, do conceito de soberania e dos
princpios dele decorrentes da no interveno externa e da igualdade soberana entre
os Estados. A rigor, no h novidade alguma na nfase posta no tema dos direitos
humanos. Ele constitui um dos pilares do edifcio da ONU e, desde o governo Carter,
vem desempenhando um papel crtico na poltica exterior dos Estados Unidos. O
que surge de novo com o nal da Guerra Fria a disposio vigorosa de empregar o
poder coercitivo para pr cobro a violaes graves aos direitos humanos sempre que
possvel com o aval da ONU, mas, em caso de paralisia, mesmo sem o mandato desta.
No passado, quando a interveno externa em conitos localizados envolvia o risco
da escalada nas tenses entre as duas superpotncias nucleares, essa disposio estava
ausente. O princpio da no interveno era de maneira geral observado, e quando um
Estado quebrava a norma esbarrava em reaes fortes e indignadas (Estados Unidos
no Vietn; Unio Sovitica, na Checoslovquia). Removido o obstculo estratgico,
dada a imensa superioridade tecnolgica, organizacional, econmica e cultural dos
Estados Unidos e de seus aliados, o custo da interveno via-se sobremaneira reduzido,
e os governos passavam a ter grandes incentivos para atender ao clamor da opinio
pblica, agindo em casos de crises humanitrias sempre que a ao no esbarrasse em
consideraes de ordem estratgica. Em 1993 estavam em curso, em diferentes regies
do mundo, 34 misses de paz, das quais 20 lideradas pela ONU; em 2005, o nmero
de misses ascendia a 58, com a ONU frente de 21 delas (BAILES, 2006, p. 14). Esses
nmeros deixam entrever um fenmeno bastante expressivo do substrato poltico da nova
poca: o advento de um padro, pelo qual a ONU autorizava Estados-membros a usar
7. Para uma crtica certeira do ponto de vista que ela expressa, ver Holsti (1999).
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a fora para intervir, em seu nome, em outros Estados franchising system, como foi
denominado com um dedo de ironia (PAULUS, 2003, p. 80).
E no s isso. Em aparente reedio de um conceito do direito internacional
oitocentista, abolido no sculo XX pela vaga da descolonizao, os direitos
humanos apresentavam-se agora como novo padro de civilizao, critrio bsico
para o reconhecimento de pases como membros da comunidade internacional
(DONNELLY, 1998). Esse desenvolvimento teve como contrapartida a redescoberta das
virtudes do conceito medieval de guerra justa, pea axial da doutrina da interveno
humanitria, nos termos da qual os Estados democrticos tinham o direito de violar a
soberania territorial de outros Estados para defender grupos minoritrios das atrocidades
cometidas por seus respectivos governos.
Mais do que direito, obrigao. Outro elemento notvel nessa quadra histrica
a forte tonalidade moral que passa a colorir o discurso poltico. Na Europa e nos
Estados Unidos, principalmente, mas estendendo-se por todo o mundo, organizaes
no governamentais (ONGs) e grupos de ativistas estruturados em redes internacionais
monitoram o evolver das crises que se sucedem nas reas turbulentas do globo, cobrando
aes efetivas de seus governos, cujas respostas avaliam luz de valores inegociveis.
Nesse processo, o papel desempenhado pela mdia principalmente a de lngua inglesa,
condio para que tenha o status de mdia verdadeiramente internacional dicilmente
poderia ser exagerado. Compondo um sistema complexo especializado na transmisso
e na interpretao de fatos sociais, os meios de comunicao de massa operam como
elementos articuladores da opinio pblica, que eles expressam e, ao mesmo tempo,
conformam. importante chamar a ateno para a natureza espetacular da relao
entre mdia e opinio pblica, porque isso desvela o particularismo oculto nelas. A
mdia internacional no veicula a opinio de um pblico qualquer; e, ao selecionar
determinados eventos, mantendo longamente em foco seus aspectos mais dolorosos, ela
conrma esse pblico em suas certezas, alimentando nele um sentimento de indignao
que o leva a reagir com impacincia ante os obstculos criados a intervenes salvadoras
pelas normas do direito internacional.
O forte condicionamento da opinio pblica, porm, tinha efeitos contraditrios
que se fariam sentir pesadamente na conduta blica das potncias ocidentais: ao mesmo
tempo em que requeria o recurso da fora para debelar crises humanitrias, ela era
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muito sensvel ao risco que o exerccio da fora encerrava para a populao civil do pas-
alvo. E sua tolerncia era menor ainda para o risco incorrido por seus prprios soldados.
No ps-Guerra Fria, essa contradio aparentemente insanvel foi resolvida pela
chamada revoluo nos assuntos militares. Com o desenvolvimento de armas de alta
preciso, dotadas de sosticados sistemas de orientao eletrnicos alimentados por imagens
de satlites, tornava-se possvel atingir grande distncia o alvo selecionado, reduzindo
consideravelmente o risco de mortes de civis inocentes (danos colaterais), e praticamente
eliminando o risco de baixas. O primeiro ensaio, em grande escala, desse tipo de guerra se
deu na Guerra do Golfo, em 1991; sua realizao mais acabada foi a Guerra da Iugoslvia,
em 1999, vencida pela Otan sem o sacrifcio de um nico combatente, mas com 500 civis
mortos em consequncia de ataques da Otan e de 1.000 militares srvios (SHAW, 2005,
p. 10). que, entre as vrias exigncias cruzadas, a mais importante era a segurana de seus
prprios soldados a marca extraordinria obtida pelas foras da aliana nessa guerra se
explica pelo bombardeio da Srvia por avies que voavam a uma altitude tal que o fogo da
bateria inimiga no os alcanava. A outra face de Janus era a exposio de civis a um risco
maior. Essa uma ilustrao da lgica de transferncia de risco que segundo Shaw (2005,
cap. 4, p. 71-94) caracteriza o novo modo ocidental de guerra.
Como outros antes e depois dele, o autor chama a ateno, porm, para o custo
poltico envolvido nessa modalidade de guerra o risco da perda de legitimidade
(MNKLER, 2003). Pode-se intu-lo claramente quando se ouve a condenao
proferida por Michael Walzer, intelectual norte-americano que, ao mesmo tempo,
expressava sua crena de que a interveno na Iugoslvia era necessria:
Estamos prontos, aparentemente, para matar soldados Srvios; estamos prontos para arriscar o
que eufemisticamente chamado de dano colateral. Mas no estamos prontos para mandar
soldados americanos para o campo de batalha. Bem, eu no tenho nenhum amor por campos de
batalha e aceito plenamente a obrigao dos lderes democraticamente eleitos de proteger as
vidas do seu prprio povo. Mas essa no uma posio moral possvel. Voc no pode matar a
no ser que esteja preparado para morrer (WALZER, 1999, p. 5-7).
O segundo desenvolvimento tem a ver com o impacto da dissoluo da poltica de
blocos no debate sobre o tema da segurana internacional. O mundo que saa da Guerra
Fria no estava a salvo de ameaas. Algumas eram antigas, como aquelas envolvidas na
proliferao nuclear. Muitas, porm, assumiam um carter pouco tradicional. Era esse
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o caso do recurso violncia organizada nas disputas pelo poder em regies da periferia,
que ganhava um signicado novo na medida em que no estava mais sobredeterminado
pela lgica do conito LesteOeste. Nesse novo contexto, os conitos tendem a se
manifestar sob novas conguraes, fragmentando-se e ganhando frequentemente
conotaes tnicas e/ou raciais, com seus corolrios sombrios: atrocidades sistemticas
contra populaes civis, limpeza tnica, genocdios, movimentao interfronteiras de
massas humanas para escapar a esse destino (o problema dos refugiados). E a pr em
questo muitas das categorias com base nas quais o tema da paz foi secularmente pensado
a distino entre violncia privada e violncia pblica, guerra civil e guerra interestatal.
No se pode deter no exame dessas novas modalidades de guerra, mas alguns
elementos adicionais a respeito delas devem ser mencionados. Ao contrrio da guerra
clssica, cuja lgica interna empurra os contendores para enfrentamentos dramticos
que redenem as relaes de fora e pem m ao conito, as guerras sujas de que se fala
so fragmentadas, dispersas; a escaramua seu trao distintivo, a ofensiva estratgica
nelas no tem lugar. Nesse tipo de guerra, a racionalidade derivada da primazia do
poltico traduzida na pergunta sobre o tipo de paz que se busca alcanar est
ausente: a violncia se converte em forma e meio de vida; os combatentes lutam para
assegurar sua continuidade. Os recursos que mobilizam para esse m decorrem de sua
prpria atividade: sem o amparo de um poder poltico dotado de capacidade tributria,
em grande medida, os elementos de que necessitam para sua reproduo so alcanados
atravs do consco e do saque reside a uma das conexes que ligam, com frequncia,
os grupos armados envolvidos nesse tipo de conito e as redes que exploram em bases
capitalistas os circuitos do narcotrco.
Crime transnacional, lavagem de dinheiro, parasos scais por essa cadeia de
relaes, esses conitos se vinculam, ainda que indiretamente, aos processos que vm
transformando as bases da economia internacional. Mas no apenas por elas: como
esses conitos expressam em sua origem rivalidades polticas, tnicas e/ou religiosas,
os grupos neles envolvidos tendem a se beneciar de apoio externo, que se manifesta
sob a forma de defesa de sua imagem junto opinio pblica, em todos os quadrantes
do mundo, e do nanciamento direto s suas respectivas causas aqui tambm o
papel dos meios de comunicao eletrnicos e dos circuitos nanceiros liberalizados
fundamental. Ele adquire mxima relevncia quando se desloca o foco da anlise para
outra forma de violncia organizada de imenso impacto no mundo ps-Guerra Fria:
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o terrorismo fundamentalista transnacional. Constata-se ainda, em ambos os casos,
outro efeito perverso do aspecto tecnolgico daquele processo: as tendncias cruzadas
de miniaturizao e barateamento dos artefatos blicos e de sua crescente letalidade.
8
Essencialmente, uma estratgica de comunicao, na sugestiva denio de
Waldman (2005), o terrorismo est longe de constituir um fenmeno novo, tendo
sido praticado e argumentativamente defendido como forma de luta adequada a
grupos subordinados desde meados do sculo XIX. Mas em suas manifestaes
precedentes, o terrorismo surgia como um elemento detonador da revolta, a antessala
de enfrentamentos abertos e macios, que culminariam na vitria da boa causa. O que
h de perturbadoramente novo na forma que ele adquire no presente a sua converso
tendencial em estratgia autnoma, desconectada dos processos de luta conduzidos
por grupos sociais identicados. Essa estratgia conta com a elevada sensibilidade da
opinio pblica aos espetculos mrbidos de violncia indiscriminada que patrocina,
e se vale de todas as possibilidades abertas pelos meios de comunicao de massa para
veicular sua dupla mensagem. Nesse sentido, o terrorismo transnacional o avesso do
novo modo ocidental de guerra: uma forma extrema, pelo mais fraco, de produo
de assimetria.
9
Em associao com outros temas, que passavam a ser discutidos tambm sob o
prisma de sua articulao com as realidades criadas pela globalizao o problema do
desenvolvimento econmico (AYOOB, 1991) e o da preservao do meio ambiente
(MATHEWS, 1989) a considerao desses conitos mistos recolocava em outros
termos a problemtica da segurana internacional. Mudado estava o foco, que no
se concentrava mais nas relaes entre os Estados, abrindo-se para abarcar um leque
8. Trs trabalhos importantes sobre esse ponto: Creveld (1991), Kaldor (2001) e Mnkler (2003).
9. Esse elemento, a relao constitutiva entre terrorismo e debilidade estrutural conceitualmente estabelecida por Wald-
man (2005), para o qual o terrorismo se caracteriza por ataques de violncia chocante contra a ordem poltica estabeleci-
da, meticulosamente preparados na clandestinidade, o que o diferenciaria claramente terrorismo de terror de Estado.
O argumento sobre a transformao do terrorismo em estratgia autnoma foi tomado do artigo de Mnkler (2006). Esse
atributo, que constitui a diferena especca dessa forma de terrorismo, ca obscurecido quando se carrega na adjetivao,
como o discurso corrente faz com frequncia. O emprego do islmico para qualicar o fenmeno bastante ilustrativo.
Nem todo movimento islmico terrorista, como se v na Turquia, pas-membro da Otan, governado por um partido isl-
mico que ascendeu ao governo pelo voto e sempre atuou nos quadros das instituies vigentes. O Partido de Erdogan (o
Partido da Justia e Desenvolvimento) expresso de uma tendncia do movimento islmico. E nem todo terrorismo prati-
cado por movimentos islmicos transnacional, muito pelo contrrio. A esse respeito, ver Roy (2008). Por outro lado, no
h razo nenhuma para descartar a possibilidade de que o terrorismo transnacional venha a surgir, em algum momento,
em associao com outras causas e outras ideologias.
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de outros temas as novas ameaas. Em nvel mais profundo, via-se alterada,
igualmente, a denio dos referentes da segurana, isto , os sujeitos cuja proteo
devia ser assegurada. No se tratava mais de garantir a segurana do Estado concebido
este como expresso da coletividade politicamente organizada e ador da integridade
fsica e moral de seus integrantes , mas de proteger essas mesmas coletividades, e os
indivduos que as compem, de ameaas provenientes de variegadas fontes, inclusive
de seus respectivos Estados.
Dois aspectos adicionais dessa mudana de perspectiva merecem destaque. O
primeiro diz respeito dimenso militar: ela continua presente (para repelir eventuais
agresses de Estados delinquentes e para pr m a violaes agrantes dos direitos
humanos em situaes de conito: o tema das intervenes humanitrias), mas perde
sua antiga centralidade. O segundo concerne natureza das relaes entre os atores
nesse universo. A concepo clssica de segurana realista: os Estados interagem
estrategicamente, constituindo-se, uns para os outros, em fontes potenciais de ameaa.
No novo enfoque, embora o conito interestatal continue sendo levado em conta,
naturalmente, a nfase passa a recair na cooperao necessria resoluo de problemas
comuns. No lugar de defesa nacional, segurana cooperativa.
10
A esta altura, duas observaes se fazem necessrias:
1) Apesar de terem ganhado curso no ambiente geopoltico criado pela derrocada
do bloco sovitico, a concepo de segurana cooperativa no decorre
desse fato. Com efeito, ela se constitua em um dos ingredientes do novo
pensamento articulado pelos membros da equipe de Gorbachev, que se
inspiraram neste particular na reexo desenvolvida por crculos da social-
democracia alem e sueca, cujas ideias foram divulgadas, em 1982, no relatrio
intitulado Segurana Comum: um Guia para a Sobrevivncia, produzido por
uma comisso internacional presidida pelo ex-premier sueco Olaf Palme
(REYNOLDS, 2000, p. 545).
10. Esses pargrafos aludem de forma muito ligeira a uma histria j relativamente longa e sumamente complexa. Para
uma primeira aproximao ao tema, ver Booth (1999), Krause (1998), Buzan (2000), Kolodziej (2000), Morgan (2000), e
Smith (2000). A coletnea organizada por Sheehan (2000) rene algumas das principais intervenes nesse debate. Para
uma ideia do impacto do mesmo na Amrica Latina, ver Hurrel (1998) e, na Europa, Laitinen (2002).
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2) Embora seja expressa em termos universalistas, esta concepo nasce em uma
parte do mundo e traz as marcas dessa origem em seu contedo e em sua
linguagem. Esse ponto tem sido salientado por investigadores de orientaes
diferentes, que buscam analisar a problemtica da segurana internacional
pelo ngulo dos pases perifricos. No caberia reproduzir aqui as linhas gerais
dessa literatura. Para os propsitos da presente exposio as duas indicaes
que se seguem bastam.
Como observa um especialista,
Essas guerras, na medida em que so realmente tnicas, no so novas no Terceiro Mundo. Os
eritreianos comearam sua longa guerra de secesso em 1961; as guerras domsticas assolaram
Miamar desde 1962; Chipre foi efetivamente dividido em 1964; Biafra lutou para separar-se da
Nigria em 1967; o Sudo vive em estado de guerra civil desde 1955; o Lbano mergulhou em uma
mistura de senhores de guerra e strapas srios em 1976; o movimento de secesso armada tmil
comeou em 1983, muito antes da queda do muro de Berlim (HOLSTI, 1998, p. 108).
A baixa visibilidade desses conitos que deram lugar, muitos deles, a verdadeiras
tragdias humanitrias se deve ao fato de terem ocorrido em um perodo no qual
todas as atenes, dos membros das comunidades de segurana aos militantes dos
movimentos pela paz, estavam voltadas para o confronto entre blocos. Distantes do
eixo dessa disputa, movidos por motivos impertinentes sua lgica prpria, esses conitos
eram registrados como ocorrncias lamentveis, mas desprovidas de maior signicado.
No contexto gerado pelo m da Guerra Fria esses conitos ingressaram na agenda
da poltica internacional. Nem por isso a soluo deles se tornou mais fcil. que a
problemtica da segurana se apresenta muitas vezes em termos contraditrios quando
contemplada na perspectiva do centro e das zonas perifricas do sistema internacional.
Nestas, os agentes tendem a se ver sob o fogo cruzado de exigncias dicilmente
conciliveis: a de implantar, em curto espao de tempo, modelos de organizao
socioeconmica e poltica (que resultam, em seus locais de origem, de processos de
evoluo lentos, tortuosos, e em muitos momentos brutais), e de observarem, ao fazer
isso, normas de comportamento compatveis com os padres consagrados em escala
global, cujo suposto exatamente a vigncia daqueles modelos que se trata de implantar
(AYOOB, 1995). Pouca ateno se d hiptese de que a violncia desatada nesses
conitos derive em boa medida da tentativa desesperada de reproduzir mimeticamente
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o modelo de organizao expresso no Estado nacional em reas que, por questes
histricas e culturais, lhe so inspitas.
11
Observvel no mbito dos estudos acadmicos, bem como no processo de
formulao de polticas, o deslocamento representado pela difuso de ideias a respeito
da segurana cooperativa no se operou sem resistncias, nem se realizou de forma
completa. Embora na defensiva, os tradicionalistas continuavam em suas trincheiras
disparando argumentos contra a ampliao do conceito de segurana, que acabaria
por torn-lo difuso e imprestvel. E se a nova abordagem passava a dar o tom em
documentos de poltica de inmeros pases,
12
no desenho da estratgia de segurana
nacional dos Estados Unidos os novos temas continuavam claramente subordinados a
preocupaes e objetivos de natureza tradicional adequao permanente do aparelho
militar para a defesa dos interesses nacionais contra ameaas presentes e futuras de
origem externa. Isso se traduzia na importncia dada capacidade de travar guerras
simultneas em dois teatros distantes, e na destinao de recursos vultosos para garantir
a prontido dos seus efetivos, renovar os sistemas de armamentos e custear atividades de
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) de tecnologia blica. O investimento pesado era
indispensvel para permitir a efetuao de operaes militares com nmero de baixas
tendente a zero e para assegurar a superioridade esmagadora dos Estados Unidos sobre
qualquer aliana entre possveis rivais.
13
Esses dois elementos a orientao nova e a velha aparecem combinadamente
no tratamento que foi dado, ao longo de quase toda a ltima dcada do sculo XX,
crise nos Blcs. Tratava-se ali de um teste crucial para a concepo da segurana
cooperativa. Com efeito, a declarao de independncia da Crocia, no incio de 1990,
desatou um processo generalizado de conito que se estendeu por toda a Iugoslvia,
envenenou as relaes entre comunidades que coexistiram pacicamente por dcadas,
e as lanou em um confronto armado que deu origem na Bsnia, mas no apenas a,
a um quadro de grave crise humanitria. Em 1992 a Europa decidiu intervir, sob a
cobertura da ONU, com o envio de tropas 6 mil soldados, fornecidos na maioria por
11. Esse argumento, que aparece no artigo de Holsti (1998) previamente citado, constitui o ncleo da interpretao desen-
volvida no livro pungente de Corm (1999).
12. Para uma apresentao sinttica das tendncias predominantes na Amrica Latina, ver Soriano (2002).
13. Sobre o debate em torno da poltica de segurana nacional nos Estados Unidos, ver Carter e Perry (1999), Donnelly,
Kagan e Schmitt (2000) e OHanlon (2001). Para uma viso desse debate na perspectiva de um observador externo, ver
Coqui (2000), Bermdez-Torres (2000) e, de um ponto de vista interpretativo mais amplo, Achcar (1998).
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Frana e Inglaterra. Mas esse esforo foi insuciente para pr m s atrocidades. Elas
s chegariam a termo anos mais tarde, quando, evidenciada a impotncia europeia, os
Estados Unidos resolveram pr em ao o seu enorme poderio areo e chamaram a si a
responsabilidade pela denio dos termos de uma sada negociada. Essa foi alcanada
em 21 de novembro de 1995, com os Acordos de Daytona, pelos quais a Bsnia foi
reconhecida como Estado soberano, mas dividida em duas entidades a Federao da
Bsnia e Herzegovina, e a Repblica Srvia. A guerra durara quatro anos, deixara um
saldo de centena de milhares de vtimas civis, e colocara um travo amargo nas relaes
entre Estados Unidos e Europa.
Mas a crise naquele pedao do mundo no estava encerrada. Ela se reacenderia
alguns anos depois com a intensicao do conito entre srvios e mulumanos no
Kosovo, que culminaria, em 1999, com a guerra movida pela Otan contra a Iugoslvia.
Pela Otan, se disse, mas essa armativa deve ser qualicada. Perturbadora do ponto
de vista jurdico e poltico, posto que no autorizada pela ONU, a operao militar
naquele pas contou com o apoio de todos os pases-membros da organizao, mas foi
uma guerra travada pelos Estados Unidos, com seus prprios meios, em obedincia a
um plano que eles mesmos traaram.
14
Sendo assim, as diferenas de perspectiva entre
europeus e americanos que se manifestaram recorrentemente nas decises pontuais
sobre a conduta da guerra escolha de alvos, nvel de risco a assumir, grau de tolerncia
14. A evoluo do debate na Alemanha, onde a questo da interveno militar em Kosovo dividiu a alta intelectualidade
e atravessou as fronteiras entre as correntes polticas mais importantes, bastante reveladora (MENZEL, 2004a). Como se
sabe, Jrgen Habermas, talvez o intelectual alemo contemporneo mais conhecido no mundo, esteve na linha de frente
dos defensores da interveno. Durante a guerra, ele rompeu com essa atitude com um artigo (Bestialitt und Humanitt)
em que criticava o uso estratgico do tema dos direitos humanos pelos Estados Unidos, ao passo que os europeus se man-
teriam is ao contedo universal dos mesmos. Vale a pena ver o que ele diz hoje do episdio: poca da interveno
em Kosovo eu atribu essa diferena a tradies contrastantes de pensamento legal-o cosmopolitanismo de Immanuel
Kant de um lado e o nacionalismo liberal de John Stuart Mill do outro. Mas, sob a luz do unilateralismo hegemnico que os
lderes intelectuais da doutrina Bush tm almejado desde 1991 (...). de se suspeitar, retrospectivamente, que a delegao
americana j tinha liderado as negociaes em Rambouillet sob exatamente esse ponto de vista peculiar (HABERMAS,
2006, p. 47). A hiptese de Habermas ca muito reforada quando se examinam com ateno os acontecimentos que an-
tecederam imediatamente o incio do bombardeio. As aes dos diplomatas americanos nas negociaes de Rambouillet
em fevereiro e maro de 1999 indicam fortemente que os EUA queriam que a Srvia rejeitasse uma soluo poltica para o
problema postulado por Kosovo (...) O texto principal do Acordo Intterino para Paz e Autogoverno em Kovo proposto (...)
no continha nada que fosse particularmente fora do comum ou inaceitvel para prtica diplomtica normal. No entanto, o
acordo tambm inclua dois apndices (...) O Apndice B autorizava foras da OTAN a ter livre movimento e conduzir ope-
raes militares em qualquer lugar dentro da Repblica Federativa da Yugoslvia (RFY) e doravante na prpria Srvia. (...)
O Apndice B obviamente representava uma ameaa direta independncia soberana da Srvia, assim como segurana
prtica do regime de Milosevic. Era previsvel que os srvios rejeitariam esse apndice e assim teriam que recusar todo o
acordo. (KURTH, 2002, p. 78).
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quanto produo de danos colaterais no surpreendem. Como no espanta
tampouco o mal-estar causado pela arrogncia tecnolgica e militar e pela justicativa
autorreferida que as autoridades norte-americanas davam guerra.
Ao desconsiderar uma justicativa regional europeia para a interveno os Estados Unidos
pareciam estar eles mesmos armando um novo direito hegemnico - de intervir onde e quando
lhe agradar em prol de uma comunidade internacional e cdigo de conduta cuja denio era
prerrogativa especial dos prprios Estados Unidos (...) Fortes reaes da Rssia e da China, e dos
prprios europeus, no foram surpreendentes (CALLEO, 2001, p. 326).
Sob o universalismo que vestia o discurso da poltica norte-americana, a operao
da velha lgica de poder era facilmente perceptvel. Ela se expressava ainda no projeto de
ampliao da Otan, cuja primeira etapa foi concluda com a incorporao da Polnia,
da Hungria e da Repblica Checa, em 1999, e na oposio ativa s articulaes visando
implantao da Poltica Externa e de Segurana Comum Europeia (Pesce). Com o
primeiro, os Estados Unidos rompiam o compromisso que aplainou a via para a unicao
alem, e tornavam manifesta sua inteno de isolar a Rssia pela integrao de sua
antiga rea de inuncia na aliana ocidental , mantendo-a de quarentena por tempo
indeterminado. Com a segunda eles se garantiam contra a possibilidade da armao
de um sistema de segurana europeu dotado de capacidade autnoma de planejamento
estratgico
15
e se asseguravam de que a Otan no mais uma aliana militar funcionaria
no futuro como brao poltico seu, plantado no corao da Eursia.
16
3 CONSIDERAES SOBRE O DEBATE A RESPEITO DA
CONFIGURAO DO PODER MUNDIAL APS A
GUERRA FRIA
Importa situar com certo cuidado a conjuntura que assiste emergncia da controvrsia.
No a que se seguiu imediatamente queda do Muro de Berlim, a sequncia de revolues
incruentas que desalojou os partidos comunistas do poder em toda a Europa Central.
Precipitados pela retirada estratgica conduzida por Gorbachev, desnorteantes como
eram, esses processos polticos no indicavam claramente a natureza da ruptura operada
15. Para uma apresentao bastante clara das objees americanas ao projeto da Pesce, ver Kissinger (2002a).
16. A esse respeito, continua sendo instrutiva a leitura do livro de Brzezinski (1997).
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em 1989. Passveis de assimilao pelo discurso da Perestroica e da Glasnost, esses
fenmenos podiam ser entendidos com mudanas no interior do sistema existente,
sujeitas como vinham sendo at ento as crises internacionais gesto negociada
das duas superpotncias.
O episdio que trouxe conscincia de todos o fato de que o mundo havia
mudado foi a Guerra do Golfo. Sob a vigncia da poltica de blocos, a operao
militar desfechada pelos Estados Unidos em um ponto do planeta to nevrlgico seria
impensvel. Agora, a Rssia assistia ao bombardeio de Bagd e ao espetculo futurstico
da intercepo dos msseis iraquianos pela televiso, sem esboar um gesto. Alguns
meses depois, em meio crise nacional aguda, tentativa frustrada de golpe no Estado
promovida por aparatchics desesperados apressava a desintegrao do Estado sovitico.
17
Inaugurava-se, assim, um perodo singular. Pela primeira vez na histria um
Estado se via elevado condio de supremacia mundial no contestada. Charles
Krauthammer tinha descrito a situao alguns meses antes, em artigo para o nmero
especial da revista Foreign Affairs dedicado ao tema Amrica e o Mundo 1990/91 que lhe
granjeou imediata notoriedade (KRAUTHAMMER, 1991). E a ideia de um comeo
radical ganhava o vulgo pela voz do presidente dos Estados Unidos, George Bush, que
proclamava o advento de uma Nova Ordem Mundial, como fez em seu discurso sobre
o Estado da Nao, em fevereiro de 1991.
No surpreende, pois, que no centro do debate aceso desde ento estivesse, como
continua a estar ainda hoje, a pergunta a respeito do papel dos Estados Unidos no
mundo. Resposta exigncia prtica incontornvel de ajustar seus mapas cognitivos s
realidades emergentes no ps-Guerra Fria, a discusso envolveu, em primeiro lugar, as
chancelarias dos diferentes pases e os integrantes das comunidades de poltica externa
a elas vinculados. Mas estendeu-se rapidamente aos domnios da academia e esfera
dos formadores de opinio, em geral.
No h condies de reconstituir esse debate, nem sequer de considerar em seu
mrito as teses em confronto nele. Este artigo se limitar a algumas anotaes sobre
aspectos importantes para o argumento que est sendo construdo neste artigo.
17. Sobre a postura confusa da Unio Sovitica diante do episdio, e sua relao com o colapso da coalizo que sustentava
o programa de reformas de Gorbachev, ver Grachev (2008, especialmente p. 191-196).
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1) O debate punha em tela trs grandes questes articuladas: i) Como caracterizar
as relaes de poder no sistema internacional que emerge ao m da Guerra
Fria? Elas devem ser analisadas pelo ngulo estrito das relaes interestatais,
ou convm abord-las em perspectiva mais complexa, a m de contemplar
na anlise as diferentes dimenses do sistema mundo?; ii) Qual o seu grau de
permanncia? A congurao presente deve ser encarada como uma situao,
um momento passageiro, destinado a evoluir mais ou menos celeremente para
uma estrutura mais estvel, ou, pelo contrrio, cabe reconhecer a presena
nela dos requisitos sucientes (coerncia interna e permanncia) para ser
tratada como uma ordem?; e iii) Como se do as interaes no interior dessa
situao/ordenamento? Qual sua dinmica prpria? Que tendncia evolutiva
ela manifesta?
2) Em sua inesgotvel diversidade, as respostas oferecidas a essas questes desenham
os contornos de trs grandes cenrios, cada um deles com suas variantes.
O primeiro, que se chamaria de cenrio multipolar, projeta uma sensvel
reduo na primazia da superpotncia, em decorrncia da ao conjugada de inmeros
fatores, entre os quais: i) o aumento do poder econmico e militar de grandes pases
semiperifricos no integrados no sistema de segurana montado desde o nal da
Segunda Guerra pelos Estados Unidos (em especial a China e a Rssia); ii) a armao
da identidade poltica da Unio Europeia (UE), atravs do fortalecimento de sua
capacidade de formulao e implementao de polticas comuns, em particular uma
Pesce efetiva, com capacidade independente de planejamento estratgico; iii) a difuso
de tecnologia e conhecimentos blicos, que facilita a ao de atores no estatais
empenhados em diferentes modalidades de guerra assimtrica, dotando-os de meios
efetivos para vulnerar a superpotncia e arrast-la a conitos prolongados onde sua
superioridade tcnica relativamente neutralizada; iv) a fragilizao da economia
americana resultante de sua baixa taxa de poupana, dos seus dcits crnicos e do
crescimento acelerado de sua dvida; e v) a ao deliberada de inmeros pases, operando
isolada ou coordenadamente, com vistas a contrabalanar o poder dos Estados Unidos.
Postulado pelas teorias clssicas do equilbrio de poder, esse efeito de balanceamento
opera hoje de forma menos contundente (soft balancing, mais do que hard balancing),
mas bastante efetiva, criando embaraos para a poltica da superpotncia e minando suas
polticas. Em prazo no determinado, esses fatores empurraro o sistema internacional
em direo a uma estrutura multipolar, permanecendo em aberto a questo de como se
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dar esse processo de transio, se de forma pactuada, com fortalecimento de instituies
regionais e multilaterais, ou pela via da desconcentrao conitiva multiplicao de
crises internacionais e enfrentamentos entre as grandes potncias, ainda que, muitas
vezes, por intermdio de outros pases. No plano normativo, esse cenrio preserva o
conceito de soberania como princpio basilar do ordenamento internacional, ainda que
na prtica como sempre foi no passado ele seja usualmente infringido.
O segundo cenrio prev a permanncia por tempo indenido da congurao
que emergiu com o m da poltica de blocos e a desintegrao da Unio Sovitica.
Apoiados no dinamismo de sua economia, no controle exercido sobre os circuitos
nanceiros internacionais, e em seu formidvel aparato blico, os Estados Unidos
atuam estrategicamente com o m de bloquear a trajetria de Estados cuja ascenso
possa quebrar a estrutura unipolar vigente. Detentores de supremacia inconteste na
poltica e na economia mundial, os Estados Unidos mantm dentro de limites aceitveis
o poderio ascendente da China, atravs da preservao de presena militar decisiva na
sia, do estmulo aos anseios de independncia de Taiwan, do apoio conferido ndia,
e da atribuio de novo papel ao Japo no sistema de segurana regional. Da mesma
forma, valendo-se das diferenas de interesses e pontos de vista entre os pases europeus,
os Estados Unidos bloqueiam o projeto de uma poltica externa e de segurana autnoma,
mantendo a UE, no plano geoestratgico, sob sua estrita dependncia. Com sua poltica de
ampliao da Otan e de seu sistema de bases militares, os Estados Unidos elevam a sensao
de insegurana na Federao Russa, que passa a defrontar-se com demandas separatistas
intensas em vrias regies, e tem diculdades crescentes para manter a sua integridade.
Elemento decisivo nesse cenrio o aprofundamento da defasagem que separa
a superpotncia dos demais Estados, no tocante ao poderio blico. Para garantir esse
efeito, o gasto militar dos Estados Unidos ser mantido em patamar muito elevado,
com alta prioridade sendo conferida s atividades de P&D de novas tecnologias.
Como no primeiro, este cenrio admite duas variantes. Numa delas, mantm-
se um grau pondervel de integrao entre os Estados Unidos e os pases situados
imediatamente abaixo na estraticao do poder mundial, o conjunto compondo uma
espcie de concerto que administra os assuntos de interesse comum sob a liderana
rme, mas esclarecida, da superpotncia. Na outra variante, esta passa a agir de forma
cada vez mais impositiva, ignorando reiteradamente a discordncia manifesta de seus
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aliados, conante em sua capacidade de angariar adeses e neutralizar os focos de
resistncias s suas polticas.
No cenrio unipolar consolidado, os organismos multilaterais perdem inuncia
na gesto dos assuntos internacionais (menos na primeira variante, mais acentuadamente
na segunda). Nele, a superpotncia tende a valer-se de acordos bilaterais ou plurilaterais
para obter a adeso generalizada a normas internacionais que restringem severamente
a capacidade dos pases de implementar a seu critrio polticas pblicas. Essas normas,
contudo, no so encaradas pela superpotncia como cogentes, situao justicada
pela responsabilidade superior que lhe cabe e a obriga a responder com efetividade aos
desaos da histria ainda que ao custo da violao de normas consagradas e valores
encarecidos. Nesse sentido, a superpotncia realiza a anteviso hegeliana, reclamando
para si o monoplio da soberania.
O terceiro pode ser denominado ordem liberal cosmopolita. Neste cenrio
a comunidade de segurana criada no perodo da Guerra Fria, reforada pela
identidade de interesses e valores bsicos entre Europa, Japo e Estados Unidos, cria
condies para uma gesto compartilhada dos assuntos internacionais, que passa a se
fazer cada vez mais atravs de entendimentos estabelecidos no interior de redes globais
associando burocracias pblicas e privadas, o que tende a privar as questes relativas
primazia de determinado Estado na poltica mundial de todo sentido. Nesse contexto,
as divergncias entre Europa e Estados Unidos no plano da segurana esto superadas,
operando-se entre os parceiros uma diviso funcional de trabalho que preserva intacto
o papel integrador da Otan.
Em algumas verses, este cenrio inclui o adensamento de relaes polticas
e jurdicas transnacionais, de forma tal a conformar um Estado Ocidental Global
(SHAW, 2000), ou, como querem outros, um processo de constitucionalizao global,
cujo resultado um sistema complexo e fragmentado, composto pelo entrelaamento
de mltiplos regimes, na ausncia de uma autoridade centralizada capaz de dirimir
conitos recorrentes entre as normas e princpios desses regimes (ver ALBERT, 2001,
2002; ALBERT; STICHWEH, 2007; TEUBNER, 2004; FISCHER-LESCANO;
TEUBNER, 2006; LUTZ-BACHMANN, 1999).
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de se registrar o lugar ambguo reservado nesse cenrio aos grandes pases
da semiperiferia. Plenamente ajustada aos parmetros econmicos e polticos
predominantes em escala global, a China mantm seu dinamismo e se consolida como
um dos principais polos de crescimento da economia mundial. A Rssia integra-se
UE, depois de implementar as reformas requeridas para sua incluso. A ndia, com
uma economia muito mais aberta do que no presente, converte-se em pas lder em
segmentos de alta tecnologia, enquanto o Brasil, reencontrada a estabilidade econmico-
nanceira, insere-se vantajosamente na diviso internacional do trabalho como
exportador agrcola, de fontes limpas de energia e potencial exportador de petrleo
e derivados. Com ampla dianteira do Brasil e da ndia, o conjunto converge para o
modelo valorativo projetado pelo Ocidente. Essa a variante otimista do cenrio.
A pessimista qualica esses pases como Estados quase-imperiais e aposta na fora
da reivindicao identitria de grupos tnicos e religiosos marginalizados para quebrar
as estruturas autoritrias desses Estados, condio necessria a sua plena assimilao
ordem cosmopolita.
Ao excluir a gura do Estado-nao como elemento estruturante das relaes
polticas no mundo globalizado, este cenrio despacha tambm o conceito de soberania.
No lugar dele pe a ideia de governana com primado que ela confere ao princpio da
autorregulao das esferas de atividade social, cuja integrao se faz atravs de processos
de ajuste mtuo, numa ordem descentrada que merece o nome de heterarquia.
3) Ao contrrio do que se poderia imaginar, entre as posies sustentadas e as
liaes tericas dos participantes do debate a relao est longe de ser unvoca.
Realistas, liberais, crticos (...) autores que se situam na mesma vertente
dividem-se na maneira como encaram relaes de poder no ps-Guerra Fria.
Essa situao propicia cruzamentos inesperados, intelectualmente muito
profcuos, como se pode ver no comentrio atento de Gowan, autor de
slida formao marxista, sobre trabalhos de dois legtimos representantes da
tradio realista.
18
No se insistir neste ponto. O aspecto a salientar aqui a
dupla natureza desses cenrios, como representaes alternativas da realidade,
e como elementos da mesma, nisto que moldam a percepo dos atores e
orientam o seu agir no mundo.
18. Ver Gowan (2003, 2006). O primeiro sobre o livro de Bacevich (2002), e o segundo sobre a obra de Layne (2006).
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4) Na montagem de todos os trs uma das dimenses fundamentais a
concentrao do poderio blico. Nos dois primeiros (multipolaridade e
unipolaridade consolidada) esse aspecto transparente. No terceiro (ordem
liberal cosmopolita) ele tende a ser silenciado, mas continua presente, ainda
que de forma implcita. Com efeito, a superioridade militar esmagadora que
permite conceber a interveno da comunidade internacional em casos de
violaes graves de suas normas como o equivalente a uma ao de polcia.
O que torna problemtica essa dimenso no cenrio cosmopolita a estrutura
hierrquica dos aparatos militares e a pronunciada assimetria existente neste plano
entre os demais pases que compem a referida comunidade e os Estados Unidos.
5) A supremacia militar da superpotncia est fora de discusso, mas como aferi-
la? O procedimento usualmente adotado a comparao das capacidades
(capabilities). Em termos mais gerais, essa a abordagem empregada
convencionalmente na determinao das relaes de poder no campo
internacional e, por decorrncia, na identicao da estrutura que elas
conformam: multipolar, bipolar, unipolar. No que vem a seguir, se considerar
apenas o tratamento dado nesses estudos dimenso militar, certos de que, se
bem fundadas, as concluses se aplicaro a fortiori s demais.
Por economia de espao e tempo, tomar-se- como ponto de partida a apresentao
feita do procedimento corriqueiro em trabalho publicado recentemente por alguns dos
representantes mais destacados da disciplina das Relaes Internacionais nos Estados
Unidos (IKENBERRY; MASTANDUNO; WOLFORTH, 2009, p. 4-8). Pode-se se
ler ali:
A unipolaridade deve ser distinguida de hegemonia e imprio, termos que se referem relao
poltica e graus de inuncia e no a uma redistribuio de capacidade material.
Para determinar a polaridade deve-se examinar a distribuio das capacidades e identicar os
estados cujas parcelas dos recursos completos obviamente os coloca em sua prpria classe.
Existe um acordo bem difundido (...) de que qualquer ndice plausvel das dimenses das
capacidades dos estados colocaria os Estados Unidos em uma classe separada por uma larga
margem. As medidas mais utilizadas so PIB e gastos militares (...)
Os Estados Unidos agora provavelmente gastam mais em defesa que todo o restante do mundo
combinado. A pesquisa e desenvolvimento (P&D) militar pode melhor capturar a escala do
investimento que agora d aos Estados Unidos a sua dramtica margem qualitativa sobre outros
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estados (...) Em 2004, os gastos militares americanos em P&D foram maiores que seis vezes os
gastos totais combinados da Alemanha, Japo, Frana e Reino Unido. Por algumas estimativas,
mais da metade dos gastos em P&D militar no mundo so americanos, uma disparidade que se
manteve por dcadas.
Pode-se denominar essa perspectiva viso contbil das relaes de poder militar.
Ela tem o atrativo da aparente simplicidade, mas quando se detm em seus supostos
implcitos, v-se que a impresso que ela produz enganosa.
Em primeiro lugar, a analogia com o clculo econmico imprpria e leva a
equvocos que podem ser desastrosos. Em uma economia de mercado, todos os
elementos de um aparato militar tm preo, e o conjunto pode ser indicado sob a
forma de uma cifra no oramento de defesa do pas. At a, nada a objetar. O problema
comea quando se leva em conta o fato de que, embora o equipamento militar possa ser
produzido como mercadoria, o clculo do poder militar considera esses recursos no por
seu valor abstrato enquanto mercadoria, mas como meios de guerra, vale dizer, pelo seu
valor de uso. Um artefato complexo operado por pessoal despreparado em organizaes
primitivas simplesmente no conta como recurso relevante. O poder militar no reside
na materialidade do armamento disposio da unidade poltica correspondente, mas
no sistema social que o integra, com suas redes de comunicao e comando, sua cultura
estratgica e seus conceitos operacionais, a qualicao e as disposies incorporadas
no pessoal nele envolvido. Como importam no clculo das relaes de fora por sua
utilidade, o valor dos recursos de poder militar so variveis, situacionais, no fungveis.
Um equipamento muito ecaz em determinado contexto pode valer pouco em
hipteses de guerra radicalmente diferentes. O exemplo mais eloquente o da aviao.
A Guerra do Kosovo demonstrou a capacidade do bombardeio areo com munies
de alta preciso de destruir a infraestrutura de um pas a um custo humano tendente a
zero para o atacante. Mas o valor desse recurso diminui abissalmente na guerra irregular
que os americanos foram levados a travar no solo do Iraque e do Afeganisto. Ora, se
o valor dos recursos disponveis varia de acordo com o contexto de seu emprego, como
efetuar a totalizao?
Em segundo lugar, o procedimento considerado ignora o efeito de depreciao do
valor dos recursos decorrente da inovao. Em economia, esse fenmeno amplamente
conhecido. A inovao tecnolgica (de processo ou produtos) proporciona a seu detentor
um ganho diferencial, e deprecia o ativo do concorrente, ameaado de obsolescncia. O
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mesmo acontece no campo militar, com esse detalhe, porm: sendo a guerra uma forma
violenta de imposio da vontade sobre outrem, o sentido da inovao tecnolgica a ela
relacionada tem um carter agnico. Nesse mbito, a desvalorizao dos recursos deixa
de ser um efeito indireto da disputa pelo mercado, e passa a ser o leitmotiv de todo o
processo. Dialtica do escudo e da echa. No passado, o advento do canho como meio
generalizado de guerra anulou a importncia militar dos castelos forticados e acabou
por transform-los em objetos tursticos.
19
No presente, o sistema de defesa antimssil
que os Estados Unidos pretendem instalar na Europa Oriental deprecia o valor do arsenal
nuclear da Rssia, por deix-lo exposto hiptese de um ataque sem a possibilidade de
revide, situao que rompe com a lgica da dissuaso, assegurando aos Estados Unidos
clara primazia. Em contrapartida, o desenvolvimento de armas de energia direta
(canhes laser e armas de micro-ondas de alta potncia) e de tcnicas avanadas de guerra
ciberntica tende a neutralizar as vantagens proporcionadas pelos sistemas integrados de
comando, controle, comunicaes, inteligncia, reconhecimento e vigilncia (C3IRS), ao
tornar vulnervel a rede de satlites essencial operao dos mesmos.
20
Concludo o exame sumrio das capacidades comparadas, os autores do texto citado
salientam o efeito conjunto da superioridade dos Estados Unidos em todos os quesitos:
Os Estados Unidos so e continuaro sendo o nico estado capaz de projetar poder militar
signicativo globalmente. Essa posio dominante garantida pelo que Barry Posen chama de
comando dos espaos comuns dominncia militar inatacvel sobre mar, ar e espao sideral. O
resultado um sistema internacional que contm apenas um estado com capacidade de organizar
maiores aes poltico-militares em qualquer lugar do sistema (IKENBERRY; MASTANDUNO;
WOLFORTH, 2009, p. 9-10).
19. E faz isso em tempo muito curto, como se pode ver na passagem transcrita a seguir. No comeo do sculo XV, Henrique
V de Inglaterra levou dez anos para conquistar a regio francesa da Normandia. Trinta anos depois, o monarca francs,
agora na posse de peas de artilharia, a conquistou de volta em um ano, no ritmo de uma fortaleza por semana. A cavalaria
feudal, que havia dominado a ao militar no passado, havia entrado em colapso. Os Estados tinham de engajar em uma
corrida para acumular exrcitos fortes e bem disciplinados para sobreviver aos poderes estrangeiros engajados na mesma
dinmica de competio internacional (BOIX; CODENOTTI; RESTA, 2006, p. 16). Mas a histria no terminou a. Ameaa-
das em sua existncia autnoma, as ricas cidades-estado italianas lanaram-se em uma busca febril por novos dispositivos
de defesa, cujo resultado nal foi o desenvolvimento da trace italienne sistema de barragens de terra pouco compacta
capazes de absorver o choque das pedras projetadas pelos canhes da poca, cercadas por forticaes exteriores armadas
com canhes e fossos (ver McNEILL, 1982). Segundo McNeill, esse dispositivo obstou a unicao poltica da Europa sob
a forma de um imprio.
20. Para uma anlise arguta das implicaes estratgicas dessas tecnologias, ver vial, Martins e Cepick (2009).
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Contudo, entre as capacidades mensuradas e o resultado apontado h um elo
fundamental, que Posen destaca, mas os autores omitem: o gigantesco sistema de bases
militares e os comandos, regional e funcionalmente diferenciados, que os Estados
Unidos herdaram como legado da Guerra Fria. Embora o nmero absoluto de bases
tenha cado desde ento, a integrao de antigos membros do Pacto de Varsvia Otan
garantiu aos Estados Unidos o acesso a bases militares em pontos nevrlgicos do mapa
geopoltico. E a cobertura do sistema ampliou-se ainda mais depois de 11 de setembro,
por fora de acordos que facultaram aviao americana o uso de bases areas em vrios
pases da sia Central (POSEN, 2003).
Embora chame a ateno para a plurifuncionalidade das bases militares no
exterior, Chalmers (2004), autor de livro abrangente sobre a conformao imperial do
poder americano, salienta o seu papel no sistema de informao e inteligncia. Mas para
efeitos da discusso que est sendo travada aqui, o aspecto decisivo o papel dessas bases
na criao e manuteno das longas cadeias logsticas das quais depende a capacidade
de projeo global de poder dos Estados Unidos. O comando do mar pressupe o
acesso garantido a uma rede de bases navais, essenciais para o reabastecimento, reparo e
remuniciamento das naves, e para descanso, recreao, tratamento mdico e substituio
de tripulantes (HARKAVY, 1999). Assim, tambm, o uso do ar como teatro de
operaes depende do uso de bases, na terra ou no mar, para que as aeronaves possam
aterrissar, reabastecer-se, reequipar-se e decolar para novas misses. Essa exigncia se
aplica com mais fora ainda aos aparelhos de pequeno alcance, que precisam estar perto
do alvo para serem teis (DENMARK; MULVENON, 2010).
Ora, a montagem de uma rede de bases se d como resultado de um processo
histrico longo, onde a capacidade de induo vale mais do que a fora bruta. Quando
se leva em conta a importncia desse elemento no sistema militar da superpotncia
percebe-se facilmente a impossibilidade de separar, como pretendem Ikenberry,
Mastanduno e Wolforth, os aspectos materiais do poder (as capacidades) dos aspectos
ditos subjetivos: as alianas, os acordos, as relaes polticas.
6) A despeito das limitaes e incoerncias apontadas, os procedimentos
discutidos at aqui tm grande importncia no desenrolar dos processos
polticos. Artefatos intelectuais construdos historicamente e empregados
rotineiramente pelos atores em seus clculos, com todas as imperfeies que
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possam conter, do ponto de vista lgico e analtico, esses procedimentos
estruturam interaes, conduzem a aes e omisses, moldam realidades.
Assinalado esse elemento de reexividade, preciso salientar o carter contestvel
desses procedimentos. Todos os atores no operam com base nas mesmas avaliaes.
Um dos aspectos decisivos da assimetria justamente esse: a inovao conceitual que
leva um contendor a identicar vulnerabilidades no inimigo que permanecem ocultas
nos quadros de referncia usuais, e a preparar-se para bat-lo atacando-o nesses pontos.
Quando o estrategista chins se referia aos Estados Unidos como tigre de papel, ele
fazia mais do que cunhar uma frase de efeito para ns propagandsticos.
Esta observao remete ao comentrio com o qual se encerra esta parte.
7) Como a leitura atenta dos cenrios ter indicado, um dos elementos presentes
na caracterizao de cada um deles, e mais ainda na especicao de suas
variantes, o padro de relacionamento estabelecido entre a superpotncia e
os demais Estados relevantes. Ora, como os cenrios indicam de forma clara,
essas relaes so subdeterminadas pela congurao estrutural do sistema.
Para entend-las preciso levar em conta as estratgias perseguidas pelos atores
envolvidos na trama.
Desse ponto de vista, o desconforto expresso pelos analistas que salientam a
convergncia entre Estados Unidos e seus aliados diante do crescente unilateralismo
norte-americano a partir do segundo mandato de Clinton no causa surpresa. O
tratamento dado ao tema na obra de Buzan (2004) sobre os Estados Unidos e as
grandes potncias bastante ilustrativo. Nesse livro, de grande densidade analtica,
o autor estuda em profundidade o fenmeno da polaridade, introduz uma distino
conceitual entre superpotncia e grande potncia, e trabalha sistematicamente com
ela na elaborao dos trs cenrios alternativos que visualiza para as prximas duas
dcadas: a permanncia da congurao atual do sistema internacional uma
superpotncia e vrias grandes potncias; o cenrio alternativo mais cogitado: duas
ou trs superpotncias, e algumas poucas grandes potncias; e um cenrio at ento
negligenciado nenhuma superpotncia, e vrias grandes potncias. Explorando
as diferenas que surgem em cada um deles quando o exerccio passa a incorporar
variveis relativas identidade dos Estados envolvidos, Buzan tem como mais provvel
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a hiptese que prev a vigncia em futuro imediato do primeiro cenrio. Na ltima
parte do livro, contudo, ao deslocar o foco para a anlise da poltica externa dos Estados
Unidos superpotncia cujo comportamento fator determinante das transformaes
observveis nesse sistema o autor se mostra mais dubitativo, como se pode constatar
pela leitura desta passagem.
A chave para a forma como esses cenrios vo se desenvolver como as reaes das grandes
potncias afetaro tanto a poltica americana quanto a estrutura social do mundo com uma
nica superpotncia. Se os EUA continuarem no caminho de unilateralismo, maniquesmo e
hper-securitizao, iro os outros poderes eventualmente aquiescer? Ou iro eles eventualmente
desertar, comear a ver os EUA como mais ameaador que benigno, e se mover na direo de
distanciamento ou at oposio? No possvel prever quando, ou at mesmo se, tal mudana de
direo vai ocorrer. O que pode ser dito que a questo se torna mais relevante a cada momento
que o liberalismo ofensivo dos EUA continua, e que se tornam mais extremos o seu unilateralismo,
maniquesmo e hiper-securitizao (BUZAN, 2004, p. 190).
Curiosamente, na anlise terica que d sustentao ao desenho dos cenrios,
Buzan pe em relevo o tema da identidade como os Estados se veem no mundo, como se
concebem no tempo histrico e em suas relaes recprocas , mas no abre espao para
uma reexo sobre o problema que emerge com fora no comentrio citado, a saber, a
relao entre esses elementos estruturais a distribuio de capacidades e as identidades
e o que os Estados fazem a partir deles: como formulam e reformulam seus clculos
estratgicos, como agem em cada conjuntura, como denem em cada momento o seu
interesse. Por isso, o unilateralismo americano entra em seu argumento como um
fato bruto, uma simples contingncia, que pode ser anulada por outra em um futuro
indeterminado. Qual? Um reposicionamento efetuado pelo governo de turno? O
resultado de uma nova eleio? (...) No h razo para afastar, de plano, a possibilidade.
Mas tampouco para armar que ela mais ou menos provvel. Para sair do terreno do
impondervel preciso encarar o problema sob outra perspectiva.
No caberia tentar esboar aqui nem sequer o contorno de uma abordagem alternativa.
Para os propsitos deste artigo, basta fazer as indicaes sumrias que se seguem:
1) No estudo da transio entre o estado presente do sistema internacional e o que
vir a ser o seu em futuro mais ou menos remoto, o desao maior no o de
caracterizar conguraes determinadas de poder, e de explorar analiticamente as
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relaes que se do no interior delas este exerccio Buzan (2004) faz muito bem
, mas o de investigar o processo real de mudana, levando em conta a relao
de mtua dependncia entre estrutura e prticas, entre normas e instituies, de
um lado, e, de outro, as aes visando a refor-las ou a transform-las.
2) Como o terico mais rigoroso do realismo estrutural faz questo de insistir, a
estrutura no determina a ao; a lgica sistmica afeta, mas no explica as estratgias
(WALTZ, 1979). Ora, vlida para qualquer unidade poltica, essa armativa adquire
signicado especial quando aplicada superpotncia de um sistema unipolar. Nesse
caso, a separao entre anlise estrutural e anlise estratgica perde todo sentido,
pois a ao da superpotncia tem impactos decisivos sobre a estrutura, podendo
desagreg-la com o objetivo assumido de forjar estruturas novas.
Na anlise dos processos polticos recentes, deve-se focalizar em primeiro lugar,
portanto, a conduta internacional dos Estados Unidos.
4 MODULAES DA GRANDE ESTRATGIA DOS ESTADOS
UNIDOS E DISTRIBUIO DE PODER NO SISTEMA
INTERNACIONAL
Desde o m da Guerra Fria, o estado das polticas exteriores americanas tem gradualmente convergido
para uma grande estratgia bastante ativista para os Estados Unidos. H agora pouca discordncia
entre especialistas em poltica externa republicanos e democratas quanto s ameaas que os Estados
Unidos enfrentam e aos remdios que deveria buscar. Essa estratgia produziu ou produzir uma
eroso do poder dos EUA, um aumento dos oponentes, estatais e no-estatais, dos EUA, e uma
epidemia de comportamentos irresponsveis da parte dos aliados dos EUA, atravs de atos de
omisso ou comisso (POSEN, 2008, p. 90).
Como sugerido nas entrelinhas da primeira parte deste estudo, a grande estratgia
discutida por Posen tem duas faces: o projeto de globalizao neoliberal e a estratgia de
segurana fundada no conceito de primazia.
Entre aqueles dois componentes o projeto de globalizao neoliberal e a
estratgia de segurana fundada no conceito de primazia , contudo, h uma notvel
assincronia. Desde o nal da Segunda Guerra Mundial, a reconstruo do sistema liberal
de comrcio foi um dos objetivos centrais da poltica internacional dos Estados Unidos.
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Durante bom tempo, ele realizou-se mediante um compromisso que previa a reduo
gradual das barreiras tarifrias e a vigncia de uma srie de controles administrativos
sobre os mercados nanceiros, no contexto de um regime monetrio centrado no
padro dlar-ouro a contraface domstica desse compromisso era o pacto social
expresso nas polticas econmicas e sociais voltadas para o pleno emprego. Na dcada
de 1970, o abandono unilateral da conversibilidade do dlar inaugura o processo de
desmonte dos mecanismos de controle sobre os uxos de capitais. Em ntima conexo
com este, verica-se uma ampla redenio da agenda da poltica comercial, que passa
a focalizar cada vez mais as barreiras no tarifrias e temas novos, como propriedade
intelectual, investimento externo e servios. Pari passu, assiste-se ao questionamento
das polticas de proteo social, que at ento eram apresentadas como trao distintivo
do capitalismo democrtico. O projeto de reestruturao neoliberal globalizao a
um tempo nanceira e produtiva toma forma nesse perodo.
A segunda vertente da grande estratgia comea a ser desenhada depois do nal
surpreendente da Guerra Fria. Pode-se pressenti-la na invocao, pelo presidente George
Bush, de uma Nova Ordem Mundial, e mais ainda na resposta que ele d crise aberta
com a invaso do Kuwait pelas tropas iraquianas. Mas pouco depois seus delineamentos
gerais vinham a pblico, nos trechos de um documento interno do Pentgono que vazou
para a imprensa na ocasio. As passagens que se transcrevem a seguir do uma ideia
precisa da direo tomada pelo planejamento estratgico norte-americano.
Nosso primeiro objetivo prevenir a re-emergncia de um novo rival, seja no territrio da antiga
Unio Sovitica ou em outro lugar, que represente uma ameaa mesma grandeza daquela
representada anteriormente pela Unio Sovitica. Essa uma considerao dominante na nova
estratgia de defesa regional e requer que nos esforcemos para evitar que qualquer poder hostil
domine uma regio cujos recursos seriam, sob controle consolidado, sucientes para gerar poder
global. Essas regies incluem a Europa Ocidental, a sia Oriental, o territrio da antiga Unio
Sovitica, e o Sudeste asitico.
(...) os EUA devem mostrar a liderana necessria para estabelecer e proteger uma nova ordem que
prometa convencer potenciais competidores de que eles no precisam aspirar a um papel maior ou
assumir uma postura mais agressiva para proteger seus interesses legtimos. Em segundo lugar, em
outras reas que no a de defesa, ns devemos cuidar sucientemente dos interesses de naes
industriais avanadas para desencoraj-los de contestar nossa liderana ou de procurar derrubar
a ordem poltica e econmica estabelecida. Finalmente, ns devemos manter os mecanismos para
deter potenciais competidores de sequer aspirarem a um papel maior regional ou global.
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A Otan continua fornecendo o fundamento indispensvel para um ambiente de segurana estvel
na Europa. Assim, de fundamental importncia preservar a Otan como o instrumento primrio de
defesa e segurana do Ocidente, assim como o canal para a inuncia e participao dos EUA em
assuntos de segurana europia. Enquanto os EUA apoiarem o objetivo da integrao europia,
ns devemos procurar prevenir a emergncia de acordos de segurana unicamente europeus
que enfraqueceriam a Otan, particularmente a estrutura de comando integrado da aliana
(EXCERPTS ..., 1992).
No documento ocial, subscrito por Dick Chenney e Colin Powell ento
secretrio de Defesa e chefe do Estado Maior Conjunto dos Estados Unidos,
respectivamente as passagens mais duras do Wolfowitz draft, como o estudo passou
a ser conhecido, foram atenuadas, mas as mudanas introduzidas no afetavam o seu
contedo. Desde ento, os Estados Unidos deniam como meta principal de poltica
externa evitar a emergncia de um par competidor, e estendiam essa exigncia negativa
a seus aliados europeus.
21
Essa orientao foi mantida no perodo Clinton. J se viu como ela se expressou
no tratamento dado crise nos Blcs. Transparente tambm nos documentos que
denem a poltica de segurana de seu governo, essa postura encontrou sua expresso
lapidar na frase usada pela secretria de Estado, Madaleine Albright, para justicar
a guerra contra a Iugoslvia: Se ns precisamos usar a fora, porque ns somos a
Amrica. Somos a nao indispensvel. Ns somos altos. Vemos mais longe no futuro.
A eleio de George W. Bush trouxe de volta ao poder os formuladores do
documento citado, e com eles uma verso ligeiramente modicada da mesma poltica.
Com efeito, entre um governo e outro, a unidade de propsito era notvel. As
divergncias surgiam na denio dos meios e modos de alcanar esse objetivo os
liberais internacionalistas, que deram o tom na administrao Clinton, apostavam no
multilateralismo (sem excluir, entretanto, o emprego comedido de aes unilaterais) a
m de obter o consentimento voluntrio requerido para que o exerccio da supremacia se
zesse de forma mais suave e ecaz, enquanto os estrategistas republicanos proclamavam
a superioridade de seus valores e conavam na realidade de seu poder incontrastvel
para conseguir a aquiescncia de todos aos seus desgnios.
21. Para uma comparao detida das duas verses, ver Menzel (2004a).
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Eles foram chamados de hegemonistas por Daalder e Lindsay (2003). De acordo
com esses autores, a losoa bsica dos formuladores da poltica externa de Bush
caracterizava-se pela combinao de cinco traos principais: i) a convico comum
aos realistas de que os Estados Unidos habitam um mundo hostil onde o perigo est
sempre espreita; ii) a armao da centralidade do Estado Nao egosta nos assuntos
internacionais, contra as iluses ingnuas e nocivas propagadas pelos globalistas de
todo naipe; iii) a prevalncia conferida ao poder militar como recurso decisivo, mesmo
em um mundo globalizado; iv) a baixa relevncia atribuda aos acordos e s instituies
multilaterais, que podem at vir a ser reforadas, mas apenas na medida em que sirvam
a interesses nacionais claramente identicados; e v) a crena arraigada de que, votados
promoo da justia, da paz e da liberdade, ao perseguir seu interesse nacional os
Estados Unidos realizam o interesse de toda a humanidade.
Na campanha presidencial que disputou com o vice-presidente democrata Al
Gore, George W. Bush atacou sistematicamente seu oponente por sua disposio
de mobilizar o poder dos Estados Unidos para solucionar situaes de crise que no
punham em risco os interesses do pas. No tarefa do governo americano promover
o national building, rezava sua mensagem. Contra esse vezo globalista, Bush defendia
uma estratgia baseada na prioridade defesa interna; na denio precisa do interesse
nacional em jogo em cada circunstncia e na disposio de persegui-lo mesmo contra
o juzo de aliados; na reduo de recursos materiais e humanos empregados na Europa;
na valorizao dos assuntos hemisfricos; enm, na conduo de uma poltica exterior
incisiva, mas de objetivos mais pedestres. Nos primeiros meses de seu governo esse
roteiro foi, em grande medida, observado. Embora tenha frustrado alas do Partido
Republicano por ter voltado atrs em sua promessa de ordenar a retirada de soldados
estacionados na Bsnia e por no ter alterado o oramento militar encaminhado ao
Congresso por seu antecessor, Bush mostrou disposio de afrontar amigos e desafetos
com negativas sonoras a lista grande e conhecida, bastando citar, a ttulo de exemplo,
a oposio ao Protocolo de Quioto; a no raticao do Tratado de Roma, que criou
o Tribunal Penal Internacional (acompanhada de presso sobre os pases signatrios
para obter deles acordos bilaterais que assegurassem imunidade a cidados americanos
eventualmente passveis de indiciamento por aquela corte); a denncia do Tratado de
Msseis Antibalsticos, de 1972, um embarao para o projeto de defesa antimssil, que
provocava mal-estar nos aliados europeus e tenso adicional no relacionamento com
a Rssia e a China (URAYAMA, 2004). Tratava-se de uma poltica de engajamento
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seletivo: seu objetivo era promover o interesse nacional dos Estados Unidos, no
remodelar o mundo.
Como se sabe, esses planos foram subvertidos pelo impacto do atentado de 11
de setembro de 2001. Os fatos subsequentes so espetaculares e ainda esto frescos na
memria de todos: quebrando o silncio angustiante de nove dias, o pronunciamento
no qual o presidente dos Estados Unidos proclama o estado de guerra e anuncia
suas caractersticas: uma guerra diferente, longa e ubqua, que s terminaria com a
eliminao dos terroristas e dos regimes que os resguardavam; o ultimato ao Talib e
as gestes diplomticas febris para garantir o apoio do Paquisto campanha que se
avizinha; nalmente, no dia 7 de outubro, as primeiras bombas sobre Cabul.
Sintomaticamente, nos dias de mxima tenso que antecedem este ato, William
F. Buckley Jr., editor da National Review, bastio dos neoconservadores desde a dcada
de 1950, conclua o artigo que criticava a escolha do alvo com esta exortao:
A mensagem para Saddam Hussein deve ser: Ns vamos entrar em Bagd. Vamos chegar com
fora (...) Sua guerra agressiva de 1990 e o abrigo que voc d a unidades terroristas desde ento
fazem de voc um inimigo.
De agora em diante, inimigos que esto associados a atividades terroristas no vo coabitar o
globo com os Estados Unidos da Amrica (BUCKLEY JR., 2001).
Um ano e meio mais tarde o sonho guerreiro de Buckley tornava-se realidade.
Entrementes, a poltica internacional dos Estados Unidos tinha dado um giro notvel.
No impulso gerado pela grandiosidade do ataque sofrido, o governo Bush abandona
a prudncia de sua atitude prvia e promete redimir o Oriente Mdio, levando a essa
regio conturbada as bnos da economia de mercado e da democracia poltica.
O compromisso com essa dupla tarefa ocupa amplo espao no documento
Estratgia Nacional de Segurana dos Estados Unidos da Amrica (National Security
Strategy), divulgado pela Casa Branca em 20 de setembro de 2002. Contudo, o
aspecto mais impactante desse texto, que expe a assim chamada doutrina Bush, a
justicativa que ele faz da guerra preventiva. O documento reconhece expressamente
que o direito internacional condiciona, h sculos, o direito de atacar em defesa prpria
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existncia de uma ameaa iminente. Mas esse entendimento consagrado no seria
mais adequado ao carter insidioso das ameaas presentes.
Ns devemos adaptar o conceito de ameaa iminente s capacidades e objetivos dos adversrios
de hoje. Terroristas e estados rebeldes no procuram nos atacar usando meios tradicionais (...) Ao
invs disso, eles se baseiam em atos de terror e, potencialmente, no uso de armas de destruio
em massa armas que podem ser facilmente camuadas, entregues ocultamente, e utilizadas sem
aviso (THE NATIONAL SECURITY STRATEGY OF THE UNITED STATES OF AMERICA, 2002, p. 15).
Com base nessa premissa, o governo Bush arma solenemente que ir desmantelar
e destruir as organizaes terroristas antes que elas estejam em condies de atingir seus
objetivos malignos. Para isso, procurar sempre o apoio da comunidade internacional, mas
no recuar se tiver de agir sozinho. O importante no perder de vista esse silogismo prtico:
Dados os objetivos de estados rebeldes e terroristas, os Estados Unidos no podem mais depender
unicamente da postura reativa que tivemos no passado. A inabilidade de deter um potencial
atacante, a imediaticidade das ameaas de hoje, e a magnitude do dano potencial que pode
ser causado pela escolha de armas dos nossos adversrios no permitem essa opo. Ns no
podemos deixar nossos inimigos atacarem primeiro (THE NATIONAL SECURITY ..., 2002, p. 15).
Como salientado por inmeros comentaristas americanos mesmo por crticos
simpticos como Henry Kissinger o elemento problemtico nessa denio estratgica
no consistia tanto na amplitude dada ao conceito de preempo, pois sabido que em
direito internacional, como em outros domnios, h sempre uma distncia considervel
entre o que a norma prev e o que se faz, na prtica. Os Estados Unidos, como as grandes
potncias europeias que os precederam no topo da pirmide do poder mundial, sempre
zeram o que reputavam necessrio luz de seus interesses maiores, deixando aos seus
juristas o cuidado de reinterpretar a norma para ajustar dentro de seus limites a ao
efetuada. O perturbador na estratgia de Bush era a inovao conceitual que ela propunha,
a disposio de reformular um preceito crtico em um documento declaratrio.
22
Alm da diculdade prtica de estimar futuras ameaas qual o grau de
dedignidade e preciso das informaes disponveis? Quem deve responder a esse
tipo de questo? a doutrina da guerra preventiva padece de um problema quase
insolvel, a saber, a impossibilidade de universalizar a norma que ela consagra. Com
22. A doutrina Bush examinada mais detidamente em Nasser e Teixeira (2009).
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efeito, como seria a poltica internacional se todos os Estados gozassem da prerrogativa
de atacar primeiro para evitar uma agresso ainda nem sequer esboada, mas que eles
antecipam com base em sua inteligncia prpria e demais instrumentos de avaliao?
23

Basta pensar um pouco e se concordar com o realismo de Kissinger, o qual, embora
apoiasse o ataque ao Iraque, advertia sobriamente, no atende aos interesses nacionais
americanos estabelecer a ao preventiva antecipada como princpio universal que
possa ser aplicado por qualquer pas (KISSINGER, 2002b).
Mas a possibilidade de que os Estados Unidos viessem a patrocinar uma reviso
das normas do direito internacional com esse m era nula. A prerrogativa da guerra
preventiva no valia para qualquer Estado. O que a doutrina Bush fazia ao invocar o
princpio era explicitar uma concepo hierrquica de ordem internacional, que no era
nova nos crculos dirigentes da superpotncia, mas permanecia at ento subentendida.
Essa viso transparece com fora, igualmente, no manejo das relaes diplomticas
e no contedo de decises de poltica. Pode-se citar, a ttulo de ilustrao, a brutalidade
do governo Bush diante da resistncia conjunta de dois de seus aliados principais ao
projeto de resoluo apresentada ao Conselho de Segurana da ONU, autorizando a
adoo de medidas de fora contra o Iraque Frana e Alemanha, a velha Europa
que se encolhe por medo ou interesse, quando a nova Europa, recm-liberada do jugo
comunista, associa-se aos Estados Unidos para enfrentar a tirania. Ou ainda, em outro
plano, a deciso de acossar a Rssia com a expanso da Otan at as fronteiras de seu
territrio, e com as medidas tomadas com vistas implantao do sistema de defesa
antimsseis. Deve-se mencionar ainda a prioridade conferida modernizao do arsenal
nuclear com a previso de emprego de armas tticas contra Estados no nuclearizados
presumidamente empenhados na fabricao de armas de destruio em massa e o
objetivo explcito de alcanar a supremacia nuclear sobre a Rssia (LIEBER; PRESS,
2006)
24
e a disposio manifesta de lanar-se na rota perigosa da militarizao do
espao que o Tratado do Espao Sideral, de 1967, buscou bloquear. Esse propsito
expressamente proclamado na Diretiva Presidencial n
o
49, de agosto de 2006, onde se
pode ler, entre outras clusulas belicosas, o enunciado do seguinte princpio:
23. Para uma anlise sucinta, mas aguda, dos problemas contidos na doutrina da guerra preventiva, ver Council of Foreign
Relations (2004). E para uma discusso mais ampla, ver Wheeler (2003).
24. Para uma crtica profunda e mordaz da poltica nuclear de Bush, ver Huntley (2006).
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Os Estados Unidos consideram suas capacidades espaciais (...) vitais para seus interesses nacionais.
De forma coerente com essa poltica, os Estados Unidos iro: preservar seus direitos, capacidades
e liberdade de ao no espao; dissuadir ou desencorajar outros Estados de desrespeitar esses
direitos ou desenvolver capacidades com a inteno de faz-lo; tomar as atitudes necessrias
para proteger suas capacidades espaciais, responder a interferncia e impedir, se necessrio, o
uso adversrio de capacidades espaciais hostis a interesses americanos (U.S. NATIONAL SPACE
POLICY, 2006).
Aqui, como em outros domnios, a poltica do governo Bush parece perseguir a
miragem da segurana absoluta. Aos seus planejadores a ideia da supremacia no basta:
preciso extirpar as condies que permitem a contestao, ainda que localizada, do
domnio exercido. Em seu artigo clssico sobre os fundamentos militares da hegemonia
americana, Posen sustentou que os Estados Unidos detm o comando do mar, do
ar e do espao, mas so obrigados a lutar para garantir sua superioridade nas zonas
contestadas as guas litorneas e a terra rme. Essa ideia, que aconselha moderao
no uso do poder militar, era anatematizada pelos arautos do governo Bush. Embalados
nas promessas aparentemente ilimitadas da alta tecnologia, eles acreditaram que a
Revoluo nos Assuntos Militares abriria o caminho para uma situao radiosa onde as
ameaas seriam anuladas e a guerra se transformaria em algo prximo a uma operao
de assepsia.
25
corrente na literatura o emprego do adjetivo revolucionria para qualicar
a poltica de segurana de Bush. Cientes da polissemia do lxico na rea, considera-se
ocioso inquirir da propriedade desse uso. Revolucionria ou no, o certo que a conduta
do governo Bush nesse domnio representou uma clara inexo. O mesmo, porm,
no se pode dizer de suas iniciativas no campo da poltica econmica internacional.
Aqui predominam claramente os elementos de continuidade. H mudanas, por certo.
A mais importante talvez tenha sido a degradao dos temas econmicos na escala
de prioridades. E as diferenas em relao ao perodo precedente no terminam a.
signicativa tambm a mudana na postura do governo dos Estados Unidos (e, por
extenso, de organismos internacionais sob sua inuncia determinante, como o FMI)
25. Essa a observao feita, em linguagem menos gurada, pelo especialista: O movimento conhecido como a trans-
formao da defesa (defense transformation) estava rmemente enraizado em uma concepo de guerra amplamente
aceita, porm fundamentalmente falha: a crena de que as tecnologias de vigilncia, informao e comunicao pro-
porcionariam o conhecimento do campo de batalha dominante e permitiriam s foras dos Estados Unidos atingirem a
dominncia de pleno espectro contra qualquer adversrio, principalmente por meio do uso de instrumentos de ataque de
preciso (precision-strike capabilities) (MCMASTER, 2008, p. 21).
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face agonia de pases vitimados por graves crises nanceiras, como a nossa vizinha
Argentina, que foi runa sob o olhar impassvel das autoridades americanas. Mas, em
linhas gerais, a agenda no muda. O governo Bush d sequncia aos entendimentos
visando a celebrao de acordos de livre comrcio a comear pela rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), o mais ambicioso deles e reata os esforos em prol da
abertura de nova rodada de negociaes multilaterais na OMC, o que vem a acontecer
na reunio ministerial realizada em Doha, em novembro de 2001.
5 METAMORFOSES, DESAFIOS, PERSPECTIVAS
Na introduo deste artigo se indaga o signicado de trs eventos que marcaram o
penltimo ano da dcada passada: a crise nanceira global, o fracasso da Rodada Doha
e o conito militar na Gergia do Sul. Com os elementos acumulados at aqui se julga
poder avanar uma resposta quela interrogao. Embora distintos na constelao de
fatores que os impulsionam e nos seus tempos respectivos esses eventos devem ser
encarados como aspectos de um macrofenmeno: o esgotamento da grande estratgia
americana, desenhada no m da Guerra Fria.
Um comentrio, ainda que rpido, sobre cada um dos processos em causa nos
fornecer elementos adicionais para corroborar esta proposio.
1) Crise nanceira global. Foge ao escopo deste artigo considerar esse evento, em
suas origens e consequncias. Os economistas vm discutindo o tema acaloradamente
e continuaro a faz-lo por muito tempo. No h condies de nos determos nesse
debate, mas devem-se fazer algumas observaes a m de esclarecer a conexo ntima
entre esse processo e o tema que nos ocupa nestas pginas.
Em primeiro lugar cabe salientar um dado estrutural: a volatilidade dos mercados
de capitais e a recorrncia das crises nanceiras nessa quadra histrica. A srie longa
e instrutiva:
1992: reao do Bundesbank alivia presses sobre o marco e transfere a crise para
a libra esterlina, que sai temporariamente do Sistema Monetrio Europeu (SEAB-
ROOKE, 2001);
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1994/1995: fuga de capitais derruba a cotao do peso e mergulha o Mxico em
crise aplacada por pacote multibilionrio dos Estados Unidos;
1997: ssura no mercado imobilirio tailands detona crise asitica, que atinge
Hong Kong, Malsia, Filipinas, com efeitos devastadores na Indonsia e na Coreia
do Sul;
1998: moratria russa; elevao brutal da taxa bsica dos juros e crdito vultoso
do FMI so insucientes para repelir os ataques ao real, que levam mudana no
regime de cmbio em janeiro do ano seguinte;
2001: estouro da bolha das empresas de internet inaugura perodo de recesso
leve mas relativamente prolongada nos Estados Unidos; escndalo da Enron
esquema fraudulento envolvendo gigante do setor de infraestrutura e uma das
maiores rmas de auditoria do mundo;
2002/2003: colapso do peso e crise catastrca da economia argentina.
Crises em diferentes pontos do espao e do tempo, cada uma delas com suas
caractersticas prprias, mas com esse denominador comum: mercados frouxamente
regulados altamente vulnerveis lgica especulativa.
Alguns analistas rejeitam a hiptese de que a turbulncia nos mercados nanceiros
possa ser entendida como fator de desestabilizao do projeto de globalizao neoliberal
promovido pelos Estados Unidos. E indicam em favor desse ponto de vista os
desdobramentos dessas crises, frequentemente traduzidos em mais privatizaes, maior
abertura externa, debilitamento dos grupos econmicos nacionais e transferncias
macias de ativos ao capital nanceiro internacional o caso coreano paradigmtico,
nesse sentido. Seria possvel apontar casos em que as consequncias foram de ordem
distinta perto de ns, a Argentina e a Bolvia, por exemplo. Mas, para o argumento
que est se tecendo aqui, esta ponderao lateral. Mais importante registrar que
na listagem apresentada acima, as crises catastrcas ocorreram na periferia ou na
semiperiferia do sistema. Por muito tempo cou pendente a pergunta: o que aconteceria
se (e quando) o abalo ssmico atingisse os centros nervosos do capitalismo?
No mais. Depois do colapso nanceiro de setembro de 2008, os fatos respondem
a essa pergunta por ns. O problema, para o analista, que eles so em nmero
exageradamente grande, continuam se multiplicando e o quadro que formam de
gigantesca complexidade. Em um primeiro momento, a ao decidida das autoridades
econmicas, nos Estados Unidos e na Europa, logrou evitar o pior: as falncias bancrias
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em cadeia, com a obliterao consequente dos circuitos de crdito. Esse feito no evitou
a converso da crise nanceira em crise econmica, mas atenuou sobremaneira sua
intensidade. O custo da operao, porm, foi muito elevado a disparada do dcit
scal e da dvida pblica e em muitas partes ele j comea a ser cobrado. Seria risvel
formular previses sobre como o necessrio ajuste ser buscado em cada pas, sobre o
grau de sucesso das tentativas, e sobre o resultado agregado de todos esses ensaios. Mas
alguns elementos da equao j esto bem denidos.
Um deles a tenso crescente no sistema de relaes monetrias, cujas expresses
mais visveis so, hoje, os conitos implicados nas crises scais que ocorrem na Zona do
Euro, e as presses dos Estados Unidos pela apreciao da moeda chinesa.
Quando se fala nos conitos desatados pela crise scal, pensa-se, antes de tudo, na
Grcia, convulsionada pelas medidas de saneamento adotadas pelo governo para evitar
o default. Mas o que se deseja salientar no so tanto os conitos sociais domsticos, mas
o debate no mbito da UE sobre como lidar com situaes desse tipo. Nesse sentido,
o dado capital a atitude da Alemanha grande potncia nanceira do bloco e o
peso cada vez maior de sua voz na Unio. O descasamento entre integrao monetria
e descentralizao scal h muito foi identicado como o ponto fraco do euro, e um
empecilho ao desenvolvimento de polticas capazes de assegurar maior dinamismo
econmico regio. A crise nanceira pe em questo esse arranjo e aproxima a Europa
de uma bifurcao. O projeto integracionista pode sofrer um retrocesso grave, ou pode
dar um salto adiante. Mas no h um caminho nico para avanar. A proposta de criao
de um Fundo Monetrio Europeu acena para o reforo da autoridade compartida; a
imposio de sua vontade pelo mais forte encaminha o processo em outra direo. O
que vai resultar do cruzamento dessas tendncias uma incgnita. Mas, desde j,
possvel armar que seja qual for o desfecho, suas consequncias iro alm da esfera
monetria em que o drama se desenrola nesse momento.
O mesmo pode ser dito em relao ao cabo de guerra que vem sendo travado
entre a China e os Estados Unidos. No caberia expor aqui os argumentos terados
pelos contendores, e menos ainda formular juzos sobre a validade de tais argumentos.
Basta registrar que a tenso entre os dois pases nesta rea vem aumentando, e assinalar
a diferena entre esse e outros casos similares ocorridos em passado no to distante.
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Com efeito, primeira vista, est se assistindo a uma reprise do contencioso
entre os Estados Unidos e o Japo da dcada de 1980. Nessa poca, o desequilbrio
na balana do comrcio bilateral foi usado para justicar uma presso brutal pela
valorizao do iene. Como se sabe, o Japo acabou cedendo, e este fato tem algo a ver
com a trajetria melanclica de sua economia desde ento. O problema se repete agora;
est a se preparar resultado anlogo no presente?
Muito provavelmente, no. Gigante econmico e ano poltico, como se
costumava dizer, o Japo gozava de reduzida autonomia estratgica, integrado
subordinadamente que estava ao sistema de segurana dos Estados Unidos. A situao
da China inteiramente outra. Governada pelo partido que liderou uma revoluo
popular, com assento no clube das potncias nucleares, a China se movimenta na cena
internacional de acordo com seu prprio script. H muito tempo ela vem seguindo o
lema da ascenso pacca orientao denida em meados dos anos 1990, depois
das tenses criadas no relacionamento com os Estados Unidos pela represso violenta
aos manifestantes concentrados na Praa Tianamen cujo preceito bsico era evitar
atritos que pudessem resultar em obstculos sua trajetria espetacular de crescimento.
Essa conteno autoimposta, porm, inseria-se em uma perspectiva estratgica que
reconhecia a estrutura unipolar do poder mundial, mas apostava, no mdio ou longo
prazo, nas tendncias desconcentrao (GOLDSTEIN, 2005; HSIAO; LIN, 2009).
Hoje, passados 20 anos desde a adoo dessa linha, a China se v muito mais
poderosa, econmica e militarmente. Seus laos com os Estados Unidos so mais fortes
do que nunca. Maior parceiro comercial, a China tem cerca de US$ 1 trilho de suas
reservas em ttulos do Tesouro desse pas. A outra face da moeda o investimento
direto de grandes corporaes americanas na China. Em todos os planos, portanto, as
relaes econmicas entre as duas potncias so profundas.
Mas o complemento delas parece ser a multiplicao das reas de atrito, que se
expressam na competio por controle de fontes de recursos energticos; na inquietao
das autoridades americanas com o oramento de defesa da China e a disposio
manifesta desta no sentido de desenvolver o brao ocenico de sua marinha de guerra,
ou nas posies divergentes de ambos os pases sobre o programa nuclear iraniano, para
citar apenas algumas.
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Nessas condies, de se esperar que a China venha a resistir fortemente presso
dos Estados Unidos para que mude sua poltica cambial. razovel supor, ainda, que se
o nvel dessa presso elevar-se muito o conito tender a transbordar para outras esferas.
Essa conexo entre o fenmeno monetrio e a dimenso poltico-estratgica
constitutiva ao segundo elemento facilmente observvel na atual conjuntura: a discusso,
reanimada pela crise, sobre o papel do dlar como moeda-chave na economia mundial.
Os termos do debate no tm nada de novo, embora os valores das variveis
envolvidas tenham alcanado agora um patamar indito. Como sustentar no longo
prazo a conana na moeda americana quando o pas acumula dcits pblicos na
faixa de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) e afasta expressamente a hiptese de
voltar a ter oramentos equilibrados em futuro previsvel? A situao presente permite
que os Estados Unidos pas emissor da moeda em que seus prprios dbitos so
denominados continuem a nanciar seus dcits com a venda de ttulos da dvida
pblica. O problema saber at quando e sob que condies isso ser possvel.
Como em tantos outros, nesse domnio tambm os especialistas divergem. No
se acompanhar a discusso. Para os propsitos deste artigo, basta registrar a novidade
constituda pela existncia do euro, moeda capaz de operar como unidade de conta em
transaes internacionais e de substituto do dlar como moeda de reserva internacional.
Na dcada de 1970, quando a inao americana escalou e a conana no dlar caiu
em nveis preocupantes, inexistia uma opo crvel (o iene e o marco no tinham lastro
suciente para o desempenho dessa funo, e o ouro, que tinha sido cogitado como
referncia de base anos antes, apresentava o inconveniente inaceitvel de conferir imenso
poder Unio Sovitica, grande produtora do metal, sobre as economias capitalistas).
26

J se disse uma palavra sobre as incertezas que pairam sobre o euro. Mas, admitida a
hiptese de que a crise atual venha a encontrar uma soluo positiva, a manuteno do
quadro scal americano tende a nos levar ao cenrio vislumbrado por Kirshner, bem
sintetizado na passagem abaixo transcrita.
(...) com a reduo do prestgio do dlar e assim a sua credibilidade, os Estados Unidos perderiam
alguns dos privilgios de primazia que presumem e rotineiramente, mesmo que implicitamente,
invocam. Aqui a mudana de status de moeda suprema para moeda negocivel de suma
26. Em seu importante artigo sobre as turbulncias, Arrighi (2005) chama a ateno para este aspecto.
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importncia. Em um cenrio em que o papel do dlar diminui (...), as polticas americanas no
teriam mais o benefcio da dvida. A sua gerncia macroeconmica estaria sujeita a intenso exame
em mercados nanceiros internacionais e desviar-se da retido nanceira comearia a ter um
preo. Isso afetaria a capacidade dos Estados Unidos de pegar dinheiro emprestado e gast-lo
(KIRSHNER, 2009, p. 212).
O elemento caracterstico neste cenrio no a perda pelo dlar do papel
que exerce hoje, mas a mudana no seu status advinda da existncia de um possvel
substituto. Os efeitos dela seriam anlogos queles decorrentes da reduo das barreiras
entrada, contemplados na literatura sobre mercados contestveis que explodiu no
campo da economia industrial na dcada de 1980.
Esses efeitos seriam sentidos imediatamente no manejo da poltica
macroeconmica, mas as consequncias mais relevantes para o argumento aqui
exposto dizem respeito poltica de segurana. Pode-se antev-las mais facilmente
quando se leva em conta que alm de condicionado pelos mecanismos impessoais do
mercado, o papel do dlar afetado tambm pelas decises centralizadas dos Estados,
que obedecem sempre, em alguma medida, a consideraes de natureza poltica.
Adam Posen ilustra esse fato com uma observao singela: os membros da UE que
se recusaram a entrar no mecanismo cambial preparatrio do euro foram exatamente
aqueles mais ciosos de suas polticas independentes de segurana: a Polnia, o Reino
Unido e a Sucia (KIRSHNER, 2009, p. 212). Pode-se observar esse mecanismo em
operao, s que em sentido contrrio, nos desdobramentos da proposta de uma unio
monetria entre a Rssia e a Ucrnia (mais a Bielorssia e o Cazaquisto), que voltou
ordem do dia depois da vitria de Yanukovych nas eleies presidenciais de fevereiro
de 2010. Esse fato no surpreende. As relaes monetrias reetem as relaes de poder
entre os Estados, suas identidades respectivas e seus interesses, tal como politicamente
denidos, em todas as dimenses.
A relao moeda, comrcio e investimento, de um lado; defesa e segurana,
de outro, reconhecida usualmente. O prprio Posen apoiou-se nessa relao, em
passado recente, para explicar os fundamentos da hegemonia do dlar e o o fato de
essa hegemonia no estar ameaada pelo euro (POSEN, 2008). Menos corriqueira a
indicao de que ela se d nas duas direes. A a originalidade do argumento de Posen:
a tentativa de explorar as consequncias do enfraquecimento relativo do dlar.
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Uma mudana geral para o euro por investidores globais e portflios ociais poderia inclinar esses
pases (Polnia, Sucia e Reino Unido) a aprofundar suas relaes com a Unio Europia atravs
de sua incorporao na zona do euro, iniciando assim um ciclo no qual deslocam suas polticas
de segurana de uma orientao Atlanticista para uma poltica exterior comum europia (...)
Imagine-se tambm o impacto de segurana nacional se a Coria do Sul, Singapura, e at Taiwan
ou o Japo se sentissem empurrados economicamente a aprofundarem seus laos com a China,
em um movimento explcito de diversicao que os afastasse de atividades e investimentos
denominados em dlar (POSEN, 2008, p. 70).
No preciso avanar muito para perceber que, alm das relaes polticas e de
segurana, esse deslocamento acabaria por afetar as relaes culturais, no decurso do tempo.
2) O impasse na Rodada Doha. O signicado da ocorrncia ca transparente
quando se leva em conta alguns dos aspectos do processo que nela culmina.
As diculdades enfrentadas pelos Estados Unidos e demais pases desenvolvidos
no perodo de pr-negociao da rodada, expressas vividamente na reunio ministerial
de Seattle, em novembro de 1999. O episdio ganhou projeo na mdia pela
interveno espetacular dos movimentos sociais e das ONGs que mobilizaram
milhares de manifestantes em protesto contra aquele conclave, inscrevendo com
isso, denitivamente, o movimento antiglobalizao na pauta dos jornais em todo o
mundo. Mas o fracasso da conferncia no foi uma consequncia dessa mobilizao.
Os interlocutores principais chegaram ao local do encontro sem terem previamente
produzido a aproximao indispensvel de horizontes. Na ausncia de consenso, e
na atmosfera carregada da conferncia, a impossibilidade de chegar a uma proposta
satisfatria para as partes envolvidas (isto , os Estados representados na conferncia)
teve enorme repercusso e valeu como um sinal de que o jogo a partir de ento seria
mais emocionante.
Emoo no faltou Conferncia de Doha, onde se deu o consenso necessrio para
a abertura da nova rodada de negociaes sobre as regras do comrcio internacional. Mas
a origem dela estava em outro lugar. Com efeito, a Conferncia de Doha realizou-se em
2001, dois meses depois dos atentados de 11 de setembro, quando o choque provocado
por esse acontecimento ainda estava bem vivo e os Estados Unidos moviam a primeira
das grandes campanhas de sua declarada guerra ao terrorismo. Nessas circunstncias,
a obteno de um acordo que pudesse dar provas de unidade era imprescindvel. Mas,
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mesmo assim, o consenso no foi alcanado facilmente: ele exigiu muitas e difceis
concesses, e um dos resultados delas foi a Agenda de Desenvolvimento, que desde
ento esteve associada rodada, como sua marca de fantasia.
3) A ativao dos pases em desenvolvimentos e a efetividade surpreendente de
sua interveno. O divisor de guas nesse particular foi a quinta Conferncia Ministerial
da OMC, realizada em 2003, em Cancn, Mxico. Como observaram prontamente os
melhores analistas, a conferncia de Cancn foi palco de uma movimentao indita
entre esses pases, que lograram fortalecer suas respectivas posies negociadoras
ao exibirem um nvel notvel de mobilizao e ao se reforarem mutuamente por
intermdio de um conjunto muito diversicado de alianas (NARLIKAR; TUSSIE,
2003). Estas assumiam comumente caractersticas de bloco coalizes relativamente
estveis que modulam suas agendas em funo das ocorrncias vericadas no conjunto
dos processos de negociao em curso. Ademais, entre elas havia um considervel grau
de interseo, devido sobreposio frequente dos mltiplos vnculos de boa parte
de seus membros. Estava ressuscitada, assim, no sistema multilateral de comrcio
internacional, a clivagem Norte-Sul que parecia ter sido sepultada na Rodada Uruguai,
na segunda metade da dcada de 1980.
4) O encolhimento da agenda e a durao excessiva da rodada. A reduo da
pauta da negociao se deu j no processo de pr-negociao, que resultou em um
documento no qual os temas de Cingapura (investimento, poltica de concorrncia,
compras governamentais e facilitao de comrcio) compareciam como possveis itens
da agenda negociadora, dependendo da manifestao de consenso explcito dos
participantes. Este, porm, no se produziu, e a negociao cou restrita aos acordos j
existentes. Por outro lado, a resistncia dos pases ricos tem afastado qualquer progresso
no sentido de alterar o acordo dos Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual
Relacionados ao Comrcio Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights
(TRIPs) para evitar a apropriao indbita de recursos genticos e dar proteo aos
saberes tradicionais, bem como em outros itens que poderiam dar substncia dita
agenda do desenvolvimento.
Prevista para se encerrar at dezembro de 2005, a rodada ainda se arrastava dois anos
depois, e observadores mais avisados previam que ainda faltariam mais dois para ela ser
concluda (EVENETT, 2006). Como um processo de negociao to longo e trabalhoso
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envolve custos no recuperveis muito elevados, acreditava-se que ela seria terminada um
dia. Mas as expectativas a respeito dos seus resultados, j muito deacionadas quela altura,
assim caram ainda mais, depois da promulgao, em maio de 2008, da nova lei agrcola
dos Estados Unidos, com os generosos subsdios que ela consagra.
Nesse contexto, o impasse vericado na ministerial de Genebra, em julho de
2008, no produziu comoes maiores. Em vista do relativo esvaziamento da pauta de
negociao, das incertezas que se acumulavam no horizonte econmico (nesse momento,
os desequilbrios nanceiros globais eram patentes e contribuam para a disparada nos
preos do petrleo, de alimentos e outras commodities), e da distncia que separava
as partes envolvidas em outros pontos da agenda, o status quo parecia a muitos (no
para o Brasil, diga-se de passagem) a opo preferida. Formou-se, assim, uma espcie
de consenso negativo que perdura at hoje, e que se expressa claramente no reduzido
destaque dado cobertura da OMC pela imprensa internacional (CHADE, 2010).
A comparao entre as duas ltimas rodadas de negociaes comerciais
eloquente. Vinte anos atrs, se viu os Estados Unidos no auge de sua capacidade
de conformar o processo negociador e nele obter os objetivos visados. No presente,
constatam-se as diculdades incontornveis que enfrentam no processo, e a frustrao
com os magros resultados que promete a continuidade desse processo.
Essa observao ganha peso maior quando se registra outro fracasso importante
na agenda comercial do pas. Referimo-nos, naturalmente, Alca. Herdeira da
Iniciativa para as Amricas, anunciada em meados de 1990 pelo presidente Bush, pai, a
Alca foi vitimada pelas vicissitudes que acompanharam a aplicao da grande estratgia
americana desde o nal da dcada passada. Lanada ocialmente na Cpula de Miami,
em dezembro de 1994, a Alca foi abalroada logo a seguir pela crise do peso mexicano.
Mais tarde, pelos efeitos polticos das crises nanceiras, que contriburam fortemente
para erodir o apoio s reformas econmicas junto opinio pblica, abrindo o caminho
ao governo para grupos de distintas orientaes de esquerda em vrios pases da Amrica
Latina. Hugo Chvez, Lula, Kirchner, Tabar Vsquez, Evo Morales, Rafael Correa,
Daniel Ortega, Michelle Bachelet (...). No seria o caso de discorrer sobre as diferentes
faces da virada esquerda que se fez sentir em toda a Amrica Latina na primeira
dcada do sculo XXI. Mas ela tem tudo a ver com o atestado de bito dado Alca, em
novembro de 2005, na conferncia presidencial de Mar Del Plata.
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5) O conito militar na Gergia. Esse episdio, como a mudana poltica na Amrica
Latina, alis, s ganha pleno sentido quando inserido no contexto geopoltico global.
Seus determinantes imediatos so evidentes: as tenses em torno do abastecimento
de gs Europa, o apoio europeu-americano s revolues coloridas no entorno da
Rssia, a comear pela que se desenrolou na Ucrnia, em 2004, a deciso dos pases da
Otan de reconhecer a independncia de Kosovo, e o j aludido projeto de implantar
um sistema de defesa antimsseis, com bases na Polnia e na Repblica Checa. Este
ltimo foi o estopim que detonou a deciso do presidente Putin de quebrar o bom tom
na conferncia sobre segurana internacional realizada em Munique, em fevereiro de
2007, para descrever com franqueza incomum nesse tipo de evento a poltica ocidental
em relao Rssia, em pronunciamento que impugna os fundamentos da grande
estratgia dos Estados Unidos. A leitura de algumas de suas passagens nos permite
intuir o impacto desse discurso.
A histria da humanidade certamente passou por perodos unipolares e viu aspiraes a supremacia
mundial (...)
No entanto, o que um mundo unipolar? (...)
um mundo em que existe um senhor, um soberano. E em ltima instncia isso pernicioso no s
para todos dentro desse sistema, mas para o sistema em si pois isso o destri por dentro.
Eu considero o modelo unipolar no s inaceitvel como tambm impossvel no mundo de hoje
(...). O que at mais importante que o modelo em si defeituoso porque no tem e no pode
ter em sua base fundamento moral para a civilizao moderna.
Esta ltima armativa prepara um longo trecho onde o presidente da Rssia
denuncia o desdm pelos princpios do direito internacional, e a tendncia a substitu-
los pelos que prevalecem em um nico pas Um Estado, (...) os Estados Unidos,
excedeu suas fronteiras nacionais em toda forma possvel. Isso visvel nas polticas
econmicas, culturais e educacionais que impe a outras naes. Bem, quem gosta
disso? Quem est feliz com isso?
Depois de indicar os perigos envolvidos nesta situao, que se traduz em sentimento
de insegurana generalizado, e de assinalar o fortalecimento crescente dos pases que
se tornaram conhecidos como BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo potencial
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econmico est destinado a se converter em inuncia poltica, o orador aborda a questo
sensvel da militarizao do espao e da presso que se exerce sobre a Rssia.
(...) impossvel endossar a apario de novas e desestabilizadoras armas de alta tecnologia.
desnecessrio dizer que isso se refere a medidas para evitar uma nova rea de conitos,
especialmente no espao sideral (...)
Na opinio russa, a militarizao do espao sideral pode ter consequncias imprevisveis para a
comunidade internacional, e provocar nada menos que o comeo de uma era nuclear (...)
Os planos para expandir certos elementos do sistema de defesa antimssil europeu no podem
deixar de nos perturbar. Quem precisa do prximo passo do que seria, nesse caso, uma corrida
armamentista inevitvel? Eu duvido profundamente de que os prprios europeus precisem.
Simultaneamente as bases americanas nas assim chamadas fronteiras exveis guardam at cinco
mil homens cada. Na verdade a Otan est colocando suas foras fronteirias nas nossas fronteiras,
e ns continuamos a obedecer estritamente nossas obrigaes de tratados internacionais e no
reagimos absolutamente a essas aes.
Tendo formulado a pergunta bvia sobre o propsito da expanso da Otan e
assinalado a diferena de procedimento entre a Rssia que adere ao tratado sobre
Foras Armadas Convencionais na Europa, de 1999 e os pases da Aliana que
se recusam a ratic-lo enquanto durar a presena militar russa na Gergia Putin
encerra o discurso perguntando o que resta da promessa da Otan, feita em 1990, de no
colocar suas tropas alm da fronteira alem (WASHINGTON POST, 2007).
A reao da Rssia no se limitou dureza das palavras. A partir desse momento,
vrios atos altamente simblicos avalizaram a nova postura. Em fevereiro de 2007, o
ministro de Defesa Sergei Ivanov anunciava um plano ambicioso de gasto militar, com
o objetivo de assegurar a capacidade nuclear dissuasria da Rssia e o desenvolvimento
de suas foras convencionais. Em julho, Putin assinava decreto suspendendo a
participao do pas no tratado sobre Foras Convencionais na Europa, liberando a
Rssia da obrigao de observar restries no contingente posicionado em sua regio
ocidental, da obrigao de informar movimentos de tropa aos demais signatrios, e
de lhes permitir a realizao de inspees para vericar se as clusulas do tratado esto
sendo cumpridas.
27
27. Sobre o programa de reforma militar na Rssia, ver Crone (2008).
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A preocupao com a supremacia militar norte-americana, contudo, no se
limitava Rssia. Em janeiro de 2007, quase simultaneamente, portanto, ao discurso
de Putin, a China realizava com sucesso teste de arma antissatlite anti-satellite
weapon (ASAT) , ao destruir veculo prprio em rbita a mais de 800 km acima
da superfcie terrestre. Com ele, demonstrava, na prtica, sua capacidade de ameaar
a integridade do sistema espacial americano, cujo papel estratgico, tanto para ns
militares quanto civis, j foi destacado neste documento (FREY; ADAM, 2008). Com
a misso espacial de setembro de 2008 e a implementao do Programa Beidou
sistema prprio de satlites de orientao, como o GPS americano e o Glonass russo a
China qualicava-se para contestar o comando do espao sideral, at recentemente tido
como indisputado, com os Estados Unidos.
Tratava-se apenas de um dos domnios no qual o comando dos espaos comuns,
tido por Posen como fundamento militar da hegemonia americana, comeava a erodir.
No h condies de nos estender sobre o tema. Basta salientar a relao entre esse
fenmeno e a exibio grandiosa de superioridade militar em passado recente, muito
precisamente registrada em um estudo que j tive oportunidade de citar.
Pela primeira vez desde o m da Guerra Fria h desaantes que querem prevenir o uso dos espaos
comuns para estender a dominncia militar americana. Aps anlise cuidadosa das prticas de
guerra americanas na Guerra do Golfo Prsico de 1991 e nas subsequentes guerras na Iugoslvia,
Afeganisto e Iraque, adversrios potenciais reconhecem que, em todas essas guerras, o poderio
militar americano dependeu do seu acesso aos espaos comuns globais e de seu emprego dos
mesmos. Essa dependncia nos espaos comuns uma vulnerabilidade que, se explorada, pode
tornar o poderio militar americano menos potente e mais fcil de conter ou derrotar (DENMARK;
MULVENON, 2010, p. 19).
Convm anotar, por m: esse desenvolvimento expressamente reconhecido pelo
planejamento estratgico norte-americano presente, que o dene como uma de suas
duas maiores prioridades (FLOURNOY; BRIMLEY, 2010; U.S. DEPARTMENT OF
DEFENSE, 2010).
A outra a estratgia de contrainsurgncia. Banido quase inteiramente da doutrina
militar norte-americana depois da tragdia do Vietn, o tema da contrainsurgncia
voltou ao centro de debate a partir de 2005, quando se tornou evidente o asco em
que se tinha transformado a ocupao do Iraque. Os fatos so bem conhecidos: o
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comando absoluto do ar e o bombardeio de alta preciso a alvos escolhidos em Bagd; o
avano acelerado das colunas de tanques; a vitria fulminante sobre as foras da guarda
revolucionria, estranhamente posicionadas fora do permetro urbano; a entrada
triunfal na capital iraquiana; a derrubada da gigantesca esttua de Saddan Hussein. At
a tudo parecia seguir o roteiro traado pelo secretrio da Defesa Donald Rumsfeld e
seus colaboradores, contra a oposio de velhos generais que estiveram no comando da
ao durante a Guerra do Golfo, em 1991: uma operao fulminante, que liquidaria
rapidamente o regime e abriria o caminho para a redeno do Iraque e logo a seguir
de todo o Oriente Mdio com base na democracia e na economia de mercado.
O saque generalizado que sobreveio nos dias seguintes j prenunciava diculdades
imprevistas, mas o marco decisivo na histria da ocupao foi o massacre de Fallujah,
em 28 de abril de 2003, quando soldados americanos acantonados em uma escola
transformada em quartel general (QG) dispararam contra a multido que protestava
em frente ao local, em aberto desao ao toque de recolher, matando 17 pessoas e
ferindo outras 70. A partir da, a resistncia sunita comea a se organizar, e alguns
meses depois ela estaria usando todas as tticas da guerrilha urbana para fustigar as
tropas ocupantes. Os insurgentes sunitas no estavam ss: a ao cruzada da milcia
xiita do clrigo Moqtada Sadr e dos combatentes da Al Qaeda contribuiu bastante para
transformar em pouco tempo o sonho dos neoconservadores em verdadeiro inferno.
Os detalhes desse processo no interessam aqui, mas o resultado dele tem
enorme importncia para o argumento aqui exposto. Resgatando a experincia
acumulada pelos exrcitos francs e britnico no enfrentamento da guerra irregular,
bem como a experincia recalcada do Vietn, um grupo de elite no exrcito norte-
americano comeou a formular ideias novas sobre como adaptar as lies do passado
s realidades das operaes de contrainsurgncia que deviam conduzir no presente.
Gestada nos centros de formao do exrcito, centralizado no U.S. Army Training and
Doctrine Command (TRADOC) e gradualmente divulgada nas pginas de revistas
especializadas, como Army Military Review e Proceedings, do Exrcito e da Marinha dos
Estados Unidos, a reexo desses ociais buscava nas cincias humanas, em especial na
antropologia, os recursos de que necessitava para responder a seus problemas. Reunindo
inmeros intelectuais militares, essa corrente de pensamento foi liderada pelo general
David Patreus, atualmente testa do Comando Central dos Estados Unidos comando
unicado das trs armas para a regio que engloba o Afeganisto, o Ir, o Iraque e mais
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17 pases e comandante geral da Fora Multinacional-Iraque, de janeiro de 2006 a
setembro de 2008 (MURDEN, 2009).
A trajetria de Patreus um bom indicador da predominncia que essas ideias
passaram a ter no planejamento estratgico dos Estados Unidos. Base intelectual da
ao desenvolvida desde 2007 no Iraque e agora no Afeganisto, sua dimenso crtica
ca transparente neste trecho escrito por um dos expoentes do novo pensamento:
Mesmo um exame ligeiro dos conitos no Afeganisto, Iraque e Lbano deve derrubar o mito de
que a tecnologia capaz de levantar a neblina da guerra e prover um alto grau de certeza no
combate. Experincias recentes de combate conrmam que a guerra no solo fundamentalmente
diferente da guerra no ar ou no mar (...) os lderes devem reconhecer que guerra no solo vai
continuar fundamentalmente no domnio da incerteza dadas as dimenses humanas, psicolgicas,
polticas e culturais dos conitos, assim como da imanente interao com adversrios capazes de
fazer uso do terreno, de se misturar com a populao e de adotar contramedidas a capacidades
tecnolgicas (MCMASTER, 2008, p. 26-27).
28
Presso exercida sobre os espaos comuns at muito recentemente sob comando
no disputado; a realidade incontornvel da guerra irregular. Desde a nomeao de
Robert Gates para o Departamento de Defesa, em 2006, a estratgia militar americana
identica claramente o duplo desao. O mote, como se pode ver na Quadrennial Defense
Review, de fevereiro de 2010, a canalizao de recursos para as guerras realmente
existentes, e a preparao para as guerras hbridas, travadas contra Estados e atores
no estatais, em combinaes mltiplas e variveis. Resta ver com que grau de sucesso
ele vai ser enfrentado.
Esse desao se decompe em outros tantos, todos de enorme complexidade. Dois
exemplos: i) como atrair o apoio da Rssia poltica de conteno do Ir, e ao mesmo
tempo manter a presso da Otan sobre ela? possvel imaginar que a segunda condio
reforce a primeira, ao gerar incentivos para que a Rssia adote a conduta desejada
(ROSS; MAKOVSKY, 2009, p. 227-229). Mas o jogo tem muitas dimenses e envolve
28. Esta avaliao negativa seria expressa de forma ainda mais contundente em documentos ociais dos rgos de defesa
no governo Obama, como nesta passagem. RMA advocates, however, neglected many of the continuities of marmed con-
ict and did not recognized the limitations of new Technologies and emerging military capabilities. In particular, concepts
that relied mainly on the ability to target enemy forces with long range precision munitions separated war from its political,
cultural, and psychological contexts (TRADOC, 2009). Sobre o processo de elaborao deste documento doutrinrio, ver
Kiteld (2009).
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muitos outros atores, o que torna impossvel determinar de antemo se o resultado
ser alcanado; e ii) a contrainsurgncia no tem nada a ver com as intervenes
espetaculares que marcaram a dcada de 1990: elas so longas e custosas em recursos
materiais e em vidas humanas. Nessas circunstncias, como obter a adeso pretendida
dos aliados da Otan, sem abrir mo do poder de decidir como e onde fazer a guerra?
Perguntas do mesmo tipo podem ser feitas para os demais aspectos da grande estratgia.
O governo Obama tem tentado abord-las em um enfoque original, que j se
traduziu em posicionamentos novos, ainda que estes se situem, sobretudo, no terreno
retrico. Apesar das reiteradas referncias de sua equipe noo de mundo multipolar,
a orientao de sua poltica exterior, quando examinada de perto, parece enquadrar-se
melhor na vertente moderada do cenrio unipolar.
O futuro imprevisvel, mas no se pode deixar de fazer projees sobre ele,
pois essa uma condio imprescindvel para se agir na realidade. Para escapar a esta
contradio lgica, os homens desde sempre zeram recurso a vrios expedientes, alguns
mais, outros menos sosticados. Este artigo adota um deles a narrativa analtica e a
anlise estratgica. Quase seis anos atrs, o mesmo tema foi abordado com metodologia
formalizada de construo de cenrio no projeto Brasil 3 Tempos, patrocinado pelo
Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE), da Secretaria de Planejamento de Longo
Prazo, da Presidncia da Repblica. As concluses dos dois estudos so convergentes:
prevalecem no decurso do tempo as tendncias que apontam para o cenrio multipolar.
29

Resta esperar que o caminho em direo a ele seja o menos traumtico possvel.
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